Tedesco, Juan Carlos (Comp.). (2005). ¿Cómo superar - Redligare

Tedesco, Juan Carlos (Comp.). (2005). ¿Cómo superar la desigualdad y la
fragmentación del sistema educativo argentino? Buenos Aires, Argentina:
Instituto Internacional de Planeamiento Educativo (IIPE), UNESCO.
365 pp.
ISBN: 987-20149-0-6
Reseñado por M. Fernanda Astiz
Canisius Collage
September 18, 2006
La relación entre la reproducción social, la producción de capital
humano, los niveles de escolarización y el desarrollo económico es un tema
de sumo interés para los estudios comparados internacionales. Ya en los
años sesenta, el impacto del nivel socioeconómico de las familias en el logro
escolar de los estudiantes fue documentado para el caso norteamericano (ej.,
Coleman, Campbell, Hobson, McPartland, Mood, Weinfall, & York, 1966).
Desde entonces, varios estudios que fundamentalmente analizaban el logro
escolar de los estudiantes, se focalizaron en describir cómo el nivel
socioeconómico de la familia y la escuela reproducían interactivamente el
estatus social de los estudiantes (ej., Lareau, 1987; Schneirder & Coleman,
1993; Shavit & Blossfeld 1993). Relacionado con esto, algunos estudios se
centraron en identificar los factores que diferenciaban a una escuela de otra
en su intento por mitigar la desigualdad social (Brookover, Beady, Flood,
Schweitzer, & Wisenbaker, 1979; Austin & Garber, 1995).
En dos estudios ampliamente citados, Heyneman y Loxley (1982, 1983) nos mostraban con
datos de los años setenta que el nivel de desarrollo de un país, medido por su producto bruto
nacional, condicionaba las relaciones entre: a) el nivel socioeconómico de la familia y el rendimiento
de los estudiantes y b) entre la calidad de los recursos escolares y el rendimiento de los estudiantes.
Básicamente estos estudios cuestionaban la uniformidad de los resultados de los años sesenta y
ponían en tela de juicio que el patrón que se observaba entre estas dos relaciones fuera el mismo
tanto para los países ricos como para los pobres. Heyneman y Loxley (1982, 1983) argumentaban
que en los países ricos, el ingreso familiar, más que la calidad de la educación impartida en la escuela,
condicionaba el logro de los estudiantes. Lo opuesto ocurría en los países pobres en donde la gran
diferencia entre la calidad de la educación provista por las escuelas determinaba con mayor fuerza el
rendimiento escolar de los educandos, dejando en claro el poder de la escolarización como
mecanismo de distribución de capital humano y consecuentemente su impacto en el nivel de
desarrollo de un país.
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Lo mismo nos mostraba Fuller (1987), quien luego de haber revisado unos 60 trabajos
publicados con anterioridad a 1985, señalaba el profundo impacto que los bajos estándares de
calidad escolar expresados en el gasto destinado a la educación, los materiales disponibles, la calidad
de los docentes, las prácticas pedagógicas y de gestión escolar tienen en el rendimiento de los
estudiantes en países en vías de desarrollo.1 Más recientemente, y replicando los estudios de
Heyneman y Loxley (1982-1983), Baker, Groesling y LeTendre (2002) muestran en un análisis que
utiliza la base de datos TIMSS (Third International Math and Science Study, hoy conocido como Trends in
Math and Science Study [Estudio de Tendencias en Matemática y Ciencia]), que el nivel
socioeconómico de la familia a la que los estudiantes pertenecen es la variable más importante para
predecir el rendimiento escolar, más aún que el nivel de ingreso del país. Además enfatizan que la
escuela hoy no compensa las diferencias sociales ni en los países en vías de desarrollo ni en los
desarrollados. Según Baker et al., (2002), la desigualdad de los logros de aprendizaje al interior de los
sistemas educativos (por ejemplo, entre escuelas y distritos escolares) es una tendencia global.
¿Cómo superar la desigualdad y la fragmentación del sistema educativo argentino? libro que fuera
encomendado por el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación al IIPE y
compilado por Juan Carlos Tedesco, actualmente Vice Ministro de Educación Nacional, nos
recuerda una vez más la seria situación de desigualdad por la que atraviesan numerosos países
alrededor del mundo, a la cual la educación no le escapa, y los desafíos que enfrenta el sistema
educativo argentino a principios del siglo XXI. Esta colección de ensayos de interés para la política
educativa comparada está compuesta por el prólogo, escrito por el Ministro de Educación, Ciencia y
Tecnología de la Nación, Daniel Filmus, en el cual identifica los dos mayores problemas y desafíos
que la educación argentina debe enfrentar hoy, la desigualdad en los resultados de aprendizaje y la
fragmentación de la oferta entre las distintas provincias y niveles del sistema educativo, que acentúan
y reproducen la exclusión social. Además menciona la importancia del aporte académico para el
debate y la construcción de propuestas para combatirlas. Le sigue una sección introductoria escrita
por el propio Tedesco con los lineamientos generales del libro que serán abordados, aunque con
diferente énfasis, en el resto de las contribuciones que le siguen.
Entre los puntos que Tedesco menciona en su introducción figuran, el impacto significativo
que las transformaciones económicas llevadas a cabo durante los años noventa han tenido en la
sociedad argentina con saldos acuciantes en términos de concentración de ingreso, exclusión social,
fragmentación cultural, entre otros, y el efecto de estos fenómenos sobre los logros de aprendizaje.
A éstos se le suman los cambios institucionales llevados a cabo por la reforma educativa
implementada durante la misma década, la escasez de recursos destinados a la educación, la
desprofesionalización docente y la pobreza de la práctica pedagógica, además de la puja de intereses
corporativos que en muchos casos ha imposibilitado consensuar el proyecto de país al que aspiramos
y qué lugar le cabe a la educación en ese proyecto. Asimismo, Tedesco reafirma el activo y legítimo
rol que le compete al Estado para resolver los problemas mencionados con estrategias de cambio
que contemplen el crecimiento económico con equidad y que satisfagan:
dos criterios básicos: por un lado, no desestabilizar aún más a los actores internos del
sistema y, por el otro, comenzar a resolver efectivamente algunos problemas para generar
un clima de confianza imprescindible hacia los responsables de la gestión educativa. …
Estrategias que transmitan tranquilidad no implica dejar las cosas como están. Implica,
por un lado, aceptar que mucha cosas pueden ser modificadas sin afectar el marco legal y
normativo existente… y, por el otro, colocar el debate en los puntos donde se encuentren
efectivamente los acuerdos y conflictos (p. 33).
1
Ver también los trabajos de Comber y Keeves (1973).
Cómo superar la desigualdad
3
Es justamente en este debate sobre el país y la educación que queremos donde se sitúan las
diez contribuciones que conforman esta compilación. Las mismas han sido escritas por Inés
Aguerrondo, Inés Dussel, Silvina Gvirtz, Alfredo Manuel van Gelderen, Silvia Montoya, Gabriel
Petrucci, Adriana Puiggrós, Horacio Sanguinetti, Flavia Terigi, María Inés Abrile de Vollmer y María
Clotilde Yapur; varios de estos estudiosos desempeñan o han desempeñado cargos públicos en áreas
educativas. Estas contribuciones abordan estrategias para la transformación educativa argentina de
esta década. Dada la amplia coincidencia y superposición de las propuestas sugeridas por los
autores, muchas de ellas demasiado generales, me centraré en describir los aspectos sobresalientes y
los elementos comunes a todos ellos. Cabe mencionar que además del interés político que este libro
suscita, el mismo oficia como un elemento de rendición de cuentas (accountability), particularmente
para aquellos autores en puestos de toma de decisión.
En primer lugar, y siguiendo los lineamientos de Tedesco, en todos los capítulos se asume la
necesidad de cambios tanto prioritarios como de mediano y largo alcance para sanear los problemas
de desigualdad y fragmentación que enfrenta la educación argentina. También se identifica al Estado
(nacional y provinciales), y luego a la sociedad en su conjunto, como agente fundamental para
compensar diferencias y generar condiciones de “educabilidad” para todos. Para reducir las brechas
sociales y enfrentar los desafíos de una educación equitativa, las propuestas presentadas en este libro
enfatizan, además de la exigencia de contar con la voluntad política y el compromiso nacional, la
necesidad de “atacar” estos problemas con mayor financiamiento y, dado que el tema excede a la
política educativa, la intervención del Estado con políticas económicas y sociales integrales que
instalen la equidad educativa como estrategia de desarrollo nacional, tendiente a “lograr la
permanecía de los educandos pobres en el sistema por más tiempo y compensar así las desventajas
iniciales de este sector de la población” (Montoya, p. 176). Para ello, Vollmer, quien fuera
Subsecretaria del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, destaca los avances logrados en
cuanto a la coordinación de las políticas sociales que unificaron prestaciones con la intención de
mejorar su gestión y alcanzar mayores resultados educativos, pero menciona la necesidad de un
diálogo más estrecho entre las autoridades nacionales de los sectores de educación, desarrollo social
y economía para romper el círculo vicioso de la pobreza.
Haciendo hincapié en la importancia del diálogo sobre cómo mejorar el sistema educativo,
Adriana Puiggrós, autoridad educativa máxima en la Provincia de Buenos Aires, señala que “el
Ministerio de Educación de la Nación ocupa el lugar pertinente para proponer a las provincias una discusión franca
sobre una ‘reforma de la reforma’” (p.188).2 Discusión que se ha puesto en marcha en la República
Argentina durante el mes de mayo del año en curso aunque con la intensión de generar una nueva
ley de educación.3 En cierta medida, la propuesta de la actual conducción del Ministerio de
Educación Nacional resulta contradictoria con los lineamientos generales de este libro que plantea el
debate dentro del marco legal vigente. Por un lado se tiende a dar coherencia y sanear las fracturas
que actualmente presenta el sistema escolar y, por el otro, se sugiere una discusión que tienda a
modificar lo que fue reformado recientemente y que hasta ahora no se ha implementado en su
totalidad en la mayoría de las distintas jurisdicciones educativas en concordancia con la Ley Federal
de Educación. Como argumenta Puiggrós, es necesario realizar primero una evaluación ecuánime
del alcance de la implementación de esta ley así como de la diversidad de modelos de la nueva
estructura ensayados en los sistemas educativos provinciales y sus distritos, muchos de ellos exitosos,
para comenzar cualquier diálogo. “Toda nueva modificación debe hacerse partiendo de un análisis
2
La cursiva es utilizada en el texto original.
Las bases de la discusión sobre la reforma están accesibles a toda la comunidad en la pagina Web del
Ministerio de de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación.
3
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4
realista y respetuoso de las distintas situaciones y efectos… antes que imponiendo un nuevo modelo
supuestamente mejor desde el punto de vista técnico” (p.186). Además, no debemos olvidar el
carácter federal del sistema. Por eso tratando de evitar tendencias unitarias, varios de los capítulos
instan a un diálogo que aporte a la homologación pero respetando y fortaleciendo las estructuras
organizacionales provinciales y su diversidad.
Por su parte, Dussel tratando de ir más allá del análisis de la desigualdad entendida en sus
aspectos económico y jurisdiccional, reflexiona sobre este tema desde una postura más pluralista,
cuestionando no sólo la visión de igualdad en la que se fundó el sistema educativo argentino “como
inclusión homogeneizante… que sostuvo formas de integración escolar diferenciadas que
perpetuaban las diferencias sociales” (p. 91) –la que Sanguineti pareciera defender con su propuesta
de volver a un pasado que considera mejor– sino también las políticas sociales o compensatorias
implementadas fundamentalmente en los años noventa que no interrogaron sobre las condiciones
institucionales ni sociales que generaban esa desigualdad. Es por eso que en su escrito Dussel brega
por el entendimiento de los problemas de desigualdad e igualdad de oportunidades desde una
perspectiva más plural que considere cuestiones de género, etnia, generacional, de acceso al sistema
financiero, por nombrar algunas variantes posibles. Lamentablemente la definición de desigualdad
que sigue primando en la mayoría de las propuestas de este volumen giran en torno a los aspectos de
ingreso y geográfico. Sería importante que un debate profundo sobre este tema se instalara no sólo
en la educación sino en el seno de la sociedad argentina y en relación al tema de ciudadanía,
concepto complejo si los hay, y que con tantas limitaciones y contradicciones se ha abordado tanto
en los Contenidos Básicos Comunes, la Ley Federal de Educación (Astiz & Mendez, 2006) y en el
actual documento para el debate de la nueva ley educativa.
Otro tema presente en todas las contribuciones, aunque en particular en las de Aguerrondo,
Gvirtz y Petrucci, Terigi, Vollmer y Yapur, es el del los cambios profundos que deben llevarse a
cabo en el diseño del modelo de gestión educativo público, destinados a promover mayor eficiencia,
participación, homogeneidad de resultados y responsabilidad compartida de los logros educativos, y
cohesión y articulación entre el Estado nacional y los Estados provinciales. Se proponen estrategias
orientadas a garantizar la equidad y calidad del sistema a partir de la redefinición de las funciones y
de la toma de decisión de los organismos de gobierno educativo tanto provinciales como nacionales,
incluidas las escuelas. Particularmente van Gelderen centra su discusión en la gestión escolar y en la
necesidad de que las escuelas obtengan mayor autarquía. Esta postura insta, a su vez, a establecer
lazos más estrechos con los miembros de la comunidad educativa y organizaciones no
gubernamentales en el sostenimiento de una educación de calidad. Asimismo los capítulos sugieren
una mejor y más equitativa asignación de recursos materiales, organizativos y humanos, que los
cargos docentes y no docentes sean nombrados al nivel de la unidad educativa y que cada alumno
cuente con un legajo único móvil. Es importante señalar y tener en cuenta al momento del diseño y
la reestructuración organizacional, que si bien los modelos de gestión impactan sobre lo que ocurre
en la práctica educativa cotidiana, no siempre lo hacen con la intención con la que fueron diseñados
(Astiz, Wiseman & Baker, 2002).
Para lograr mayor cohesión nacional y homogeneidad de resultados, Aguerrondo analiza dos
medidas que deberían llevarse a cabo desde la administración educativa central. Primero, insertar
mecanismos de control de calidad a través de la implementación de exámenes al final de los niveles
básico y polimodal (medida también propuesta por van Gelderen). Para que esto fuera posible, sería
necesario, como argumenta tanto Puiggros como Terigi, el diseño de verdaderos contenidos
mínimos comunes y no un listado extensivo de contenidos y tecnicismos como el que esta en
vigencia, que dista de constituir un elemento adecuado para establecer aprendizajes y mucho menos
para la evaluación de los mismos (Terigi, p. 245); además de la necesidad de supervisar seriamente
Cómo superar la desigualdad
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los materiales y contenidos de los libros de estudio (Terigi).4 Segundo, asegurar que todo el que
enseñe tenga los conocimientos para hacerlo, estableciendo un control de calidad de la formación
docente semejante al modelo que hoy se utiliza en los Estados Unidos de América, asociado a un
mecanismo de evaluación como culminación de la formación docente tanto terciaria como
universitaria. En todos los casos estos sistemas de control y examinación servirían como elemento
de certificación de títulos de validez nacional, demanda de varios de los autores de este libro.
Finalmente, los aspectos pedagógicos constituyen otra temática común a todos los
documentos, fundamentalmente con respecto a quién y cómo enseña. Las propuestas están
orientadas a la homogenización de la cultura docente mejorando los niveles de profesionalización y
la capacitación de los mismos, como también sus condiciones laborales. Entre las últimas no sólo se
considera el tema salarial sino aquellos que tiendan a establecer un sistema claro y consistente de la
carrera docente basados en mecanismos de evaluación de desempeño que revaloricen la excelencia
pedagógica (Sanguinetti). También se sugiere posibilitar la existencia de equipos docentes en las
escuelas secundarias con cargos de tiempo completo similar a los existentes en las escuelas
dependientes de la Universidad de Buenos Aires o del antiguo Proyecto 13 (Aguerrondo, van
Gelderen, Gvirtz y Petrucci). Este tema es central para mejorar la gestión y cultura institucional, los
niveles de participación y el diseño curricular al nivel de la escuela, aspectos que investigaciones
recientes muestran como fundamentales para alcanzar una verdadera autonomía escolar (Astiz,
2006). Yapur, en su estudio de caso de la provincia de Tucumán, que junto con el artículo de
Montoya son de los pocos que utilizan datos empíricos eficientemente, menciona la importancia de
una pedagogía basada en la confianza del educador en la capacidad de aprendizaje de los educandos
y en los intereses y necesidades de los mismos. Asimismo Terigi, Puiggrós, Aguerrondo y
Sanguinetti enfatizan la necesidad de que la escuela articule a través del currículum y las prácticas
pedagógicas los saberes escolares con los productivos y universitarios. Para ello, como Yapur
propone, es fundamental propulsar la investigación educativa en torno a la escuela y a la enseñanza.
Entre los temas ausentes en este libro figuran las desigualdades generadas por la falta de
acceso a los conocimientos informáticos y tecnológicos, los aspectos relacionados con educación
especial, la educación física, la educación de adultos y la educación para la salud. Tampoco ninguno
de los capítulos hace de la educación para la ciudadanía su vocación y, si se menciona, se lo hace
tangencialmente. Al mismo tiempo, la educación privada y las subvenciones que el Estado destina a
las mismas, aun en situaciones de crisis educativa, están fuera del alcance de estos escritos. Por otro
lado hay una gran deficiencia en cuanto a la definición de los conceptos “familia” y “comunidad
educativa”; la gran mayoría de los escritos los sigue considerando desde una perspectiva tradicional.
Este es un punto que demuestra la necesidad de combinar diferentes modelos teóricos,
metodologías de análisis y recolección de datos para entender mejor la realidad social y educativa
argentina. La colaboración entre distintas áreas de estudio que produzca formas interdisciplinarias
de conocimiento, no ha sido integrada a la gran mayoría de los capítulos de este libro, a pesar de que
su importancia es mencionada en algunos. Los trabajos de este tipo, que incluyan estudios de
situación y datos empíricos para el análisis y diseño de políticas educativas permitirían identificar y
distinguir los problemas urgentes de los de mediano y largo alcance para diseñar políticas en
concordancia, así como para generar repuestas mejores y más informadas.
Otro problema que el texto presenta es la falta de una coordinación y edición eficiente. Es
interesante que el objetivo del libro sea proponer propuestas para resolver las fracturas y
desigualdades del sistema educativo argentino y no pueda superar las propias. Es,
fundamentalmente, la labor del compilador velar por la coherencia y unidad del texto, evitar la
4
Sobre el efecto de los libros de texto en el rendimiento escolar, ver entre otros Lockheed, Vail y Fuller
(1983).
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superposición de temas, como así también establecer estándares de calidad. Es frustrante para el
lector leer diez reflexiones similares con respecto a la reforma educativa de los años noventa,
encontrarse con propuestas muy semejantes, advertir que algunos trabajos no cuentan con las
referencias bibliográficas o presentan serios problemas de estilo y edición. Estos inconvenientes
podrían haber sido resueltos con un proceso de revisión o evaluación externa o con una simple
preselección de temas a cargo del compilador en base a las especialidades de los convocados. De esa
forma se hubiera evitado tanta generalidad y poco particularismo en el desarrollo de las
contribuciones. O simplemente se podría haber hecho una convocatoria pública en base a ciertos
temas a tratar y seleccionar los mejores. Recordemos que elevar el nivel de la formación y la
producción académica, y de la política educativa en particular, es también una forma de combatir la
desigualdad educativa, además de contribuir al desarrollo productivo de un país. Como sugerí más
arriba la desigualdad y la fragmentación del sistema educativo argentino ni son nuevas ni atañen sólo
a la Argentina, mirar hacia fuera como hacia adentro para identificar y comparar las repuestas más
efectivas a estos problemas es una opción que la política y el debate educativo no deben dejar de
lado.
Sobre el compilador del libro: Juan Carlos Tedesco es licenciado en Ciencias de la Educación de
la Universidad de Buenos Aires. Se desempeñó como profesor en distintas universidades de
Argentina y de América Latina y ha publicado numerosos artículos y libros sobre las relaciones entre
educación y sociedad. Ocupó diversos cargos de dirección en oficinas de la UNESCO: CRESALC
(Centro Regional de Educación Superior para América Latina y el Caribe), Oficina Regional de
Educación para América Latina y el Caribe (OREALC) y la Oficina Internacional de Educación
(OIE), en Ginebra. Actualmente es el Director de la sede regional del Instituto Internacional de
Planificación de la Educación IIPE - UNESCO en Buenos Aires.
Sobre la autora de la reseña: M. Fernanda Astiz es profesora en la escuela de postgrado en
Educación y Administración en Canisius College, USA. Recibió su doctorado y maestría de la The
Pennsylvania State University en Teoría y Política Educativa y Educación Comparada e
Internacional y su licenciatura en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires. Sus áreas de
investigación y enseñanza incluyen la política educativa, los fundamentos de la educación y la
educación comparada. Entre sus temas de investigación más recientes figuran el impacto de la
globalización en la política educativa, las escuelas como organizaciones, las políticas de
descentralización educativa y la socialización política de los adolescentes. Puede contactar a la Dra.
Astiz al siguiente correo electrónico: [email protected]
Referencias
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Astiz, M. F., Wiseman, A. & Baker, D. (2002). Slouching towards decentralization. Consequences
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Cómo superar la desigualdad
7
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Schneider, B. & Coleman, J. (1993). Parents, their children, and schools. Boulder, CO: Westview Press.
Shavit, Y. & Blossfeld, H. (1993). Persistent inequality: Changing educational attainment in thirteen countries.
Boulder, CO: Westview Press.
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