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PLANIFICACION URBANA EN VENEZUELA.
BREVES APUNTACIONES EN CLAVE JURIDICO
ADMINISTRATIVA.
ARMANDO RODRIGUEZ GARCIA
Profesor de la UCV.
Coordinador del Postgrado en Derecho administrativo. UCV.
“Hoy, más que nunca, se hace
necesaria la existencia de centros en
donde se pueda ejercitar libremente el
pensamiento crítico, a objeto de mitigar la
coerción ideológica y combatir la
penetración de clisés dogmáticos que se
presentan
como
alternativas
excluyentes…”
Víctor Fossi B.
(Palabras en aniversario FAU-UCV - 22/10/2013).
PRELIMINAR.
Las siguientes líneas responden a la honrosa invitación formulada por las
instituciones organizadoras de este evento 1 , para atender a su iniciativa de rendir
homenaje a Víctor Fossi Belloso, a través de un ejercicio de reflexión e intercambio
sobre la experiencia y perspectivas de la Planificación Urbana en Venezuela. Nada mas
legítimo, oportuno, procedente y merecido, por lo que Víctor significa en este y otros
campos de avanzada en la vida académica y en la gestión de asuntos de trascendencia
social.
Para orientarnos en el cumplimiento del encargo se nos han facilitado algunas
pautas, como lo son, atender al objetivo de presentar una suerte de autocritica de la
experiencia venezolana en materia de planificación urbana, entendiendo que en esa
experiencia se registra la presencia de planes técnicamente inobjetables, por lo que, su
contraste con las condiciones actuales de la Urbanización en el país, convoca a
preguntar ¿qué es lo que ha fallado?.
1 Academia Nacional de la Ingeniería y el Hábitat; Departamento de Planificación Urbana USB; Instituto de
Urbanismo FAU/UCV; Coordinación de la Maestría de Diseño Urbano UNIMET; Colegio de Ingenieros de
Venezuela; Instituto de Estudios Parlamentarios Fermín Toro
Desde luego, la pretensión de obtener alguna respuesta plausible a las cuestiones
planteadas comporta el empleo de la perspectiva científica y profesional mas afín al
autor del análisis, lo que, en mi caso, tanto por formación como por experiencia práctica,
se concentra en lo que aportan la Disciplina jurídica y las Ciencias de la administración
que, de otra parte, son convergentes y complementarias, por necesidad, cuando - tal
como sucede inevitablemente con el Urbanismo - aparece la Administración pública, la
función administrativa del Estado.
PUNTO DE PARTIDA: EL DERECHO, UN COMPONENTE INDISPENSABLE
Como puto de partida para iniciar el recorrido discursivo, resulta útil disponer de
una breve y elemental noción de Planificación y Plan, que pueda ser admisible desde
cualquiera de los múltiples enfoques que confluyen en el tratamiento de los asuntos
urbanísticos en el ámbito de la gestión pública, lo que da a la Disciplina la expresión
práctica del carácter transdisciplinario, que todos conocemos.
En ese sentido, nos resulta suficiente entender la planificación como una técnica
gerencial dispuesta para reducir los niveles de
incertidumbre, una función o tarea
dirigida a reducir la incertidumbre o instalar el “anti azar” - evocando en este momento la
expresión acuñada en Francia por Pierre Massé2, durante los años sesenta del siglo
pasado – en la gestión pública. Se trata, en fin, de una práctica racional, sistemática y
sostenida para el proceso de toma de decisiones que, desde luego, trae asociados otros
aspectos, tales como, la transparencia, el seguimiento, el control, la responsabilidad, la
disciplina, la eficiencia, etc., todo lo cual demanda, en su conjunto, adecuados niveles de
coherencia en la actividad administrativa.
En congruencia con ello, el plan viene a ser el instrumento generado a través de
esa función o tarea, esto es, el punto de partida o elemento básico, elaborado y
dispuesto para actuar, para orientar o guiar la actuación de su autor, con menor nivel
de incertidumbre, hacia la consecución de los objetivos definidos como tales. Con esto
se pone de relieve que el Plan es un medio y no un fin en sí mismo, lo que viene a ser
un primer dato de interés para nuestro análisis. Pero además, el mismo dato permite
2
Pierre Massé: Le plan ou lanti-hasard. Ed. Gallimard. París, 1968
2
destacar que la planificación no es una función accidental, ni se agota en un gesto, no es
perecedera o consumible como tarea administrativa; antes bien, comporta una conducta,
una manera de funcionar, conducente a la aparición de una verdadera cultura
organizacional o institucional que privilegia la disciplina, la racionalidad y la primacía del
conocimiento sobre la intuición, en el desempeño integral la función administrativa, de
donde resulta su carácter esencial y permanente, por lo que excluye de igual modo, la
posibilidad de entender que planificar puede ser una tarea externa, que se satisface
eventualmente y por encargo a terceros, como si se tratara de cualquier producto
recibido mediante un sistema de delivery.
Por otro lado se añade la estrecha vinculación de la planificación con el Derecho,
con la disciplina jurídica en su integralidad, mas que con unas determinadas expresiones
normativas formales.
En efecto, la Administración pública esta globalmente abarcada por el Derecho y
destinada a producir Derecho. Está particularmente sujeta por el Derecho administrativo,
que se construye como rama específica del Derecho Público, a partir del surgimiento y
consolidación del llamado Estado de Derecho, marcado desde la perspectiva histórica
por un conjunto de acontecimientos de corte político, económico y social, como lo
fueron: la Independencia de las Colonias Norteamericanas; la Revolución Francesa; los
procesos de independencia y surgimiento de las Repúblicas en Iberoamérica; pero
también - y como nota de especial valor en el tema que nos ocupa -, con el fenómeno de
transformación integral que significó la Revolución Industrial que se asocia con los
importantes cambios operados en las manifestaciones del proceso de urbanización a
escala mundial, así como en el espacio de los conocimientos y respuestas a su
irreversible presencia y desarrollo3.
Sin entrar en el análisis de muchos detalles que escapan al alcance permitido por
esta oportunidad, el hecho es que, a partir de la aparición del Estado de Derecho como
expresión de un valor civilizatorio de primer orden para la Sociedad occidental, todas y
3
Al respecto, hace ya tiempo que he venido estudiando el tema de la Ciudad desde la óptica jurídica, y
con base en esas investigaciones, he destacado en extensión la relación sustancial e histórica que existe
entre el fenómeno urbano y el Derecho, teniendo como enlace la presencia ineludible del Estado,
primordialmente a través de la función administrativa, lo que ha llegado inclusive, a definir doctrinaria y
metodológicamente una especificidad en los campos del conocimiento y la práctica jurídica que se ha
denominado Derecho urbanístico. Véase, Armando Rodriguez García, Fundamentos de Derecho
Urbanístico: una aproximación jurídica a la ciudad. Universidad Central de Venezuela, Caracas, 2010
3
cada una de las actuaciones del Poder público, y particularmente, las que corresponden
a la Administración pública, están vinculadas al Derecho, lo que desde luego, alcanza a
la planificación urbanística y a las demás manifestaciones que comporten la presencia
de la función administrativa del Estado, en cualquiera de sus modalidades.
Pero el dato que completa los componentes de nuestra ecuación, viene dado por la
concepción del Urbanismo como una función pública, a partir de lo cual, se entiende
que, jurídicamente, la posibilidad de hacer ciudad no es una mera manifestación de los
poderes dominicales inherentes al derecho de propiedad del suelo, sino una expresión
pública, una decisión de la voluntad general, de la comunidad, que se entiende como tal,
precisamente en atención al carácter colectivo de la Ciudad, que por ser de todos, no es
de nadie en particular, con lo cual, los aspectos fundamentales que le son atinentes, son
expresión de los agentes públicos encargados de manejar tales asuntos colectivos en su
condición e investidura de servidores de la ciudadanía, lo que solo puede hacerse
válidamente, con plena y absoluta sujeción al Derecho.
Estos puntos - además de otros que no es menester enumerar de momento explican y legitiman suficientemente la presencia del componente jurídico con la cualidad
de factor esencial e indispensable - y no como un simple marco referencial -, en el
asunto urbanístico en general, y en el tema específico de la planificación urbana, en
tanto una de sus expresiones medulares.
De hecho, no es inusual acudir a un referente jurídico (casi siempre de corte
normativo, por su naturaleza altamente expresiva) como dato relevante para ubicar
momentos destacables dentro del conocimiento y manejo científico del Urbanismo, del
fenómeno de los asentamientos humanos sobre el territorio y su evolución. De ese
modo ocurre, precisamente, con el tema de la Planificación urbana como técnica
administrativa destacada que adquiere carta de naturaleza e identificación formal, a
través de los textos legales, llegando a servir y funcionar como titulo que sintetiza el
conjunto de la gestión urbanística, tal como sucede en Inglaterra, con la Town Planning
Act (1909) y después, con la Town and Country Planning Act (1932), anticipando así el
empleo de la técnica de planificación en el espacio de la administración urbanística, a su
presencia en el espectro mas amplio que tendrá luego, abarcando el campo de la
economía y, en general, el espacio íntegro de la gestión pública.
4
De este modo, resulta una constante la actuación en base a planes, para cualquier
sector de la Administración pública contemporánea, considerándose ahora, como una
expresión de su carácter servicial expresado claramente en los valores de eficiencia,
transparencia y responsabilidad que la vinculan frente al ciudadano, en la concepción
antropocéntrica predominante en la actualidad, que legitima y limita, a un tiempo, el
ejercicio del Poder público, alcanzando reconocimiento constitucional en una tendencia
universal que en nuestro caso se hace norma principal en estos términos: El Estado
tiene como fines esenciales la defensa y el desarrollo de la persona y el respeto a su
dignidad…(Constitución, artículo 3).
En síntesis, la Planificación urbana solo es tal, cuando se materializa como una
manifestación esencial y sustantiva de la función administrativa pública y, en
consecuencia, al ser una expresión de ejercicio del poder público a través de la
manifestación de una función de Estado, se encuentra inexcusablemente involucrada
con el Derecho, no simplemente como una formalidad, sino por su contenido esencial:
planificar es una función administrativa del Estado, lo que significa que es una actividad
jurídica realizada exclusivamente por el aparato administrativo público, y el plan solo es
tal cuando se configura como un acto jurídico derivado de aquella actividad y dispuesto
para el despliegue estratégico de las actuaciones de ese aparato administrativo.
De allí, la procedencia e importancia de conocer adecuadamente el ambiente
jurídico y el fenómeno de administración pública, en sus manifestaciones organizativas y
funcionales, para poder disponer de claves adecuadas en la comprensión integral del
tema de la planificación urbana, tanto en su vertiente teórica, como en su aplicación
práctica.
ALGUNOS FACTORES DE PERTURBACION.
Desde la perspectiva jurídico-administrativa se puede construir una suerte de
sistematización de algunos factores perturbadores y deficiencias que han arrojado
consecuencias negativas en el devenir del proceso de urbanización en Venezuela, en
cuanto a la gestión pública se refiere, lo que, desde luego, puede contrastarse
claramente con otros reflejos, indicadores de resultados francamente favorables para la
experiencia. Así tenemos:
5
Falsos positivos sobre la Urbanización y sobre lo jurídico.
En el mundo del Derecho administrativo entendemos que la inadecuada o errónea
percepción y conocimiento de los hechos que deben generar una decisión del agente
público, o bien la indebida selección o interpretación de las normas pertinentes al
asunto, produce el vicio de falso supuesto, que conduce a invalidar la decisión, pues
afecta su origen, la causa que la genera. De su parte, en diversos ambientes científicos
se emplea la figura del Falso positivo para designar el supuesto de un error o
manifestación que no existe en la realidad, pero cuya presencia induce a una conclusión
equivocada que lleva directamente a soluciones ineficientes.
La práctica administrativa y el concepto mismo de la planificación urbana, en
nuestro medio, se han visto seriamente afectados por posiciones, decisiones y - sobre
todo – omisiones, derivadas de falsos supuestos, de verdaderos falsos positivos que,
desde luego, afectan negativamente su desenvolvimiento y eficiencia, pero también - en
un sentido mas profundo y prolongado – han contribuido a debilitar el ambiente
institucional, en el cual debe hacerse presente con vigor y protagonismo la planificación.
Veamos como se han manifestado algunos de esos falsos positivos:
El discurso antiurbano que durante mucho tiempo - y sobre todo en momentos
clave para el proceso de urbanización - ha estado presente con influencia relevante en el
liderazgo nacional. Se ha entendido que la Urbanización es un fenómeno negativo,
perturbador, contrario a la genuina identidad del venezolano, calificado inclusive como
expresión de enclave imperialista antinacional, en fin, como un fenómeno generador de
la mayoría de los males que afectan a la población (desempleo, marginalidad,
desigualdad, inseguridad, deshumanización, pérdida de identidad, etc.).
Han sido diversos los matices e intensidades de ese discurso antiurbano, así como
sus efectos mediatos e inmediatos. Una de esas expresiones viene dada por el falso
positivo consistente en la indebida o inadecuada distribución de la población en el
territorio, unido al estigma de la supuesta macrocefalia urbana, todo ello, en razón de
la existencia de un patrón de asentamientos humanos que presenta la mayor
concentración demográfica en el norte del territorio nacional, dejando despoblado el
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sector sur, donde se ubican las mayores fuentes de recursos naturales hídricos,
forestales y minerales.
Al respecto caben algunas reflexiones, comenzando por la inconsistencia de una
plataforma de razonamiento montada a partir de una variable tan débil y contingente
como la forma y extensión del territorio nacional que, como sabemos, es el resultado de
procesos históricos, económicos, sociales y políticos, totalmente ajenos a lo que significa
el patrón de asentamientos humanos; pero a esto se ha sumado, como un argumento
gráfico demostrativo, la arbitraria presentación del mapa nacional en segmentos
latitudinales u horizontales - franja norte, fuertemente poblada y franja sur,
comparativamente despoblada - y no, por ejemplo, en segmentos verticales o
diagonales, con lo cual el resultado del supuesto desequilibrio se hace radicalmente
diferente en la distribución
de espacios y población asentada; eso, sin entrar a
preguntarse sobre la procedencia y legitimidad de un presupuesto de tal fragilidad e
inconsistencia como lo es el presupuesto de una pretendida relación geométrica o una
ecuación de equilibrio entre los pobladores y su ubicación en el espacio.
El hecho cierto es que ese discurso anti urbano, en general, ha existido y ha
generado sus efectos, entre los cuales se pueden contar las propuestas de movilización
de la población hacia las regiones despobladas del Sur que, a su vez, ha tenido matices
diversos en cuanto a su intensidad, alcance y realización efectiva.
Así, la propuesta de mudanza de la Capital hacia el Sur del país, apelando incluso
a su reubicación precisa en Caicara del Orinoco o Soledad como centro geométricogeográfico del país – criterio éste con igual carga de simbolismo e inutilidad, en los
tiempos que corren - ha sido una idea presente con cierto grado de recurrencia en los
últimos tiempos. Esto ha conducido a distraer la atención, el esfuerzo y la aplicación de
recursos monetarios en aquellos lugares donde es necesario actuar (en las ciudades), al
igual que viene sucediendo con otros planteamientos similares, como por ejemplo, el
pretendido desarrollo del eje Orinoco-Apure como proyecto prioritario y punto de
atención primaria para el Gobierno, apuntalado - entre otros soportes o criterios técnicos
- en la ubicación de las mayores fuentes de recursos naturales, en particular el agua y la
tierra inculta, en aquella zona, como si en la actualidad tales localizaciones fueran un
factor determinante para ubicación de los asentamientos urbanos, es decir, dando la
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espalda a los avances tecnológicos que, desde hace ya bastante tiempo, han hecho
desaparecer esas limitaciones topológicas.
Pero tal vez lo mas grave está en que esos enfoques también han generado
actitudes pasivas o mas bien, abstenciones deliberadas, como la suspensión o
reducción drástica de inversiones en servicios, equipamiento, infraestructura y
mantenimiento en las estructuras del sistema urbano principal, del sistema metropolitano
compuesto por las ciudades ubicadas en la región centro-norte-costera, con lo cual, se
han producido efectos perversos sobre la atención adecuada y oportuna de la población
y la consecuente disminución de sus niveles de calidad de vida, a lo que se suma la
ralentización de la urbanización y sus consecuencias en cuanto a potencialidad de
desarrollo y confort para los ciudadanos.
Esta circunstancia ha traído consigo una clara perturbación en la evolución, la
secuencia y el ritmo lógico de los procesos de planificación, incluyendo una drástica
reducción – que llega hasta el desmantelamiento - de los equipos funcionariales, las
actividades de investigación y la disponibilidad oportuna y adecuada de los elementos
técnicos requeridos en el seno de la Administración para tales fines. Esto se proyecta
como una noxa que contagia e interfiere el sistema de conocimiento y la capacidad de
respuesta, además de debilitar la cultura de planificación y con ello, la función jurídico
administrativa del urbanismo, en general. Los efectos de esa contaminación se pueden
observar, incluso, en la evasión constante y sostenida en cuanto al empleo términos
tales como ciudad, urbanizar, urbanización o desarrollo urbano, en el lenguaje oficial,
que se matizan con expresiones eufemísticas, tales como, desarrollos habitacionales,
vivienda y hábitat, habilitación de espacios, o urbanismos…
En síntesis, de manera consistente y sostenida se ha opacado - en alguna medida
con la anuencia y hasta la promoción del liderazgo político - la concepción de la ciudad,
del hecho urbano y el modo de vida urbano, en su justa dimensión, esto es, como
expresión irrebatible e irreversible del mayor avance de la civilización, y además, el
entorno humano por excelencia, lo que no solo facilita, sino que prácticamente obliga a
su consideración como el escenario estratégico necesario para poder diseñar y poner en
práctica las políticas públicas de desarrollo humano, aquellas dirigidas en forma
inmediata a favor de la calidad de vida de los ciudadanos, en todos los ordenes
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imaginables (vivienda, servicios, salud, empleo, ocio, inclusión, diversidad, cultura,
educación, deporte, intercambio, y un largo añadido de etcéteras que agrupan
cualquiera de las manifestaciones propias del ser humano contemporáneo). Es claro que
una tendencia como esta produce efectos limitantes y perturba la capacidad del aparato
administrativo público, en cuanto a su eficiencia en decisiones y acciones.
Distorsiones sobre la planificación como función y sobre la concepción del plan
Bajo este acápite - dispuesto exclusivamente para sistematizar la reflexión agrupamos un conjunto de factores que apuntan en la misma dirección perturbadora de
las necesarias cualidades de racionalidad y eficiencia que deben impregnar a la
planificación y a los planes, en tanto expresiones de la administración pública, y sin las
cuales no alcanzan esa categoría.
Tales desenfoques han contribuido a confundir y debilitar a la Administración
urbanística venezolana en sus diversas expresiones organizativas, en lo atinente a la
percepción del sentido y alcance de su función, en cuanto a las notas de eficiencia,
transparencia y responsabilidad que la identifican, al tiempo que han generado
frustración en cuanto a la planificación como tarea y al plan como instrumento de
actuación.
Veamos algunos supuestos de lo que ahora se alude:
- “Planificar” como una función autónoma y “Plan” como un objetivo en sí mismo,
son manifestaciones que se han hecho usuales en el medio, de manera tal que se ha
llegado a entender y predicar que existe un centro o unidad dedicado exclusivamente a
planificar lo que otros (incluyendo aquí agentes externos a la Administración autora del
plan) deben ejecutar, al punto de identificarlos como actores, con un papel o rol definido
por el Plan, como si se tratara de un guión para una pieza teatral, dejando de lado la
consideración adecuada de los límites competenciales que circunscriben al autor del
plan, cuando se trata de fijar actividades o roles a organismos públicos no subordinados
e incluso ajenos a su propio sistema organizativo (ej., determinar lo que corresponde
hacer a un Ministerio desde un Plan local), o cuando se pretende imponer tareas o
conductas a los particulares que escapan a las virtualidades del instrumento.
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A partir de esa errada percepción se han llegado a presentar planteamientos
indicativos de un diagrama según el cual el gobierno nacional dice, en los planes, lo que
se debe hacer, y los Municipios lo ejecutan con los recursos que les “bajan”…, el solo
empleo de esa expresión - por lo demás, muy usual en el lenguaje de las dependencias
oficiales – denota el desconocimiento de la articulación territorial del Poder y la sumisión
subyacente al centralismo, pues no existe relación de superioridad y subordinación
(arriba y abajo) entre el Estado y los Municipios, es mas, en el caso venezolano, pro
tratarse de un Estado Federal, es totalmente inapropiado entender tal articulación
territorial como expresión de la técnica de Descentralización, como se ha hecho común,
pues dicha técnica presupone la transferencia de poderes de un centro a otros, y en
nuestro caso, las atribuciones de los entes locales provienen directamente de la
distribución que dispone la Constitución, en forma simultánea y como fuente uniforme, a
los Estados (generadores de la Nación), la República y los Municipios, con lo cual, los
poderes de éstos no son consecuencia de un desprendimiento de la República, ni de su
decisión.
Junto a ello, aparece la concepción del plan como objetivo final, como instrumento
o momento que pone fin a la tarea. Es usual encontrar las referencias al plan como
destino final de la función, distrayendo con ello la atención sobre su verdadera esencia
como instrumento para incrementar los niveles de eficiencia de la administración. Una
expresión de este dato esta en la difundida queja sobre el incumplimiento del artículo
124 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística que mandaba elaborar los planes en
ella previstos, en el plazo de dos años a partir de su vigencia. Esta norma, en sí misma,
pone de relieve esa visión del plan como objetivo, lo que se reafirma con el difundido
reclamo por su incumplimiento - absolutamente previsible, por otra parte -, según el cual
se plantea como una falla de la planificación que pone el acento en la ausencia de
planes, sin derivar la atención hacia lo sucedido con los supuestos en que si se cumplió
ese objetivo, ¿qué ha pasado en esos casos?, ¿acaso ha existido gestión urbanística allí
donde se fabricaron los planes? ¿se cumplió el cometido con la elaboración de los
documentos así llamados?. En realidad, un enfoque jurídico atinado permitía adelantar,
como en efecto se hizo en su oportunidad, la ausencia absoluta de plausibilidad en una
disposición de ese tenor, generada en una equivocada percepción de las disposiciones
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jurídicas como reglas algorítmicas, y no como normas blandas, necesariamente sujetas
a interpretación, sobre lo cual se insiste mas adelante.
- El normativismo opacando a la acción, en la concepción, estructura y manejo de
los Planes urbanos, al mantenerse como elemento central y preponderante de su
contenido la regulación (zonificación), reduciendo su empleo instrumental prácticamente
a la técnica de policía administrativa, es decir, al control rutinario, pasivo y reactivo que
se ejerce sobre la iniciativa privada, al momento en que se produce alguna propuesta de
urbanización o edificación.
En general, el contenido primordial de los planes - pocos o muchos - es una
reedición de las zonificaciones, con algunos retoques de nomenclatura y mayores
incisos de literatura y otros elementos gráficos en la presentación, pero es destacable la
ausencia de propuestas de acción, salvo por la incorporación de algún listado de obras,
lo que aleja a estos documentos, del sentido de la planificación que, como antes se ha
indicado, se caracteriza por su significado de cambio en la presentación de una clásica
administración reguladora y de control, con una conducta pasiva, en un verdadero
agente del desarrollo, impulsando os cambios con sus actuaciones.
Ese normativismo exacerbado, se manifiesta también como una falsa premisa de
que todo lo que aparece publicado en las Gacetas Oficiales es legítimo, válido y legal así
ocurre recientemente, con el llamado Plan de la Patria, supuestamente “aprobado”
mediante un Acuerdo de la Asamblea Nacional, que sin embargo se quiere dar como si
fuera una Ley. Por si fuera poco, el normativismo se ha unido a una ingenua fantasía por
las normas, una verdadera quimera normativa - por la cual se presume la resolución de
todo problema con la sola expresión de su mención y tratamiento en una norma -,
generando una proliferación de reglas muchas veces innecesarias, que contribuyen a
provocar confusión en la estructura y aplicación del orden jurídico, tornándolo en muchos
casos incomprensible o inaplicable. “… Pero de las Gacetas Oficiales no pueden
esperarse milagros y soluciones taumatúrgicas …” 4 . En efecto, el Derecho es una
Ciencia cuyo contenido desborda con creces las expresiones normativas, por lo que
plantear interpretaciones o soluciones únicamente a partir de la lectura literal de los
Ramón Martín Mateo, Ordenación del Territorio. El sistema institucional. Editorial Jurídica Venezolana,
Caracas, 1980.
4
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textos legales es tanto como renunciar a comprender y aplicar cabalmente el sentido del
Derecho.
- Privilegiar el qué sobre el como, es una práctica usual que se manifiesta en el
énfasis dado a las propuestas que dan mayor contenido a los planes (al qué hacer:
parques, vías, equipamientos, señalizaciones, etc.), pero sin dedicar mayor atención y
desarrollo al curso a seguir para su realización, al como lograr las condiciones para que
aquello ocurra ni a los objetivos planteados (ej. posibilidades y medios de generación de
recursos, pautas legales y administrativas a seguir, mecanismos organizativos u
operativos disponibles o requeridos: expropiar, asociarse, etc.), lo que es, en definitiva,
lo mas necesario e importante para el decisor político que debe practicar la gestión de
manera permanente, esto es, echar adelante las actuaciones, mas que anclarse en la
rutina de aplicar los controles regulatorios a los particulares, en función de sus
iniciativas.
Esta es una de las deficiencias que se han presentado como una constante en la
práctica planificadora, estrechamente vinculada con la que se ha indicado antes, y para
su verificación basta con revisar el contenido de los planes editados o de los estudios o
propuestas que no han logrado pasar de ese nivel.
En ese sentido se denuncia como fallas que atentan contra la planificación la falta
de recursos disponibles, las limitaciones derivadas del régimen temporal (anual) de los
presupuestos, la estructura organizativa existente, la distribución de competencias, y
hasta las limitantes territoriales de los municipios que no alcanzan a toda la extensión de
la ciudad. Desde la óptica jurídico-administrativa es posible comprender que tales
elementos no son susceptibles de alterarse o modificarse sustancialmente mediante los
planes, que se trata de elementos ajenos al alcance de éstos. Pero, al mismo tiempo, es
claro que existen mecanismos disponibles para sortear esos potenciales inconvenientes,
y esta es la esencia del plan: definir fórmulas para alcanzar la obtención y aplicación de
recursos sin depender del presupuesto ordinario, y exceder los limites territoriales con el
efecto de las decisiones o reducir sus condicionamientos negativos. Este es,
precisamente, el sentido estratégico de la gestión, por lo que una posición distinta se ha
traducido en una evasión ineficaz.
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Distorsiones en la percepción sobre la naturaleza, sentido y alcance del plan, que
se ha entendido como un instrumento dispuesto para la comunidad, la sociedad o
agentes externos a quién lo dispone, cuando en realidad, el destinatario es,
precisamente, la Administración.
La clave jurídico-administrativa conduce a entender que al emplear la expresión
“plan de la ciudad …” se hace una simplificación, pues, en realidad, la ciudad, el
espacio, lo físico no es objeto de planificación, ni titular de un Plan como tal; lo que se
planifica, lo que es objeto y destino de ese ejercicio racional de reducción de la
incertidumbre son las decisiones, las actuaciones y los cursos de acción del autor del
Plan, para orientar adecuada, oportuna, racional y eficientemente su gestión a los
efectos de obtener los objetivos previstos, en favor de los ciudadanos, de los habitantes
actuales y futuros…Se trata, entonces, del Plan de una Administración determinada para
definir y guiar sus actuaciones sobre la ciudad, en beneficio de los ciudadanos.
De allí que uno de los datos metodológicos básicos para el estudio jurídico de los
planes urbanísticos se centra en sus efectos sobre la Administración, diferenciándolos
así de las meras regulaciones (zonificaciones) empleadas antes de su aparición, lo que
determina, el cambio de patrón en la gestión pública, como respuesta al ritmo de la
dinámica y amplitud del proceso de urbanización que ya no encuentra legitimidad ni
respuesta suficiente y oportuna en la sola iniciativa privada, generando el criterio del
urbanismo como función pública, antes referido, según el cual, el encauzamiento del
proceso de urbanización es una responsabilidad de la Administración.
En igual sentido se ha distorsionado la cualidad esencial del plan como instrumento
de decisión corporativa, que tiene que ver mas con el efecto futuro de las decisiones
actuales, que con las posibles y eventuales decisiones futuras. El corto, mediano o largo
plazo de los contenidos del plan están referidos al alcance que se espera alcanzar en
cuanto a objetivos, a partir de las decisiones presentes y el seguimiento estratégico de
sus efectos.
La concepción “onírica” de la gestión y la participación exacerbada e impertinente,
que distraen, debilitan y opacan tanto la tarea planificadora como la gestión pública,
apartándolas de sus postulados fundamentales de certeza, racionalidad, eficiencia,
transparencia y responsabilidad.
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Entender el plan como una colección de ideas, deseos, sueños o imágenes de lo
deseable y merecido, determinando su confección como una tarea de cosecha de
propuestas entre la colectividad, es una concepción que disminuye la capacidad de
respuesta efectiva y eficiente de la Administración, sin añadirle legitimidad a través del
método. La lírica tiene espacios nada despreciables, por cierto, pero “… tras el vivir y el
soñar está lo que mas importa: el despertar…”( Antonio Machado), y la gestión pública
no es un espacio para soñar, sino para estar permanentemente despierto y atento.
De su parte, se aprecia una distorsión acentuada sobre el tema de la participación
ciudadana en el espacio propio de las decisiones administrativas, al cobijo de una
supuesta profundización de la democracia, lo que en definitiva es una práctica indebida,
por infundada, impertinente y perniciosa, que ha llevado a exhibir las bondades de la
planificación, mas por la evidencia de las expresiones participativas que por la calidad y
solidez de sus objetivos, propuestas y los cursos de acción planteados para alcanzarlas.
Al respecto cabe formular algunas cuestiones, tales como: ¿Es viable entender que la
responsabilidad por la cuestión pública puede descansar en la iniciativa de la
participación y en el concurso de todos?, ¿No es esta una base muy frágil que, en el
fondo, esconde una evasión a la identificación de responsabilidades?, ¿No es
contradictorio profesionalizar la gestión, la función pública, y simultáneamente propender
a la autogestión ciudadana? ¿Como quedan los principios de eficiencia, transparencia y
responsabilidad?.
Se ha distorcionado y exagerado el empleo de la participación, derivando su
presencia desde el espacio de la dinámica política - donde resulta una técnica adecuada
y necesaria con la mayor intensidad y extensión posibles para la robustez democrática
de la Sociedad -, hacia el campo propio de la administración, donde rigen parámetros de
disciplina, racionalidad, certeza, eficacia, eficiencia, transparencia y responsabilidad; con
ello se ha desvirtuado su propia esencia, generando un escenario de desorden y
anonimato que vulnera la institucionalidad. Parece oportuno recordar, con Concepción
Arenal, que
“… cuando todos son culpables, nadie es culpable…”, y de cara a la
Administración, el ciudadano no puede ser corresponsable, es - y debe ser - el
destinatario de la función eficiente, con legitimidad y capacidad real para exigirla sin
14
cortapisas, sin tener que asumir las tareas que solo a aquella le corresponde cumplir,
bajo el camuflaje eufemístico del empoderamiento o la autogestión.
ACTITUDES QUE EVIDENCIAN LA CARENCIA DE APTITUDES.
En los últimos tres lustros, desde la incorporación de la hiperparticipación en el
texto constitucional, lo antes dicho parece ser una línea de conducta definida, una
tendencia premeditada a implantar y privilegiar tales mecanismos en el campo de la
gestión administrativa, al tiempo que se coartan las posibilidades de su empleo en el
espectro de las decisiones políticas.
Una de las manifestaciones mas recientes aparece con el Decreto-Ley de
Planificación “pública, popular y participativa…”, sobre el cual se pueden ofrecer
diferentes evaluaciones, dentro de las cuales cabe aludir la dimensión de contexto que
deriva del desempeño que ha desplegado el autor (Ejecutivo Nacional) en materia de
planificación, que lo ubica claramente en el campo propio de la función administrativa
del Estado, de inevitable contenido y trascendencia jurídica5.
De poco o nada vale la simple consideración o referencia a la existencia (real o
virtual) de instrumentos formales identificados como planes para encontrar y calificar la
presencia efectiva de esa práctica administrativa, de esa expresión técnica de una
genuina cultura de disciplina en el proceso de diseño y toma de decisiones en la
Administración pública que, se erige como una credencial de responsabilidad y respeto
frente a los ciudadanos, a los cuales debe servir como única razón de ser o fundamento
de su existencia, y por ello, fuente de legitimación de sus atribuciones.
En este sentido, la praxis administrativa del Gobierno Nacional durante los últimos
tres lustros no arroja como resultado, precisamente, un ejemplo de coherencia estratégica
y conducta racionalmente estable y sostenida en cuanto a los procesos de toma de
decisiones y su conversión en resultados tangibles hacia los objetivos planteados, con
apego y respeto a la eficiencia, la legalidad y la transparencia que impone el Estado de
Derecho.
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Sobre el tema de la planificación como técnica administrativa y su particular relieve para el análisis
jurídico-público, ya he advertido e insistido en diversas oportunidades, desde hace bastante tiempo. Véase,
Armando Rodríguez García: Nuevas perspectivas en la planificación territorial, en “Derecho Urbanístico”.
Archivo de Derecho Público y Ciencias de la Administración. Vol. V. Instituto de Derecho Público. Facultad
de Ciencias Jurídicas y Políticas. Universidad Central de Venezuela. Caracas, 1983. Págs. 261 y stes.
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Una brevísima relación de conductas (formas de hacer) y acontecimientos, puede
dar cuenta de lo afirmado. Así tenemos: la práctica del gobierno mediático, de domingo a
domingo, en un plató de televisión, con reacciones improvisadas e intempestivas que
sorprenden incluso a los funcionarios cercanos; el crecimiento exagerado de la estructura
de la Administración Central con la multiplicación de los Ministerios y entes
descentralizados, a partir de la novedosa atribución del Presidente de la República para
crear Ministerios y otros organismos de la Administración Pública Nacional (artículo 236,
20 constitucional) que cambió la formula de creación por Ley, todo lo cual ocurre en
abierta contradicción con las afirmaciones oficiales del Presidente Chávez sobre la
abultada burocracia que encontró al iniciar su gobierno; la decisión de ocupar a una de
las primeras empresas petroleras del mundo (PDVSA) en actividades diversas y
dispersas tales como comercialización, distribución y venta de alimentos u otros
productos, o financiación de programas ajenos a la actividad petrolera incluyendo el
patrocinio deportivo, en paralelo con el aumento vertiginoso de su nómina al tiempo que
se reduce significativamente el nivel de la producción petrolera; proponer la construcción
de un “país potencia” y en paralelo pretender afincar su economía en la concepción del
“conuco”, los “gallineros verticales”, las “monedas locales” y el “trueque” como fórmulas
de producción y comercio; plantear un “gasoducto transcontinental” al mismo tiempo en
que se desvanece la distribución local de gas domestico; decidir expropiaciones,
adquisición de empresas y bienes - o apropiaciones sin procedimiento -, u otorgar
prestamos o dádivas internacionales de improviso y por impulsos emocionales; propugnar
el crecimiento de la producción interna y en paralelo reducir el tiempo de la jornada
laboral; decidir la construcción de complejos urbanísticos a partir de la “selección” de un
“buen lugar para hacer una ciudad” observado (o “descubierto”) en la oportunidad de un
eventual vuelo en helicóptero (caso “Ciudad Caribia”); aceptar, promover u ordenar la
ocupación de terrenos y edificaciones en cualquier lugar de la ciudad para ser utilizados
como viviendas, contrariando abiertamente las previsiones urbanísticas vigentes, a la vez
que se demuestra incapaz de recuperar - en una década – un edificio de oficinas dañado
por un incendio; ubicar dependencias públicas en cualquier inmueble, irrespetando las
regulaciones de uso, perturbando el entorno y la funcionalidad urbana, y sobre todo,
despreciando la oportunidad de operar estratégicamente (planificadamente) en beneficio
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del ambiente civilizado que es la Ciudad….; todo ello, encajado en la práctica de dirigir la
acción de gobierno - ¿apariencia o realidad? - desde la mayor informalidad, mediante la
expresión de decisiones imprevistas, intempestivas e irreflexivas - exhibiéndolas como
una suerte de inspiración divina o manifestación esotérica - que sorprende y confunde a
los encargados de planificar y proponer estrategias y acciones, privilegiando de esta
forma el sentido de espectáculo de la acción gubernamental, frente a la consistencia,
ponderación y disciplina de la gestión.
Se pueden multiplicar exponencialmente los ejemplos de episodios de esta
naturaleza, sin acercarse a la posibilidad de agotar la despensa; para abreviar, basta
recordar –por lo cercanos del momento- que, en la encrucijada económica y financiera de
mayor gravedad que registra el país, y luego de una extensa gira internacional en la
búsqueda de apoyo (“buscando oxígeno”) económico, el Presidente de la República, ante
la Asamblea Nacional, resume sus expectativas indicando que: “…llegarán otros tiempos
mejores…” y “… Dios proveerá…”; clara muestra del nivel de racionalidad estratégica del
liderazgo gubernamental, lo que apunta a sumar incertidumbre en lugar de reducirla, y así
permea a los tejidos de la estructura funcionarial, afectando seriamente la cultura de
servicio con eficiencia y responsabilidad de la Administración.
La perversidad de la situación descrita adquiere su verdadero relieve si se
considera que su trasfondo esta impregnado por la dogmatiquería y la ideologización, por
el empeño en imponer un pensamiento único desde las instancias del Poder, con lo cual,
se está muy cerca del fanatismo, y por ello, se resta espacio a la inteligencia y la
racionalidad; hay que recordar que “…el fanatismo somete a cautiverio a la inteligencia
porque le impide aprender…”6, a lo que agregamos con el Maestro García Bacca 7 que los
dogmatiqueros usualmente se encuentran transidos del miedo a pensar ellos y del pánico
de dejar que otros piensen.
CONCLUSION
El panorama descrito pone sobre el tapete un enfoque sobre algunas de las
vicisitudes que han estado presentes en la construcción y desarrollo de la planificación
6
José Antonio Marina, La inteligencia fracasada. Teoría y práctica de la estupidez. Anagrama,
Barcelona, 2008. Pág. 41.
7
Elogio de la técnica. Monte Avila Editores, Caracas. 1968. Prologo.
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urbana en Venezuela, a través de una visión parcial en su cobertura temporal, así como
también, en cuanto a su espectro sustantivo.
Se ha pretendido poner el énfasis en lo que la disciplina del Derecho y las Ciencias
de la Administración pueden aporta al análisis y la reflexión sobre el asunto, subrayando
que no es posible su consideración, aislándolo del conocimiento sobre la Administración
pública y los patrones que determinan su estructura y funcionamiento, comenzando, claro
está, por el Derecho, que no se reduce a los textos normativos de diferente factura,
alcance y rango, ni configura una simple formalidad o lenguaje para la expresión de
propuestas técnicas, sino un componente sustantivo esencial e insustituible, en el
ejercicio de una función pública concentrada en la constante tensión entre situaciones
jurídicas, derechos y deberes de personas e instituciones, que solo encuentran un camino
válido de resolución eficiente, mediante la aplicación de las categorías, instituciones y
técnicas jurídicas adecuadas.
Dentro de ellas, tiene papel primordial en la actualidad, la planificación, en tanto
función jurídificada dispuesta para racionalizar y hacer mas eficiente la actividad que
corresponde al aparato administrativo público, en el cumplimiento de su responsabilidad
servicial frente al ciudadano. De este modo se entiende que los planificadores son tales,
en la medida en que se integran en esa función, y logran ofrecer a los agentes del
liderazgo público, los cursos de actuación eficientes, realistas y razonables, que sirvan de
soporte adecuado para las decisiones de hoy, las acciones del ahora, a fin de alcanzar
los objetivos de corto, mediano y largo plazo que se puedan prever, para lo cual es
imprescindible conocer y manejar adecuadamente, los componentes jurídicos y las claves
científicas del Estado.
ARG/abril 2015.
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