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EL ELEVADO GASTO PÚBLICO: El Talón De Aquiles Del Gobierno Kirchnerista
Iván Cachanosky, analista económico de la Fundación Libertad y Progreso
El presente informe tiene como objetivo analizar el problema del elevado gasto público
en Argentina y analizar sus fuentes de financiamiento que cada vez se encuentran más
exprimidas. Con el cambio de presidencia en el Banco Central, ¿puede esperarse un cambio de
estrategia? ¿Cuál es el panorama de la economía en el 2015 para financiar el gasto y la evolución
de la actividad económica?
La economía argentina cerrará el 2014 con recesión y el mismo destino le espera al
próximo año. A pesar de una década donde el viento de cola supo jugar a favor del país, el mal
manejo de las variables macroeconómicas llevó a Argentina hacia una situación que no podrá
revertirse en lo que resta del año ni en el próximo.
La génesis de la crisis, como es costumbre en Argentina, se encuentra en la presencia del
déficit fiscal. A su vez, esta situación se alcanza por aplicar políticas de gasto público desmedidas y
difíciles de financiar. La irresponsabilidad fiscal fue generando que Argentina se acostumbre a vivir
una crisis aproximadamente cada 10 años: El rodrigazo en 1975, la tablita de Martínez de Hoz en
1981, la hiperinflación en 1989, el default en 2001. La pregunta es, ¿nos espera el mismo destino
en el corto plazo?
Si se analiza la evolución del sector fiscal de los últimos 33 años, observaremos que al país
le cuesta mucho tener políticas de superávit fiscal por varios años consecutivos. Los superávits y
déficits se alternan generando incertidumbre hacia el futuro. Sin embargo, en los años de las crisis
mencionados en el párrafo anterior, podemos observar que ocurrieron en épocas de déficit fiscal.
SECTOR FISCAL
%
5
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
-4
-5
Resultado Fiscal (% PBI)
Fuente: L&P en base a MECON y OJF
1
2012
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
-6
Los déficit fiscales observados vienen a cuenta de excesivos gasto público.
Particularmente, el gobierno kirchnerista logró comenzar su gestión con superávit fiscal pero no
pudo sostenerlo a lo largo del tiempo. Por otro lado, el superávit observado en los primeros años
de mandato fue impulsado por el alza en el precio de los commodities que generó un ingreso
considerable e imprevisto en las cajas del Estado.
Sin embargo, en los últimos años, la decisión económica y política keynesiana del gobierno
kirchnerista se centró en incrementar las erogaciones del Estado hasta niveles no observados en el
pasado. De esta manera, el gasto público consolidado creció desde un 28% del PBI en 2003 hasta
un 47% del PBI en el 2013. El incremento de las erogaciones fue destinado principalmente a
generar más empleo público, pago a jubilados, subsidios directos a familias y subsidios al sector
energético, transporte y empresas públicas. Lo cierto es que el crecimiento del gasto público fue
demasiado elevado en la última década.
2005
2006
2007
2008
2009
2010
45,2%
2004
39,7%
29,6%
2003
34,3%
29,0%
30%
28,8%
35%
28,3%
40%
33,1%
45%
39,0%
50%
41,2%
GASTO PÚBLICO
47,0%
2012
2013
25%
20%
15%
10%
5%
0%
2011
Gasto Total % PBI (Indec)
Fuente: L&P en base a MECON y Tesorería de la Nación
Dejando de lado la discusión acerca del destino del gasto público, lo cierto es que de
alguna manera hay que financiar las erogaciones por parte del gobierno. Por lo general, existen
cuatro fuentes de financiamiento para hacer frente al gasto público:
1.
2.
3.
4.
Recaudación Tributaria
Emisión Monetaria
Endeudamiento
Privatizaciones/Estatizaciones
2
Exprimiendo fuentes de financiamiento
La gestión del último gobierno se caracterizó por exprimir las fuentes de financiamiento al
máximo, llevándonos hoy en día a un problema difícil de solucionar. En primer lugar, la
recaudación tributaria alcanzó máximos históricos. En el año 2000, la presión tributaria era del
22,4% del PBI y se estima que para finales de este año alcanzará el 45,5% del PBI. Los datos no
son menores, ya que si se analiza la historia de Argentina, nunca antes se había registrado una
presión tributaria que supere el 30% del PBI. Este gobierno lo superó por primera vez en el 2008
y continuó incrementándolo año a año. De esta manera, está claro que intentar obtener
financiamiento por esta vía se vuelve impracticable, ya que tan sólo implicaría una mayor
evasión y en el fondo, menor recaudación en términos de pesos.
RECAUDACIÓN TRIBUTARIA
% de PBI
45,5%
50%
1,75%
45%
1,50%
40%
35%
1,78%
1,50%
1,30%
1,40%
1,30%
1,30%
20%
3,82%
3,64%
5,01%
1,40%
4,80%
1,30%
25%
5,60%
5,55%
5,33%
1,40%
22,4%
1,65%
5,39%
1,40%
30%
4,34%
1,00%
4,05%
4,12%
4,10%
4,17%
3,82%
3,41%
15%
10%
1,70%
35,3%
17,28%
16,90%
16,15%
2000
2001
2002
19,21%
22,42%
22,92%
23,89%
25,73%
21,96%
2004
2005
2006
2007
2008
27,64%
29,89%
32,01%
34,18%
35,43%
2012
2013
38,33%
5%
0%
2003
Nación
Provincias
2009
2010
2011
2014
Municipios
Fuente: L&P en base a INDEC, MECON, OJF y Economía y Regiones
Al no poder contar con un incremento en el sector tributario para incrementar la
financiación, la estrategia del gobierno fue comenzar a financiarse con emisión monetaria,
especialmente en el lapso 2008-2012. Luego, como los efectos de la emisión comenzaron a
impactar en la inflación, se decidió sacar el pie del acelerador y reducir la emisión monetaria por
parte del Banco Central. Sin embargo, a finales del 2012 y principios del 2013, la emisión
monetaria alcanzo variaciones récords de casi 40% ia bajo el mandato de Mercedes Marcó del
Pont. De haberse continuado con ritmos de emisión tan elevados, la inflación hubiera sido mucho
mayor. Para evitar esa trágica consecuencia, durante 2013 y a lo largo del 2014 la emisión
monetaria fue reduciéndose hacia un ritmo del 18% ia.
3
EMISIÓN MONETARIA
Var. % ia.
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
mar-06
may-06
jul-06
sep-06
nov-06
ene-07
mar-07
may-07
jul-07
sep-07
nov-07
ene-08
mar-08
may-08
jul-08
sep-08
nov-08
ene-09
mar-09
may-09
jul-09
sep-09
nov-09
ene-10
mar-10
may-10
jul-10
sep-10
nov-10
ene-11
mar-11
may-11
jul-11
sep-11
nov-11
ene-12
mar-12
may-12
jul-12
sep-12
nov-12
ene-13
mar-13
may-13
jul-13
sep-13
nov-13
ene-14
mar-14
may-14
jul-14
sep-14
0%
Fuente: L&P en base a BCRA
El efecto de la emisión en el índice de precios fue innegable, ya que éste, desde
mediados del 2013 comenzó a acelerarse fuertemente hasta alcanzar hoy en día
aproximadamente un 40% interanual. Esta notica no es buena, sólo Venezuela y Argentina
plantean problemas inflacionarios en la región ya que el resto de los países tienen la inflación bajo
control (en mayor o menor medida). Fue la última escalada observada en la evolución de la
inflación lo que encendió las luces de alarma en el gobierno para que decidan reducir la emisión
monetaria.
ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR
Var. % ia.
45%
40,38%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
Estimaciones propias
Fuente: L&P en base a Estimaciones Propias
4
jul-14
abr-14
ene-14
jul-13
oct-13
abr-13
ene-13
jul-12
oct-12
abr-12
ene-12
jul-11
oct-11
abr-11
ene-11
jul-10
oct-10
abr-10
ene-10
jul-09
oct-09
10%
Puede observarse que la inflación es una de las principales consecuencias del elevado
gasto público que adoptó este gobierno. Las políticas populistas tienen su precio, que se
observan en la evolución de la inflación. Como el nivel de precios comenzó a ser un problema,
tuvo que reducirse la emisión monetaria ante la reducción de la demanda real de pesos. Sin
embargo, debido a que el gasto nunca disminuyó, las necesidades de financiamiento continúan
presentes.
De esta manera, ya bajo la gestión del reciente renunciado Juan Carlos Fábrega en el
Banco Central, el financiamiento vino por el lado de la deuda remunerada; es decir, letras del
tesoro (LEBACS, NOBACS). Ésta fuente de financiamiento tuvo una agresiva evolución este año,
con el objetivo de sustituir la falta de financiamiento de emisión monetaria, con títulos públicos.
DEUDA REMUNERADA
$ Mill.
240.000
220.000
200.000
180.000
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
jul-14
ene-14
jul-13
ene-13
jul-12
ene-12
jul-11
ene-11
jul-10
ene-10
jul-09
ene-09
jul-08
ene-08
jul-07
ene-07
40.000
Nobac + Lebac + Pases pasivos
Fuente: L&P en base a BCRA
Este financiamiento trae un problema, y es que los títulos tienen vencimientos de entre
90 y 360 días. Es decir, no pueden durar más de un año. Esto quiere decir que esta deuda interna
en algún momento debe ser saldada y la única manera de hacerlo es mediante la emisión
monetaria, lo que volvería a llevarnos al problema de la inflación galopante. La alternativa es
renovar los títulos públicos, pero para poder llevarla a cabo es necesario incrementar las tasas de
interés. De suceder esto, el consumo y la inversión se verían aún más comprometidos
profundizando la recesión que el país deberá atravesar. Por otro lado, este tipo de financiamiento
tampoco puede perpetuarse indefinidamente. Es importante tener en cuenta que en enero, el
monto la deuda remunerada era de $120.212 millones, lo que equivalía al 57% de las reservas.
Hacia agosto, dicho monto se incrementó a $222.035 millones, alcanzando el 92% de las reservas.
Este tipo de financiamiento de continuar, pondría en riesgo la solvencia del Banco Central.
5
En pocas palabras, el famoso dilema de “frazada corta” acecha al gobierno. Si la
financiación vuelve por el lado de la emisión, la inflación continuará su escalada. En cambio, si la
apuesta es por el lado de deuda remunerada, se deberán incrementar las tasas de interés
golpeando el consumo y la inversión. Además, comprometería cada vez más la solvencia del
Banco Central.
Fue este dilema lo que llevó al gobierno a evaluar la alternativa de regularizar deuda con
organismos internacionales para conseguir nuevos créditos. Por esa razón se le pagó al Club de
París y a Repsol. A pesar de que, previamente, se habían realizado declaraciones sosteniendo
firmemente que no se pagaría, la situación económica obligó a buscar financiamiento, ya que,
desde el punto de vista interno mucho “aire” no queda. Además, con la debilidad institucional del
país, las inversiones extranjeras no se animan a arribar.
Sin embargo, la confrontación con los holdouts oscureció el panorama de financiamiento
externo. El gobierno, al no acatar la sentencia del juez Griesa, ingresó en un nuevo default
generando el aislamiento internacional nuevamente. Este acto de no mostrar voluntad de pago
generó además, que el país haya sido declarado en desacato complicando aún más las
expectativas de una solución para el 2015, una vez vencida la cláusula Rights Upon Future Offers
(RUFO). De esta manera, esta tercera fuente de financiamiento queda debilitada mientras el
gasto público continúa su crecimiento.
La cuarta fuente de financiamiento (privatizaciones/estatizaciones) también se encuentra
complicada. En primer lugar, el sistema de privatizaciones contradice los principios políticos de
este gobierno con lo cual no representa una fuente viable. En cuanto a las estatizaciones, ya se
realizaron la mayoría de los avances. Sí es curioso notar, como cuando las cuentas del gobierno
comenzaron a complicarse, las decisiones confiscatorias comenzaron a aparecer.
RESULTADO FINANCIERO Y CONFISCACIONES
En millones de $
20.000
11.616
10.000
14.655
9.248
Apropiación reservas BCRA
3.035
0
-10.000
-7.139
Apropiación ahorro
previsional
-20.000
-30.000
-30.670
-40.000
Reforma Carta Orgánica
-50.000
-60.000
-55.563
Apropiación de YPF
-64.493
-70.000
2006
6
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: L&P en base a MECON
El duro sendero al 2016
Como pudo observarse, el crecimiento del gasto público pareciera ser más alto del que se
podría soportar y peor aún, continúa creciendo. Por otro lado, las fuentes de financiamiento ya se
encuentran exprimidas. Como si esto fuera poco, la industria continúa debilitándose. El Estimador
Mensual Industrial (EMI) llevado a cabo por el INDEC, ya acumula 13 meses consecutivos con
variaciones negativas. Además, los principales sectores de la economía se encuentran en crisis:
automotriz, construcción, inmobiliario. Incluso el sector agropecuario comienza a debilitarse por la
caída de los precios futuros y menores expectativas de cosecha.
Sin la capacidad de lograr un financiamiento a nivel interno ni externo y con una industria
debilitada, Argentina comenzará a atravesar un período de recesión. En primera instancia, sería
recomendable, una vez vencida la cláusula RUFO, acordar con los holdouts y amigarse con el
mercado internacional. Sin embargo, aunque esto suceda, Argentina tan solo podrá atenuar la
recesión, pero no evitarla.
Sin embargo, el principal problema a corto plazo se relaciona con la confiabilidad en la
moneda. Argentina, por su historia, es un país propenso a huir de su moneda para refugiarse en
una más sana (por ejemplo el dólar). En otras palabras, la demanda de pesos tiende a debilitarse
fuertemente cuando se comienza a observar un proceso inflacionario. Debido a la menor demanda
de dinero, la gente comienza a desprenderse del mismo acelerando la velocidad de circulación de
dinero. De ocurrir esto, terminaría impactando en la inflación y el proceso tiende a espiralizarse. Si
a este problema se le suma la necesidad de emisión que posee este gobierno para financiar el
gasto público, la deuda remunerada y qué, el nuevo presidente del Banco Central se encuentra
alineado con el ministro Kicillof y su política emisionista, es de esperar un aceleramiento en la ya
elevada inflación de Argentina de aquí en adelante. En pocas palabras, el escenario se acerca más
al de Venezuela que al del resto de los países de la región donde la inflación no es un problema
principal ya que en promedio ronda alrededor del 3-4% anual.
En lo que respecta a la actividad, para poder recuperarse en el futuro, es necesario tomar
medidas más profundas que resuelvan los problemas de fondo. El debilitamiento institucional
debe revertirse para atraer nuevas inversiones al país y comenzar a generar actividad
nuevamente. Pero para que esto suceda, es preciso respetar los contratos y la propiedad privada,
ya que nadie está interesado en invertir en un país donde las empresas pueden ser expropiadas.
En segunda instancia, si bien lo ideal es reducir el elevado gasto público, por lo menos se debería
ponerle un techo a su crecimiento. De esta manera, si las reformas institucionales se realizan y se
atraen nuevas inversiones, el país retornará al crecimiento e incrementará nuevamente su PBI,
haciendo que el gasto público, como porcentaje del PBI, vuelva a reducirse debido al crecimiento
del segundo factor (PBI) y no del primero (Gasto Público).
Por Iván Cachanosky, analista económico de la Fundación Libertad y Progreso.
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