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MÓDULO III
EL MODELO DE LA GESTIÓN DE CUENCAS HIDROGRÁFICAS
1.
1.1.
1.2.
2.
2.1.
2.2.
2.3.
3.
3.1.
4.
4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
4.5.
4.6
5.
5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
6.
6.1.
6.2.
7.
7.1.
7.2.
8.
8.1.
8.2.
9.
9.1.
9.2.
Principios para definir el modelo de gestión de cuencas
Enfoques para definir un modelo de gestión de cuencas
Principios para definir un modelo de gestión de cuencas
Elementos que integran el modelo de la gestión de cuencas
Elementos de la gestión de cuencas hidrográficas
Requisitos de un modelo de gestión de cuencas
Modelos funcionales en la gestión de cuencas
Actores clave en la gestión de cuencas y fortalecimiento de capacidades
Identificación de actores y creación del grupo de usuarios
La organización, institucionalidad y gobernabilidad
¿Quiénes define la necesidad de los organismos de cuencas
Rol de los comités de gestión de cuencas
Rol de los organismos de cuencas
Conceptos básicos sobre institucionalidad
Importancia de la institucionalidad
Procesos para lograr la institucionalidad
Mecanismos de financiamiento y los fondos para manejo de cuencas
¿Qué es un fondo ambiental o fondo para manejo de cuencas?
Factibilidad del diseño del fondo ambiental
Objetivos de un fondo ambiental
Diseño de un fondo ambiental
El ordenamiento territorial y estrategias para su aplicación
¿Por qué ordenar el territorio de la cuenca hidrográfica?
¿Cómo llevara a la práctica el ordenamiento territorial
El plan de manejo, el sistema de monitoreo y evaluación
El plan de manejo de cuencas
El sistema de monitoreo y evaluación
Los enfoques empresariales en la gestión de cuencas
El concepto
Los principales enfoques empresariales y la rentabilidad
Aspectos legales para el manejo y gestión de cuencas
El marco regulatorio ideal
Propuesta de competencias y jerarquías
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1
OBJETIVO DE APRENDIZAJE
Al finalizar el módulo, los participantes serán capaces de describir y aplicar criterios y
elementos técnicos para analizar y discutir y diseñar modelos de gestión de cuencas
PREGUNTAS ORIENTADORAS
1.
2.
3.
4.
5.
¿Cuál es la utilidad de un modelo de gestión de cuencas?
¿Qué requisitos debe tener un modelo de gestión de cuencas?
¿Cuáles son los elementos que conforman un modelo de gestión de cuencas?
¿Cuáles de los elementos del modelo son clave?
¿Cuáles de los elementos del modelo son menos relevantes?
RECURSOS A UTILIZAR
Lectura básica (este documento, Módulo III)
Presentación en power point
Lecturas recomendadas
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1. PRINCIPIOS PARA DEFINIR EL MODELO DE GESTIÓN DE CUENCAS.
1.1.
Enfoques para definir un modelo de gestión de cuencas
Como estrategia para lograr el manejo de cuencas en una forma sostenible y que permita
superar las limitantes convencionales de falta de empoderamiento, vacíos organizacionales o
falta de gobernabilidad entre otros, es necesario definir una forma de planificar, ejecutar y
evaluar las acciones en una cuenca de manera que se puedan multiplicar, replicar o ampliar
los resultados mediante herramientas e instrumentos para los diferentes escenarios en que se
ubiquen las cuencas.
El modelo de gestión es alternativo a las diferentes estrategias posibles para el manejo de
cuencas, sin embargo su principal diferencia será el poder integrar esfuerzos, desarrollar una
visión y acción colectiva, y un nuevo estilo en la toma de decisiones.
Pareciera que no existe un modelo único de gestión de cuencas, en realidad cada caso requiere
algo diferente en cuanto a la modalidad para encontrar las soluciones y alternativas (respuesta
a problemas y planteamiento de alternativas para aprovechar las potencialidades), depende de
sus actores, del contexto territorial, de las políticas locales o regionales, de las características
de las cuencas y de la visión en el corto, mediano y largo plazo que sus actores puedan
consolidar.
La ventaja de considerar un modelo de gestión esta fundamentado en los siguientes criterios:
Reunión de todos los agentes sociales o actores clave de cada área cuenca
hidrográfica.
Creación de los equipos de gestión de las cuencas hidrográficas, que trabajan
conjuntamente para resolver los problemas ambientales que afectan el bienestar de las
personas y del medio ambiente.
Enfoque global (integral y sistémico) sobre el conjunto de cada cuenca.
Fomento de la planificación integral y del establecimiento de prioridades por parte de
los organismos públicos, comunitarios, municipales y de las organizaciones de base.
Mejora de la gestión de los recursos compartidos y mecanismos de colaboración.
Reconocimiento a nivel local de los problemas y potencialidades de las cuencas.
Participación activa y toma de decisiones de los ciudadanos y de las organizaciones de
base.
Aprovechamiento óptimo de los recursos en el corto, mediano y largo plazo.
Lograr cambios e impactos en los diferentes niveles (finca, microcuencas, municipios,
subcuencas, cuencas, región y país).
Los modelos de intervención en las cuencas han ido evolucionando a través de los años, en
esta sección se abordan varios de estos sistemas propuestos con el objetivo de facilitar la
comprensión del proceso de desarrollo hacia estilos de gestión más integrales y participativos.
Para crear o diseñar los modelos primero estableceremos los enfoques de cada modelo
alternativo. Con base a experiencias y aportes de expertos se han construido los ejes centrales
de cuatro enfoques para los modelos de gestión de cuencas, a saber: estatal, mercantil,
concertación y fortalecimiento organizativo, en todos cruza el concepto producción y/o
conservación. Un breve análisis, de cada uno de ellos permite entender cómo se dan los
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procesos de concertación entre los distintos usos y derechos del agua o del uso de los recursos
naturales en las cuencas, así como apuntar cuál de las perspectivas contribuye de manera más
efectiva a la resolución de conflictos entre los actores sociales de la cuenca, con criterios de
equidad, sustentabilidad y participación.
a)
Enfoque estatal de gestión de cuencas, hacia un modelo centralista
Dicha perspectiva de gestión subraya el control estatal sobre la gestión del agua y la
adjudicación y adecuación de derechos el agua. En dicho enfoque es responsabilidad pública
proporcionar que todos los sectores tengan derecho y acceso al agua, es decir, el estado debe
cumplir un papel protagónico y decisivo en la regulación y ejecución de la gestión del agua.
La experiencia de este enfoque en los países latinoamericanos ha demostrado que la
intervención estatal genera una relación vertical e impositiva hacia las personas usuarias del
agua. En los casos de descentralización de la gestión del agua al nivel de la cuenca, la
estrategia seguida por este enfoque suele ser el nombramiento de una agencia estatal para
hacerse cargo del proceso.
Algunos países latinoamericanos, en un contexto
general de descentralización y
privatización, tratan de mantener el control estatal sobre las decisiones relativas a la gestión
del agua. En estos términos, viven la paradoja de contar con una legislación e
institucionalización de la gestión multisectorial del agua a través de organismos de cuenca, sin
embargo dichos organismos son en su gran mayoría “instituciones de papel” y en otros casos
su creación se ha dado de manera vertical, burocrática y controlada por el estado, sin propiciar
la participación y coordinación entre los distintos sectores que hacen uso del agua, ni poder de
convocatoria en el nivel de la cuenca.
El gran nudo que impide, en ese caso, que los organismos de cuenca sean efectivos en su rol
de gestor de los recursos de la cuenca, es que la propia legislación define sin previa consulta
a los sectores interesados, las estructuras organizativas, funciones y estilos de
representatividad que deben operar. De esta manera se pierde el espacio para los consensos
entre actores sociales locales, como respuestas a los problemas y potencialidades de contextos
particulares de cuencas.
En un contexto de reducción del estado y replanteamiento de algunas de sus características, se
fomenta un proceso de delegación de mayor poder de decisión a los municipios (gobiernos
locales) y otras entidades descentralizadas en el tema de ambiente y gestión de recursos
naturales. Es importante aprovechar estos espacios para promover el reconocimiento de cada
actor en la cuenca y legitimar los mecanismos para que éstos puedan contribuir al manejo
sustentable y a la gestión de los recursos.
b)
Enfoque mercantil de gestión de cuencas hacia un modelo privado
Promueve la descentralización de la gestión y la adjudicación de los derechos del agua a partir
de la regulación del mercado y la “racionalidad de actores individuales”. Su eje discursivo se
centra en la descentralización y privatización de los servicios de gestión del agua y la
privatización de los derechos de uso del agua. Según dicho enfoque la libre competencia
entre usuarios y usos de agua permite la (re)distribución los derechos de agua al sector con el
uso más rentable del recurso, incrementando de esa manera el valor del agua y la eficiencia de
su uso.
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Esta perspectiva relega la función social y ambiental del agua, sin considerar que el uso
afecta también a los no usuarios. Además, el enfoque mercantil no sólo incentiva la
especulación, monopolización y acumulación de los derechos del agua en sectores dominantes
de la economía, sino que contribuye a fomentar la concentración de la gestión del agua
reduciendo las posibilidades de concertación entre distintos grupos que hacen uso del recurso.
c)
Enfoque de la gestión concertada, hacia un modelo comunitario
En este enfoque no se trata de que prevalezca la orientación única del estado y tampoco las
reglas del mercado libre, sino su eje reside en promover la negociación y colaboración entre
los distintos actores, a fin de lograr establecer acuerdos y compromisos entre ellos, así como
alcanzar una situación consensuada y equilibrada para todos. Su estrategia plantea como
elemento central la creación y fortalecimiento de espacios de concertación para la gestión,
creados con la integración de organismos gubernamentales y no gubernamentales,
multisectoriales, endógenos y exógenos, que representen la diversidad de las necesidades e
intereses de los actores que interactúan en la cuenca.
Dicha perspectiva está ganando cada vez más espacio en el ámbito de las cuencas
hidrográficas. Sin embargo la funcionalidad de verdaderas y eficientes plataformas de gestión
consensuada e intersectorial constituye un gran reto. La fortaleza del enfoque es a la par su
debilidad. Es decir, la concertación entre grupos de intereses divergentes para la adecuación o
redistribución de derechos del agua puede ir en contra de intereses establecidos y muchas
veces con gran poder político o económico.
Requiere de un sistema adecuado, transparente y de fácil acceso a la información, dado que
una real concertación entre distintos actores sólo se logra con el conocimiento y el análisis de
las propuestas de solución, de sus costos y beneficios sociales, ambientales y económicos por
todos los actores presentes en la cuenca.
Este proceso requiere de tiempo para las adecuaciones institucionales y definición de nuevas
normativas y regulaciones, mientras no se define con precisión los renovados roles del estado
y sus regulaciones, las organizaciones no gubernamentales vienen experimentando procesos
interesantes de coordinación en el ámbito de las cuencas.
d)
Enfoque de fortalecimiento organizativo, hacia un modelo comunitario
El enfoque del fortalecimiento o “empoderamiento” organizativo se sustenta en dos principios
de gestión de cuencas. El primero se refiere a que los cambios en la gestión del agua es
motivada por los grupos de usuarios alrededor de intereses, demandas y necesidades comunes.
Segundo, que en la distribución y adecuación de usos y derechos se requiere la creación de
espacios de negociación, ya que en la mayoría de las ocasiones no es un proceso armónico,
sino que existen enfrentamientos y conflictos entre grupos con perspectivas e intereses
distintos, y fundamentalmente con poder de negociación desiguales.
En ese sentido dicho enfoque trata de incrementar el poder y capacidad de negociación de los
grupos con menor capacidad de toma de decisión, a fin de que puedan defender y negociar sus
intereses en cuanto a la gestión del agua en el escenario de la cuenca. Una de las estrategias
empleadas para el empoderamiento de los grupos es la asociación de grupos con problemas y
demandas similares, así como la organización por sectores. Los puntos centrales de este
5
enfoque son la autovaloración, el fortalecimiento organizativo, la participación, el incremento
de la capacidad de negociación y la capacidad de alianza con otras organizaciones.
En la perspectiva del enfoque de fortalecimiento organizativo, la gestión multisectorial se
plasma a través de la articulación de distintos organismos unidos con el fin de respetar una
estrategia de gestión sustentable del agua. Por ejemplo, una plataforma de gestión que implica
la organización de diferentes grupos de usuarios del agua en la parte baja de la cuenca,
unidos en el interés común de evitar el acaparamiento de su acceso al agua por usuarios de la
parte alta de la cuenca. También se puede retomar como ejemplo la lucha colectiva en contra
de la creación de monopolios de los derechos del agua en manos de usuarios con gran poder
político o económico.
En el sentido de asegurar que el enfoque del fortalecimiento organizativo contribuya al
empoderamiento de las familias de las comunidades de la cuenca, es primordial que ellas
participen, en la definición de las alternativas del manejo de los recursos naturales en sus
regiones, con voz y voto en la dirección de los cambios, ya sean organizativos, productivos o
de otra índole, que se realicen en la región.
Las dos propuestas últimas se acercan a los objetivos o enfoques de la gestión de cuencas, en
el cual se busca no solamente la participación comunitaria, sino también la gubernamental
nacional y local, la empresa privada, a las organizaciones no gubernamentales y a la
cooperación internacional, sin embargo es claro que esto no será fácil, pero ese el desafío de
la gestión.
1.2.
Principios para definir un modelo de gestión de cuencas
La Integralidad: La gestión se hará desde una visión sistémica, integral, integrada y holística
de la cuenca.
La Eficiencia: Garantiza el cumplimiento de los objetivos en el uso racional de los recursos,
con enfoques empresariales orientados a lograr equilibrio entre el desarrollo económico y
social.
La Flexibilidad: Se entiende como la consideración de los cambios que pudieran devenirse a
raíz de las necesidades del entorno y de la organización, lo cual implica aplicar criterios de
retroalimentación.
La Perfectibilidad: El modelo en cuestión se alimentará de sus errores, experiencia, ideas,
innovaciones y criticas realizadas por los actores involucrados en el proceso, con el objeto de
perfeccionar y mejorar su eficacia dentro y fuera del ámbito organizacional. No es un modelo
infalible, sino perfectible, bajo un enfoque adaptativo.
La Responsabilidad Social: Se promoverán y enfatizarán los derechos y deberes de todos
los actores que están dentro de la cuenca, para que todos trabajen conjuntamente en beneficio
especialmente de los grupos vulnerables y las áreas críticas de la cuenca, todos dentro de las
competencias que tienen dentro de sus organizaciones e instituciones.
La Participación Activa de los Actores Clave: Los municipios, organizaciones de base,
organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, según el nivel territorial son los
llamados a jugar un rol protagónico en el manejo y la gestión integral de sus cuencas
hidrográficas, es necesario que en las estrategias de gestión Juntas de
6
Agua/Municipal/Gubernamental el manejo de cuencas sea considerado como una parte del
proceso de planificación participativa, sobre todo en aquellos que por mandato institucional
tienen competencias y responsabilidades.
2. ELEMENTOS QUE INTEGRAN EL MODELO DE LA GESTIÓN DE CUENCAS.
2.1.
Elementos de la gestión de cuencas hidrográficas
a)
Participación real
La gestión enfatiza en la participación plena, activa, colaborativa, real y responsable de los
actores en la toma de decisiones y todo el proceso de gestión, pero armonizados y vinculados
a las competencias de los diversos niveles y sectores nacionales relacionados con el manejo y
la gestión de cuencas. Un aspecto básico de la gestión de cuencas es la complementariedad,
armonización e integración de los roles, funciones, responsabilidades y relaciones entre los
actores internos y externos de la cuenca. Esa participación debe ser permanente, continua para
lograr empoderamiento local y la apropiación de la gestión de cuencas con la coordinación
del comité de cuencas y la facilitación de instituciones gubernamentales, no gubernamentales,
proyectos, programas, etc. Además esa participación debe evidenciar beneficios y servicios,
que justifiquen su razón de existir.
b)
Organización
En el enfoque de gestión la organización se emplea en un sentido muy amplio, es decir,
designando todo sistema social en que la comunicación es el factor que da consistencia a las
relaciones entre los elementos (acciones humanas) de un grupo humano, es comunicación de
decisiones que condicionan o sirven de premisas a otras decisiones referentes al mismo grupo.
La organización implica la estructuración de las relaciones que deben existir entre las
funciones, jerarquías, responsabilidades y actividades necesarias para lograr la máxima
eficiencia dentro de los planes y objetivos señalados y para alcanzar los fines establecidos.
Los organismos de cuencas con representación de los principales actores locales con
responsabilidad directa o indirecta en el manejo de los recursos naturales y el ambiente son la
forma de organización preferida para la gestión de cuencas hidrográficas, sin embargo no
excluye cualquier otra forma de organización que lleve al logro de los objetivos planteados.
c)
Creación de capacidad de gestión y fortalecimiento de la capacidad local
En el enfoque de gestión de cuencas es fundamental crear capacidad de gestión para la
sostenibilidad de los recursos naturales y el ambiente, en todos los niveles participativos del
manejo de cuencas. Los decisores, planificadores, técnicos, productores, gobiernos locales y
la comunidad requieren formación gerencial para que puedan propiciar las soluciones y
gestionar el desarrollo económico, social y ecológico inherente a la sociedad y al ambiente.
Por esta vía también se fortalecen los métodos para crear la capacidad de organización
comunal y empresarial, formación de liderazgo y poder social.
Complementariamente debido al papel clave de los actores locales en la implementación de la
gestión de cuencas, es necesario promover, apoyar y fortalecer e integrar a los organismos de
cuencas, los gobiernos locales, las organizaciones, asociaciones y grupos comunales, las
familias, los productores, la empresa privada y la sociedad civil. El fortalecimiento de la
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capacidad local cobra más relevancia hoy día, cuando los gobiernos centrales disponen de
pocos recursos económicos para apoyar en todos los problemas que enfrentan las
comunidades y actores de las cuencas. Las alianzas de aprendizaje son fundamentales para
lograr el objetivo del fortalecimiento de la capacidad local y la formación de capital humano.
d)
Ordenamiento territorial
El ordenamiento territorial constituye tanto una proyección espacial de las políticas
ambientales, sociales, económicas y culturales, como una gama de instrumentos de
planificación y mecanismos de gestión que facilita una apropiada organización del uso de la
tierra y regulación de la vida económica. Mediante este proceso, la acción municipal e
institucional logrará una zonificación que favorezca la reducción del riesgo y la
vulnerabilidad y el aprovechamiento racional de los recursos de las cuencas. Este
ordenamiento debe contemplar las necesidades futuras y el crecimiento poblacional, de
acuerdo a la capacidad de carga y tecnificación posible en la cuenca.
La intervención debe ser en la unidad de producción, que es la célula de funcionamiento de la
cuenca, y que muchas unidades de producción bien manejadas, con una visión integrada,
producirán la gestión adecuada de la cuenca. Para la gestión de cuencas es fundamental la
existencia del ordenamiento territorial como vía para planificar, priorizar e implementar las
intervenciones a través del plan de gestión.
e)
Planificación para la gestión
El enfoque de la gestión de cuencas requiere de un instrumento directriz que permita orientar
y operativizar su propuesta en el campo, así como la participación de los diferentes actores. Es
importante y necesario para integrar el manejo bajo una modalidad participativa y de toma de
decisiones con responsabilidades compartidas para promover los cambios e impactos en el
mediano y largo plazo.
El plan de gestión señala los procesos a desarrollar, partiendo del análisis de contexto,
ordenamiento territorial y los programas estructurados para su operatividad. Se establecen
objetivos, se definen las actividades necesarias para alcanzar dichos objetivos, se cuantifican
los recursos necesarios de distintos tipos (humanos, financieros, tiempo) para realizar las
actividades y se establecen indicadores para medir el éxito de las actividades planeadas. Se
construye con la participación activa de los actores y plantea que en su implementación se
pueden tomar medidas de ajuste con base a reflexiones para mejorar la planificación inicial,
esto basado en el principio de reflexión y ajustes a los procesos.
f)
Línea base y sistema de monitoreo
Un componente relevante del enfoque de gestión de cuencas es la existencia de un sistema de
monitoreo e indicadores de línea base que permitan medir el estado inicial, avance, y el
impacto de las acciones implementadas. El monitoreo permanente ayuda a reflejar tendencias,
a entender cómo cambian los indicadores y sus variables, cómo se relacionan las variables
entre ellas, verificar el avance hacia los objetivos del programa y ajustar las acciones a
implementar en el futuro. La primera evaluación del sistema de manejo utilizando
indicadores corresponde a una línea base, sobre la cual se analizarán los cambios posteriores.
El complemento del monitoreo es la evaluación, que se refiere a la formación de juicios
acerca de una determinada situación o proceso; los juicios se toman con base en la
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información recopilada a través del monitoreo. Los indicadores de la gestión deben
corresponder realmente con los componentes de este enfoque, ya que fácilmente se puede caer
en indicadores de manejo de cuencas, los mismos que también tienen su importancia.
g)
Mecanismos de financiamiento
Para que la gestión de cuencas sea sostenible y logre desarrollar los procesos necesarios, se
requiere de mecanismos de financiamiento que le den sustento económico a las actividades.
El desarrollo de capacidad de gestión y el fortalecimiento de la capacidad local es
fundamental en este propósito. Mediante esta vía los comités de cuencas, líderes y decisores
capacitados en la gestión de cuencas deben lograr las máximas oportunidades y crear nuevas
opciones, potencializando la vocación y capacidad de la cuenca, sus recursos, actividades
económicas y servicios. Tanto en el medio rural como en el urbano se deben proponer
alternativas de comercialización, de dar valor agregado a la producción primaria, capitalizar el
servicio y aprovechar las externalidades inherentes a la cuenca (energía, turismo,
agroindustria, comercio, etc.).
Los mecanismos pueden ser muy diversos y complementarios, por ejemplo fondos
ambientales o para manejo de cuencas, fideicomisos, cobro y pago por servicios ambientales,
canon por vertidos de contaminantes o por uso de recursos naturales de la cuenca, tarifas de
servicios públicos ambientalmente ajustadas, aportes de proyectos y programas, convenidos y
alianzas estratégicas con organizaciones e instituciones, fondo del estado, fondos provenientes
de donantes y cooperantes nacionales o internacionales, etc.
h)
Sistematización de experiencias y comunicación
En gestión de cuencas la sistematización se entiende como la interpretación crítica de las
experiencias, a partir de su ordenamiento y reconstrucción para descubrir o explicitar la lógica
del proceso vivido, los factores que han intervenido en dicho proceso, como se han
relacionado entre sí, y por qué de este modo. Es un proceso de reflexión orientado en un
marco de referencia y con un método de trabajo que permite organizar un análisis de las
experiencias y dar cuenta de lo que se realiza, facilita la comunicación del saber construido de
la experiencia y hace tomar conciencia de lo realizado. La sistematización de experiencias es
la base sobre la cual se fundamenta la retroalimentación, ajustes y enfoques adaptativos para
la gestión cuencas.
La sistematización de experiencias también es relevante en la gestión de cuencas para
aprovechar no solamente las experiencias positivas de la misma cuenca, sino también de otras
cuencas y adaptarlas a la condición particular, es una estrategia necesaria, a fin de optimizar la
eficiencia en el uso de los recursos económicos y humanos, favorecer los impactos a corto
plazo e involucrar a los actores en el intercambio de experiencias y el escalamiento espacial.
Las experiencias desfavorables ayudan a no cometer los mismos errores, no investigar
problemas ya conocidos, no desperdiciar recursos, etc.
La sistematización de experiencias no aprovecharía toda su potencialidad, si
complementariamente no se cumple con la responsabilidad social de compartir esas
experiencias, tanto dentro de misma cuenca como a otros usuarios de la información, ya sea
para fines prácticos o académicos, de implementación o de formación de capital humano. La
comunicación de las experiencias, aprovechando todas las facilidades y medios disponibles en
9
la actualidad es un componente necesario dentro del enfoque de gestión de cuencas
hidrográficas.
i)
Gobernabilidad, gobernanza e institucionalidad
Para fines de la gestión de cuencas, la gobernabilidad la podemos entender como el conjunto
de tradiciones, instituciones y procesos que determinan la forma en que se ejerce el poder, la
forma en que se da la participación a los ciudadanos y la forma en que se toman las decisiones
que afectan la colectividad.
La gobernanza es el proceso formal e informal de interacción entre actores para la conducción
de la sociedad. Un sistema de gobernanza está integrado por las reglas y procedimientos
(formales e informales) que configuran un marco institucional en el cual los diversos actores
implicados tienen que operar. La gobernanza abarca la interacción entre las estructuras,
los procesos, las tradiciones y los sistemas de conocimientos que determinan la forma en
que se ejerce el poder y la responsabilidad, se adoptan las decisiones, expresan su
opinión los ciudadanos y otros interesados directos.
La institucionalidad se refiere tanto a las leyes formales, acuerdos informales y reglas de
juego como a las organizaciones que las aplican.
ELEMENTOS
FUNCIONALES
ELEMENTOS BÁSICOS






Gestión conjunta
Organización
Desarrollo de procesos
Convergencia, concertación
e integración
Ordenamiento territorial
Mecanismos de
financiamiento
GESTIÓN DE
CUENCAS
HIDROGRÁFICAS






Participación real
Alianzas estratégicas
Creación de capacidad de
gestión y fortalecimiento de
la capacidad local
Gobernabilidad,
gobernanza,
institucionalidad
Planificación y monitoreo
Gestión del conocimiento
Síntesis
La propuesta del modelo de gestión debe partir de elementos clave como el ordenamiento
territorial, el marco institucional, la base organizacional y la estructura biofísica (problemas y
potencialidades). En este sentido lo actores de cada una de las cuencas toman decisiones, si
les conviene integrar esfuerzos o coordinar acciones para superar los problemas que tienen en
sus cuencas o para aprovechar las potencialidades. En este sentido las demandas y
expectativas de cada uno de los actores deben ser considerados, así como la definición de
cómo van a participar, como se tomarán las decisiones y cuales serán cada de las
responsabilidades. Esto se materializa en un plan de gestión, que a su vez integra el manejo de
la cuenca.
En la secuencia lógica, como se puede observar en los gráficos No. 1 y 2, para realizar la
gestión se requiere como base tener el ordenamiento territorial de la cuenca, esto es
fundamental que sea de manera negociada, para hacer viable los cambios esperados en el
territorio. Luego se considera importante la organización como plataforma operativa, la cual
debe identificar sus necesidades de capacitación o fortalecimiento para la gestión, negociación
y ejecución de las actividades en las cuencas.
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En la gestión un factor determinante será la capacidad para lograr recursos financieros,
humanos, tecnológicos y económicos, en tal sentido es importante la gestión de un fondo para
el manejo de la cuenca, que no solamente se oriente a la gestión externa o aun solo recurso
(agua por ejemplo) sino a todas las externalidades que se derivan del manejo de la cuenca. El
modelo debe apuntar a objetivos de lograr la institucionalidad del proceso, sus enfoques y
estrategias, que permita desarrollar una gobernabilidad, empoderada en los niveles respectivos
de acción (manejo de la cuenca), para lograr el bienestar de las personas, pero
fundamentalmente para que la sostenibilidad del manejo de la cuenca sea una realidad y se
supere la situación que se enfrenta día con día: las cuencas se siguen degradando y sus
impactos son más críticos.
Grafico No.1. La secuencia indicativa de la gestión que relaciona el manejo de los recursos
naturales y la función de la gestión.
MANEJO DE LOS RECURSOS NATURALES
Seguridad alimentaria
Mejora de ingresos
Conservación
Ordenamiento
territorial
Plan de manejo
de cuencas
Finca
Recurso
Zona
Junta de agua
Se requieren
capacidades
Se requiere
organización
Comunidad
Fondo
ambiental
Inversiones
Municipio
Inter relación
Institucionalidad
Organismo de
cuencas
(organización
presente similar)
con capacidades
Microcuenca
Gobernabilidad
Subcuenca
Cuenca
Ordenamiento
territorial,
armonización
cuenca y
administrativo
Fondo para el
manejo de
cuencas con base
a externalidades
reconocidas
Región
Plan de gestión
de cuencas
Vertiente
País
GESTIÓN DE CUENCAS HIDROGRÁFICAS
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Grafico 2. Aproximación a un modelo de gestión de cuencas
Mejoramiento de
la calidad de vida
Gobernabilidad y
Gobernanza
Autoridad de Cuencas
Consejo de Cuencas
Comités de Cuencas
Juntas de agua
Sostenibilidad de
los recursos
naturales
Sistematización de
experiencias, documentación y
comunicación
Sistema de Monitoreo y
Evaluación
Mecanismos y estrategias de
financiamiento
Fortalecimiento de
Capacidades de gestión y
negociación
Estrategias, instrumentos y herramientas para la gestión
Metodología, Planificación y Proceso para el Ordenamiento Territorial
Con base en procesos participativos e
integrando los planes disponibles y otros
instrumentos de planificación, estudios e
informes técnicos, se inicia el proceso de la
planificación de la gestión, que incluye el
manejo de la cuenca.
Plan de
gestión de
cuencas
El gráfico 1 se refiere concretamente a la interrelación entre los factores territoriales y
organizacionales que permiten establecer la estructura del modelo, mientras que el gráfico 2
se refiera a la lógica de los procesos que permiten construir el modelo de gestión, en el mismo
se indica el inicio del proceso (planificación), esta re realiza con base al ordenamiento
territorial y la aplicación de instrumentos de gestión, de allí se desarrollan los componentes
clave del modelo (fortalecimiento de capacidades, mecanismos de financiamiento, monitoreo
y evaluación, y sistematización de experiencias), todos son dirigidos por una organización de
cuencas, la cual contribuye a los impactos esperados en el territorio de gestión.
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2.2.
Requisitos de un modelo de gestión de cuencas
El modelo de gestión debe considerar algunos elementos clave que le permita, cumplir sus
objetivos conceptuales (visión integral, procesos de largo plazo, esfuerzos conjuntos), aunque
habrá algunas variables que determinen cambios a ajustes a un modelo determinado, es
conveniente enumerar los siguientes requisitos.

Represente a una estructura biofísica predominante (escenario), si solo obedece a algo
muy particular, no será posible la replica.

Represente a procesos que se puedan replicar o escalar, responda al concepto de modelo.
Aunque estos dependen del estado de inicio, los pasos de las acciones pueden ser muy
afines.

Que sus variables biofísicas y socioeconómicas puedan ser susceptibles de replicas
(escalamiento).

Una definida plataforma organizacional (análisis de actores), clarificando los intereses
comunes y colectivos

Factibilidad de un mecanismo de financiamiento (fondo para manejo de cuencas),
identificando los beneficios y servicios que brindan las cuencas.

Propuestas con base a un modelo territorial (ordenamiento ambiental o territorial),
vinculado a la planificación superior y el desarrollo nacional

Que permita ajustes, evaluación, retroalimentación (adaptativo),
2.3.
Modelos funcionales en la gestión de cuencas
Los intereses de los actores de las cuencas pueden variar de un caso a otro, por lo tanto el
modelo de gestión debe ser lo más funcional posible, permitiendo la aplicabilidad de variables
según las decisiones a tomar. A continuación una descripción breve de cada una de las
alternativas posibles:
a)
Modelo en función del agua
Es quizás el más promisorio por el interés colectivo que tienen los usuarios del agua, que se
convierten en una parte de los actores. Las referencias expresan que este recurso integrador es
el que más elementos prácticos define para una gestión compartida. Sin embargo esto suele
debilitar el enfoque integral de cuencas, porque solo se refiere a un recurso, el cual no actúa
solo, siempre en el sistema hídrico interviene el suelo y la vegetación, por lo tanto esta la
parte productiva. En lo que si es relevante esta modalidad en la visión integral del agua, que
por lo general tiende a ser sectorial, enfocándose solamente al agua potable, lo cual es
prioritario, pero limita la visión y acción integral.
b)
Modelo en función de todos los recursos naturales
Es la propuesta que integra la conservación y la producción, es más compleja, pero permite
desarrollar la visión integral, los actores se incrementan en variabilidad por sus intereses y
13
expectativas. Aquí los actores pueden desarrollar propuestas que integren los aspectos
socioeconómicos complementarios como otros medios de vida, el valor agregado, la
competitividad y ampliar la oferta de servicios derivados del manejo de la cuenca.
c)
Modelo en función del riesgo
Es una propuesta específica para cuencas con una alta vulnerabilidad, por ejemplo a desastres
naturales (inundaciones, sequías, deslizamientos, etc). En este caso los actores locales
expresarán su visión y acción colectiva para superar la problemática de la vulnerabilidad y
mediante las alternativas técnicas, políticas o sociales desarrollar sus esfuerzos conjuntos para
mitigar o eliminar el riesgo.
d)
Modelo en función de potenciales específicos (servicios ambientales)
Es también una alternativa específica, como es el caso de las cuencas que tienen potencial
hidroenergético, en el cual toda la cuenca o la parte involucrada en el servicio ambiental
hídrico. Puede suceder con cuencas con potencial para ecoturismo, biodiversidad, etc., lo cual
destaca un servicio pero no deja de lado la visión y acción colectiva.
3. ACTORES CLAVES EN LA GESTIÓN DE CUENCAS Y FORTALECIMIENTO
DE CAPACIDADES
3.1.
Identificación de actores y creación del grupo de usuarios.
El análisis de los actores constituye una poderosa herramienta para el análisis y la
formulación de las políticas con un considerable potencial en la planificación para el manejo y
la gestión de cuencas. Se trata de un enfoque que permite comprender el sistema y los
cambios que se producen en él, identificando los problemas y actores subyacentes y
evaluando sus respectivos intereses en dicho sistema. Ha sido desarrollado en respuesta al
desafío que plantean los múltiples intereses y objetivos y, particularmente, la búsqueda de
estrategias eficientes, equitativas y sustentables de desarrollo desde el punto de vista
ambiental. Opera a partir de la necesidad de lograr, siempre que sea posible, situaciones en
que todos ganen, pero reconoce el hecho de que muchas situaciones pueden no ser plenamente
compatibles entre sí.
El “Análisis de los Actores” se ha desarrollado de dos grandes maneras, ambas basadas en el
argumento de que muchas intervenciones bien intencionadas han fracasado debido a que no se
ha prestado adecuada atención a los intereses en conflicto de los diferentes actores. La
principal diferencia entre los enfoques es que uno se centra en el desarrollo de un proyecto
práctico con o en nombre de los supuestos beneficiarios, en tanto que el otro utiliza el
Análisis de los Actores, más para mejorar la comprensión de los problemas, compensaciones
y conflictos de interés básicos entre los grupos de actores y evaluar la distribución de los
costos y beneficios del cambio. Este último enfoque utiliza un sistema basado en
clasificaciones, que distingue entre los conflictos y las compensaciones. El primer enfoque se
centra en los actores mismos y el último en los problemas subyacentes que dan origen a la
diferencia en los intereses.
El ejercicio con los actores debe concretarse en la conformación de cuerpos colegiados
representativos o mesas de concertación que se han denominado Comités, Consejos y
Comisiones de Cuencas. Estos Comités requieren de una Comisión Técnica Asesora o
14
interacción participativa de expertos en equipos efectivos e interdisciplinarios de trabajo que
interpreten y acompañen el proceso. La mesa de concertación o comité debe estar formada por
un grupo representativo de todas las personas o asociaciones con intereses, motivaciones o
necesidades en el ámbito. Debe ser democrática en términos de representar en ella diferentes
posiciones que interpreten a los grupos de habitantes y usuarios y por ultimo debe ser
equitativa en su representatividad respecto al balance del poder y de conocimientos respecto a
la realidad que se desean modificar.
El equipo técnico que asiste a la mesa de concertación o comité debe tener una formación
multidisciplinaria y con un sentido participativo en sus acciones, con capacidad de interactuar
con el más humilde campesino y con las autoridades del sector público y privado, sirviendo
como nexo entre estos dos niveles. A su vez debe tener un nivel tal que le permita enfrentar a
los grupos exógenos con intereses en el ámbito, que generalmente son asesorados por equipos
técnicos y profesionales altamente calificados que desequilibran el balance y la capacidad de
negociación al interior de la mesa de concertación o consejo. Debe operar como un sistema
abierto, que permita incorporar profesionales especialistas o consultores capaces de resolver
problemas de coyuntura en el avance del proceso o desarrollar temas específicos necesarios de
profundizar.
El análisis de actores institucionales es una actividad fundamental en la gestión de cuencas.
El éxito de los planes, proyectos y acciones dependen mucho de la efectividad de la
institución gestionadora (normalmente Municipios, OGs, ONGs, Comités locales) y el equipo
de trabajo. La probabilidad de ser exitoso aumenta si se realiza un análisis institucional y a
partir de el se plantean las recomendaciones. Para ejecutar el proceso de análisis institucional
se deben introducir una variedad de técnicas, herramientas e instrumentos. Estos se utilizan
dentro de un marco/concepto metodológico, el cual comprende:
El recurso humano disponible (habilidades, conocimiento, experiencia);
La visión, misión, objetos y valores (hasta que punto están acordados, entendidos y
comprometidos);
Los recursos financieros;
Los recursos técnicos y tecnológicos;
Los sistemas y procedimientos;
El entorno. Se refiere al grado de relacionamiento con los actores nacionales,
regionales y locales directos e indirectos.
En las cuencas trabajan, tienen responsabilidades o habitan familias, organizaciones e
instituciones con diferentes responsabilidades, pero no todas tienen la responsabilidad del
manejo de la cuenca. Es por esta razón es que se requiere la identificación de los “Actores
Clave” tanto para el manejo como para la gestión, cada uno de ellos con sus roles, funciones,
responsabilidades y competencias en todos los campos biofísicos y socioeconómicos.
Los actores también se pueden considerar por sectores, niveles y ámbitos espaciales: a nivel
local o comunitario serán las organizaciones de base (comités locales ambientales, grupos
ambientalistas, alcaldes auxiliares), a nivel municipal (la corporación municipal,
organizaciones no gubernamentales, representantes de organizaciones gubernamentales,
empresa privada, unidades ambientales municipales, comités de desarrollo, etc) y a nivel
nacional (ministerios del sector, empresa de servicios de agua, organizaciones no
gubernamentales, cooperación internacional, consejos nacionales de cuencas, etc)
15
4. LA ORGANIZACIÓN, INSTITUCIONALIDAD Y GOBERNABILIDAD
4.1.
¿Quiénes definen la necesidad de los organismos de cuencas?
Para definir si es necesario o no un organismo de cuencas debe considerarse si se tiene una
comprensión clara de los objetivos del manejo de cuencas y sobre todo si la organización
esperada contribuirá a resolver los conflictos, demandas y necesidades, o si por medio de ella
se lograran aprovechar los potenciales y oportunidades que existen en una cuenca
hidrográfica.
O sea que quienes definen la necesidad de un organismo de cuencas, son aquellos que sienten
la falta de una entidad a nivel de cuencas con la capacidad para llevar a cabo manejo, gestión
y administración de los recursos naturales de la cuenca, el desarrollo sostenible de los mismos
y el bienestar de sus poblaciones.
En una microcuenca los actores locales internos o externos identifican los problemas
asociados a la falta de un manejo, administración o gestión de ese territorio; los impactos o
efectos considerados deben fundamentarse en las relaciones del sistema, las externalidades y
la visión holística, no hay que confundir con desarrollo rural, desarrollo agropecuario o
conservación de recursos. El ejemplo más sencillo es cuando una comunidad o conjunto de
pobladores de una microcuenca, carecen de un sistema de agua potable y su alcantarillado o
tratamiento; ellos con esa necesidad valoran la organización de un comité de agua o junta de
agua, este puede ser el punto de partida.
4.2.
Rol de los comités de gestión de cuencas
En la experiencia a nivel local, el proceso de organización de un comité de cuencas, nace con
la necesidad de resolver un problema, generalmente relacionado a un recurso como el agua,
ya en el proceso esto se asocia con el sistema hídrico y con todos recursos y sus
aprovechamientos o usos. Cuando la necesidad y decisión están tomadas se organiza un
comité de gestión del organismo “comité gestor” tiene el rol “catalizador”, “impulsor” y
“facilitador” tiene la función de promover, concertar entre los actores locales, gestionar el
diseño, definir las normas y responsabilidades, gestionar el reconocimiento legal, difundir los
resultados de la organización del comité de cuencas y luego delegar las funciones a quienes
formalmente asumen las responsabilidades del organismo de cuencas.
Partiendo del marco legal que establece la competencia de las entidades y organismos de
cuencas, se definirán las funciones y responsabilidades. En ausencia de un marco legal o
tratando de generalizar, se pueden relacionar las siguientes interrogantes:
¿Qué funciones debe tener un organismo de cuencas?
¿Qué decisiones debe tomar un organismo de cuencas?
¿Qué tipo de propuestas debe hacer un organismo de cuencas?
Las funciones estarán relacionadas a los objetivos del manejo de cada cuenca, solo al recurso
hídrico o si abarca la integridad. Independiente del nivel de cobertura, siempre se
desarrollarán los aspectos ambientales, sociales y económicos.
16
La filosofía que determina las funciones y responsabilidades, se basa en criterios
hidrológicos-ambientales, sociales y de equidad (actores y usuarios) y el crecimiento
económico (uso múltiple del agua y de los recursos en general).
Entre las decisiones que pueden tomar una entidad u organismo de cuenca, se consideran:
Cómo adaptar las políticas nacionales a la política de gestión del recurso hídrico o de
los recursos naturales, para uso múltiple en la cuenca y otros recursos.
Decidir cuales instrumentos se utilizarán para gestión económica, financiera,
operativa, educativa e informativa.
Resolver conflictos sobre el uso de agua u otros recursos, entre los usuarios.
Decidir sobre el uso de territorios y aguas, considerando riesgos, vulnerabilidad y uso
eficiente.
Establecer el sistema de financiamiento y los mecanismos para efectuar los cobros y
asignaciones de beneficios y costos.
Establecer la forma de relacionarse y coordinar con las instituciones y organizaciones
de la cuenca.
Decidir sobre las inversiones actuales y futuras para el manejo de la cuenca.
Entre las propuestas que puede hacer una entidad u organismo de cuencas se
consideran:
Proponer y justificar alternativas de financiamiento, inversión, control de usos del
agua o de otros recursos, coordinación institucional, etc.
Diseñar proyectos solicitados.
Redactar propuestas para licitaciones.
Revisar las propuestas de inversión de cada sector de la cuenca.
Revisar y emitir opinión sobre los estudios de impacto ambiental
Proponer zonas de protección de biodiversidad, protección de zonas vulnerables y
áreas protegidas.
Proponer leyes y reglamentos para mejorar el control de la calidad de los recursos y
monitoreo de las actividades en las cuencas.
Proponer proyectos y opciones de interés político -social.
4.3.
Rol de los organismos de cuencas
El rol de las entidades de cuencas, en los últimos años ha estado asociado en parte, al
aprovechamiento y manejo del agua; aunque también hay orientaciones claras de promover el
desarrollo sostenible, en forma amplia. Adquiere gran importancia el rol de otorgamiento de
derechos de usos del agua, permisos, licencias u otra forma de otorgar capacidades legales
para utilizar el agua. Otro rol que se menciona en leyes recientes es el de crear “mercados del
agua”.
En general el rol de las entidades y organismos de cuencas, esta asociado a regular, controlar
y monitorear la demanda y oferta de recursos en las cuencas, asignando usos y vigilando las
formas eficientes de uso, con criterios sociales, económicos y ambientales. Una tarea
importante es la de compatibilizar o armonizar la oferta y demanda, con visión holística y
estratégica.
17
El rol conciliador, concertador, coordinador y de autoridad, debe especificarse en la
competencia otorgada por las leyes, políticas y directrices institucionales, pero sobre todo la
credibilidad, respeto y confianza en la institución será producto de un proceso que conlleve a
un buen servicio, que aplique sus funciones con equidad y sobre todo que tenga alta
sensibilidad social.
4.4.
Conceptos básicos sobre institucionalidad
El tema de manejo de cuencas ha logrado ubicarse en una preocupación de actualidad, de
primera línea, muchos sectores hoy día consideran esta alternativa. Ante sendos procesos de
degradación de los recursos naturales, conflictos por el agua (sequía, contaminación e
inundaciones), la deforestación y disminución de la productividad de la tierra, ha motivado la
reflexión de políticos, decisores, técnicos, donantes y cooperantes; para plantear alternativas
de solución, alrededor de los conceptos de manejo de cuencas.
Sin embargo, esta corriente de ideas, debe concretarse en acciones directas e indirectas, es
decir la puesta en práctica de tecnologías de manejo de cuencas, la definición de políticas y
directrices de manejo de cuencas, o bien la definición de competencias y responsabilidades de
la misma; aspectos que demuestran vacíos y debilidades en la región Latinoamericana. El
marco legal y normativo, es muy escaso, débil en sus medios e instrumentos, resaltando la
falta de legislación e institucionalidad adecuada para establecer la responsabilidad del manejo
de cuencas.
Pero esta situación tiene posibilidades de superarse con base en marcos legales, que permitan
crear las bases para una norma y reglamentación del manejo de cuencas. Por ejemplo las leyes
relacionadas con la descentralización, las leyes de medio ambiente y leyes de aguas o
forestales, que definen cuestiones básicas con relación al manejo de cuencas.
Es importante desarrollar acompañamiento a las iniciativas y decisiones de las instancias
nacionales vinculadas al manejo de cuencas, para fortalecer los procesos dirigidos a lograr la
institucionalidad de esta temática. Evidentemente no es una tarea fácil, toda vez que son
voluntades de niveles institucionales muy complejos, en momentos de coyuntura social y
económica con prioridades más sensibles, como la pobreza y el fortalecimiento de la
democracia.
En este sentido se deben fortalecer las capacidades institucionales, interactuando en tres
niveles; el medio social-productivo de productores y productoras, el medio de gobernación
local (municipios) y en el medio gubernamental nacional (conjugando acciones con
contrapartes nacionales vinculados al quehacer del manejo de cuencas).
4.5.
Importancia de la institucionalidad
Una actividad importante es el fortalecimiento de las capacidades de gestión local, no debe
dejar de visualizar la importancia de la institucionalidad en los diferentes niveles operativos,
por esa razón se deben definir los siguientes escenarios, para catalizar procesos, promover
decisiones y crear condiciones, en los siguientes medios:
Es importante que en la base social se comprenda, se acepte y se decida trabajar con el
enfoque de manejo de cuencas, es por eso que se ha actuado a nivel de las familias rurales y
de sus organizaciones de base. La respuesta es clara, se comprende la necesidad de proteger
18
las fuentes de agua, conservar los recursos naturales y de prevenir desastres. Esto se puede
verificar en cualquier parte de intervención de un plan o programa.
Es clave que los gobiernos locales y organizaciones locales, conjuntamente con las
instituciones que trabajan en este nivel adopten los enfoques, criterios y procesos que se
orientan al manejo de cuencas, concertando con las bases organizacionales y armonizando los
intereses territoriales del manejo de cuencas y de la administración municipal. Generalmente
se observan respuestas positivas, los municipios comprenden el valor del agua, se integran
para hacer viable la protección y conservación de las fuentes de agua, son vigilantes de los
recursos naturales a través de sus ordenanzas, gestionan recursos adicionales, coordinan y
planifican con una visión integral y estratégica.
También es una necesidad de alta prioridad, contar con el respaldo institucional del gobierno
y de las instituciones centrales, de agricultura, servicios de agua, recursos naturales, medio
ambiente y de los municipios. Pero no solo el respaldo, sino que consideren políticas y
directrices como herramientas para el desarrollo de la institucionalidad del manejo de
cuencas, clarificando las ventajas y beneficios de trabajar con este enfoque.
4.6.
Procesos para lograr la institucionalidad
Lograr la institucionalidad requiere de procesos sociales y económicos muy complejos, son de
largo plazo y difíciles de desarrollar sin un marco estratégico nacional, municipal o local.
Algunos líderes y autoridades prefieren crear institucionalidad con procesos desarrollados
desde las bases comunitarias, otros prefieren utilizar estrategias y políticas nacionales
emanadas de decisiones firmes y resueltas para impulsar la institucionalidad, en ambos casos
se requiere el trabajo de doble vía.
Los principales procesos son:
La formación o fortalecimiento de conciencia ambiental y cambio de actitudes,
mediante la capacitación, realización de acciones concretas e intercambio de
experiencias.
El impulso de regulaciones y normas que redunden o generen impactos en las cuencas
y sus pobladores.
Empoderamiento de las tomas de decisiones, responsabilidades y liderazgo de parte de
las bases o grupos organizados, así como de las autoridades en sus respectivos niveles.
Fortalecimiento en la capacidad de organización, gestión y administración (mediante
capacitación y acompañamiento).
Desarrollo de mecanismos de concertación y negociación (mesas de concertación,
cabildos ambientales, foros ambientales, etc)
Fortalecimiento de las capacidades empresariales, gerenciales e impulso a la
capitalización e inversiones.
Manejo de regulación y normas generales y específicas.
19
5. MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO Y LOS FONDOS PARA MANEJO DE
CUENCAS
5.1. ¿Qué es un fondo ambiental o fondo para el manejo de cuencas?
Es un mecanismo permanente de gestión y administración de recursos para garantizar la
implementación de iniciativas, actividades y proyectos, dirigidos a maximizar la eficiencia y
efectividad de las inversiones que tienen como objetivos lograr la sostenibilidad de los
recursos naturales y del ambiente en una cuenca hidrográfica.
El “Fondo Ambiental” es un mecanismo que se integra al proceso de implementación del Plan
de manejo o de gestión de una cuenca, considerando las prioridades ambientales y sociales de
los actores participantes organizados preferiblemente en un comité de cuencas.
Terminologías técnicas
El Fideicomiso (fiducia significa "fe, confianza", etc.) es una figura jurídica que permite
aislar bienes, flujos de fondos, negocios, derechos, etc. en un patrimonio independiente y
separado con diferentes finalidades. Es un instrumento de uso muy extendido en el mundo. Su
correlato anglosajón es el trust y cuenta con antiguas raíces en el derecho romano.
El Fideicomiso es un contrato mercantil, que consiste de manera principal en la aportación de
bienes por parte del otorgante o Fideicomitente, los cuales son transferidos en propiedad al
administrador o Fiduciario por un plazo determinado, para que éste los utilice exclusivamente
para el cumplimiento de los fines establecidos por el otorgante o Fideicomitente, en beneficio
del Fideicomisario o Beneficiario, el cual puede ser el mismo otorgante o un tercero o
terceros.
Un fideicomiso es un acto jurídico por el cual una persona denominada fideicomitente (u
otorgante) traspasa propiedad a una persona denominada fiduciario, para su administración y
distribución a uno o más beneficiarios, de conformidad con las instrucciones del
fideicomitente, las cuales generalmente aparecen en un Contrato de Fideicomiso o
Declaración
de
Fideicomiso.
El fideicomitente (otorgante) es la persona natural o jurídica que desea crear un fideicomiso.
Es la persona que otorga el patrimonio inicial al fiduciario y decide, inicialmente, la forma de
administración y quién será el o los beneficiarios, fiduciarios y protectores, si los hubiera.
El fideicomitente podrá ser (y generalmente es) al mismo tiempo el primer beneficiario del
fideicomiso, designando a otras personas como beneficiarios secundarios o finales.
El fiduciario es la persona natural o jurídica a quien se le confía la custodia, administración y
distribución de la propiedad en fideicomiso. Las funciones del fiduciario podrán abarcar
desde la simple custodia de los bienes hasta la administración y distribución discrecional y sin
restricciones del patrimonio. Todo depende de las necesidades del cliente y los fines
específicos del fideicomiso.
Los beneficiarios son las personas designadas como tales por el fideicomitente (o el protector
o el síndico si así se estipulara) para recibir las ganancias derivadas del patrimonio en
20
fideicomiso (intereses, dividendos, etc.) y el título final o derechos de propiedad sobre tales
bienes, según se estipule en el contrato de fideicomiso.
El protector, esta figura es opcional. No es necesario designar a un protector para que un
fideicomiso sea válido.
El protector puede ser de utilidad dependiendo del caso en particular, en distintas
circunstancias. Si el cliente no desea aparecer como fideicomitente en el fideicomiso, pero
desea mantener cierto grado de control sobre la estructura, puede actuar como protector, con
los mismos poderes y derechos que tendría como fideicomitente. Igualmente, el cliente puede
designar a una persona de su confianza para actuar como protector, tal como un hermano, su
abogado, un amigo, etc.
Los poderes y derechos generalmente otorgados a un protector, entre otros, garantizan la
debida realización de los deberes del fiduciario, con autoridad para remover o cambiar a éste
último, si lo considerara conveniente; aprobar las cuentas presentadas por el fiduciario sobre
su administración; excluir o designar beneficiarios, tal como se estipule en el contrato de
fideicomiso.
Los bienes ambientales son los que brinda la naturaleza, que inciden en la protección y el
mejoramiento del medio ambiente, siendo aprovechados directamente por el ser humano. El
agua, la madera, los animales, las semillas y las plantas medicinales son bienes ambientales.
Servicios ambientales se consideran productos o servicios que producen un mejoramiento de
las condiciones del medio ambiente y que responden a un deseo o a una demanda de ciertos
grupos de personas.
Un servicio ambiental puede entenderse como el beneficio que recibe la comunidad humana
(nacional o internacional) por la utilización de diferentes elementos de la naturaleza, los
cuales pueden estar comprendidos en ecosistemas silvestres o domésticos, y cuyos efectos en
la calidad de vida son tangibles e intangibles.
Los servicios ambientales se definen a partir de las funciones, condiciones y procesos
naturales que permiten los ecosistemas , así como los beneficios para el ser humano, como
ser: mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero (fijación, reducción, secuestro,
almacenamiento y absorción de carbono), protección y suministro de agua subterránea,
protección del suelo y fijación de nutrientes, control de inundaciones y retención de
sedimentos, protección de ecosistemas y formas de vida, además de la belleza escénica
natural para fines turísticos y científicos.
5.2. Factibilidad del diseño del fondo ambiental
Entre las experiencias y antecedentes de Fondos Ambientales, se puede citar muchos casos
aplicados a nivel nacional o regional para los países, algunos casos que utilizan los enfoques
relacionados con “los fondos ambientales”; orientados a apoyar mediante recursos la
ejecución de diversos temas ambientales y de recursos naturales. En estas experiencias se
puede valorar que el mecanismo del fondo favorece la ejecución de actividades y que
continúan desarrollando procesos para recuperar, manejar y conservar el ambiente.
21
Las capacidades administrativas y organizacionales son clave para desarrollar una iniciativa
de esta naturaleza, además del marco legal requerido para su reconocimiento y operatividad.
Las leyes nacionales y normas administrativas deben dictaminar de manera clara y precisa el
alcance y rol de este mecanismo.
Por ejemplo el caso de la Mancomunidad de Municipios de Copán Ruinas, Santa Rita,
Cabañas y San Jerónimo (MANCORSARIC) en cuanto a experiencia y capacidad
organizacional, tiene la suficiente capacidad técnico-administrativa y bases legales sólidas que
se resumen en lo siguiente:
a)
b)
Existe una unidad administrativa de la MANCORSARIC formalmente constituida.
Tiene experiencia en manejo de fondos en cuentas corrientes, habiendo
demostrado capacidad para llevar a cabo una correcta administración.
Esta facultada para abrir una cuenta especial o específica y organizar su operación.
Posee todos los instrumentos de control y manejo de fondos.
Cuenta con equipo básico para las operaciones que realiza.
Existe credibilidad y confianza en el desempeño de sus funciones.
c)
d)
e)
f)
5.3. Objetivos de un fondo ambiental
El Fondo Ambiental se puede crear con base a un acuerdo del comité de cuencas o alguna
instancia similar, como un mecanismo específico de gestión y administración de recursos para
apoyar la implementación de actividades del plan de manejo, que a su vez es parte del plan de
gestión de una cuenca.
El objetivo del Fondo Ambiental es la captación de recursos financieros nacionales e
internacionales y la administración de los mismos, para el financiamiento de planes,
programas, proyectos y actividades tendientes a la protección, conservación, mejoramiento,
restauración y el uso racional de los recursos naturales y el medio ambiente, de conformidad
con las prioridades y decisiones emanadas del Plan de Manejo o Gestión de una Cuenca.
El Fondo Ambiental se constituye como el instrumento financiero para la gestión ambiental y
está llamado a compartir la responsabilidad de establecer pautas para dar solución a la
problemática ambiental, en plena correspondencia con las prioridades que demandan los
principios del desarrollo sostenible.
El Fondo Ambiental puede administrar varias cuentas financieras, sin embargo en el periodo
inicial gestionará fondos “semillas” para impulsar los procesos de gestión y captación de
recursos.
5.4.
Diseño de un fondo ambiental
a)
La organización, administración y líneas de financiamiento
El Fondo Ambiental se organiza de la siguiente manera:
i)
ii)
iii)
Tiene un órgano político, en cual está la Junta Directiva del Comité de Cuencas
Tiene un órgano directivo, en cual actúa como base el Comité de cuencas y su
área de gestión o financiamiento.
Tiene un órgano ejecutivo a cargo de una gerencia administrativa.
22
iv)
Tiene un órgano operativo financiero en el cual se ubican los diferentes rubros
o tipos de fondos.
La auditoria es un aspecto indispensable que se realizará de acuerdo a las decisiones y
programación del comité de cuencas y sus mecanismos de monitoreo y evaluación, esto
demandará establecer los términos de referencia respectivos.
La operatividad administrativa se basa en la apertura de una cuenta bancaria con la
denominación Fondo Ambiental-Comité de Cuencas, con autorización escalonada para el uso
de los fondos, esto será parte del reglamento de operaciones del fondo. El fondo a su vez
establecerá subcuentas para operativizar los que correspondan por separado a ingresos por
PSA, canon y afines, ingresos internacionales, ingresos nacionales y por recuperación de
capitales (modalidad de préstamos, compromisos de fondos revolventes y otros afines).
El fondo ambiental definirá un plan operativo financiero anual que responderá a las demandas
presentadas a las instancias establecidas y según sus capacidades de inversión organizará las
actividades correspondientes.
Los responsables del manejo, administración y operación del fondo ambiental elaborarán un
“plan de gestión de recursos o plan de negocios” para incrementar los recursos y promover la
capitalización con mecanismos más estables en el mediano y largo plazo, por ejemplo un
fideicomiso. En su primer periodo se define un monto base de operaciones.
Las líneas de financiamiento del fondo estarán relacionadas con el Programa de Inversiones
del Plan de Manejo, Gestión o Cogestión y el Plan Operativo del Comité de Cuencas, los
detalles se definen en el Manual de Operaciones del Fondo Ambiental.
b)
Mecanismos de gestión financiera
La búsqueda de recursos será uno de los desafíos iniciales de mayor importancia y prioridad
para los responsables del fondo ambiental. Se considera que las oportunidades no son
abundantes y que la gestión requiere muchos elementos o que depende de muchos factores,
para lo cual habrá que capacitar al personal y desarrollar las experiencias necesarias.
Para la gestión financiera se requerirá organizar una buena base de datos de información sobre
donantes, cooperantes, tipo de fuentes, requisitos, modalidades y contactos personales entre
otros elementos.
c)
Mecanismos de aprobación y uso de los recursos
Una actividad fundamental que se realizará es la organización oportuna y su planificación
para comunicar sobre las alternativas que ofrece el fondo ambiental, entre los aspectos a
informar se consideran: Líneas se proyectos que financia o apoya, requisitos (del
beneficiario), mecanismos para presentar las solicitudes, calendario o periodos de
presentación/análisis/resultados. Esta información se organizará en un boletín o folleto
divulgativo para el público meta. El concepto es la simplificación de procedimientos y un
buen mecanismo de supervisión. En el esquema adjunto se puede ilustrar el proceso para la
asignación de recursos y por tanto la necesidad de instrumentos.
23
Entre los instrumentos a elaborar para la aprobación y uso de los recursos se proponen los
siguientes:
i) Guía para la presentación de proyectos y su financiamiento.
ii) Mecanismos de aprobación de solicitudes (un reglamento técnico).
iii) Mecanismo de otorgamiento de los recursos, supervisión, control y rendición de
gastos (un reglamento técnico-administrativo)
d)
Mecanismos de capitalización
La sostenibilidad del fondo ambiental es un tema que desde el inicio se considerará; su
diseño, operatividad y servicios que brinde integran el concepto de cómo capitalizar los
recursos y que mecanismos utilizar sin dejar de lado el factor social y ambiental de los
intereses colectivos. De la propuesta de operatividad del fondo se derivan las siguientes
fuentes de capitalización y el destino de estos recursos.
e)
Instrumentos de control y regulación
El fondo ambiental definirá los mecanismos internos para controlar y regular sus operaciones
técnicas y administrativas, estableciendo:
a) Un sistema de monitoreo y evaluación para la supervisión técnica y administrativa del
uso de los recursos asignados para la ejecución de los proyectos.
b) La elaboración de un presupuesto anual de gastos e ingresos, como herramienta
fundamental para atender la demanda de los actores locales.
c) Un sistema de informes periódicos (trimestrales y anuales) para la alerta y
conocimiento del progreso del Plan Operativo Anual, así como para planificación del
siguiente periodo.
d) La realización de auditorias para la vigilancia y toma de medidas correctivas.
e) La elaboración de un mecanismo y lineamientos para la resolución de conflictos o
situaciones no previstas en las diferentes normativas del fondo ambiental.
f)
Estructura legal del fondo ambiental
El establecimiento del fondo ambiental para el manejo de una cuenca se realizará con base en
la toma de decisiones de la Asamblea de un Comité de Cuencas, y deberá reunir los elementos
técnicos y legales que previamente se hayan considerado para su diseño, entre los aspectos
básicos para que se derive una estructura legal se consideran:
a) La elaboración de una propuesta para constituir el fondo ambiental, analizada y
discutida con base a normas y reglamentos.
b) La correlación con las normas institucionales nacionales para respaldar la propuesta,
debe ser parte del diseño.
c) La constitución de un acta de aprobación de parte del comité de cuencas,
legitimizando la decisión.
d) La aprobación de los reglamentos e instrumentos del fondo.
e) La documentación oficial para la comunicación a las instancias pertinentes.
24
6. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y ESTRATEGIAS PARA SU
APLICACIÓN
6.1.
¿Por qué ordenar el territorio de la cuenca hidrográfica?
No habrá manejo o gestión que no se sustente y considere lo fundamental que es el
ordenamiento territorial, el mismo es parte de un plan de manejo y gestión; también la gestión
de riesgos se fundamenta en lo mismo. Aquí se incluyen planes rectores, planes estratégicos,
diagnósticos, planes de ordenamiento territorial generales o indicativos, planes de manejo de
microcuencas o planes de acción. Se quiere saber si funcionan o sirven, que hace falta
mejorar, cuales son mejores (modalidad, diseño, enfoques). De aquí se esperarían
herramientas e instrumentos de planificación y gestión, así como guías y manuales.
Un plan de ordenamiento territorial se genera porque existe una necesidad o porque se
establecen condiciones legales e institucionales.
En el primer caso “la demanda” de los actores que ocupan un territorio se traslada a la
búsqueda de una solución o respuesta “atención a una problemática de los ocupantes del
territorio”, aquí los actores comprenden que la alternativa es desarrollar procesos de
ordenamiento territorial, para articular manejo del desarrollo económico, social y ambiental.
En el segundo caso, las políticas nacionales establecen procesos de planificación del
desarrollo entre los cuales se define la necesidad de ordenar los territorios para orientar las
inversiones, resolver temas críticos, orientar las decisiones locales en un contexto nacional y
externo, en este caso se parte de la existencia de una ley de ordenamiento territorial y sus
reglamentaciones.
6.2.
¿Cómo llevar a la práctica el ordenamiento territorial?
El plan de ordenamiento territorial, no es un “plan en si mismo”, es una política para ordenar
el desarrollo de un territorio; por lo tanto es un instrumento sobre el cual se debe actuar,
partiendo de su reconocimiento oficial (ordenanza, acta gubernamental o según las normas de
una ley específica). Por esta razón es que, más que tener el plan de ordenamiento territorial, lo
importante es tener una estrategia operativa para llevar a la práctica la zonificación aprobada
o el cumplimiento de las reglamentaciones para cada zona ordenada.
Por esta razón en muchos casos se inicia con acciones sobre territorios localizados y áreas
críticas, prioritarias o donde la disponibilidad de cambio a adaptación del uso del territorio es
más flexible. Ordenar zonas de recarga hídrica o sitios vulnerables o áreas críticas pude ser
todo un desafío de la gestión de cuencas, toda vez que se cuente con la motivación de los
pobladores, líderes y autoridades. Incentivos, medios impulsores y acciones inmediatas son
algunas de las formas para lograr la participación en la gestión territorial que permita su
ordenamiento a corto plazo; las inversiones y procesos de cambio de oportunidades puede ser
otra estrategia; como por ejemplo el desarrollo del turismo o la generación de empleo o mano
de obra.
25
7. EL PLAN DE MANEJO, EL SISTEMA DE MONITOREO Y EVALUACIÓN
7.1.
El plan de manejo de cuencas
Cuando las cuencas se encontraban en su estado natural, existía un orden que había impuesto
la naturaleza, después con la intervención humana, con la presión sobre los recursos y la falta
de prácticas apropiadas han ido generando conflictos y problemas, como por ejemplo;
deforestación, quemas, contaminación, derrumbes, deslizamientos, erosión de suelos, falta de
agua para las poblaciones, falta de agua para riego, inundaciones, baja producción y
productividad de la tierra, etc.
Esta situación cada día preocupa más a las poblaciones tanto rurales como urbanas, una falta
esencial es la disponibilidad de agua en cantidad, calidad y oportunidad. La tierra ya no
produce igual que antes, no es rentable porque requiere de muchos insumos inorgánicos. Las
inundaciones persisten, destruyen vidas humanas y valiosas inversiones.
Para reducir la vulnerabilidad y prevenir desastres naturales como las sequías e inundaciones;
para asegurar la disponibilidad de agua en cantidad y calidad, en forma sostenible, se
considera que una de las alternativas más apropiadas desde el punto de vista social y
ambiental, es mediante la aplicación del enfoque de manejo de cuencas, con todas sus
metodologías, prácticas y técnicas.
La aplicación del enfoque de manejo de cuencas, permite una visión integral y de sistema,
donde todos sus elementos son importantes, pero de manera especial las personas.
Cuenca bien manejada produce
agua en cantidad y calidad
De las presentes y futuras generaciones
Para diferentes usos:
AGUA
“Sin agua no hay
vida ni desarrollo”
Doméstico
Riego
Industrial
Hidroenergía
Recreación
Piscicultura
ES MUY
IMPORTANTE
PARA EL
DESARROLLO
ECONOMICO Y
SOCIAL
Un plan de manejo de cuencas “es un instrumento orientador y directriz que señala un
conjunto de actividades ordenadas y planificadas, para resolver la problemática y
aprovechar los potenciales de la cuenca en forma sostenible y que provea bienestar a las
poblaciones”.
26
En plan de manejo de cuencas puede tener un horizonte de largo plazo, 15 años o más, deber
ser flexible, dinámico, proyectivo y comprensible por cada uno de los actores de la cuenca y
de quienes van a participar en las actividades identificadas.
La importancia del plan es porque, mediante él se sabe que es lo que se debe hacer para lograr
un buen manejo de la cuenca. También se puede tener claridad de las actividades más
importante y de prioridad. El plan presenta el ordenamiento más apropiado para beneficio de
sus habitantes y quién o quiénes son los responsables de la administración.
El plan ayuda a prevenir, a orientar en que realizar mayores esfuerzos de colaboración e
integración.
Un plan de manejo también señala y explica cuales serán los beneficios y ventajas de ejecutar
las actividades consideradas por los actores.
Sin plan de manejo no sabemos que hacer, ni tampoco hacia donde vamos.
Sin plan de manejo, la cuenca se seguirá deteriorando hasta llegar a
situaciones irreversibles, como la desertificación y pobreza extrema.
7.2.
El sistema de monitoreo y evaluación
Los decisores, planificadores y políticos con funciones responsables de la administración,
gerencia y manejo de los recursos naturales y de manejo de cuencas requieren frecuentemente
sustentar sus acciones en los resultados de la planificación e implementación. Los proyectos y
planes de manejo de cuencas deben demostrar los resultados, beneficios e impactos para
justificar la continuidad de acciones y fortalecer las inversiones en el mediano y largo plazo.
Para lograr la información suficiente y adecuada que permita la interpretación de impactos del
manejo de cuencas es necesario diseñar y establecer el seguimiento temporal y espacial en el
entorno de la cuenca y su medio ambiente. Esta actividad puede ser muy compleja y
demandar intensos esfuerzos técnicos y económicos, por lo tanto se deben definir los aspectos
claves o indicadores explicativos de los efectos e impactos específicos e integradores que se
producen por la intervención en una cuenca hidrográfica. En el corto plazo es posible lograr
cambios y efectos cualitativos del manejo de los recursos naturales, en el mediano plazo se
pueden determinar cuantitativamente los efectos e identificar los impactos relevantes del
proceso de rehabilitación y manejo, y en el largo plazo será posible una evaluación integral de
los impactos. La naturaleza de efectos e impactos dependerá de los tipos de intervención y los
niveles estarán en función de la efectividad de las acciones.
Una de las consideraciones básicas para la evaluación de impactos del manejo de cuencas, es
la determinación de cuales son los indicadores que permitirán interpretar los beneficios y
bondades. Para cada cuenca existen diferentes indicadores, según la vocación y capacidad de
soporte de los recursos naturales. El análisis biofísico, social, económico y ambiental de las
fincas, los sistemas de producción y de la cuenca como sistema deben establecer claramente
las características y cualidades para determinar las potencialidades, limitantes y estados de
conflictos. Con este razonamiento deben considerarse indicadores claves que expliquen los
efectos e impactos, reduciendo las necesidades teóricas de información y evaluación de
variables poco significativas para el tipo de intervención en las cuencas.
27
Este tema generalmente se desarrolla en último lugar, esto no significa que no es de
importancia o que es de menor importancia. Para el manejo de cuencas, se necesita no
solamente medir, monitorear y evaluar las actividades del proyecto y el impactos socioeconómicos en la población, sino también se necesita medir el verdadero impacto de tales
actividades en la sostenibilidad de los recursos naturales de la cuenca para poder comprobar la
hipótesis que los cambios en el tipo de uso de la tierra, influirán en la sostenibilidad de los
recursos naturales. De hecho esto requiere herramientas y conocimientos especiales en cómo
medir, monitorear y evaluar los cambios en los recursos naturales agua, suelo, y bosque en el
tiempo.
En muchos campos del desarrollo existe información sobre el diseño de sistemas de
monitoreo y evaluación para ambas actividades de proyectos y de impacto socio-económico
de tales actividades en el bienestar de la población rural. La literatura nos indica que el
monitoreo de actividades debe ser diseñado desde el principio, realizarse frecuentemente, y
relacionarse con los niveles de la institución.
a)
Indicadores
Un indicador es la medición de algún atributo o característica de un fenómeno, proceso,
recurso u objeto. Los indicadores señalan el comportamiento de un hecho; nos proporcionan
información cuantitativa de los fenómenos estudiados, también proporciona información de
aspectos no directamente mensurables, como es el caso de muchas de las actividades y
propósitos gubernamentales, por ejemplo: el fenómeno de la pobreza es difícil de medir
directamente, sin embargo existe el índice de marginación que resume información de las
expresiones de la pobreza. En general los indicadores expresan variaciones, incrementos o
bien, muestran estructuras y/o situaciones; facilitan la comparación de un evento con respecto
de sí mismo en diferentes tiempos y son útiles cuando se busca conocer la evolución en el
tiempo de un determinado evento, también expresan la forma en que un grupo de datos se
distribuye de acuerdo con sus características particulares.
b)
La línea de base
Es el marco de referencia que sirve para evaluar los impactos y cambios biofísicos y
socioeconómicos producidos por un programa o proyecto. En los programas de manejo y
gestión de cuencas y de recursos naturales los impactos se producen a mediano y largo plazo;
sin embargo, es importante conocer el punto de partida y monitorear procesos para establecer
los ajustes necesarios y sustentar la intensidad de acciones en determinadas áreas con la
finalidad de asegurar los productos esperados.
En los planes de manejo de cuencas, ambientales y de recursos naturales, los cambios e
impactos, se producen a mediano o largo plazo, sin embargo es importante monitorear los
procesos, para establecer los ajustes necesarios y sustentar la intensidad de acciones en
determinados componentes con el fin de asegurar los productos esperados. En períodos de
corto plazo (4 años), la mayoría de cambios, pueden ser poco relevantes en magnitud y no
tendrán bases contundentes de sostenibilidad, por lo tanto lo que se pueden alcanzar en este
horizonte de tiempo, son umbrales de cambio. Algunas de las utilidades o beneficios que se
pretenden alcanzar con la línea de base incluyen:
1. Tomar decisiones para realizar reajustes a las diferentes estrategias, métodos y
aplicación de técnicas que realiza el Proyecto.
28
2. Sustentar la necesidad de intensificar y fortalecer a determinados componentes para
asegurar los productos esperados del Proyecto.
3. Respaldar la continuidad del Proyecto, con base en los umbrales o indicadores de los
primeros años.
4. Demostrar a los beneficiarios del Proyecto, la importancia y beneficios de las
actividades.
5. Proveer criterios e información para la formulación de propuestas de continuidad del
Proyecto
6. Lograr la interacción de otros actores e interesados en el Proyecto.
7. Permite reconocer el éxito, fracaso o avance del Proyecto.
8. Una de las formas más utilizadas para organizar y manejar los datos e información en
la línea base, es mediante los indicadores.
8. LOS ENFOQUES EMPRESARIALES EN LA GESTIÓN DE CUENCAS
8.1.
El concepto
En el manejo de cuencas, una de las preocupaciones centrales es la degradación de los
recursos naturales, elemento que siempre se encuentra relacionado con la pobreza, falta de
trabajo/empleo o baja calidad de vida de los habitantes de las cuencas, por consiguiente se
presenta la disyuntiva de conservar o producir. También la clásica orientación y enfoque de
los proyectos asistencialistas solo han atendido la pobreza como una gestión espontánea, sin
atender la formación de capitales, el fortalecimiento de las capacidades empresariales, la
negociación de los productos o como lograr la riqueza; en lugar de mantener los conflictos de
pobreza, demanda de tierras y otras demandas socio económicas.
El nuevo enfoque empresarial consiste en crear capacidades para que los productores puedan
producir bajo demanda y no solo ofertar (muchas veces producen bien, pero los precios no
resultan favorables), también en organizarse para poder comercializar mejor sus productos o
comprar en forma corporativa para lograr insumos o ventajas en la compra de insumos para la
producción.
Planificar su producción,
considerando la demanda
(estudio de mercado)
VALOR
AGREGADO
Comprar insumos o
elementos para producir, a
precios favorables
PRODUCTOR
ORGANIZADO
¿OTROS MEDIOS
DE VIDA?
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El enfoque empresarial también enfoca el valor agregado que se puede lograr en las
actividades productivas en las cuencas, y también trabajando con los empresarios para
impulsar procesos de capitalización en las cuencas.
8.2.
Los principales enfoques empresariales y la rentabilidad
a) El enfoque de cadena productiva en manejo de cuencas
Relacionado al desarrollo de estrategias y actividades para que los productos primarios
puedan empacarse, procesarse o almacenarse con fines de comercialización. La
agroindustria tiene fundamental rol en este campo, pero en función del manejo de cuencas
debe incorporar la dimensión ambiental en el desarrollo de estas propuestas. Aspectos
como la producción ecológica, certificación de la producción o ecoturismo son ideas para
considerarlos.
b) Rentabilidad en las actividades de manejo de cuencas, la producción bajo
demanda, vocación de la cuenca, otros medios de vida (turismo, artesanía, etc.)
Congruentemente con la propuesta anterior, otro elemento de la planificación de cuencas
es lograr mejores beneficios como resultado de las acciones de manejo de cuencas
(integrando la parte conservacionista). Un productor o inversionista (empresario) tendrá
mayor interés en seguir las pautas del manejo de cuencas, cuando este vinculado a
actividades rentables y con seguridad de su capital invertido. En este sentido el plan de
manejo debe identificar actividades o alternativas no solo de acuerdo a la vocación de la
cuenca, sino que sean rentables de tal manera de lograr una alta competitividad en el corto
y largo plazo.
c) Estrategias para la capitalización de las inversiones
El plan de manejo debe incorporar estrategias para fomentar la asociatividad de las
inversiones, en pequeños o grandes propietarios o productores. La formación de empresas
en el campo relacionado con el manejo de cuencas como la industria que aprovecha el
agua potable, café orgánico, ecoturismo, producción de insumos orgánicos y madera
certificada son algunas alternativas.
d) La formación de fondos ambientales o fondos para el manejo de cuencas.
Esto tiene relación con la función de los comités de cuencas, pero en esta parte del
enfoque empresarial es importante vincularlo con los fondos ambientales, porque parte de
los ingresos posibles está en función del desarrollo empresarial.
9. ASPECTOS LEGALES PARA EL MANEJO Y GESTIÓN DE CUENCAS.
En la experiencia y antecedentes existen variadas formas mediante las cuales tanto el manejo
como manejo de cuencas adquieren el respaldo legal para el desarrollo de sus diferentes
procesos. Aún reconociendo que existen debilidades y vacíos en los marcos regulatorios y
normativos, siempre será posible realizar gestiones y actividades de manejo, ya que existen
muchas leyes y reglamentos relacionados al tema de cuencas que sin señalar de manera
30
directa la competencia específica requerida tienen enunciados que permiten lograr el respaldo
legal.
Leyes de recursos naturales o forestales, de agua, de ambiente y otras afines especifican
muchas posibilidades de realizar Manejo de cuencas “leyes sobran, lo que hace falta es que se
cumplan o es que faltan instrumentos y medios para implementarlas o aplicarlas”. Algunas de
las consideraciones para fomentar manejo de cuencas y su respectivo respaldo legal son:
 Cualquier planteamiento o propuesta no debe ir contra de una norma o ley vigente.
 Insertarse en alguna ley marco “ambiental o de recursos naturales”.
 Actuar con respaldo institucional local y central (sector ambiente, recursos naturales,
agricultura, agua, forestal, municipal, entre otros).
 Desarrollar propuestas con base a una integración de soportes sectoriales del manejo
de cuencas.
9.1.
El marco regulatorio ideal
En manejo de cuencas, la “gestión legal” no ha estado sin atención, por el contrario existen
muchas iniciativas de ley que promueven la definición de las competencias, roles, deberes y
responsabilidades tanto sobre los organismos de cuencas como sobre las instancias rectoras
que espera el manejo de cuencas.
Un tema relevante en las diferentes propuestas sigue siendo la visión de largo plazo, el
enfoque integral y sistémico, mientras que las mayores discusiones ocurren bajo que ley se
debe regir el manejo de cuencas. Enfoques sectoriales de leyes de agua (para uso poblacional
o energético, por ejemplo) suelen presentarse frecuentemente, discusiones sobre la instancia
rectora es otra temática (Ministerio de Ambiente o Autoridad de Aguas), tal parece que existe
una coincidencia para que manejo de cuencas se inserte y desarrolle con base en las leyes de
agua, esto presenta fortalezas y debilidades cuando se práctica o aplica la visión integral. En
Centroamérica solo existe una ley de cuencas como tal en la República de Panamá, en estos
momentos se discute su reglamentación.
La propuesta de la competencia del manejo de cuencas con base en leyes de agua se pueden
confundir con manejo de los recursos hídricos o gestión del agua, ¿hasta que punto esto limita
el enfoque integral?, si bien es cierto el agua es el recurso estratégico en la cuenca, la
vocación de la misma puede ser muy diversa, de manera que el enfoque social vinculado a los
tres elementos agua, suelo y biodiversidad orientan a un análisis más profundo para tomar una
decisión correcta sobre cual debe ser el enfoque marco. En estos procesos hay que reconocer
que muchas veces la estrategia de iniciar por lo menos con manejo del agua ha desvirtuado el
enfoque integral y hasta en foros o eventos nacionales de algunos países se confunde o se
trata de igual manera: manejo del agua es igual que manejo de cuencas, este punto de vista
técnico tiene trascendencia sobre las propuestas legales.
En conclusión, el manejo de cuencas requiere un marco legal que permita el enfoque integral
y no una suma de sectores, esto no debe reflejar un súper marco legal, por el contrario debe
estar articulado a los sectores de base para operativizar el enfoque y objetivos del manejo de
cuencas. Podría ser una ley de aguas, que integre a todos los recursos y fundamentalmente
con base social y de responsabilidad colectiva (conjunte intereses públicos y privados).
31
9.2.
Propuesta de competencias y jerarquías
Cuando se realiza un análisis de los aspectos de competencia de las disposiciones legales
identificadas en las leyes y reglamentos vigentes en muchos países; es muy probable que no
estén todos los artículos que contiene la legislación sobre el tema de manejo de cuencas o
cuencas hidrográficas, pero seguramente está la mayoría y su contenido es bastante
importante para los objetivos de elaborar una propuesta de anteproyecto de ley especial de
cuencas hidrográficas.
Para la vinculación y análisis de los alcances de las leyes y reglamentos que tienen
disposiciones aplicables al tema de cuencas hidrográficas se sigue la técnica jurídica de incluir
en orden descendente, empezando por la norma legal que tiene mayor jerarquía, que es la
Constitución de la República, después se hace relación del contenido de los tratados
internacionales con la temática del estudio y así sucesivamente, hasta llegar a las normas de
menor jerarquía.
Una mejor comprensión sobre la jerarquía que tienen las diferentes categorías de leyes
aplicables en el país se deriva de la propia Constitución de la República y de otras leyes que
jerarquizan las normas jurídicas, la relación es la siguiente:
Constitución de la República
Tratados o convenios internacionales
Leyes Generales de la República
Leyes Especiales
Reglamentos
Ordenanzas municipales
Normas técnicas, resoluciones, acuerdos u otras disposiciones de carácter administrativo.
Para efectos de la propuesta de una ley de cuencas se llega hasta el nivel de los reglamentos
de las leyes, aunque el marco normativo técnico y otras disposiciones pueden presentar
elementos importantes, quedan sólo como referencia para planteamientos de detalles
requeridos en el proceso de manejo de la ley en referencia (reglamentación, mecanismos
operativos e instrumentos para la implementación).
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