1. Educación

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La legitimación para el acceso a la información en la provincia de Buenos Aires. Su necesaria reforma
Por Juan Ignacio Azcune 1
Este trabajo repasa en forma crítica el régimen de legitimación para el acceso a la información que rige en la provincia de Buenos
Aires, tomando como referencia para ello los recientes pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (en
adelante, C.S.J.N) en la materia. 2
El art. 1º de la Ley 12.475 de la provincia de Buenos Aires reconoce "...a toda persona física o jurídica que tenga interés legítimo, el
derecho de acceso a los documentos administrativos, según las modalidades establecidas por la presente ley". Esta limitación al
interés legítimo no se ve reflejada, sin embargo, en el decreto reglamentario Nº 2549/2004, que habla de “toda” persona, sin
distinción alguna. 3
El criterio adoptado por el legislador bonaerense, además de recurrir a clasificaciones conceptuales teóricamente superadas
normativa, 4 jurisprudencial 5 y doctrinariamente, pone un valladar al ejercicio del derecho de acceso a la información, en clara
violación al art. 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), incorporada a nuestro ordenamiento jurídico
fundamental por la Constitución Nacional de 1994.
Aún con esas limitaciones legislativas, el nuevo fuero contencioso administrativo bonaerense ha tenido oportunidad de expedirse
de manera amplia sobre las personas legitimadas para solicitar información al Estado, resolviendo en especial casos en donde los
actores eran integrantes del Poder Legislativo municipal. 6 Si bien esa jurisprudencia está referida a concejales, creemos que la
situación resulta sustancialmente análoga al caso de los legisladores provinciales, quienes también resultaron elegidos mediante el
sufragio popular, situación jurídica puntualmente abordada por la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires en la causa
"Promenade S.R.L v. Municipalidad de San Isidro”.
En cuanto a la legitimación y al criterio para determinarla, proponemos se legisle en el ámbito provincial en consonancia con la
normativa internacional obligatoria para nuestro país que se encuentra contenida en el art. 13 de la CADH. La Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha estimado que esa disposición "...al estipular expresamente los derechos a `buscar' y a
`recibir' `informaciones', protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, con
las salvedades permitidas bajo el régimen de restricciones de la Convención. Consecuentemente, dicho artículo ampara el derecho de
las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener
1 Abogado, Especialista en Derecho Administrativo y maestrando en Derechos Humanos, Universidad Nacional de la Plata. Adscripto a la cátedra I
Derecho Administrativo, de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata.
2 C.S.J.N, Fallo G.397.L “Gil Lavedra, Ricardo y otro c/ Estado Nacional - Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios s/
amparo”, 14-10-2014; Fallo G.36.L, “Gil Lavedra, Ricardo Rodolfo c/ Estado Nacional - Ministerio de Justicia y Derechos Humanos - Inspección
General de Justicia s/ amparo ley 16.986”, 14-10-2014.
3 “Art. 1.- Toda persona física o jurídica tiene derecho de acceso a documentos administrativos de naturaleza pública correspondientes a organismos,
entidades, empresas, sociedades, dependencias y todo otro ente que funcione bajo jurisdicción del Poder Ejecutivo".
4 Pasando al derecho comparado local, y una línea opuesta a la ley bonaerense, la normativa de la Ciudad Autónoma reconoce a cualquier persona
física o jurídica como titular de este derecho, evitando los equívocos de otras caracterizaciones como la de ciudadano, habitante o interesado. Por
otra parte, ese régimen no requiere que el pedido sea fundado, a diferencia de la Ley 12.475, que en su art. 5 establece dicha obligación al incoar el
pedido del acceso a la información. Lo mismo sucede en el orden nacional: el Anexo VII del reglamento del Decreto PEN Nº 1172/2003 dispone en
su art. 6º que "toda persona física o jurídica, pública o privada, tiene derecho a solicitar, acceder y recibir información, no siendo necesario acreditar
derecho subjetivo, interés legítimo ni contar con patrocinio letrado". Asimismo, no se requiere allí ninguna formalidad en torno a la exigencia de
manifestar los motivos de la solicitud (art. 11).
5 Como antecedente es oportuno destacar el fallo “Morales, Gerardo R. y otro v. Estado Nacional” (C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 5ª, sent. del
18/10/2007, LL del 2/9/2008, p. 7) donde se reconoció la legitimación activa a un legislador con base en la amplitud del art. 6º del reglamento del
Anexo VII del Decreto 1172/2003 citado supra. En similar sentido, ya en el ámbito provincial, se sostuvo en autos “Cornejo, Virginia v. Secretaría
General de la Gobernación de la Provincia de Salta” (C. Civ. y Com. Salta, sala 3ª, con fecha 28/5/2010, LL 2010-E-437) que “la calidad de
legisladora de la actora amparista y el hecho de que como tal pueda intentar obtener la información solicitada por el procedimiento parlamentario
previsto en los arts. 116 Const. prov., y 75 y 166, Reglamento de la Cámara de Diputados, no pueden sustentar la negativa a brindarle la
información solicitada, pues tal postura se encuentra reñida con lo que dispone en la materia el art. 13, CADH, y con la interpretación y aplicación
que la Corte Interamericana ha hecho de ella... no puede significar que los legisladores que se encuentren en minoría en un tema determinado se
informen por vías idóneas de los asuntos públicos, formen su opinión, la den a conocer y desarrollen su función parlamentaria”. La C.S.J.N es
concluyente en “Asociación Derechos Civiles c/ EN – PAMI” y “CIPPEC”, del 4º de diciembre de 2012 y 26 de marzo de 2014 (respectivamente) al
sostener que el derecho de acceder a la información en poder del Estado corresponde a toda persona, sin necesidad de que se demuestre un interés
o afectación directa.
6 Así, en materia de legitimación activa, en “Galinelli, Patricia y otros v. Municipalidad de Lincoln s/amparo” (C. Cont. Adm. San Nicolás,
14/11/2007) se analizó un reclamo de vecinos y concejales de la localidad de Lincoln, quienes solicitaron que se brindara información sobre el
estado de ejecución del cálculo de recursos y gastos de dicho municipio correspondiente al ejercicio fiscal 2005. En esa oportunidad, el tribunal
consideró que “asiste razón a los recurrentes, que están, como principio, legitimados para iniciar la acción de autos frente a la omisión supuestamente
ilegítima del Departamento Ejecutivo municipal de brindarles la información que requirieron”. De la misma línea participa el precedente “Batistelli,
Enrique y otra v. Aguas Bonaerenses S.A s/ amparo” (C. Cont. Adm. San Martín, 24/11/2005), en el que se analizó la solicitud de información sobre
la realización de obras en la planta depuradora de líquidos cloacales de la ciudad de Lincoln. Se sostuvo allí que "De las constancias del expediente
no surge que los actores carezcan manifiestamente de legitimación activa. Los actores han alegado una afectación diferenciada, derivada de su
condición de concejales. Entendemos que su posición encuadra dentro del amplio marco descripto en el art. 13, CPCA. Recordemos que todo edil reviste
una doble cualidad, lo que también se da en el caso: la de integrar el Cuerpo Deliberativo -en tanto concejales y la de ser vecinos-... En virtud de las
consideraciones expuestas no resulta razonable negar el derecho a los concejales a ocurrir a sede judicial para solicitar que se garantice su derecho a
informarse sobre cuestiones vinculadas con la prestación del servicio sanitario en la ciudad de Lincoln".
acceso a conocer esa información o reciba una respuesta fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el
Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto. Dicha información debe ser entregada sin necesidad de acreditar un
interés directo para su obtención o una afectación personal, salvo en los casos en que se aplique una legítima restricción". 7
Por su parte, la C.S.J.N ha sido contundente al sostener “…en materia de acceso a la información pública existe un importante
consenso normativo y jurisprudencial en cuanto a que la legitimación para presentar solicitudes de acceso debe ser entendida en un
sentido amplio, sin necesidad de exigir un interés calificado del requirente. En efecto, se trata de información de carácter público, que
no pertenece al Estado sino que es del pueblo de la Nación Argentina y, en consecuencia, la sola condición de integrante de la
comunidad resulta suficiente para justificar la solicitud”. 8
En ese marco, y como bien sostiene destacada doctrina, la importancia del acceso a la información pública hace que las
restricciones a su ejercicio se encuentren afectadas por una presunción de inconstitucionalidad, dando lugar a un escrutinio más
severo que el de mera razonabilidad. 9
En función de tales parámetros, consideramos que la normativa bonaerense debe ser reformada en varios aspectos, 10 a fin de
receptar los criterios amplios en materia de legitimación que contienen regulaciones como las de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires o de la Nación, así como la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Por último, es importante entender que los desafíos en esta materia no se agotan en la legitimación de los ciudadanos para
requerir el acceso a los datos en poder del Estado. Es imprescindible también que los órganos públicos difundan información sobre
sus actividades de forma rutinaria y proactiva, aun en ausencia de una petición específica. 11
En definitiva, no bastan cuerpos normativos, constituciones o tratados generosos desde un punto de vista nominal. No deben
hacerse reformas que incorporen derechos sin recabar antes la necesidad de consolidar una perspectiva democrática que
favorezca la participación de los sujetos más vulnerables en la conquista y defensa de tales derechos. 12
Corte IDH, "Claude Reyes y otros v. Chile", sent. del 19/9/2006, serie C, n. 151, párr. 77.
C.S.J.N C. 830. XLVI. “Cippec c/ estado nacional — ministerio de desarrollo social —dec. 1172/2003 s/ amparo ley 16.986”.
9 JUSTO, Juan, EGEA, Federico y PUSTERLA, José, “El acceso a la información pública en los tribunales internacionales de derechos humanos”, LL,
Sup. Const. 2014 (agosto), p.3.
10 AZCUNE, Juan Ignacio, “El acceso a la información en la provincia de Buenos Aires como un derecho humano. Una lucha incesante entre el secreto
y la impunidad. Propuestas”, APBA, 2011-9-973.
11 VALLEFÍN, Carlos, “El acceso a la información pública. Una Introducción”, Ad-Hoc, Buenos Aires, 2009, p. 29.
12 Como sostiene GARGARELLA, Roberto en “Injertos y rechazos: radicalismo político y trasplantes constitucionales en América”, en AA.VV.,
“Teoría y crítica del derecho constitucional”, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2008, ps. 489/490, "es muy difícil implementar -y sobre todo mantener la
vigencia de- políticas igualitarias en contextos no igualitarios, como es ingenuo esperar que aquellos destinados a perder poder con determinadas
políticas sean los encargados de crear o poner en práctica tales políticas".
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