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Rcvi... ta Chilena de Derec ho . \'0 1. 29 ;";0 ::! . pp. ~ 2 J ·~~ O
con:!). Secci ón Estudios
PRINCIPIOS E INSTRUMENTOS DE GESTiÓN AMBIENTAL INTRODUCIDOS
POR EL REGLAMENTO AMBIENTAL PARA LA ACUICULTURA
JOI:~e
Bermúde : S. '
I. I:\ T RODUCCIÓN
La acu icultura con stituye una de las ac tividades de l sec tor pesquero que en la última
déca da ha demostrado mayor din ami sm o y cre cim ien to ' . Las cifras de exportaci ón de productos pro venientes de ce ntros de c ultivo s sitúan a Chile com o el primer productor mu ndi al de
truch as y el seg undo produ ct or - des pués de Noruega- de salm one s. Sin e mba rgo , e l de sarrollo de csta ac tividad no había es tado acompa ñad o de la corre spondie nte y nece saria mode rnizac ión dc la leg isl ac ión q ue la regul a. e n espec ia l de la ambie nta l. El 14 de dicie mbr e de
200 1 fue pub licado e n c l Diari o Ofic ial e l Decreto Supre mo N° 320 dcl Min isteri o de Eco nomía. Foment o y Reconstrucc ión. en cuya virt ud se aprueba el " Reglamento Am bienta l para la
Acu icultura" . co noc ido po r su abre viac ión: RAM A". Tran scurr ido casi un año desde la publi cac ión de di ch o c ue rpo regl ament ari o . co nviene entrar en el aná lisis de un tem a propi o del
Derecho Am bient al es pec ia l que ha sido un tant o descuidado por la doctrin a espe ci al izad a.
El present e trab aj o cs tá dedi cado a pres ent ar dos aspectos de la nue va regulac ión. a saber:
los principi os en lo s que se fund a el RA MA (de libertad de ope rac ió n. del límite de aceptabilidad y de cooperac ió n) y los nuevos instrume ntos de gesti ón ambie nta l que crea y su relaci ón
con otros instr umentos vigen tes. La me todología qu e en é l se e mp lea es bás ica me nte de
car ácter sistc matiza dora . tanto de los pr incipios e instru men tos de esta nueva normativa. más
que de carácter prob lemat izadora . Solo explicando. siste matizando y ordenando bajo una
es tr uctura y le nguaj e co mún e l or denam ie nto j urídico . pued en sent arse las base s de la dogm ática j urí dica. Al men os desd e esa per sp ecti va e l presente trabaj o pretende se r un aporte.
l . Normas de remi si án
e ll
que se basa la dictnci án del RAMA
Ta l com o se se ñala en los con siderandos de l RAM A. de ntro de las disposic iones legale s que
habilit an a la Admi nistraci ón para dictar un reglam ent o de prote cción ambie ntal en materia de
acti vidad es acuíco las se ha lla n los Art s. 74 inc. 3° y 87 de la Ley Ge ner al de Pesca y Acuic ultura (LG PA1. cuyo texto refund ido. coo rdinado y sistema tizado y que se e ncue ntra actualmente
vige nte'. fue fijado por el D.S. N° 430 de 1991 del Ministerio de Econ omía. Fomento y ReconsProfc -,or tic Der e c ho Ad m ini... trutivo y A mbi ent al e n la Escu e la de Dere ch o de la Univers ida d Ca tól ica de
Valparafvo.
1
En la di.. tribuc ión de la partic ipaci ón e n e l valor de las exportac ione s del sec tor pe ...qu ero e n los años 2000
y 20 0 1 corre . . pen d i ó un 561ft. a lo s c ultivo ... ac ufc ol as y un ~~ % a la pe sca c xt ra cti vu.
:: A l RA MA d ebe ag reg arse e l DS N° 319/ 200 1 también del Mini ste rio de Econ o mí a. Fo men to 'i Reco nstruc -
c ió n por e l que se ap ru eb a el Rc glnrncn to de me di da s de protecci ó n. c o ntrol y e rradic ac ió n de en fe rmedades de aiLo
riesgo para las especi es hidr ob iol ógi cas. co noc ido c om o Re gl ame nto Sanita rio . S i bien se trata de una reg ulaci ó n
. . uni turiu. los co ntornos que de li mita n lo s aspec to s sa nitarios de los amb ien tal e s so n muy di fuso s. s ie ndo ambas
rcgulaclonc .... en la práct ica. comple men tarias.
-' Se hace e ... la aclarac ión . ya que se halla en actual tra mi taci ón e l proyecto de ley quc modi fica a la LGPA.
contenido en el mensaje presidencial :\ 0 5 ~1J ~7 de 22 de juni o de 200 2. e l que no o bs ta nte no toc ar los Arts. 7 ~ in c. 3
ni '7 de la LGPA . de ser aprobado. supon drá un cam bio en la indi vidu alización de la Ley y del orde n de su articu lado.
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REVISTA CIIILE:-lA DE DEREC HO
I Vo l. 29
trucci on . El Art . 74 inc . 3° LGPA di spon e qu e : " La muntcnci án de la limpieza .1' del equilibrio
ecológico de la zona concedida . cuya alterocum tenga co mo calisa la actividad acuicola será
de resp onsa bil idud del concesiona rio. de confo rmidad con los reglamentos que se dicten ". Por
su pa rte el A rt. 87 LGPA di spon e qu e : " Por l/l/O o más decretos supremos expedidos 1'01'
intermedio del Ministeri o. p revios info rmes técnicos debidame nte fundame ntados de la Subse creta ría. de l Consejo Nac ional de Pesca y del Consejo Zonal de Pesca que corresponda. .' e
debe rán reglament ar las medidas de pro tección del med io amb iente . para que los cstablecimie mos que exploten co ncesiones o autorizaciones de acuicultura operen en niveles compatibles con las capucidades de los cae ''1>1n de agl/a lacustres. [luviales .1' marítimos. El incumpli lIIiel110 de cua lquiera de las medidas es tab lecidas en el reglamento, indicado en el inciso
anterior; será sancionado conforme a las l/omlllS del titulo IX " .
La s imp le lectura de a mbas d is pos icin nes lleva a conc luir q ue e l legislador ha efectuado
un a do ble re mis ión a l reg la me nto e n mate ria de protecc ión am bie nta l res pec to de actividades
ac uíco las. Por una part e un a hab il itaci ón ge nér ica. la del art. 7.t inc . 3°. re lat iva a la lim pieza
del lugar e n qu e se reali zan acti vid ad es acuíco las y al equi librio de los ecos iste mas e n
general. Por o tra. una remi si ón espe cífi ca. la del Art. 87 . e l que para un a regulaci ón ambiental de la acui cultura introduce el em entos formales (i nfor mes técn icos de la Su bpesca y Co nsej os de Pesca ) y sustantivos (o perac ió n de ac uerdo co n la capacidad del c ue rpo de agua ).
Si la doble remisión podía subsum irse en una so la. estn es. s i un so lo regl am ent o er a
sufic ie nte para dar c umplimie nto al mandato legal. es una c uestió n qu e a primera vista re sult a
di scutible. Ello porque el legislador si bien en ambas normas de remi sión apunta a una mi sma
finalid ad: la protección ambiental. lo hace de sde perspe ctivas di stintas. p. ej . El equilibri o de
los ecosi stemas marinos (A rt. 74 inc. 3°) es un objetivo mucho más a mplio qu e la re gulaci ón
de la capa cidad de un cuerpo de agua . A ell o se agre ga el ar gumento formal. en cu ant o par a e l
caso de los re gtamenros a qu e se refi er e e l Art. 87 . resultan exi gibles infor mes t écni c o s
previ os. ant ecedentes no previstos para el re glamento a que se refiere el Art. 74 inc . 3°.
¿Podía la Admini straci ón optar por una so la regul ación ambi ent al" Al menos los hech os
demuestran qu e sí. Si bien la doble remisi ón pare ce co nducir a una doble reglam entaci ón, esta
regla de tres no parece ni lógi ca ni conveniente cuando de lo que se trat a es de dict ar una
reglamentación ambiental para la ac uicultura. que sea efectiva mente ap licable en la práctica y
protectora del medi o ambiente en su co njunto. Si se va al fond o del RAMA. co mo se verá. no so lo
se ha con siderado un indicado r ambiental co mo lo es la capacidad del cuerpo de agl/a (Art . 87
LGPA ). sino que los instrumentos de ges tión ambiental qu e el RAMA introdu ce son mucho más
am plios . apunta ndo estos a la limpi eza y equilibrio ecológico en general (Art. 74 inc. 3°). Es dec ir.
el RAMA es much o más ampl io que un reg lamento dict ado bajo la re misión del Art. 87. tan to
porque inc luye ot ras variab les ambienta les. co mo por su ám bito de aplicaci ón". Ello. al menos
desde una perspe ct iva es tric tame nte ambie nta l. no pod ía ser de o tra maner a. ya que un ind icador
como la capacid ad de un cuerpo de ag ua. no logrará se r o perativo mien tras no se co nside re al
ecosistema en su co nj unto. dad o e l ca rácte r sistém ico del ent orn os, En co nsec ue ncia . un solo
reglamento co mo res puesta a amb as norm as legales de remi sión . era una posibil idad lícita dado el
alc ance compren sivo de ambas remi sione s qu e tinulmerne lUV O el RAMA .
Dentro de e s te mi smo o rd en de co ns ide ra c io nes. se debe de stac ar qu e dentro de los
co ns ide ra ndos del RAMA se ha pu e st o en e l primer lu gar un a referen c ia exp res a a l de ber
constitu cion al del Estado de tutel ar la pre servaci ón de la natural e za. en los términ o s
pr evi stos e n el Art . 19 N° 8 inc . I° C P R~ . La referencia a dicho deber. es dest acabl e. en
.1 Art. 1 RA ~ 1A : "L,I.\' dísposíríones lid 1' T('W'tl/ l' Reglumrnto .H' aplicarán a lodo fi¡JO de actividad eh'
clcuiclt/ rllra " .
~ En tal sen tido la defi nic ión legal de medio ambiente. ArI. :! letra 11 ) Ley N° 19.:WO so bre h.I~C S generales
de l medio ambien te ( L BG ~ I A).
(, So bre el a lcance de este de ber: H E R ~1 l: D1 :Z. Jorge, Estudio de 10.\ C(/fICf'f l lOS técníro-juridicos del Derecho
antbiental. Re vi sta de De rech o Administrativo Eco nómico de la Po ntific ia Univers idad Católica de Chile. Vol. JI N"
:! Jul-D ic :!OOO. p. -lSq )' xs. y: El derec ho a vivir en un medio am bien te li bre dc co ntaminación. Re vista de De recho
de la Universidad Católica de Valp ar aíso . año :!OOO N° :!1. pp. 9 Y ss.
2002 1
BER\l lJDE Z: I'R I:"CIPI OS E t:"STR U~tENTOS DE GEST IÓ:" A\ lB tE:"T M .
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c ua nto s u po ne un reconocimiento expreso al deber genérico del Estado /Adm inistración en
mat eria de protec ci ón ambiental y adem ás po r cuanto constituye una manifestación de la
a plica b ilida d inmediata o directa de la s normas con st itucionales y en panicular de dich o
deber ( A rt , 6 inc. 2° CP R) . En c onsecuencia. la po te stad reglamentaria ejercida por el
Pre sidente de la Re pú b lic a en el RAMA e s doble . por una parte la potestad secu nda ria o
deriva tiva . en cuan to es t expresam ente auto rizado po r la Le y par a dicta r e l regla me nto.
pero adem ás la po te stad pri ma ri a q ue emana del Art , 32 N° 8 e n rel aci ón co n e l Art . 19
N" 8 inc . 1 C P R 7 •
Ya en el te rre no pr ácti co, se de be agregar adem ás q ue la e misió n de los in for mes téc nicos
por parte de l Co nsejo Naciona l de Pesca. así co mo de todos los Co nsejos Zo na les de Pesca.
en los que se funda el RA M A. diero n la posibi lidad a los dive rsos actore s interesados de
mani festar su s opini on es re specto del pro ye cto de re glamen to ". Sin perjuic io de ello. en el
co ntro l de leg a lid ad a través del tr ámite de toma de razó n por parte de la Contra lor ía General
de la Rep úbli ca. no se pu so reparo alg uno a este re specto.
á
1l.I'I LARES DE L RAMA . LIB ERTAD DE O PE RAC tÓ N y LÍMITE DE ACE PTABtLlDAD
El re gl am ent o co ns ta de 23 Artículos permanentes y 3 transi torio s. su cuerpo se d ivide en
4 títu los: Títul o I Disp os iciones Genera les (Arts. l a 9 ); Títu lo Il De los Sistemas Produ cti vos (A rts . 10 a 14); Tí tu lo III De la Ca racte rización Pr eli m inar de S itio (C PS ) y de la
Info rmac ió n Amb iental (Arts. 15 a 23) y ; Títu lo IV Dispos ici on es Tr an sito rias (Ar ts . I a 3)9
Su articulado desca nsa sobre tre s pri nc ipios o pilares fundamen tales: la libertad de o peración.
el límite de acep tab ilidad y e l princ ipio de cooperación!". A co nti nuac ión se hará re fer en c ia a
los d us primeros (v e r en IV. Principio de Coope ració n).
l.
Libertad de ope raci ún
Trad ic io nalmente las reg ulacio nes ambientale s que recaen so bre determin adas acuvidad e s pr oduct iva s util izan normas del tip o t écnico-juridicas que por medio del mandato o
la prohibi c ión cond ic io na n la forma de operaci ó n del empresario. Se trat a de las típica s
técnica s del Derech o Administra tiv o de policía. aplicada s a la pr otección de l medi o am bi e nte. Ello s u po ne c lara me nte un lím ite a l ejercicio de la actividad productiva. po r
ej e m plo al e s tab lece r de forma ob liga tor ia un proc eso prod uc tivo. o a l proh ib ir e l uso de
ta le s o c ua les e le me ntos!". S i b ie n la co nsec ue nc ia qu e se meja nte téc ni ca re gul ad ora tie ne
para la protección del med io ambien te. po r lo ge nera l. es adec uada y posi bilit a una
ve rda de ra prevenci ón de la conta minac ión o de l daño amb ie ntal. cue nta co n la gra n
dc svcnraja de la falta de fle xibilidad de la norma . hacié ndo la inadecu ada en el co rto plazo
7
b,la ime rpr etucion jus tifica que dentro de los desti natarios del RA~1 A se e ncuen tren no solo los concesio nario... de acuicul tura y lo, titu lare ... de au tonzuc ionc .. de ac uicu ltu ra . sino tambié n a los titu lare s de p isc ic ultu ras e n
ticrru fi rme <que no n.-. quic ren co ncesión ni autorizac ión) que o peran por la simp le insc ripci ó n en un regis tro {A rt. I
RA \ IA1.
l'>
En la pnictica. el bo rrado r de reg lame nto fue co noci do)' disc utido no so lo por los integ rantes de lo s
Conscjo-, xuctouul y Zouulc-, de Pe sc a. sino por la mayoría de las asociac iones de ucuícult or c s. así co rno repre se ntun tc -, de l mundo aca dém ico y de o tras A dmini straci on e s Públ ica s co n co mpete nc ias sobre e l medi o marino. Evtn
actuaci ón informal de la Ad minis tració n pcs q ucru permiti ó que e n definitiv a e l te xto del reg lame nto co ntara e n lo s
hec hos con una ampli a ac e ptac ión e ntre lo s mtcrc sud os.
'1
Es des ta ca b le la br e vedad de l RA MA . Inda ve z que s i se re visan los primero s anteproyecto s de re gl ame nto .
c stus cons tiunuu una verd ade ro "cód igo" ambi e nta l de la acu icu ltura.
III La e xpres ión "princi pio" e s utili zada en es te trabajo en un se ntido e xte nso. principi o como regla general a
b úvica que sirve de hase para e l o rige n de o tras di vpo stciones j urídicas)' que se utili za co mo e lem e nto c oor dinado r
de l;Js mismas .
I1 En c iertos sec tores produc tivos ello no podrí a se r de otra for ma. p. ej. re specto de l uso de la e nergía nuc lea r
o la man ipulación de material radiac tivo o al tamen te co ntamina nte .
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REV tSTA C111LEN,\ DE DERECflO
[Vol. 2<)
-cuando no. desde su origen- o además de suponer un gran co sto en la fi scali zaci ón del
cump limiento de la misma " .
Por el contra rio . e l RAM A se basa en el pri ncipio de "libertad de operación" . En virtud de
dicho principio queda e ntreg ada a la decisión pro pia de l empresario ucu íco la la elección de la
form a. método. proced imie nto . ele me ntos, in str um ento s. medicamentos . alimen to s . etc. que
es ti me necesari os par a e l desarro llo de su ac tivi da d. El RAM A no int er vien e en la ac tividad
ni se ña la mét od os o instrument os a utili zar. La o m isió n de un a regulaci ón di rec ta de los
pro cesos producti vos en el bre ve arti cul ado del reglam ent o !", es un a mani festaci ón de e llo .
En co nsec ue ncia. la incl us ió n de norm as técni cas qu e hic ier an re fe re nc ia a c lá usulas de tipo
"es tado de la c ie ncia o t écni ca" !", no fueron nece sarias .
1.1. Excepciones
Partiendo de la base que la forma de desarrollar la ac tividad acuícula es múltiple. tanto por la
variedad y diversidad de las especies hidrobi ológicas que se cultivan. como por los ecosistemas en
que se emplazan los cen tros de cu ltivo. es que el RAr.1A debió contemplar al gunas excepcione s al
principio de libertad de ope ración . intervi nie ndo directamente en e l proceso productivo por medi o
de mandatos y prohibiciones. Entre las excepc iones más des tacados se cuen tan :
a) Prohibici ón del uso de man gas plásticas en el cultivo de algas (Art . 10)15. Sin embargo. e l
RAMA es tablece como contraexcep ción los casos de c ultivos de algas sob re sub strato s o
fondos marin os de carácter duro o semiduro, respecto de los que podrá uuto rizursc por e/
Servicio (Nac iona l de Pesc a) el uso de mOll gos plásticas previa aprobari ún de /1/ 1 1' 10 11 de
manejo de residuos (Art . 10 parte final ). En co nsecuencia . se trata de una prohibición
absol uta res pecto de substratos blandos . con la posibil idad de excepc ionarse en el ca so de
aq ue llos d uros o se rnid uros, previa aprobación de un plan de manejo de residuos .
b) Pro hibici ó n de l uso de antiincrustantes !" q ue contengan como productos activos el ementos tó xicos no degradables o bioacum ulables . en redes u o tro s artefactos empleados en la ac tividad (Art. 14 b ). Esta prohibición rige solo para lo s ca sos de ce ntros de
cu ltivo ubicados en cuerpos de aguas terrestres . El RAM A debió efectuar aquí una
opción e ntre la proh ibic ión to tal del uso de an tiinc rus tante s tóx icos o una prohibici ón
par c ia l. refer ida so lo a su ut ilización en c ue rpos terrestres. La s razo ne s de la e lecc ió n
de est a seg unda o pc ió n. clara me nte men os pro tec to ra . d ice n rel ac ión. por una parte .
co n la much o may or fra gil id ad del c ue rpo de ag ua terrestre e n com pa rac ió n con uno
marin o y. ad em ás. co n e l e lev ado cos to qu e supo nd ría un a sus tituc ió n total de los anti incru stantes no degradable s!".
12 Sobre la ef icac ia de los instrumentos am bie nta les : B ER" UOEZ. Jorge . Eficacia d e los .\ 1II 1C; (l n n admin i str e tiras c o mo invtrunu-nra de protecci ón d el me d io ambiente, AlICíIi.\i s Critico. Est udi o s d e De re c ho Adminis trat ivo V.
Inst itu to de Estu di os de Derech o Admini strativo . ~ 1 end o la/Ar g enli n a 200 l. pp. 3 9 Y 's .
D La única refe renci a a los proce so s produ ct ivo s en e l RA :\1A es la di stinción entre ..i vtc rna... de pr od ucci ón
exten sivos e iruen-ivos (Título 11 ). dependi end o de s i la alimentac ión ... umi ni strud a a la s e..pcc ¡e ... en cul ti vo .
provie ne de la mano de l humbre o del medi o natural {Art. 2 letra... r y s ). D ich a di... u nc i ón tie ne importa nci a
ate ndido e l mayor imp acto que gener an e n e l amb ie nte los ... iste mas de producci ó n intensivo s y que , co mo se verá.
requieren de o tro tipo de instrumen to s de ge sti ó n ambie ntal. So obs tante . dic ha regu laci ón no ha ce refe re nc ia
alguna al ... istcmu produc tivo mismo . s ino que so lo a partir de la c las ificación. le aplica uno u o t ros in st rume nt o s.
I~ Por tale s deben entende rse las conocidas cl áusulas HAr y HATNEEC ( ing les a... ) y Snmd da Techni k (ulemana ). BER\t ÚOE Z . Estudio de los COllCt'/ HOJ.. .. 01'. c it, No ta 6 .
l!'i Es ta prohib ición tiene un fu ndame nto téc nico , dado el ca rác ter no dcgradabl c qu e tiene e l pl ásti co . El u...o
indiscrim inado de tul mntcr¡ul trae co mo consec uencia que e l fondo marino de centro s de c ultivos de .lIga... se vea
cubierto de una verdade ra "alfo mbra plás tica ". que imp ide c ualquie r proceso biol ógi co .
1(, El Are 2: c ) RA~,tA define antit ncrus tun tc com o: aque lla sustanc ia (1 {1,l!. t'll1t' dest ina do a evita r que orguni vmo ,~ cl('luÍlico s .H' fijen el íus e.Hru cturclJ urt íficiul es us íti zada s en la an';cullura .
17 Si bien es ru zonub lc la deci si ón tom ada re spe c to de los a ntii nc rus ta ntex. com o prop o vici ón tic I t'gt' [erenda
podría señalarse que precisamente en esto ... casos de c xccvivo co sto de los eleme ntos ... ustituto s o escaso de sarrollo
de los mism os . resulta adecuada la aplica ci ón de una clá usula BAT.'\'EEC o Sta nd da Techník ,
20021
Il E R~t Ú DEZ: PRI:-;C IPIOS E INSTRUMENTOS DE GESTIÓ;-'¡ A ~I B IENTA I.
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c) Utilizac i ón de a li me nto c on una tasa de digestibilidad !" no inferior al 80'70 de la
m a teri a seca (Art . 14 c ). Al igu al que la anterior. y por las mi smas ra zones . esta
restri cci ón es apli cable so lo a lo s c ue rpos de ag ua lacu stres.
2.
Límite de accptubilidad
El seg u ndo pi lar so bre e l que descansa el RAMA es el denominado límite de aceptabilidad. Por tal debe entenderse la cualidad mínima que es necesa rio que mantenga e l área de
se d ime ntac ió n de un centro de cultivo. en cuya virtud se conservan las condiciones aeróbicas
del a gu a int erst ici al de lo s primeros 3 cm del sed ime nto (A rt. 2 g) , El principio de libertad de
op erac ió n ga ra ntiza a l c entro de culti vo que pueda se r operado de acuerdo a lo s procedimiento s y con lo s ele me ntos que el e m presa rio es time co n ve nie ntes . ell o mientras res pe te el límite
de ace pta bi lida d. o lo que es lo m ismo. mientras el á rea de se d ime ntac ió n de s u c e ntro
man te nga un a co ndició n ae ró b ic a. La mantenci ón de dicha condici ón constitu ye el indicad or
de una o perac ió n de ac ue rdo con las capac idades de lo s cuerpos de a gu a.
Tod o el a rt ic u lado del RAMA g ira en torno al límite de ace pta b ilidad . tendiend o a e vitar
que es te se sobre pase . Di ch o prin cip io co ns tituye el pilar que sirve de contrapeso al principi o
de libert ad de o pe rac ió n y se eri ge en la verdadera piedra an gul ar del re glamento. El Art. 3
inc. 2° dispone que : Se entende r á qu e se supe ra la capaci da d de 11/1 cue rpo de aglla cuando el
á rea de sedimcntocián pre sent e condiciones al/aeróbi cas. Por s u parte el Art. 17 inc . 2°
di spone que: Es rcsp onsubilidad del titular de cnn cesi án o autorizaci án de acuicultura que Sil
centro ope re el/ nivel es co mputibles CO Il las capac idades de los cuerpos de agua lacust res,
fluvi al es y moritimos. para lo cual deber á mantener siempre condiciones aeróbicas el/ la
superficie del área de sedimentnci án, Ambas di sposiciones deben ser entendidas en relaci ón
co n e l Art . 2 le tra h) en el que se define para efectos del RAMA Condici ones anaer óbicas:
condici án 'lile indica la au sen cia de oxigeno disu elt o el/ el aglla inter sticial de los primeros 3
c m de sedi me nto. Es de cir. la c apacidad de carga del cuerpo de agua en que se encuentra
e m p lazado un c e ntro de cultivo viene d ada por el equilibrio que debe producirse entre operació n libre d el cent ro y la mantenci ón de las condicione s ambientales del mi smo. Ese e q u ilibrio se rá ó p timo mientras la operaci ón del centro de c u ltivo permite la presenci a de oxígeno
en el fond o. tal es e l límite de acept abi lidad . La forma en que se lle ga a ese equilibrio
dep ende del propi o o pe ra do r del centro de culti vo. pero de sde el momento en que ese equilibrio se rompe . se sobrepasa el límite de aceptabilidad. o lo que es lo mismo. el área de
sed ime ntac ió n del fondo marino. lacu stre o fluvial pr esenta unas condiciones anaeróbicas . se
activa r án lo s me cani smos compu lsivos que e l RAMA establece (ver III. 5 .).
At endido que la s áreas aptas y au torizadas para e l ejercicio de la acui cultura presentan
co nd ic io nes ambi entales . geog rá fic as. de co rrie nte. de batimetría y profundidad mu y diversas .
las co nd ic io nes de ejerci ci o de la actividad acuícola deberán se r diversas en cad a c as o . para
no so b re pasar este límite de aceptabilidad . Así por ejempl o. centros que operan sobre fond o s
de po ca pro fundidad y escasa c orriente deberán o pe ra r en condiciones ambientales más estric tas qu e a q ue llos ub ic ados en sec to res m ás favorables para la ac ti vida d!" .
2.1. Límite de aceptabilidad y normas de emi si ón y de c a lida d a mb ie ntal
La o pe rac ió n en c ond ici ones aeróbicas o dentro del límite d e acept abilidad . s upo ne cierta me nte un parámetro o est ándard que debe se r respetado por el operador del centro acuícola .
En la pr ácti c a traerá c om o c o nsec ue nc ia que los residuos provenie ntes de un centro (p. ej .
111 A rt . .2 j ) RAMA defi ne "digestibi lidad" como: el po rcen taje dt' asimilaci ón qlH' tiene lO! a ííme nt o en el
t racto digrst ivn de lO l organismo.
1" En co nse cuencia. la elecc i ón de un sec tor para el es tablecimien to de un ce ntro de cultivo deberá co nsiderar.
a partir del RA:'-t A. todas aquella... variables que incidan ro el límite de aceptabilidad y que pueden redundar en una
efi c ient e explota c i ón oc la concesión de ac uicu ltu ra .
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REV ISTA
C H I L E~ "
DE DE RECHO
¡Vol. 29
restos de alime ntos . fecas de peces. peces muert os, produ ct os qu ím icos. an tibió tico s. et c .) no
prov oquen la ana ero bia del área de sedime ntac ió n del fondo marin o. lacu str e o flu vial en qu e
se e mplaza e l mi sm o . S i re sp onde dic ho límite a las ca rac te ríst ica s de un a norm a de e misi ó n
o de cal id ad ambie nta l en los términ os de finid os en el Art. 2 letras n, ñ y o de la LB GM A. es
una c uestió n qu e int er esa dilu cidar atendi dos la Admin istraci ón competente par a la dict ac ión
de tale s normas, los pro cedimientos especiale s establ ecidos par a la producci ón de la mi sma a
que se refieren los Art s. 32 y 40 de dicha ley y los e fecto s ad intra o ad ex tra de la
Admini stración qu e la norma produ ce .
Una norm a de em is ió n se define co mo aqu ell a qu e establece la cantidad máxim a permitida para lI/l co ntami na me med ida el/ el efl uente de la fue nte emisora (A rt. 2 o) LB GM A ).
Tr es so n los as pectos funda menta les qu e tiene en co nside rac ió n un a norm a de e mis ió n:
a) La fijac ión del est ánd ard o nivel de co ncentració n par a un determinado co nta minante?".
b) Qu e el co ntam ina nte pro ven ga de una fuent e em iso ra. es decir, de un est abl ec im ient o
(fuen te em isora fij a) o vehícul o (fuente emi sor a móv il ).
c ) Qu e e l contaminante pueda se r medido en el efluente de la propi a fuente em isor a.
La ley no define lo qu e debe ente nderse por efluente. aunque por tal pu ed e ente nde rse e l
lugar por e l que norm almente sale n o por el qu e se eliminan lo s co nta m ina ntes al am bie nte: ".
El efl uente dep enderá del tip o de co nta mina nte de qu e se trat e. así si se tr at a de líquidos, po r
lo ge ne ra l es tos se rán eliminados por tubos, ca ños o sumide ros . Por el co ntra rio . lo s co nta m inante s de tipo ga seoso serán elimin ados por chim eneas o tub os de esc ape . En e l caso de
contamin ant es lumíni cos. ruid os o vibrac io nes . el e fluente pu ede se r inclu so de carácter
difu so (la s ve ntanas, tech o o pa tio del es ta blec im ie nto) .
La norm a del Art. 87 LGPA qu e s irve de ba se par a el límite de ace pta bilida d. se refie re a
la o perac ió n de los cen tro s de cultivo en ni vele s co mpatib les con las capacidades de los
cue rpos de ag ua . Por su parte. los Art s. 3 inc. 2 y 17 inc. 2 RAM A se ña lan q ue di ch a
co mpa ti bilida d está referida a la mant enci ón de las co nd ic io nes ae rób icas del áre a de se di mentaci ón del fond o (límite de ac eptabilidad) . Frente a la pregunta de s i pod ía haber se
dictado una o varias normas de e mis ió n para lograr dicho o bj etivo , la re spu est a debe ser
afirmativa. toda vez que un centro de cultivo es una fuente emisora de co nta m ina ntes de
ca rác ter fijo y. por lo ge ne ral. ñora nte-". Sin embar go . o pta r por di cha so luc ió n e n desm ed ro
de la empl ead a por e l RAMA pre senta problem as prá cti cos difíci les de re sol ver. En pr imer
término, porque un centro de c ultivo qu e no esté ubicado en tierra ca rece de un e fluen te
definido. tu bo. ca ño o c himenea por e l que sa lga n tod os los co nta minantes. Por e l co ntrario .
gene ralme nte se tr ata de e stru cturas en forma de balsas ce rradas por c ue lg as o redes en las
qu e se e nc uentra n los peces. molu scos o al gas que se culti van . En segundo lugar, la emi sión
de los contaminant es se re ali za al medi o ac uá tico (marino , flu vial o lacu stre ) de mane ra
submarina. Estas do s c irc uns tanc ias hacen prácticamente imposible o mu y difícil la medi ci ón
de las emi sione s. Finalmente. un centro de cultivo es una fuente emi sor a de un a va rieda d de
co nta m ina ntes (fecas , o rina. restos de alime ntos, anti bió ticos, unti incru st ant es. produ ct os q uí -
10 A rL 2 d ) LBGMA defin e "co ntam inante" como : lod o eíe men:o. com p uesto, sustancia, de rivado químico o
biológico, ene rgía. rad iación . vib ración. ruido, o fi lia comb inació n de ellos. cuya presencia en el a mbien te. ell
cie rtos nive les . cOllcellfrac;o lles o períodos de ti empo , pueda consti tu ir 10l riesgo a la sa lud de las personas, a la
calidad de vida de la p obl aci ón . a la p rese r vación d e la naru rale:a o ala cOll.H'nació" drí patrimonio ambíentaí",
11 La palabra efluente en su giro natural. tie ne un alcance mucho más aco tado: "Líq uido que p roced e de 1111 0
planta industrial" (Dicc ionario RAE). Sin embargo. a pesar de que el legislador no ha de finido "efluente". este
deb e ser inte rpre tado siste m áric am e ntc. a pa rti r de las definiciones de norma de emisión y de co ntaminante. Arl. 2
letras o y d LBGMA. re specti vame nte. Por el co ntrario. es te problema no se plantea e n e l caso de l RAMA. el que ha
defin ido en su ArL :2 k) efl uente co mo: "roda descarga de ag uas res idu ales provenientes de cen tros II otras
ins ta la ciones ubicadas en li ara ''.
~ 2 Arl. 2 m) RAMA defi ne módulo de cultivo o módulo co mo: "ba lsa indi vidual, grupo de bu lsus unidas .
lí neas de cul ti vo o cualquie r tip o de e.HruciUra utilizada pa ra el co nfina mie nto d e los recursos ñidrob íolúgícos ''.
200 21
B ER~l Ú[) EZ : PRINCIPIOS E INSTRUM ENTO S DE GESTi ÓN A M BIENTA L
429
micos . cl c. ). por lo qu e cada un o de los cont aminante s de que se componen cad a un o de lo s
resi d uos y de sechos del ce ntro de cultivo requerir ía de su propia norma de emisión o de una
no rma tan co m plej a. que incluyera a tod o s lo s elementos contaminantes qu e provengan de un
ce ntro ac uíco la . Frente a tal es ci rc uns ta nc ias . la o pció n tomada por el Ejecuti vo de emplear la
so lución d e la LGPA y no la de una norma de em isión. era c lara me nte la más ra zon able.
El límite de aceptabilidad debe se r contrastado ahora con las normas de calidad ambi enta l. El A rt. 2 ñ) de la LBGMA define nor ma sec u nda ria de calida d a mb ie nta l co mo " oquella
'lile cstablccc los vulorcs de concen traciones y períod os. máximos o minim os perm isib les de
sustancias. elementos. rncrg ia {} cmn bi nucion de el los. cuya pres enci a (} carencia en el
ambiente pueda co nsti tuir /lI l riesgo para la protccci án o la co nse rvacián del medio amb len/1'. o la prrsrrvtui án de la 11lI1lIral e;a " 2-'. El e le me nto di stint ivo d e un a norm a de ca lida d
ambien tal radica e n qu e e lla fija lo s está nda res o nivele s máximo s d e conta m inac ió n permiti dos e n un med io a m bie nte determinado . A diferenci a de la norma de e m isió n. la norma de
ca lida d mid e la co nta m inac ió n e n el medio a m bie nte en su co nj unto . no en e l efluente de los
con ranu nuntes>' . Teni endo en c ue nta es ta acla ración. es posible resp ond er a la c ues tió n pl anteada. respec to de la co m pa tibilida d del límite de ac e ptabi lida d co n un a norm a de calidad
a mbi e nta l.
El límit e de aceptabilidad en los términos qu e se establecen e n el RAMA no sus tituye ni
en torpece e l es ta blec imie nto de una norm a de ca lida d a m bie nta l. No la sus ti tuy e . porque el
lími te d e ace pta bilid ad es a p rec iado para un centro e n particul ar y re sp ect o de su á rea de
se d ime ntac ió n y no respe ct o de tod o el medio ambient e marino . lacu stre o fluvial. En efecto .
tal co mo se ña la n los Art s . 3 inc. 2 y 17 inc . 2 RAMA. no es todo e l fond o marin o el que
determi na e l c um plimie nto del límite de ace pta bilidud . sin o sol o aquell a parte denominad a
área de scdimentuci án, Est a la define el Art. 2 letra d ) co mo "[onda o ;011 0 directoment e baj o
los modulas de culti vo ".
Tam po co e nt or pece la dictaci ón de una norma de calidad ambiental. tod a ve z que la
Ad mi ni strac ió n ambi ent al co m pe te nte (en el ca so de las norm as se c unda rias el Ministeri o
Secret aría General d e la Presidencia ) podr á s ie m pre di ctar la norma que fija los valores de
co nta m ina c ió n para un medio acuático . Si producto de la operación de uno o varios centros
ac uíco las la norma se ve superad a (a lca nz a ndo el estado de latenci a o sa tu rac ió n) . podrá
art icu larse u n pla n de pr ev en ci ón y de sc onlaminac ión que su po ng a med idas directas que
deb an se r ado p ta das por tod a aqu ell a ac tiv ida d que suponga a po rte de co nta mina ntes a l medio
e n c ues tió n. inclu yendo a lo s respectivos centro s de culti vo . en cuanto fuentes e mis o ras fijasflot ante s que aporta n a la supe rac ió n de la norma-".
3.
Resultado int ermedio
El límit e de aceptab ilidad qu e impon e el RAMA co nstituy e una vía pr ácti ca y aj us tada a
Der echo para a lca nza r la protecci ón a mbie nta l. Es pr áctica, a te nd id as las especi ales característi cas de la act ividad acuícola. la qu e hace aparecer al límite de aceptabilidad como más
efecti vo y co m ple me nta rio a la apli caci ón de las normas de emisión y de ca lid ad ambiental.
Pe ro ade más es una so luc ió n legal. toda ve z qu e se bas a e n una di sposici ón de la LGPA . e l
Ar t. 87. q ue se e nc ue ntra plenamente v ige nte y que s irvió de remi s ión direct a a la dictaci ón
del RAMA , Por s u parte . s i bien prima [acie la aplicaci ón del límite de aceptab ilidad parecía
:.' Se: co m par a el límite oc acc ptub ili dad con las normas sec undarias de calidad a m bien ta l y no con las
pri mari as de: calida d am bie ntal . Y;J qu e son la .. norm as sec unda rias la s que se re fieren a los nive les de co ntam ina ción e n rcluci úu con la pro tecci ón y convc rvac ión ücl medio ambiente. en c ambio la!' normas prima rias es tán
rctcr id av ;1 la vida o ... alud de la poblaci ón.
~.1 Bernnidrz, Estudio de lo... concepto... .... op, cit. Nota 6.
~:'i Art. 45 inc. 2 I.UG:o..t A: "L as actividades cnnnnuí nan tes ubi cadas en ;:OIU1J afectos a plunrs de prevención
(1 dvscontumínuríón, qucdu r ún obíígudus a redu ci r .'iIH emisiones a niveles l/tu' pe rmit an cu mpl ir los objetivos d el
plun (' 11 d f,fa: " fllU' al efecto .H ' es tablezca",
430
REV I STA CHI LENA DE DER ECHO
I Vo l. 29
inv adir los ámbitos de apli cación de las normas de e m isió n y/o cal ida d ambienta l, e llo qued a
desmentido. Por un lad o. ate ndi da la di ver sa natural eza que estos instrume nto s no rma tivos
present an. Y por o tro . porque de acuerdo con lo di spu esto en e l Art. I part e fina l de la
LB GMA . la pres e rvac ió n de la natural eza y la co nse rvaci ó n del pat ri moni o ambie ntal se rige n
po r las disp osici on es de la ley de ba ses ge ne ra les del med io ambie nte . sin pe/juicio de lo 'l ile
otras no rma s legales es tablet ca n sobre la mat eri a. Co n lo q ue la LI3GMA no dej ó s in efe ct o
ni pu so e n infe rio r ran go a aquell as d ispos ic io nes q ue esta blezca n o tras form as de alcanza r la
prot ecci ó n amb ie nta l. ta l co mo las utili zad as po r la LG PA.
111. INST RUM ENTOS DE GESTiÓN A M BIENTA L CONT ENIIJOS EN EL RA~1A
Por instru me nto s de gestió n ambie nta l deb e e nte nderse e l co nj unto de medid as de variado
o rde n (j urí dicus . eco nó mica s. planifi cad o ras. et c .) destin ad as al logro de fi nali dades de pro tecc ió n amb ie nta l. La prin cipal ca rac te rística qu e reún en los mod ern os in str umen tos de gestión am bien ta l. es qu e estos deben resp onder a l ca rá cte r inte gr al u o mnico mprens ivo q ue
tien e la pro tecci ón de l em o rno" . La form a de c las ificac ió n de esto s es variada. co nsti tu ye nd o
un a de las más com unes la qu e los ag rupa e n inst rum ent os de carác te r directo e indirec to .
de pen diendo de s i e l logro de la final ida d de prot ecci ó n ambie ntal es inm ed iat o o pasa so lo
por e l incenti vo o des ince ntivo de una activ idad o co nd uc ta pa ra e l logr o de tal fin . Así po r
ej e mplo. la proh ibic ión del uso de un det ermin ad o e le mento o prod ucto es un instru me nto de
ge stió n ambienta l de ca rác te r norm ati vo direct o. e n cua nto de ma ne ra inm ed ia ta a lca nza el fin
de prote cc ió n ambiental per se guido . Por e l co ntra rio . la impo sici ón de un eco im puesto a los
combu st ible s fósiles . e s un instrument o de gestió n a mbienta l de ca rác te r eco nó m ico indi rect o .
en cua nto logra e l fin de manera medi ata. ya qu e desin centi va e l uso del co mbus tible . no lo
proh íbe. logrand o de man era refl ej a e l fin de protecci ón a mb ienta l.
Los instrumentos que el RAMA co nsidera a lo largo de s u articul ad o so n los s ig uie ntes :
plan de co ntinge nc ia : pla n de manej o de residu os; caracte rizació n prelimin ar de sitio (C PSl;
in formaci ón ambi ent al y la mit igaci ón for zo sa.
/.
Plan de co ntinge ncia
Se defin e co mo e l co nj unto de med id as pre vistas para evi tar o m itigar e l dañ o al amb ie nte. der ivad o de la ocur re nc ia vo luntaria o in voluntaria de ci rc unsta nc ias ex trao rd ina ria s al
normal fun ci on am ient o de un ce ntro de cultiv o (A rt, 2 o ). El plan de co ntinge ncia co nstituye
un inst rum ento de ges tió n a mb ie nta l de ca r ácte r direct o y pre venti vo. Es direct o e n cua nto su
for mulac ió n y ev entua l aplica c ió n tien en un a inciden c ia inmediat a e n la prot ecci ón del ambiente. Ad em ás. con stitu ye una materi ali zac ió n del prin cip io pre venti vo o pre caut or io . q ue .
co mo se sabe. es uno de los princ ip ios funda me ntales del Der ech o a mbie nta l ge ne ra l. Asim ismo . tod o ce nt ro de c ultivo. s in import ar si este se e nc ue ntra en mar , lago , río o tier ra debe
co nta r co n di ch o plan (A rt. 5 inc . 1°).
Este instrumento ha sido co nc ebido par a o perar e n situac io nes en qu e exi sta riesgo o
produ cci ón ef ecti va de dañ o ambie nta l. Su defini ci ón deb e ser e nte nd ida e n rel aci ón co n la
de fini c ión legal y ge né rica qu e la LB GM A e n su Art . 2 e) ha hech o de dañ o a mb ienta l n Uno
de los e le me ntos ese ncia les de di ch a de fin ici ón es la tra sce ndenria. si gnifica nci « o imp orta n-
1ó Ejem plo de esta vis ió n integral u omnico mprensivu de la prote cci ón amb ient al son el sisrc mu de e val uaci ón
del impacto amb iental y la auditoría urn bic ntul. C fr. Reine r Schmídt, EinfUhrung in das Umw clt rc c ht. sex ta edición.
Munich 200 1. pp . 1} y xs.
17 Ar L 2 e) L RG ~ lA Dañ o um hic ntal : "roda pérdida. disminncíán, de tr ímrnto o mennscaho síg nifícat ívo
flllerido al mi'dio umbicnte (1 a ,/l/ O () lII Ú S dt' .\ IIS ctl"'¡Jl J/l l'ntl!S " . A l respec to : BERMUDEZ. Jorge. RO/ t's del Cons ejo
de Defe nsa del Es ta do
e ll
lo prntecci án del medio umb íente : {lcci ón amb ie ntal y reclino de prot eccián
ambíemat, Re vi st a de D erecho de la Un ive rs id ad Ca tólic a de Valparniso . 19lJl) N ° XX . pp . 2-tJ Y ss .
(' 11
matrriu
~ OO~ I
IlER ~I ÚIJEZ: I' Rt:" CIP tO S E I ~ STR U ~ I E :-;TOS DE G EST tÓ~ A ~1B IE:-;TA L
4 31
cia que e l da ño ambien tal . par a se r cons ide rado como ta l. de be co mpo rta r. En consec ue ncia.
e l plan de co nring cnc ia deberá prev er aque llos casos de riesgo o de daño ambie nta l. pero no
de todo de trimen to amh ic ntul. sino so lo de aque llos qu e supe re n aq ue l umbral que la definic ió n legal ha estab lecido y q ue de be se r parti cu lari zad o e n cada caso por e l j uez. En co nse cuencia . uquc llox de tr imentos o dañ os permi tidos . qu e prov ie ne n de la ope rac ión normal del
ce ntro de cultivo. e n prin cipi o . no deb er ían quedar co mpre ndidos de nt ro de las situac io nes
que el pla n de con tinge nc ia de be e vit ar o mirigar -".
S in perju ic io de lo a nte rior. e l Art . 5 inc. 1° RA i\'IA co rue rn plu una serie de supues tos qu e
debe n ser incorporados en la fo rm ulación del plan de co ntinge nc ia. tales so n: (i) la mortalidad de las e speci es e n cultivo : ( ii) el escape de peces o el desp rend imient o mas ivo de
or gan is mo s y ( i ii ) la pér di da de a lime ntos y/o mat eri ales de c ultivo . El RAM A desd e ya
co ns idera qu e esta s tres pos ib ilidad es co nstituye n riesgo de dañ o o dere ch am ente da ño ambie ntal. El plan de co ntinge nc ia se ña lará los pasos a seg uir par a e vitar su oc urrencia o miti gar
sus e fec tos. si e l hec ho efect iva me nte llega a ocurrir. Dich os tres event os co nstituye n e l
mínimo qu e e l plan de co nt ingenci a debe co ns ide rar. sin emba rgo. nada obs ta a que el pla n de
co nti nge ncia co ns ide re otros supues tos de dañ o o de riesgo de daño a mbie ntal.
1.1 . Plan de co nti nge ncia y acción por e l daño ambien tal
Co mo co nsec ue nc ia lógica de lo arr iba ex puesto . se plant ea la pregunt a de si co n la
oc urre nc ia de c ua lq uie ra de los tres se ña lados e ventos . sin qu e se apliqu e u opere el plan de
co minge uc ia . se co nfig ura un daño ambiental susce ptible de se r demandad o por la vía de las
norma s de los Arts. 5 1 Y ss . de la LB GMA . El RAMA co ns ide ra de sd e ya tale s e ventos co mo
sufic ie nte mente g ra ves co mo par a estar ob liga to riame nte co mpre ndi do s dent ro del plan de
co nu nge ncia. En ta l sentido. oc urr ido cu alq uiera de e llos. s in que se ap liq ue plan de co ntinge ncia o medid a a lguna para la miti gaci ón o re paración de sus efec tos. por lo men os par a la
Adm ini straci ón de l Es tad o - no sol o para aque lla de la que em anó e l RAM A- habrá ocur rido
un hech o sig ni fica tivo de daño ambie nta l. y por tanto . susce ptible de se r dema ndad o por la
vía seña lada ( Art, 51 Y ss. LBGM A ). As í las cosas. la Ad min istrac ió n fisca lizadora (Se rv ic io
Naciona l de Pe sca ) de be rá en viar los antec ede ntes y requ eri r a la Admini str aci ón legitim ad a
acti vamen te (Co nsejo de De fensa del Estado / Municipalidad del lugar de oc urre nc ia del dañ o )
para que ejerza la acci ó n a mb ie nta l de re par ac ión se ñalada. C ualq uie r deci s ión e n co nt ra rio.
esto es . no dem andar por e l daño. presu pone n una de cis ión razonada y fundad a de la Ad rn inis truci ón-".
El supues to plantead o producirá un efe cto di ver so respecto de l j uez. El tr ibunal co mpeten te par a la dem anda ambie ntal no se ver á vin cul ado por la norma del RAM A. e n cuan to
esta actúa co mo debe r mín imo para e l tit ular del ce ntro de ac uic ultura y co mo límit e a la
di scrccion a lida d ad minist ra tiva . Sin embargo . tan to e l hech o oc urrido (p. ej . un esc ape de
pece s o una mort alid ad de es tos ) co mo la grave dad del mism o. deber án ser prob ad os en
estrados y la a prec iac ió n de la pru eb a se har á co nfor me a las regl as de la sana c rítica (Art . 62
inc. I LBGM A ).
No obs ta nte. la vu lne rac ión de l plan de co ntinge nc ia produ ce otro efe cto no me nor. Si se
vu lne ra la norm a del Ar t. 5 RAM A. por ejemplo. porq ue no operó el plan o porque este er a
~I\ Evidente mente. aq uellos daños que ais ladamente ... o n irrel evantes o no superan el umbral de sig nif'ica nc ia.
pero que en ... u conj unto o ac um ula riva mc mc oc usi o na n un grave daño al medio ambiente. no pierden el carácter de
tales. y por tan to de co ns u mi r du ñ n s s usce p tib les de ser o bjeto de demanda de repa ruci ú n del d u ño ambien tal por la
viu prevista en lo, Artv . S 1 Y ss . de la LBGM A . Si n e mba rgo. si tal es dañ o s se mant ien en e n un ni ve l tal . que no
Hcgau a superar 1:1 límite de acep tab ili d ad .... c nu di fici l im agina rse. e n a bs trac to. pos ib ilidades de éxi to poua dic ha
acción rcpuruturia .
~..¡ El efe cto del RAi\tA a e ste respecto e s del IOd o novedoso, toda vez que obliga rá a la Adm ini strac ión a
fundamenta r su falt a de a CIU ;.H...Ión j ud icia l. frente a aquell os casos en que se produzca algu no de los sup ues tos arriba
-cñ ala do c. En consecuencia . constituye el RAMA a es te respecto un lími te a la discrccionalidud administrativa.
432
REVIS TA CHIL Ei'o A DE DERE CHO
I Vol. 29
inexistente . se activa la norma de presunción de responsabilidad que el Ar t. 52 de la LBGMA
establece?".
2.
Plan de man ejo de residuos
E l Art. 10 RAMA es ta blece la posi bilidad pa ra aq uellos ce ntros de cu ltivo de algas. de
exi mi rse de la prohi bic ió n de utili zar man gas pl ásticas c ua ndo. enco ntr ándose el ce ntro sobre
fond os duro s o se mi d u ros, p resent en un pl an de manej o de residu o s. q ue debe se r aprobado
pre viam en te por e l Serv icio Nac io na l de Pesca . El Art . 2 RAM A no co ntempla defini ci ón
pa ra es te inst rume nto . sin e mb a rgo. e l sen tido nat ura l de las palabras y la ubicaci ón de las
d is posición por lo menos pe rmit e n d edu cir que el plan de residuos esta rá referid o a lo s
res iduos de mangas plásticas. las que luego de cumplida su funci ón se tran sforman en un
desecho . En consecuencia un plan de re sid uo s deber á con siderar el reemplazo y retiro peri ó dico de las mangas plást icas en desuso . así como su posterior disposici ón com o de se ch o .
A l menos c ua tro aspectos problem áticos plantea la aplicaci ón de este in strument o de
gestión ambiental de ca rácter directo .
al Situaci ón de lo s ce ntro s en actual ope rac io n: hasta la e ntrada en vi gencia del RAMA
los centros de c ult ivo de algas han ven ido operando con mangas pl ásticas . La prohib ició n de su uso . y la excepc ión basada e n lo s cen tros u bicad o s e n subst ratos duros y
se mid uros pre via a probac ió n de l pl an de man ejo de residu o s supo ne un ca mb io dr úsrico e n e l ejerc ic io de la activ ida d. Es por tale s razo nes qu e el a rto I tran sit o rio . ha
di spu esto qu e a los titul ares de co nces io nes vige ntes dispo ne n d el plazo de do s años
para adecuarse a las dispos icio nes del R AM A .
b) Situación de los n ue vo s ce ntros de c ultivo: disti nta es la si tuación de los titulares de
centros cuyos títul o s administrativos sean po steriore s a la entrada en vigenci a del
RAM A. esto es los llamados nuevos cen tros. Aquí rige la norma del Art . la directamente y será tarea de la Adm inistración fisc alizadora vel ar desde ya por su cumplimiento. sin que nuevos centros puedan ser autori zados a operar con mangas pl ástica s.
salvo la comen tada excepci ón . Sin embargo . esta conclusi ón tan sencilla c hoca inevitab lemente tan to con la imposib ilidad materia l de la Administración para fisca lizar a
todo s los cen tros de c ultivo. como con la incapacidad de los c ultivadores de algas para
sus ti tui r las ma ngas pl ást icas po r otras de mate ria l biodeg ra dab le . o incluso para
identifi ca r si e l fo ndo marin o del ce ntro d e c ulti vo es du ro o serni d uro , de man era q ue
le permita o p ta r a la presentaci ón de un pl an de man ej o d e residuos." .
e) Co nte ni do d el pla n de man ej o de residu os : tal como se dij o. e l A rt . 10 RAM A solo
hace referencia al pl an . pe ro no ex is te definición. n i m uch o men o s se hace alusión a
lo s co ntenidos mín imo s q ue d icho pl an de be comprender. Existe . po r tant o. una gran
disc recionalidad pa ra la Admin istración para aprobar o rechazar e l plan de re siduos
que se le presen te . Po r lo pronto. el plan debería contener. por una parte . la ca rac te ri zaci ón del fondo marino co mo sustrajo duro o semiduro. de manera que o pe re la
excepci ón. y por ot ra. la planifi ca ción misma del manejo y eliminaci ón de los re sidu o s
de mangas plásticas .
.111
El ArI. 52 de la LBGMA establece la presunción de res po ns abi lidad pa ra e l autor del daño ambi ent al. y por
lam o li bera de la pru eba de l elemento subje tivo. en aque llos casos de infracción . entre otr as, a las norm as lcgulcs o
reglumcn ruria s so bre protección . pre ser vación o co nse rva c ió n ambientale s .
.H Esta uf'irmu ci ón de be se r comp lementada con o tros dos antec e de ntes . Por una parte . hasta ahora el mat eri a l
utilizado e n los centro de c ultivo de alga s hu sido la manga pl ásti ca . Si bien. téc nic am ent e. no es impen sabl e ..u
vu..tituci ón pOT man ga de otro material. e..te todavía no ha ..ido probado y es probabl e que sea de mayor cos to. Y
por CITa. la realid ad so cíoecono rmca de 10"; c ultivadores de algas . quienes. salvo algunos destacable ... ejemp los de
organizac ión y ..upcra ci ón. so n cultiva dores independientes. que cn alg unos casos ex tremos rculi zun la actividad en
co ndiciones preca ria... con unos nive le s de re nta b ilidad que so lo le.. permiten una difí cil supervivenc ia.
20021
BER ~ t Ú DEZ : I'RI:-JCII'IOS E I :-JST R U ~I ENTOS DE GESTIÓ:-J A~lB IE:-JTAL
433
d ) Administración compe te nte. El Servicio Nac io nal de Pesca deberá autoriza r la ope ra ci ón co n mangas plásticas. previa aprobación del plan de manejo de residuos presentado por el titular del ce ntro de cult ivo. Aunque el Art. 10 plante a la autorización de uso
de mangas plásticas y la aprobació n del plan de man ej o como dos ac tos separados .
nad a obs ta ría. e inclu so razon es de e fic ie nci a ad minis tra tiva así lo acon sejan. a qu e en
una misma rcso luc ión o ac to ad minis tra tivo se e mitan ambos pro nunciamie nto s.
3.
Ca ractcrizaci án preliminar de sitio (C PS)
La ca rac terizac ió n pre lim inar de s itio (C PS) se ha defin id a en e l Art. 2 e) co mo la
"dctr rm inuciún de los pará met ros y va riables físi cas, biológicas y químicas del área ell que
.\(' pretende de sarrollar acuicultura". Como se verá. la C PS constituye uno de los ins tru mentos más importantes del RAM A. Es a través de la C PS que la Admi nistración pesquera
evalu ad los futuros proyec tos de acuicultu ra y emi tir á el pronunciamiento ambienta l res pec tivo u otorgará la au torizac ión so lic itada. Tiene un carácter de instru ment o di rec to y pre vent iva. en cua nto la ca racte rizac ió n de ber á reali zar se co n ante rio rida d a l inic io de las ac tiv idades
ac u íco lus.
3. 1. Concepto y Contenido de la CPS
La definici ón del A rt. 2 e) es bas ta nte bre ve y abs trac ta. Es ta no se ñala es pe cífi ca me nte
los va lore s y e lementos q ue la C PS en co ncre to deb e co nsi derar. El ar t. 16 inc , 2 si rve. por s u
parte . de complemento a dicha definic ió n. en cuanto seña la q ue la resoluci ón de la Su bsecretaría de Pesca que fije los paráme tros y metodología dc la C PS sol o podrá establecer requerimient o s relat ivos ti la des cripción de la ubicación y topografía del centro. carac te rísticas
hi dro g ráficas de/ sector: n úmero y ubicaci án de los sitios de mues/reo . registro visua l del
área, infonnaci án rcta tiva a purántetros y varia bles ambientales ell el se dimento .1' columna
de aglla. La resoluci ún considrrurá los dist intos sistemas de prod ucci án y las p roducciones
anuales provcrtadas.
A partir de las disposiciones citadas es posi ble defi nir la C PS como un instru me nto de
ges tió n ambiental desti nado a en tregar inform ación es ta nda riza da pre via re la tiva a los elemen tos físicos. q uímicos y bio lógicos del lugar e n q ue se em plazará un ce ntro de c ultivo . co n
la fina lida d de que tales va lores sean ana liza dos por la Adm ini straci ón pes q ue ra co mpe te nte a
efectos de emitir el corres pondien te pronunciamien to ambiental.
3.2. La Resoluci ó n Acom paña nte
Como ya se antic ipa ba. el RAMA no se ña la los co nte nidos pre ci sos de la C PS s ino que
remite su dete rminaci ón a un a resoluci ón q ue debe e ma na r de la Sub secr eta ría de Pesca-", tal
es la denominada " reso luc ió n acompañan te" . Los ele me ntos a que debe re fer irse d icha reso lució n solo so n aquellos que e l Art. 16 inc . 2 ya citado menciona . La idea central es que la
Subsecre ta ría de Pesca d ic te es te ac to ad ministra tivo fija ndo sobre to do la met odología y
for ma de e la borac ió n de la C PS . As í po r eje mp lo. deber á se ña lar e l mét od o para medir la
presencia de oxíge no e n e l se dime nto . sea a través de indi cado res bio lógicos (prese ncia de
fauna bentónica ) o químicos (porce ntaje de presen c ia de cie rtos e lemen tos ). Dich a Resoluci ón debe ser re visada como mínimo cada dos años y so me tida a consulta a los Consejos
Naci onal y Zo na les de Pesca (Art. 22) .
La prin c ipa l virt ud qu e tie ne la reso lució n aco mpa ña nte radi ca e n su flexi bilid ad . ya qu e
en todo mo me nto la Subsccre ta ría de Pesca podrá acomoda r la met od ol ogía de med ici ón a las
_\ ~ Ar t. 16 inc . 1° K A~ 1 /\ : UIIlIO 1m co nten idos co mo
c/C' la Suh,\CCrt'laria (de PC' ~ L· a ).
/,01' rl' .\(/ lIlC i áll
las me sodologias para elabo ra r la CPS. .H' reí" fij ado s
4 34
REV ISTA CHI LENA DE DERECH O
[Vol. 29
nuev as c irc uns ta nc ias y e n es pec ia l a los av an ces de la téc nic a. Sin e m ba rgo. la e ntra da en
vige nc ia de la C PS dep ende de la d ictac ió n de la men cion ad a re solu ci ó n. pa ra lo cua l el
RAMA no ha fij ad o pla zo a lg uno ).'.
La so luc ió n ut ili zad a por e l RAMA de remitir a un a resoluc ión ad min is tra tiva la de te rminaci ón de la me tod ol og ía qu e se d eb e aplicar e n la e la horac ió n de la C PS no es nue va . A sí
por e l ej e m plo e l Dec ret o S uprem o N° 59/1 998 del Min iste rio Sec ret ar ía Ge nera l de la
Pre sid e nc ia ( 0 .0 . 25.5.98) qu e es ta blece la norm a de ca lida d p rimari a pa ra ma te rial pa rtic ulad o res pirab le . e n esp eci al de lo s valo res q ue definen situacio nes de e merge nc ia (Nor ma pa ra
PM I O). e n su Art . 4 re mite a un a resolu ci ón del Servic io de Sa lud resp ect ivo la aprobaci ón de
la form a e n que se a plica rá la me tod o lo g ía de pr on ó sti co d e co nta minac ió n por PM 10 . La
Resoluci ón N° 1047 (0 .0 . 11 .5.2000) apr ob ó la nu e va forma de met od o log ía de pron ó stico de
calid ad d el aire pa ra PM l O e n la Regi ón Metropolit ana . Exis te un a dife re nci a d e fond o e ntre
la reso luci ón aco m pa ña nte d e la Sub secret aría de Pesca y la e ma na da de lo s Ser vi c io s de
Salud . Es ta dic e re lac ió n co n lo s dest inat ari o s d e las mi smas . En los casos de reso luci o ne s
dic tad as e n vi rt ud del c ita do OS N° 59/1998 Min scgp res. la met od ol o gía de medi c ión se rá
apli cada por la propia Admini strac ión. sus fun ci onari o s o en carg ad o s par a e llo . E n cambio.
e n el caso del RAMA . la met od o lo gí a q ue se fije por la "resol uci ón aco mpañan te" tien e como
d estin at ari o s lo s p ropi o s parti culares. titulares de nue vos pro yect o s d e ex plo tac ió n ac uíco la .
La ra zón de est a diferenci a radi ca e n lo s á m bi tos de apli caci ón de las norm as qu e le d a n
ori gen . En efec to . lo s d estinat ari o s de las norma s prim ar ias y sec unda rias de ca lidad ambien tal so n las prop ias Admini straciones P úblicas (d is tinto es e l ca so d e lo s pla nes d e p re ven ci ó n
ylo de scont amin aci ón. qu e se di cten a partir d e ellas c uyos destinat ari o s tamb ién se rá n los
ciud adan o s y p ri vad o s e n ge ne ral). En ca m bio . lo s d estin atari o s d el RAM A so n esen ci al ment e
lo s purti cul ar cs".
3.3 . Alcan ce de la C PS
Se e nc ue ntran o blig udos a e labo ra r un a C PS tod o s aq ue llo s p ro yect o s de ce ntros de
ac uic ultura qu e deban so me te rse al Si st ema de E valu aci ón de Im pacto A mb ie nta l (SE IA) .
C o mo se sa be e l Art. 10 d e la LBGMA d entro del list ad o de proyect o s qu e deben so me ters e al
S EIA e n la letra n ) inclu ye a aq ue llos re lati vos a la exp lo tació n inte nsiva . c ult ivo y pla ntas
proce sador as d e re curso s hidro biol óg ico s, e n e l mism o se ntido se pronun ci a e l A rt . 3 n ) del
Reglament o de l SEA35 Se de sprende de las c ita das di sp osi ci on es . qu e baj o la legi slación
a m bie n tal actua l. tod a acti vidad acu ícola . e n c ua nto impli ca e l c ultivo de es pec ies hidrobi ol ó g icas . d eb e so me te rs e a l SEIA . De hech o. así lo han ent endid o las Adm ini st raci on es con
competencia a m bie ntal en la materi a . Ent on ce s prim a [acie llama la at en ci ón qu e e l Art . 15
inc . I RAMA se ña le que la C PS "so lo se rá exig ible a los proyeclOs de ag l/a y fo ndo que
deban someterse al Sistema de Evuluaci án de lmp acto Ambien ta l de la LBCMA '" . cu an d o e n
la ac tua lidad son "t od os" lo s pro yec to s. Esta norm a. qu e e n princ ipi o re strin giría la C PS so lo
a lo s proyectos qu e se so me te n al SEIA . se e xpli ca por e l p ro yect o d e modi ficaci ón del
.1 .' Art. J de las disposic iones transitorias se ñala que : La exi gencia cont en id a {' 1I los a rtícu los 15 y 18 q urdurá
susp en d ida ell .H/ oplicucí ún hustu qJH' la Subs ecretaria d icte la Rexolucián a 'I IH' se refiere el nr tirnío JÓ.
.14 El lema de la naturaleza jurídica ), .lmhit o de aplicac ión de las normas primaria s y sec undaria s de calidad
am biental '! de la s norm as de em i sión . constituye lino de los tem as ma s atractivos de l Dere c ho Admini strati vo
Ambienta l com pa rad o y q ue por ahor a en nuestra doctrina . hasta donde se sa be . 11 0 ha me recid o ma yor atenci ón
en tre los especial istas. Sob re este tema: J ARASS. Ha ns O . . Hundesinnnis sionssclnüzgesetz. Komrncntur, quin ta
Pp- 666 Y ss .
El Art. 3 nl del Reglamento del SEIA es tablece que deben someterse al sis te m a los "Proveeros d e explotoci án intensiva. cul ti vo y pluntu s procesadoras dl' recursos lüdrobiol ágicos . Sí' l'II Ic' lId l'ní po r pr oveeros de exp lor a c iá" intensiva aquellos que impliquen la usílizacíón. para ruulquier Prol' lhito, de recu rsos hidrobiol úgicos q ue se
t'lI c/t enrrell nficiulnunn e declarados e ll alguna de las síguientes cutego rias de conx e rvnviún: en I / e !i ~ro de extínc i, ¡tI. vulnerables y rara s : y qu e l/O c /telll e n co n pl an es d emallt .jo ; y c!lW.t.xl m cd áll .\.c. r(.afin.med itltll(. la
opemci án di' ho rco s [ábricu o faetona ",
edi ción. M unich 2002.
.l ~
2002 1
BE R ~lÚ DEZ : PRI:"CIPIOS E I :" STR U~I E;\TO S DE GEST iÓN A ~1B IE:"TA L
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Regl ame nto de l SEIA. el cu al con base en tabl as de producci ón det ermin ar á qué pro yectos
deb en so mete rse al siste ma". Ev ide nteme nte , mien tra s di ch a modi ficaci ón no pro spere . todo
nuevo pro yect o de acuicult ura deberá pre sent ar una CPS .
3.4 . La C PS co mo límite a la di scr eci ou a lidad admin istr at iva
El e fecto de la C I'S se resu me en un solo co nce pto: límite a la discre c ion al idad . En
efe cto. la C I'S es un ins tr ume nto qu e s i bien pon e de ca rgo del titul ar de un ce ntro de cultivo
la obligac ió n de e va luar e informa r la se rie de par ám et ro s de tipo ambie nta l qu e se refier e el
Art. 16 inc . 2 RAMA . tambi én le entreg a la abso luta seg uridad j ur ídica de que so lo esos
pará metros se rá n co ns ulta do s y e va luado s ambi entalmente por la Admini str aci ón pesqu er a.
En tal se ntido. la C PS se e rige e n un comple me nto del Estudi o o Dec lara ció n de Impacto
Ambie nta l. Los agiliza . ya qu e e vita los co mpleme ntos o Addenda y adem ás limita las posibilidades de la Ad mi nistrac ión pesqu e ra par a ex ig ir nue vos requerimi ent os no co nte mpla dos en
los co nte nidos de la C I'S . A e llo se agrega qu e si la eva luac ión de los ante cede ntes previstos
en la C PS arroja co mo co nsec ue nc ia que e l fo ndo del área e n que se pre te nde em plaza r e l
proyecto pre sent a co ndici o nes anae róbicas. la Ad minist rac ión no podrá e miti r un pron unci amient o amb ie nta l favorabl e so bre e l mism o ". Esta últi ma co nsec uencia es del todo lóg ica. ya
qu e s i la ac ti vidad se basa en un lím ite de ace ptabilida d qu e vie ne dad o por la co nd ició n
ae ró bica de l á rca de se d ime ntació n. co n mayor razón es ta deber á se r ex ig ida re spe ct o de sde
su ini cio pa ra los nue vos ce ntros de cu ltivo .
3.5 . La CI'S mí ni ma
El Ar t. IR se ha pue sto en la situación de nue vos pro yectos de ac uic ultura qu e no
requ ier an so meterse a l S EIA. Par a ellos rige lo que se de nom ina CPS mínim a. Tale s proyecto s. para pode r obtener la res pec tiva autorizac ió n o co nces ión deberán prop orci on ar pre viame nte informac ió n rel ativ a a par ám et ro s y va ria bles a mbientales del sed imento . Atendi da la
ex plicac ió n se ña lada más ar riba . es ta norm a en la prácti ca no entrará e n vigo r mien tra s no se
modi fiqu e e l Reg la me nto de l SE IA en lo rel ativo al ingre so de ce ntros de c ultivo de especie s
hidrob io ló gica s.
3.6 . La C PS co mo lí mite del impa cto a mbiental
Ya se ha se ña lado qu e la C I'S co nstituye un límite a la di scre c io nal idad de la Ad minist ra ció n al mom ent o de e va luar los pro yec tos de acuicultur a. Co n es te instru ment o ambos ac to res
(que no part e s ) sa be n pe rfect am ent e lo qu e se so lic ita y lo que se eva lúa . Sin e mba rgo , el
é xito de la C PS supone ade má s la fijació n antic ipada de un límite del impacto . La ún ica
forma de eva lua r amb ie nta lme nte un proyect o. o lo q ue es lo mism o. de determin ar si un
c nto rno cs ca paz de soporta r la carga que el desar rollo de una act iv ida d le irroga. es fijando
de ante ma no los má ximos de producc ión ac uícola que ese e nto rno admite . Es por ello que se
j us ti fica la incl usió n de la nor ma del Art. 15 inc , 3" que dispon e: " El titula r de un CO I/ ro de
cultivo l/O podrá superar los IJi I' e l <'J de produ rci án inf ormados ''. Esta norma . si bien muy
lh
y
ItlS
Es tu di stin ci ón previ sta par a pro ye ct o s que de ba n so me te rse al SEtA y que por ta nto deb en presen tar la CPS
qu e no. tie ne una fundamentac i ón r éc nicu cl ara. Dada la diversidad de tipos de c ultivos que abarca la
acuic ult u ra c s d uhl c e nco ntrarse co n al gun os lJ uc presenta n un IllU Y bajo imp acto ambi cn tu l o que inclu so puede n
ve r bene ficioso- par.1 e l med io ( p. ej . un c ultivo de alg as) frente a otros que pote nc ialme nte puede n ocas io nar un
gr .m rrnpacto urnb icn ta l (p . ej. el culti vo de especies ex óricns) .
.H Ar t. 17 i uc. 1 R A ~ t A : "E" 10 .'1 casos previsto s t '" el a rt ículo / 5. el p ronunciamiento ambiental de la
antn rida d ., eclo ria l .' e ni f avora ble solo ClHOldo la CPS determine que la [ ntura tÍ rt'tI lit' sedimentaci án p rese nte
1 olldiá' lflf' \ (/l'roh fu ls ".
436
REV ISTA CHIL ENA DE DER ECHO
I Vo l. 29
breve . tien e co nsec uenc ias det ermin ant es para e l de sa rro llo de la actividad ac uíco la e incl uso
ellas se pro yectan e n e l á mbito del SE IA.
El ni vel de pr odu cci ón de un ce ntro sed el indi cad or qu e per mita co mpro bar si e l cue rpo
de ag ua es capaz de so po rtar el imp ac to a mbie nta l. A ello deb e ag rega rse q ue la C PS ha sid o
co nce bida e n términ os de o pe ra r dentro del mar co de l S EIA. pa rti endo de la base que no tod o
pro ye ct o acuícol a ing re sad a l s iste ma . sino solo los qu e supe re n un os c iertos ni vel es de
produ cci ón . En co nse cue nc ia. de no pre ver se un a prohi bic ión del au mento de producci ón . la
fijaci ón de un a ta bla de produ cci ón qu e determin ase e l ingr eso al SE IA se co nve rti ría e n letr a
muert a. toda ve z que se ría mu y fácil decl ar ar unos ni vel es de pro d ucció n por debaj o de l
lím ite fijado par a e l ing reso al S EIA y luego. en la prácti ca. aument arl os)' . Fin alm en te. debe
co ns iderarse qu e la prohibic ión del aume nto de produ cci ón no es ab soluta. sino q ue so lo se
refi ere a la qu e ha sido in formad a ori ginalmente . Así las cos as . un ce ntro de c ultivo q ue e n
principi o qu ed ó fuera de la CPS y del S EIA. podrá aumenta r su producci ón. sie mpre q ue lo
informe o pre sente la re spe ctiva C PS si pro cedi ere . Asimi sm o. un ce ntro qu e ha ob te nido s u
resolu ci ón de ca lif icac ió n ambienta l ví a SEIA. podrá aume nta r su produ cci ón . p. ej . basa do
en un a mej ora de la tec no logía apli cabl e di sm inu ye su impact o . s ie mpre qu e present e la
resp ect iva modi ficaci ón al pro ye ct o . El ún ico límite in sal vabl e para e l aumento de producc ión. se rá e l lím ite de aceptabilidad .
4.
lnfo rmaci ún Ambientul
Si la C PS co ns tituye el instrum ent o de ges tió n pre vent ivo por anto no mas ia q ue co ntem pl a
e l RAMA. la inform ac ión amb ient al con stitu ye s u co ntraparte o pe ra ti va . una vez qu e e l
centro de cultivo se en cu entra en plen o fun ci on am ie nto. El Art . 2 p) defi ne la in form ac ió n
ambie nta l co mo: "a ntece de ntes del est ad o atnbiental del ce nt ro de CUITil'o en un momen lO
determinado, basados en la mcdici án de las condiciones del agua, del úrea de scdimcn taci án
." del úrea circu nda nte a la m isma ". El funda men to j uríd ico de este instru me nto se hall a en e l
referido principi o de libertad de o pe rac ión. Su funda me nto fác tico descan sa e n la imp osibil idad mat erial de la Admini straci ón para fisca lizar las co ndic io nes ambie nta les result an tes de la
o pe rac ió n de cada centro de cultivo . Po r e llo se sustitu ye por un deb er del titul ar de ent rega r
anualmente la info rm aci ón amb ie nta l.
Tod os lo s ce ntros de cultivo so n des ti na ta rio s de l deb e r de e nt regar la in for maci ón ambiental. La en trega de dich a info rmac ió n de berá tener en cue nta el tip o de siste ma de prod ucc ió n (inte ns ivo o exten sivo ). así co mo la mayor bio masa en cult ivo q ue se alca nce e n el año
ca le nda rio." . Respecto del prim er aspect o. ya se ha se ña lado e l di ve rso impa cto q ue tie ne un
cult ivo qu e supo ne e l ap ort e de a lime nto por el hombre (p. ej . pece s ). frente a o tro en qu e las
es pec ies o btie ne n su alime nto direct amente del med io (p. ej . a lgas ). La ex plica c ión de qu e la
in form aci ón ambient al sea entregada en e l momento en qu e se e nc ue ntre la mayo r bi omasa en
e l centro . es lógica. tod a ve z que es e n dicho momento e n que se produce la mayor car ga o
impacto ambi en tal (p. ej . justo antes de la cosec ha).
4 .1. Concepto. form a y plazo s de la inform aci ón ambi en tal
De las di sp osici on es ci tadas . pued e co ncl ui rse q ue la informaci ón amb ien tal es un instr ument o de ge stió n a mbie nta l co nstituido por antecede ntes. qu e deb en ser apo rt ados anua lment e
por e l titul ar de un cen tro de cult ivo. re lativos a l estado a mbie nta l del ag ua . área de se dime n-
J ~ Esta co nsec uencia res ul ta novedosa. toda vez que ni la LllGMA ni e l Reg lamento del SE IA prevén sanción
alg una para aqu ellas ac tivi dades que . de bie ndo so me te rse al sis te ma. se ej ecuten sin haberl o he c ho .
J<i Arlo 19 ine . JO RAMA : Si" perjuicio de /0 dis p ues to en los art ículos anteriores . la infornuuiún amb ícntul a
q ue se refie re et ar tíc ulo 2 letra p J. sc rá exigible (l todos los ce ntros de cul tivo y deber á considerar rl sistema de
I,m l!ucci án y los producciones al/uale s proyectadas el/ la época cid lUj O de máxima himnasu t'II cul ti vo,
20021
BER ~t ÚDEZ: PRI:-iCIPIOS E I:-ISTRUM ENTOS DE GESTIÓ:-l AM BIENTAL
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taci ón y del área circ unda nte a la misma. en que se empl aza un centro de culti vo det erminado.
co n e l o bje to de determinar si el área de sedi me ntac ió n ha supe rado o no el límite de aceptabilidad.
El RAMA no se ña la la forma ni los contenidos esp ecífico s de la info rmació n a mb iental.
el los dcb en se r ex traídos de la definici ón del Art. 2 p). Sin embargo . e l Art . 2 1 inc . 2 di spone
q ue "el Servicio (Nac io na l de Pesc a ) pondrá a disposici án de los int eresados los fo rmula rios
para estandarizar la entrega de la informaci án a que se refi ere el presente Reglamento ". Esta
norma no se refie re exc lus ivame nte a la e nt rega de la in formaci ón ambiental. sino a toda
informac ión q ue de ba se r e ntregada por el ti tul ar de un ce ntro de c ultivo (p. ej . C PS) . Si bien
la entrega de formul ari os es un a prácti ca habitual de la Admini straci ón. e n aq ue llo s ca so s en
qu e los términ os de la informaci ón qu e se solicita no han sido del tod o predetermin ados por
el reg la me nto. pue de n pr es ent ar se probl em as e n la discr ecion al idad del uso de esta fac ultad".
Si bien la info rmac ió n ambie nta l es anua l e inc umbe a tod os los ce ntros de cu ltivo . por
aplicación del Art. I tra ns ito rio. la primera entrega de in formaci ón deb er á re al izar se tran scurridos dos años de sd e la entrada en vig enc ia del RAMA. es to es el 14 de dici embre de 2003 .
4.2 . De stin at ari os y efect os de la informaci ón ambie nta l
La información amb ien ta l deb e se r entregada al Ser vici o local de pesc a. e l cua l rermura
copi a de la mi sma a la Subse cretaría de Pesca . El de st ino de la m ism a en un o y otro caso es
diver so.
El Servici o debe examin ar la informaci ón amb ie ntal entregad a y co ntra starla con la que
él m ismo disp on ga . En caso de es tima r que hay inco ns iste nc ias técn icas o d isc onformidad
co n los an tecede ntcs c nt regados. podr á so lic itar informac ión adic ionar" . Por su parte. la
Subsec re ta ría co n los antece de ntes qu e recopil e , e labo ra rá un rep ort e bianu al sobre e l estado
amb ie nta l de la ac uic ultunr' ".
El principal e fec to de la informaci ón ambi ental. radi ca en la posibilidad de detectar
ce ntros de c ultivo que so bre pase n e l lími te de ac e pta bilidad . Evidentemente. la informaci ón
es entregada por e l propi o titul ar del ce ntro de cultivo. por lo qu e podría es pe ra rse que este
nunca e ntreg ue los ve rda de ros antecede ntes par a así evi tar e xpo nerse vo lunta ria me nte a un a
medi da de mitigaci ón forzosa (ve r IIl .5 .) o a una sanciórr'J, Sin e mba rgo . e l RAMA pre vé
co mo mecani sm os pali ativos a esta situació n an óm ala. por una parte. la men cionada posib ilidad de so lic ita r nu ev os antec ede ntes . c ua ndo a j uic io del Servi ci o Nac io na l de Pesca est os
so n inconsiste ntes técni cam ente o co nt radic torios co n los qu e é l m ism o posee. Y por otra . la
información ambie nta l y la C PS "deber án ser suscritos por //JI p rofesional que ac redite
cspe cialiraci ún o experiencia ell materias ma rinas o amb ientales" ( Art. 2 1 inc . l °). A e llo se
ag rega q ue e l Ser vici o Naci onal de Pesca mantiene inalterad as sus facult ade s fiscali zadoras.
co n lo qu e co n o si n informaci ón a mbie ntal pued e ingresar a un cent ro de cultivo y verifi car
las co nd ic io nes a mbie ntales del m ism o y e n especial el respet o al lím ite de ace pta bi lida d.
5. Mitigación For zosa
El últ imo ins trume nto de ges tió n ambienta l que cr ca el RAMA es el
pro pone de no m inar co mo medida de miti ga ci ón for zo sa. Con si ste e n
asi ste a la Subscc rc ta ría de Pesca de or de na r la dis mi nuc ión del ing reso
lógicas o de biomasa e n cu ltivo en un 30 % . en los casos e n q ue el área
que e n es te trab aj o se
la posibil id ad que le
de especies hid robi ode se di me ntación de l
JO El RA MA pudo aqu í haber e xte ndido e l alcance de la reso luc ión acompa ñante a la fijación precisa de los
co nten idos de la informaci ón ambiental.
J I Arlo 19 ine . 2° RAMA .
.1 1 ArL 21 ine . ) 0 RA \1A .
·0 An . 23 RA ~tA : " Los {"Oll rr Gl'ellcinnt' J al presente Reglamento serán :w lIcinna da .'i confo rme a lo di spuesto
en ('/ a rt íc ulo ) 18 e/t' la l.cv (general de pc ~ ca y acu icult ura )" .
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1Vol. 29
REV I STA CHI LEN A DE DEREC HO
ce ntro present e co nd icio nes anae rób icas por dos años consecuti vos:". Debe recordarse que de
ac uer do con el Ar t. 15 inc. 3° los niveles de produ cción infor mados so n los máx imos permitido s, por lo que un a d is minuc ió n de un 30 '70 supo ne una me rma imp ort ant e que inclu so puede
pon er e n e ntre dic ho la via b ilida d econó mica de un ce ntro de culti vo . Si n embargo. un a
me dida de mitigac ión fo rzosa com o la prevista . es la lógi ca co nsecue nc ia de la existe ncia de
los pr inc ipios de libe rtad de ope ració n y límit e de aceptabi lidad. Se trata de una consecuen c ia
fuerte . una vez supe rado el límite ace pta bi lida d, pero deb e consi de ra rse que e lla o pera sol o
una vez que d ic ho lím ite se ha superado por dos años co nsecu tivos .
En caso de mantenerse las co ndicio nes anaeróbicas del área de sedimen taci ón la medida
de mitigac ió n se aplicará de manera suces iva (Art. 20 inc . 2°). Sin e mbargo, a l titul ar del
centro de cu ltivo que ha s ido objeto de esta medid a le asiste una última posi bilid ad ya que "si
acredita la ado pción de metodologias o accio nes qu e perm itan operar en las condiciones qu e
esta ble ce el artíc ulo 17. la Subsecreta ría med iant e resolu ción . podrá autoriza r total o parcialmente el restab lecimiento de los niveles produ cti vos " (Art. 20 inc. 3°)45.
Se trata de un instrumento de ca rác te r directo. pero ade más de grava me n, e n cua nto
supo ne una res tricc ió n a la producc ión del cent ro de c ultivo. La ju stifi cac ión de esta med ida
está en la idea que suby ace en el RAMA de di stin guir a los buenos product or es de aq uell os
qu e por distint as razones no han respetado el nOI/ plu s ult ra fijad o por e l límit e de ace ptab ilidad . El RAMA e ntreg a ab soluta libertad. e inclu so pla zos amplios par a aju star se a s u cumplimiento . Sin e mbargo . una vez det ectada por dos años consecutivos la ana erob ia del área de
se d ime ntac ió n del centro de c ultivo. el RAMA pre sume que se rest abl ecer á e l equilibri o
ambiental con la imposición de esta medida de mitigación forzosa . Si ell o dar á o no res ultado. es una pregunta que se mantiene abierta y que corresponderá a la Admini straci ón pesque ra resp ond er.
rv TERCER PtL AR. EL PRI:-.ICIPI O DE COOPERAC IÓ:-':
El prin cipi o de coope rac ió n co nfo rma junto a los prin cipi os precaut ori o y de ca usali dad .
e l den omin ad o tr ío de columnas o pil are s so bre los qu e se e stru ctura e l Der ech o a mbient a l
mod ern o'". El prin cipi o de coop eraci ón en es te se ntido per sigu e e l logro de las fina lidades de
protección am bie nta l. a través del trabaj o co nju nto del Est ad o y la sociedad . En el fo ndo a
tra vés de es te prin cipi o se reco noc e que las tar eas qu e impo ne la prot ecc ión a mb ien tal so lo
co n la co la bo ración de tod os los ac tores impl icad os podrán as umi rse y a lca nza rse ". So lo a
tra vés de la con fia nza y el trab aj o co nj un to e ntre Admini stración y priva dos será pos ible
a lca nza r los co mpro misos y ac uerdos necesar ios par a alca nzar las fi na lida des de pro tecci ón
ambie nta l. Ell o no supo ne sustituir la legisl aci ón . ni la tom a de de c ision es en mater ia ambient al. pero s í impl ica que ell as se an acordadas pr eviamente por sus dest in atari os. lo cual se
logr a en el proced imiento admini strativ o. a través de las audi en c ias a las part es interesadas.
así co mo a la ci uda da nía en gene ral. co rno también a través de d ictám en es e informes de
co mités especi al izad os. fo rmados por age ntes de los sectores públ ico y privado . Los instru mentos qu e materi alizan el pr incipi o de coo peració n so n va ria dos. va n desde instrumen tos
.¡.¡
Ar t. 20 inc .
)0
RA M A : "En el n ao e/l' sis temas de produ cción ;'¡ /CIIS;\'m, .ü
t' 1/
el
á n'(l
de sr dimcrnucíún del
('ell1m u de tectan comíícíones lUla crób i clls dura nte do s mios com ccuth'os. al mio sig uien te se rt'till c i r á l' II 101 300(el núm ero de (')('11I1' Iar('s a cul tivar. tomando co mo buse oí nlimero de ej emp lares l/ IU ' i ngrcs ú al u 'lII m e! mio
ante rior. En el ('(I SO de ú H e l111H de produccián l ' Xll'1ISÍ\'O , al (' Of ls t a t a r se en el centro ('1/ dos mio,\' CO II .\ l'Cfl til'OJ la
pres encia de condicio nes ofla eróbicll J. se di sminuir á l'" 101 30 7(' la biomasn i nicia l dl' ej t' lIl l'la r cJ () u ígus a
cultin zr. ug/,,, co rresponda",
45 La citada d ispos ici ón co nsti tuy e una ma nifcs taci ón e n e l Der ec ho na cion al de cl áu sulas flex ib les o pro gres ivas. ya qu e es con hase e n la mej or a de la t éc nica q ue la Ad mini strac ión ad mi te e l aumen to de lo s niv e les
prod uct ivos .
4ft STORM. Pcrc r-Christ oph . Umwcltre c ht EinfUhrung. sé pti ma ed ici ó n. Berlín 2002 . p . 18 Y ss.
47 SCl I~ IIOT. 01'. cít, No ta 26 p_ S.
20021
BER~ I ÚDEZ: PRl:"CII'IOS E I:"ST RUME:-iT OS DE GESTI6:--: A ~1BI E:--:TAL
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for ma liza dos co mo regul aciones. act os y co ntra tos ad ministrativos. pas ando por ac uerdos de
discu tib le vinc ulatori eda d jurídica. hasta llegar a meras ac tuac io nes informale s.
I, Manifesta cion es
En el RAMA es posib le e ncontrar dive rsas mani fest aci on es de es te principi o .
a) Ac tuaciones inform al es: po r lo pront o. e ntre los anteceden tes del reg la me nto. qu e no
q uedaro n plasmados en los vistos . se cue nta la ac tuac ión informa l de la Ad min istraci ón al soste ner gran número de reuniones con los diversos grupos y asoc iacio nes de
productores con el objeto de llegar a un acuerdo en el te xto del reglamen to. Ello se
manifies ta parci alm ente en los informes técni co s de l Co nsejo Nacional de Pesca y de
los Co nsejos Nac io na les de Pesca en que a lgunas de di ch as organizac io nes tienen
parti cipac ión .
b) Act uaciones b asadas e n resolu ci o ne s ad m inis tra tivas. co n base e n petic ion e s u ofe rtas del adminis trado : ya de ntro del articu lado de l RAMA se enc ue ntra n dos man ifestaciones co ncretas . por un lado. la co me ntada excepción a la prohibic ión de uso de
mangas plást icas ( A rt. 10 ) y la posibi lidad de re cuper ar el nivel de produ cci ón . una
vez aplicada la medi da de miti gaci ón fo rzosa . e n aq ue llos ca sos en q ue se ac re di te
po r e l titul ar del ce ntro de c ult ivo qu e por aplic ac ió n de nu ev a tecnol og ía resp et ar á
e l lí m ite de ace pt a bilida d . Evi de nte me nte . e n ambos casos la Admini straci ón pes quera . e l Se rv icio y la Su bsecret aría. resp ecti vam ente . pod r á dene gar lo so licitado
por el titular. Sin embargo. dicha nega tiva de berá se r razon ada y funda da . y no
podrá ser nunca arbit raria .
e ) Actuac iones ba sadas en infor maci ón estandariza da e ntregada por el adm inist rado: un
tercer grupo lo co nst ituye n la CPS y la info rm ación amb ienta l. Se trat a de una mani fes tac ió n c lar a de ac tuac ió n coope ra tiva entre Admini straci ón y parti cul ar. El RAMA
parte de la base q ue la prot ecci ón a mbie nta l es un o bje tivo co mún de Es tado y ac to res
privados. El Estado se encuent ra obl igado. en pri mer térm ino. po r el deber de prese rvar la natura leza . que constitucionalmente se le encomie nda (A rt. 19 N° 8 inc . 1°
CPR ). A lo s privados. s in entra r e n el e lemento in te rno de conciencia ambiental. no
les interesa o perar e n condicio nes q ue supere n el lími te de aceptabilidad po rque su
pro pia prod ucción es la q ue se daña. En efec to. la vulnerac ió n por parte de o tros
prod uct o res irr esp etuosos del amb ie nte afecta a tod o e l sect or pro d uctivo. tanto am bie nta lmente (riesgo de co ntag io de e nfe rme da des . pérd id a de va lor produ cti vo de los
sitios ). co mo eco nómicame nte (ac usac io nes de d um ping amb ie nta l. pérdi da de ima gen ). En co nsec ue nc ia . solo la ac tuación cooperat iva en tre ambos actores (Ad mi nistraci ón /Privada). permiti rá alcanzar los fi nes de pro tecc ió n ambiental que el RAM A
e stablece .
V. RES ULTADOS
El RAM A constituye un avance en materia de legis laci ó n pro tectora del medio ambien te .
De los punt os que se debe n destacar de es te intento de s istematización de pri nc ip ios e
ins trume ntos . se des taca la ap licación del princi pio de coope ración. cuyo subpri nci pio es la
co nfia nza e n la ac tuac ió n de los act ores qu e intervienen e n la acti vidad acuíco la. Evide nteme nte . la crít ica vie ne dad a por e l riesgo qu e supo ne entrega r so lo a los pri vad os el aut ocontrol y la plena libe rtad e n e l ejercic io de un a ac ti vidad produ cti va . Pero tampoco debe
olvidarse que la Adm inistración conserva intac tas sus facul tades fisca lizadoras. con lo que la
protecci ón ambiental dependerá de los medi os con que cuen te y de la d iligencia y efic ienc ia
que le imprima a su emp leo.
440
REVISTA CHILE NA DE DERECHO
I Vo l. 29
Destacable es también la C PS. Hasta la entrada en vigencia de l RAMA la Admini straci ón
pesquera contaba con una amp lia disc recio nalidad para exigir condiciones ambientales. y para
consultar y reconsultar a l titu lar de un proyecto en el marco de l SE IA. Con la CPS tant o
Administración como adm inistrados tienen predeterminado el campo de acción . La primera.
porque no podrá exigir nuevos requisitos ambientales no previstos en la resoluci ón acompañante que fije los contenidos de la CPS. Los segundos. porque sabrán que para que su
proyecto obtenga el permiso amb iental sectorial deberán cumplir con una CPS en forma. En
resumen . lími te a la discrecionalidad y eficiencia administrativas. A lo anterior debe agregarse el límite de aceptabilidad y el logro que constituye la fijación del mismo . Independientemente de los prob lemas de control y fisca lización que se presenten en materia acuícola. El
solo establecimiento de es te límite constit uye un avance importante en la protecci ón del
e ntorno.
Por último un resultado de carácter metodológico. El RAM A viene a integra rse al ordenamie nto jurídico a mbie ntal de ca rácter espec ial. Su ub icació n debe ha llarse en los ámbitos de
la protección de la natura leza (medio natural) y en materia de protección de l medio acu ático .
La fo rma en que se ha exp ues to e l reg la men to en es te trabajo ha perseguido faci litar una toma
de co ntacto con es la ra ma de l Derech o ambie nta l y de l De recho pesqu e ro. que hasta hoyes
descon oc ida. inc luso para aque llos j uris tas es pecia liza dos en te máticas ambien tale s. No obstant e. debe conc luirse. co mo oc urre tambi én res pec to de otros á mbi tos de l Derech o ambiental
es pec ial. qu e la re gul aci ón jurídica supo ne e n gran med ida unos co noci mientos propios de las
cien cias básicas y de la téc nica. en es te caso de la Biología Marin a. Ello se aprecia en el
lenguaj e y co nce ptualizac ió n empl ead a por e l reglamen to . Co n lo q ue se co nc luye una vez
más e l carácte r multid iscipl inar io que e l Derech o Ambie ntal de tenta y en es pecia l de su
ca rác te r de Derecho T écn icot ",
4~
K LOEPFER. Michael . Umweltrecht. segunda edici ón. Munich 1998. pp. 25 Y ss.