reporta - Red Interamericana de Protección Social
SERIE POLÍTICAS SOCIALES 13 LAS PERSPECTIVAS DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Y LA INCLUSIÓN PRODUCTIVA EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA, EN EL MARCO DE LAS TENDENCIAS LATINOAMERICANAS República de China (Taiwán) Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Compilador Secretaría de la Integración Social Centroamericana (SISCA) 2 Editoras Adriana Velásquez Aída Argüello Corrección de estilo Claudia Barrientos Diseño y diagramación Clayton Arévalo Fotografías Instituto Nacional de la Juventud de El Salvador (INJUVE), Sistema de Protección Social Universal (SPSU) y SISCA Primera edición San Salvador. Diciembre, 2015 Todos los derechos reservados. El contenido de esta publicación es responsabilidad de los autores y en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Secretaría de la Integración Social Centroamericana (SISCA), del Gobierno de la República de China (Taiwán) o de la organización en la cual laboran. Se prohíbe la reproducción total o parcial de este libro, por cualquier medio, sin permiso escrito del compilador. CONTENIDO 10 Siglas, acrónimos y abreviaturas 13 Introducción Parte I. Las oportunidades y desafíos de la política social 19 Capítulo 1 Panorama de la política social en América Latina Margarita Cedeño de Fernández Desigualdad y pobreza El papel de las políticas de protección social en la reducción de la pobreza El cambio para el desarrollo de mejores capacidades humanas El devenir de nuestras políticas de protección social Reflexiones finales Referencias bibliográficas 29 Capítulo 2 El rol de la evidencia científica en la innovación de las políticas públicas Carmen Álvarez, Ryan Cooper y Fernando Irarrázaval ¿Qué es y cómo se produce la evidencia en el campo de las políticas públicas? Valor de la evidencia en el campo de la política El papel de la evidencia en el Programa Prospera de México Ideas para estimular mayor producción de evidencia causal de políticas públicas Reflexiones finales Referencias bibliográficas 41 Capítulo 3 Panorama general de la coordinación de la política social en América Latina Fabián Repetto La siempre difícil búsqueda de la integralidad La importancia de la política en el abordaje de la integralidad Algunas lecciones aprendidas en América Latina sobre institucionalidad social e integralidad Referencias bibliográficas 53 Capítulo 4 Aprendizajes en la coordinación de la política social en Ecuador Cecilia Vaca La nueva institucionalidad de la Función Ejecutiva en Ecuador La construcción de un horizonte estratégico común basado en el Buen Vivir Algunos resultados positivos del Gobierno Nacional en cuanto a la Revolución Social Aprendizajes de la experiencia ecuatoriana Referencias bibliográficas Parte II. Los retos en la construcción de sistemas de protección social Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas 71 4 Capítulo 1 Tendencias en la construcción de sistemas de protección social en América Latina Simone Cecchini La definición de la protección social La política social y los sistemas integrales de protección social Los PTC como piezas fundamentales en la oferta de protección social de América Latina Los desafíos para la expansión de la cobertura de los sistemas de protección social Referencias bibliográficas 93 Capítulo 2 Enfoque de derechos en la protección social Simone Cecchini Elementos esenciales del enfoque de derechos ¿Por qué adoptar un enfoque de derechos en la protección social? De la retórica a la práctica: ejemplos regionales Retos para el enfoque de derechos en la protección social Referencias bibliográficas 113 Capítulo 3 El enfoque del ciclo de vida en la protección social y aprendizajes para garantizarla en la niñez Aitana Valverde Aproximaciones conceptuales sobre la protección social orientada a la niñez y adolescencia Un panorama de la protección social para la niñez y adolescencia en Centroamérica y República Dominicana Avances, desafíos y recomendaciones Referencias bibliográficas Capítulo 4 Evolución de los programas de transferencias monetarias condicionadas en América Latina y el Caribe: impactos y desafíos Marco Stampini, Sandro Parodi e Indhira Ramírez Sánchez Los impactos documentados Los mecanismos de focalización Monitoreo y evaluación Corresponsabilidades Acumulación de capital humano y coordinación con la prestación de servicios complementarios de salud y educación Próximos pasos Referencia bibliográficas Parte III. La complementariedad en las políticas públicas y la inclusión productiva 153 Capítulo 1 La inclusión social productiva y los desafíos para las políticas sociales en Centroamérica y República Dominicana Adriana Velásquez La inclusión social y sus implicaciones para las políticas públicas El empleo y el componente productivo de la inclusión social La demanda diferenciada de empleo no solo entre los países, sino también a su interior La marginalidad y la capacidad segmentada de los mercados laborales para absorber la oferta de fuerza laboral Una vulnerabilidad productiva con múltiples matices Los desafíos para las políticas sociales Referencias bibliográficas Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas 135 5 185 Capítulo 2 Oportunidades y retos de una política social productiva para Centroamérica y República Dominicana Observatorio Centroamericano de Desarrollo Social (OCADES) El surgimiento de la política social El rol transformador de la política social en sociedades construidas atendiendo las lecciones de la historia: el caso de los países nórdicos y Singapur La política social en América Latina y el Caribe y sus tres falsos dilemas ¿Qué camino puede seguir la política social en Centroamérica y República Dominicana? Referencias bibliográficas Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas 201 6 Capítulo 3 Complementariedad de la política económica y la social para el abordaje del empleo y la empleabilidad juvenil en Centroamérica y República Dominicana Marta de Terán Las juventudes centroamericanas: entre lo urgente y lo estratégico La política social y la política económica: dos caras de la misma moneda El empleo y la empleabilidad juvenil: de la retórica a la práctica Pasos para avanzar Referencias bibliográficas 225 Capítulo 4 La Estrategia Europea de Inclusión Activa Francesco Maria Chiodi El primer pilar: el apoyo adecuado a la renta El segundo pilar: mercados laborales inclusivos El tercer pilar: el acceso a servicios de calidad La Estrategia de Inclusión Activa como parte del Paquete de Inversión Social Una mirada comparativa: la Estrategia Europea de Inclusión Activa y los programas de transferencias con responsabilidad en América Latina Referencias bibliográficas Recuadros I.4.1. I.4.2. II.4.1. II.4.2. III.4.1. Objetivos del Ministerio Coordinador de Desarrollo Social Objetivos nacionales para el Buen Vivir Corresponsabilidades del PTMC Progresando con Solidaridad de República Dominicana Experiencia de Coordinación del PTMC PROSOLI de República Dominicana Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) I.3.1. I.3.2. II.1.1. II.1.2. II.1.3. II.1.4. II.1.5. II.1.6. II.2.1. II.3.1. II.3.2. III.2.1. III.3.1. III.3.2. III.3.3. Tipos ideales de institucionalidad social La heterogeneidad de los programas sociales Momentos históricos en la definición del papel del Estado y de la protección social Tipología de PTC en América Latina y el Caribe Indicadores de la capacidad para generar bienestar en Centroamérica y República Dominicana, alrededor de 2010-2012 Indicadores del esfuerzo para promover bienestar en Centroamérica y República Dominicana, alrededor de 2010-2012 Indicadores de cobertura de protección social en Centroamérica y República Dominicana, alrededor de 2010-2012 Indicadores de estrategias familiares de supervivencia en Centroamérica y República Dominicana, alrededor de 2010-2012 Enfoque de derechos en la protección social en América Latina, 2014 Riesgos y vulnerabilidades por ciclo de vida Algunas características del marco político-institucional de la protección social en Centroamérica y República Dominicana Singapur de hoy en algunas cifras económicas, 1960-2014 El bono demográfico ¿oportunidad o amenaza? Mayores preocupaciones de la juventud centroamericana, 2000 y 2013 Marcos normativos e institucionales de juventud en Centroamérica y República Dominicana Figuras I.3.1. I.4.1. I.4.2. II.1.1. II.1.2. II.1.3. II.1.4. III.1.1. III.1.2. Las cinco tensiones a enfrentar para la promoción de la política social El Ministerio Coordinador de Desarrollo Social como parte de la estructura orgánica de la Función Ejecutiva del sector público en Ecuador, 2007-2014 Resultados de movilidad social alcanzados en 2008-2013 Componentes de los sistemas de protección social La interacción funcional de la protección social con otras políticas sociales Ejes de integración de los sistemas de protección social Variedad de prestaciones de los PTC Representación de la inclusión social, sus dimensiones y algunos de sus componentes Algunos elementos claves para estudiar al empleo como parte del componente productivo de la inclusión social Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Cuadros 7 III.1.3. III.1.4. III.2.1. III.2.2. III.2.3. III.3.1. III.3.2. III.3.3. Déficit o superávit de acceso a empleo, según área geográfica, nivel educativo, quintil de ingreso y género en Centroamérica y República Dominicana, 20062014 Ranking de la situación de los países de Centroamérica y República Dominicana, según determinados problemas en el acceso y calidad del empleo, 2006-2014 Posición de Dinamarca, Finlandia, Noruega, Singapur y Suecia en diferentes índices de desarrollo social y económico Enfoque de capacidades en el ciclo de vida Servicios para el desarrollo de capacidades con un enfoque del ciclo de vida Relación de dependencia Transición demográfica en Centroamérica y República Dominicana Convergencia para el empleo y empleabilidad de las juventudes Gráficas I.4.1. I.4.2. I.4.3. II.1.1. II.1.2. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas II.1.3. 8 II.1.4. II.1.5. II.1.6. II.1.7. II.2.1. II.3.1. II.3.2. II.4.1. II.4.2. II.4.3. III.1.1. Presupuesto ejecutado del sector social, como porcentaje del PIB, 2006-2013 Presupuesto del sector social per cápita, en USD, 2006-2013 Porcentaje de población en pobreza en Ecuador, 2000-2013 Cobertura de los PTC en América Latina (18 países), como porcentaje del total de la población, 2000-2012 Inversión promedio en los PTC en América Latina (18 países), como porcentaje del PIB, 2000-2011 Beneficiarios de PTC en América Latina y el Caribe (20 países), como porcentaje de la población total, alrededor de 2012 Inversión en PTC en América Latina y el Caribe (18 países), como porcentaje del PIB, alrededor de 2010 Afiliación de los asalariados de ambos sexos de 15 años y más a sistemas de pensiones y de salud, en porcentajes, 1999-2011 Costo de transferencias de ingresos para adultos mayores de 65 años y niñez menor de 18 años, total de hogares y hogares vulnerables, como porcentaje del PIB Impacto en la reducción de la pobreza en puntos porcentuales por transferencias de ingresos para adultos mayores y niñez menor de 18 años, total de hogares, alrededor de 2011 Costo del conjunto de transferencias de ingresos en hogares vulnerables y total de hogares, en 16 países de América Latina, en porcentajes del PIB, alrededor de 2008 Exposición de la niñez a la pobreza en Centroamérica y República Dominicana Hogares con y sin niñas, niños y adolescentes, según tipo de protección social orientada a la seguridad del ingreso, en El Salvador, Guatemala y Honduras, en porcentaje, 2011-2012 Número de países de América Latina y el Caribe implementando un PTMC, 19952011 Evolución de la pobreza y magnitud de los PTMC en ALC, 2001-2010 Relación entre cobertura y filtración en los PTMC de América Latina y el Caribe, 2002-2010 Fuerza laboral en Centroamérica y República Dominicana, en millones de personas, 1990-2013 III.1.3. III.1.4. III.1.5. III.1.6. III.1.7. III.1.8. III.1.9. III.1.10. III.1.11. III.1.12. III.1.13. III.1.14. III.1.15. III.2.1. III.2.2. III.2.3. III.2.4. III.2.5. III.3.1. III.4.1. Fuerza laboral en Centroamérica y República Dominicana, por área geográfica y sexo, como porcentaje del total de fuerza laboral, 2012-2014 Porcentaje de fuerza laboral total desempleada en Centroamérica y República Dominicana, 1991-2013 Tasa de desempleo en Centroamérica y República Dominicana, en porcentajes 1991-2013 Tasa de desempleo en Centroamérica y República Dominicana, por área geográfica, género, ingreso y educación, 2012-2014 Tasa de desempleo en Centroamérica y República Dominicana en ambos sexos, por grupos de edad, 2006-2013 Mediana de la duración del desempleo en meses de las personas de 15 a 64 años a nivel nacional en Centroamérica y República Dominicana, 2000-2014 Distribución de la población total desempleada de 15 a 64 años Centroamérica y República Dominicana, según duración del desempleo, 2009-2014 Mediana de la duración del desempleo en meses por área geográfica y grupos de edad en Centroamérica y República Dominicana, 2009-2014 Evolución de algunos indicadores de la calidad del empleo en Centroamérica y República Dominicana, 1995-2014 Porcentaje de población subempleada de manera visible en Centroamérica y República Dominicana, por área geográfica, sexo e ingreso, 2010-2014 Distribución de población ocupada, por modalidad de inserción laboral en porcentajes, 2006-2013 Población ocupada en empleos con ingresos vulnerables, por área geográfica y sexo, en porcentajes, 2006-2013 Porcentaje de población ocupada que contribuye a la seguridad social en Centroamérica y República Dominicana, por área geográfica, sexo e ingreso, 2010-2014 Ingreso medio de la población ocupada, por área geográfica y sexo en 2006-2013 PIB per cápita en los países de la OECD, Singapur, Centroamérica y República Dominicana, en USD, 1960-2012 Ingresos tributarios en los países de la OECD como porcentaje del PIB, 1965-2013 Contribuciones de empleadores y empleados al FPC en porcentaje del salario total, 1955-2014 Ahorro doméstico de Singapur en porcentaje del PIB, 1960-2014 Carga tributaria de Centroamérica, República Dominicana y Singapur, en porcentaje del PIB, 1990-2012 Rangos de edad oficiales de la juventud en Centroamérica y República Dominicana Máximo ingreso mínimo garantizado en bruto como porcentaje del ingreso medio equivalente al de una persona soltera con dos niños, 2011 Anexos I.4.1 II.2.1 Las políticas intersectoriales y sectoriales de los cuatro ejes de la Agenda Social al 2017 Derechos a la protección social en los instrumentos internacionales de derechos humanos Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas III.1.2. 9 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas SIGLAS, ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS 10 AECID Agencia Española de Cooperación Internacional al Desarrollo ALC América Latina y el Caribe AUGE Plan de Acceso Universal con Garantías Explícitas de Chile Asignación Universal por Hijo de Argentina AUH BEEP Bono Escolar Estudiando Progreso de República Dominicana BEL Belice BID Banco Interamericano de Desarrollo BM Banco Mundial CAF Banco de Desarrollo de América Latina (Antes: Corporación Andina de Fomento) CCPP Centros de Capacitación y Producción Progresando de República Dominicana CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CIS Consejo de la Integración Social Centroamericana CIPPEC Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento CNAS Consejo Nacional de Asistencia Social de Brasil CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social de México CSU Consejo Sindical Unitario de América Central y el Caribe CR Costa Rica CTIS Comité Técnico Intersectorial de República Dominicana DESC Derechos Económicos, Sociales y Culturales DNP Departamento Nacional de Planeación de México ESA El Salvador FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (en inglés: Food and Agriculture Organization of the United Nations) FEDIPRICAP Federación de Entidades Privadas de Centroamérica, Panamá y República Dominicana FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FMI Fondo Monetario Internacional GUA Guatemala HON Honduras ICV Índice de Calidad de Vida IEF (Programa) Ingreso Ético Familiar de Chile IFPRI Food Policy Research Institute ILAE Inventivo a la Asistencia Escolar de República Dominicana IMJUVE Instituto Mexicano de la Juventud INSP Instituto Nacional de Salud Pública de México INTEC Instituto Tecnológico de Santo Domingo IZA Instituto de Estudios Laborales de Alemania J-PAL Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab LOAS Ley Orgánica de Asistencia Social de Brasil Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas MBA Master in Business Administration Ministerio de Desarrollo Social de Guatemala MIDES MIES Ministerio de Inclusión Económica y Social de Ecuador MIPYMES Micro, pequeñas y medianas empresas Instituto Tecnológico de Masachusetts (en inglés: Massachusetts Institute MIT of Technology) Nicaragua NIC NNA Niños, Niñas y Adolescentes OACNUDH Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos Observatorio Centroamericano de Desarrollo Social OCADES OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico Objetivos de Desarrollo Sostenible ODS OEA Organización de Estados Americanos OEI Organización de Estados Americanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura OIJ Organización Iberoamericana de Juventud Organización Internacional del Trabajo OIT PAN Panamá PEA Población Económicamente Activa PIB Producto Interno Bruto PNAC Programa Nacional de Alimentación Complementaria de Chile PNAE Programa Nacional de Alimentación Escolar de Brasil PPS Piso de Protección Social PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PRAF Programa de Asignación Familiar de Honduras PROSOLI (Programa) Progresando con Solidaridad de República Dominicana PROGRESA Programa de Educación, Salud y Alimentación de México PTC Programas de Transferencias Condicionadas PTMC Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas RD República Dominicana RENPI Registro Nacional de la Primera Infancia de Honduras RIPS Registro Interconectado de Programas Sociales de Ecuador ROI Registro de Oferta Institucional de Honduras SAC Sistema de Atención Ciudadana de México SeNaSa: Seguro Nacional de Salud de República Dominicana SICA Sistema de la Integración Centroamericana SIISE Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador SIN Singapur SIP Paquete de Inversión Social (en inglés: Social Investment Package) SISCA Secretaría de la Integración Social Centroamericana SIUBEN Sistema Único de Beneficiarios de República Dominicana SPSU Sistema de Protección Social Universal de El Salvador SUS Sistema Único de Salud de Brasil UE Unión Europea UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (en inglés: United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization) UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (en inglés: United Nations Children’s Fund) WEF Foro Económico Mundial (en inglés: World Economic Forum) 11 INTRODUCCIÓN En las últimas décadas, la política social en América Latina se ha robustecido de la mano de la expansión y diversificación de su oferta de servicios en materia de protección social, especialmente de corte no contributivo; y el desarrollo de instrumentos políticos y técnicos que les han permitido articularla de mejor manera con las demandas de la población. Sin embargo, aún existen importantes desafíos relacionados con la cobertura, la calidad y su financiamiento. Esta publicación abona a la discusión sobre estos desafíos de la protección social y otros temas clave, por medio del análisis de datos estadísticos, experiencias y propuestas para la toma de decisiones y la mejora continua de las políticas públicas. De esta manera, busca contribuir a la reflexión sobre las intervenciones de protección social que necesita Centroamérica y República Dominicana, en el marco de la tendencia latinoamericana; y los desafíos comunes que sus países pueden atender como parte de la agenda de la integración social regional. De manera particular, aporta valiosos planteamientos sobre cómo mejorar la coordinación de la política social y cómo la introducción de sistemas de evaluación orientados a la innovación de las intervenciones sociales puede contribuir a una mayor efectividad y sostenibilidad de la protección social. A su vez, recopila planteamientos sobre cuáles son los desafíos en la construcción de una política de protección social más articulada, bajo un enfoque de derechos y del ciclo de vida; y cómo la evolución de los programas de transferencias condicionadas puede apoyar este proceso. Por último, aborda la preocupación por el financiamiento de la protección social, más allá de las limitantes institucionales para sufragar los costos de lo existente, sino más bien, en cuáles son las intervenciones de corte productivo necesarias para proteger el ingreso de la población y su bienestar, por medio del acceso a un mejor empleo; y así reducir la demanda de la población sujeta de protección social no contributiva. Si bien, les corresponde a las instituciones nacionales de cada uno de los países atender los retos de la protección social, las instancias y mecanismos de carácter regional, vinculadas a los procesos de integración, son una plataforma política y técnica para complementar los esfuerzos realizados por los gobiernos. Más allá de la distribución de las competencias entre el nivel regional y nacional, subyace la preocupación por construir sociedades cada vez más Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Dada la dinámica del mercado de trabajo en Centroamérica y República Dominicana, al igual que en otros países de la región, aún existen bajos niveles de cobertura de la seguridad social. Los programas de protección social no contributiva han cobrado fuerza pero enfrentan restricciones de diversa índole que dificultan que se satisfaga el cien por ciento de la demanda. La cobertura y calidad de los servicios prestados no solo se ve afectada por las limitantes en recursos humanos, materiales e infraestructura, sino también por la falta de coordinación intersectorial de los actores involucrados. La expansión de la oferta de protección social no necesariamente se ha acompañado del establecimiento de mecanismos de articulación que garanticen un mejor uso de los recursos disponibles. Además, la sostenibilidad de las intervenciones pública resulta incierta cuando su financiamiento depende casi o exclusivamente de la cooperación internacional. 13 inclusivas y cohesionadas capaces de experimentar procesos de desarrollo sostenibles en el tiempo. De esta forma, las acciones relacionadas con protección social representan un importante nicho de trabajo para la agenda de integración social centroamericana. Ante este panorama, la Secretaría de la Integración Social Centroamericana (SISCA) a través del Observatorio Centroamericano del Desarrollo Social (OCADES), pone a disposición esta compilación de artículos, en los que se retoman a lo largo tres partes distintos debates sobre las perspectivas de la protección social y la inclusión social productiva en Centroamérica y República Dominicana. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas En la primera parte, se reúnen reflexiones sobre las oportunidades y retos de la política social en América Latina, asociados principalmente a la necesidad de aprovechar de mejor manera los recursos públicos existentes. En el primer capítulo, se brinda un panorama de la política social en América Latina, destacando el papel de la protección social como un instrumento para la reducción de la desigualdad y de la pobreza. En el segundo, se destaca el aporte de la evaluación (ex ante, intermedia y ex post) como herramienta para mejorar la efectividad y sostenibilidad de las intervenciones sociales. En el tercero, se abordan los retos y aprendizajes de coordinación, integralidad e institucionalidad de la política social en América Latinas. En el cuarto, se destaca la experiencia de Ecuador en la promoción de una arquitectura institucional que busca favorecer una mayor articulación sectorial de la política social. 14 En la segunda parte, se retoman los retos en la construcción de sistemas integrados de protección social en América Latina. En el primer capítulo, se resalta la relación de las políticas de protección social con otras políticas sociales; el papel que juegan los programas de transferencias condicionadas en la construcción de esquemas articulados de oferta y demanda de servicios; y los desafíos para la expansión de la cobertura de los sistemas de protección social. En el segundo, se profundiza en las implicaciones de política del enfoque de derechos. En el tercero, se remarca la articulación de los sistemas de protección social desde la perspectiva de la demanda de un grupo poblacional estratégico para el desarrollo, como la niñez; y los desafíos de cobertura que aún enfrentan algunos países centroamericanos. En el cuarto, se resalta la evolución de los programas de trasferencia monetarias condicionadas, piedras angulares de los sistemas de protección social no contributiva en la mayoría de los países latinoamericanos, principalmente asociados con su focalización, sus corresponsabilidades, monitoreo y evaluación, impacto, acumulación de capital humano y coordinación con la prestación de servicios complementarios de salud y educación. En la tercera parte, se presentan aportes sobre acciones necesarias para que la inclusión productiva facilite de manera más oportuna la inclusión social y en consecuencia, el acceso de la población a protección social. En el primer capítulo, se abordan cuáles son los desafíos de la inclusión productiva, desde el punto de vista del empleo y las políticas sociales y económicas necesarias para enfrentarlos. En el segundo, se resaltan experiencias de cómo una adecuada política económica de largo plazo puede cambiar el escenario de la protección social. En el tercero, se pone mayor énfasis en la importancia de focalizar esfuerzos intersectoriales en beneficio de la inclusión productiva de la juventud, como un grupo poblacional altamente estratégico en el marco de las tendencias demográficas de la región; y se brindan propuestas de cómo se puede construir una visión política que integre lo económico y lo social. En el cuarto, se expone una reflexión sobre la estrategia europea de inclusión activa, haciendo énfasis en su visión sistémica de política social y económica y la manera en que puede aportar a la experiencia latinoamericana. La presente compilación se alimenta principalmente de temas discutidos en el Foro “Perspectivas de la protección social en América Latina”, realizado el 17 y 18 de junio de 2014, en Santo Domingo; y el Primer Programa de Pasantía para Servidores Públicos del Sector Social de Centroamérica “El sistema de protección social dominicana”, celebrado del 13 al 17 de octubre de 2014, en la misma ciudad. Ambas actividades fueron organizadas por la SISCA y la Vicepresidencia de la República Dominicana, en su calidad de referente para el Consejo de la Integración Social Centroamericana (CIS). A su vez, se retoman prioridades de política discutidas durante la XLIII Reunión del CIS, realizada en el marco de la Presidencia Pro Témpore de El Salvador, en noviembre de 2015. En este sentido, la riqueza de conocimiento plasmada evidencia la importancia de encuentros regionales para la discusión de desafíos comunes y la coordinación de esfuerzos a favor del desarrollo y la integración social centroamericana. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas La SISCA agradece a la Vicepresidencia de la República Dominicana y a la Secretaría Técnica y Planificación de la Presidencia de El Salvador por el impulso de las iniciativas desarrolladas en 2014 y 2015, gracias a las cuales fue posible compilar todos estos conocimientos. A la vez, reconoce la dedicación en la preparación de los artículos de los expertos del Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab (J-PAL) del Instituto Tecnológico de Massachusetts, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Instituto Ítalo-Latinoamericano y del Ministerio Coordinador de Desarrollo Social de Ecuador. Además, aprecia el apoyo del Gobierno de la República de China (Taiwán) para la publicación de este documento. 15 16 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas LAS OPORTUNIDADES Y DESAFÍOS DE LA POLÍTICA SOCIAL Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas PARTE I 17 Capítulo 1 Panorama de la política social en América Latina1 Foto: SISCA/Ana Gómez Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas 20 Margarita Cedeño de Fernández2 Vicepresidenta de la República Dominicana y Coordinadora del Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales. Es Doctora en Derecho Cum Laude de la Universidad Autónoma de Santo Domingo (1987), Magíster Magna Cum Laude en Derecho Empresarial y Legislación Económica de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (1995) y Magíster en Ciencia Política para el Desarrollo de la Universidad de Salamanca (2010). Además, ha cursado estudios sobre negociaciones y acuerdos comerciales en la Universidad de Georgetown; leyes internacionales en la Universidad de Ginebra; solución de conflictos en la Universidad de Harvard; y en educación, cultura y desarrollo en la Universidad de Málaga. Posee una amplia experiencia de trabajo en la construcción de políticas económicas y sociales. _____________________________ 1. Este artículo se ha preparado a partir de la conferencia realizada sobre “Perspectivas de la política social en América Latina”, en el marco del acto inaugural del Programa de Pasantía para Servidores Públicos del Sector Social de Centroamérica: “El sistema de protección social dominicano”, celebrado del 13 al 17 de octubre de 2014, en Santo Domingo, República Dominicana. 2. En la preparación de este escrito, ha recibido el apoyo de Adriana Velásquez del Observatorio Centroamericano de Desarrollo Social (OCADES) de la SISCA. Hoy en día, el reto más importante de las sociedades del siglo XXI es la desigualdad. Activistas sociales, académicos, investigadores, políticos y, especialmente, economistas laureados con el Premio Nobel lo confirmar. En palabras de Paul Krugman: “la inequidad es un desafío que define nuestro tiempo” (2013, 14 de diciembre). Nuestra desigualdad no es algo nuevo. Siempre han existido aquellos que tienen mucho y aquellos que tienen poco. Sin embargo, en esta etapa de consolidación de los estados de derecho, las diferencias entre unos y otros jamás habían sido tan pronunciadas. Por consiguiente, cabe preguntarse cómo es que hemos llegado hasta aquí y cuánta desigualdad podemos tolerar, desde una perspectiva moral y política. La pobreza es una intolerable manifestación de la desigualdad. En general, la ampliación de la desigualdad de ingresos le resta potencial al crecimiento económico (Dabla-Norris, Kochhar, Ricka, Suphaphiphat y Tsounta, 2015, p.4). El aumento de la participación del 20.0% más rico en la distribución del ingreso se traduce en un descenso del crecimiento del PIB en el mediano plazo, mientras que el alza en la participación del 20.0% más pobre está asociado con un mayor crecimiento del PIB (id.). Por consiguiente, si “se quiere revitalizar la actividad económica es más útil impulsar el avance de los estratos con menos ingresos de la sociedad” (El Economista, 2015, 15 de junio). Desigualdad y pobreza El Papa Francisco, citando el Documento de los Obispos al término de la 85ª Asamblea Plenaria de la Conferencia Episcopal de Argentina, expresó que: “la crisis económico-social y el consiguiente aumento de la pobreza tiene sus causas en políticas inspiradas en formas de neoliberalismo que consideran las ganancias y las leyes de mercado como parámetros absolutos en detrimento de la dignidad de las personas y de los pueblos. En este contexto, reiteramos la convicción de que la pérdida del sentido de la justicia y la falta de respeto hacia los demás se han agudizado y nos han llevado a una situación de inequidad” (Bergoglio, 2009, p.8). En la era de la post industrialización, la dinámica de las economías de libre mercado ha impuesto una realidad indiscutible: el capital, y ningún otro factor, es el mayor generador de beneficios y de riquezas; y los procesos productivos capital-intensivos desplazan vertiginosamente a aquellos que dependen más de la mano de obra, lo que genera una dinámica excluyente en la que sólo pueden acumular riquezas aquellos con capacidad inicial de producción. En el actual modelo económico, sólo el dinero genera dinero, salvo contadas excepciones. Con el resurgimiento del modelo económico liberal en la década de 1980, de las manos de Ronald Reagan y de Margaret Thatcher, una vez más se pensó que el mercado por sí solo tenía la capacidad no sólo de autorregularse sino de producir riquezas y que estas, como por arte de magia, se derramarían a todos los demás sectores de la economía. Estos planteamientos, conocidos como parte de la “teoría del rebalse”, permearon la concepción de la política social en el marco de la institucionalización del Consenso de Washington. Hoy en día se consideran errados y se han descartado, debido a que propiciaron condiciones que acentuaron aún más la pobreza y la desigualdad. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Además, como sugiere Joseph Stiglitz (2011), la desigualdad tiene un alto precio para el desarrollo de nuestros países en términos sociales, ya que da lugar a mayores niveles de criminalidad, la agudización de problemas sanitarios y menores niveles de educación, esperanza de vida y cohesión social. 21 En este contexto, ha recobrado vigencia y sustento la visión de que una de las responsabilidades centrales del Estado tiene que ser ineludiblemente intervenir sistemática y decididamente en la sociedad, por medio de políticas sociales que garanticen unas condiciones mínimas de vida, compatibles con la dignidad inherente a todo ser humano y que consagren la constitución de los derechos con categoría constitucional. El papel de las políticas de protección social en la reducción de la pobreza Las políticas sociales de nuestros días constituyen una expresión inequívoca de la justicia, de la equidad, de la solidaridad social y son una obligación para nuestros estados democráticos y de derecho. Más allá de ser redentores de necesidades cortoplacista, son realmente las columnas sobre las cuales descansa la gobernabilidad y la vialidad del Estado de Derecho, ya que son el material adhesivo de un tejido social que cuando se resquebraja genera traumas socioeconómicos, culturales e institucionales que, a veces inclusive, toman décadas y generaciones sanar. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas A pesar de esto, surgen interrogantes en torno a la conveniencia de las políticas sociales. En más de un país, persisten cuestionamientos sobre las razones por las cuales se deben invertir los ingresos tributarios en programas sociales y la manera en la cual ayudan realmente a las familias en condición de vulnerabilidad. 22 De manera particular, los programas de protección social que comprenden transferencias monetarias condicionadas, tal como los que se ejecutan en distintos países de América Latina, aportan a la consecución de diferentes objetivos de desarrollo. En primer lugar, contribuyen a aliviar de forma inmediata la pobreza y la indigencia; a la vez que reducen la vulnerabilidad. En segundo, inciden en la construcción de capital humano y en el combate a las causas estructurales de la pobreza intergeneracional. En tercero, empoderan a las personas y no debilitan su autoestima o su dignidad, ya que condicionan esa ayuda a su esfuerzo y compromiso propio e individual. En cuarto, garantizan que el gasto gubernamental no sólo sea más justo, al llegar a los hogares de más bajos recursos, sino que también sea más eficiente, al concretarse por medio de subsidios focalizados que contribuyen a reducir las distorsiones de mercados, derivadas de la implementación de subsidios generalizados. La superación de pobreza demanda políticas sociales que combinen elementos de protección, bienestar, ciudadanía y cohesión social tal como lo indican Herrera y Castón (2003). Las políticas de caridad no bastan para romper el círculo vicioso de la pobreza. No solo se quiere darle a la gente pescado, sino que se le enseñe a pescar. Por lo tanto, una política social eficiente implica que se desarrollen las capacidades en las personas, se brinden oportunidades para que puedan descubrir sus potencialidades y las utilicen para aportar al progreso de sus familias y de su país. El cambio para el desarrollo de mejores capacidades humanas Los programas de transferencias condicionadas de México, Brasil y Chile han sido referentes para las políticas sociales, moldeando la forma en cómo pueden evolucionar a lo largo del tiempo. México inició con el Programa Progresa, el cual pasó a ser Oportunidades y ahora es conocido bajo el nombre de Prospera, y forma parte de la Cruzada contra el Hambre, una estrategia integral de lucha contra la pobreza que se implementa desde la Secretaría de Desarrollo Social. Brasil comenzó con Mi Bolsa Familia, a partir del cual el Ministerio de Desarrollo Social ha articulado un sistema de asistencia y protección social que promueve el progreso integral del capital humano. Las experiencias de estos tres países han sentado la pauta para que se implemente una visión diferente de la protección social. En la actualidad, estamos transitando hacia programas que incorporan un componente socio educativo que complementa el otorgamiento de transferencias condicionadas; pero que a su vez, operan bajo un esquema de gestión de red por medio del cual se promueve una mayor articulación de las políticas sociales. Transitamos hacia la construcción de una red que proteja a todos los ciudadanos de caer en situaciones de vulnerabilidad, que considere la situación de pobreza en la que se encuentran otros, que garantice servicios sociales universales de calidad para la promoción social de los ciudadanos y que brinde asistencia social en casos o en situaciones de emergencia. En República Dominicana, iniciamos en 2005 con la implementación de un programa de primera generación de apoyos de transferencias condicionadas denominado Solidaridad. A partir de 2012, con la llegada del Presidente Danilo Medina, se ha ampliado y profundizado la red de protección social, gracias a la fusión del Programa Solidaridad y del Programa Socio Educativo Progresando, cuya ejecución estuvo a mi cargo durante mi gestión como Primera Dama de la República. De esta manera, nuestras intervenciones se han ajustado para romper la transmisión intergeneracional de pobreza, mediante la acumulación de capital humano para el desarrollo económico con equidad. Actualmente, el Programa Progresando con Solidaridad permite que las familias desarrollen capacidades y reciban herramientas para la generación de ingresos en diferentes centros de capacitación y producción “Progresando” que se han construido a lo largo del país. A la vez, contribuye a la reducción de la brecha digital, por medio de la prestación de servicios ofrecidos en distintos Centros Tecnológicos Comunitarios. En nuestros días, el acceso y uso de las tecnologías de la información y la comunicación tiene efectos en la reducción de la pobreza, en tanto representan un factor de desigualdad social y económica. _____________________________ 3. Empezaron en 1924 con el establecimiento de la Caja del Seguro Social. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Chile, que tiene una larga historia en políticas de protección social3, empezó a entregar transferencias y subsidios diversificados para grupos vulnerables en las décadas de 1970 y 1980. En 2002, se creó Chile Solidario como estrategia gubernamental orientada a la superación de la pobreza extrema, la cual no solo contempla la entrega de transferencias, sino que también plantea intervenciones como el Programa Puente, a través del cual se brinda un acompañamiento psicosocial, personalizado y focalizado para la familia; y otros mecanismos para la salida de los usuarios y su reingreso, de ser necesario. Actualmente, esta estrategia representa una red de protección social con una cobertura más amplia, por medio de la cual se atienden diversas situaciones de vulnerabilidad que afectan a la población. En particular, la experiencia de este último país fue una inspiración para el Programa Progresando de República Dominicana, el cual se conoce ahora como Progresando con Solidaridad. 23 Progresando con Solidaridad, además, trabaja para combatir la violencia de género, trabajo infantil, la delincuencia, el consumo de drogas, al tiempo que facilita que los participantes se involucren en actividades en beneficio del cuidado del medio ambiente y la promoción de la salud colectiva, la integración comunitaria y la participación ciudadana con responsabilidad. En el marco de la prestación de servicios de acompañamiento socio educativo, integra el fomento del desarrollo personal con la consecución de objetivos materiales del desarrollo. Como dice Dagmar Raczynski: “la superación de la pobreza pasa necesariamente por las personas” (2002, p.4). Por esta razón, tenemos un especial énfasis en elevar la autoestima de las familias participantes, aliviando su situación económica, pero modificando también las actitudes que las mantienen en ese círculo vicioso de pobreza; a la vez que les empodera de su propio desarrollo, para que puedan realmente salir por sí mismos y puedan ser protagonistas de su propio destino. Asimismo, promueve creencias y valores con un significativo impacto en el colectivo, fomentando la identificación como pueblos y países; lo que en definitiva marcará la diferencia en el desarrollo o no de los individuos y de la sociedad. Una muestra de estos esfuerzos es la campaña: “Bien por ti, tus valores hacen un mejor país”. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas El devenir de nuestras políticas de protección social 24 La pobreza es un fenómeno evolutivo que plantea a los hacedores de política el desafío de impulsar intervenciones que se ajusten continuamente a sus diversos matices. En este sentido, nuestro actual escenario de desigualdad exige que las políticas de protección social de nuestros días, como instrumentos para la erradicación de la pobreza, avancen en torno a la comprensión multidimensional de la pobreza y la inclusión de intervenciones en educación, innovación y emprendimiento que rompan de manera más efectiva su transmisión intergeneracional. La adopción de instrumentos de medición multidimensionales La pobreza no solo es un problema de ingresos. Es un fenómeno que engloba diferentes carencias. Por lo tanto, cada uno de nuestros países tendrá que implementar métodos de medición multidimensional de la pobreza, como herramientas básicas para una identificación más adecuada de los grupos vulnerables objetivos. De esta manera, se podrá realizar una focalización que permita hacer un uso más eficiente y más eficaz de los escasos recursos disponibles. Sin lugar a dudas, estas herramientas nos permitirán obtener una fotografía más detallada sobre la composición de la pobreza y su intensidad, visibilizando grupos vulnerables no solo en razón de los ingresos, sino que de otras carencias; contribuyendo así al éxito de las políticas sociales. La incorporación de intervenciones efectivas para el rompimiento de la transmisión intergeneracional de la pobreza en un escenario económico complejo Recientemente, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Corporación Andina de Fomento (CAF) publicaron informes sobre las perspectivas económicas de América Latina, en donde advierten que la región enfrenta un panorama económico complejo debido al debilitamiento del crecimiento y la incertidumbre prevaleciente en la economía internacional (2013). En 2015, “el ritmo de expansión económica de América Latina será el más modesto de los últimos cinco años” (2014, p.15). Por igual, diversos organismos internacionales advierten sobre el congelamiento de la disminución de la pobreza en la región. En este contexto, las políticas de lucha contra la pobreza y por el desarrollo social que han adquirido un lugar prioritario en el conjunto de las políticas públicas (Valdés y Espina, 2011, p.6) juegan un papel crucial, particularmente aquellas que favorecen la consecución de objetivos en materia educativa. Sin lugar a dudas, la educación es uno de los factores claves para evitar la materialización de un escenario económico poco favorable (OCDE, CAF y CEPAL, 2014). Asimismo, el acceso a servicios financieros, la promoción de las tecnologías de la información y la comunicación y el desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresas también juegan un papel relevante. El mundo del siglo XXI será de los innovadores y de los emprendedores que aprovechen el desarrollo tecnológico que estamos experimentando. Por consiguiente, las políticas de protección social deben dirigirse hacia la innovación y al emprendimiento, reduciendo las carencias que existen en materia de educación financiera y facilitando la bancarización y el acceso a créditos. De esta manera, aportarán a la generación de riquezas y empleos en las comunidades vulnerables; dinamizando la economía local, a partir de una distribución primaria del ingreso más justa. Las micro, pequeñas y medianas empresas son actores claves para potenciar el desarrollo de América Latina. Según Marco, Rovira y Stumpo (2014, p. 7) representan alrededor del 99.0% del total de empresas de la región y dan empleo a cerca del 67.0% del total de personas ocupadas. Sin embargo, operan diariamente bajo diversas dificultades, por lo general asociadas con la falta de acceso a crédito, la escasa capacidad de innovar, la baja vinculación con otras empresas y la existencia de un capital humano con un bajo nivel de formación (id.). En ese sentido, las políticas públicas deben facilitar su desarrollo y eliminar las barreras que se lo impiden, de manera que se cierre su brecha de productividad con la gran empresa y puedan convertirse en agentes de un cambio estructural que promueva mayor equidad. Reflexiones finales En un estado democrático de derecho todos debemos involucrarnos y velar por una buena y adecuada política social. Sin ella, las injustas e insostenibles condiciones generadas por la exclusión y la desigualdad podrían quebrantar su base social y el clima imprescindible que requiere su buen funcionamiento. Vivimos en un mundo que precisa de un nuevo contrato social entre Estado, gobierno y sociedad, basado en el bienestar, en la equidad y en la felicidad de nuestros ciudadanos. Nuestro mundo necesita de políticas sociales incluyentes que abonen a la cohesión social, Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Está comprobado que la pobreza infantil se asocia directamente al fracaso escolar. Por lo tanto, la inversión en educación nunca será eficiente si no garantizamos que todos los alumnos sin distinción de estrato económico, sexo, raza o edad, se integren al sistema escolar en igualdad de condiciones y con las mismas oportunidades, es decir que tengan un inicio parejo. Esto solo puede lograrse con políticas sociales como las instrumentalizadas por medio de los programas de transferencias condicionadas que protegen a los sectores más excluidos y compensan las desigualdades económicas y sociales que los marginan. De esta manera, contribuyen a romper estructuralmente el círculo vicioso que da lugar a la pobreza intergeneracional. 25 evitando la profundización de la desigualdad y la proliferación de condiciones que podrían conducir a rupturas sociales amenazantes. Por lo tanto, invertir en la creación de capital humano social para las generaciones presentes y futuras es invertir en un futuro para nuestros países; y combatir las desigualdades, erradicar la pobreza en nuestras sociedades es un imperativo moral y ético. Caminar hacia esa dirección es un desafío social inaplazable que debe asumirse por medio de las políticas sociales adecuadas, como las de protección social que son una de nuestras mejores armas contra la desigualdad y la pobreza. Es un reto que necesita asumirse como una urgencia para garantizar una sociedad justa y una economía sostenible; y, sobre todo, como un compromiso político para cualquier servidor público. Referencias bibliográficas Bergoglio, J. (2009). Seminario. Las deudas sociales de nuestro tiempo. La deuda social según la doctrina de la iglesia. Buenos Aires: Universidad del Salvador. Cecchini, S.; Filguera, F.; Martínez, R.; Rossel, C. (Eds.) (2015). Instrumentos de Protección social. Caminos latinoamericanos hacia la universalización. Libros de la CEPAL, 136. Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Dini, M.; Rovira, S. y Stumpo, G. (Comp.) (2014). Una promesa y un suspirar. Políticas de innovación para Pymes en América Latina. Santiago de Chile: CEPAL. 26 Dabla-Norris, E.; Kochhar, K.; Ricka, F.; Suphaphiphat, N. and Tsounta, E. (2015). Causes and Consequences of Income Inequality: A Global Perspective. IMF Staff Discussion Note, 15/13. Paris: Fondo Monetario Internacional (FMI). El Economista (2015, 15 de Junio). El FMI asegura que alza de la desigualdad afecta negativamente el crecimiento. En El Economista. Documento web disponible en http:// www.eleconomista.net/2015/06/15/el-fmi-asegura-que-alza-de-la-desigualdad-afectanegativamente-el-crecimiento Herrera, M.; y Gastón, P. (2003). Las políticas sociales en las sociedades complejas. Barcelona: Ariel. Krugman, P. (2013, 14 de diciembre). Inequality As A Defining Challenge. En The New York Times. Documento web disponible en http://krugman.blogs.nytimes.com/2013/12/14/ inequality-as-a-defining-challenge/ Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), CEPAL y Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) (2013). Perspectivas económicas de América Latina 2014. Logística y competividad para el desarrollo. París: Éditions OCDE. OCDE, CEPAL y CAF (2014) Perspectivas económicas de América Latina 2015. Educación, competencias e innovación para el desarrollo. París: Éditions OCDE. Raczynski, D. (2002). Equidad, inversión social y pobreza. Innovar en cómo se conciben, diseñan y gestionan las políticas y los programas sociales. Documento preparado para el Seminario “Perspectivas innovadoras en política social. Desigualdades y reducción de brechas de equidad”. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el Ministerio de Planificación y Cooperación de Chile (MIDEPLAN). Santiago de Chile. 23 y 24 de mayo de 2002. Santiago de Chile: CEPAL. Stiglitz, J. (2011). El precio de la desigualdad: el 1% de la población tiene lo que el 99% necesita. Madrid: Taurus. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Valdés, J. y Espina, M. (2011). América Latina y el Caribe: La política social en el nuevo contexto. Enfoques y experiencias. Montevideo: UNESCO. 27 28 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas El rol de la evidencia científica en la innovación de las políticas públicas Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Capítulo 2 29 Foto: SISCA/Ana Gómez Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Carmen Álvarez 30 Asociada Senior de Políticas Públicas de la Oficina Regional del Abdul Latif Jameel Proverty Action Lab (J-PAL) del Massachussetts Institute of Technology (MIT) para Latinoamérica y el Caribe. Posee una Maestría en Economía de la Universidad Católica de Chile y una Maestría en Economía con mención en Recursos, Desarrollo y Crecimiento de la Universidad de Tilburg. Ha colaborado con distintos gobiernos, organizaciones e investigadores en la región en la promoción de evaluaciones de impacto de programas sociales. Se ha desempeñado como Gerente de investigación de proyectos de educación y micro finanzas y ha trabajado en el Ministerio de Desarrollo Social y en el Ministerio de Economía de Chile. Ryan Cooper Consultor independiente. Posee una Maestría en Economía de la Universidad de Chile. Se desempeñó como Director Ejecutivo de la Oficina Regional del Abdul Latif Jameel Proverty Action Lab (J-PAL) del Massachussetts Institute of Technology (MIT) para Latinoamérica y El Caribe, en el período 2009-2013. Ha laborado para el Ministerio de Finanzas de Chile y el International Food Policy Reseacrh Institute (IFPRI). Juntó un grupo de economistas del Banco Mundial, de la Universidad de California, de la Universidad de Berkeley y de Un Techo para mi País, con quienes comenzó una evaluación aleatoria del programa Un techo para mi País en tres diferentes Estados de Latinoamérica. Posee una amplia experiencia en la evaluación de diversos programas sociales en la región. Fernando Irarrázaval Asociado Senior de Políticas Públicas de la Oficina Regional del Abdul Latif Jameel Proverty Action Lab (J-PAL) del Massachussetts Institute of Technology (MIT) para Latinoamérica y El Caribe. Es Ingeniero Civil Industrial en Tecnologías de la Información de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Trabaja compartiendo lecciones de las evaluaciones de J-PAL con encargados de políticas pública y ha asesorado a gobiernos y organizaciones de la sociedad civil en temas de evaluación de impacto, evidencia y aprendizaje. En Latinoamérica, es evidente que aún prevalecen múltiples desafíos en términos de desarrollo social e igualdad de oportunidades. La tarea es compleja, las herramientas con las que se cuenta son, en muchos casos, deficientes y los recursos disponibles, escasos. En este contexto, la producción y el uso de evidencia científica pueden apoyar la toma de decisiones políticas, asociadas particularmente con el diseño e innovación de políticas públicas. Si bien existen muchas variables que se conjugan en el proceso de toma de decisiones políticas, la existencia de evidencia rigurosa desempeña un papel fundamental en las políticas públicas, en especial en la creación o reforma de programas, la asignación de recursos o en la elección de las intervenciones a implementar. En el marco de estos procesos, puede apoyar la labor de los políticos y técnicos y facilitar la innovación en la producción de políticas públicas. Asimismo, contribuye a consolidar la democracia de las sociedades, en tanto representa información útil para que la ciudadanía evalúe la actuación de sus representantes y la pertinencia de sus decisiones. La información y la evidencia con que cuentan aquellas personas e instituciones que diseñan políticas públicas son insuficientes. En algunos casos (y en este ámbito ha existido una evolución positiva), quienes están a cargo de la asignación de recursos fiscales cuentan con diagnósticos u otra información que les permite comprender las problemáticas sociales a combatir. Sin embargo, no se suelen disponer de evidencias sobre la efectividad de las políticas a implementar que les permita distinguir a los tomadores de decisión cuáles intervenciones tendrán los impactos esperados y cuáles no. Ante la falta de esta información, muchas veces se debe decidir a partir de intuiciones e ideas que, aunque pueden ser muy buenas en la teoría, no cuentan con el sustento empírico que permita asegurar su certeza. Por lo tanto, existe una gran oportunidad para explorar los mecanismos que permitan revertir situaciones como estas y conseguir una mejor aplicación de la ciencia a la política pública. Por esta razón, este ensayo describe qué es y cómo se puede producir evidencia en el campo de las políticas públicas, luego justifica por qué sería valioso producir más evidencia sobre la efectividad de las intervenciones públicas, poniendo como ejemplo la evaluación de impacto del programa Progresa-Oportunidades-Prospera en México. Además, retoma algunas ideas conceptuales para argumentar por qué la producción de evidencia es tan escasa hoy en día a nivel mundial y, finalmente, se presentan algunas propuestas coyunturales y estructurales que podrían ayudar a producir más evidencia causal sobre las políticas públicas impulsadas por los gobiernos de la región y el mundo; y así contribuir en el mediano y largo plazo a una mejora significativa en el desarrollo económico y social de las personas, en especial de países de Latinoamérica y el Caribe. ¿Qué es y cómo se produce la evidencia en el campo de las políticas públicas? En términos generales, la evidencia es toda información que permita argumentar una postura. En políticas públicas, son los datos que nos ayudan a tomar mejores decisiones de diseño o cambios a programas. Aquí sobresalen la utilidad de dos clases: la descriptiva y la causal. La primera sirve para realizar un diagnóstico de un posible problema y monitorear los procesos y resultados obtenidos por un programa. La segunda proporciona información necesaria Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas No cabe duda de que la generación de evidencia rigurosa sobre la efectividad de las políticas públicas que puedan hacer científicos y políticos posee un alto valor social. No obstante, existe muy poca producción y consumo de este tipo de información. 31 para conocer el efecto de diferentes programas y por consiguiente, facilitar la asignación de recursos limitados, la identificación de intervenciones innovadoras y la evaluación ciudadana de las propuestas que presentan gobiernos y políticos por quienes se debe votar, en una democracia. La generación de evidencia causal enfrenta principalmente el desafío de estimar el verdadero impacto de un programa y atribuir causalidad, separándolo del que pueda darse por otros factores (como crisis financieras, otros programas, la existencia de problemas sociales distintos a los atendidos en el marco de la intervención, entre otros) que se mueven en forma simultánea al programa a evaluar. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Este desafío suele atenderse por medio de la realización de una evaluación prospectiva y experimental. Su diseño experimental permite estimar de forma controlada qué es lo que hubiese pasado con los beneficiarios de un programa si no hubiesen participado del mismo. En el mundo académico, este punto de referencia se conoce como contrafactual. Si bien, no es posible replicar exactamente a los beneficiarios de un programa, es posible construir grupos de beneficiarios y no-beneficiarios iguales desde el punto de vista estadístico, que comparten en promedio las variables recogidas por el estudio, como sexo, edad, nivel de ingreso, empleo, composición del grupo familiar, etc. Esto nos asegura que al comparar ambos grupos se puedan distinguir los efectos del programa de otras posibles influencias. 32 Una vez aplicado el diseño experimental, evaluar el impacto de un programa es relativamente sencillo. Basta comparar los resultados obtenidos por el grupo de beneficiarios del programa con aquellos que no lo recibieron. Dado que ambos grupos en promedio son iguales en cualquier característica menos la intervención del programa, con confianza se pueden sacar conclusiones respecto a la efectividad del programa evaluado. Esta estrategia, para grupos lo suficientemente grandes, nos permite estimar la diferencia en los resultados de los individuos que recibieron el programa y los resultados de los mismos individuos (desde el punto de vista estadístico) que no. Dado que no es posible observar el contrafactual, en general, es muy difícil producir evidencia causal de calidad sin un diseño prospectivo y experimental y, por tanto, es común que (con un diseño razonable) la evidencia producida experimentalmente será sinónimo de evidencia causal de efectividad de un programa. Valor de la evidencia en el campo de la política El proceso a través del cual se generan políticas públicas es complejo, en el que pueden incidir muchos factores, asociados por ejemplo a creencias, ideología, presiones presupuestarias, negociaciones políticas, capacidad administrativa de los gobiernos, conocimiento, experiencia (personal y colectiva), evidencia, etc. Por un lado, las creencias y la ideología como representación de los valores y creencias de quienes las adscriben son una fuente creativa para las políticas públicas. Por otro, la capacidad administrativa de los gobiernos, las restricciones presupuestarias y las condiciones del ambiente político acotan las políticas potenciales al terreno de lo factible. En este contexto, la evidencia debiera ser un ingrediente más a ser tomado en cuenta, como un recurso capaz de orientar las decisiones de política pública hacia acciones cada vez más efectivas. Junto con el crecimiento de la producción de evaluaciones de impacto en materia de desarrollo económico, se ha empezado a escuchar, de manera recurrente, el argumento de que la producción de evidencia en ocasiones podría ser muy costosa en relación a su beneficio para los gobiernos y otros posibles usuarios. No es extraño que parte de esta postura se base en ejemplos de evaluaciones cuyo costo es significativo en comparación al valor de la implementación del programa que se busca estudiar: “La evaluación costó 1 millón de dólares y evalúa un programa con un presupuesto anual de implementación de igual valor”. Ante desafíos sociales apremiantes y la escasez de recursos para atenderlos, podría ser razonable que se priorice la realización de intervención de mayor alcance o un mayor número de ellas que la medición de su efectividad. Sin embargo, la generación de evidencia de calidad puede ser sumamente costo-efectiva y generar beneficios a la sociedad en varios órdenes de magnitud que superan los costos sociales asociados a su producción. Asimismo, la evidencia podría enriquecer la innovación de las políticas públicas, en la medida en que esta necesita buenas ideas con una efectividad comprobada. La experimentación puede validar el proceso de innovación, sustentando las nuevas ideas con evidencia sobre si logran o no los resultados esperados. Apostar por una idea sin evidencia empírica sobre su efectividad puede resultar a veces algo heroico, y grandes ideas de políticas públicas pueden quedar en las cabezas de sus creadores por no lograr atraer el apoyo de los hacedores de políticas a cargo de financiarlas. En cambio, una buena idea que incluya una evaluación rigurosa antes de escalarla a nivel nacional, debería captar más el interés de los hacedores de política y de los tomadores de decisión. Ante la magnitud de los problemas sociales actuales, se vuelve especialmente atractivo probar nuevas ideas que permitan no sólo repartir mejor los recursos disponibles, si no también optimizar su uso, haciendo más eficiente el proceso de innovación y creación de valor para la sociedad. La medición y la evaluación permiten legitimar y hacer más eficiente el proceso de innovación, promoviendo, escalando y exportando las ideas exitosas; y desechando o afinando las ideas que no obtienen el resultado esperado. Por último, la evidencia puede tener también un rol en la consolidación de la democracia, pues tiene el potencial de facilitar la discusión normativa, que a veces se ve entrampada por posiciones políticas polarizadas. Por ejemplo, en la discusión sobre la posibilidad de alargar el período de la licencia de maternidad, algunos podrían argumentar su apoyo a la aprobación de la medida alegando la importancia del cuidado maternal durante los primeros meses de vida del recién nacido para el desarrollo infantil temprano; y otros podrían oponerse, basándose en los efectos negativos que podría traer la medida en los niveles de empleo femenino y el ingreso de los hogares, especialmente de los que cuentan con una jefatura femenina. A simple vista, ambas posturas parecen razonables, pero a falta de una evidencia rigurosa, detractores y partidarios podrían tender a extremar sus argumentos, Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas La inversión requerida para producir evidencia rigurosa en políticas públicas por lo general suele justificarse argumentando que esta podría apoyar el proceso de asignación presupuestaria. Los hacedores de política muchas veces tienen que decidir qué programas o proyectos van a apoyar sin contar con mucha información sobre su efectividad. Esta ausencia se vuelve especialmente relevante cuando el presupuesto público es escaso. Si bien, muchas veces es posible detectar qué programas están funcionando de acuerdo a lo planeado y cuáles no, a través de evaluaciones de procesos y monitoreo y evaluaciones cualitativas, estas estrategias generalmente no permiten atribuir causalidad, y afirmar con cierta certeza que los resultados observados pueden atribuirse a los programas. La existencia de evidencia permitiría despejar algunas de estas dudas, contribuyendo a una discusión que conlleve a la expansión de las propuestas más costo-efectivas y la reducción del apoyo o la reformulación de las menos efectivas. 33 usando casos excepcionales y evidencia no necesariamente relacionada con la medida en cuestión, polarizando de forma innecesaria la discusión y dificultando el consenso. Si en cambio existiese evidencia sobre el impacto de la medida en el mercado laboral y en el desarrollo infantil, la sociedad podría exigir que el debate ya no se orientara en la imaginación de los efectos, sino que en la búsqueda de acuerdos entre diferentes grupos de la sociedad, a partir de parámetros técnicos aceptados por las partes. Esto daría lugar a una discusión más fructífera sobre lo que la sociedad necesita y una democracia más fuerte en donde se vean mejor representados los intereses de la sociedad. El papel de la evidencia en el Programa Prospera de México Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Prospera (antes conocido como Oportunidades y creado bajo el nombre de PROGRESA4) es un programa social mexicano de transferencias condicionadas creado en 1997, con el objetivo de reducir la pobreza extrema y mejorar las condiciones de los que viven en ella. Ya a finales de 2005, Prospera cubría prácticamente a todos los hogares que vivían en situación de pobreza en México (Levy, 2009). Este programa representa un caso emblemático para argumentar sobre el valor de la evidencia en la asignación de recursos, en el proceso de innovación y en la consolidación de la democracia. En sus inicios, se trató de un programa revolucionario para la época (1997), pues suponía un cambio en la estrategia para combatir la pobreza y romper la transmisión intergeneracional de esta: ofrecía una opción de fortalecer el impacto redistributivo del gasto público, incluyendo incentivos al mejoramiento del capital humano en los segmentos más vulnerables de la población, y una profunda reforma en el sistema de protección social mexicano (Levy, 2009). El programa contaba con dos componentes de transferencias condicionadas. El primero consistía en un monto fijo condicionado a que los beneficiarios asistieran a controles preventivos de salud y a la entrega de suplementos alimenticios; y el segundo, en una transferencia monetaria condicionada a que los niños asistieran a la escuela, empezando en tercer grado y aumentando el monto de la transferencia a medida que crecían. Por lo tanto, se trataba de un programa multifocal que no solo buscaba aliviar necesidades monetarias de las familias más pobres a través de transferencias de libre uso, si no también atacaba el problema de escasa participación escolar y chequeo preventivo de salud, entre otros. 34 5. El año 1997, se creó bajo el nombre de PROGRESA luego, en el 2002, pasó a llamarse Oportunidades, y, en el 2014, se le denominó Prospera. Las publicaciones se refieren de distintas maneras al programa, en esta lo llamaremos por su nombre más reciente: Prospera. El programa, a pesar de los cambios de nombre, mantiene sus objetivos y estrategias iniciales, siendo mejorado en el camino gracias a la información recopilada por las evaluaciones. Dirigidos a toda la población. 6. 75% del presupuesto era consumido por la zona urbana, donde vivía menos del 40% de los pobres de México (Levy, 2009). Esta intervención fue concebida como un cambio de estrategia en el combate contra la pobreza que reemplazó la otorgación de los subsidios alimentarios generalizados al pan y la tortilla5, establecidos hasta esa época. A través de este cambio, se buscaba fortalecer el impacto redistributivo del gasto público, algo que no se había logrado a través de los subsidios alimentarios generalizados, dado que estaban en particular enfocados en la zona urbana, dejando de lado a la población con menores ingresos del país, concentrada principalmente en las zonas rurales6. _____________________________ 4. Santiago Levy, reconocido como el arquitecto principal del programa, en su libro Pobreza y Transición Democrática en México (2009) detalla diversos factores que resultaron claves en su éxito. Entre ellos, se encuentra el apoyo político de parte del gobierno y de organizaciones internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (quién además contribuyó financieramente en la implementación del programa), así como la relevancia de la evidencia como mecanismo de aprendizaje y retroalimentación para nutrir el rediseño continuo del programa. Evaluaciones durante los primeros años de Prospera Una de las evaluaciones realizadas se centró en el efecto del programa en la matrícula de educación primaria y secundaria. Schultz (2000) encontró que los beneficiarios del programa tenían una mayor tasa de matrícula a la educación primaria y que estos efectos se acentuaban en zonas rurales. Estas diferencias eran bastante mayores para la inscripción a la educación secundaria, donde las tasas de eran menores a la fecha de inicio del programa. De acuerdo a Levy (2009), a partir de este y otros estudios7, se aconsejó que se ampliara el apoyo a la educación secundaria, y se agregaron becas para este segmento a partir del año 2001. Parker (2003) identificó que el programa tuvo grandes impactos en la inscripción en secundaria, alcanzando un incremento del 85.0% en zonas rurales y un 10.0% en zonas urbanas. En términos de rendimiento académico, no se identificaron resultados concluyentes en pruebas estandarizadas (Behram, Sengupta y Todd, 2000), pero se registraron menores tasas de repetición de grado y abandono escolar (2001). Algo similar ocurrió con la evaluación del efecto de la entrega de suplementos alimenticios a niños y a mujeres embarazadas y en lactancia. A pesar de que algunos estudios reportan que en muchos casos los suplementos alimenticios no eran consumidos en las dosis recomendadas, Gertler y Boyce (2001) y Gutiérrez, Bautista, Gertler, Hernández y Bertozzi (2005) encuentran disminuciones importantes de las tasas de morbilidad de niños y niñas pequeños, que los autores asocian a los controles de salud y nutricionales, así como al consumo de suplementos alimenticios entregados por el programa. Behram y Hoddinot (2000) reconocieron diferencias de hasta 4 centímetros de talla en infantes entre 12 y 36 meses con respecto al grupo que no recibió los suplementos. Huerta y Martínez (2000) encuentran importantes disminuciones en las tasas de desnutrición. Por su parte, el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) (2001) encontró también mejores concentraciones de vitamina A y ácido fólico, así como pequeños efectos en la reducción de _____________________________ 7. Como los de Parker (2003), Attanasio, et al. (2011) y Todd, et al. (2005). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Durante sus primeros años Prospera, cuando aún se llamaba PROGRESA, se comenzó a ejecutar en áreas rurales, elegidas de manera controlada, asignando las nuevas localidades de forma experimental y luego el programa se expandió a zonas urbanas. Este proceso se realizó de manera planificada y estratégica, con el objetivo de generar evidencia contundente de la efectividad de esta idea, que significativa una revolución de la protección social en el país. Fruto de esto, se realizaron múltiples evaluaciones sobre los efectos del programa en distintas variables de interés. Sus resultados fueron difundidos ampliamente e incorporados en el diseño del programa. 35 la prevalencia de anemia. Este último efecto fue menor al esperado, lo que podría explicarse por la baja saturación de hierro y cinc. De acuerdo a Levy (2009), estos resultados llevaron a que en 2005 se cambiara el componente de hierro del suplemento alimenticio por uno de mejor absorción8. El rol de la evidencia en la incorporación de ajustes en el diseño del programa, su continuidad y su replicación a nivel internacional Los ejemplos antes descritos demuestran, de manera práctica, cómo la evidencia puede nutrir el diseño de políticas públicas, legitimando el proceso de innovación y dando lugar a ajustes en el diseño original de acuerdo a lo que resultaba más efectivo para alcanzar los objetivos inicialmente propuestos. La evaluación permitió enfocar nuevos recursos en el nivel educativo en donde se registraban mayores impactos (nivel secundario) y rediseñar los suplementos alimenticios de manera que sus componentes fueran mejor absorbidos. A su vez, facilitó que se afinara el diseño del programa antes de implementarlo a nivel nacional, mejorando su efectividad antes de que llegara al resto de la población, ahorrando así recursos fiscales que podrían haberse gastado en iniciativas poco efectivas. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas La existencia de evidencia también apoyó el proceso de implementación de programas similares en América Latina y otras regiones del mundo, lo cual es especialmente importante si se considera la presencia creciente de las transferencias monetarias condicionadas a nivel mundial. 36 Por otro lado, jugó un papel fundamental en la continuidad y ampliación del programa. El programa fue diseñado e implementado a nivel piloto durante los últimos años de la administración del Presidente Ernesto Zedillo (1994-2000), quien tras las elecciones del año 2000 fue sucedido por Vicente Fox, el candidato presidencial de uno de los partidos políticos de oposición. Ante el riesgo potencial de que se cortara el financiamiento del programa por el cambio de partido político a cargo de la gestión gubernamental, los funcionarios de la administración saliente encargados de PROGRESA le presentaron al presidente electo los resultados de las evaluaciones de impacto que se habían hecho a la fecha, antes de que asumiera el cargo (Levy, 2009). El recién electo presidente, quien también ya tenía información sobre la opinión del BID y del Banco Mundial sobre el programa y la validez de sus resultados, decidió mantener su diseño y sus componentes y escalarlo al resto del país. Solo le cambió el nombre de PROGRESA a Oportunidades (id.). A partir de los relatos de Levy (2009), se identifica que la existencia de evidencia, el apoyo de organismos internacionales y la estrategia utilizada por los funcionarios de la administración saliente facilitaron la obtención de los apoyos políticos necesarios para continuar con la implementación del programa; y que pueden ser claves para la generación de políticas públicas de largo plazo que vayan más allá de una administración gubernamental. _____________________________ 8. Originalmente, el suplemento alimenticio contenía fumarato ferroso, que fue sustituido por gluconato ferroso, de mejor absorción. Costos asociados a la evaluación Levy (2009) menciona los múltiples desafíos que tuvieron que enfrentar a la hora de implementar este nuevo programa. Sin embargo, no menciona el potencial “desafío” que podría haber sido seleccionar aleatoriamente las comunidades a intervenir, en línea con el diseño de evaluación prospectiva y experimental. Por tratarse de una implementación piloto, el diseño de una evaluación experimental parece haber resultado óptimo y trivial. Por definición, en un piloto, no todos los potenciales beneficiarios pueden recibir el programa por lo que la selección a través de sorteos parece haber sido natural y óptima desde el punto de vista técnico e incluso ético. Por consiguiente, se deduce a partir de Levy (2009) que el costo político de la medida fue reducido. En relación a los costos financieros de implementar el diseño experimental, cualquiera podría pensar que fueron altísimos, ya que se trataba de una política a nivel nacional que para ser evaluada de manera rigurosa necesitaba una muestra que fuera representativa a esa escala y en consecuencia tuviese un tamaño significativo. No obstante, el costo financiero no debe interpretarse en sentidos nominales, sino que en relación al valor de sus beneficios sociales. En el caso de este programa, el valor de la evidencia superó en varios órdenes de magnitud a sus costos financieros. _____________________________ Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas De acuerdo a Parker y Teurel (2005), la evaluación costó 2.5 millones USD de la época9. Esta cifra resulta relativamente pequeña cuando lo comparamos con los costos de implementar el programa que reporta Levy (2009) para el mismo período, un poco más de 2,500 millones USD, y sobre todo cuando la comparamos con los 2800 USD millones anuales que se estaban gastando a fines de 200510. Una inversión del 0.10% del gasto total del piloto permitió justificar con evidencia un gasto de más 35,000 millones USD en los siguientes 14 años y en caso de no encontrar evidencia de la efectividad del programa, podría haber permitido un “ahorro” de la misma cantidad. Testear programas en su etapa inicial entonces no sólo podría ser de gran utilidad, sino también podría resultar óptimo desde el punto de vista de uso de los recursos. Esto es claro cuando se compara los costos de evaluar un piloto con los beneficios asociados a llevar o no a escala nacional dicha idea de política. 9.El International Food Policy Research Institute (IFPRI) financió la evaluación del piloto de PROGRESA entre 1997 y 2000. El contrato que financió toda la evaluación, incluyendo la de procesos, ascendía a 2.5 millones USD a precios corrientes. 10. Ambos costos en dólares de 2005. 37 Ideas para estimular mayor producción de evidencia causal de políticas públicas A pesar de que la evaluación experimental de Prospera pareciera haber tenido beneficios tan altos para la sociedad mexicana y de otros países, es difícil encontrar ejemplos similares de producción de evidencia causal de un programa de política pública durante su etapa de piloto. Al parecer, la existencia de algunas dificultades de coordinación y de temporalidad de incentivos determina en parte, la decisión de no acompañar la implementación inicial de una idea de política con producción de evidencia científica. En ese sentido, a continuación, se presentan algunas ideas que posiblemente podrían facilitar la atención de estas limitantes y la producción de evidencia de manera más sistemática en las políticas públicas: • Promover la generación de evidencia para la toma de decisiones políticas, por medio de la creación de elementos institucionales que lleven a la internacionalización de los beneficios sociales de mediano y largo plazo de su producción. El establecimiento de una institución que alinee los incentivos de los distintos agentes que participan en una política pública puede aumentar la propensión a replicar ejercicios empíricos como el desarrollado en el diseño de Prospera. Se han visto soluciones similares en macroeconomía. Por ejemplo, muchos países cuentan con bancos centrales autónomos para combatir los problemas de incentivos del poder Ejecutivo. Este tendría incentivos a generar más dinero circulante para cubrir sus gastos, y generar con ello inflación. Sin embargo, no existe una institución similar en términos de efectividad de políticas públicas en el mundo. Si bien se pueden encontrar cientos de observatorios sociales que cumplen un rol fundamental en el diagnóstico y monitoreo de estos problemas, debieran existir laboratorios sociales autónomos, alejados de los ciclos e incentivos políticos. Estos permitirían alinear los incentivos de quienes tendrían atribuciones para pilotear programas y reformas públicas con el beneficio social que puede tener la producción de evidencia causal de estas iniciativas antes de ser escaladas. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas • Fomentar una cultura de evidencia y aprendizaje en la administración pública. Se necesita posicionar al proceso de evaluación como uno de aprendizaje y no necesariamente como uno de control de gestión y monitoreo del uso de recursos públicos. De esta manera, se facilitaría la colaboración entre la ciencia y las políticas públicas. 38 • Empoderar a la sociedad civil para que exija la producción y uso de evidencia por parte de candidatos y políticos en ejercicio. Cada vez vemos más casos en los cuales la sociedad civil ha jugado un papel fundamental en la implementación de cambios importantes en la forma de hacer las políticas públicas. Los políticos y hacedores de políticas públicas pueden tener pocos incentivos para liderar estos cambios, a diferencia de los ciudadanos, quiénes sólo se podrían beneficiar de cambios en esta línea. • Aprovechar las oportunidades existentes para impulsar una mayor generación de evidencia, en el marco de la realización de pilotos de programas (por necesidad logística o financiera), la generación de espacios de discusión y acercamiento entre políticos y académicos; y la facilitación del uso de evidencia. El desarrollo de pruebas pilotos de cara a la expansión gradual de la cobertura de los programas constituyen una gran oportunidad para desarrollar evaluaciones experimentales, sin tener que enfrentar los problemas éticos que se pueden presentar en otras circunstancias o sacrificar el rigor técnico necesario para obtener evidencia fidedigna. • Generar espacios de acercamiento para políticos y científicos puede ser muy enriquecedor en términos de encontrar formas de colaboración, y surgimiento de nuevas ideas para alinear los esfuerzos de ambas partes, ya sea a través de mesas de trabajo, seminarios o proyectos más específicos. • Facilitar el uso de la evidencia existente y metodologías de evaluación disponibles. Esto incluye transmitir las ideas en un lenguaje comprensible, promover la revisión de lo que existe, entregar herramientas que permitan a más gente su interpretación y difundir los estudios terminados, entre otros. Reflexiones finales La lucha contra la pobreza, a través de la producción de evidencia, la institucionalización de la evaluación y la unión entre ciencia y políticas públicas, representa una gran oportunidad para la sociedad, para Centroamérica y República Dominicana; y para el mundo. La evaluación de impacto puede ser una fuente de innovación social si su implementación genera evidencia que permita testear, proponer y mejorar intervenciones públicas. El programa Prospera es un ejemplo clave de los beneficios de una implementación experimental, que ha permitido generar evidencia positiva sobre sus resultados, lo que a su vez le ha garantizado sostenibilidad en el tiempo, y le ha permitido conseguir financiamiento para la expansión del programa con instituciones internacionales como el BID. A partir de experiencias como esta, JPAL ha asumido un compromiso activo en promover la evidencia en la gestión y administración pública. La producción y uso de evaluaciones de impacto, rigurosas en las intervenciones públicas permite reconocer y expandir políticas costoefectivas a través de la asignación de recursos basada en evidencia. La evidencia permite descubrir nuevas ideas efectivas y, por ende, es el motor de la innovación social y puede potenciar mejores procesos políticos. Attanasio, O., Meghir, C. y Santiago, A. (2011). “Education Choices in Mexico: Using a Structural Model and a Randomized Experiment to Evaluate PROGRESA”. En Review of Economic Studies, 79 (1). Pp. 37-66. Barrera-Osorio, F., Bertrand, M., Linden, L., y Pérez-Calle, F. (2011).”Improving the Design of Conditional Transfer Programs: Evidence from a Randomized Education Experiment in Colombia”. En American Economic Journal: Applied Economics, 3 (2). Pp. 167-95. Baird, S., Chirwa, E, McIntosh, C., y Özler, B. (2010). “The Short-Term Impacts of a Schooling Conditional Cash Transfer Program on the Sexual Behavior of Young Women”. 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Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Referencias bibliográficas 39 Cooper, R. y Valdés, M. (2014). What constrains the production of experimental evidence of government policies in Development Economics? Time, Political Economy and the “Illusion of Irrelevance”. “En proceso” por Mimeo. Fiszbein, A. (2014). Development impact evaluation: new trends and challenges. En Evidence & Policy: A Journal of Research, Debate and Practice 2 (3). Pp. 385-393. Gertler, P., y Boyce, P. (2001). An Experiment in Incentive-Based Welfare: The Impact of PROGESA on Health in Mexico. Working Paper. Mimeo. Gutiérrez, J. P., Bautista, S., Gertler, P., Hernández, M., y Bertozzi, S. M. (2005). Impacto de Oportunidades en la morbilidad y el estado de salud de la población beneficiaria y en la utilización de los servicios de salud. Resultados de corto plazo en zonas urbanas y de mediano plazo en zonas rurales. Evaluación externa del impacto del Programa Oportunidades 2004. Cuernavaca.: Instituto Nacional de Salud Pública. Huerta, M. D. C., y Martínez, H. (2000). Evaluación del Impacto de Progresa en el Estado de Nutrición de los Menores de 5 años en localidades atendidas por IMSS-Solidaridad. México D.F.: Secretaría de Desarrollo Social. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Instituto Nacional de Salud Pública (2001). Evaluación de impacto del Programa Educación, Salud y Alimentación en el estado nutricional del niño: Primera evaluación anual. Documento de Trabajo. Cuernavaca: (Mimeo). 40 Irurrizaga, F.; Gallego, F. y Pocasangre, O. (2013). “Los Programas de Transferencias Condicionadas: La experiencia internacional y algunas implicancias de política”. En Fantuzzi, J. (Ed.) (2013). 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Panorama general de la coordinación de la política social en América Latina11 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Capítulo 3 41 Foto: SISCA/ Ana Gómez Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas 42 Fabián Repetto Director del Programa de Protección Social del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC). Posee un Doctorado de Investigación en Ciencias Sociales de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Cuenta con una amplia experiencia de docencia e investigación asociada con la gestión pública y las políticas públicas, especialmente sociales. Se ha desempeñado como consultor de distintas organizaciones internacionales, como el BID, el Banco Mundial y el PNUD. _____________________________ 11. Este artículo se ha retomado de la edición 11 de la Revista de la Integración Social Centroamericana (RISCA). La política social latinoamericana ha experimentado importantes cambios, relacionados algunos de ellos con sus modos de organización, la división de responsabilidades y las prácticas de intervención (Repetto, 2010, p. 47). Recientemente, ha respondido a la importancia de fomentar una mayor integralidad, no solo por una cuestión de eficiencia, sino porque la complejidad multidimensional de los problemas sociales así lo exige (p. 48). Sin lugar a dudas, los problemas que afectan a la población no responden a una única causa y, cada vez más, demandan abordajes que superen la atención focalizada individual y centren su atención no sólo en la familia (incluyendo el ciclo de vida de sus integrantes) como un todo, sino que también en el ámbito territorial en el cual viven los grupos sociales con rezagos de bienestar y desarrollo social. Asimismo, la descentralización experimentada en gran parte de la región y que ha afectado la forma en la cual se brindan distintos servicios sociales, ha resaltado la relevancia de repensar las relaciones intergubernamentales, tomando en cuenta los límites que tienen las acciones de un Estado que interviene en lo social a través de su organización sectorial (en general centralizada). Se requieren cambios que permitan generar sinergias entre organizaciones públicas, políticas y programas sociales en diferentes niveles de gobierno (id.). Naturalmente, estos sistemas integrales de política habrán de ser muy diferentes en cada país, en virtud de sus problemas específicos, los diversos grados de desarrollo socio-económico y las particularidades de sus escenarios político-institucionales (id.). No obstante, su construcción puede nutrirse de las experiencias acumuladas por la región y sus lecciones aprendidas. Sin embargo, la incorporación de estos aprendizajes en los procesos ya existentes implica distintos retos, cuyo abordaje subraya la importancia de la política y lo difícil que puede ser el camino hacia la integralidad. El documento, además de esta introducción, se estructura del siguiente modo: en una primera sección, se presentan elementos conceptuales que exploran la temática de la integralidad, colocando ahí los asuntos críticos de coordinación y gobierno de la política social. En la segunda parte, el acento se coloca en la importancia de la dimensión política (sin descuidar los aspectos técnicos) en la construcción de sistemas integrales en materia social. Finalmente, se concluye con un conjunto de lecciones aprendidas de la reciente experiencia latinoamericana en esta incipiente, pero sólida búsqueda de la integralidad. La siempre difícil búsqueda de la integralidad Muchos problemas públicos y las eventuales políticas que se ponen en marcha para atenderlos requieren de un complejo abordaje integral, en dos planos: a) la definición de los problemas a enfrentar; y b) las intervenciones a coordinar y gobernar. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas En este contexto, uno de los mayores retos que enfrenta la institucionalidad social latinoamericana es avanzar en el diseño e implementación de sistemas de política social más integrales, capaces de hacer frente tanto a las estructurales problemáticas sociales multidimensionales, como a los desafíos que afectan a las intervenciones destinadas a enfrentarlas (id.). 43 La integralidad de los problemas, una cuestión más allá de lo sectorial La cuestión social se compone de diferentes problemas vinculados en sus causas y sus efectos. A modo de ejemplo, resultaría apropiado entender las eventuales relaciones causales que existen entre un conjunto habitualmente disperso (y con enunciado sectorial) de problemas sociales: infraestructura urbana (déficit de agua potable); vivienda (precariedad de las mismas); ingresos y el acceso al mercado laboral (altos niveles de informalidad con bajos ingresos); educación (tasas crecientes de deserción escolar); salud (mortalidad infantil); y seguridad (violencia física contra las personas). El punto crítico está en que la simple sumatoria de estos problemas “sectoriales” no constituye una visión integral de la problemática social a enfrentarse en un tiempo y lugar determinado. La clave para la identificación de las cuestiones sociales que ameritan un abordaje integral reside en definir las relaciones causales entre los componentes de la problemática social a enfrentar. Por lo tanto, el desafío en esta materia recae en cómo transitar desde la sumatoria de problemas sectoriales a una problemática integral. La integralidad responde a la aspiración de que las prestaciones y los servicios estén centrados en las necesidades de personas, familias, comunidades o territorios. En ese sentido, procura darle a las intervenciones públicas una mayor coherencia e impacto, a través de la convergencia de las mismas, privilegiando la perspectiva del receptor (por ejemplo, la familia o el territorio). En consecuencia, la integralidad requiere objetivos compartidos por todos los operadores (no sólo por las máximas autoridades políticas). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Los posibles alcances de la integralidad en la política social 44 En el marco de la política social, la integralidad puede fomentarse, a partir de diferentes vías, como por ejemplo: • El establecimiento de objetivos y metas consistentes entre sectores, cuya consecución descansa en acciones formuladas y ejecutadas de manera sectorial. • La formulación intersectorial de la política, pero una ejecución sectorial que demanda altos grados de coordinación. • La construcción de un sistema, donde la política se diseña, ejecuta y evalúa de manera intersectorial. Naturalmente, cada una de estas alternativas conlleva a distintos grados de integralidad. Sin embargo, todas enfrentan desafíos relacionados con: la fragmentación de las intervenciones (proyectos, programas, políticas, planes); los problemas propios de la implementación en cada sector de la gestión pública; y la prevalencia de modelos organizacionales inadecuados (falta de programación estratégica, debilidades en materia de información, seguimiento y evaluación, etc.). Esto implica, además, afrontar decisiones críticas e interconectadas en torno a las cinco tensiones mencionadas en la figura I.3.1. FIGURA I.3.1. LAS CINCO TENSIONES A ENFRENTAR PARA LA PROMOCIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL Universal Condicionado Contributivo Centralizado Sectorial Focalizado No condicionado No contributivo Descentralizado Intersectorial Fuente: elaboración propia. Coordinación y gobierno: dos funciones críticas para alcanzar la integralidad • Una ausencia de objetivos estratégicos compartidos traducidos en una multiplicidad de programas, cuya sumatoria no hace a una política y mucho menos a un sistema. • Un uso ineficiente de recursos críticos de carácter político, presupuestario, organizacional y/u operativo. • Una limitación de las respuestas unilaterales/sectoriales para enfrentar problemas complejos. Uno de los principales desafíos para lograr una mayor coordinación es cómo responder a la fragmentación y la especialización. Los problemas sociales son atendidos de manera dispersa por los organismos estatales, prestándose poca atención a su integralidad. A la vez, la evolución institucional genera organizaciones especializadas en determinadas dimensiones de los problemas a resolver, para las cuales la coordinación es vista como una amenaza en la medida que avanzar en ella compartir metas, procesos y recursos. La especialización organizacional genera la necesidad de integración. En ese sentido, se requiere fomentar una mayor interdependencia entre diversas organizaciones. Aunque cada actor, grupo u organización mantiene un propio espacio de acción, hay interdependencia en tanto comparten un entorno de trabajo y actúan sobre la misma realidad, lo cual no significa a priori que intercambien recursos o comparten objetivos generales y de sus respectivas ofertas programáticas. Cualquier esfuerzo orientado a promover una mayor coordinación debe tener claridad sobre qué y cuándo se debe coordinar. En consecuencia, es preciso reflexionar sobre cuáles son los recursos objeto de coordinación: información, organización, presupuesto y/o autoridad. Asimismo, vale la pena identificar cuáles son los momentos de la política social en los cuales se requiere reforzar los mecanismos de coordinación. Por lo tanto, es relevante determinar Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas La coordinación es una función estatal que, como condición necesaria más no suficiente, requiere ser cumplida para avanzar en la integralidad, más allá del tipo de diseño institucional que a través del cual se instrumentalice la política social y el conjunto de actores que lo lideren (Acuña y Repetto, 2009). La coordinación se vuelve más necesaria en la medida que existe: 45 si se va a promover la coordinación para: a) definir y caracterizar el problema; b) priorizar y decidir entre alternativas posibles; c) diseñar los detalles institucionales y operativos de la intervención; d) implementar el curso de acción decidido; y/o e) monitorear y evaluar la intervención, de modo tal de mejorar el desempeño de la misma. Por último, no debe perderse de vista que la promoción de la coordinación representa un proceso progresivo, el cual, de acuerdo a Peters (1998), experimenta tres gradientes críticos: Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas 1. “Coordinación positiva”. Conlleva el reconocimiento mutuo entre los actores, a partir del cual es posible avizorar modalidades de trabajo compartido. Por lo tanto, es el resultado de acuerdos entre actores dispuestos a cooperar entre sí, comprometiendo el trabajo en común. 2. “Integración de políticas”. Implica la articulación progresiva de ideas, procedimientos y estructuras del conjunto de los involucrados. Requiere no sólo una articulación operativa al momento de implementar acciones concretas, sino, por sobre todo, la elaboración de acuerdos relacionados con las propias metas de las organizaciones. Es este un proceso donde predomina la negociación política entre todos los involucrados. 3. “Estrategia de gobierno”. Se refiere a un tipo de coordinación más compleja, y se vincula a procesos conjuntos de elaboración de las políticas en el marco de plataformas compartidas acerca de cuestiones de carácter macro, tales como el desarrollo económico y social de un país. A diferencia de las otras dos, que pueden acotarse a un campo particular de gestión pública, por ejemplo las políticas sociales, esta es más bien un marco general. 46 Pero, como se dijo, la coordinación es “condición necesaria” pero “no suficiente”. Se requiere complementar la misma con una función esencialmente política: la de gobernar la política social. El pleno ejercicio de una función de gobierno en materia social implica que se asuman tareas vinculadas con: • • • • La definición de los objetivos y metas perseguidas por la política que guiará al sistema. La selección de las prioridades y las estrategias de intervención. La asignación de responsabilidades y funciones a las áreas y organismos involucrados. La incidencia en la distribución de los recursos necesarios para el cumplimiento de las actividades ligadas al cumplimiento de responsabilidades y funciones asignadas. • El monitoreo del avance de las actividades, el cumplimiento de la metodología de intervención y el alcance de metas en tiempo y forma. • La sistematización de la información pertinente y la evaluación concomitante de la implementación de la política. • La redefinición de la política (sus alcances, objetivos, metas y metodología de intervención) en función de las conclusiones de la evaluación. La importancia de la política en el abordaje de la integralidad La integralidad no podrá lograrse si no se cuenta con un entorno político capaz de armonizar: 1) la definición estratégica del rumbo elegido en materia de política social; 2) los arreglos institucionales formales e informales pertinentes al rumbo elegido; 3) la oferta programática intersectorial acorde al rumbo elegido; y 4) las herramientas de gestión que respondan a las características de la oferta programática. La definición estratégica del rumbo elegido En los últimos años, dentro del espectro amplio de reflexión sobre el rumbo de la política social, ha cobrado protagonismo el debate sobre la protección social. Pero no cualquier protección social. Su abordaje, de acuerdo a lo promovido por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), implica un encuadre integral entre servicios sociales (educación y salud), transferencias monetarias (componentes contributivos y no contributivos de la previsión social; y transferencias con contraprestaciones) y otras intervenciones (políticas alimentarias, microcréditos, agua, vivienda y saneamiento). Sin duda, esto requiere de un efectivo enfoque de derechos, cuya aplicación práctica va más allá de la bienvenida retórica al respecto, demanda un cambio en la lógica de los procesos de elaboración de las políticas públicas, en la medida que su punto de partida ya no es: “la existencia de personas con necesidades que deben ser asistidas, sino sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y servicios” (Abramovich, 2006, p. 36). En ese contexto, el horizonte de la política social, en general, y este abordaje de protección social, en particular, se plantean en torno a cómo se pueden lograr intervenciones más amplias (en términos de cobertura y de dimensiones a atender), más integrales (en términos de intersectorialidad) y de mayor calidad (en términos de fortalecimiento de ciudadanía). Por lo tanto, el reto del presente en la región consiste en enfrentar no sólo la pobreza en sus múltiples dimensiones, sino que también las causas estructurales de la desigualdad (desafío que interpela fuertemente a la capacidad política de los estados latinoamericanos). Si bien la política social posee un rumbo amplio que demanda arreglos institucionales más integrales, por lo general, se suele pensar en una perspectiva acotada de institucionalidad social en donde, según Székely (2006) se le da importancia a: • La existencia de un Ministerio de Desarrollo Social cuyo principal mandato sea el combate a la pobreza. • El establecimiento de objetivos concretos en un Plan o Programa Nacional. • La definición y adopción de indicadores de evaluación del cumplimiento de objetivos. • El marco jurídico estableciendo responsabilidades, facultades y atribuciones por actor. • El presupuesto para ejercer facultades. • Los mecanismos explícitos de coordinación intra y entre órdenes de gobierno. • La contraloría social e instancias de participación y atención ciudadana. • La existencia de reglas de operación para los programas y acciones. • La construcción de padrones de beneficiarios. • El marco jurídico para reglamentar el comportamiento y conducta de funcionarios. Sin embargo, las propuestas que aquí sólo se sugieren en torno al diseño de la institucionalidad social pro-integralidad, deben partir de una caracterización más amplia de la misma, a partir de la cual se le define como: “el conjunto de reglas de juego formales e informales (incluyendo las rutinas y costumbres organizacionales) que se ponen en funcionamiento para procesar y priorizar los problemas sociales, a la vez de enmarcar el contenido y la dinámica administrativa y política de las políticas sociales. Para todos los involucrados, la institucionalidad social representa un entramado de incentivos que estructura sus límites y oportunidades de negociación y acción, lo cual, sin embargo, no clausura las posibilidades para que se avance en transformaciones más o menos amplias de dicha institucionalidad” (Repetto, 2004, p. 2). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Los arreglos institucionales formales e informales pertinentes al rumbo elegido 47 La comprensión de esta visión facilitará la identificación de aquellos elementos que le suman o restan calidad a la institucionalidad social que incide en la priorización de los problemas sociales y de las posibles respuestas estatales a los mismos. En el cuadro I.3.1, se presenta una tipología de institucionalidad social, en donde se esbozan algunos rasgos críticos de dos “tipos ideales” de institucionalidad social: baja y alta calidad. CUADRO I.3.1. TIPOS IDEALES DE INSTITUCIONALIDAD SOCIAL Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Institucionalidad social de baja calidad Estructura de oportunidades cerrada y sesgada sólo a la recepción de demandas sociales de grupos poderosos. Canales abiertos a la recepción real y no solamente discursiva de las demandas de los grupos menos favorecidos de la sociedad. Amplios márgenes de discrecionalidad por parte de los decisores. Los decisores deben actuar siguiendo el marco de deberes y responsabilidades que deriva de un sistema de derechos sociales cuyo cumplimiento es tendencialmente efectivo. Reglas difusas, o incluso ausencia total de reglas formales, relacionadas con la definición (o indefinición) de responsabilidades en materia social. Reglas claras respecto a quién hace qué en el campo de la política social, en función de las capacidades comparativas de cada actor involucrado. Reglas informales que sustentan y reproducen el clientelismo y el patronazgo. Reglas informales que favorecen la innovación y la creatividad en la gestión social. Escasos incentivos (o ausencia de ellos) para la rendición de cuentas. Sistemas de rendición de cuentas apropiados y transparentes que cuentan con criterios claros para definir premios y castigos. Reglas difusas y/o ambiguas relacionadas con la operación de los programas e intervenciones concretas. Reglas claras y conocidas por todos los involucrados, que definen con precisión los aspectos operativos de la gestión social. Fuente: elaboración propia. La oferta programática intersectorial acorde al rumbo elegido Los programas sociales que han de plasmar aquel rumbo estratégico varían según la naturaleza de las tareas y la interacción con los destinatarios (Martínez Nogueira, 2007). En ese sentido, surge el desafío de cómo combinar la gestión de programas de diversas características bajo un objetivo estratégico común, propio de una política social integral. CUADRO I.3.2. LA HETEROGENEIDAD DE LOS PROGRAMAS SOCIALES Homogeneidad de la tarea Interacción nula o baja Transferencias de bienes y recursos. Interacción media o alta Servicios sociales profesionales. Fuente: elaboración propia. 48 Institucionalidad social de alta calidad Heterogeneidad de la tarea Prestaciones asistenciales y de emergencia. Servicios “humanos”, de desarrollo de capacidades e inserción social. En la actualidad, emerge el reto de avanzar en la promoción de sistemas con diseños y prácticas más integrales, que incluyan, pero vayan más allá de los programas de transferencias monetarias. En este marco, sobresale la necesidad de fortalecer el enfoque territorial de intervención programática articulada de todos los sectores sociales, acorde a las realidades de ámbito territorial. Es importante explorar diversos caminos para generar incentivos para que el conjunto de actores estatales involucrados (no solo los Ministerios de Desarrollo Social) aporten (al menos algunos de) sus recursos que de modo permanente o coyuntural gestionan a nivel territorial. Es pertinente afirmar, en consecuencia, el protagónico rol que tendrían que desempeñar los estados subnacionales y locales en esa construcción sistémica de la política social, en general, y de la protección social, en particular. Las herramientas de gestión que respondan a las características de la oferta programática Cada tipo de intervención social orientada a la integralidad suele requerir tecnologías de gestión específicas. La capacidad técnica es “condición necesaria”, pero no “suficiente” para lograr políticas sociales tendientes a generar inclusión social. La construcción y/o reconstrucción de capacidades técnicas para la gestión de esa oferta programática intersectorial y territorializada requiere de una enorme voluntad política sostenible en el tiempo, así como la convergencia de apropiados incentivos institucionales. La revisión de los logros y desaciertos en la implementación de políticas sociales en América Latina ha revelado distintos cuellos de botella que han afectado los esfuerzos en pro de la integralidad impulsados en los últimos años. En términos generales, se ha evidenciado la importancia de la relación entre los diseños institucionales y la consecución de avances concretos en materia de integralidad. Es muy difícil promover integralidad cuando se carece de los mecanismos institucionales necesarios. En ese contexto, se vuelve cada vez más relevante identificar cuáles son los elementos que la institucionalidad social debe poseer para fomentar una mayor integralidad. Si bien no existe una respuesta única al respecto, la experiencia acumulada por la región, señala la urgencia de prestar atención a las siguientes consideraciones: 1. La coordinación como medio, la integralidad como fin. Debe evitarse la tentación de coordinar todo y todo el tiempo. La coordinación es costosa en múltiples sentidos. En consecuencia, sólo debe promoverse cuando se requiere para lograr la integralidad ante problemáticas que no sean resolubles desde “el saber hacer” sectorial y que implique interdependencia entre las áreas y niveles de gobierno involucrados. 2. La difícil conjunción de técnica y política. La importancia de dotar a los mecanismos y ámbitos de coordinación de una apropiada confluencia de solidez técnica y autoridad política, en tanto una sin la otra quedan limitadas a simples “condiciones necesarias”, más no “condiciones suficientes”. En ese sentido, es importante reflexionar sobre cómo evitar el rol de arbitraje de la Presidencia. 3. La necesidad de sólidos instrumentos de gestión pública de carácter general. Para lograr la coordinación efectiva, se requiere al menos: a) planificaciones intersectoriales; b) presupuestos con partidas específicas de carácter intersectorial; c) sistemas integrados Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Algunas lecciones aprendidas en América Latina sobre institucionalidad social e integralidad 49 de información social; y d) sistemas de seguimiento y evaluación orientados a políticas y sistemas, no sólo a programas. 4. El papel de los objetivos y las metas. Es relevante contar con objetivos claros y metas precisas que le den un sentido sostenible a los esfuerzos de coordinación, ordenando las prioridades, estableciendo con precisión quién hace qué y avizorando resultados concretos en un tiempo aceptable políticamente. 5. Un alcance de la coordinación que no sea poco, pero tampoco tanto. La experiencia latinoamericana muestra fracasos importantes cuando los Gabinetes Sociales intentan coordinar al conjunto de la política social (incluyendo seguridad social y servicios universales), pero sí hay éxitos de coordinación en la gestión de programas de transferencias condicionadas. Se necesitan instrumentos que permitan fortalecer coordinaciones de alcance medio, centrados en temas críticos (por ejemplo primera infancia) o en una protección social que no lo abarca todo. 6. La importancia de la factibilidad. Es fundamental que cada país se plantee una coordinación de su política social, cuyos alcances sean consistentes con las condiciones (y restricciones) fiscales, organizacionales y político-institucionales propias de esa realidad nacional. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas 7. La coordinación de un sistema y la implementación de programas. Los diseños y capacidades institucionales necesitan responder a ambas funciones de modo exitoso. Se trata de tareas diferentes que requieren una clara división de tareas entre sectores y niveles de gobierno. Por lo tanto, es estratégico que se reflexione en qué medida la nueva generación de Ministerios de Desarrollo Social cumple con este rol dual. 50 8. El papel de la autoridad presupuestaria. La coordinación de la política social requiere el respaldo de quien administra el presupuesto. Su compromiso constituye un elemento político de singular relevancia en la promoción de acciones entre organismos sectoriales con intereses en conflicto y responsabilidades específicas. La voluntad de estas autoridades es clave para la formulación de presupuestos que faciliten la integralidad. 9. La función de gobierno de la política social. La coordinación no basta para lograr la integralidad en las intervenciones sociales. Es necesario que un actor asuma la rectoría de los procesos y tenga la última palabra, en caso de parálisis por posiciones encontradas o por responsabilidades difusas. ¿Los Ministerios de Desarrollo Social o equivalentes están en condiciones de jugar ese rol? 10.La relevancia de una comunidad de sentido entre actores con capacidad de incidencia. Se requiere que actores con potentes recursos de poder (en el Estado, la sociedad civil y el mercado, la comunidad internacional) construyan acuerdos básicos sobre principios, ventajas y condiciones de factibilidad de un rumbo específico de la política social (más universal e integral), adecuando las estrategias y rutas críticas a cada contexto nacional. 11.La necesidad de una institucionalidad social pro-integralidad. Suelen existir escasos incentivos para cooperar por parte de las autoridades políticas y los funcionarios responsables de la implementación de acciones integrales. Esto implica la necesidad de construcción de apropiados marcos institucionales (formales e informales) que generan las condiciones mínimas para que eventuales “actores egoístas” tengan incentivos para coordinar con otros recursos tales como información, organización, presupuesto, autoridad. 12.La relevancia del recurso humano. Los espacios y ámbitos destinados a generar coordinación requieren de personal técnico altamente sofisticado e innovador. Se necesita transitar desde el saber especializado a un saber que, sin perder la experticia de cada sector, sume conocimientos y herramientas de gestión más transversales que no sean propios de una disciplina o sector en particular. La atención oportuna de estos puntos le ayudará a los países de la región a desarrollar condiciones más favorables para la promoción de una mayor integralidad en sus políticas sociales. Sin embargo, no son el único factor de éxito por el cual los países deben preocuparse. La integralidad también requiere de apropiadas condiciones políticas. Y las democracias latinoamericanas, con sus matices en cada país, ya están suficientemente maduras para afrontar semejante reto. Referencias bibliográficas Abramovich, V. (2006). “Una aproximación al enfoque de derechos en las estrategias y políticas de desarrollo”, en Revista de la CEPAL, 88. Pp. 35-50. Acuña, C. y Repetto, F. (2009). “Un aporte metodológico para comprender (y mejorar) la lógica político-institucional del combate a la pobreza en América Latina”, en Mariñez, F. y Garza, V. (Coords.) (2009). Política Pública y Democracia en América Latina. Del Análisis a la Implementación. México D.F.: Editorial Porrúa, Escuela de Graduados Administración Pública y Política Pública del Tecnológico de Monterrey (EGAP) y Centro de Estudios e Investigación América Latina - Europa (CERALE). Bertranou, E. (2008). “Tendencias demográficas y protección social en América Latina y el Caribe”. En Serie Población y desarrollo, 82. Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Peters, G. (1998). Managing Horizontal Government. The Politics of Coordination. Otawa: Canadian Centre for Management Development. Repetto, F. (2004). “Capacidad estatal: requisito necesario para una mejor política social en América Latina”. En Serie de Documentos de Trabajo, I-52. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Repetto, F. (2010). “Coordinación de políticas sociales: abordaje conceptual y revisión de experiencias latinoamericanas”. En Proyecto de Modernización del Estado (Ed.) (2010). Los desafíos de la coordinación y la integralidad de las políticas y gestión pública en América Latina. Buenos Aires: Jefatura de Gabinete de Ministros. Pp. 47-84. Székely, M. (2006). Midiendo el nivel de institucionalidad de la política social en América Latina. México D.F. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Martínez, R. (2007). Integración de servicios sociales. Conceptualización, tipología e instrumentos. Buenos Aires: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). 51 52 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Aprendizajes en la coordinación de la política social en Ecuador12 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Capítulo 4 53 Foto: INJUVE Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas 54 Cecilia Vaca13 Ministra Coordinadora de Desarrollo Social de Ecuador. Posee una Maestría en Políticas Sociales para el Desarrollo Sostenible del Territorio por la Universidad de Bolonia. Ha trabajado en organismos internacionales, organizaciones sociales y distintas entidades públicas en temas relativos al desarrollo social. Ha colaborado en diferentes investigaciones y se ha desempeñado como docente universitaria por más de 10 años. _____________________________ 12. Este artículo se ha elaborado a partir de una exposición realizada en el Foro “Perspectivas de la Protección Social en América Latina”, realizado el 17 y 18 de junio de 2014, en Santo Domingo, República Dominicana. 13. En la preparación de este escrito, la autora recibió el apoyo de Adriana Velásquez del Observatorio Centroamericano de Desarrollo Social (OCADES) de la SISCA. Este documento describe la experiencia de Ecuador en materia de coordinación, enfocándose, por un lado, en la arquitectura institucional creada para fomentar una mayor articulación sectorial de la política pública; y, por otro, en el establecimiento de un enfoque programático que cohesione las acciones sectoriales en torno a objetivos comunes ligados con la promoción del Buen Vivir. Además, identifica algunos de los resultados positivos obtenidos en el corto plazo a partir de la puesta en marcha de estas estrategias articuladoras, en áreas sociales claves como el aumento de la inversión pública, la reducción de la pobreza y el crecimiento de la movilidad social. Por último, se listan algunos aprendizajes del proceso emprendido en Ecuador. La nueva institucionalidad de la Función Ejecutiva en Ecuador En 2007, Ecuador poseía una institucionalidad pública debilitada. Por un lado, su capacidad rectora a nivel sectorial se había deteriorado por la proliferación de diversos consejos, fondos, comisiones u otras organizaciones públicas que duplicaban los roles de los ministerios y operaban de manera aislada (SENPLADES, 2011, p. 8). Por otro, se había abandonado la planificación nacional para el desarrollo, por lo cual la política social carecía de una visión estratégica de largo plazo. _____________________________ Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Con el comienzo de la administración presidencial del economista Rafael Correa Delgado se impulsa un proceso de transformación del Estado que buscaba “asegurar el mayor grado de consistencia y coordinación entre estas diversas dependencias y ámbitos de intervención pública para lograr óptimos niveles de desempeño institucional y eficiencia en las políticas públicas” (SENPLADES, 2011, p. 17). En este sentido, se construye una estructura institucional, basada no solo en la determinación de “los puntos centrales y estratégicos de la gestión del Ejecutivo”, sino que también en el reconocimiento de “los ámbitos en los que se requiere de acción pública concertada e intersectorial” (id.). 14. El Decreto Ejecutivo n.º 614 publicado en el Registro Oficial 134 del 3 de agosto de 2000 conformó el Frente Social como la instancia colegiada encargada de articular la política social gubernamental y, por esa razón, contaba con una Secretaría Técnica. 55 A partir del Decreto Ejecutivo n.º 117-A del 15 de febrero de 2007 publicado en el Registro Oficial n.º 33 del 5 de marzo de 2007, que modifica el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, se introducen como parte del sector público nacional, ministerios coordinadores de áreas intersectoriales adscritos a la Presidencia de la República, encargados de concertar las políticas y acciones adoptadas por las diferentes instituciones que integran sus áreas de trabajo. Uno de ellos fue el Ministerio Coordinador de Desarrollo Social que en ese momento, sucedió a la institucionalidad creada en torno al Frente Social14 y se ha mantenido hasta la fecha (Figura I.4.1). En el marco del Decreto Ejecutivo n.º 726 del 8 de abril de 2011, publicado en el Registro Oficial n.º 433 del 25 de abril de 2011, se establece que la labor de los Ministerios de Coordinación se verá apoyada por el funcionamiento de diversos Consejos Sectoriales, los cuales fungirán como plataformas para la “revisión, articulación, coordinación, armonización y aprobación de la política ministerial e interministerial dentro de su sector y su sujeción al Plan Nacional de Desarrollo”. Uno de ellos es el Consejo Sectorial de Desarrollo Social, presidido por el Ministerio Coordinador del Desarrollo Social. FIGURA I.4.1. EL MINISTERIO COORDINADOR DE DESARROLLO SOCIAL COMO PARTE DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA FUNCIÓN EJECUTIVA DEL SERTOR PÚBLICO EN ECUADOR, 2017 - 2014 2007 Presidencia de la Republica Ministerio de Coordinación de la Producción Ministerio de Coordinación de la Política Económica Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social Ministerio de Ministerio de Coordinación de Coordinación de Seguridad Interna y Patrimonio Natural y Externa Cultural Ministerio de Coordinación de Política 2011 Presidencia de la Republica Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Secretaría Nacional de la Administración Pública 56 Ministerio de Coordinación del Talento Humano y el Conocimiento Ministerio de Coordinación de la Producción, Empleo y Productividad Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social Ministerio de Coordinación de la Política Económica Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo Ministerio de Coordinación de Patrimonio Ministerio de Coordinación de Sectores Estratégicos Ministerio de Coordinación de Seguridad Ministerio de Coordinación de Política y Gobiernos Autónomos Desentralizados 2013 Presidencia de la Republica Secretaría Nacional de la Administración Pública Ministerio de Coordinación de la Producción, Empleo y Competitividad Ministerio de Coordinación del Talento Humano y el Conocimiento Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo Ministerio de Coordinación de la Política Económica Ministerio de Coordinación de Sectores Estratégicos Ministerio de Coordinación de Seguridad Fuente: elaboración propia a partir del Decreto Ejecutivo n.º 117-A del 15 de febrero de 2007, publicado en el Registro Oficial n.º 33 del 5 de marzo de 2007; SENPLADES (2011, p. 20 y 2015, pp. 60 y 61). De acuerdo al Decreto Ejecutivo n.º 1252 del 1 de agosto de 2012, los miembros plenos de este Consejo son: el Ministerio de Salud Pública; el Ministerio de Inclusión Económica y Social; el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda; el Viceministerio de Gestión Educativa del Ministerio de Educación; la Secretaría Nacional del Migrante15; el Instituto de Economía Popular y Solidaria; y el Programa Nacional de Finanzas Populares, Emprendimiento y Economía Solidaria; los miembros asociados son: la Vicepresidencia de la República; el Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca; el Ministerio de Relaciones Laborales; el Ministerio de Deporte; la Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación; la Secretaría Técnica de Capacitación y Formación Profesional; la Secretaría Técnica de Plan Ecuador; el Servicio Ecuatoriano de Capacitación Profesional; el Instituto Ecuatoriano de Crédito Educativo y Becas; el Instituto Ecuatoriano de Propiedad Intelectual; y las empresas públicas creadas por la Función Ejecutiva para la gestión del sector social; y los miembros invitados: el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social; el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas; y el Instituto de Seguridad Social de la Policía. El Ministerio Coordinador no presta servicios, sino que se encarga de velar porque los ministerios sectoriales que son ejecutores, lo hagan de manera eficiente, eficaz y articulada en el marco de la implementación de una política social común orientada a la consecución de metas nacionales primordialmente asociadas con la erradicación de la pobreza. Así, el Ministerio Coordinador se ocupa en concreto de apoyar la implementación de estrategias nacionales En el marco de las funciones consignadas a los Ministerios de Coordinación, este Ministerio tiene como objetivos: - “Articular y coordinar la política del sector social y proponer políticas sectoriales e intersectoriales que respondan a necesidades prioritarias de los sectores sociales; - Contribuir al diseño y planificación de la política social mediante la generación de instrumentos técnicos que apoyen la definición y seguimiento de esta política; - Concertar las políticas y acciones que adopten las diferentes instituciones que integran sus áreas de trabajo; - Monitorear, apoyar y facilitar la gestión de los ministerios sectoriales y de sus programas adscritos para el cumplimiento del Plan Plurianual de Desarrollo, los Programas y las Agendas de Gobierno; - Coordinar los temas de gestión asignados por el Presidente; - Funcionar como enlace entre las necesidades ministeriales y las decisiones presidenciales; Diseñar, ejecutar programas y proyectos específicos de corto y mediano plazo, como incubadoras de proyectos, - con carácter temporal, que respondan a políticas de fomento a la creación de las capacidades institucionales y asegurar la trasferencia de las mismas; - Diseñar, planificar, coordinar, monitorear y evaluar las políticas y programas sociales intersectoriales; - Liderar los procesos de diseño, creación, implantación, desarrollo y actualización del Sistema de Información de Indicadores Sociales; - Realizar investigaciones aplicadas, informes y estudios específicos para el sector social y de las condiciones económicas de la población ecuatoriana, que apoyen el diseño, formulación, implementación y evaluación de las políticas públicas y el desarrollo institucional del Consejo Sectorial de Política Social; - Liderar los procesos de diseño, creación y desarrollo del Registro Social de beneficiarios de programas sociales; - Liderar los procesos de diseño, creación y desarrollo del Registro Interconectado de Programas Sociales; - Identificar, coordinar y apoyar la obtención de recursos de cooperación para apuntalar las políticas sociales; - Apoyar el diseño de un esquema de subsidios e incentivos para la población más vulnerable, así como su monitoreo; y - Realizar el monitoreo, seguimiento y evaluación a las políticas, planes, programas y proyectos del área social” (Ministerio Coordinador de Desarrollo Social, s.f.b). Fuente: elaboración propia. _____________________________ 15. A través del Decreto Ejecutivo n.º 20 del 10 junio de 2013 esta Secretaría se transformó en el Viceministerio de Movilidad Humana adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas RECUADRO I.4.1. OBJETIVOS DEL MINISTERIO COORDINADOR DE DESARROLLO SOCIAL 57 intersectoriales como Infancia Plena16; Acción Nutrición, Hábitos Saludables; Prevención del Embarazo en Adolescentes y Planificación Familiar; y el fortalecimiento de la Economía Popular y Solidaria, en el marco de la ley orgánica de la materia. Además, facilita la generación de información para una mayor convergencia de la demanda y oferta de servicios sociales, por medio del Registro Social y del Registro Interconectado de Programas Sociales (RIPS)17, respectivamente; y la medición de los resultados de la política social, a través del Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE). Por último, opera como plataforma para la articulación de la política social y la económica, en la medida que se relaciona con los ministerios coordinadores de esta última área para realizar acciones sinérgicas, en el marco de una visión común de desarrollo de largo plazo, que articula la Estrategia Nacional de la Erradicación de la Pobreza con la Estrategia Nacional para el Cambio de la Matriz Productiva. La construcción de un horizonte estratégico común basado en el Buen Vivir Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Los esfuerzos, por transformar el aparato institucional de la Función Ejecutiva y por dotarlo de mecanismos para una mayor articulación, incluyeron reformas asociadas a la recuperación de competencias para planificar el desarrollo. De esta manera, se formuló el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 “Plan para la Revolución Ciudadana”, el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013, y el Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017 (SENPLADES, 2013a); y, en el área social, Agenda del 2008 por la equidad y calidad de los servicios, la Agenda Social 2009-2011 “Cerrando brechas…construyendo equidad”, la Agenda Social 2012-2013 y la Agenda Social 2013 al 2017 (Ministerio Coordinador de Desarrollo Social, 2014b). 58 Estos instrumentos de planificación han orientado el rumbo de los esfuerzos de coordinación conducidos por los Ministerios Coordinadores, al fijar las metas comunes que debían lograrse. De manera particular, el Plan Nacional de Desarrollo para el Buen Vivir 2013-2017 y la Agenda Social para el mismo período refuerzan esta visión común de la gestión pública, al incluir objetivos que no hacen énfasis a un sector específico, sino más bien buscan consolidar una acción intersectorial (Recuadro I.4.2). El paradigma del nuevo modelo de desarrollo del Ecuador basado en el Sumak Kawsay o Buen Vivir se erige en torno a cuatro pilares fundamentales establecidos en la Constitución de 2008: 1) un sistema económico social y solidario; 2) un sistema ambiental equilibrado y saludable; 3) un sistema político transparente y al servicio de la ciudadanía; y 4) un sistema sociocultural para el desarrollo de capacidades y generación de oportunidades en la población. De manera _____________________________ 16. La Estrategia Nacional Intersectorial para la Primera Infancia: Infancia Plena se desarrolla y comprende acciones ejecutadas principalmente por el Ministerio de Salud Pública, el Ministerio de Inclusión Económica y Social, el Ministerio de Educación, con el apoyo de otras entidades de la Función Ejecutiva como la Secretaría Nacional de Educación, Ciencia, Tecnología e Innovación, el Ministerio Coordinador de Conocimiento y Talento Humano, entre otras. 17. “Es un sistema de información que integra e interconecta bases de datos de diferentes programas sociales e instituciones”, con la finalidad de generar un Registro Único de Beneficiarios para la focalización, monitoreo y evaluación de la entrega de beneficios (Ministerio Coordinador de Desarrollo Social, 2014a). A través de este sistema se conectan las siguientes bases de datos: Registro Social (RS2014), BDH (Bono Desarrollo Humano), CDH (Crédito Desarrollo Humano), Socio Ahorro, JGL (Bono Joaquín Gallegos Lara), EBJA (Educación Básica para Jóvenes y Adultos), CONAFIPS (Créditos Finanzas Populares) y MSP – Discapacidades (Ministerio Coordinador de Desarrollo Social, 2015). Por esta razón, es alimentado por datos procedentes del Registro Civil, el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda; el Ministerio de Ambiente; el Ministerio de Salud Pública; el Ministerio de Inclusión Económica y Social; el Ministerio de Educación; la Corporación Nacional de Finanzas Públicas y Solidarias; el Servicio Ecuatoriano de Capacitación Profesional; el Instituto Ecuatoriano de Crédito Educativo y Becas (Ministerio Coordinador de Desarrollo Social, 2014a). RECUADRO I.4.2. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR 1. 2. 3. 4. 5. Consolidar el Estado democrático y la construcción del poder popular. Auspiciar la igualdad, la cohesión, la inclusión, y la equidad social y territorial, en la diversidad. Mejorar la calidad de vida de la población. Fortalecer las capacidades y potencialidades de la ciudadanía. Construir espacios de encuentro común y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad. 6. Consolidar la transformación de la justicia y fortalecer la seguridad integral, en estricto respecto a los derechos humanos. 7. Garantizar los derechos de la naturaleza y promover la sostenibilidad ambiental territorial y global. 8. Consolidar el sistema económico social y solidario, de forma sostenible. 9. Garantizar el trabajo digno en todas sus formas. 10. Impulsar la transformación de la matriz productiva. 11. Asegurar la soberanía y eficiencia de los sectores estratégicos para la transformación industrial y tecnológica. 12. Garantizar la soberanía y la paz, profundizar la inserción estratégica en el mundo y la integración latinoamericana. Fuente: elaboración propia a partir del Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017. Esta visión de desarrollo, desde la aproximación teórica de la economía social basada en el conocimiento, le apuesta a una sociedad de derechos plenos que permita a sus ciudadanas y ciudadanos tener las mismas condiciones de partida para su desarrollo. Por ello, las políticas de salud, educación, seguridad social, inclusión social, entre otras, son de suma importancia en la consecución de este objetivo. Las sociedades que basan su desarrollo únicamente en la explotación de recursos naturales encuentran su límite en dichos recursos, en tanto que las sociedades basadas en el conocimiento no tienen límites porque la creatividad e invención de la mente humana son recursos infinitos que deben ser potenciados y usados en pro de la comunidad. En este sentido, la Agenda Social 2013- 2017 plantea la consolidación del proceso de cambio estructural que vive el Ecuador y busca ser la principal herramienta para la generación de oportunidades, el desarrollo pleno de capacidades y el acceso a bienes superiores de toda la población, basada en la articulación de políticas intersectoriales y sectoriales en cuatro ejes de trabajo denominados: 1) red, acceso y territorio; 2) calidad de los servicios; 3) prevención y promoción; y 4) ocio, plenitud y disfrute18. Algunos resultados positivos del Gobierno Nacional en cuanto a la Revolución Social En los últimos años, la inversión social fue priorizada y se ha ido incrementando gracias a acciones soberanas del Estado como la renegociación de la deuda externa, la renegociación de los contratos petroleros y al incremento de la recaudación tributaria. Estas acciones permitieron que el Estado disminuya su pago al servicio de la deuda externa y priorice al _____________________________ 18. En el anexo 1, se detallan las políticas intersectoriales y sectoriales que forman parte de la Agenda Social 2013-2017 y sus objetivos. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas particular, el Buen Vivir toma como centro de su acción al sistema social y cultural y antepone al ser humano sobre el capital. 59 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas ser humano sobre el capital. Así, entre 2006 y 2011, el presupuesto del sector social como porcentaje del PIB, pasó de 3.9% a 11.4% (Gráfica I.4.1), es decir implicó un incremento de casi tres veces. Lo cual supuso además, un aumento en el presupuesto social per cápita de aproximadamente 182 USD por habitante (Gráfica I.4.2). 60 GRÁFICA I.4.1. PRESUPUESTO EJECUTADO DEL SECTOR SOCIAL, COMO PORCENTAJE DEL PIB, 2006-2013 GRÁFICA I.4.2. PRESUPUESTO DEL SECTOR SOCIAL PER CÁPITA, EN USD, 2006-2013 Fuente: estimados del Ministerio Coordinador de Desarrollo Social, a partir de datos proporcionados por el Ministerio de Finanzas, citados en Vaca (2014). Fuente: estimados del Ministerio Coordinador de Desarrollo Social, a partir de datos proporcionados por el Ministerio de Finanzas, citados en Vaca (2014). La inversión social sostenida ha contribuido en la reducción de la pobreza y la pobreza extrema. Así, la pobreza por ingresos se redujo en 12 puntos porcentuales entre 2006 y 2013. En tanto que la extrema pobreza por ingresos, se redujo en 18 puntos porcentuales durante el mismo período. GRÁFICA I.4.3. POBLACIÓN EN POBREZA EN ECUADOR, EN PORCENTAJES, 2000-2013 Fuente: estimados del Ministerio Coordinador de Desarrollo Social calculados a partir de datos disponibles en el Sistema Interconectado de Indicadores Sociales del Ecuador, generados a partir de la Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo, citados en Vaca (2014). FIGURA I.4.2. RESULTADOS DE MOVILIDAD SOCIAL ALCANZADOS EN 2008 - 2013 Personas 153,135 194,240 269,356 2008 Extremos pobres Pobres moderados No pobres 2013 Estado actual 43.6% Se mantienen en extrema pobreza Cambio producido por 39.3% Cambian a pobreza moderada Acceso a bienes y servicios básicos 17.1% Cambian a no pobres Mejora de servicios básicos y disminución de hacinamiento 8.7% Cambian a extrema pobreza Menor calidad de servicios básicos y cambios en la estructura del hogar 39.2% Se mantienen en pobreza moderada 52.0% Cambian a no pobres 1.6% Cambian a extrema pobreza 10.6% Cambian a pobreza moderada 87.8% Se mantienen no pobres Mejora de servicios básicos y condiciones laborales; y mayor tenencia de bienes Cambios en la estructura del hogar, incremento del hacinamiento y peores condiciones laborales Menor calidad de servicios básicos y hacinamiento Además, se ha promovido la movilidad social, por medio de la implementación de varios ejes de la política social que tienen que ver con la gratuidad de la salud y el fortalecimiento del primer nivel de atención, la gratuidad en la educación que incluye uniformes y textos escolares, así como la entrega de la alimentación escolar. Ecuador ha mantenido una política pública de vivienda que promueve el hábitat en viviendas dignas con servicios básicos y, también, ha abordado problemáticas estructurales que inciden en la pobreza como el embarazo adolescente, la violencia de género y el consumo de drogas. Otra parte fundamental en este proceso ha sido la generación de estrategias de seguridad financiera que se centran en: la focalización de transferencias monetarias en la población más vulnerable, el fomento de los actores de la economía popular y solidaria y la formalización de las relaciones de trabajo, con lo cual se ha incidido también en las coberturas de seguridad social. Los resultados de los estudios de las condiciones socioeconómicas de un grupo de familias desde 2008 hasta 2013, realizados para identificar casos de movilidad social ascendente, han permito identificar que muchas familias salieron de su condición de pobreza, principalmente por el acceso a bienes y servicios (Figura I.4.2). La política social no puede estar deslindada de la política productiva, pues uno de los pilares fundamentales para sostener los procesos de erradicación de la pobreza es el empleo. En ese Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Fuente: estimados del Ministerio Coordinador de Desarrollo Social a partir de muestra del Registro Social 2008-2013, citados en Vaca (2014). 61 sentido, la dinamización del empleo, a través de los actores de la economía popular y solidaria, nos ha brindado gratas experiencias como en el caso del programa “Hilando el Desarrollo” o el emprendimiento solidario “Arco Iris”. El emprendimiento solidario “Arco Iris” inició como una experiencia asociativa de cinco personas que eran perceptoras del Bono de Desarrollo Humano (transferencia monetaria) que se unieron para prestar servicios de limpieza y mantenimiento. Hasta inicios de 2014, generó 107 plazas de empleo directo con un ingreso total aproximado de 843,265.28 USD. Por su parte, el Programa “Hilando el Desarrollo” es también uno de los programas de economía popular y solidaria, a través de los cuales se promueve la asociatividad de pequeños artesanos y confeccionistas para elaborar los uniformes escolares del Sistema Educativo. Desde 2007 a 2013, las actividades de este programa se han traducido en ingresos de aproximadamente 153 millones USD que han beneficiado a más de 3124 artesanos. Aprendizajes de la experiencia ecuatoriana Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas La erradicación de la pobreza requiere de una firme decisión política que movilice recursos para el cumplimiento de este objetivo. Asimismo, es necesario contar con una sólida instancia de planificación que controle los objetivos y metas nacionales, construidos de forma participativa por el poder popular y los gobernantes. La planificación no puede dejarse al azar, tiene que constituirse en un proceso participativo sostenido que sea monitoreado continuamente, a fin de identificar con claridad el rumbo del país y los elementos que faltan por consolidar. 62 En la institucionalidad del Estado, las entidades de coordinación generan una visión holística de las políticas públicas. En el caso ecuatoriano, esta visión intersectorial consagrada a través de los Ministerios de Coordinación ha permeado en el quehacer cotidiano de los Ministerios Ejecutores y ha permitido, por ejemplo, que el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda se preocupe por los temas de nutrición; que el Ministerio de Salud se refiera a la política deportiva como parte importante de su política de promoción de la salud; o que el Ministerio del Deporte se interese en la masificación del deporte como parte de la política pública de promoción de la salud. Este esfuerzo de articulación intersectorial permite, hoy por hoy, hacer efectiva una voluntad política única frente a un tema de interés nacional dentro de cada una de las carteras sectoriales. Por otra parte, es fundamental en la política social y económica, la consolidación de sistemas de información a nivel de individuos que permitan conocer con certeza la situación socioeconómica de las personas y sus familias, a fin de establecer políticas públicas en función de las necesidades de la población. Hemos avanzado mucho en la construcción e integración de estos sistemas, pero deberíamos llegar a tener todo un sistema integrado que le permita al Estado proteger a sus ciudadanas y ciudadanos en casos de necesidad o vulnerabilidad y, a la vez, le permitan a las personas exigir del Estado dicha protección. Las transferencias monetarias por sí solas no erradican la pobreza. El pilar fundamental de la erradicación de la pobreza es el empleo sumado al acceso a servicios sociales que potencian y desarrollan las capacidades de los seres humanos. Es necesario, que desde la articulación de la política social y económica se logren generar procesos de habilitación laboral, a fin de que la población vulnerable pueda desarrollar sus destrezas y mantener un empleo digno. Es importante no caer en la trampa de empleos precarios, que bajo el pretexto de “dar trabajo a los pobres”, generen problemáticas como la explotación laboral o incluso el trabajo infantil. Es necesario promover el trabajo digno que respeta los derechos de las y de los trabajadores y a la vez mejora la productividad de las empresas o los pequeños emprendimientos familiares o comunitarios. Finalmente, los Gabinetes Itinerantes han sido un valioso aprendizaje para mejorar los servicios en territorio, pues las máximas autoridades de cada Cartera de Estado conocen, de primera mano, la opinión y necesidades de la ciudadanía frente a los servicios prestados. Los Gabinetes Itinerantes, en muchos casos, han proporcionado soluciones en el corto plazo a las y a los ciudadanos y han permitido que el Gobierno Nacional responda a las necesidades, como demandas del poder soberano del Estado a sus gobernantes. Referencias bibliográficas Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (2014a). “Registro Interconectado de Programas Sociales”. Documento web disponible en http://www.rips.gob.ec/ (Revisado el 8 de julio de 2015). Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (2014b). Agenda Social al 2017. Quito: Ministerio Coordinador de Desarrollo Social. Ministerio Coordinador de Conocimiento y Talento Humano (s.f.). “Entidades adscritas”. Documento web disponible en http://www.conocimiento.gob.ec/el-ministerio/entidadesadscritas/ (Revisado el 8 de julio de 2015). Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (s.f.). “Ministerios coordinados”. Documento web disponible en http://www.desarrollosocial.gob.ec/ministerios-coordinados/ (Revisado el 8 de julio de 2015). Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (s.f.). “Estrategia Nacional Intersectorial para la Primera Infancia”. Documento web disponible en http://www.desarrollosocial.gob.ec/ estrategia-nacional-intersectorial-para-la-primera-infancia-infancia-plena/ (Revisado el 8 de julio de 2015). Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (s.f.). “Estrategia nacional intersectorial de hábitos de vida saludables”. Documento web disponible en http://www.desarrollosocial.gob. ec/habitos-saludables/ (Revisado el 8 de julio de 2015). Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) (s.f.). “Misión”. Documento web disponible en http://www.habitatyvivienda.gob.ec/valores-mision-vision/ (Revisado el 8 de julio de 2015). Ministerio del Deporte (s.f.). “Misión”. Documento web disponible en http://www.deporte. gob.ec/valores-mision-vision/ (Revisado el 8 de julio de 2015). Ministerio de Educación (s.f.). “Misión”. Documento web disponible en http://educacion.gob. ec/el-ministerio (Revisado el 8 de julio de 2015). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (2015, 7 de abril). “La información del Registro Interconectado de Programas Sociales es ahora más accesible”. Documento web disponible en http://www.desarrollosocial.gob.ec/la-informacion-del-registro-interconectado-de-programas-sociales-es-ahora-mas-accesible/ (Revisado el 8 de julio de 2015). 63 Ministerio de Inclusión Económica y Social (s.f.). “Misión”. Documento web disponible en http://www.inclusion.gob.ec/misionvision/ (Revisado el 8 de julio de 2015). Ministerio de Salud Pública (s.f.). “Misión”. Documento web disponible en http://www.salud. gob.ec/valores-mision-vision/ (Revisado el 8 de julio de 2015). Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) (2011). Recuperación del Estado del Buen Vivir. La experiencia ecuatoriana de transformación del Estado. Quito: SENPLADES. SENPLADES (2013a). “Versiones del plan nacional”. Documento web disponible en http://www. redeplan.info/web/ecuador/plan-nacional-de-desarrollo (Revisado el 8 de julio de 2015). SENPLADES (2013b). Plan Nacional de Desarrollo para el Buen Vivir 2013-2014. Quito: Gobierno de Ecuador. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Vaca, C. (2014). Aprendizajes en la coordinación de la política social y la económica en Ecuador. Conferencia realizada en el Foro “Perspectiva de la protección social en América Latina”. Vicepresidencia de la República Dominicana y Secretaría de la Integración Social Centroamericana (SISCA). Santo Domingo, República Dominicana. 17 y 18 de junio de 2014. Mimeo. 64 ANEXO I.4.1. LAS POLÍTICAS INTERSECTORIALES Y SECTORIALES DE LOS CUATRO EJES DE LA AGENDA SOCIAL AL 2017 Políticas Intercectoriales Eje 1. Red, acceso y territorio Disminuir brechas de acceso a los servicios sociales y a aseguramiento social e inclusión económica entre el área urbana y rural; de personas y familias de los grupos de atención prioritaria; de familias en situación de pobreza o movilidad humana; y de pueblos, comunidades y nacionalidades, a través del fortalecimiento del sistema nacional de inclusión y equidad social. Fomentar hábitats incluyentes y seguros que promuevan el ordenamiento de servicios en el territorio y la cercanía de los mismos a toda la población. Coordinar y articular la red de servicios sociales para identificar y referenciar a personas, grupos y familias con énfasis en los que presentan situaciones de vulnerabilidad. Eje 2. Calidad de los servicios Fomentar la atención integral asegurando la referencia y contra-referencia entre los servicios sociales. Generar y consolidar estándares de calidad en todos los servicios sociales y promover la aplicación, regulación, control, monitoreo y evaluación de los mismos. Eje 3. Prevención y promoción Promover, entre la población, hábitat y hábitos saludables que permitan gozar un nivel de vida adecuado y acorde con las necesidades de desarrollo de cada edad. Promover la eliminación de prácticas y patrones de comportamiento discriminatorio y violento. Fortalecer los mecanismos de acompañamiento para la promoción y movilidad social ascendente. Promover alternativas económicas diversas del sector popular y solidario y mecanismos de promoción que permitan generar capacidades y oportunidades y consolidar procesos de movilidad social ascendente. Mejorar el acceso a información, educación y atención para la salud sexual y reproductiva con énfasis en adolescentes y zonas con mayor incidencia de la pobreza. Eje 4. Ocio, plenitud y disfrute Generar capacidades y condiciones que aseguren a la población el goce de una vida saludable y su desarrollo físico, emocional, artístico y ciudadano, fomentando la cultura, el arte, la actividad física, la participación activa en redes de confianza y ofreciendo alternativas para el uso del tiempo libre y la apropiación de los espacios públicos. Democratizar el uso del tiempo promoviendo el derecho al ocio y al disfrute del tiempo libre, e impulsar la participación equitativa de hombres y mujeres en actividades ligadas al cuidado. Políticas Sectoriales Eje 1. Red, acceso y territorio Ministerio de Salud Pública Garantizar el acceso universal a los servicios del sistema nacional de salud a toda la población, con características de integralidad, suficiencia, excelencia y calidad, basado en la Atención Primaria de Salud en los planos de la atención individual y las intervenciones colectivas. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Promover el desarrollo de la primera infancia en los aspectos psicomotor, cognitivo y socio-afectivo para la generación de capacidades. 65 Asegurar a la población el acceso a servicios de atención y cuidado para favorecer la inclusión social, prevenir la vulneración de derechos y garantizar su restitución junto con los actores involucrados. Ministerio de Inclusión Económica y Social Promover el aseguramiento no contributivo y contingencias para los grupos de atención prioritaria en situación de pobreza y vulnerabilidad en el marco de la implementación de un piso de protección social dentro del ámbito de competencia del MIES. Fortalecer los procesos de reinserción familiar y generar mecanismos que garanticen el derecho a niñas, niños y adolescentes en situación de vulneración de derechos de pertenencia a una familia. Promover un crecimiento planificado y ordenado de los asentamientos humanos y evitar la conformación de asentamientos humanos irregulares. Facilitar el acceso al financiamiento para suelo y vivienda de interés social. Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda Fomentar una planificación, regulación y control que contribuyan a una adecuada gestión del hábitat. Promover el aprovechamiento de suelo urbano servido. Facilitar el acceso a una vivienda adecuada, segura y digna, con servicios básicos, tomando en cuenta las condiciones ambientales, económicas, sociales y culturales. Promover el ejercicio de los derechos y responsabilidades de la ciudadanía para la generación, uso y ocupación de vivienda y espacio público. Ministerio del Deporte Impulsar la organización, el asociativismo o la agrupación en materia deportiva o cualquier actividad física permanente o eventual, de acuerdo a las necesidades aptitudes y destrezas de sus integrantes. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Promover el acceso a la educación inicial de la población de tres a cuatro años, 11 meses, con énfasis en el sector rural. 66 Viceministerio Universalizar el acceso a la educación general básica de primero a décimo año. de Gestión Democratizar la cobertura de los servicios de educación inicial, básica y bachillerato. Educativa Promover el acceso a espacios públicos con enfoque de diversidad y equidad social para las personas con discapacidad, adultos mayores, niñas, niños y jóvenes. Promover el acceso de la población al bachillerato en todas sus modalidades. Viceministerio Mejorar el acceso a servicios de atención y asistencia ante situaciones de de Movilidad vulnerabilidad para los ecuatorianos que residan en el exterior. Humana Eje 2. Calidad de los servicios Ministerio de Salud Pública Garantizar el acceso universal a los servicios del Sistema Nacional de Salud a toda la población, con características de integralidad, suficiencia, excelencia y calidad, basado en la Atención Primaria de Salud, en los planos de la atención individual y las intervenciones colectivas. Promover la participación de la familia y la comunidad para el mejoramiento de los servicios de inclusión social. Ministerio de Inclusión Económica y Social Brindar atención oportuna con calidad y calidez para asegurar el desarrollo integral del ciclo de vida, protección especial, aseguramiento universal no contributivo, movilidad social e inclusión económica, a los grupos de atención prioritaria y en condición de pobreza y vulnerabilidad. Proveer de forma equitativa los servicios de inclusión social y económica en los territorios, a fin de generar condiciones para la protección integral de las personas a lo largo del ciclo de vida, contribuyendo a consolidar redes de servicios y a fortalecer el Sistema Nacional de Inclusión y Equidad Social. Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda Contribuir al mejoramiento de ciudades a través de intervenciones integrales planificadas. Consolidar la rectoría del Ministerio Sectorial en el Deporte, la Educación Física y la Recreación. Ministerio del Deporte Promover la profesionalización del deporte de alto rendimiento. Impulsar la incorporación progresiva de niñas, niños y jóvenes en una práctica deportiva que comprenda procesos de iniciación, fundamentación y selección deportiva. Mejorar la calidad y equidad de la educación y rendición social de cuentas del Viceministerio sistema educativo. de Gestión Fortalecer los currículos educativos nacionales orientados a la generación de estilos Educativa de vida saludables y responsables, así como a la generación de una ciudadanía creativa, productiva, crítica y participativa. Viceministerio Mejorar la calidad, eficiencia, eficacia, transparencia, responsabilidad y participación de Movilidad en la provisión de servicios migratorios y consulares a las ecuatorianas y los Humana ecuatorianos en el exterior, además de las y de los inmigrantes en el Ecuador. Eje 3. Prevención y promoción Ministerio de Salud Pública Fortalecer el Sistema Nacional de Salud como un medio institucional para la construcción del Buen Vivir. Proteger a las familias pobres y en condiciones de vulnerabilidad ante riesgos y contingencias que generen movilidad social descendente en coordinación con otras instituciones competentes. Asegurar a los núcleos familiares en condición de extrema pobreza un nivel mínimo de consumo para reducir el riesgo de mayor precariedad. Generar y fortalecer capacidades, habilidades y destrezas en las personas para su incorporación efectiva al mercado laboral, a redes de acceso a mercados, procesos de autonomía y sostenibilidad productiva para la inclusión económica de las familias en condición de pobreza y vulnerabilidad, en coordinación con otras entidades competentes. Ministerio de Inclusión Económica y Social Fortalecer los servicios de prevención, promoción, protección y restitución de derechos para la población durante el ciclo de vida, con énfasis en los grupos de atención prioritaria. Generar oportunidades y condiciones para el desarrollo y fortalecimiento de los actores del sistema económico social y solidario, y promover su inclusión al sistema de finanzas populares. Fortalecer la corresponsabilidad del Estado, la familia y la comunidad y el sector privado nacional en las acciones de protección y cuidado de los grupos de atención prioritaria, como mecanismo de promoción de oportunidades y movilidad social. Promover la corresponsabilidad del Estado, la familia y la comunidad y el sector privado nacional en los procesos de generación de riqueza social, como mecanismo para favorecer la movilidad social ascendente y la inclusión económica y social. Fortalecer el desarrollo integral de los adolescentes y jóvenes promoviendo su actuación, participación e inclusión económica y social. Promover procesos de movilidad social y prestación de servicios sociales dirigidos hacia la familia como sujeto de la política pública, especialmente a aquellas en condición de pobreza, extrema pobreza y grupos de atención prioritaria. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Potenciar el desarrollo integral de los niños y niñas para la satisfacción de sus necesidades sociales, afectivo-emocionales y culturales, en su entorno familiar, comunitario y social. 67 Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda Facilitar la disponibilidad de suelo para programas de interés público como infraestructura, equipamiento y vivienda de interés social. Ministerio del Deporte Impulsar la masificación de la actividad física en la población, dirigida a la disminución del sedentarismo. Promover el equilibrio territorial a través del desarrollo de las ciudades intermedias y del mejoramiento de las condiciones de habitabilidad en zonas rurales prioritarias. Viceministerio Potenciar el desarrollo integral de los niños y niñas para la satisfacción de sus de Gestión necesidades sociales, afectivo-emocionales y culturales, en un entorno social, familiar y comunitario. Educativa Procurar la provisión de servicios que promueven el reconocimiento y ejercicio de derechos de las y de los extranjeros en el Ecuador. Impulsar el reconocimiento, promoción y protección de derechos de las personas en Viceministerio situación de movilidad humana. de Movilidad Fortalecer las capacidades de las y de los ecuatorianos que residen en el exterior Humana para facilitar su inclusión e inserción social, económica y laboral en el país de residencia. Promover la inclusión social y económica de los ecuatorianos que retoman al país y de sus familias. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Eje 4. Ocio, plenitud y disfrute 68 Ministerio de Salud Pública Promover la construcción del poder ciudadano desde el fortalecimiento de los procesos participativos en salud. Ministerio de Inclusión Económica y Social Promover el acceso de niñas, niños, adolescentes, jóvenes, adultos mayores y personas con discapacidad a espacios públicos inclusivos. Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda Ministerio del Deporte Fortalecer la articulación entre los diferentes actores del Sistema de Hábitat, Asentamientos Humanos y Vivienda. Promover la gestión democrática de la ciudad y la generación de los espacios de convivencia ciudadana. Promover entre la población el hábito de la práctica de la actividad física en el uso del tiempo libre, que contribuyan al mejoramiento de la calidad de vida, con un enfoque de interculturalidad y de inclusión de grupos prioritarios. Promover entre la población el hábito de la práctica de la actividad física en el uso del tiempo libre, que contribuya al mejoramiento de la calidad de vida, con un enfoque de interculturalidad y de inclusión de grupos prioritarios. Viceministerio Promocionar la integralidad del ser humano y de su desarrollo personal en el de Gestión sistema educativo. Educativa Viceministerio Generar espacios de participación, organización social, construcción de ciudadanía de Movilidad y consolidación de identidad cultural de las personas en situación de movilidad Humana humana, tanto en el país, como en el exterior. Fuente: elaboración propia a partir de Agenda Social al 2017. LOS RETOS EN LA CONSTRUCCIÓN DE SISTEMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas PARTE II 69 Tendencias en la construcción de sistemas de protección social en América Latina19 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Capítulo 1 71 Foto: SISCA/ Ana Gómez Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas 72 Simone Cecchini20 Oficial de Asuntos Sociales de la División de Desarrollo Social de la CEPAL, con sede en Santiago de Chile. Graduado en Ciencias Políticas de la Universidad de Florencia. Posee un Máster en Economía Internacional de la Universidad George Washington y MBA de la Universidad Católica de Chile. Tiene una amplia experiencia en el estudio de las políticas y programas de protección social y reducción de la pobreza, temas sobre los cuales asesora a los gobiernos de la región. _____________________________ 19. Este artículo se ha preparado a partir de las exposiciones realizadas sobre “Tendencias en la construcción de sistemas de protección social más integrales en América Latina” y el “Panorama de la protección social en Centroamérica y República Dominicana”, en el marco del programa de pasantía para servidores públicos del sector social de Centroamérica: “El sistema de protección social dominicano”, celebrado del 13 al 17 de octubre de 2014, en Santo Domingo, República Dominicana. 20. En la preparación de este escrito, el autor ha recibido el apoyo de Adriana Velásquez y Kevin Martínez del Observatorio Centroamericano de Desarrollo Social (OCADES) de la SISCA. En este documento, se describe la evolución del concepto de protección social a lo largo del tiempo, así como las tendencias en la construcción de los sistemas de protección en América Latina. En el marco de los enfoques actuales de protección social, se reflexiona sobre cómo estos sistemas se erigen en relación a las diferentes políticas que forman parte de la política social y cómo pueden establecerse de manera integral, articulando a la oferta y demanda de servicios. Luego, se aborda el papel que los programas de transferencias condicionadas han desempeñado como piezas fundamentales de los sistemas de protección social de América Latina y, por último, se identifican los desafíos para la expansión de la cobertura de estos sistemas, particularmente, en Centroamérica y República Dominicana. La definición de la protección social La protección social es un concepto en evolución. No solo existen enfoques diferentes que han dado lugar a grandes debates conceptuales, sino que también a lo largo de la historia las orientaciones de las políticas públicas de protección social han tenido grandes variaciones. En particular, las políticas de protección social han tomado como referencia diferentes paradigmas sobre el papel del Estado en la sociedad (Cuadro II.1.1), han evolucionado en el marco de diferentes modelos de desarrollo y han tenido diferentes niveles de recursos a disposición (Cecchini y Martínez, 2011). _____________________________ Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas En América Latina, las políticas de protección social nacen cerca de la década de 1920 con la instauración de los primeros sistemas de seguridad social inspirados en el modelo bismarckiano21 y la introducción de reformas a la legislación laboral para la mejora de las condiciones de empleo de trabajadores formales organizados en gremios y asociaciones22. En ese momento, surgen como “mecanismos necesarios para proteger a los trabajadores ante circunstancias inesperadas (desempleo, enfermedad o accidentes laborales), así como en determinadas etapas del ciclo de vida (fundamentalmente, a través de las pensiones y jubilaciones y seguros de sobrevivencia a los familiares de los trabajadores)” (pp. 29 y 39). 21. De acuerdo a Mesa Lago (2000, p. 55), los primeros programas de seguridad social de América Latina surgieron en Uruguay, en 1919 y en Cuba, en 1920. 22. Por ejemplo, la reforma laboral de la década de 1920 en Uruguay (Cecchini y Martínez, 2011, p. 39). 73 CUADRO II.1.1. MOMENTOS HISTORICOS EN LA DEFINICIÓN DEL PAPEL DEL ESTADO Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Momento historico Crisis de 1929 Estado proveedor Rol del Estado y caracteristica fundamental de la protección social Protección basada en el empleo formal Crisis de la deuda en 1982 Estadp subsidiario mitigador Protección frente a situaciones de emergencia Siglo XXI Estadp subsidiario promotor Protección como asistencia y acceso a la promoción social Estado garante Protección como garantía ciudadana Fuente: elaboración propia a partir de Cecchini y Martínez (2011, p. 28) Tras la crisis de 1929 y la Segunda Guerra Mundial, las políticas de protección social toman mayor fuerza, bajo una aspiración universalista basada en el deber del Estado de proveer bienestar. Sin embargo, la cobertura enfrenta serias limitantes, en tanto está determinada por la participación en el mercado laboral formal, bajo un enfoque corporativista23. Además, se comienza a registrar la implementación de programas de protección social no contributiva, que incluyen subsidios al consumo de alimentos y combustibles, programas de alimentación y la concesión de transferencias a grupos vulnerables, como los discapacitados (Ferreira y Robalino, 2010 citado en Cecchini y Martínez, 2011, p. 30)24. Con la crisis de la deuda en 1982, este modelo de protección social -que no había logrado consolidarse en términos de acceso-, se pone en tela de juicio ante la expansión del enfoque neoliberal y el modelo de crecimiento hacia afuera con disciplina y austeridad fiscal (p. 31). A partir de este momento, la política social se fundamenta en la concepción de un Estado subsidiario del mercado, pero a la vez mitigador de sus fallas. En ese sentido, se instrumentaliza principalmente por medio de “la focalización hacia los más pobres, con el fin de racionalizar el uso de los recursos escasos” (id.). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas En este contexto, se introducen reformas estructurales a los sistemas de seguridad social, por medio de los cuales se vislumbran sistemas privados de pensiones con regímenes financieros de capitalización individual ya sea de manera sustituta, paralela o mixta a los sistemas públicos con regímenes de reparto25. Además, la protección social no contributiva se presenta como una respuesta focalizada con un formato ad hoc para un escenario de crisis, puesto que se limita a atender las necesidades de grupos poblacionales en situación de pobreza o pobreza extrema en determinadas situaciones de emergencia. 74 Por consiguiente, las políticas de protección social se construyen bajo una dualidad de esquemas. Por un lado, el contributivo dirigido a las personas asalariadas, por medio de pensiones con regímenes de capitalización individual o reparto, según los países, y seguros de salud tutelados ya sea por los ministerios de trabajo o por los de salud; y, por otro, el no contributivo instrumentalizado en “safety nets” o redes de seguridad26 tuteladas por los ministerios encargados del desarrollo social que: _____________________________ 23. “Los sistemas de seguridad social que surgen durante el siglo XX a lo largo de América Latina son fundamentalmente de naturaleza corporativa y contributiva y dejan fuera a vastos sectores de la población que no están insertos en organizaciones vinculadas al mercado formal del trabajo (como gremios o sindicatos) o no cuentan con mecanismos de acceso a las estructuras de poder (fundamentalmente los partidos políticos)” (Cecchini y Martínez, 2011, p. 29). 24. Entre los programas pioneros de protección social no contributiva se encuentran: el Programa Costarricense de Alimentación Complementaria de 1951, el Programa Nacional de Alimentación Complementaria (PNAC) de Chile, que en 1954 comenzó la entrega de leche a niñas, niños y mujeres embarazadas, y el Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE) del Brasil de 1955. 25. De acuerdo a Mesa Lago (2004, p. 61), el sistema privado de pensiones con régimen financiero de capitalización individual sustituyó al público con régimen financiero de reparto en Chile en 1981, en Bolivia y México en 1997, en El Salvador en 1998; y en la República Dominicana en 2003-2006; se introdujo de manera paralela en Perú en 1993 y Colombia en 1994; y, de manera mixta, en Argentina en 1994; en Uruguay en 1996; en Costa Rica en 2001; y en Ecuador en 2004. El sistema público de pensiones con régimen financiero de reparto se reformó de manera paramétrica o no se reformó en Brasil, Cuba, Guatemala, Haití, Honduras, Panamá, Paraguay y Venezuela. 26. También conocidas como “redes de protección social” (León, 2008, p. 134) o “redes mínimas de protección social” (MesaLago, 2000, p. 41)” (Cecchini y Martínez, 2011, p. 40). “incluyen el conjunto de políticas y programas de reducción de la pobreza existentes hasta aquel momento (transferencias en dinero o especie, subsidios monetarios a la alimentación y electricidad, empleos de emergencia, fondos de inversión social, entre otros), unidos al acceso gratuito a los servicios sociales de corte más tradicional (salud, educación, transporte y, en algunos casos, vivienda) (Grosh y otros, 2008, pp. 5-6). Estas redes se consideran intervenciones compensatorias que incrementan el ingreso y otros activos mediante transferencias focalizadas, diseñadas específicamente para sostener o aumentar el bienestar de los grupos pobres o vulnerables en períodos de transición (o crisis) económica (Graham, 1994 en Cohen y Franco, 2006a, p. 47)”, y de esta manera “buscan responder a través de medidas mitigadoras y compensatorias en el corto plazo a las caídas bruscas en los ingresos que afectan a los hogares más pobres (Deveraux, 2002a; Conway y Norton, 2002)” (p. 40). En este contexto, surgen dos enfoques de protección social. En el primero, se comprende como asistencia que necesita complementarse con el acceso a la promoción social, en la medida en que se perfila como una estrategia de corto y largo plazo para combatir la pobreza intergeneracional y reducir las pérdidas agregadas en el bienestar de las familias, mediante la atención a las necesidades más urgentes -derivadas de la exposición a determinados riesgos no solo en momentos de crisis-, la prestación de apoyos para “la conservación y acumulación de activos” y “la transformación de las condiciones socioeconómicas que se encuentran en la base de la pobreza (Acosta y Ramírez, 2004; Barrientos y Hulme, 2005, p. 9)” (p. 41). Por lo tanto, este enfoque supone la transformación de las safety nets a “trampolines” o “springboards” (Banco Mundial, 2001b; Cook y Kabeer, 2009, p. 8) o “cuerdas de oportunidad” (Ferreira y Robalino, 2010) que atienden las necesidades de protección de las familias más vulnerables, no solo en momentos de emergencia, sino a lo largo del ciclo de vida. Por esta razón, implica la incorporación de otras medidas que habían quedado relegadas en la época anterior, como las asociadas con “la regulación de los mercados laborales, la entrega de transferencias de tipo no contributivo a los adultos mayores que no cuenten con mecanismos de protección social contributiva y la incorporación de beneficios de aseguramiento contra el desempleo (Cook y Kabeer, 2009; Acosta y Ramírez, 2004)” (id.). Además, se complementan con acciones de promoción social asociadas con el fortalecimiento del capital humano y la mejora de la cobertura y calidad de los servicios públicos (p. 42)27. _____________________________ 27. Estas acciones de promoción social comprenden intervenciones en salud, educación, vivienda; programas para elevar los ingresos de las familias (como aquellos que facilitan el acceso a microcréditos) y “mejorar la empleabilidad de familias y personas en situación de pobreza y vulnerabilidad (programas de capacitación) (Deveraux, 2002a; y Dreze y Sen, 1989)” (Cecchini y Martínez, 2011, p. 42). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Desde mediados de la década de 1990, se configuran modelos de desarrollo, en donde se perfila “un Estado más presente, con mayor capacidad de intervenir en el desarrollo económico y social (Repetto, 2010a, p. 1)” (p. 33). A partir del año 2000, comienza a ganar importancia el rol del Estado como garante de la diversidad de derechos humanos (civiles, políticos, económicos, sociales y culturales), por lo cual se “potencia su papel regulador, asumiendo progresivamente un carácter de garante, no necesariamente como proveedor pero tampoco solo subsidiario” (id.). Por lo tanto, la política social comienza a adoptar la “idea de focalizar recursos para universalizar derechos o mínimos sociales”, por lo que se esfuerza en brindar servicios universales, pero diferenciados según la variedad de necesidades de una población heterogénea, en razón de su condición socioeconómica, etnia, género, edad y lugar de residencia (id.); y a preocuparse por la calidad de los servicios. 75 En el segundo, la protección social se presenta como una garantía ciudadana, en la medida en que se hace hincapié en la necesidad de “asegurar niveles mínimos de protección al conjunto de la ciudadanía” y no solo a aquellos que viven en situación de pobreza, como parte de la realización de los derechos humanos (primordialmente económicos, sociales y culturales) reconocidos por los Estados en diversos instrumentos jurídicos internacionales y nacionales (p. 45 y 46). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas La adopción de este enfoque implica la introducción conceptual y operativa de los siguientes elementos en las políticas de protección social: 1) igualdad y no discriminación; 2) integralidad; 3) institucionalidad; 4) participación; 5) transparencia y acceso a la información; y 5) rendición de cuentas (véase capítulo sobre “El enfoque de derechos en la protección social” en esta misma publicación). Si bien, existen diversas interpretaciones de cómo pueden llevarse estos elementos a la práctica, se identifica un consenso en torno a la importancia de: 76 • Configurar “esquemas de protección social construidos a partir de la noción de ciudadanía social y de los derechos económicos, sociales y culturales, en que el Estado tiene un papel central como garante de los estándares que definen mínimos sociales de protección social y que establecen bases comunes respecto de la calidad y acceso (cobertura) a los servicios y beneficios asociados con las políticas de protección social, independientemente de que su provisión sea estatal, privada o mixta” (p. 47). • Adoptar una “orientación universal de la protección social como objetivo último, que mantiene la focalización de las acciones como instrumento para reducir las desigualdades y optimizar la distribución de recursos” (id.). • Incorporar, implementar y verificar el cumplimiento de una “serie de estándares de contenidos, acceso y calidad, entendidos como “mínimos sociales”28 (id.). • “gestionar la protección social desde una óptica de integralidad, intersectorialidad y adaptabilidad de sus acciones, a través de sistemas de políticas de protección y promoción social, más que de programas e intervenciones aisladas” (id.). La configuración de las políticas de protección social de América Latina del siglo XXI refleja la coexistencia de estos dos últimos enfoques. Según el país en cuestión, se identifican de manera predominante los rasgos de uno u otro. En este texto, en particular, se reflexiona sobre la construcción de sistemas de protección social, haciendo referencia a la integralidad e intersectorialidad contemplada con mayor fuerza en la definición de la protección social como garantía ciudadana. La política social y los sistemas integrales de protección social La política social se compone de decisiones y acciones del sistema político en materia de protección social, la promoción social y sectores específicos -como educación, salud, vivienda, entre otras- (Cecchini y Martínez, 2011, p. 126). Las políticas de protección social son aquellas _____________________________ 28. Al respecto de esta implicación, Gacitúa-Marió y Norton (2009 citado en Cecchini y Martínez, 2011, p. 46) reconocen la importancia de que las políticas de la protección social se construyan sobre la base de “estándares concretos e igualitarios” a favor de toda la ciudadanía, relativos al acceso, la calidad, el financiamiento, el monitoreo, la participación y la compensación. Por lo tanto, sugieren que se introduzcan mecanismos para: 1) comunicar amplia y claramente los derechos, beneficios y estándares exigibles por los ciudadanos, 2) proveer de manera equitativa los servicios que materializan tales beneficios y estándares; y 3) compensar a los ciudadanos ante su incumplimiento. que garantizan un ingreso que permita mantener niveles mínimos de calidad de vida para el desarrollo de las personas; posibilitan el acceso a servicios sociales y de promoción; y, procuran la universalización del trabajo decente (p. 19). En cuanto a las políticas y programas que son parte de los sistemas de protección social, se pueden ordenar en los siguientes tres componentes (Figura II.1.1): 1. La protección social no contributiva, que se define como “el conjunto de programas de transferencias y subsidios públicos, normalmente financiados mediante impuestos a los ingresos generales” (Bertranou, Solorio y van Ginneken 2002, citado en Cecchini y Martínez 2011, p. 147). El tipo de programas que se ofrece son dirigidos a personas que viven en situación de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad y buscan cubrir las necesidades más esenciales. 2. La protección social contributiva, en la cual “se incluyen todos los programas orientados al aseguramiento de los trabajadores y sus dependientes, procurando así mantener un nivel mínimo de calidad de vida durante su etapa activa e inactiva, por ejemplo para momentos de cesantía, jubilación, enfermedad o invalidez” (Cecchini y Martínez, 2011, p. 151). 3. La regulación del mercado laboral, el cual comprende las normativas y estándares orientados a fomentar y proteger el trabajo decente, es decir, aquel que se desarrolla en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad (OIT, 2008). ÁREA DE TRABAJO • Transferencias en efectivo o en especie, sujetas o no a corresponsabilidad (PTC, pensiones sociales u otras). • Subsidios universales o focalizados al consumo de bienes y servicios como agua, energía eléctrica, transporte colectivo de pasajeros, gas licuado de petróleo. • Empleos de emergencia. • Promoción y acceso a servicios sociales existentes (educación, salud, cuidado, vivienda). CONTRIBUTIVO NO CONTRIBUTIVO REGULACIÓN DEL MERCADO LABORAL Fuente: elaboración propia a partir de Cecchini y Martínez (2011). ÁREA DE TRABAJO • Regímenes de pensiones contributivas (vejez, discapacidad, invalidez y muerte). • Seguros de salud. • Seguros de desempleo. • Licencias (por maternidad/ paternidad y enfermedad). ÁREA DE TRABAJO Normativa y supervisión de estándares laborales orientados a fomentar y proteger el trabajo decente (formalización de los contratos, promoción de la negociación colectiva, seguridad en el trabajo, reconocimiento de salarios mínimos, acceso a prestaciones, eliminación del trabajo infantil, políticas antidiscriminatorias, entre otras). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas FIGURA II.1.1. COMPONENTES DE LOS SISTEMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL 77 FIGURA II.1.2. LA INTERACCIÓN FUNCIONAL DE LA PROTECCIÓN SOCIAL CON OTRAS POLÍTICAS SOCIALES Fortalece capacidad de respuesta 1 Protege y asegura ingreso Polítcas de promoción social Sistema de protección social 3 Fomenta el trabajo decente 2 Identifica, demanda y garantiza acceso Fortalece y fomenta formación de activos Polítcas sectoriales (salud, educación) Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Fuente: Cecchini y Martínez (2011). 78 Las políticas de promoción social son aquellas que desarrollan capacidades para mejorar la calidad de vida en base a una mayor productividad e ingresos generados de manera autónoma, ya sea a través del fortalecimiento del capital humano (educación y capacitación) o del mejoramiento de las condiciones del contexto en que este ha de desenvolverse (intermediación laboral, fomento productivo, financiamiento y asistencia técnica para microempresas y pequeñas empresas, identificación y promoción de nuevos emprendimientos, entre otros) (Cecchini y Martínez, 2011, p. 126). Las políticas sectoriales se refieren a aquellas que “contribuyen de manera directa a potenciar el desarrollo humano, fortalecer el capital humano e indirectamente, a fomentar la cohesión social” (id.). Por lo tanto, protección social no es sinónimo de política social. Si bien se relaciona con varias de sus expresiones, no las abarca todas (Figura II.1.2). En su relación con las otras políticas constitutivas de la política social, la protección social entendida como garantía ciudadana desempeña tres funciones básicas: 1. “Garantizar un ingreso que posibilite sostener niveles de calidad de vida considerados básicos para el desarrollo de las personas”, por medio de la facilitación de “las condiciones socioeconómicas mínimas que hagan posible garantizar derechos básicos de los individuos, en cuanto a ingresos, alimentación, salud, educación, vivienda y servicios” (p. 128) y “el acceso a mecanismos de aseguramiento permanente ante eventos críticos de diferente naturaleza para frenar caídas bruscas de los ingresos, que ponen en riesgo la capacidad de solventar los costos de un nivel mínimo de bienestar” (p. 129). Cabe destacar, a este respecto, que la protección social no se orienta no sólo a las personas que viven en condiciones de pobreza, sino a toda la población. Todos pueden ser afectados por una enfermedad, un desastre causado por fenómenos naturales, o una pérdida de empleo. Por lo tanto, hay que proteger a la población de las caídas de los ingresos, y también hay que asegurar a todo ciudadano un piso básico. 2. “Identificar la demanda insatisfecha y garantizar el acceso a servicios sociales (salud, educación y vivienda, entre otros) y de promoción, para fortalecer el capital humano y la capacidad de respuesta autónoma de la población” (id.). Es decir que la protección se ocupa de identificar por qué hay personas que no tienen acceso a educación, salud u otros servicios y busca mecanismos para que lo hagan, tomando en cuenta la oferta sectorial de servicios prestada por el Ministerio de Educación, de Salud u otros. 3. “Fomentar el trabajo decente, promoviendo mejores políticas laborales para contribuir a la superación del riesgo asociado al mundo laboral, velando por la realización de los derechos laborales e integrando progresivamente al mercado formal de trabajo al grueso de la población económicamente activa” (id.). El ejercicio de estas funciones se da mediante una variedad de instrumentos que deben articularse para lograr los efectos deseados. En ese sentido, se necesitan construir sistemas integrados de protección social, a partir de la articulación de la demanda de servicios de los individuos, las familias y las comunidades con la oferta programática del Estado (p. 129) (Figura II.1.3). Transversal (Ciclo de vida) Vertical Fuente: tomado de Cecchini y Martínez (2011, p. 129). Longitudinal (Grupo de población) (Sectores) Demanda (Familias, individuos y comunidades) Horizontal (Nivel administrativo) Oferta (Programas y políticas) FIGURA II.1.3. EJES DE INTEGRACIÓN DE LOS SISTEMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Desde la perspectiva de la demanda, la integralidad de estos sistemas se erige en torno a dos ejes. El primero es el transversal, que comprende “el requerimiento de ofrecer y articular 79 prestaciones diferenciadas para satisfacer las distintas necesidades de protección y promoción social” de grupos de población heterogéneos, ya sea por área de residencia, nivel de ingreso, actividad, tipo de inserción laboral, etnia u otra característica. Por lo tanto, exige una adecuada coordinación de la oferta programática para incorporar a las familias al sistema de protección social por medio de distintos programas específicos (p. 132), evitando la duplicidad de esfuerzos y la generación de efectos contraproducentes. El segundo es el longitudinal, el cual se refiere a “los requerimientos que se producen a lo largo del ciclo de vida individual y familiar -desde la primera infancia hasta la vejez-“ y a partir de los cuales se deriva la importancia de concatenar la oferta programática para que la misma dé continuidad a las intervenciones de protección social realizadas durante la trayectoria de vida de los individuos y las familias (pp. 132 y133). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Desde la perspectiva de la oferta de políticas, planes y programas, esta integración se configura en torno a dos ejes. El primero es el horizontal o sectorial que representa la articulación de los distintos organismos involucrados en la prestación de servicios sectoriales y de promoción social asociados con los de protección social (como desarrollo social, salud, educación, trabajo, entre otros); y segundo, el vertical o administrativo-territorial que da cuenta de “la coordinación que se produce entre los distintos niveles administrativos (desde el nivel central hasta los municipios, pasando por estados, provincias o departamentos, según los países) y puede o no incorporar componentes de coordinación con otros actores (sector privado y sociedad civil)” (Cecchini y Martínez, 2011, p. 131). Si la coordinación intersectorial se queda solo a nivel nacional y no se fomenta en los otros niveles administrativos, la integralidad se pierde. 80 Si bien no hay una receta sobre cómo establecer sistemas integrales de protección social sostenibles y efectivos, la experiencia ha permitido identificar diferentes factores que lo favorecen, como: • La visión de la política de protección social integral como una política de estado y no una de un gobierno de turno, capaz de acumular avances a lo largo del tiempo y financiada con recursos internos. Aunque, no todos los países tienen la misma capacidad para autofinanciar sus políticas de protección y algunos de ellos necesitan incurrir a la cooperación internacional para implementar diferentes instrumentos de política, no se puede perder de vista que debe existir un compromiso para realizar gradualmente estas acciones con recursos propios. • La existencia de marcos legales e institucionales claros y específicos. Las políticas y programas necesitan sustentarse en leyes, en tanto las mismas representan acuerdos mínimos entre las fuerzas políticas del país sobre los cuales se puede construir un sistema de protección social de largo plazo. • La vigencia de mecanismos de coordinación institucional entre la esfera política, la técnica y la operativa que fomenten la alineación y la retroalimentación mutua en los diversos niveles administrativos. • La consolidación de sistemas de información como columna vertebral de la gestión de la protección social, en áreas de trabajo asociadas con la identificación y registro de los beneficios; el monitoreo y la evaluación; y la generación de estadísticas nacionales. • La introducción de mecanismos de rendición de cuentas y participación ciudadana, a través de los cuales se realicen auditorías, evaluaciones externas, contraloría social y se implementen sistemas para la interposición de quejas y denuncias. A través de estos mecanismos se potencia el rol de los ciudadanos, que no son solamente beneficiarios, sino que como personas que participan y que tienen derecho a ser protegidos socialmente. Por lo tanto, son fundamentales para la efectiva adopción de un enfoque de derechos. • La promoción de la transparencia de los registros de beneficiarios que siempre permita cautelar la privacidad de los datos personales, pero que facilite el acceso a información para la realización de auditorías o investigaciones de evaluación. Los PTC como piezas fundamentales en la oferta de protección social de América Latina En las últimas décadas, se ha expandido la oferta de protección social no contributiva en la región, predominantemente dirigida a personas que viven en extrema pobreza, en pobreza u otras condiciones de vulnerabilidad29. En el marco de esta tendencia, los programas de transferencias condicionadas (PTC), creados en la década de 1990, han jugado un rol fundamental. GRÁFICA II.1.1. COBERTURA DE LOS PTC EN AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES), COMO PORCENTAJE DEL TOTAL DE LA POBLACIÓN, 2000 - 2012 GRÁFICA II.1.2. INVERSIÓN PROMEDIO EN LOS PTC EN AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES), COMO PORCENTAJE DEL PIB, 2000 - 2011 Fuente: elaboración propia, a partir de la base de datos en línea de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe de la CEPAL. Fuente: elaboración propia, a partir de la base de datos en línea de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe de la CEPAL En el caso de Centroamérica y República Dominicana, los datos disponibles más recientes indican que el PTC “Mi Bono Seguro” de Guatemala es el que tiene mayor cobertura de la subregión, pero no es el más costoso en términos de PIB. El costo de los PTC no necesariamente está asociado con la cobertura, sino que también con la variedad de instrumentos de política que contemplan. Si bien, los PTC implementados en los países latinoamericanos comparten algunas características, no se erigen bajo el mismo modelo. Todos nacieron con el objetivo _____________________________ 29. Lo anterior no significa que no se hayan implementado instrumentos con una vocación universal. Por ejemplo, la Renta Dignidad de Bolivia se dirige a todos los ciudadanos, con el afán de proveerles un ingreso mínimo en la vejez. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Entre 2000 y 2012, la cobertura de los PTC ha crecido notablemente a un bajo costo. En 2011, cubrían al 20.20% de la población total (Gráfica II.1.1), absorbiendo menos del 0.40% del PIB (Gráfica II.1.2). Naturalmente, poseen una cobertura e inversión diferenciada según el país en cuestión (Gráfica II.13). 81 GRÁFICA II.1.3. BENEFICIOS DE PTC EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (20 PAÍSES), COMO PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN TOTAL, ALREDEDOR DE 2012 Fuente: elaboración propia, a partir de la base de datos en línea de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe de la CEPAL. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas GRÁFICA II.1.4. INVERSIÓN EN PTC EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES), COMO PORCENTAJE DEL PIB, ALREDEDOR DE 2010 82 Fuente: elaboración propia, a partir de la base de datos en línea de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe de la CEPAL. de aliviar la pobreza en el corto plazo mediante la transferencia de ingresos y el aumento del consumo; y reducirla en el largo plazo, mediante el fortalecimiento de capacidades humanas. Sin embargo, no todos tienen los mismos instrumentos para lograrlos. En algunos, las transferencias no sólo son monetarias sino también en especie. Por ejemplo, se brindan servicios de apoyo psicosocial y acompañamiento familiar y se realizan capacitaciones y talleres para la inserción laboral. Asimismo no todos los programas contemplan corresponsabilidades con la misma rigidez. Existe una gran variedad de experiencias, según sus enfoques y rasgos operacionales, ya que estos programas se han adaptado a la realidad política, económica, institucional y social de los países. En ese marco, las experiencias de Brasil, México y Chile inspiran la construcción de una tipología de PTC (Cuadro II.1.2) que ponen de manifiesto la importancia de articular coherentemente el objetivo del programa con su oferta de servicios y de conectar a esta última con otros componentes de la política social, en el marco de un sistema integral de protección social. Tipo Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda Programa de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte Sistema o redes de coordinación programática con condicionalidades Experiencia de referencia Brasil México Chile Característica fundamental Se enfocan en el aumento del consumo de las familias, mediante la transferencia de ingreso; y aprovecha las corresponsabilidades para fortalecer derechos de la educación y de la salud. Por lo tanto, se imponen sanciones blandas por su incumplimiento y se busca a los usuarios para entender por qué no se están cumpliendo. Se enfocan en la promoción del desarrollo humano, por lo que la transferencia se otorga bajo un fuerte sistema de monitoreo de cumplimiento de las corresponsabilidades y de sanciones por incumplimiento. La transferencia monetaria actúa como incentivo para obtener un cambio de comportamiento de la familia o romper la barrera de acceso a los servicios de salud y educación. Se enfocan en la creación de conexiones de los usuarios con el sistema de protección social. Por lo tanto, las condicionalidades son mecanismos dialogados con las familias que buscan conectar a las familias con este sistema. Este modelo requiere el desarrollo de redes, el despliegue de servicios de acompañamiento familiar (trabajadores sociales) y mecanismos de articulación efectivos. Fuente: elaboración propia a partir de Cecchini y Martínez (2011). En la actualidad, los PTC proveen acceso a una amplia variedad de prestaciones, que van más allá de las transferencias en efectivo o en especie (Figura II.1.4). Por lo tanto, su diseño, implementación y evaluación necesita realizarse, a partir de la definición de objetivos y funciones precisas; y la delimitación clara de competencias y responsabilidades, a modo de evitar que se transformen en un “árbol de navidad” que comprenda intervenciones para resolver por sí mismo todos los problemas asociados con el alivio de la pobreza y la ruptura de su transmisión intergeneracional. En el marco de la conexión de la protección social con otras políticas sociales, los PTC deben operar como una puerta de entrada al sistema de protección social, aprovechando su capacidad para llegar a poblaciones tradicionalmente excluidas. Por lo tanto, si bien es Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas CUADRO II.1.2. TIPOLOGÍA DE PTC EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE 83 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Fuente: elaboración propia a partir de Cecchini y Madariaga (2011). FIGURA II.1.4. VARIEDAD DE PRESTACIONES DE LOS PTC 84 deseable que las familias logren “graduarse” de los programas de reducción de la pobreza, esto no debe llevar a que salgan del sistema de protección social, sino más bien que sean sujetos de intervenciones más adecuadas a sus necesidades. En ese sentido, es necesario preguntarse qué pasa con las familias que se gradúen de los PTC y si tienen acceso a otros instrumentos de protección social que atiendan sus necesidades. Los desafíos para la expansión de la cobertura de los sistemas de protección social Las fronteras de la protección social en América Latina se han modificado ante la redefinición de las dicotomías entre “lo contributivo y lo no contributivo”, “la focalización y la universalidad” y “el sujeto aportante y el receptor del beneficio” que ha acompañado la expansión de la cobertura de instrumentos de política social como “las jubilaciones, pensiones y otras transferencias monetarias a los adultos mayores, transferencias monetarias a familias con hijos, acceso a servicios y aseguramiento de salud y finalmente, protección al trabajador (seguro de enfermedad y seguro de desempleo, sumado a las políticas de derechos laborales – indemnización, horas extras, licencias, etc.)” (p. 32). De acuerdo a diferentes estudios de caso, estos avances en el acceso se deben a “i) mejoras en el mercado laboral (sea por mejoras en la oferta de empleo o sea por aspectos regulatorios y de contralor) que al incrementar la formalidad incrementan la cobertura de base contributiva; ii) cambios en el diseño de la elegibilidad de base contributiva que facilitan el acceso al flexibilizar las condiciones y criterios de elegibilidad y; iii) ampliaciones en base a políticas no contributivas —financiadas desde rentas generales—, sean estas de carácter universal o focalizado” (id.). Sin embargo, aún prevalecen asimetrías en los niveles de cobertura de la protección social entre los países latinoamericanos, en buena medida por las diferencias de capacidad para generar bienestar y los esfuerzos públicos realizados para promoverlo. “Desde la perspectiva del financiamiento de la protección social, el bono demográfico se inicia en etapas de alto subempleo y débiles bases de recaudación tributaria, con lo que la cobertura de la protección social es mínima. La persistencia del subempleo y las lentas mejoras en la recaudación tributaria durante esas etapas hacen que los avances hacia una mayor cobertura de la protección social se vean limitados” (p.19). En el caso de Centroamérica y República Dominicana, los matices de la capacidad para generar bienestar que poseen los países de la región reflejan un panorama de necesidades de protección social diferenciadas (Cuadro II.1.3). El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua poseen ingresos per cápita que no llegan ni a la mitad de los que posee Panamá; y presentan una elevada dependencia demográfica, primordialmente de población infantil. Además, más Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas En los últimos años, se ha registrado una transformación de los esquemas de política social en América Latina, incluyendo los de protección social. En el marco de una expansión de la acción pública en el área social, se ha registrado a groso modo: i) un “esfuerzo y aumento de la cobertura en materia de protección social; ii) aumento en la calidad y variedad del menú de protección social, tanto en términos de programas, como de la creciente especificidad de las poblaciones atendidas; iii) creciente respaldo normativo-institucional a las prestaciones (leyes, asignaciones fiscales protegidas, base de derechos en la determinación de los beneficiarios) y; iv) búsqueda de mayor coordinación y sinergias entre diferentes sectores y programas de las áreas sociales” (Cecchini, Filgueira y Robles, 2014, p. 31). 85 CUADRO II.1.3. INDICADORES DE LA CAPACIDAD PARA GENERAR BIENESTAR EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA, ALREDEDOR DE 2010 - 2012 País PIB per cápita en USD de 2005 Tasa de dependencia, en porcentajes Tasa de dependencia infantil, en porcentaje Tasa de dependencia de adultos de 65 y más años, en porcentajes Incidencia de la pobreza, en porcentaje Costa Rica 5725 45.8 36.3 9.5 17.8 El Salvador 3023 63.7 52.5 11.2 45.3 Guatemala 2322 84.7 76.5 8.2 54.8 Honduras 1575 69.8 62.4 7.3 67.4 Nicaragua 1353 63.9 56.5 7.4 58.3 Panamá 7462 56.4 45.9 10.6 25.3 República Dominicana 5046 59.1 49.5 9.6 41.2 Fuente: elaboración propia a partir de Cecchini, Filgueira y Robles (2014). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas del 50.0% de la población de Guatemala, Honduras y Nicaragua vive en situación de pobreza. Por otro lado, Costa Rica y Panamá tienen mayores ingresos per cápita y menor dependencia demográfica e incidencia de pobreza. 86 La capacidad del sector público varía, en la medida que se cuenta con un margen diferenciado de recursos para promover políticas públicas que incrementen el nivel de bienestar de la población (Cuadro II.1.4). A excepción de Costa Rica y Panamá, los países de la subregión poseen una inversión pública social por habitante inferior a los 400 USD, por lo que cuentan con recursos más limitados para proveer servicios de protección social. Los esfuerzos a realizar por elevarlos pasan por ampliar la carga tributaria, la cual es baja en la mayoría de los países, particularmente, en Guatemala y en República Dominicana. CUADRO II.1.4. INDICADORES DEL ESFUERZO PARA PROMOVER BIENESTAR EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA, ALREDEDOR DE 2010 - 2012 País Ingresos tributarios, en porcentajes del PIB Inversión pública social, en porcentaje del PIB Inversión pública social por habitante, en USD Costa Rica 22.0 22.7 1293.0 El Salvador 15.5 13.0 394.0 Guatemala 12.8 7.8 214.0 Honduras 15.8 11.8 186.0 Nicaragua 19.0 13.0 181.0 Panamá 17.8 18.9 1246.0 República Dominicana 12.8 7.3 396.0 Fuente: elaboración propia a partir de Cecchini, Filgueira y Robles (2014). CUADRO II.1.5. INDICADORES DE COBERTURA DE PROTECCIÓN SOCIAL EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA, ALREDEDOR DE 2010-2012 País Cobertura de pensiones, en Asalariadas porcentajes de con cobertura la población de pensiones, de 65 años y en porcentajes más Ocupados con cobertura de pensiones, en porcentajes Ocupados con cobertura de salud, en porcentajes Matriculación combinadas primaria y media promedio, en porcentajes Costa Rica 63.6 74.6 67.2 84.9 88.0 El Salvador 16.9 46.6 28.0 32.6 72.3 Guatemala 16.6 38.5 19.9 26.6 67.6 Honduras 5.7 38.8 17.5 16.9 74.8 Nicaragua n.d. 34.0 17.4 19.6 72.1 Panamá 45.6 49.0 n.d. 61.5 79.7 República Dominicana 16.0 63.3 n.d. n.d. 73.5 En este contexto, se identifican importantes brechas de cobertura, primordialmente en materia de acceso a pensiones y salud (Cuadro II.1.5). Por ejemplo, el 63.6% y el 45.6% de los adultos mayores poseen una pensión en Costa Rica y Panamá, mientras que en el resto de los países la cobertura es menor al 17.0%. “La ausencia de un sistema de prestaciones y protecciones robusto garantizado desde el Estado implica necesariamente un rol mucho más marcado del mercado y del esfuerzo de bolsillo para acceder a prestaciones, así como una fuerte dependencia del bienestar de múltiples estrategias familiares de supervivencia que van desde el trabajo infantil a la emigración” (p. 24). En la subregión, el flujo de remesas, el trabajo infantil y el gasto privado de los hogares en salud suele ser más alto en aquellos países con menores ingresos per cápita, inversión pública social por habitante y acceso a seguridad social (Cuadro II.1.6). Además, se registran de un 19.2% a un 38.3% de hogares conformados por familias extendidas o compuestas que, al vivir en un mismo techo para reducir el costo de la vivienda, están más expuestas al hacinamiento. Si bien este panorama puede ser poco alentador a la hora de reflexionar sobre el devenir del aumento de la cobertura de la protección social en algunos países, cabe destacar que se han registrado avances en la materia. Por ejemplo, el porcentaje de asalariados que aporta al sistema de pensiones y la protección en salud ha subido en la mayoría de los países de la subregión (Gráfica II.1.5). Lo anterior, no resta que queden por delante importantes desafíos. La cobertura aún es muy baja, especialmente en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. En ese sentido, los países de la subregión pueden adoptar distintas estrategias para avanzar en la ampliación de la cobertura de la protección social y la extensión del estado de bienestar. La primera de ellas se refiere a la apuesta por la universalización de los beneficios. Aunque a simple vista parezca inviable, algunos países de América Latina han decidido seguir esa ruta, como Bolivia, en donde se ha determinado que la pensión social (“Renta Dignidad”) es para todas las personas mayores de 60 años. La segunda es la de masificación progresiva, Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Fuente: elaboración propia a partir de Cecchini, Filgueira y Robles (2014). 87 CUADRO II.1.6. INDICADORES DE ESTRATEGIAS FAMILIARES DE SUPERVIVENCIA EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA, ALREDEDOR DE 2010-2012 País Gasto privado Porcentaje que en salud, en declara gasto porcentajes de bolsillo en del gasto total salud de los hogares Remesas del exterior, en porcentajes del PIB Familias extendidas y compuestas, en porcentaje Trabajo infantil en niñez de 10 a 14 años, en porcentaje Costa Rica 2.1 18.8 1.7 19.2 2.1 El Salvador 4.3 65.9 16.1 28.0 8.3 Guatemala 6.2 69.9 10.0 21.4 37.4 Honduras 11.2 76.5 15.1 35.2 10.0 Nicaragua 6.6 66.0 17.8 38.3 17.1 Panamá 2.4 45.7 1.8 25.6 3.3 República Dominicana 6.4 62.6 n.d. 23.2 3.2 Fuente: elaboración propia a partir de Cecchini, Filgueira y Robles (2014). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas GRÁFICA II.1.5. AFILIACIÓN DE LOS ASALARIADOS DE AMBOS SEXOS DE 15 AÑOS Y MÁS A SISTEMAS DE PENSIONES Y DE SALUD, EN PORCENTAJES, 1999-2011 (1) 88 Notas: (1) En el caso de Belice, no se cuenta con información para ninguno de los dos indicadores; en el Panamá, para porcentaje de asalariados que aportan al sistema de pensiones para ambos períodos; y el de Costa Rica, para este último en el período 19992006. (2) En el caso de Costa Rica, Guatemala y Panamá la información corresponde a 2002; en el de El Salvador a 1999; en el de Honduras a 2006; en el de Nicaragua a 2001; y en el de República Dominicana a 2005. (3) En el caso de Costa Rica, Panamá y República Dominicana la información corresponde a 2011; en el de El Salvador a 2010; en el de Guatemala a 2006; en el de Honduras a 2010; y en el Nicaragua a 2005. Fuente: elaboración propia a partir de CEPAL (2013, p. 175). por medio de la cual se promueven políticas sociales incrementales, como las impulsadas en Chile, donde se hizo una reforma al sistema de pensiones que buscó beneficiar con una pensión social (“Pensión Básica Solidaria”) en un inicio a las personas adultas mayores de 65 años pertenecientes al 20.0% más pobre de la población y ha ido subiendo hasta llegar actualmente al 60.0%. La tercera es la focalización para aumentar la cobertura del componente contributivo, por medio de iniciativas como las que ha realizado Ecuador para facilitar el acceso de determinados grupos que tienen mayor dificultad para formar parte, como las empleadas domésticas. La cuarta es la focalización restringida a población muy pobre o grupos vulnerables, cuyo uso se ha extendido por medio de la implementación de los programas de transferencias condicionadas en varios países de América Latina. La quinta se refiere al aumento de la cobertura contributiva mediante mejoras en la fiscalización y el mercado laboral. La sexta corresponde al aumento de la cobertura contributiva mediante la flexibilización de criterios (como por ejemplo al acceso a la seguridad social de los trabajadores a cuenta propia) y la otorgación de subsidios que amortigüen la pérdida de ingresos de los hogares, apoyando el consumo de bienes y servicios básicos. Sin lugar a dudas, la adopción de una u otra estrategia tiene costos diferenciados. Por ejemplo, el monto requerido para elevar la cobertura de las transferencias para personas adultas mayores de 65 años o niños y niñas menores de 18 años se elevan como porcentaje del PIB, en la medida que se busque asegurar un mínimo de ingreso para toda la población, particularmente en los países que tienen una cobertura más limitada de protección social, como Guatemala y Honduras (Gráfica II.1.6). Nota: No se cuenta con información disponible para Belice. Fuente: elaboración propia a partir de Filgueira y Espíndola (2015). Si bien, la inversión en sistemas de protección social que tengan una cobertura universal mínima puede verse algo muy costoso, habría que reflexionar que tanto lo es, en comparación a las pérdidas que significa para la sociedad el no hacerlo, tanto en el corto como en el largo plazo. Por ejemplo, si los países no invierten lo suficiente para luchar contra la pobreza no solo contribuyen a que se violenten los derechos de las personas que viven en esas condiciones Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas GRÁFICA II.1.6. COSTO DE TRANSFERENCIAS DE INGRESOS PARA PERSONAS ADULTAS MAYORES DE 65 AÑOS Y NIÑEZ MENOR DE 18 AÑOS, TOTAL DE HOGARES Y HOGARES VULNERABLES, COMO PORCENTAJE DEL PIB, ALREDEDOR DE 2011 89 GRÁFICA II.1.7. IMPACTO EN LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA EN PUNTOS PORCENTUALES POR TRANSFERENCIAS DE INGRESOS PARA PERSONAS ADULTAS MAYORES Y NIÑEZ MENOR DE 18 AÑOS, TOTAL DE HOGARES, ALREDEDOR DE 2011 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Nota: No se cuenta con información disponible para Belice. Fuente: elaboración propia a partir de Filgueira y Espíndola (2015). 90 y sus descendientes, sino que también se exponen a pérdidas de productividad, facturas de salud más costosas y otras consecuencias negativas asociadas con la prevalencia de este problema. Las transferencias universales de ingreso a familias con niños y niñas menores de 18 años tendrían un alto impacto en la reducción de la pobreza (Gráfica II.1.7). Por lo tanto, los costos estimados en términos de PIB constituyen una inversión que podría traer cuantiosas ganancias para el desarrollo de las presentes y futuras generaciones. Ante el panorama financiero de la protección social de la mayoría de países de la subregión, la adopción de esta estrategia requiere no solo voluntad política, sino que también se establezcan pactos fiscales que la hagan realidad. Referencias bibliográficas Cecchini, S. y Madariaga, A. (2011). “Programas de Transferencias Condicionadas. Balance de la experiencia reciente de América Latina y el Caribe”. En Cuaderno de la CEPAL, 95. Santiago de Chile: CEPAL. Cecchini, S., Filgueira, F., y Robles, C. (2014). “Sistemas de protección social en América Latina y el Caribe. Una perspectiva comparada”. En Serie Políticas Sociales, 202. Santiago de Chile: CEPAL. Cecchini, S., y Martínez, R. (2011). “Protección Social inclusiva en América Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos”. En Libro de la CEPAL, 111. Santiago de Chile: CEPAL. CEPAL (2007). Cohesión social: inclusión y sentido de pertenencia en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile: Naciones Unidas. CEPAL (2010). La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir. Santiago de Chile: Naciones Unidas. CEPAL (2013). Panorama social de América Latina y el Caribe 2013. Santiago de Chile: Naciones Unidas. Mesa Lago, C. (2000). Desarrollo social, reforma del Estado y de la seguridad social, al umbral del siglo XXI. En Serie de Políticas Sociales, 36. Santiago de Chile: CEPAL. Mesa Lago, C. (2004). Evaluación de un cuarto de siglo de reformas estructurales de pensiones en América Latina. En Revista de la CEPAL, 84. Pp. 59-82. Organización Internacional del Trabajo (OIT) [2008]. Declaración de la OIT sobre la justicia social para una globalización equitativa. Ginebra: OIT. Repetto, F. (2010). Protección social en América Latina. La búsqueda de una integralidad con enfoque de derechos. En Revista del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) Reforma y democracia, 47. Pp. 89-139 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Filgueira, F. y Espíndola E. (2015). “Hacia un sistema de transferencias monetarias para la infancia y los adultos mayores. Una estimación de impactos y posibilidades fiscales en América Latina”. En Serie Políticas Sociales, 216. Santiago de Chile: CEPAL. 91 El enfoque de derechos en la protección social Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Capítulo 2 93 Foto: SISCA/ Ana Gómez Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas 94 Simone Cecchini Oficial de Asuntos Sociales de la División de Desarrollo Social de la CEPAL, con sede en Santiago de Chile. Graduado en Ciencias Políticas de la Universidad de Florencia. Posee un Máster en Economía Internacional de la Universidad George Washington y MBA de la Universidad Católica de Chile. Tiene una amplia experiencia en el estudio de las políticas y programas de protección social y reducción de la pobreza, temas sobre los cuales asesora a los gobiernos de la región. A lo largo de las dos últimas décadas, las políticas y los programas de protección social en América Latina y el Caribe han tenido un importante desarrollo, el cual ha ido de la mano del proceso de democratización y ha resultado en la ampliación de la inversión pública social y la cobertura poblacional de las prestaciones. Muchas de las reformas de las políticas y la formulación de nuevos programas impulsados en este período se relacionan, de manera creciente, con una visión que promueve la realización de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) de todos los ciudadanos, y que avanza la agenda de la igualdad que se está instalando en la región (CEPAL, 2010, 2012 y 2014a). Sin embargo, más allá de adoptar un genérico “discurso de los derechos”, es necesario definir de manera precisa el significado y las implicaciones del enfoque de derechos en la protección social. Para estos fines, este breve documento, basado principalmente en Sepúlveda (2014) y Cecchini y Martínez (2011), detalla cuáles son los elementos básicos del enfoque de derechos en la protección social, argumenta que –más allá de los compromisos legales– la adopción de dicho enfoque tiene el valor agregado de lograr obtener mejores resultados y presenta algunos ejemplos de políticas y programas en curso en la región que se fundamentan en el enfoque de derechos. Para concluir, se destacan algunos de los retos que enfrenta el enfoque de derechos en la protección social. El enfoque de derechos implica que las políticas públicas de protección social deben tener como objetivo facilitar un mayor disfrute de los DESC de toda la población, basándose en las normas y principios de derechos humanos consagrados en constituciones, leyes y tratados internacionales. En particular, todos los procesos de las políticas públicas –del diseño a la implementación y evaluación– deben estar en consonancia con los estándares de derechos humanos y las medidas adoptadas deben caracterizarse por la progresividad y no regresividad. Sin embargo, esto no significa que el enfoque de derechos prescriba el contenido exacto de las políticas de protección social, ya que los Estados tienen la facultad de formular aquellas políticas que sean más adecuadas a sus propias circunstancias (Sepúlveda, 2014). Además del Estado, otros tres actores —el mercado, las familias y las organizaciones sociales y comunitarias— son también proveedores de bienestar y protección social. Sin embargo, ninguno de ellos puede jugar el papel central en la promoción de los DESC que tiene el Estado. Si la protección social se dejara de forma primordial en manos del mercado, los más débiles quedarían excluidos, como demuestra la falta de cobertura de trabajadores informales y pobres en los sistemas privados de pensiones. Si la protección social quedara primariamente en manos de las familias, las mujeres seguirían viéndose obligadas a dedicar gran parte de su tiempo al trabajo no remunerado de cuidado de niñas, niños, ancianos, enfermos y personas con discapacidad, función que han desempeñado históricamente, disminuyendo así sus posibilidades de participar en el trabajo remunerado. Para finalizar, las organizaciones sociales y comunitarias no cuentan con suficientes recursos y con mecanismos para representar al conjunto de la ciudadanía para asumir la responsabilidad social completa en este ámbito (Cecchini y Martínez, 2011). A partir de Sepúlveda (2014, pp. 21-35), se distingue que las políticas públicas y los programas de protección social basados en un enfoque de derechos se basan en los siguientes elementos esenciales: a) igualdad y no discriminación; b) integralidad; c) institucionalidad; d) participación; e) transparencia y acceso a la información; y f) rendición de cuentas. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Elementos esenciales del enfoque de derechos 95 Igualdad y no discriminación El principio de igualdad –asociado a la prohibición de la discriminación– es el elemento fundamental de un enfoque de derechos. Darle cumplimiento no se agota con la prohibición de actos discriminatorios por diferentes razones (ej. raza, color, sexo, posición económica, etc.), sino que obliga a los Estados a tomar medidas para lograr la igualdad sustantiva. En el campo de la protección social, esto requiere extender progresivamente la cobertura a toda la población de un país, dando prioridad a y atendiendo las necesidades particulares de las personas o grupos más desaventajados y asegurando la igualdad entre hombres y mujeres. Integralidad La interdependencia e indivisibilidad de los derechos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos hace necesario un enfoque integral de la protección social. La fragmentación y la falta de coordinación entre diversos programas, actores y niveles de gobierno responsables de la aplicación de políticas de protección social aumentan la probabilidad de que dichas políticas sean ineficaces y que se vulneren los derechos de sus destinatarios. Por lo tanto, para que las políticas y programas de protección social sean efectivos y conformes a los derechos humanos han de ser parte de estrategias nacionales que promuevan una visión multidimensional del bienestar y una efectiva coordinación entre actores. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Institucionalidad 96 Un aspecto central del enfoque de derechos es que las políticas y los programas de protección social estén establecidos y definidos a través de un marco institucional y jurídico adecuado, que comprende la Constitución, las leyes, los reglamentos y los documentos de política pública. La existencia de dicho marco institucional y jurídico constituye la expresión formal de las intenciones de un Estado, asignándoles un carácter vinculante. Una institucionalidad adecuada es, por lo tanto, necesaria para garantizar que las políticas de protección social sean políticas de Estado que cuenten con un compromiso a largo plazo y con los recursos financieros y humanos adecuados para su ejecución. La institucionalidad es necesaria también para que los programas de protección social sean vistos como un derecho y no un privilegio por parte de los ciudadanos, así como para promover el principio de rendición de cuentas. Participación Para que las políticas y programas de protección social contribuyan al proceso de transformación de las dinámicas de poder que exige el cumplimiento de los derechos humanos deben garantizar una participación efectiva y significativa de la población. En contraste con algunos procesos que son puramente formales, simbólicos o llevados a cabo para dar una pátina de legitimidad a políticas predeterminadas, el enfoque de derechos pretende ser transformador, promueve y exige la participación activa, libre, informada y genuina de los destinatarios en todas las etapas de la formulación, aplicación y evaluación de las políticas que les afectan. Además, el derecho a participar en los asuntos públicos es conveniente desde el punto de vista de la sostenibilidad de las políticas o programas de protección social. Sin mecanismos de participación, las políticas y programas corren el riesgo de ser objeto de manipulación política; asimismo, si las personas encargadas de formular políticas públicas y los administradores de los programas no reciben insumos de sus destinatarios, esto socava la eficacia y sostenibilidad de las medidas. Transparencia y acceso a la información Desde un enfoque de derechos es esencial que todas las políticas públicas de protección social sean transparentes y prevean un adecuado acceso a la información, a fin de evitar la corrupción, el abuso, la mala gestión y la manipulación política. Transparencia significa que los ciudadanos deben ser capaces de entender el contenido de las políticas y el funcionamiento de los programas, por ejemplo en relación con los criterios de elegibilidad y mecanismos de selección de sus destinatarios, las prestaciones, así como los resultados de evaluaciones y estudios de impacto. Asimismo, la información relativa a políticas y programas de protección social debe ser proporcionada de manera fácil de comprender y por canales accesibles (física y culturalmente) y es necesario que los funcionarios estatales estén capacitados para responder de manera efectiva a las solicitudes sobre dichas políticas y programas. Para terminar, se debe garantizar que el acceso a la información pública no sea en detrimento del derecho a la privacidad. Otro de los elementos esenciales de un enfoque de derechos es habilitar a las personas para que puedan reclamar la garantía efectiva de su derecho a la protección social y hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios públicos en casos de errores, abusos o mala administración. Esto significa que deben establecerse normas, procedimientos y controles para limitar la discrecionalidad de funcionarios, empleados y políticos en el ejercicio de la función pública, así como mecanismos para investigar y sancionar faltas cometidas por los servidores públicos. Sin mecanismos de rendición de cuentas o de reparación, las políticas de protección social tendrán menos probabilidades de ser entendidas en términos de derechos, y serán vistas como instrumentos de clientelismo, sujetas a manipulación política. ¿Por qué adoptar un enfoque de derechos en la protección social? La primera –y más evidente– razón para adoptar un enfoque de derechos en la protección social es que existen claros compromisos legales de carácter nacional e internacional que los países deben cumplir. Estos demuestran el creciente consenso alrededor de los derechos humanos como fundamento y marco conceptual para las políticas de desarrollo (Abramovich, 2006; y Townsend, 2009) y entregan al enfoque de derechos una fuerte autoridad moral. Al regirse por principios universales que ostentan un carácter vinculante y según los cuales toda persona debe tener acceso a los recursos necesarios para llevar una vida digna, el enfoque de derechos constituye así el fundamento ético de las democracias de América Latina y el Caribe (CEPAL, 2006). Mandatos legales internacionales y nacionales El piso normativo para los requerimientos de protección social que los Estados deben cumplir está definido por el sistema internacional de los derechos humanos y, en particular, por el conjunto de derechos económicos, sociales y culturales (véase anexo A1). Estos fueron incluidos inicialmente en la Declaración Universal de Derechos Humanos (Naciones Unidas, 1948), antecedente directo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado por las Naciones Unidas en 1966 y a la fecha ratificado por 28 de 33 países de la región. Posteriormente, derechos relacionados con la protección social fueron incluidos en la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Rendición de cuentas 97 contra la Mujer de 1979, la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989, la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares de 1990, la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de 2006 y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 2007. También, cabe destacar el Convenio 102 de 1952 sobre seguridad social de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificado hasta el momento por diez países de la región. En el caso de América Latina y el Caribe, el sistema interamericano de la Organización de los Estados Americanos (OEA) suscribió en 1969 la Convención Americana sobre Derechos Humanos y, en 1988, el Protocolo de San Salvador, ratificado por 16 países. Los DESC consagrados en estos instrumentos legales internacionales hacen parte del ordenamiento legal doméstico de los Estados partes de América Latina y el Caribe. En particular, los tratados han sido incorporados en las Constituciones de los países, estableciéndose CUADRO II.2.1. ENFOQUE DE DERECHOS EN LA PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA, 2014 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas País 98 Reconocimiento constitucional de derechos sociales Enfoque de derechos en protección social Garantías sociales explícitas en materia de salud Argentina Sí Sí - Bolivia Sí Sí Sí Brasil Sí Sí Sí Chile - Sí Sí Colombia Sí Sí Sí Costa Rica Sí Sí - Cuba Sí Sí - Ecuador Sí Sí - El Salvador Sí Sí - Guatemala - Sí Sí Haití Sí - - Honduras Sí - - México Sí Sí - Nicaragua Sí - - Panamá - - - Paraguay Sí Sí - Perú Sí Sí - República Dominicana Sí - - Uruguay Sí Sí - Venezuela Sí Sí - Fuente: elaboración propia, sobre la base de Cecchini y Martínez (2011) y de la revisión de las Constituciones y los planes oficiales de desarrollo social. su jerarquía sobre el derecho interno y en algunos casos incluso sobre la misma norma constitucional (Sepúlveda, 2014). Asimismo, en muchas de las propias Constituciones de los países de la región se reconoce explícitamente la protección de varios DESC (véase cuadro 1). El cuadro II.2.1 permite también apreciar en cuáles países se ha adoptado un discurso y enfoque de derechos en las políticas de protección social y dónde existen garantías sociales explícitas en materia de salud30. Una mirada distinta a las políticas y programas de protección social _____________________________ Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Adoptar un enfoque de derechos no significa solamente asegurarse de que las políticas públicas respondan a los mandatos nacionales e internacionales en materia de DESC, sino también desarrollar una mirada distinta para ver con más claridad la realidad, tal como cuando se utiliza un par de anteojos. De acuerdo a este enfoque, por ejemplo, el punto de partida de las políticas y programas de protección social no es solamente la presencia de personas con necesidades o riesgos, sino que la existencia de ciudadanos con derechos sociales exigibles (FAO, CEPAL y OACNUDH, 2011). En ese sentido, la protección social se ocupa de todos los ciudadanos que son “destinatarios” o “usuarios” de las políticas y programas, más que de “beneficiarios” específicos. Este cambio de mirada les permite a los responsables de las políticas formular, implementar, monitorear y evaluar políticas y programas de protección social que además de ser más justos, son mejores en la consecución de sus objetivos. Por ejemplo, el enfoque de derechos es clave para lograr que las personas que son elegibles para recibir determinadas prestaciones de protección social, efectivamente las reciban. Esto ocurre gracias a la implementación de criterios transparentes de eligibilidad, acompañados por campañas de información pública y por la existencia de mecanismos de rendición de cuentas (Fiszbein, 2011). 30. Siguiendo a Gacitúa-Marió, Norton y Georgieva (2009), por garantía social se entiende un mecanismo específico que un gobierno instala para realizar un derecho y que implica obligaciones inmediatas. En particular, se garantiza el acceso a los servicios, su calidad, financiamiento, monitoreo, revisión continua y la disponibilidad de mecanismos de compensación. 99 Para visualizar el valor agregado de la adopción de un enfoque de derechos en las políticas públicas de una manera más concreta, se reflexiona a continuación sobre su aplicación en el caso de la formulación e implementación de los programas de transferencias condicionadas (PTC), tomando como referencia la guía para el análisis de estas intervenciones propuesta por la FAO, la CEPAL y la OACNUDH (2011). Los programas de transferencias condicionadas desde un enfoque de derechos Sin poner en discusión aspectos básicos de estos programas –como la focalización y las condicionalidades– que han sido criticados desde el campo de los derechos (véase al respecto el apartado sobre los desafíos en la materia) existen distintas medidas inspiradas en los principios esenciales del enfoque de derechos que pueden ser tomadas para hacer que estos programas sean más justos y efectivos, fortaleciéndolos en pos de la mejora de las condiciones de vida de sus destinatarios. Desde la perspectiva del principio de igualdad, un objetivo importante de los PTC es cubrir a la totalidad de la población meta en situación de pobreza. Por lo tanto, evitar y/o corregir los errores de exclusión de los destinatarios de los PTC –que desde una óptica de derechos son más graves que los errores de inclusión– es una medida fundamental, que puede ser operacionalizada mediante la construcción y frecuente actualización de registros únicos de destinatarios. En algunos países, esto implica también asegurarse de que todos los ciudadanos cuenten con una cédula de identidad, dado que la identificación es un requisito básico para participar en los programas. Asimismo, hay que evitar reproducir tratos discriminatorios hacia las personas que viven en condición de pobreza, las mujeres y la población indígena. Por lo tanto, se debe tomar en cuenta la pertinencia cultural y el enfoque étnico de todas las acciones de los PTC, con particular énfasis en la oferta de servicios de salud y educación; y en los procesos administrativos. En particular, es conveniente que las corresponsabilidades que asumen las familias para recibir las transferencias monetarias sean coherentes con sus necesidades, posibilidades y contexto socio-económico. La adopción de estas medidas permitirá mejorar los logros de los programas en relación con el cumplimiento de las condicionalidades. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas La incorporación de otros principios de los derechos humanos también puede contribuir al mejoramiento de los PTC. El fomento tanto de la institucionalidad como de la transparencia es fundamental para garantizar una mayor sostenibilidad temporal de los programas, sin rupturas justificadas únicamente por los ciclos políticos. El establecimiento de marcos jurídicos e institucionales adecuados, así como el acceso de la población a la información pública sobre distintos aspectos del programa (requisitos de acceso, procedimientos de postulación, características de las prestaciones, formas de pago, etc.) contribuyen a una mayor apropiación social del mismo. Además, el acceso a la información sobre el programa permite llegar mejor a las familias destinatarias y obtener mejores resultados en relación con las condicionalidades (Rossel, Courtoisie y Marsiglia, 2014). 100 Al seguir el principio de la integralidad, se puede aumentar la efectividad de los programas mediante la creación de instancias efectivas de coordinación interinstitucional. A su vez, la participación efectiva de los destinatarios y la comunidad permite retroalimentar de manera continua a los administradores de los programas y así implementar mejoras en su implementación. Finalmente, mecanismos efectivos de rendición de cuentas permiten contribuir a reducir y eliminar la corrupción y el clientelismo. Por lo tanto, no cabe duda de que al adoptar y seguir los principios de derechos humanos, los PTC podrían alcanzar mejores resultados en relación con su objetivo primordial, la reducción de la pobreza. De la retórica a la práctica: ejemplos regionales En los países de América Latina y el Caribe hay varios ejemplos de políticas y programas de protección social que logran poner en práctica uno o más principios del enfoque de derechos. A partir de Sepúlveda (2014, pp. 37-51), se destacan aquellas experiencias que logran operacionalizar algunos de los elementos esenciales abordados en el apartado anterior. En sociedades altamente desiguales y con fuerte persistencia de la pobreza, muchos de estos ejemplos tienen como finalidad luchar contra la desigualdad e incluir los grupos más desaventajados. Universalidad e inclusión de grupos desaventajados En relación con el principio de igualdad, sobresalen experiencias en el ámbito de la salud, las pensiones y las asignaciones familiares que tienden a aumentar la cobertura y, en algunos casos, a proporcionar el acceso universal a la protección social, en línea con la obligación de buscar progresivamente el disfrute de los DESC por parte de toda la población. En Chile, el Plan de Acceso Universal con Garantías Explícitas (AUGE) tiene como objetivo garantizar el derecho al nivel más alto posible de salud para la ciudadanía. Con la Ley 19.966 de 2004 se estableció el Régimen de Garantías Explícitas y el año sucesivo se definió una lista de 40 enfermedades y condiciones de salud para las cuales se garantizan servicios adecuados. La lista de enfermedades se ha ampliado progresivamente: en 2007, cubría 56 enfermedades; en 2010, 69; y en 2013, 80. Los pacientes tienen el derecho a recurrir a los tribunales de justicia cuando las garantías de acceso, calidad y oportunidad no se cumplen (Cecchini y Martínez, 2011; y Sepúlveda, 2014). En el mismo país, la reforma previsional de 2008 también se basó en el enfoque de derechos y buscó una mayor igualdad de género. La reforma, por ejemplo, además de crear la Pensión Básica Solidaria para mayores de 65 años e inválidos entre 18 y 65 años –que al día de hoy equivale a 150 USD mensuales– introdujo un bono por hija o hijo para las mujeres por cada infante nacido vivo o adoptado (CEPAL, 2014b y Robles, 2013). En relación con la protección de niños y niñas, cabe destacar la experiencia de la Asignación Universal por Hijo (AUH) de Argentina, programa enmarcado en un enfoque de derechos que ofrece una asignación familiar mensual de 80 USD para padres o madres que están desempleados o trabajan en la economía informal, alcanzando hoy a un aproximado de 3.5 millones de personas. A su vez, en relación con la protección a adultos mayores, cabe destacar las experiencias del Estado Plurinacional de Bolivia y del Distrito Federal de México. En Bolivia, en 2008, se estableció la Renta Dignidad, una pensión universal no contributiva para las personas mayores de 60 años. En el DF, a partir de 2001, se comenzó a entregar una pensión alimentaria a las mayores de 70 años, la cual desde 2009 fue ampliada a las mayores de 68 años (CEPAL, 2014b y Sepúlveda, 2014). Estrategias integrales de asistencia social En la región, si bien permanece el desafío de integrar los componentes contributivos y no contributivos de la protección social, se ha avanzado en el diseño e implementación de estrategias integrales de asistencia social y reducción de la pobreza, tal como se puede observar en los casos de Chile y Brasil. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas El Sistema Único de Salud (SUS) de Brasil se basa en el enfoque de derechos definido en la Constitución de 1988 y asegura que el acceso a la salud sea integral, universal y libre de costos. El SUS busca la universalidad y la gratuidad del sistema a través de una serie de medidas, entre las cuales destacan aquellas para incluir a la población indígena, para proteger a los consumidores de la salud frente a las asimetrías de información, así como los mecanismos para garantizar la participación de la comunidad (véase sección 4.d). El SUS es financiado integralmente por recursos públicos a través de impuestos y contribuciones. Para lograr la universalidad, se dio lugar a un importante proceso de descentralización de responsabilidades, atribuciones y recursos desde la esfera federal a los estados y municipios, para garantizar que toda la población tuviera acceso al sistema, en todos sus niveles de atención, con calidad, sin importar el lugar de residencia (Robles y Mirosevic, 2013; Sepúlveda, 2014). 101 Chile Solidario, lanzado en 2002, fue pionero en la región por crear una estructura de articulación para que las familias que viven en la pobreza accedan a prestaciones y servicios ofrecidos por distintos programas. Para superar la fragmentación de la institucionalidad social y lograr una acción intersectorial coordinada, se utilizó la noción de “ventanilla única”, materializada en la figura de los “apoyos sociales”, quienes son trabajadores sociales que promueven la conexión de las familias con la oferta de servicios sociales (Cecchini y Martínez, 2011). Un ejemplo más reciente es el plan Brasil Sem Miséria, una estrategia intersectorial de superación de la pobreza lanzada en 2011, que busca promover la articulación de los programas sociales en las áreas de educación, salud, asistencia social e infraestructura. El plan tiene tres pilares: i) una garantía de ingreso, entregada a través del PTC Bolsa Familia; ii) inclusión económica a través de programas que buscan promover los ingresos laborales y la generación de empleo; y, iii) el acceso a servicios públicos (Robles y Mirosevic, 2013). Dos elementos esenciales para asegurar la integralidad del plan son los esfuerzos del Estado para asegurar la inclusión de todos aquellos habitantes que permanecen invisibles para la acción pública, y un énfasis en la coordinación, que se materializa a través de la firma de convenios con los niveles sub-nacionales con participación de varios ministerios (Sepúlveda, 2014). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Consolidación de un marco legal e institucional adecuado 102 En Brasil, la Constitución de 1998 consagra un amplio abanico de derechos sociales, tales como el derecho a la educación, la salud, el trabajo y la seguridad social; y reconoce la responsabilidad del Estado en la provisión de servicios sociales, así como los derechos de los trabajadores a tener un contrato de trabajo, un salario justo y un seguro de desempleo (Robles y Mirosevic, 2013; Sepúlveda, 2014). También, establece amplias normas de protección especial para la niñez, las personas mayores y los pueblos indígenas. En cumplimiento de esta normativa constitucional, se han ido desarrollando de manera progresiva un marco legal e institucional que garantiza un enfoque de derechos en la protección social. Este marco incluye una gran variedad de leyes, tales como la Ley Orgánica de Asistencia Social (LOAS) de 1993 y el establecimiento de diversas instituciones para apoyar los programas sociales y su articulación, destacándose la creación del Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre en 2004 (Sepúlveda, 2014). En México, la Ley General de Desarrollo Social de 2004 marcó un hito en la garantía de los derechos sociales consagrados en la Constitución. Esta define como derechos a la educación, alimentación, vivienda, medio ambiente sano, así como el trabajo y la seguridad social. Además, establece algunos criterios para el diseño de las políticas sociales, estableciendo por ejemplo que la inversión social no debe disminuir de un año a otro. Según la Ley, el Gobierno Federal está obligado a publicar las reglas de operación de los programas de desarrollo social incluidos en el presupuesto nacional. Asimismo, la Ley ha dado origen al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), que es el encargado de definir y medir la pobreza multidimensional así como evaluar las políticas de desarrollo social, y ha creado la Comisión Nacional de Desarrollo Social que coordina las inversiones y programas de desarrollo social (Valencia, Foust y Tetreault, 2013). Cabe a la vez, destacar el reciente esfuerzo de El Salvador, donde en abril de 2014 se aprobó la Ley de Desarrollo y Protección Social, que –basándose explícitamente en un enfoque de derechos–promueve la institucionalización e intersectorialidad de la política social y protege la continuidad de las principales intervenciones, convirtiéndolas en políticas de Estado. Participación Asimismo, el derecho a la participación es promovido en el campo de la salud, a través de Conferencias de Salud y de los Consejos de Salud establecidos en la Ley Orgánica de Salud. Las Conferencias de Salud se realizan a cada cuatrienio, con diferentes representantes de la sociedad, con el objetivo de evaluar la situación de la salud y proponer las directrices para la formulación de las políticas de la salud en los niveles correspondientes. A su vez, los Consejos de Salud son organismos colegiados compuestos por representantes del gobierno, prestadores de servicios, profesionales de la salud y usuarios. Los Consejos tienen un carácter permanente y deliberativo y actúan en la formulación de estrategias y en el control de la ejecución de la política de la salud. Así como las conferencias se realizan en un proceso ascendente –desde el nivel municipal, pasando por conferencias estaduales y culminando con una Conferencia Nacional–, hay Consejos Municipales, Estaduales y un Consejo Nacional (Sepúlveda, 2014). Transparencia y acceso a la información Si bien la mayoría de los programas de protección social de la región no cuentan con mecanismos efectivos de transparencia, se pueden observar avances en los PTC, algunos de los cuales han incorporado mecanismos de acceso a la información flexibles e incluyentes que han contribuido a mejorar el acceso a la información por parte de algunos destinatarios en condiciones de desventaja. Por ejemplo, la incorporación de líneas telefónicas para llamadas gratuitas en el Bono de Desarrollo Humano de Ecuador, así como en Oportunidades de México la puesta en marcha de mecanismos de acceso a la información que toman en cuenta las barreras de alfabetización, el bajo acceso a Internet y los altos costos de transporte (Sepúlveda, 2014). Rendición de cuentas En las últimas décadas, varios países de la región han establecido mecanismos que permiten a los ciudadanos controlar a los funcionarios públicos encargados de la implementación de programas de protección social –especialmente en el caso de los PTC–, a través de la presentación de una queja o denuncia en caso de irregularidades o de abusos de poder (Sepúlveda, 2014). En México, por ejemplo, el Sistema de Atención Ciudadana (SAC) del programa Oportunidades recibe y maneja las quejas de parte de los ciudadanos y destinatarios de este PTC. Entre Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Brasil es uno de los países de la región que más ha avanzado en materia de participación ciudadana en la protección social, así como en otros ámbitos de su política social. Este avance está en línea con la Constitución y las leyes nacionales que establecen la participación deliberativa de la población (Sepúlveda, 2014). En el ámbito de la asistencia social, según la LOAS, las políticas deben fomentar la participación social. En consecuencia, se ha creado la figura del Consejo Nacional de Asistencia Social (CNAS) a nivel nacional, estatal y municipal que tiene una composición paritaria entre los miembros que pertenecen a la sociedad civil y al gobierno. A nivel nacional, regulan la implementación de los servicios sociales, votan el presupuesto de asistencia social y monitorean la inversión, entre otros deberes. La relevancia de estos consejos puede apreciarse si se considera que la Política Nacional de Asistencia Social fue creada en 2004 como resultado de la acción del CNAS. A nivel estatal y municipal, los consejos de asistencia social siguen funciones similares, jugando un papel normativo, deliberativo y de monitoreo respeto a las políticas de asistencia social (Robles y Mirosevic, 2013; Sepúlveda, 2014). 103 2003 y 2009, el SAC recibió más de 780 .0 peticiones ciudadanas, principalmente solicitudes y consultas (83.0% de los casos), pero también quejas, sugerencias y denuncias (Hevia y Gruenberg, 2010). En los PTC que operan en Brasil, Colombia, México y Perú, se han creado órganos específicos de control colectivo en los que participan los usuarios de los programas y distintas entidades colegiadas y públicas. En el caso de Perú, el organismo a cargo de ejercer labores de contraloría y rendición de cuentas para el programa Juntos es el Comité Nacional de Supervisión y Transparencia. Se trata de una entidad de alcance nacional y composición mixta, que incluye a representantes de la Presidencia, la iglesia, el sector privado, los gobiernos regionales y locales, y la Mesa de Concertación para la Superación de la Pobreza. El Comité opera sobre la base de denuncias y quejas directas, campañas informativas y el análisis periódico del funcionamiento del programa a partir de la información que arroja una muestra aleatoria semestral de destinatarios (Cecchini y Madariaga, 2011). Retos para el enfoque de derechos en la protección social Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas En este documento, se argumenta a favor de la adopción de un enfoque de derechos en la protección social, tanto por su valor ético y normativo como por su valor instrumental. En particular, desde la óptica de la agenda de la igualdad, el enfoque de derechos puede actuar como catalizador del establecimiento o fortalecimiento de sistemas de protección social universal y contribuir a definir los niveles de protección que se consideren aceptables (Sepúlveda, 2014). 104 Sin embargo, se debe reconocer que la implementación de este enfoque enfrenta retos importantes, entre los cuales se destacan los derivados de la judicialización de los derechos sociales, así como aquellos que resultan de la pugna entre las múltiples demandas de financiamiento y los escasos recursos a disposición de los países. Además, se enfrenta a tensiones de orden conceptual, particularmente en torno a las condicionalidades presentes en varios programas sociales de la región, así como a la focalización de las medidas. Por lo tanto, esta sección conclusiva retoma de manera sucinta estas discusiones en curso, sin la intención de resolverlas de forma tajante. De manera general, pretende dar cuenta de los retos y dibujar posibles salidas para debates políticos y técnicos que a veces se encierran en posiciones irreconciliables y poco constructivas. Judicialización de los derechos sociales En muchos países de la región, aun está arraigada la visión según la cual los DESC constituyen meras declaraciones de intención que no son exigibles por la vía judicial. Sin embargo, en otros –como Brasil o Colombia– la consagración constitucional de los DESC se ha traducido en el desarrollo de una creciente jurisprudencia por parte de los tribunales (Sepúlveda, 2014). Si bien, la judicialización de la protección social favorece el respeto del marco legal establecido, también conlleva una serie de riesgos y dificultades, tanto en materia de igualdad –dado que la población más pobre y vulnerable tiene mayores restricciones de acceso a la solución judicial, ya sea por razones económicas o culturales–, como de sobrecarga para el aparato judicial y de definición de roles y competencias entre poderes del Estado –ya que la responsabilidad del diseño y el financiamiento de las políticas de protección social recae en los poderes legislativos y ejecutivos, y no en el judicial (Cecchini y Martínez, 2011). El caso de Colombia es emblemático, especialmente en relación con la tutela del derecho a la salud. En 1992, la Corte Constitucional ordenó al Instituto de Seguros Sociales proporcionar tratamiento a una persona que vivía en la indigencia y había perdido la vista, estableciendo que el Congreso no había cumplido su deber de adoptar una ley que se ocupara de la situación de personas que viven en condición de extrema pobreza. Además, en 1995, la Corte ordenó que el sistema de seguridad social pagara los gastos de tratamiento de salud en una clínica especializada de Estados Unidos para una niña que padecía de leucemia y necesitaba un trasplante complejo, considerando que en Colombia no había un tratamiento disponible. Como consecuencias de estos fallos, la jurisprudencia relativa al derecho a la salud llevó algunos desenlaces indeseados, entre ellos una explosión de demandas. Entre 1999 y 2009, los tribunales colombianos recibieron 775,102 tutelas relacionadas con el derecho a la salud –entre el 25.0% y el 40.0% de todas las acciones de tutela presentadas en el país–, con efectos negativos sobre la equidad, la sostenibilidad financiera y la eficiencia del sistema. Para enfrentar esta situación, en 2008, la Corte Constitucional dictó la sentencia T-760/08, en la cual acumuló 22 tutelas que ilustraban las falencias principales del sistema de salud y dictó órdenes de carácter estructural al gobierno colombiano para enfrentarlas. Esa sentencia muestra así como los litigios también pueden desencadenar procesos estructurales más igualitarios (Sepúlveda, 2014). Financiamiento: múltiples demandas y escasos recursos Uno de los principales desafíos para la protección social basada en un enfoque de derechos es crear las condiciones que permitan tener suficientes recursos y fuentes estables de financiamiento para realizar los DESC de toda la población. Como destacan Balakrishnan, et al. (2011), para realizar los DESC, los países tienen la obligación de usar los máximos recursos disponibles, lo que implica tomar en cuenta no sólo factores como la tributación, la asistencia de la cooperación internacional y el gasto público, sino que también la política monetaria y el financiamiento de la deuda pública. Al respecto, la CEPAL ha planteado la necesidad de un pacto que sirva de acuerdo político entre los distintos sectores sociales y que determine la estructura y nivel impositivos y la asignación de las inversiones, considerando que los esfuerzos públicos y privados deberán ser mayores y que habrá que hacer un uso más eficiente de los recursos disponibles. En el establecimiento de estos acuerdos se debe considerar que los costos económicos asociados a la falta de protección de la población no son irrelevantes y que, por lo tanto, existe un elevado costo de no proteger. Asimismo, debe reconocerse que los desafíos en la materia son heterogéneos. Estos retos resultan más acuciantes para los países con mayores brechas de bienestar, es decir, con un PIB per cápita más bajo, mayores tasas de dependencia demográfica, mercados de trabajo más informales, una menor cobertura de la protección Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Como indica Artigas (2005), la garantía de universalidad de las prestaciones asociadas a la realización de derechos no se obtiene necesariamente a través de la naturaleza individual de los casos en que intervienen mecanismos y fallos judiciales, sino que requiere de pactos sociales y fiscales concretos que comprometan a la sociedad en su conjunto. Sin estos, difícilmente se puede mantener un sistema basado en garantías. Así, mientras más transparentes, eficaces y eficientes sean los sistemas de control y resolución de conflictos (por ejemplo, las contralorías, los servicios de protección al consumidor, los “defensores del pueblo” u Ombudsman), menos intensa será la labor asignada al poder judicial y más baratas, claras, cercanas y de fácil tramitación serán las demandas y los reclamos para la población y el Estado (Cecchini y Martínez, 2011). 105 social, mayores niveles de pobreza y una inversión social menor no solo per cápita, sino también como porcentaje del PIB (Cecchini y Martínez, 2011). Con el afán de contribuir a la cuantificación de estos desafíos, la CEPAL (2010) ofrece un cálculo del costo de implementar transferencias básicas de ingreso para la niñez, las personas desocupadas y las adultas mayores. Si estas transferencias se efectuaran a personas que viven en hogares vulnerables a la pobreza —con ingresos inferiores a 1.8 veces la línea de pobreza—, representarían el 2.0% o menos del PIB en Argentina, Chile y Uruguay, pero entre el 15.0% y el 18.0% del PIB en Honduras, el Estado Plurinacional de Bolivia y Nicaragua. Asimismo, al universalizar las transferencias, el costo aumenta. Estas transferencias a todas las personas de las categorías y no solo a aquellas que viven en hogares vulnerables a la pobreza, representarían entre el 4.3% del PIB de Chile, como mínimo, y el 19.8% del PIB de Nicaragua, como máximo (Gráfica II.2.1). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas GRÁFICA II.2.1. COSTO DEL CONJUNTO DE TRANSFERENCIAS DE INGRESOS EN HOGARES VULNERABLES Y TOTAL DE HOGARES, EN 16 PAÍSES DE AMÉRICA LATINA, EN PORCENTAJES DEL PIB, ALREDEDOR DE 2008 106 Nota: en el grupo I, se incluyen países con menores brechas de bienestar; en el grupo II, países con brechas intermedias de bienestar; y en grupo III, países con mayores brechas de bienestar. Fuente: elaboración propia a partir de CEPAL (2010). Ante este panorama, es evidente que no se puede proponer un único modelo de prestaciones para todos los países de la región. Pero cada país, dado su nivel de desarrollo, puede abrazar estrategias de ampliación de las garantías de ingreso básicas acordes a sus capacidades fiscales, necesidades sociales y posibilidades económicas. El impacto de esta estrategia nos dejaría una región con niveles de pobreza e indigencia significativamente menores, niveles de desigualdad moderadamente menores y grados de cohesión social notoriamente superiores (Filgueira, 2014). Debates conceptuales sobre condicionalidades y focalización Para concluir, se debe dar cuenta de las discusiones en curso sobre las condicionalidades y la focalización –dos instrumentos utilizados de forma frecuente por los programas de protección social de la región–, que resultan particularmente problemáticos desde una perspectiva de derechos. En referencia a las condicionalidades, se ha advertido que los derechos humanos no dependen del cumplimiento de ninguna condición, ya que son inherentes a la persona (Sepúlveda, 2014). Asimismo, una fijación demasiado estricta en las condicionalidades puede generar una distinción poco afortunada entre pobres “merecedores” o “no merecedores” de asistencia, lo que choca con el principio de universalidad y violaría derechos humanos básicos con relación al aseguramiento de un nivel mínimo de vida. Por otro lado, el debate sobre focalización y universalismo de las políticas y programas de protección social posee una larga data. Desde el campo de los derechos se han establecido diversos argumentos en contra de la excesiva importancia de la focalización en los programas de protección social. En primer lugar, se alega que si bien se han sentado los fundamentos para una selección de destinatarios basada en criterios técnicos y no clientelistas, esto también se puede lograr a través de prestaciones universales, que reducen las oportunidades de corrupción y además ayudan a eliminar el estigma asociado a la asistencia social. En segundo lugar, se identifica que la sofisticación de los procedimientos de focalización hace que muchas veces los criterios de elección se vuelvan demasiado complejos, lo cual desde la perspectiva de los destinatarios redunda en una incomprensión del funcionamiento del programa. Asimismo, se ha puesto el énfasis en que en situaciones de pobreza generalizada, los costos administrativos y los problemas mencionados podrían exceder los beneficios que usualmente se atribuyen a la focalización. Al respecto, la CEPAL ha planteado que la focalización es un instrumento para reducir las desigualdades y optimizar la distribución de recursos, mientras que la universalización de la protección social es el objetivo último. El atender de manera diferenciada no contraviene necesariamente el principio de universalidad de los derechos; al contrario, puede potenciar su ejercicio y disminuir la desigualdad. Por ello, la focalización (o discriminación positiva) de los servicios de protección social hacia las personas más vulnerables puede ser un camino adecuado para avanzar de manera incremental hacia la universalización de los DESC, en un proceso de realización progresiva de acuerdo con los niveles de desarrollo (Cecchini y Martínez, 2011). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Sin embargo, cabe destacar que el aspecto más problemático que las condicionalidades per se son las sanciones aplicadas en caso de incumplimiento. Al punir a las familias con suspensiones o exclusiones de las prestaciones, se corre el riesgo de dejar en condición de mayor vulnerabilidad, justamente a los más pobres. Mientras más punitivas sean las sanciones, más alta será entonces la tensión con los derechos humanos (Sepúlveda, 2014). Por esta razón, algunos países están usando las condicionalidades para reforzar derechos en educación y salud y para fomentar el trabajo intersectorial, sin adoptar sanciones excesivamente punitivas. 107 Referencias bibliográficas Abramovich, V. (2006). “Una aproximación al enfoque de derechos en las estrategias y políticas de desarrollo”. En Revista de la CEPAL, 88. Santiago de Chile: CEPAL. Artigas, C. (2005). “Una mirada a la protección social desde los derechos humanos y otros contextos internacionales”. En Serie Políticas Sociales, 110. Santiago de Chile: CEPAL. Balakrishnan R.; Elson, D.; Heintz, J.; y Lusiani, N. (2011). Maximum Available Resources & Human Rights: Analytical Report. Nueva Jersey: Rutgers, The State University of New Jersey. Cecchini, S. y Madariaga A. (2011). “Programas de transferencias condicionadas. Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe”. En Cuadernos de la CEPAL, 95. Santiago de Chile: CEPAL. Cecchini, S. y Martínez R. (2011). “Protección social inclusiva en América Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos”. En Libros de la CEPAL, 111. Santiago de Chile: CEPAL. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2014). Pactos para la igualdad: Hacia un futuro sostenible. Santiago de Chile: Naciones Unidas. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas CEPAL (2012). Cambio estructural para la igualdad. Una visión integrada del desarrollo. Santiago de Chile: Naciones Unidas. 108 CEPAL (2010). La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir. Santiago de Chile: Naciones Unidas. CEPAL (2006). La protección social de cara al futuro: acceso, financiamiento y solidaridad. Santiago de Chile: Naciones Unidas. Drolet, J. (2014). Social Protection and Social Development: International Initiatives. Nueva York: Springer. Filgueira, F. (2014). Hacia un sistema de trasferencias monetarias básicas: una estimación de esfuerzos, impactos y posibilidades en la región latinoamericana. Santiago de Chile: CEPAL. Mimeo. Fiszbein, A. (2011, 5 de septiembre). “Rights, accountability and social programs”. Documento web http://blogs.worldbank.org/governance/rights-accountability-and-social-programs (Revisado el 15 de mayo de 2014). Gacitúa-Marió, E.; Norton, A. y Georgieva, S. (2009). Building Equality and Opportunity through Social Guarantees: New Approaches to Public Policy and the Realization of Rights. Washington, D.C.: Banco Mundial. Hevia de la Jara, F. y Gruenberg, C. (2010). “Continuidades y reformas en el sistema de atención ciudadana del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades”. En Mexican Rural Development Research Reports, 11. Washington D.C.: Woodrow Wilson International Center for Scholars. Naciones Unidas (2015). Chapter VI: Human Rights. En United Nations Treaty Collection. Documento web disponible en https://treaties.un.org/Pages/Treaties. aspx?id=4&subid=A&lang=en (Revisado el 15 de mayo de 2014). Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO); Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) (2011). Los programas de transferencias condicionadas desde un enfoque de derechos humanos. Guía para el análisis. Santiago de Chile: FAO, CEPAL y OACNUDH. Robles, C. (2013). Sistemas de protección social en América Latina y el Caribe: Chile. Santiago de Chile: CEPAL. Robles, C. y Mirosevic, V. (2013). Sistemas de protección social en América Latina y el Caribe: Brasil. Santiago de Chile: CEPAL. Rossel, C.; Courtoisie, D; y Marsiglia, M. (2014). “Programas de transferencias, condicionalidades y derechos de la infancia y la adolescencia: apuntes a partir del caso de Uruguay”. En Serie Políticas Sociales, 215. Santiago de Chile: CEPAL. Sepúlveda, M. (2014). “De la retórica a la práctica: el enfoque de derechos en la protección social en América Latina”. En Serie Políticas Sociales, 189. Santiago de Chile: CEPAL. Valencia E.; Foust D.; y Tetreault, D. (2013). Sistemas de protección social en América Latina y el Caribe: México. Santiago de Chile: CEPAL. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Townsend, P. (2009). “Social Security and Human Rights”. En Townsend, P. (Ed.) (2009). Building Decent Societies: Rethinking the Role of Social Security in Development. Hampshire: Organización Internacional del Trabajo y Palgrave Macmillan. Pp. 29-59. 109 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas ANEXO II.2.1. DERECHOS A LA PROTECCIÓN SOCIAL EN LOS INSTRUMENTOS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS 110 Tratados internacionales (año y número de ratificaciones o adhesiones en América Latina y el Caribe) Disposiciones Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) (1) Derecho de todas las personas a la seguridad social y a la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales (Art. 22). Toda persona tiene derecho al trabajo [...] y a la protección contra el desempleo. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social (Art. 23). Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar y, en especial, la alimentación, el vestuario, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad. La maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales. Todos los niños, nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a igual protección social (Art. 25). Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la seguridad social (norma mínima) (2) (10 países) Este convenio establece normas mínimas —que pueden determinarse en relación con el nivel salarial de los países— para las prestaciones de la seguridad social y las condiciones de acceso a ellas. Abarca nueve áreas de la seguridad social, a saber: i) asistencia médica (Art. 7 a 12); ii) prestaciones monetarias por enfermedad (Art. 13 a 18); iii) prestaciones por desempleo (Art. 19 a 24); iv) prestaciones a la vejez (Art. 25 a 30); v) prestaciones por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales (Art. 31 a 38); vi) prestaciones familiares (Art. 39 a 45); vii) prestaciones por maternidad (Art. 46 a 52); viii) prestaciones por invalidez (Art. 53 a 58); y ix) prestaciones a sobrevivientes (Art. 59 a 64). Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1965) (32 países) Garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color y origen nacional o étnico, particularmente en el goce de los derechos siguientes: [...] los derechos económicos, sociales y culturales, en particular: el derecho al trabajo, [...] a la protección contra el desempleo [...]; el derecho a la vivienda; el derecho a la salud pública, la asistencia médica, la seguridad social y los servicios sociales (Art. 5). Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) (28 países) Derecho de toda persona a la seguridad social (Art. 9). Se debe conceder a la familia [...] la más amplia protección y asistencia posibles, especialmente para su constitución y mientras sea responsable del cuidado y la educación de los hijos a su cargo. [...] Se debe conceder especial protección a las madres durante un período de tiempo razonable antes y después del parto. Durante dicho período, a las madres que trabajen se les debe conceder licencia con remuneración o con prestaciones adecuadas de seguridad social. Se deben adoptar medidas especiales de protección y asistencia en favor de todos los niños y adolescentes (Art. 10). Derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados (Art. 11). Derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental (Art. 12). Disposiciones Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (1979) (33 países) Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la esfera del empleo a fin de asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, los mismos derechos, en particular [...] el derecho a la seguridad social, en particular en casos de jubilación, desempleo, enfermedad, invalidez, vejez u otra incapacidad para trabajar, así como el derecho a vacaciones pagadas; el derecho a la protección de la salud y a la seguridad en las condiciones de trabajo, incluso la salvaguardia de la función de reproducción. A fin de impedir la discriminación contra la mujer por razones de matrimonio o maternidad y asegurar la efectividad de su derecho a trabajar, los Estados Partes tomarán medidas adecuadas para [...] implantar la licencia de maternidad con sueldo pagado o con prestaciones sociales comparables sin pérdida del empleo previo, la antigüedad o beneficios sociales (Art. 11). Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en las zonas rurales […] y en particular le asegurarán el derecho a [...] tener acceso a servicios adecuados de atención médica, inclusive información, asesoramiento y servicios en materia de planificación de la familia; beneficiarse directamente de los programas de seguridad social (Art. 14). Convención sobre los Derechos del Niño (1989) (33 países) Los Estados Partes reconocerán a todos los niños el derecho a beneficiarse de la seguridad social (Art. 26). Los Estados Partes reconocen el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social. A los padres u otras personas encargadas del niño les incumbe la responsabilidad primordial de proporcionar, dentro de sus posibilidades y medios económicos, las condiciones de vida que sean necesarias para el desarrollo del niño. Los Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus medios, adoptarán medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables por el niño a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia material y programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda. Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para asegurar el pago de la pensión alimenticia por parte de los padres u otras personas que tengan la responsabilidad financiera por el niño, tanto si viven en el Estado Parte como si viven en el extranjero (Art. 27). Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y sus Familias (1990) (17 países) Los trabajadores migratorios y sus familiares gozarán en el Estado de empleo, con respecto a la seguridad social, del mismo trato que los nacionales en la medida en que cumplan los requisitos previstos en la legislación aplicable de ese Estado o en los tratados bilaterales y multilaterales aplicables (Art. 27). Los trabajadores migratorios gozarán de igualdad de trato respecto de los nacionales del Estado de empleo en relación con la protección contra los despidos; las prestaciones de desempleo; el acceso a los programas de obras públicas destinados a combatir el desempleo (Art. 54). Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (2006) (25 países) Los Estados Partes reconocen el derecho de las personas con discapacidad a la protección social y a gozar de ese derecho sin discriminación por motivos de discapacidad, y adoptarán las medidas pertinentes para proteger y promover el ejercicio de ese derecho (Art. 28). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Tratados internacionales (año y número de ratificaciones o adhesiones en América Latina y el Caribe) 111 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas 112 Tratados internacionales (año y número de ratificaciones o adhesiones en América Latina y el Caribe) Disposiciones Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas (2007) (1) Los pueblos indígenas tienen derecho, sin discriminación, al mejoramiento de sus condiciones económicas y sociales, entre otras esferas, en la educación, el empleo, la capacitación y el readiestramiento profesional, la vivienda, el saneamiento, la salud y la seguridad social (Art. 21). Los pueblos indígenas tienen derecho a sus propias medicinas tradicionales y a mantener sus prácticas de salud, incluida la conservación de sus plantas medicinales, animales y minerales de interés vital. Las personas indígenas también tienen derecho de acceso, sin discriminación alguna, a todos los servicios sociales y de salud. Las personas indígenas tienen igual derecho a disfrutar del nivel más alto posible de salud física y mental. Los Estados tomarán las medidas que sean necesarias para lograr progresivamente que este derecho se haga plenamente efectivo (Art. 24). Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes. Cuando se trate de personas que se encuentran trabajando, el derecho a la seguridad social cubrirá al menos la atención médica y el subsidio o jubilación en casos de accidentes de trabajo o de enfermedad profesional y, cuando se trate de mujeres, licencia retribuida por maternidad antes y después del parto (Art. 9). Toda persona tiene derecho a la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social (Art. 10). Toda persona tiene derecho a una nutrición adecuada que le asegure la posibilidad de gozar del más alto nivel de desarrollo físico, emocional e intelectual (Art. 12). Protocolo Adicional a la Los Estados partes mediante el presente Protocolo se comprometen a Convención Americana sobre brindar adecuada protección al grupo familiar y en especial a conceder Derechos Humanos en materia atención y ayuda especiales a la madre antes y durante un lapso de derechos económicos, razonable después del parto; garantizar a los niños una adecuada sociales y culturales “Protocolo alimentación, tanto en la época de lactancia como durante la edad de San Salvador” (1988) escolar; adoptar medidas especiales de protección de los adolescentes (16 países) a fin de garantizar la plena maduración de sus capacidades física, intelectual y moral (Art. 15). Toda persona tiene derecho a protección especial durante su ancianidad. En tal cometido, los Estados partes se comprometen a adoptar de manera progresiva las medidas necesarias a fin de llevar este derecho a la práctica y en particular a proporcionar instalaciones adecuadas, así como alimentación y atención médica especializada a las personas de edad avanzada que carezcan de ella y no se encuentren en condiciones de proporcionársela por sí mismas (Art. 17). Toda persona afectada por una disminución de sus capacidades físicas o mentales tiene derecho a recibir una atención especial con el fin de alcanzar el máximo desarrollo de su personalidad. Con tal fin, los Estados partes se comprometen a adoptar las medidas que sean necesarias para ese propósito y en especial a ejecutar programas específicos destinados a proporcionar a los minusválidos los recursos y el ambiente necesario para alcanzar ese objetivo (Art. 18). Notas: (1) Las declaraciones no son tratados y por tanto no han sido ratificadas. (2) Además en el marco de la OIT se han desarrollado los siguientes convenios en materia de seguridad social: 118, relativo a la igualdad de trato de nacionales y extranjeros en materia de seguridad social (1962); 121 relativo a las prestaciones en caso de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales (1964); 128 relativo a las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, (1967); 130 relativo a la asistencia médica y prestaciones monetarias de enfermedad (1969); y 168 sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo (1988). Fuente: elaboración propia, sobre la base de Cecchini y Martínez (2011), Drolet (2014), Sepúlveda (2014) y la colección virtual de instrumentos jurídicos internacional sobre derechos humanos de las Naciones Unidas. El enfoque del ciclo de vida en la protección social y aprendizajes para garantizarla en la niñez Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Capítulo 3 113 Foto: SISCA/ Melissa Hernández Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas 114 Aitana Valverde31 Consultora de políticas sociales del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) en Honduras. Licenciada en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid y Máster en Ayuda Internacional al Desarrollo por el Instituto Complutense de Estudios Internacionales. Ha trabajado como oficial de políticas sociales en las oficinas nacionales de UNICEF Santo Tomé y Príncipe (África Occidental) y Honduras (Centroamérica), enfocando su trabajo en protección social para la infancia, y en generación de indicadores y evidencia orientada a la influencia política: situación de la niñez indígena, entornos fiscales, análisis de riesgos y vulnerabilidades. Anteriormente, ha laborado para la Agencia Española de Cooperación Internacional al Desarrollo (AECID) en el área de Eficacia de la Ayuda, enfoques sectoriales y apoyos presupuestarios, en Filipinas y en Madrid. _____________________________ 31. La autora aprecia la contribución de Claudia Robles, José Alberto Vélez y Gerardo Escaroz de UNICEF en la producción de las tablas sobre marco político-institucional de la protección social, vulnerabilidades de la niñez y adolescencia y pobreza infantil en Centroamérica y República Dominicana, respectivamente. Además, agradece la información proporcionada por los equipos de política social de UNICEF para Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panamá y República Dominicana. Por último, aprecia los comentarios de Joaquín González Alemán, Asesor Regional de Políticas Sociales para América Latina y el Caribe de UNICEF y Adriana Velásquez, Coordinadora del Observatorio Centroamericano de Desarrollo Social (OCADES) de la SISCA. La noción de protección social vinculada a la niñez y adolescencia alude a la necesidad de tener en cuenta sus especificidades sociales y económicas como un grupo diferente a la población adulta, en el diseño e implementación de políticas públicas en la materia. La seguridad social y el logro de niveles de vida adecuados para el desarrollo de la niñez son derechos inalienables reconocidos en la Convención de los Derechos del Niño, que los Estados Parte se obligan a garantizar mediante combinaciones efectivas de legislación y políticas socioeconómicas32. En el diseño de políticas efectivas para la niñez, se necesita tener en cuenta que esta tiene dinámicas propias de participación y contribución a la actividad económica y social, y también acusa los efectos de la pobreza y la exclusión social de forma diferenciada. En ese sentido, el presente documento pretende visibilizar estas especificidades de la niñez en relación a la protección social que se implementan actualmente en Centroamérica y República Dominicana. En la primera sección, se explica la importancia de integrar un enfoque de ciclo de vida y de niñez en el diseño de políticas públicas eficaces de reducción de la pobreza y construcción de capital humano. En la segunda, se expone brevemente la situación de las políticas de protección social para la niñez en esta subregión, con especial detenimiento en los casos de El Salvador, Guatemala y Honduras. En la tercera, se adelantan una serie de avances, retos y recomendaciones de política para avanzar en el desarrollo de sistemas integrados de protección social. Dentro de la esfera de acción de la política social, la protección social busca nivelar las brechas de equidad en el acceso a los servicios públicos y fuentes de ingreso en las familias con niños y niñas. En este contexto, UNICEF (2012a, p.14) la define como un “conjunto de políticas y programas públicos y privados que buscan prevenir, reducir y eliminar las vulnerabilidades sociales y económicas que conducen a la pobreza y a las privaciones”. Además, identifica cuatro componentes: i. Transferencias sociales (monetarias y en especie). ii. Programas de apoyo al acceso a los servicios básicos (por ejemplo, becas, registro de nacimiento, seguros de salud, eliminación de pago de bolsillo a los servicios básicos). iii. Servicios sociales de apoyo y cuidado; iv. Legislación y políticas para la equidad y la no discriminación en el acceso a los servicios y las fuentes de ingreso (salario mínimo, licencias de maternidad/paternidad, antidiscriminación laboral). A la vez sugiere que la articulación efectiva de estos componentes bajo un sistema integrado de protección social es una condición fundamental para la realización de los derechos de las niñas, los niños, adolescentes, las mujeres y las familias (id.). _____________________________ 32. En el numeral 1 del Art. 26, se establece que “Los Estados Partes reconocerán a todos los niños el derecho a beneficiarse de la seguridad social, incluso del seguro social, y adoptarán las medidas necesarias para lograr la plena realización de este derecho de conformidad con su legislación nacional” y en su Art. 27 que “Los Estados Partes reconocen el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social”. Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá ratificaron esta Convención en 1990; y República Dominicana en 1991. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Aproximaciones conceptuales sobre la protección social orientada a la niñez y adolescencia 115 Dado que la protección social es el área de la política pública directamente orientada a garantizar el acceso de la población socio económicamente vulnerable a unos niveles mínimos de bienestar, es necesario que su aplicación a la niñez se diseñe teniendo en cuenta las particularidades de esta población. En ese sentido, se deben tener en cuenta tres aspectos fundamentales asociados con: 1) La importancia de la niñez dentro de la población en general. En el caso de los países de Centroamérica y República Dominicana, la niñez representa al menos el 31.0% de la población total33. Por lo tanto, la realización de objetivos de reducción de la pobreza y de desarrollo social requiere una visión política de largo plazo capaz de cubrir las necesidades actuales de una proporción tan significativa de la población e inversión en estrategias de desarrollo de largo plazo. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas 2) La complejidad del concepto de “niñez” en tanto comprende grupos de poblacionales con realidades heterogéneas y riesgos socioeconómicos distintos, según variables como la edad, el género, la etnia y el área geográfica de residencia. 116 En términos etarios, esta categoría abarca tres etapas de la vida muy diferenciadas: (i) la primera infancia (0 a 8 años), en donde las necesidades más acuciantes giran en torno a la salud, la nutrición, la atención primaria y el preescolar; (ii) la niñez en edad escolar (6 a 12 años), en donde cobra mayor importancia la escolaridad de calidad; y (iii) la adolescencia (13 a 18 años), en donde se demanda primordialmente el acceso a la educación secundaria y a servicios de salud sexual y reproductiva. El género representa una construcción social que perfila necesidades diferenciadas en la niñez, a partir por ejemplo de sus implicaciones en el uso del tiempo y la distribución de responsabilidades de cuido. En Centroamérica se aprecia una fuerte demanda de tiempo para el cuido de hermanos y del hogar que recae principalmente sobre las niñas. Estos requerimientos de tiempo son contradictorios con el estudio y la recreación. A la vez, la etnia o la zona de residencia son factores de exclusión en el acceso a servicios básicos que configuran grupos poblacionales con distintos grados de vulnerabilidad. 3) La especificidad de los riesgos y vulnerabilidades que afronta la niñez en relación al resto de la población (se aborda con mayor profundidad en el apartado siguiente), debido tanto a su situación de total dependencia de familia y entorno, como a la existencia de necesidades particulares en términos de prestación de servicios públicos. La infancia es una población intrínsecamente dependiente, que se encuentra en una etapa de su ciclo de vida en el cual su pleno desarrollo y su bienestar requiere no ser generadora de ingresos, sino receptora de los mismos (en términos de inversión familiar y pública). Además, demanda la provisión de servicios públicos de calidad que independicen la realización universal de sus derechos de la situación socioeconómica de sus familias. _____________________________ 33. En Costa Rica, el 31.0% de la población total era menor de 18 años en 2011 (UNICEF,2011b, p. 4); en El Salvador, el 38.0% en 2011(UNICEF, 2014b, p. 18); en Guatemala, el 50.2% era menor de 19 años en 2015 (UNICEF, 2015, p. 10); en Honduras, el 44.3% en 2010 (UNICEF, 2010, p. iii); en Nicaragua, el 42.0% en 2010 (UNICEF, 2013c); en Panamá, el 34.4% en 2010 (UNICEF, 2011a, p. 9); y en República Dominicana, el 36.0% en 2010 (UNICEF, 2012b, p. 19). Notas: (1) Los datos de Costa Rica y República Dominicana corresponden a 2011; los de El Salvador y Honduras a 2010; los de Belice y Guatemala a 2006; los de Nicaragua a 2005; y los de Panamá a 2003. (2) Las cifras de todos los países, excepto Panamá se han tomado de CEPAL (2013, p. 100 y p. 119). Los de Panamá se han extraído de CEPAL y UNICEF (2010, p. 195 y p. 196). (3) Las cifras del porcentaje de niñez en hogares indigentes de todos los países, excepto Panamá, se han tomado de CEPAL (2013, p. 100). Las de Panamá se han extraído de CEPAL y UNICEF (2010, p. 204). Los datos del porcentaje de población en situación de indigencia se han extraído de CEPALSTAT. (4) Las cifras del porcentaje de niñez en hogares pobres de todos los países, excepto Panamá, se han tomado de CEPAL (2013, p. 100). Las de Panamá se han extraído de CEPAL y UNICEF (2010, p. 205). Los datos del porcentaje de población en situación de pobreza se ha extraído de CEPALSTAT. Fuente: elaboración propia a partir de CEPAL (2013 y 2014a) y CEPAL y UNICEF (2010). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas GRÁFICA II.3.1. EXPOSICIÓN DE LA NIÑEZ A LA POBREZA EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA 117 La prevalencia de privaciones en el acceso a servicios públicos de calidad de la niñez supone, además de una vulneración de sus derechos, la existencia de debilidades en el diseño e/o implementación de las políticas públicas que plantean desafíos para el desarrollo social, la competitividad, el crecimiento económico y la cohesión social de los países. En este marco, resulta preocupante la alta incidencia de la pobreza infantil (entendida como un conjunto de privaciones multidimensionales) en los países centroamericanos34, así como la elevada exposición de la niñez a la pobreza monetaria (Gráfica II.3.1). La sobrerrepresentación de la niñez entre la población pobre se ha señalado desde la década de 1990 (CEPAL, 2013). Por lo tanto, la reducción de la pobreza, en países con políticas universales de bienestar social en proceso de desarrollo y mercados de trabajo de escasa formalidad, requiere tener en cuenta que la mayor parte de la población en esa situación es infantil, dependiente y económicamente inactiva. Para asegurar la eficacia de las políticas de protección social es necesario asegurar una coherencia básica en el universo de políticas que se influencian mutuamente, como las de inversión pública, las productivas, las laborales y las sociales. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas El concepto de vulnerabilidad en la protección social 118 UNICEF (2012a) sitúa el concepto de vulnerabilidad socioeconómica en el núcleo de la definición de protección social. La vulnerabilidad está asociada con la propensión a sufrir cambios en detrimento del bienestar como consecuencia de la ocurrencia de eventos adversos (De La Rocha, 2014). Según UNICEF (2012a, p. 15) esta se deriva de la conjunción de dos factores. El primero se refiere al nivel de exposición a los riesgos, es decir, la probabilidad de ocurrencia de un evento adverso (por ejemplo, la pérdida de un empleo) y el segundo, a los recursos y capacidades con los que cuentan familias o individuos para prevenir, mitigar o manejar estos riesgos, tanto privados como públicos (por ejemplo, la cualificación profesional, el subsidio de desempleo, los programas públicos de empleo). En ese sentido, la vulnerabilidad es concepto diacrónico y analítico que da cuenta de relaciones causales y del impacto de estructuras e instituciones sociales en el bienestar (Pizarro, 2001). La vulnerabilidad socioeconómica no es exclusiva de la población en situación de pobreza monetaria. Cualquier persona puede verse vulnerable a la pobreza o a la privación en algún momento de su vida, en razón de un shock sanitario (accidente o enfermedad), económico (perdida de un empleo) o social (migración o fallecimiento de familiar proveedor) y una insuficiencia de activos, capacidades u oportunidades para hacerles frente (propios y públicos). Durante la niñez, tanto los riesgos socioeconómicos como los activos y recursos requeridos para afrontarlos, están diferenciados de los que se dispone cuando se es una persona adulta. Por ejemplo, un período de nutrición insuficiente o inadecuada o déficits educativos tienen en la niñez efectos de largo plazo, con frecuencia irreversibles. De igual forma, las estrategias de respuesta que las familias ponen en marcha ante los shocks, afectan a la niñez y adolescencia. Por ejemplo, ante amenazas de violencia social, las familias pueden decidir no enviar a las niñas o niños a la escuela los días que no puedan ir acompañados. Esto supone una merma en su derecho a recibir educación. _____________________________ 34. Según la medición efectuada por CEPAL y UNICEF (2010), la niñez en situación de pobreza multidimensional es aquella que sufre una privación moderada de sus derechos fundamentales (en materia de nutrición, acceso a agua potable, saneamiento, vivienda adecuada, acceso al sistema educativo y a la información) y en pobreza extrema aquella que sufre una privación de nivel severo. La niñez afronta una serie de riesgos específicos que los Estados deben conocer para poder definir las políticas de protección social, especialmente desde una perspectiva integral. Se requiere una comprensión del fenómeno más allá de las cifras estadísticas. Por ejemplo, se necesita saber cómo reaccionan las familias ante los riesgos, qué estrategias de respuestas despliegan y cómo afectan a la niñez y adolescencia, cómo se distribuyen los riesgos en el interior de los hogares, entre otros aspectos. Esto representa una información valiosa para el diseño de políticas públicas. Debido a ello, UNICEF aconseja realizar análisis de vulnerabilidad de la niñez en cada contexto nacional como herramienta técnica de referencia. Las políticas públicas sociales, particularmente las de protección social, deben considerar la diferencia de riesgos que enfrenta la población, en función de las etapas del ciclo de vida. En el Cuadro II.3.1, se presenta un esquema básico de riesgos y vulnerabilidades asociadas a cada etapa. CUADRO II.3.1. RIESGOS Y VULNERABILIDADES POR CICLO DE VIDA Primera Infancia Infancia Media Edades Centrales Adolescencia Vejez Deficit habitacional y de saneamiento, seguridad alimentaria Mortalidad Materna Otros Falta de recreación Protección Venta Explotación sexual Adopción ilegal Privados de libertad Abandono / falta de cuidado Sin registro de nacimiento Viviendo en la calle En conflicto con la ley Pandillas Violencia o abuso Inactividad voluntaria Pobreza monetaria Ingresos Educación Trabajo infantil NiNis Sin acceso a prebásica Sobreedad / Repitencia Deserción Sin estímulo temprano Sin acceso a la escuela Analfabetismo Mortalidad infantil Educación incompleta Embarazo precoz Desnutrición Salud Precariedad / Desempleo Enfermedad aguda VIH Discapacidad Fuente: elaboración propia a partir de Bertranou y Vezza (2010) y Delamónica (2012). Perdida de autonomía Enfermedad aguda/crónica Depresión Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Tráfico 119 La integralidad de la protección social Uno de los mayores desafíos que afronta Centroamérica y República Dominicana es el superar las prácticas de agregación de programas dispersos con limitaciones de cobertura para poner en marcha intervenciones articuladas de gran impacto. La iniciativa “Piso de Protección Social”, impulsada desde 2009 por la Junta de Jefes Ejecutivos de Naciones Unidas como una de las nueve acciones conjuntas para afrontar la crisis global, propone la creación de pisos básicos de aseguramiento, garantía universal de acceso a servicios de salud esencial e ingresos mínimos para las personas en situación de riesgo, ya sea por la etapa del ciclo de vida (niñez y adulto mayor) o por imposibilidad o dificultades para generar ingresos (incapacidad, desempleo, etc.). En relación a la niñez y adolescencia, los pisos básicos constituyen “la punta del ovillo” (Repetto, Díaz y Marazzi, 2009), dado que para garantizar una protección eficaz, la intervención en materia de ingreso mínimo y aseguramiento debería articularse con otras en materia nutricional, educativa, sanitaria o de protección especial (restitución de derechos violentados en situaciones de abuso). Como modelo de organización institucional que dé soporte a una articulación de la intervención estatal, UNICEF (2012a) y CEPAL (2013) promueven el desarrollo de sistemas integrados de protección social, que aborden simultáneamente las vulnerabilidades económicas y sociales. En el marco de esta propuesta, UNICEF (2013b: p.8) precisa que la noción de “sistema” refiere al: Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas 120 “diseño de una estructura de funcionamiento coordinado de diferentes mecanismos de acción institucional, prestando especial atención a la estructura (institución rectora, política y estrategia única, mecanismos de coordinación) y herramientas de coordinación interinstitucional (registros de beneficiarios, sistemas de evaluación), así como a los sistemas de información que alimentan el proceso. El enfoque de integración tiene por objetivo asegurar las combinaciones óptimas de los múltiples instrumentos de política y programáticos que aborden simultáneamente las múltiples necesidades de la niñez y adolescencia, tanto entre entidades del Estado como con entidades no estatales (UNICEF, 2012a). Para ello toma en consideración de forma diferenciada a la infancia según la etapa del ciclo de edad y otras características relevantes (género, etnia, área de residencia, ingresos, entre otras). Por el lado de la oferta institucional, la integración implica el funcionamiento articulado de un abanico de programas sectoriales, implementados por los diferentes niveles administrativos (local, regional y central) (Cecchini y Martínez, 2011)”. La inversión en la infancia La realización universal de los derechos de las niñas y los niños requiere independizar el acceso a servicios públicos de calidad de la situación socioeconómica de sus familias; y, a su vez, desarrollar mecanismos de asignación colectiva de recursos. La gestión de los recursos financieros nacionales, las políticas fiscales y tributarias y la decisión sobre prioridades de gasto público son aspectos de importancia crucial para la implementación eficaz de políticas de equidad y garantía de derechos. Del lado económico, las teorías del crecimiento resaltan la importancia de la formación de capital humano para el incremento de la productividad y el crecimiento del producto nacional. Para desarrollar el capital humano nacional resulta fundamental invertir en servicios públicos y en el desarrollo de las habilidades y capacidades de los miembros de una sociedad. Existe abundante evidencia científica dedicada a los réditos de la inversión pública en niñez. Heckman (2007 citado en Martínez y Soto, 2012) destaca altas tasas de retorno y de razón costo-beneficio de la inversión en la primera infancia, comparada con los retornos económicos y costos de intervenciones en momentos más avanzados de la vida. La inversión en la niñez promueve un mejor estado de salud, el desarrollo de habilidades cognitivas, emocionales y de autoafirmación clave en el éxito escolar y socioeconómico, el acceso a empleos cualificados mejor remunerados que contribuyen fiscalmente, generan ingresos al estado y no requieren programas de asistencia social (Martínez y Soto, 2012). Por el lado social, la evidencia también muestra una fuerte correlación positiva entre educación y estabilidad democrática (Evans and Rose, 2007). El respaldo masivo a la institucionalidad y el rechazo a las alternativas no democráticas tiene parte incluso cuando el proceso educativo ha tenido lugar bajo regímenes autoritarios y sin asignaturas de educación cívica (id.). Las estadísticas sobre gasto social de la CEPAL, para 2009, revelan que los países centroamericanos (excepto Costa Rica) comparten una dinámica de baja inversión pública social tanto en porcentaje del PIB (desde el 13.0% de Nicaragua y El Salvador al 8.0% de República Dominicana) como en gasto per cápita, a pesar de manifestar una ligera tendencia creciente en el último decenio (CEPAL, 2014b)35. Aun cuando en algunos países (Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá) se aprecia un esfuerzo de inversión social que representa más de la mitad del gasto público total (id.), las problemáticas que giran en torno a las políticas tributarias y fiscales no permiten afianzar el ingreso y profundizar el impacto redistributivo de la gestión pública. No obstante, en los países del SICA existe espacio para incrementar el sesgo pro-pobre y pro-niñez del gasto social, que puede venir de la mano de una ampliación de la cobertura y de la expansión de los servicios y programas sociales con mayor impacto en la equidad (Curcio, Goldschmit y Robba 2012). De acuerdo a Ortiz, Chai y Cummins (2011) y Ortiz (2012) un paquete básico de prestaciones de protección social es asequible para cualquier país independientemente de su nivel de renta. La generación del espacio fiscal es factible mediante la reasignación de gastos, política tributaria, reestructuración de la deuda, entre otras medidas (Ortiz, Chai y Cummins, 2011). La relación entre protección social y protección especial La protección especial es el área de política pública que se ocupa de amparar a las niñas, niños y adolescentes frente a riesgos sociales muy concretos: la violencia, la explotación y el abuso, tanto en la vertiente de prevención como en la de restitución de los derechos vulnerados. La trata, la violencia social y doméstica, la explotación laboral, el abuso físico y sexual, el trabajo infantil son situaciones especiales que requieren acciones gubernamentales focalizadas en niños y niñas individualmente considerados (Morlachetti, 2013). En cambio, la protección _____________________________ 35. En 2009, el gasto público social en Costa Rica representó el equivalente al 23.0% del PIB y 1165 USD en términos per cápita (en USD de 2005). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Actualmente, aún no existe una homogeneidad metodológica para cuantificar el gasto en niñez en Centroamérica. Sin embargo, las cifras de gasto social en áreas como salud, educación, seguridad y asistencia social, vivienda, entre otros, son un excelente indicador de los recursos que un Estado canaliza directa o indirectamente hacia su niñez. 121 social es el área de política que se encarga de prevenir, mitigar y manejar los riesgos y las vulnerabilidades socioeconómicas, nivelando las brechas de equidad. Es necesario tender puentes entre ambos ámbitos para incrementar la eficacia de las intervenciones (UNICEF, 2013a). Ello resulta aún más pertinente en contextos donde la violencia social está tan arraigada y generalizada que obstaculiza el trabajo de la protección social en la reducción de las brechas de equidad, condicionando el acceso a programas y a servicios y a la generación de ingresos. La protección social, a su vez, garantiza una mayor eficacia en la acción protectora del Estado frente a niños y niñas víctimas de violencia. Ambas áreas son complementarias y se retroalimentan mutuamente (UNICEF, 2013a). En la actualidad, en varios países de la subregión (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, República Dominicana) se están construyendo sistemas de protección integral de la niñez, que son el resultado del funcionamiento articulado y cohesionado de ambas áreas. Costa Rica tiene cerca de diez años de camino recorrido con el Sistema de Protección Integral de la Niñez, aunque persisten desafíos en la coordinación interinstitucional y en la eficacia de los niveles locales (Morlachetti, 2013). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Un panorama de la protección social para la niñez y adolescencia en Centroamérica y República Dominicana 122 En la subregión, la severidad de las brechas de equidad y las políticas sociales presentan características heterogéneas, debido a que principalmente Costa Rica y Panamá presentan un cuadro distinto al de los demás países. CEPAL (2010) indica que estos dos últimos países presentan brechas bajas de bienestar. Ambos países cuentan con una estructura demográfica más envejecida, mayor PIB per cápita y tasas de pobreza inferiores a la cuarta parte de la población. Además, han conseguido avanzar en la universalización de los servicios básicos, presentan altas tasas de aseguramiento social y sus mercados laborales tienen mayor capacidad para proveer empleos formales. Sus desafíos de desarrollo social se relacionan predominantemente con la erradicación de nichos de desigualdad, la universalización de servicios públicos más allá de los básicos y la reorientación del gasto público hacia sectores de mayor vulnerabilidad socioeconómica (id.). El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, y República Dominicana están clasificados entre los países con brechas altas de bienestar (id.). La incidencia de la pobreza es superior al 45.0%. Además, poseen una estructura demográfica joven y mercados laborales débiles que dependen de la demanda de obra de mercados laborales extranjeros. La cobertura de la seguridad social se sitúa en niveles inferiores al 30.0%. Por lo tanto, necesitan expandir la tributación progresiva y las políticas productivas; y asegurar niveles mínimos de ingreso y servicios públicos universales (id.). En materia de avances hacia el desarrollo de sistemas integrados de protección social, cada país presenta singularidades. En términos generales, las políticas sociales, especialmente asociadas con la reducción de la pobreza adquirieron prioridad política a partir de la década de 1990. Factores como la situación económica, la influencia política de actores internacionales y la estabilidad política e ideologías predominantes en el gobierno han perfilado mayores o menores oportunidades para el fortalecimiento de las capacidades políticas y técnicas asociadas con la construcción de sistemas integrados en países donde ya se cuenta con cobertura universal de servicios sociales (Costa Rica), el acceso se está consolidando (El Salvador) o todavía existen graves brechas (Guatemala). No obstante, los países de Centroamérica y República Dominicana han confluido en la puesta en marcha de: 1.Transferencias sociales tanto en especie (alimentación escolar) como monetarias condicionadas a la asistencia escolar y la realización de controles de salud de los niños y niñas (exceptuando a Nicaragua que en 2007 finalizó la ”Red de Protección Social” y comenzó “Hambre Cero” de acción social productiva y “Usura cero” de microcrédito). 2. Programas de apoyo al acceso o retención en los servicios educativos (en forma de entrega de materiales o bonos). 3. Programas de apoyo y cuidado, en forma de programas de acompañamiento psicosocial a los beneficiarios, o de desarrollo de habilidades de crianza. 4. Legislación y políticas para la equidad y la no discriminación en el acceso a los servicios y a fuentes de ingreso: mínimos salariales y licencias de maternidad y paternidad, políticas de protección social y de atención integral a la primera infancia y a las personas con discapacidad. Este desarrollo programático ha venido de la mano de procesos de construcción de una institucionalidad rectora de la política social, los cuales se han visto marcados en mayor o menor medida por la dificultad de delimitar con claridad las responsabilidades entre estas instituciones y los ministerios sectoriales; y limitaciones presupuestarias que complican su labor rectora. En todos los países, se han desarrollado herramientas de gestión (como registros de beneficiarios), pero persiste la necesidad de avanzar en su sistematización. Asimismo, no todos los países han avanzado en definiciones de políticas únicas que puedan articular a todos los actores del sector. Sin embargo, se detectan avances importantes en el caso de El Salvador y de Honduras. En el primer país, se ha institucionalizado una oferta básica de servicios de protección social en el marco de la Ley de Desarrollo y Protección Social, en donde se establece el conjunto de programas que forman parte del Subsistema de Protección Social Universal. En el segundo, la sociedad civil impulsó la aprobación de la política de protección social con enfoque universalista y de ciclo de vida (UNICEF, 2013a). En el Cuadro II.3.2, se exponen algunos de los rasgos principales del marco político-institucional de la protección social en cada país de la subregión. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas En la mayoría de los países, están presentes todos los componentes de protección social señalados por UNICEF (2012a), aunque con diferencias en grado de desarrollo, cobertura y eficacia. 123 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Sí National Plan of Action for Children and Adolescents in Belize 20042015 Transferencias monetarias condicionadas (Programa BOOST) Algunos documento de política de protección social con efectos en la NNA Énfasis político y/o programático de la protección social orientada a la NNA Política Nacional de Educación y Desarrollo Integral para la Primera Infancia Plan de Acción 2012-2014 de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil Políticas universales de salud, seguridad social, educación, Sistema de Protección saneamiento; proSocial Universal gramas focalizados; (SPSU) e implementación de la ley de cuido Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia Política Nacional para la Niñez y la Adolescencia 20092021 Transferencias monetarias condicionadas (“Bono Seguro”) y no monetarias (“Bolsa Segura”) Política Pública de Desarrollo Integral de la Primera Infancia 2010-2020 Plan de Acción Nacional a favor de la Niñez y Adolescencia 2004-2015 Política Pública de Protección Integral de Niñez y Adolescencia 2004-2015 Gabinete de Desarrollo Social Ministerio de Desarrollo Social Presidencia de la República, a través del Ministerio de Salud y la Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia Gabinete de Gestión Social e Inclusión Sí Guatemala SI El Salvador Consejo Presidencial Social Vicepresidencia de la República y Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social Sí Costa Rica Política Nacional de Primera Infancia “Amor por los más Chiquitos y Chiquitas” Política Nacional de Atención Integral a la Niñez y la Adolescencia Información no disponible Presidencia de la República Sí Nicaragua Plan de Atención Integral a la Primera Infancia Plan Estratégico Nacional de la Niñez y la Adolescencia: Panamá 2015 Política Pública de Atención Integral a la Primera Infancia Gabinete Social Ministerio de Desarrollo Social Sí Panamá Plan Quisqueya Empieza Contigo Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales Vicepresidencia de la República Sí República Dominicana No específicamente Transferencias Transferencias monetarias orientado a la NNA. Transferencias momonetarias condicionadas (“Red de Transferencias netarias condiciocondicionadas Oportunidades”); y no Productivas (“Hamnadas (Programa (Bono 10 mil) y monetarias (alimentarias); bre Cero”) y acceso Progresando con no monetarias y educación (Beca Univera microcréditos Solidaridad) (“Merienda escolar) sal para niños y niñas (“Usura cero”) Política Pública para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia Política de Protección Social, con enfoque de ciclo de vida Gabinete de Desarrollo e Inclusión Social Secretaría de Desarrollo e Inclusión Social Sí Honduras Fuente: elaboración propia, a partir de la consulta de diferentes leyes, datos oficiales e información por país sobre la situación de los derechos de la niña y del niño disponible en el Sistema de Información sobre Primera Infancia en América Latina del Proyecto SITEAL (2015). Información no disponible Mecanismo de coordinación interinstitucional de alto nivel Ministerio de Desarrollo Humano, Autoridad rectora de Transformación las políticas sociales Social y Alivio contra la Pobreza Presencia de los 4 componentes de la protección social Belice CUADRO II.3.2. ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DEL MARCO POLÍTICO-INSTITUCIONAL DE LA PROTECCIÓN SOCIAL EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA 124 La situación en El Salvador, Guatemala y Honduras36 En El Salvador, Guatemala y Honduras la protección social es un área de intervención estatal reciente que comienza a desarrollarse en la década de 1990 (Filgueira, 1998 citado en Martínez, 2014, p. 15), paralelamente a los procesos de democratización y a orientaciones internacionales sobre inversión pública social. En la actualidad, la evidencia indica que la protección social es un tema ya instalado en la agenda pública, mediática y político-electoral (UNICEF, 2013b). En los tres países, la protección social presenta importantes desafíos en materia de cobertura. En El Salvador, el 58.0%, en Guatemala, el 63.0% y en Honduras, el 39.0% no tienen acceso a esquemas formales de protección social contributiva o no contributiva orientada a proteger los ingresos ante eventos de riesgos (CEPAL, 2012 citado en Martínez, 2014, p. 15). Si bien, la ausencia de esta clase de protección social afecta en menor medida a los hogares con niñas, niños y adolescentes no pueden omitirse los altos niveles de desprotección que aún enfrentan estas familias (al menos el 49.0%), especialmente si viven en situación de pobreza monetaria (al menos el 41.0%) (Gráfica II.3.2). De acuerdo a Martínez (2014, pp. 29-30), los programas de protección social orientados a velar por la seguridad del ingreso que han logrado una mayor cobertura en 2011-2012 entre los hogares con niños, niñas y adolescentes son los subsidios de electricidad y gas en El Salvador (69.0% y 67.0% respectivamente), las bolsas escolares de solidaridad y el vaso de atol en Guatemala (26.1% y 26.0%, respectivamente) y la “merienda escolar” en Honduras (57.0%). No obstante, el énfasis político (en términos de visibilidad mediática) se sitúa en las transferencias monetarias condicionadas, las cuales no presentan una cobertura significativa entre la niñez y _____________________________ 36. Este apartado se ha realizado a partir de los insumos generados en el marco de la iniciativa multi-país en protección social para la niñez y adolescencia de UNICEF en estos tres países. Desde 2013, la Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia de El Salvador, el Ministerio de Desarrollo Social de Guatemala y la Secretaría de Desarrollo e Inclusión Social de Honduras han colaborado con UNICEF en la definición de estrategias que amplíen y fortalezcan la protección social orientada a la niñez. Como resultado de este proceso, los tres países disponen de diagnósticos situacionales sobre el estado actual, avances y desafíos pendientes para el desarrollo de sistemas integrados de protección social para la niñez y adolescencia. Estos estudios analizan tanto la evolución histórica de la protección social, como los desarrollos en materia de institucionalidad, legislación, políticas y programas, para finalizar con un análisis del tipo de protección (contributiva, no contributiva, mixta, sin protección) que reciben los hogares con niñez y adolescencia, basados en las encuestas de hogares de los institutos nacionales de estadística. Este esfuerzo de colaboración sigue en curso con la realización de un estudio etnográfico sobre vulnerabilidades socioeconómicas de la niñez y adolescencia. Ambos análisis constituyen los pilares de la realización de un análisis participativo de brechas en protección social, como base para producir una propuesta de diseño de sistema integrado. A partir de la replicación de la misma experiencia en tres países centroamericanos se espera obtener una propuesta de lineamientos de base para el desarrollo de sistemas integrados, extrapolables a otros contextos nacionales de características socio económicas similares. En esta iniciativa, se coloca un gran énfasis en la producción de evidencia empírica como herramienta técnica para el desarrollo de políticas. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas En los últimos años, los tres países han desarrollado institucionalidad específica para la rectoría de la política social: el Gabinete de Gestión Social e Inclusión, coordinado por el Ministerio de Salud con el apoyo de la Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia en El Salvador, el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) en Guatemala y la Secretaría de Desarrollo e Inclusión Social (2010) en Honduras. Además, han construido herramientas de gestión como los registros únicos de beneficiarios y fortalecido la efectividad de sus sistemas de seguimiento y evaluación. En el caso de Honduras, se ha avanzado también en el establecimiento de un Registro Específico Nacional para la Primera Infancia (RENPI). 125 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas GRÁFICA II.3.2. HOGARES CON Y SIN NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES, SEGÚN TIPO DE PROTECCIÓN SOCIAL ORIENTADA A LA SEGURIDAD DEL INGRESO, EN EL SALVADOR, GUATEMALA Y HONDURAS, EN PORCENTAJE, 2011-2012 126 Nota: A partir de la tipología propuesta por CEPAL (2012), la categoría de “protección contributiva” comprende hogares en los que algún miembro se encuentra afiliado a la seguridad social y ningún miembro recibe transferencias públicas (ayuda del gobierno en dinero); la categoría de “protección mixta” incluye a hogares donde algún miembro se encuentra afiliado a la seguridad social y otro recibe transferencias públicas no contributivas (ayuda del gobierno en dinero); la categoría de “protección no contributiva” abarca a hogares donde ningún integrante del hogar se encuentra afiliado a la seguridad social y al menos una persona recibe transferencias monetarias no contributivas (las ayudas del gobierno en dinero); y la categoría “sin protección” comprende a aquellos hogares donde ningún miembro está afiliado a la seguridad social y ninguno recibe transferencias públicas (ayuda del gobierno en dinero). Fuente: elaboración propia a partir de Martínez (2014, pp. 19-22). adolescencia de ninguno de los tres países. En El Salvador, los bonos entregados como parte del Programa Comunidades Solidarias en su vertiente urbana y rural alcanzaban en 2011 al 2.0% y el 15.0% de esta población, respectivamente; en Guatemala, «Mi Familia Progresa» a un 10.5% (de la cual, un 77.0% estaba en situación de pobreza); y en Honduras, «Bono 10 mil» a un 6.0% de la niñez y adolescencia en condiciones de pobreza (UNICEF, 2013a). Avances, desafíos y recomendaciones Avances • El fuerte impulso a las transferencias sociales. Durante la última década, la mayoría de los países centroamericanos han puesto en marcha programas de transferencias monetarias, cuyas condicionalidades han fomentado el acceso a educación y salud de la niñez y adolescencia37. Aunque resulta insuficiente abordar la complejidad de la exclusión social mediante estos programas, la elevada relevancia política que se les otorga indica pasos decididos para afrontar las problemáticas de la exclusión y la pobreza desde la esfera pública, y una comprensión de la prioridad del desarrollo de capacidades humanas. A su vez, las transferencias alimentarias que apoyan la retención escolar mediante la provisión de complementos nutricionales en los centros educativos han adquirido protagonismo en los países centroamericanos. En Guatemala y Honduras, son las intervenciones de protección social con mayor cobertura entre la niñez y la adolescencia (Martínez, 2014, p. 30). Sin embargo, aún falta abordar las problemáticas de articulación de estos programas con la ampliación de la oferta de servicios sectoriales, y en algunos países (como el caso de Honduras) la ampliación del financiamiento procedente del presupuesto nacional y no tanto del endeudamiento externo. • El desarrollo de herramientas de gestión de información. No puede pensarse en un sistema integrado de protección social sin sistemas de información centralizados que reúnan y pongan a disposición los datos sobre la situación socioeconómica de los beneficiarios y los programas a los que acceden. El desarrollo de herramientas de identificación y de registro de sus beneficiarios, los sistemas para coordinar las bases de datos entre instituciones y sistemas de evaluación mejoran las capacidades estatales para realizar una focalización adecuada, prevenir duplicaciones, reducir brechas de protección y realizar un correcto acompañamiento a los beneficiarios. La totalidad de los países de la subregión dispone de registros únicos de beneficiarios, los cuales presentan diferentes grados de avance y finalización. Costa Rica parece haber alcanzado un mayor nivel de integración con el Sistema de Información para la Acción Social. En el caso de Honduras, se ha progresado igualmente en el Registro de Oferta Institucional (ROI), el cuenta cuenta con con información sobre programas gubernamentales y no gubernamentales en marcha, y también en un Registro Específico Nacional de Primera Infancia (RENPI) para la niñez hasta los 6 años de edad. _____________________________ 37. De los países de Centroamérica y República Dominicana, Nicaragua es el único que no posee un programa de transferencias monetarias condicionadas, después de que en 2007 se finalizara la implementación del Programa Red de Protección Social. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Los procesos de democratización en la subregión, así como las nuevas tendencias internacionales favorables a los derechos de la infancia y a la expansión de la protección social (Martínez, 2014) han promovido ciertos avances comunes destacables: 127 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas • La creciente visibilidad y priorización política de las problemáticas de la primera infancia. A nivel regional, la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI) y la Secretaría de la Integración Social Centroamericana (SISCA) han promovido la mejora de la atención integral de la primera infancia, en sus respectivos espacios geográficas. 128 Como parte de las “Metas Educativas 2021” de la XVIII Conferencia Iberoamericana de Educación, celebrada en San Salvador, en 2008, se incluyen compromisos concretos en torno al aumento de la oferta de educación inicial y a la potenciación de su carácter educativo; y la realización de acciones compartidas asociadas con la atención integral de la primera infancia (OEI, 2008, pp. 107 y 120). En el marco del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), los Jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros respaldaron el Plan Regional de Atención Integral a la Primera Infancia 2012-2021 (PRAIPI), aprobado por el Consejo de la Integración Social Centroamericana (CIS), en 2012. Este instrumento busca articular esfuerzos regionales para el establecimiento de políticas nacionales que hagan un especial énfasis en la coordinación intersectorial para la mejora del acceso de los servicios de atención integral a la primera infancia, el incremento de la calidad de estos y el fortalecimiento de capacidades humanas e institucionales. Estas iniciativas han tenido su impacto en los contextos nacionales. La mayoría de los países de la región cuenta con instrumentos de política pública que pretenden generar sinergias en beneficio de la prestación de servicios integrales a la primera infancia. Además, cuentan con intervenciones por medio de las cuales se busca promover la educación inicial y la estimulación temprana; y garantizar servicios de salud y nutrición adecuados. Sin embargo, quedan desafíos pendientes. La cobertura de los servicios todavía es muy limitada. Aún falta retomar recomendaciones internacionales sobre mínimos indispensables asociados como por ejemplo con licencias de maternidad y paternidad, la universalización de servicios de cuido para menores de 0 a 3 años y el nivel mínimo de financiación pública (Martínez y Soto, 2012). • El creciente interés por la universalización efectiva de los servicios públicos de salud y educación de calidad. En la mayor parte de los países considerados, los gobiernos han manifestado interés creciente por universalizar el acceso a los servicios públicos de salud y educación (ya sea a través de normas jurídicas y/o instrumentos de planificación general o sectorial). Las iniciativas de extensión del aseguramiento de salud, la obligatoriedad de la educación pre básica, las reformas orientadas a la mejora la calidad y el desempeño docente, brindan oportunidades para identificar sinergias y aumentar la articulación con la protección social (UNICEF, 2013a). Desafíos De cara al diseño de intervenciones integrales y sistémicas de protección social para la niñez, en los países de Centroamérica y República Dominicana los retos comunes giran en torno a las problemáticas siguientes: • La persistencia de amplias brechas de cobertura y acciones fragmentadas. A pesar de los indudables avances que se han realizado otorgando un rol político y una dirección a la protección social en conjunto, al día de hoy, en la mayor parte de los países de la subregión persisten amplias brechas de protección que en la práctica no conducen a una utilidad integral ni a mínimos sociales para las familias y sus miembros. Lo anterior se da tanto en términos de cobertura (exceptuando los casos de Costa Rica y Panamá), como de suficiencia y calidad. En los casos de El Salvador, Guatemala y Honduras, se identifica una multiplicidad de intervenciones dispersas, desarticuladas y de baja cobertura (y relación costo-beneficio)38. El articular las acciones entorno a la definición de un conjunto reducido de brechas prioritarias de gran impacto podría marcar la diferencia (UNICEF, 2013a). Para la niñez y adolescencia, la desprotección es más acuciante durante la etapa de vida que va de los 0 a 3 años (después del control post-parto) y tras la deserción del sistema educativo en la adolescencia (id.). En varios países de la subregión, las entidades rectoras de las políticas sociales son de reciente creación y disponen de recursos limitados para ejercer su rol coordinador (al contrario que los ministerios cuya acción deben coordinar, que suelen ser más antiguos y disponer de mayor presupuesto). A su vez, los socios de la cooperación internacional pueden verse tentados a recurrir a otras instancias más familiares o reconocidas, con mayor influencia en el gobierno. Reforzar el perfil rector de estas instituciones es un desafío pendiente. Ante este panorama, es necesario que se establezca una jerarquía institucional acorde con la posición rectora de estos ministerios y una clara delimitación de las responsabilidades entre las diferentes instituciones involucradas con la gestión de la política social39. El fortalecimiento de estas entidades públicas requiere que se realice una inversión en personal técnico altamente cualificado y se les brinde la financiación suficiente para coordinar y desarrollar las herramientas de gestión y evaluación de políticas sociales. En los primeros años de desempeño, también resulta necesario una elevada dosis de respaldo político explícito. _____________________________ 38. En Martínez (2014), se pueden consultar mayores detalles sobre esta situación. Es probable que esta realidad también se presente en los países de la subregión que no forman parte de este estudio. 39. Para el caso de las instancias rectoras de política social que implementan programas de protección social, se recomienda replantearse complementariedades y tensiones entre ambas funciones para prevenir que la magnitud de los desafíos perjudique su mandato global. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas • La necesidad de impulsar la coordinación entre la protección social y los servicios sectoriales. Algunos programas de protección social, como los de transferencias monetarias crean presión en la oferta institucional de diferentes servicios sociales. En este contexto, es pertinente aprovechar la oportunidad de la expansión de las transferencias para generar una ampliación de la oferta y mejora de la calidad de los servicios públicos sectoriales (UNICEF, 2013a). Por ejemplo, los programas pueden apoyar la financiación de plazas en los centros educativos a los que asisten los niños, niñas y adolescentes beneficiarios de las transferencias, como forma de contribuir al establecimiento de una razón de alumnado por docente que facilite la prestación de servicios de mayor calidad. De igual forma, se reconoce la necesidad de desarrollar con el apoyo de las unidades de planificación y gestión de los ministerios sectoriales, una planificación estratégica capaz de generar procesos de trabajo intersectorial de largo plazo. La articulación interinstitucional implica establecer procesos de trabajo conjuntos, mecanismos permanentes de coordinación, herramientas de gestión comunes y políticas y planificación compartidas. 129 • El espacio fiscal reducido. En la mayor parte de los países de la subregión, persisten problemas para incrementar el financiamiento de la protección social en base a los recursos nacionales, debido al déficit fiscal, a una baja capacidad recaudatoria y a una estructura tributaria regresiva. El déficit fiscal se deriva tanto de dificultades de gestión como de la persistencia de dificultades para asegurar un nivel de ingreso adecuado en base a la recaudación fiscal, debido a la regresividad de los regímenes tributarios, a problemas de evasión fiscal y al gasto tributario (en forma de exenciones y exoneraciones). • La alta visibilidad política otorgada a determinados programas de protección social (que puede corresponderse o no con su relevancia en términos de cobertura) afecta negativamente su sostenibilidad, en tanto da lugar a una asociación de los programas con una determinada administración gubernamental. Esta relación puede socavar sus posibilidades de continuidad tras el cambio de gobierno, en especial, si la administración entrante pertenece a un partido político diferente. Por esta razón, se requiere que esta visibilidad política se acompañe de la construcción de procesos de trabajo que den lugar a consensos amplios y a compromisos de mínimos de cierre de brechas de protección social. La identificación consensuada de brechas prioritarias constituye el primer pilar de una planificación estratégica sólida y fundamenta la apropiación de los procesos por parte del personal técnico. Para evitar que las tendencias positivas en la reducción de las vulnerabilidades sufran vaivenes políticos, se recomienda generar procesos de trabajo interinstitucional sólidos, profundizar en la cultura de monitoreo y evaluación e involucrar a actores estables de la sociedad civil, tanto en la formulación de políticas, como en la veeduría y contraloría (UNICEF, 2013a). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Recomendaciones 130 Del diagnóstico presentado en líneas anteriores pueden extraerse distintas recomendaciones para mejorar la protección social dirigida a la niñez y la adolescencia, como por ejemplo: • El establecimiento de sinergias entre la protección social y los servicios sectoriales en sus diferentes niveles administrativos para avanzar en la articulación e incrementar la eficacia de ambas intervenciones. Las transferencias monetarias pueden dedicar presupuestos a crear condiciones para la ampliación de la oferta, complementarias a las de la demanda. • En contextos socioeconómicos tan acuciantes, la puesta en marcha de procesos nacionales de diálogo y búsqueda de consensos sobre el financiamiento de la protección social, la definición de prioridades de la inversión pública y la progresividad de las políticas fiscales son opciones para la construcción de políticas públicas a considerar. El desarrollo de sistemas integrados de protección social universales que incrementen las oportunidades sociales y vuelvan más equitativa la estratificación socioeconómica en el acceso a los servicios y las fuentes de ingreso brindan una oportunidad para fomentar procesos de diálogo encaminados a generar pactos fiscales que proporcionen sostenibilidad a las políticas de protección social. • La identificación de un conjunto de brechas prioritarias de protección social como fundamento para la articulación de acciones. La planificación estratégica interinstitucional y la distribución de responsabilidades idealmente debería construirse alrededor de un conjunto limitado de brechas de protección social de alto impacto, en cada etapa del ciclo de vida, consensuadas en cada contexto nacional. Estas brechas deben determinarse prestando atención a las dimensiones de la inequidad (es decir, teniendo en cuenta las disparidades de género, área de residencia, pertenencia a grupo minoritario y discapacidad). Las brechas de protección social deben determinarse analizando tanto los riesgos y vulnerabilidad, como las políticas y programas ya existentes (en términos de cobertura, suficiencia y pertinencia) (UNICEF, 2013a). • El aseguramiento de un mínimo de protección social en la niñez, de acuerdo a las necesidades de cada tramo etario. Al respecto, Martínez (2014) sugiere que: • El desarrollo de planificación estratégica única de forma participativa e integradora. La implementación de la protección social requiere de la intervención de varios sectores y agencias gubernamentales. La implementación de la protección social, en especial en estados en desarrollo, es multisectorial, y la inclusión de los diferentes sectores en la planificación estratégica y operativa es garantía de una mayor eficacia. Si bien la responsabilidad de la rectoría, legislación e implementación recae en la administración pública, existen varios grados de intervención de la sociedad civil (asociaciones comunitarias, organizaciones no gubernamentales, etc.) en su implementación, monitoreo y evaluación. La transparencia de la información y la creación de indicadores de monitoreo y evaluación pueden facilitar la participación y ayudar a mejorar la calidad de los recursos orientados hacia la niñez y adolescencia. La participación de la sociedad civil en la planificación estatal no solo refleja un modelo de gobernanza avanzado e integrador, sino que, por un lado, facilita el que los diferentes agentes se apropien y alineen con lineamientos únicos, y por el otro, brinda una mayor dosis de sostenibilidad frente a los ciclos políticos. Es necesario apostar por procesos de formulación política, estratégica y operativa más inclusivos, mediante la creación de mecanismos de participación estables, bajo la forma de comités consultivos o mesas de diálogo de amplia representatividad, que se sumen a los mecanismos gubernamentales de coordinación intersectorial. La capacidad técnica del personal de la institución rectora de las políticas sociales resulta clave para asegurar el liderazgo de estos procesos de diálogo y suma de actores. Es importante “territorializar” las políticas sociales, como un mecanismo de gobernanza, pero a la vez de “descentralización” de las mismas. • Apoyo al desarrollo de pisos básicos de política social como elemento del sistema. La iniciativa del Piso de Protección Social (PPS) impulsada por diferentes agencias del Sistema de las Naciones Unidas busca garantizar mínimos universales (nacionalmente acordados) de acceso a aseguramiento, a servicios públicos y seguridad de ingresos a Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas »» De 0 a 3 años se necesita garantizar el acceso a servicios básicos de salud, estimulación temprana (educación inicial) y programas de apoyo psicosocial. Se debe prestar especial atención a la desnutrición crónica en grupos específicos. »» De 4 a 5 años se debe asegurar el acceso universal a la educación pre-escolar. »» De 6 años en adelante se necesita garantizar el acceso universal al sistema educativo de calidad (medida por ejemplo en calidad docente y en duración de la jornada diaria). »» En todos los tramos etarios se aseguren ingresos mínimos, ya sea bajo una vía contributiva o no contributiva. Por lo tanto, es oportuno que se desarrollen mecanismos de aseguramiento no contributivo, se amplíe la base contributiva y se extienda la oferta de mecanismos mixtos. A la vez, es necesario que se fortalezcan las políticas de cuido. Para apoyar la inserción laboral de las mujeres de bajos ingresos es fundamental que se garanticen licencias por maternidad y paternidad, servicios de cuido y la expansión de horarios en la educación pre-escolar y escolar. 131 toda la ciudadanía en situación de vulnerabilidad socioeconómica. En la actualidad, hay iniciativas para el desarrollo de pisos básicos en varios países. Honduras y República Dominicana han comenzado procesos de diálogo nacional en la materia. De manera particular, las iniciativas de garantía de ingreso mínimo para la niñez y la adolescencia vinculadas a los pisos básicos son un punto de partida que debe articularse con otras reformas en curso, orientadas a mejorar el alcance y la calidad, acceso o retención de los servicios públicos, transferencias sociales y servicios de cuido y atención psicosocial. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Conclusiones 132 Para lograr una protección social para la niñez y adolescencia efectiva y conducente a utilidades integrales, es necesario que esta aborde simultáneamente las vulnerabilidades sociales y económicas de la infancia, de manera contextualizada e inclusiva, considerando niveles de atención adecuados a todos los grupos que componen de esta población heterogénea que representa el 38.5% de la población de Centroamérica y República Dominicana. Los sistemas integrados de protección social son intervenciones multisectoriales que combinan distintos instrumentos(transferencias sociales, garantías de ingreso mínimo, servicios de cuido, etc.), y se apoyan en estructuras sistémicas (con un mismo eje de análisis, planificación, seguimiento y evaluación, mecanismos de selección de beneficiarios y de coordinación). En Centroamérica y República Dominicana, se pueden identificar avances comunes en este sentido, relacionados con la priorización política de la protección social, el desarrollo de herramientas de gestión, la producción de políticas intersectoriales para la atención a la primera infancia, entre otros. Pero existen desafíos en torno a la identificación de brechas prioritarias, a la coordinación intersectorial, al desarrollo de estrategias eficaces de financiación que garanticen la sostenibilidad. Desarrollar progresivamente sistemas integrados de protección social universales es fundamental para que se superen los bloqueos tradicionales de brechas de cobertura y fragmentación de acciones. Referencias bibliográficas Bertranou, Fabián y Vezza, E. (2010). Piso de Protección Social en Argentina. Nota técnica elaborada para la Organización Internacional del Trabajo. Buenos Aires: Mimeo. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2014a). 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Evolución de los programas de transferencias monetarias condicionadas en América Latina y el Caribe: impactos y desafíos Foto: SPSU Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Capítulo 4 135 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Marco Stampini 136 Especialista Sénior en Protección Social en la División de Protección Social y Salud del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Posee un Doctorado en Economía de la Escuela de Estudios Avanzados Sant’Anna de Italia y es miembro del Instituto de Estudios Laborales (IZA) en Alemania. Actualmente, su trabajo se enfoca en preparación y evaluación de estrategias de protección social para personas que viven en pobreza y vulnerabilidad. Sandro Parodi Especialista Sénior en Protección Social del Banco Interamericano de Desarrollo, destacado en República Dominicana. Posee una Maestría en Políticas Públicas y Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard. En el marco de su trabajo, lidera la preparación e implementación de proyectos de transferencias monetarias condicionadas y mejoras en la calidad de los servicios de salud. Indhira Ramírez Sánchez Consultora en Protección Social de la División de Protección Social y Salud del Banco Interamericano de Desarrollo. Estudiante de economía del Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC). Actualmente, sus labores están enfocadas en la realización de investigaciones asociadas a los sectores de Educación y Protección Social en la República Dominicana. _____________________________ 40. En la elaboración de este documento, se han tomado como insumos principales las publicaciones de Stampini y Tornarolli (2012) y Paes-Sousa et al. (2013) y secciones del Marco Estratégico Sectorial de Protección Social y Pobreza del BID (2014). Los autores agradecen a Haydeeliz Carrasco y a un revisor anónimo por sus comentarios y sugerencias útiles. Además, expresan que cualquier error es su responsabilidad. Tanto el contenido como los hallazgos de esta investigación reflejan la opinión de los autores y no las del Banco Interamericano de Desarrollo, su directorio ni los países a los que representa. Los programas de transferencias monetarias condicionadas (PTMC) son intervenciones de protección social que transfieren dinero a los hogares en situación de pobreza según el cumplimento de una serie de condiciones relacionadas al desarrollo de capital humano en la niñez. Las transferencias alivian la falta de ingresos, mientras que las corresponsabilidades buscan disminuir la transmisión intergeneracional de la pobreza. Los primeros PTMC surgieron a mediados de la década de 199041. Previo a su implementación, la protección social en los países de la región de América Latina y el Caribe (ALC) era llevada a cabo principalmente a través del denominado seguro social. Sin embargo, su cobertura y efectos sobre la reducción de la pobreza eran limitados, debido a que beneficiaba únicamente a trabajadores formales y excluía al segmento de población más vulnerable, es decir, a las personas auto-empleadas o con empleos informales. GRÁFICA II.4.1. NÚMERO DE PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE IMPLEMENTANDO UN PTMC, 1995-2011 Fuente: Stampini y Tornarolli (2012). _____________________________ 41. En 1995, se creó el Bolsa Escola y Programa de Garantía de Renda Mínima, en Brasil; y, en 1997, el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), en México. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas El estancamiento de las economías de la región, durante las últimas dos décadas del siglo XX, reflejado en un aumento de desempleo, informalidad y niveles de pobreza, llevó a la creación de los PTMC para complementar las funciones del seguro social. Desde su surgimiento, los PTMC se han convertido en los programas claves de los sistemas de protección social dirigidos a la población en pobreza y vulnerabilidad en América Latina y el Caribe. En 2011, 18 países de la región estaban implementando un PTMC (Gráfica II.4.1), mientras que otros países como Bahamas, Bárbados, Belice y Surinam los estaban diseñando. El número de beneficiarios incrementó de 38 millones en 2001 a 129 millones en 2010 (lo que representaba el 24.0% de la población total de los países que implementaban un PTMC). A lo largo del período 20082010, las transferencias representaban, en promedio, entre el 20.0% y el 25.0% del ingreso de los hogares beneficiarios (Stampini y Tornarolli, 2012). En 2011, en la mayoría de los casos, los PTMC con mayor tiempo de vigencia tenían un presupuesto entre 0.30%-0.40% del PIB (PaesSousa, et al., 2013). 137 GRÁFICA II.4.2. EVOLUCIÓN DE LA POBREZA Y MAGNITUD DE LOS PTMC EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, EN MILLONES DE PERSONAS, 2001-2010 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Fuente: Stampini y Tornarolli (2012). 138 A lo largo de la primera década del siglo XXI, el crecimiento económico y el consecuente aumento del espacio fiscal para programas sociales ocasionaron una reducción de la pobreza y una simultánea expansión del número de beneficiarios de PTMC. En 2006, el número de beneficiarios en América Latina y el Caribe sobrepasó el número de personas con ingreso diario por debajo de 2.5 USD (ajustados por paridad del poder de compra); y, en 2010, igualó el número de personas con ingreso diario por debajo de 4 USD (ajustados por paridad del poder de compra) (Gráfica II.4.2). Aun así todavía hay países donde el número de beneficiarios es menor al número de personas en situación de pobreza; es evidente que en muchos casos la agenda en materia de PTMC debe enfocarse en mejorar la calidad de los programas más que en asegurar su ulterior expansión. Durante los últimos 15 años, se ha aprendido mucho sobre cómo implementar PTMC exitosos y eficientes. En este artículo, se resumen algunas de las lecciones operativas más importantes (sobre las que se necesita enfocar los esfuerzos para mejorar los programas) y se identifican áreas de innovación con el afán de contribuir a la definición de una futura agenda de trabajo en el tema. Por esta razón, se presta un mayor énfasis en el análisis de los impactos documentados de los programas; la evidencia acumulada en temas de focalización, monitoreo y evaluación; las tipologías de corresponsabilidades implementadas y la verificación de su cumplimiento; la duración de los beneficios e impactos laborales; y la coordinación con la prestación de servicios de salud y educación. Los impactos documentados42 Los PTMC han reducido la incidencia e intensidad de la pobreza. En los países de América Latina y el Caribe que los han implementado, la incidencia de la pobreza hubiera sido, en promedio, un 13.0% más alta en ausencia de estos programas (Stampini y Tornarolli, 2012). Los PTMC han aumentado la cantidad y la variedad de alimentos nutritivos consumidos por los beneficiarios (Ruiz-Arranz, et al., 2006). En países como Chile, Colombia, Ecuador, Honduras, Jamaica, México y Nicaragua, los PTMC han generado una disminución de la oferta de trabajo infantil, lo que se ha traducido en un incremento de la inscripción y de la asistencia escolar (Levy, 2006; Fiszbein, et al., 2009; Saavedra y García, 2012). En cuanto a progresión escolar, se identifica que, en México, los beneficiarios presentaron un incremento de la escolaridad de un período comprendido entre seis meses y un año, luego de haber participado en el programa durante cinco años; mientras que en Nicaragua, la niñez beneficiaria alcanzó un logro escolar mayor al de la no beneficiaria en, aproximadamente, medio grado, luego de dos años de exposición al PTMC (Maluccio, et al., 2009). Una situación similar se aprecia en torno a los efectos del incremento en el nivel educativo en la inserción laboral. Si bien, se ha evidenciado que en México, las mujeres beneficiarias presentan mayor probabilidad de inserción en el mercado laboral (Behrman, et al., 2009 y 2011); en términos generales, no se han determinado los efectos de los mayores años de educación alcanzados por los beneficiarios sobre las probabilidades de empleo y los salarios (Rodríguez-Oreggia y Freije, 2008; y Departamento Nacional de Planeación -DNP-, 2012). Por lo tanto, es necesario generar más evidencia que permita retroalimentar el diseño de los PTMC en esta área. En materia de salud, los PTMC han determinado un mayor uso de los servicios y una disminución de la morbidez y morbilidad en ciertos grupos etarios (Gaarder, et al., 2010). En Brasil, Bolsa Familia es uno de los elementos que han contribuido a disminuir la mortalidad infantil, principalmente aquella relacionada a diarrea, malnutrición y a otras condiciones atribuidas a situaciones vividas en la pobreza (Rasella, et al., 2013). Estudios realizados en países como Brasil, Colombia, Perú y República Dominicana indican que los PTMC son efectivos en la reducción del embarazo adolescente45. Si bien se desconocen los motivos por los que esto ocurre, los análisis indican que las posibles causas pueden ser el aumento en la inscripción y asistencia escolar, el cambio de metas que esto ocasiona en los beneficiarios y el mayor conocimiento y facilidad de obtener métodos anticonceptivos gracias al mayor uso de los servicios de salud, entre otros. _____________________________ 42. Esta sección resume la evidencia sobre los impactos de los PTMC presentada en el Marco Estratégico Sectorial de Protección Social y Pobreza del Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2014). 43. Otro de los países en los que estudios recientes han encontrado efectos positivos sobre el aprendizaje es Malawi. Más específicamente, las áreas que han sido impactadas de forma positiva por el PTMC son: matemáticas, comprensión de textos y habilidades cognitivas (Ozler, 2011). 44. De manera similar, un programa de becas en Camboya tuvo impactos en los niveles de escolaridad, pero no afectó el aprendizaje, las probabilidades de empleo ni el ingreso de los beneficiarios (Filmer y Schady, 2014). 45. En el caso del Programa Juntos en Perú, se sugiere consultar a López Calva y Perova (2012); en el del Subsidio Educativo de Colombia, a Cortés, et al. (2011); en el del Bolsa Familia de Brasil, a Azevedo, et al. (2012); y con el Programa Solidaridad en República Dominicana a Carrasco (2012). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Por otro lado, la evidencia referente a los impactos de los programas sobre el aprendizaje es menos clara. Esto puede atribuirse a precariedades en la calidad de la oferta de los servicios de educación. Nicaragua es uno de los casos en los que se ha encontrado un impacto positivo sobre el aprendizaje de los beneficiarios43. En este país, el PTMC Red de Protección Social tuvo efectos significativos sobre los resultados de mediano plazo obtenidos en las pruebas de matemáticas y lenguaje (Barham, et al., 2013). En cambio, en México, si bien el PTMC ha generado un aumento de la escolaridad, no se encuentran efectos sobre los niveles de aprendizaje44. 139 Los mecanismos de focalización Los PTMC han sido efectivos en llegar a las personas en situación de pobreza, superando la calidad de la focalización de las intervenciones de protección social anteriormente implementadas (Levy, 2006; Lindert, et al., 2006; Grosh, et al., 2008; y Stampini y Merino-Juárez, 2012). En general, estos programas han combinado mecanismos para la identificación de sus beneficiarios, asociados con: (i) la delimitación geográfica, (ii) la estimación de ingresos, (iii) el reconocimiento de determinadas categorías de vulnerabilidad y (iv) la validación comunitaria. En el diseño de los PTMC, por lo general, se han identificado las áreas geográficas con el mayor porcentaje de población en pobreza para focalizar territorialmente su implementación. Por ejemplo, la focalización geográfica del programa Más Familias en Acción de Colombia parte de la clasificación de los municipios en cuatro categorías, según su grado de urbanización y nivel de incidencia de la pobreza. De acuerdo a la zona territorial, se otorgan diferentes montos o transferencias monetarias 46. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas En el ámbito de las áreas geográficas focalizadas, la identificación de las personas en situación de pobreza se basa en mecanismos de estimación de gasto o ingreso. La mayoría de los países de América Latina y el Caribe calculan la elegibilidad mediante un puntaje de prueba de medios (proxy mean testing), que estima el gasto per cápita en base a informaciones referentes a los activos y a las características demográficas de los hogares. Son elegibles aquellos hogares cuyo puntaje se sitúa por debajo de un umbral previamente determinado (y que, por lo general, refleja la línea de pobreza). 140 En el caso de República Dominicana, la determinación de la elegibilidad es responsabilidad del Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN), la cual es una institución independiente del PTMC. El SIUBEN elabora un marco muestral a partir del mapa de pobreza oficial y entrevista a todos los hogares en las zonas geográficas donde más del 20.0% de los hogares son pobres. Luego, determina la elegibilidad por medio de la aplicación del Índice de Calidad de Vida (ICV)47, el cual se basa en activos y características sociodemográficas. El umbral se define de acuerdo al porcentaje de personas en situación de pobreza monetaria. Los hogares con puntaje de ICV menor al umbral de pobreza moderada pueden acceder a los beneficios de protección social. En Brasil, de manera diferente a los otros países de la región, los beneficiarios son seleccionados a través de la comprobación del ingreso, el cual es comparado con la línea de pobreza monetaria. La estimación del gasto mediante el puntaje de prueba de medios tiende a identificar a las personas en situación de pobreza crónica, mientras que el método basado en la comprobación de ingresos incrementa las oportunidades de incluir a aquellas en una situación de pobreza transitoria. Este último método requiere la verificación continua de los niveles de vida de los beneficiarios, con el objetivo de mantener dentro del programa sólo a aquellos que lo necesitan. _____________________________ 46. Los criterios geográficos son utilizados, también, para la exclusión de aquellas localidades con oferta insuficiente de servicios de salud y educación, que no podrían responder a la mayor demanda que generan los PTMC una vez puestos en marcha. En México, las personas en pobreza que residen en estas áreas son incorporadas al Programa de Apoyo Alimentario que otorga transferencias incondicionadas. 47. El ICV calcula el nivel de carencias del hogar en función de 17 variables asociadas a cuatro dimensiones: (1) características de la vivienda; (2) servicios básicos y equipamiento del hogar; (3) capital humano y género del jefe del hogar; (4) capacidad de sustento familiar (Parodi, et al., 2013). En algunos casos, los PTMC incluyen grupos poblacionales vulnerables, elegibles independientemente de su condición de pobreza. Por ejemplo, Más Familias en Acción utiliza la focalización categórica para incorporar a las familias desplazadas internamente y a los miembros de comunidades indígenas. La validación comunitaria es utilizada en algunos casos como última etapa del proceso de focalización. Esta explota el conocimiento de las comunidades sobre las condiciones de vida de los hogares para evitar la exclusión de los más pobres (o, en pocos casos, la inclusión de los que no necesitan del programa). La combinación de los cuatro mecanismos de focalización ya descritos ha asegurado una selección transparente y relativamente precisa de los beneficiarios. Sin embargo, no es posible eliminar por completo los errores de exclusión e inclusión. En particular, la filtración a los no pobres aumenta cuando se intenta llegar a una cobertura total de las personas en situación de pobreza: cuanto más próximo a la línea de pobreza es el ingreso per cápita del hogar es más probable que la estimación por prueba de medios coloque al hogar en el lado errado del umbral de elegibilidad. La Gráfica II.4.3 muestra la relación entre cobertura y filtración de los PTMC en América Latina y el Caribe, según data colectada entre 2002 y 2010. Por cada punto porcentual de mayor cobertura, la filtración a los no pobres aumenta, en promedio, 0.38 puntos porcentuales. Nota: los resultados de esta figura se refieren a Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay utilizando una línea de pobreza de 4 USD por día (ajustados por paridad del poder de compra). Fuente: Stampini y Tornarolli (2012). Adicionalmente, la filtración puede ser ocasionada por el crecimiento económico que facilita la salida de la pobreza de los hogares beneficiarios de los PTMC, en ausencia de revisiones periódicas de los registros de beneficiarios. En particular, cuando la cobertura de los programas no es limitada a las personas en situación de pobreza estructural (para los cuales las transiciones dentro y fuera de la condición de pobreza son más raras) es necesario contar con procesos de revisión de la elegibilidad de los beneficiarios, conocidos bajo el nombre de procesos de recertificación. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas GRÁFICA II.4.3. RELACIÓN ENTRE COBERTURA Y FILTRACIÓN EN LOS PTMC DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, 2002-2010 141 Con el fin de recertificar a los beneficiarios existentes (así como para la inclusión de los nuevos), es necesario actualizar la fórmula de las pruebas de medio, para que esta refleje la relación actual entre gasto per cápita, composición demográfica y posesión de activos. Por ejemplo, la relación entre pobreza y posesión de un teléfono celular ha cambiado de forma considerable durante los últimos quince años y esto debe verse reflejado en la fórmula usada para determinar la elegibilidad. Esta revisión no es necesaria cuando la elegibilidad se basa en la comprobación del ingreso. En Brasil, las autoridades han elaborado un sistema de monitoreo integral basado en la gestión dinámica de un registro único de beneficiarios, por medio del cual se busca limitar los errores de inclusión. Este sistema utiliza las siguientes estrategias: (i) la estimación del número de personas en situación de pobreza en cada municipio para determinar el número máximo de cupos disponibles; (ii) la recertificación de cada hogar beneficiario a más tardar cada dos años; (iii) la entrega de incentivos monetarios a administradores locales para mejorar la calidad y la gestión del registro; y (iv) la realización de auditorías. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas 142 “Tanto la coherencia como la confiabilidad del registro único de beneficiarios de Brasil se comprueban a través de la comparación de datos con otros sistemas públicos de información, como el registro nacional de empleo formal, los registros de retiro y pensiones y el registro de muertes. En 2009, por ejemplo, en un esfuerzo conjunto entre el Ministerio de Desarrollo Social y el Tribunal de Auditoría de Brasil, se identificaron incongruencias en 878,026 registros de beneficiarios de Bolsa Família y 1,467,932 registros de familias registradas que no eran beneficiarias. Luego de realizar estudios de campo para determinar el origen de las discrepancias, se expulsó a 194,869 familias beneficiarias del programa. Asimismo, 629,692 familias no beneficiarias actualizaron sus registros y las 838,240 que no lo hicieron fueron eliminadas del registro” (Paes-Sousa, et al., 2013, p. 69). Monitoreo y evaluación El hecho que los PTMC transfieran efectivo puede ocasionar el surgimiento de críticas que relacionen la selección y administración del registro de los beneficiarios a criterios políticos y electorales. Para evitar estas críticas, es importante generar evidencia rigurosa sobre la eficiencia de los programas a través de mecanismos de monitoreo y evaluación. El monitoreo es realizado a través de la recolección continua de datos administrativos sobre los insumos y productos utilizados para el desarrollo del programa. Este mecanismo de revisión requiere de la creación de sistemas de seguimiento avanzados que permitan gestionar información relacionada a las características socioeconómicas de los postulantes y personas beneficiarias, a la fecha de entrada al programa, al grado de cumplimiento de las corresponsabilidades, al total de transferencias recibidas, a los recursos humanos empleados, entre otros. Los esfuerzos de levantar y analizar datos también pueden contribuir a una coordinación más efectiva en la planificación y ejecución de acciones de fortalecimiento de la oferta de servicios en salud y educación para los más pobres. La evaluación de los PTMC tiene como propósito identificar cómo se encuentra funcionando la implementación de los procesos necesarios para llevar a cabo el programa (evaluaciones de proceso) y cuáles han sido los efectos causales sobre los niveles de pobreza de las personas beneficiarias y sobre el acceso a servicios de salud y educación (evaluaciones de impacto). La combinación del monitoreo y la evaluación busca, a través de la generación de conocimiento, identificar las áreas a mejorar de los PTMC, con el fin de incorporar la evidencia obtenida en la toma de decisiones. Por ejemplo, una evaluación de impacto podría indicar que un PTMC no está teniendo ningún efecto sobre el logro educativo de la niñez beneficiada y una evaluación de procesos podría indicar que una posible razón es el no cumplimiento de las condicionalidades de educación del programa. Esta evidencia serviría como punto de partida para ejecutar medidas que incrementen la eficacia del programa. En algunos casos, donde no fue posible seleccionar aleatoriamente los grupos de tratamiento y de control, se realizaron evaluaciones de impacto no-experimentales. Por ejemplo, en la Republica Dominicana, se realizaron siete evaluaciones de impacto cuasi-experimentales a través de un concurso público denominado Conocer +, auspiciado por el BID, el Banco Central de la República Dominicana y el PTMC Progresando con Solidaridad (PROSOLI). Estos estudios se llevaron a cabo con los datos de la Encuesta de Evaluación de Protección Social de 2010. Si bien la metodología no permite dar conclusiones definitivas, los resultados indican que los beneficiarios del PTMC presentaron menor probabilidad de deserción escolar en el nivel medio, menor probabilidad de maternidad adolescente y menor probabilidad de gasto catastrófico de salud, en comparación con personas pertenecientes a hogares en situación de pobreza con características similares que no entraron al programa por restricciones presupuestarias (Carrasco, 2012; Rathe, 2012; Mieses, 2012; y Lozano, 2012). De igual manera, la niñez menor de 5 años perteneciente a hogares beneficiarios presentaron un mejor peso/ talla que los no pertenecientes al PTMC (Mishel y González, 2012). La evidencia generada por medio del monitoreo y la evaluación es fundamental para aumentar la credibilidad política de los PTMC, facilitando su transformación en políticas del estado (más que en iniciativas de un gobierno) capaces de sobrevivir a los ciclos electorales. Corresponsabilidades Una parte importante de los impactos de los PTMC es explicada por las corresponsabilidades. Estudios experimentales indican que el efecto sobre la inscripción escolar y sobre el número de visitas preventivas al médico es mayor en PTMC que en programas de transferencias no condicionadas (Akresh, et al., 2012; y Baird, et al., 2010). La selección de las corresponsabilidades de cada PTMC está relacionada a los objetivos de políticas públicas, los cuales, a su vez, son determinados por el nivel de desarrollo de cada país. _____________________________ 48. El nombre PROGRESA fue sucesivamente cambiado a Oportunidades y, más tarde, en PROSPERA. 49. Una búsqueda de “Oportunidades” e “impact evaluation” en scholar.google.com, realizada el 12 de agosto de 2014, dio como resultado 1910 informes. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Los PTMC han sido pioneros en el área de políticas públicas dirigidas a las personas en situación de pobreza, gracias a la implementación de las técnicas más rigurosas de evaluación de impacto, conocidas como evaluaciones experimentales. El caso más conocido es la evaluación del programa PROGRESA de México48, realizada entre 1997 y 1999. En la primera fase de esta evaluación participaron 506 localidades rurales, de las cuales 320 fueron seleccionadas de forma aleatoria para conformar el grupo de tratamiento. Las bases de datos se hicieron públicas, generando más de 1000 informes académicos49. Los resultados de la evaluación sirvieron para fortalecer la credibilidad no sólo de PROGRESA, sino que también de las transferencias monetarias condicionadas en general. Asimismo, las informaciones obtenidas permitieron la retroalimentación del programa. 143 RECUADRO II.4.1. CORRESPONSABILIDADES DEL PTMC PROGRESANDO CON SOLIDARIDAD DE REPÚBLICA DOMINICANA Las personas beneficiarias del Programa Progresando con Solidaridad (PROSOLI) reciben tres transferencias: Comer es Primero, Incentivo a la Asistencia Escolar para educación básica o primaria (ILAE) y Bono Escolar Estudiando Progreso (BEEP) para educación media o secundaria. Comer es Primero está condicionado a las siguientes corresponsabilidades: • Niños y niñas del hogar entre 0 y 5 años reciben las vacunas y el chequeo médico estipulado. • Embarazadas reciben atención pre y post parto. • Al menos una persona de la familia asiste a las reuniones de orientación y capacitación del programa. • El enlace realiza por lo menos una visita domiciliaria al mes a la familia. • Integrantes de la familia mayores de 14 años que no saben leer y escribir forman parte de algún núcleo de alfabetización. El ILAE está condicionado a las siguientes actividades: • Miembros del hogar con edad entre los 5 y 21 años que no han completado la escuela primaria: »» Se inscriben en la escuela. »» Tienen una asistencia mínima de 80.0%. El BEEP está sujeto a las siguientes corresponsabilidades: • Miembros del hogar con edad hasta 21 años que no han completado la escuela media o secundaria: »» Se inscriben en la escuela. »» Tienen una asistencia mínima de 80.0%. El control del cumplimiento de las corresponsabilidades depende de los proveedores de servicios de salud y educación, quienes registran datos que luego son entregados a las autoridades locales o al personal local del PTMC. En caso de que uno de los miembros del hogar beneficiario no cumpla con alguna de sus corresponsabilidades, el beneficio de la misma es suspendido hasta que se compruebe su cumplimiento. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Fuente: elaboración propia. 144 Las corresponsabilidades consideradas como tradicionales son aquellas asociadas a la salud materno-infantil y a la asistencia escolar. Por otro lado, las corresponsabilidades modernas, adoptadas en países donde ya se ha logrado acceso universal a los servicios básicos de salud y educación, son más sofisticadas y están relacionadas a aspectos como el logro escolar, la prevención de enfermedades crónicas y el incentivo al empleo formal, entre otros. Como ejemplo, se presentan las corresponsabilidades del PTMC de la Republica Dominicana, en el Recuadro II.4.1. Los países que implementan PTMC se diferencian no sólo por las corresponsabilidades adoptadas, sino también por las consecuencias de las deficiencias en su cumplimiento. Actualmente, por ejemplo, en Honduras es suficiente que una niña o un niño cumpla con su corresponsabilidad para que se pague toda la transferencia al hogar50. Por el contrario, en Brasil las faltas en el cumplimiento por un miembro del hogar ocasiona la interrupción de la transferencia para todos los familiares. En el medio de estos extremos, se encuentra el caso de México, donde sólo se suspende la parte de la transferencia ligada al individuo que no cumple. _____________________________ 50. Hasta 2013, el cumplimiento de las corresponsabilidades referentes a las atenciones pre y post parto no eran verificadas. Una de las metas del programa para el 2014 era condicionar las transferencias a la asistencia a la escuela todos los niños y niñas del hogar y el recibimiento de los servicios preventivos de salud. Dicha medida fue incluida en el Reglamento Operativo, y se proyectó el inicio de su implementación en el 2015. La severidad de la punición tiene fuertes implicaciones sociales, pues es posible que determine la exclusión de los beneficiarios más pobres, para los cuales el acceso a los servicios es más difícil y, por consecuencia, el cumplimento de las corresponsabilidades tiene un costo de oportunidad más alto. Por ejemplo, en 2011, las precariedades en la prestación de servicios de educación ocasionaron que más de 4 millones de niños, niñas y jóvenes beneficiarios con edades entre 8 y 21 años no recibieran el beneficio de educación en México (Paes-Sousa, et al., 2013). El no cumplimiento puede deberse a causas externas como ausentismo de profesores y violencia doméstica, entre otros. Por esto, la verificación de las corresponsabilidades debe ser complementada por el acompañamiento social, para minimizar la salida de los hogares más pobres. El cumplimento con las corresponsabilidades tiene una importante dimensión de género. Por lo general, los PTMC asignan como representante del hogar a la mujer de la familia. Es decir, las madres son seleccionadas de manera tácita para verificar el cumplimiento de las corresponsabilidades de sus familiares. Esto aumenta sus responsabilidades en el hogar y, a la vez, refuerza el paradigma de que la mujer es la única que ha de responder por el desarrollo de sus hijos e hijas. Entonces, para que los PTMC no se traduzcan en un obstáculo adicional para el desarrollo personal e independencia económica de las mujeres es necesario minimizar el costo de oportunidad de su cumplimiento. Esto se puede lograr, por ejemplo, implementando sistemas de pago modernos que reduzcan el tiempo de recibir la transferencia y reduciendo el tiempo de espera en los centros de salud. También, es deseable que los PTMC contribuyan a reducir la brecha de género al interior de las familias beneficiarias, promoviendo un mayor envolvimiento de los padres en el cuidado de los hijos e hijas. Los PTMC están diseñados para durar muchos años. La salida de la pobreza depende, en gran medida, de la posibilidad de lograr empleo formal, lo que, a su vez, está relacionado con el dinamismo de la economía. Por su parte, los PTMC no se proponen aumentar la capacidad de generación de ingresos de las personas adultas de los hogares beneficiarios, por lo que no debe esperarse que las transferencias dejen de ser necesitadas después de un período corto de tiempo (por ejemplo 3 o 5 años). Tampoco puede esperarse que en pocos años se haya completado la formación de capital humano en la niñez (BID, 2014). Ante la larga duración de los PTMC51, algunas partes han expresado preocupaciones acerca de la posibilidad de que las transferencias generen dependencia económica, reduciendo la oferta de trabajo formal de parte de los adultos del hogar. Los resultados de las evaluaciones de impacto más rigurosas indican que, en el corto plazo, los PTMC no inciden negativamente sobre la oferta de trabajo por parte de los adultos (Alzúa, et al., 2013; Fiszbein y Schady, 2009). Sin embargo, en Ecuador, un reciente análisis cuasi-experimental encontró una reducción del porcentaje de jóvenes beneficiarias con niveles de educación relativamente altos laborando en el sector formal (de medio punto porcentual, a partir de un nivel de 5%) (Bosch, et al., 2013). Para prevenir críticas acerca de que los PTMC generan dependencia en los beneficiarios, varios programas han empezado a excluir las variables de empleo de sus mecanismos de _____________________________ 51. La tendencia general de prolongación de los PTMC se visualiza en aquellos países con programas que llevan más de una década de implementación. Algunos son: Brasil (Bolsa Escola/Bolsa Familia), Chile (Chile Solidario), Costa Rica (Superémonos/Avancemos), Ecuador (Bono Desarrollo Humano), Honduras (PRAF/Bono 10 mil), Jamaica (Programme for Advancement through Health and Education – PATH) y México (Progresa/Oportunidades/Prospera). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas La duración de los beneficios e impactos laborales 145 focalización. En este sentido, es particularmente importante que estas variables sean excluidas de los formularios llenados para determinar la elegibilidad, para así eliminar la preocupación de los aspirantes beneficiarios acerca de que su aceptación o permanencia en el programa dependa de una condición de inactividad o desempleo. Es trascendental notar que esto no excluye la posibilidad de llevar a cabo auditorías sobre la condición de empleo o el ingreso de los beneficiarios de los PTMC cruzando bases de datos administrativos. El programa Ingreso Ético Familiar (IEF) de Chile ha hecho esfuerzos todavía más directos para evitar la creación de dependencia, introduciendo incentivos monetarios al empleo formal por medio del Bono al Trabajo de la Mujer. Este beneficio está dirigido a mujeres beneficiarias entre 25 y 59 años de edad que trabajan de manera dependiente o independiente y que pertenecen al 35.0% más vulnerable de la población en términos socioeconómicos. Si estas beneficiarias encuentran un empleo formal, el monto de la transferencia que reciben por el IEF aumenta, y los empleadores reciben un subsidio. Aún si todavía no se cuenta con una evaluación rigurosa de sus resultados, este incentivo parece promisorio en su tentativo esfuerzo de generar un círculo virtuoso entre la participación en PTMC y la incorporación de las personas en situación de pobreza al mercado laboral. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Acumulación de capital humano y coordinación con la prestación de servicios complementarios de salud y educación 146 El impacto de los PTMC en la transmisión intergeneracional de la pobreza, es decir, el hecho de que la niñez de los hogares beneficiarios no sea pobre durante su vida adulta depende de la siguiente cadena de eventos: i. Los PTMC logran aumentar la demanda de servicios de salud y educación. ii. Los servicios de salud y educación aumentan el capital humano de sus beneficiarios (los niños logran mejor salud y aprenden en la escuela). iii. Cuando son personas adultas, los ex-beneficiarios de los PTMC consiguen un trabajo productivo y logran niveles de calidad de vida por encima de la línea de pobreza, gracias a su mayor capital humano y en un contexto en el cual la economía genera empleos formales. Las evaluaciones de impacto han mostrado que los PTMC han conseguido aumentar la demanda de servicios de salud y educación y, como se ha discutido anteriormente, la evidencia sobre el aprendizaje, logrado por los beneficiarios durante su participación escolar, es mixta. Por otro lado, la tercera condición excede el alcance de los PTMC. Hasta el momento, existe una opinión compartida entre los expertos en desarrollo que los impactos en términos de aprendizaje son limitados por la insuficiente cantidad y calidad de servicios educativos disponibles para las personas en situación de pobreza y vulnerabilidad, incluyendo los beneficiarios de PTMC, así como por los desafíos de coordinación entre los PTMC y los ministerios responsables de la oferta de estos servicios (Soares, 2012; y Castañeda, 2009). Aún si este no era unos de los objetivos declarados de la primera generación de PTMC, no dependiendo de su área de responsabilidad y administración, el logro de altos niveles de aprendizaje y, más generalmente, la acumulación de capital humano son una prioridad para el RECUADRO II.4.2. EXPERIENCIA DE COORDINACIÓN DEL PTMC PROSOLI DE REPÚBLICA DOMINICANA La coordinación de PROSOLI con los organismos públicos encargados de proveer servicios de salud y educación es realizada a través del Comité Técnico Intersectorial (CTIS). El CTIS fue creado con el objetivo de garantizar la satisfacción del aumento de la demanda de servicios inducida por el cumplimiento de las corresponsabilidades, tomando en consideración estándares de calidad de la oferta. Está conformado por integrantes del Ministerio de Hacienda, Ministerio de Salud Pública, Ministerio de Educación, Seguro Nacional de Salud (SeNaSa), del PROSOLI y de la Dirección Técnica del Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales. Este Gabinete es la institución encargada del ordenamiento del sector de Protección Social del país y es dirigido por el/la Vicepresidente de la República, siendo este un factor que hace menos compleja la coordinación intersectorial. La evidencia indica que, a partir del PROSOLI, han surgido mejoras en la oferta de servicios, especialmente, en el sector salud. No obstante, uno de los grandes retos de la protección social en la República Dominicana sigue siendo disminuir el fraccionamiento del sistema y la duplicación de acciones (Parodi, et al., 2013). desarrollo ulterior de los programas. Su consecución requerirá importantes inversiones para aumentar la calidad de los servicios de salud y educación que acompañan las transferencias. En quince años de implementación, se ha aprendido mucho sobre cómo ejecutar PTMC eficientes. Sin embargo, puede hacerse mucho más para que los programas contribuyan a reducir la transmisión intergeneracional de la pobreza. Un área de trabajo clave, discutida en la sección anterior, es la mejora de la coordinación con la oferta de servicios de salud y educación de calidad. Otra área importante es la conexión con servicios de desarrollo infantil temprano y con redes de servicios de inclusión social. Las inversiones en la primera infancia pueden lograr altos retornos en términos de acumulación de capital humano e impactar positivamente la trayectoria de largo plazo de los niños (Almond y Currie, 2011; Cunha, et al., 2006; Engle, et al., 2007 y 2011; Behrman, et al., 2013). En estos momentos, el PTMC de Jamaica (Programme for Advancement through Health and Education – PATH) está experimentando la introducción de nuevas corresponsabilidades relacionadas a la crianza de la niñez. El currículo del piloto incluye reuniones comunitarias y visitas familiares con enfoque, entre otros, en estimulación temprana, desarrollo de alfabetización temprana, nutrición y disciplina de los niños. En otros contextos, donde hay suficiente oferta, los PTMC podrían estimular la demanda de servicios institucionales (en centros preescolares). Las redes de servicios de inclusión social promueven la autonomía de las personas en situación de pobreza y vulnerables en etapas y transiciones críticas del ciclo de vida, como por ejemplo, la juventud. Los servicios de acompañamiento familiar pueden apoyar a las familias beneficiarias de PTMC en caso de incapacidad de cumplir con las corresponsabilidades, evitando la suspensión de las transferencias. También, pueden mejorar la conexión de las personas en situación de pobreza y vulnerabilidad con los servicios de activación laboral, en el intento de aumentar la autonomía económica de sus familias52. _____________________________ 52. En la República Dominicana, PROSOLI es complementado con los denominados Centros de Capacitación y Producción Progresando con Solidaridad (CCPP). Estas capacitaciones buscan generar habilidades humanas que contribuyan a la salida de la pobreza. La oferta actual incluye lecciones en repostería, pintura, artesanía, informática, costura y bisutería, entre otros. El objetivo final de las mismas es que las familias beneficiarias, una vez capacitadas, puedan generar ingresos en base a las habilidades aprendidas. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Próximos pasos 147 Para finalizar, en un contexto de transición demográfica que aumentará la proporción de población adulta mayor, incluyendo a aquellos en situación de pobreza y vulnerabilidad, los servicios de inclusión social pueden fomentar el envejecimiento activo y contribuir a reducir la carga de trabajo doméstico, particularmente, alta entre las mujeres. Esto puede generar importantes impactos de género y liberar tiempo y recursos para la generación de ingresos. 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LA COMPLEMENTARIEDAD EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LA INCLUSIÓN PRODUCTIVA Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas PARTE III 151 La inclusión social productiva y los desafíos para las políticas sociales en Centroamérica y República Dominicana53 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Capítulo 1 153 Foto: SISCA/ Adriana Velásquez Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas 154 Adriana Velásquez Coordinadora del Observatorio de Desarrollo Social Centroamericano (OCADES) de la Secretaría de la Integración Social Centroamericana (SISCA). Posee estudios en relaciones internacionales y ciencia política. Actualmente, cursa un programa de Maestría y Doctorado en Ciencias Sociales de la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” y la Universidad Don Bosco de El Salvador. Ha participado en investigaciones de diferentes temas sociales asociados con los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la Agenda de Desarrollo Post 2015. Posee diferentes publicaciones sobre temas de gobernanza, desarrollo social, integración regional, empleo y migraciones intrarregionales. _____________________________ 53. En este articulo se retoman algunos contenidos sobre el acceso a empleo en Centroamérica y República Dominicana, publicados en la Edición No 13 de la Revista de la Integración Social Centroamericana. La autora agradece los comentarios de Aída Argüello y Luis Carballo de la SISCA; y los aportes de Jorge Pleitez para la recopilación de diferentes datos estadísticos utilizados, facilitados como pasante de investigación del OCADES de la SISCA. En este documento, se presenta una reflexión sobre la inclusión social y su componente productivo, reconociendo que es un estado al cual los individuos pueden llegar como resultado de la interacción de diversas fuerzas procedentes del mercado, el sistema político y las redes sociales. La inclusión no solo es una cuestión de las capacidades y decisiones de los individuos, sino también de la capacidad de la sociedad para generar espacios. Desde esta óptica, las políticas públicas, particularmente las sociales, pueden hacer mucho para fomentar una mayor y mejor inclusión productiva, no solo enfocándose en la ampliación de las capacidades individuales, sino también en la creación de las condiciones donde las mismas puedan desarrollarse de una manera más adecuada. Con el afán de contribuir a la discusión sobre qué pueden hacer las políticas sociales de los países de la región, se expone un panorama de los grupos poblacionales rezagados de las dinámicas de empleo, como principal fuerza de inclusión social productiva, ya sea porque se encuentran en situación de marginación o vulnerabilidad. A partir del mismo, se identifican distintos desafíos para las políticas sociales, incluidas las de protección social y se perfilan algunas propuestas de acción. En términos generales, la inclusión social es un estado que se refiere a la manera en la que los individuos forman parte de la sociedad, a partir del funcionamiento cambiante e interrelacionado de las diversas fuerzas que los vinculan a ella (Subirats, et al., 2003, p.17). Por lo tanto, es un fenómeno dinámico y multidimensional que está estrechamente relacionado con los múltiples mecanismos de integración provistos por el mercado (dimensión económica), las políticas públicas del sistema político (dimensión política) y las redes sociales (dimensión social)54 (Subirats, et al., 2003; Laparra, et al., 2007; Moriña, 2007; y Subirats, Alfama y Obradors, 2009). De esta manera, en las sociedades capitalistas y democráticas, responde a la manera en la cual las personas participan en la producción (a través del empleo, principalmente), el consumo (según su ingreso), el acceso a servicios sociales básicos (como protección social, salud, educación, vivienda, entre otros), la vida política a través del ejercicio de sus derechos civiles y políticos; y en una convivencia social en términos de exposición al aislamiento social y conductas anómalas asociadas con el conflicto social (como las delictivas) (Figura III.1.1). Dado que las personas se incorporan de manera diferente en cada uno de estos mecanismos, se configuran formas diferentes de “estar” en la sociedad (Subirats, et al., 2003). Por ejemplo, un joven que está desempleado vive como dependiente de un padre y madre, insertos _____________________________ 54. A partir de Massey, et al. (1998 citado en Recaño, 2002, p.15), las redes sociales podrían entenderse como vínculos interpersonales establecidos a partir de lazos de parentesco, amistad y comunidad; y que operan como facilitadores de apoyos sociales. Según Montes de Oca (1999, p.293), los apoyos sociales son formas de ayuda emocional, material y de información que la sociedad le ofrece a los individuos en diferentes etapas de su trayectoria de vida para enfrentar condiciones adversas como la enfermedad o brindar soporte a su desarrollo material, afectivo o psicológico. “El apoyo afectivo o emocional trata de generar o alimentar la pertenencia a un grupo. La ayuda de información consiste en circular elementos informativos o consejos para resolver problemas. El apoyo tangible o material consiste en ayuda directa (regalos, dinero, bienes, comida, entre otros) y servicios tales como la realización de actividades domésticas o el cuidado ante contingencias como la enfermedad” (id.). De esta manera, estos apoyos permiten que el individuo se sienta “amado, cuidado, seguro, estimado, valioso e integrado a una red de comunicación y obligación mutua” (Cobb, 1976 citado en Montes de Oca, 1999, p.293). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas La inclusión social y sus implicaciones para las políticas públicas 155 formalmente en el mercado laboral, y cursa su educación superior en una entidad pública, presenta una situación de inclusión social diferente a la de una joven desempleada que vive a cargo de abuelos sin acceso a una pensión y no está matriculada en la escuela. Por consiguiente, la inclusión social es un fenómeno de distintas intensidades (Laparra, et al., 2007, p.42) o con una geometría variable (Subirats, et al., 2003, p.29). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas FIGURA III.1.1. REPRESENTACIÓN DE LA INCLUSIÓN SOCIAL, SUS DIMENSIONES Y ALGUNOS DE SUS COMPONENTES 156 Fuente: elaboración propia a partir de Bauman (2011); Laparra. et al. (2007); Hernández (2008); Martinez (2008); Márquez, Chong, Duryea, Mazza y Ñopo-Coord.- (2007); Matulic (2013); Montes de la Oca (1999); Moriña (2007); Subirats, et al. (2003); y Subirats, Alfama y Obradors (2009). La inclusión social suele presentarse en contraposición a la exclusión social, como conceptos que van de la mano en un continuo multidimensional que se traza a lo largo de formas extremas de estar en una sociedad (Azuero, 2009, p.159). La inclusión representa una situación más favorable de integración social alcanzada en el marco de los medios y fines socialmente construidos y aceptados como legítimos (Matulic, 2013, p.7), mientras que la exclusión a una menos favorable que ocurre de manera más pura ante la acumulación de varios limitantes o déficit en la participación bajo estos parámetros, como por ejemplo los asociados con la falta de acceso a empleo, ingresos, servicios básicos, apoyos sociales informales, entre otros (Subirats, et al., 2003, p.30 y Laparra, et al., 2007, p.27)55. Estar en una u otra situación extrema (inclusión o exclusión) depende de la exposición que se tenga a la interacción de las fuerzas procedentes de los diversos mecanismos de integración a la sociedad (mercado, sistema político y redes sociales), las cuales por su cuenta pueden propiciar una situación de inclusión (dirección centrípeta) o una de exclusión (dirección centrífuga). En el marco de esta interacción: • Las fuerzas de exclusión de un mecanismo pueden anular a las fuerzas de inclusión procedente de otro. Por ejemplo, la falta de un documento de identidad obstaculiza el acceso a ingresos, al impedir el acceso a servicios financieros tan fundamentales como cambiar un cheque o retirar una remesa (Márquez, Chong, Duryea, Mazza y Ñopo -Coord.-, 2007, p.4). • Las fuerzas de exclusión de una dimensión pueden combinarse con las de otra dimensión para dar lugar a situación de inclusión mucho menos favorable; o viceversa. Por ejemplo, la existencia de normas que imponen barreras al acceso a servicios de seguridad social contributiva a trabajadores no asalariados sumada a la proliferación de empleos informales y mal remunerados reducen las oportunidades disponibles para disfrutar de un seguro de salud y pensiones por invalidez, vejez o muerte. _____________________________ 55. La inclusión y la exclusión como “formas extremas de estar” tienen una expresión objetiva (material) y otra subjetiva (referida a percepciones, sentimientos y otros) (Subirats, et al., 2003, p.28). En ese sentido, puede observarse no solo a través del disfrute de condiciones materiales (como el empleo, el ingreso, el acceso a servicios sociales básicos, el voto, entre otros), sino que también por medio de las percepciones que se tengan sobre la pertenencia, el aislamiento social y otras variables más cualitativas. 56. “La convivencia en el seno del hogar de personas con ingresos estables provenientes de empleo o prestaciones, junto con personas en situación de riesgo por desempleo o precariedad contribuye a una reducción sustancial de los fenómenos de pobreza y exclusión” (Laparra, et al., 2007, p.33). 57. Esta sinergia es particularmente relevante en familias con integrantes demandantes de servicio de cuido, como niños, enfermos, adultos mayores, personas con capacidades especiales y sobreocupados en actividades remuneradas (Montaño -Coord.-, 2008, p.87). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas • Las fuerzas de exclusión de un mecanismo de integración a la sociedad puede ser contrarrestada por las fuerzas de inclusión procedente de otro. Por ejemplo, las redes sociales puede amortiguar los riesgos del mercado laboral y la desprotección social (Laparra, et al., 2007, p.31)56. El sistema político puede compensar las dificultades de algunas familias para realizar trabajo reproductivo, por medio de políticas adecuadas de cuido57; promover una inserción laboral de mayor calidad, a través de políticas económicas, laborales y educativas adecuadas; o compensar la insuficiencia de ingresos por medio de transferencias en efectivo. El mercado puede facilitar el acceso a alimentación, educación, salud y vivienda, por medio de la generación de empleos que faciliten el acceso sostenido y suficiente de ingresos (p.40). 157 El efecto de la interacción de estas fuerzas de inclusión y exclusión se distribuye en razón de la desigualdad imperante en la sociedad en cuestión. En este sentido, se configura de manera dinámica una serie de espacios sociales que se diferencian entre sí, según su capacidad para manejar los riesgos sociales que implica vivir (bienestar)58. A partir de Castel (1997 citado en Hernández, 2008 -Coord.- y en Matulic, 2013, p.7 y 8), estos espacios pueden agruparse de manera analítica en tres zonas: la de integración “legítima”, la de vulnerabilidad y la de marginación (Figura III.1.1). • En la integración legítima se ubicarían aquellos espacios que facilitan la participación en la sociedad a través de los mecanismos más aceptables como por ejemplo, el acceso a empleo sin limitantes en su calidad, ingresos estables en el tiempo que garantice al menos un mínimo de consumo definido socialmente como aceptable, salud, educación de calidad a lo largo de la vida, alimentación nutricionalmente balanceada, vivienda digna, pleno ejercicio de derechos civiles y políticos y/o convivencia social no aislada y libre de conductas sociales anómalas como por ejemplo, las asociadas a la existencia de conflictos. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas • En la de vulnerabilidad, aquellos que favorecen una participación frágil bajo los mecanismos establecidos socialmente como aceptables, como por ejemplo, un empleo pero de baja calidad, ingresos pero insuficientes para cubrir la canasta básica, servicios sociales pero de mala calidad, una vivienda pero con déficits, una convivencia social facilitada por apoyos sociales informales pero insuficientes y/o un entorno violento. 158 • En la de marginación, aquellos que facilitan la participación en la sociedad, pero al margen de los mecanismos socialmente aceptados. En consecuencia, estarían marcados, por ejemplo, la falta de acceso a empleo, ingresos, servicios sociales básicos, derechos políticos; una convivencia social caracterizada por la ausencia de apoyos sociales y/o una plena exposición a conductas anómalas conflictivas. La longitud del continuo de inclusión/exclusión, varía según la profundidad de la desigualdad. A mayor inequidad, mayor distancia entre el bienestar de la forma de estar más favorable (espacios más extremos de la zona de integración legítima) y el de la menos favorable (espacios más extremos de la zona de marginación)59. En tanto, la desigualdad opera en razón de diferentes factores como el ingreso, el área geográfica, el género, la edad y la etnia, la distancia que separa a unos espacios sociales de otros puede ser dispar. En la medida de que estos factores se vayan combinando, pueden dar como resultado un cuadro cada vez más desventajoso o ventajoso de inclusión. Las oportunidades que los individuos tengan para pasar de una zona a otra (movilidad social) dependerá de la capacidad de la sociedad para generar más o menos lugares en las diversas zonas (Laparra, et al., 2007, p.18), en virtud de sus transformaciones económicas, sociales y políticas (Hernandez, 2008, p.39); pero también de las estrategias adaptativas que desarrollen los individuos en el marco de estas condiciones. Por lo tanto, no solo importan las características estructurales de las sociedades, sino que también la forma en la que los individuos respondan a las mismas (p.19). Aquellos afectados por las fuerza de exclusión _____________________________ 58. De acuerdo a Martinez (2008, p.19) el bienestar es la capacidad de las familias e individuos para manejar la incertidumbre que significa vivir, la cual puede traducirse en situaciones riesgosas como la enfermedad, la vejez, la discapacidad, la discriminación, el desempleo, el divorcio, la muerte, entre otras implícitas a lo que significa vivir. 59. Según Bauman (2011), el aumento de la desigualdad se da a partir de la concentración de la capacidad que tienen unos grupos de manejar los riesgos sociales, en detrimento de la que tiene el resto. pueden desarrollar comportamientos anómalos, con tal de alcanzar beneficios equivalentes a los obtenidos por los medios socialmente aceptados a los cuales no tienen acceso y de esta manera, alcanzar las aspiraciones culturales prescritas (Merton, 1964, p.143). La inclusión y la exclusión no son formas de estar estáticas, sino más bien situaciones en un momento concreto resultantes de un proceso que se va forjando a partir de avances y/o retrocesos (Moriña, 2007 citada en Hernández, 2008, p.40) y por lo tanto, comprende fases no lineales de inicio, recuperación, deterioro o cronificación (Estivil, 2003, p.37 y Moriña, 2007, p.14 citadas en Hernández, 2008, p.40). En este contexto, las políticas públicas asociadas con el fomento de la inclusión social necesitan considerar la manera en cómo la consecución de sus resultados se verá afectada por las dinámicas del mercado, las redes sociales y otras políticas públicas; y cómo esta interacción afecta las trayectorias de vida de los individuos de manera heterogénea. Por lo tanto, requieren mecanismos de coordinación estratégica que permitan articular los efectos positivos de estas dinámicas y contrarrestar los negativos; pero también operativa que facilite identificar las determinantes particulares que hacen que los individuos entren y salgan de los mecanismos legítimos de integración. Asimismo, no pueden omitir la existencia de mecanismos “anómalos” de integración que suelen presentarse de manera más extendida entre los espacios sociales con mayores niveles de marginación. La inclusión social como proceso multidimensional comprende una dimensión económica, dentro de la cual se identifica un componente productivo que se refiere a la forma en la cual las personas se insertan en la economía, particularmente por medio del capital y el trabajo (Pérez, 2012). Por esta razón, el abordaje de la “inclusión social productiva” implica, de forma obligada, preguntarse por la capacidad de las sociedades para equilibrar la oferta y demanda de trabajo, facilitando oportunidades laborales de calidad, ya sea como trabajador a cuenta propia o a cuenta ajena. En este sentido, requiere que se reconozca en qué medida los mercados laborales absorben a la oferta de fuerza laboral; y que se preste atención a la calidad del empleo al cual se accede, a partir, por ejemplo, de la exposición de la población ocupada al trabajo con mayores riesgos económicos, al subempleo, la falta de prestaciones -como el acceso a la seguridad social- y las bajas remuneraciones, entre otros aspectos60. Este documento en particular ofrece una mirada a la inclusión social productiva desde una perspectiva material del acceso y calidad del empleo, tomando en cuenta: 1) el volumen de la fuerza laboral como una muestra de las características de la demanda de empleo que recae _____________________________ 60. Según Weller y Roethlisberger (2011, p.21), la calidad del empleo se ha observado objetivamente a través de indicadores asociados con los ingresos (salarios y beneficios no salariales), la estabilidad del trabajo e ingresos (tipo de contrato y de pago), la protección socio-laboral (seguridad social -salud, maternidad, jubilación, discapacidad, desempleo-, igual pago para igual trabajo y cumplimiento de legislación), la organización del trabajo (número y organización de horas de trabajo, intensidad del trabajo, riesgos ocupacionales, ambiente físico e interés del trabajo), la integración social (participación en decisiones, organización de intereses laborales y ambiente social del trabajo); el desarrollo personal (capacitación y perspectiva de trayectoria ascendente); el subempleo, la permanencia en empleo; la categoría de ocupación; el número de empleos desempeñados por un ocupado; y la ubicación del puesto de trabajo. En términos subjetivos, se ha relacionado con la satisfacción de los trabajadores con el empleo (p.24). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas El empleo y el componente productivo de la inclusión social 159 sobre el mercado, por medio de las cifras de la población económicamente activa (PEA) o la fuerza laboral (OIT, 2014); 2) la tasa de desempleo, como un indicador de la falta de capacidad de los mercados de emplear a la fuerza laboral disponible y los individuos para encontrar un empleo; 3) la tasa de desempleo de larga duración, como un indicador de la dificultad más notable que tienen unos trabajadores para acceder al mercado laboral (Herrador, 2002); 4) la tasa de subempleo visible, como una muestra de las deficiencias del mercado laboral para poner a disposición empleos a tiempo completo para quienes los buscan; 5) el porcentaje de ocupados como trabajadores a cuenta propia o trabajadores familiares no remunerados, como indicador de la extensión de espacios laborales “vulnerables” o con riesgos económicos más altos61; 6) el porcentaje de ocupados con acceso a prestaciones, como la seguridad social; y el 7) el nivel de los ingresos laborales percibidos, como un indicador de los resultados que esta participación ofrece para garantizar un consumo adecuado (Figura III.1.2). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas FIGURA III.1.2. ALGUNOS ELEMENTOS CLAVES PARA ESTUDIAR EL EMPLEO COMO PARTE DEL COMPONENTE PRODUCTIVO DE LA INCLUSIÓN SOCIAL 160 Fuente: elaboración propia a partir del Banco Mundial (2015a, 2015b y 2015c), la CEPAL (2015a), Herredor (2002), la OIT (2013 y 2014) y Weller y Roethlisberger (2011, p.21). _____________________________ 61. Según la OIT (2013, p.16), los empleos independientes son aquellos “en los que la remuneración depende directamente de los beneficios (o del potencial para realizar beneficios) derivados de los bienes o servicios producidos (en estos empleos, se considera que el consumo propio forma parte de los beneficios)”. En ese sentido, están más expuestos a riesgos económicos que los asalariados, ya que estos últimos “reciben una remuneración básica que no depende directamente de los ingresos de la unidad para la que trabajan” (p.15). Como parte de los empleos independientes, el Banco Mundial (2015a y 2015b) identifica a los empleadores, los trabajadores a cuenta propia –incluye a los trabajadores familiares- y los miembros de productores de cooperativas. De todos ellos, advierte que los más vulnerables son los trabajadores a cuenta propia – incluyendo a los trabajadores familiares no remunerados- (Banco Mundial, 2015c). La demanda diferenciada de empleo no solo entre los países, sino también a su interior La distribución de la fuerza laboral varía en volumen entre los países de la región. De acuerdo al Banco Mundial (2015d), la fuerza laboral en Centroamérica y República Dominicana ascendió a 23.89 millones de personas en 201362. De este total, el 45.8% vivía en tan solo dos países: Guatemala (26.1%) y República Dominicana (19.7%); un 36.1% en Honduras (13.7%), El Salvador (11.5%) y Nicaragua (10.8%); y un 18.0% en Costa Rica (9.8%), Panamá (7.6%) y Belice (0.6%). Por consiguiente, los mercados laborales de estos tres grupos de países se enfrentan a una presión diferenciada de empleo, en términos absolutos. A su vez, el crecimiento progresivo del volumen de la fuerza laboral ha tenido repercusiones diferentes. Entre 1990 y 2013, la fuerza laboral subió en más de un 90.0% en seis de los ocho países. Sin embargo, esta alza significó por ejemplo, el ingreso de más de 3.4 millones de personas a la fuerza laboral de Guatemala y de 1.7 millones en la de Honduras, pero solo de 86,766 mil en Belice. Fuente: elaboración propia a partir del Banco Mundial (2015d). _____________________________ 62. Este total representa la suma de la fuerza laboral reportada en Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas GRÁFICA III.1.1. FUERZA LABORAL EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA, EN MILLONES DE PERSONAS, 1990-2013 161 GRÁFICA III.1.2. FUERZA LABORAL EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA, POR ÁREA GEOGRÁFICA Y SEXO, COMO PORCENTAJE DEL TOTAL DE FUERZA LABORAL, 2012-2014 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Notas: (1) Los datos se presentan como porcentaje total de fuerza laboral reportada para cada uno de los países. (2) Las cifras para la zona urbana y rural se han calculado a partir de la suma del total de fuerza laboral reportada para hombres y mujeres en cada una de las zonas, por ILOSTAT en el indicador fuerza laboral según sexo y cobertura geográfica. La suma de la fuerza laboral reportada en estos cuatro grupos (mujeres en la zona rural, mujeres en la zona urbana, hombres en la zona rural y hombres en la zona urbana) es igual al total de fuerza laboral reportada a nivel nacional (3) Se presenta la información del año más reciente con información disponible para el período 2012-2014. Los datos de Belice corresponden a 2012; los de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y República Dominicana para 2013; y los de Panamá a 2014. (4) En la base de datos consultada no se encuentra información disponible para Nicaragua que dé cuenta de la distribución geográfica del 100.0% de la fuerza laboral y, por esa razón, se ha optado por no emplearla. Fuente: elaboración propia a partir de OIT (2015a). 162 Por otro lado, la mayor demanda de empleo proviene de las zonas urbanas, en la mayoría de los países de la región. Según estimados de la OIT para 2012-2014, se registra una mayor fuerza laboral urbana que rural en Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Panamá y República Dominicana63; mientras que ocurre lo contrario en Belice y Honduras. En todos los países, prevalece la disponibilidad de fuerza de trabajo masculina tanto en la zona rural como en la urbana. En Belice, Guatemala y Honduras, la fuerza laboral masculina es mayor en la zona rural que en la urbana; y en el resto de países ocurre al revés. Por otro lado, la fuerza laboral femenina es mayor en la zona urbana que en la rural en todos los países de la región, particularmente en Costa Rica, El Salvador, Panamá y República Dominicana. En últimos cuatro países, la alta incorporación femenina a la fuerza de trabajo eleva sustancialmente la disponibilidad de mano de obra en la zona urbana y, en consecuencia, la demanda de empleo que recae sobre sus mercados. En países con una oferta laboral rural más extendida como Belice, Guatemala y Honduras, se registra una mayor disponibilidad de mano de obra femenina en las zonas rurales que en el resto de países; por lo que presentan mayores demandas de empleo que el resto. _____________________________ 63. Precisamente, estos cinco países son los que más aportaron al Producto Interno Bruto (PIB) de Centroamérica y República Dominicana en 2013. De acuerdo a los datos de la CEPAL (2014), el PIB a precios corrientes de estos cinco países ascendió a 231,542.32 millones de USD en 2013, lo cual representó el 88.1% del PIB de Centroamérica y República Dominicana para ese año. En este cálculo, el PIB de la región equivale a la suma del PIB de Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana. La marginalidad y la capacidad segmentada de los mercados laborales para absorber la oferta de fuerza laboral De acuerdo a las cifras del Banco Mundial (2015d y 2015e), la capacidad de los mercados laborales para absorber la oferta de trabajo aumentó ligeramente en las últimas décadas. El porcentaje de la fuerza laboral empleada de Centroamérica y República Dominicana pasó de 91.20%, en 1991, a 93.20%, en 2013. Sin embargo, la fuerza laboral que se quedó fuera del mercado subió de 1.18 millones de personas, en 1991, a 1.64 millones, en 2013. Esta alza del desempleo en términos absolutos se acompañó de una ligera recomposición de la concentración geográfica de la fuerza laboral desempleada. En 1991, más del 70.0% de la fuerza laboral desempleada de la región residía en El Salvador, Panamá y República Dominicana; pero en 2013, en Costa Rica, Guatemala, Nicaragua y República Dominicana. GRÁFICA III.1.3. PORCENTAJE DE FUERZA LABORAL TOTAL EMPLEADA EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA, 1991-2013 (1) Notas: (1) El porcentaje presentado corresponde al cociente de la división de la sumatoria de la población empleada de Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana entre la sumatoria de la fuerza laboral de los ocho países mencionados para los mismos años, multiplicado por 100. (2) Se ha calculado a partir de la sumatoria de la diferencia entre la población empleada y la fuerza laboral en cada país. El porcentaje por país corresponde a la porción aportada por cada uno a ese total. Fuente: elaboración propia a partir del Banco Mundial (2015d y 2015e). _____________________________ 64. El coeficiente de correlación de Pearson entre la fuerza laboral total y la tasa de desempleo total para el período 1991-2013 es de 0.71 en Costa Rica y 0.74 en Nicaragua. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas A nivel nacional, la capacidad de los mercados laborales para absorber su fuerza de trabajo ha mejorado en la mayoría de los países de la región, pero se ha deteriorado en Belice, Costa Rica y Nicaragua, entre 1991 y 2013. Según los datos disponibles más recientes, estos tres países figuran entre los cuatro con las tasas más altas de desempleo, aun cuando son unos de los que poseen menor cantidad de fuerza laboral. En el caso de Costa Rica y Nicaragua, esta alza en el desempleo está fuertemente asociada con el incremento de la fuerza laboral64. Sus mercados 163 GRÁFICA III.1.4. TASA DE DESEMPLEO EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA, EN PORCENTAJES, 1991-2013 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Fuente: elaboración propia a partir del Banco Mundial (2015f). 164 laborales han tenido dificultades para afrontar el ensanchamiento de la demanda de empleo. En cambio, los mercados laborales de El Salvador, Panamá y República Dominicana se han acoplado mejor a esta ampliación, en tanto el aumento de la fuerza laboral está relacionado a una baja en la tasa de desempleo65. Al interior de los países, la falta de acceso al mercado laboral afecta en mayor medida a determinados grupos poblacionales. De acuerdo a cifras más recientes del BID para el período 2012-2014, los hombres y mujeres de las zonas urbanas presentan una tasa mayor de desempleo que sus pares de las zonas rurales en todos los países, excepto en Guatemala. En las zonas rurales todos los países, excepto en Guatemala, la tasa de desempleo es mayor en las mujeres que en los hombres; al igual que en las zonas urbanas de Costa Rica, Honduras, Panamá y República Dominicana. En las zonas urbanas de El Salvador, Guatemala y Nicaragua es mayor en los hombres. Sin importar el área geográfica, el desempleo es mayor entre la fuerza laboral del quintil más pobre que en la del quintil más rico en todos los países, excepto en Guatemala, donde el quintil más rico de la zona rural tiene una tasa de desempleo mayor que el quintil más pobre. Además, el desempleo es mayor en las zonas urbanas que en las rurales, sin importar el quintil de ingreso. En ese sentido, los trabajadores urbanos del quintil más pobre son los que tienen menos acceso al mercado de trabajo. _____________________________ 65. El coeficiente de correlación de Pearson entre la fuerza laboral total y la tasa de desempleo total para el período 19912013 es de 0.59 en El Salvador, -0.93 en Panamá y -0.59 en República Dominicana. En Belice, Guatemala y Honduras este coeficiente sugiere una relación bastante débil entre ambas variables (0.06, 0.12 y 0.20, respectivamente). Notas: (1) Esta gráfica se ha preparado a partir de las cifras disponibles en la sección de Datos en línea del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en materia de: “Unemployment Rate, Urban, Male, No quint data, 15-64 age”; “Unemployment Rate, Rural, Male, No quint data, 15-64 age”; “Unemployment Rate, Rural, Female, No quint data, 15-64 age”; “Unemployment Rate, Urban, Female, No quint data, 15-64 age”; “Tasa de desempleo, urbano, quint inferior, 15 a 64 años de edad”; “Tasa de desempleo, urbano, quint superior, 15 a 64 años de edad”; “Tasa de desempleo, rural, quint inferior, 15 a 64 años de edad”; “Tasa de desempleo, rural, quint superior, 15 a 64 años de edad”; “Tasa de desempleo, rural, 15 a 24 años de edad, baja educ.”; “Tasa de desempleo, rural, 15 a 64 años de edad, alta educ.”; “Tasa de desempleo, urbano, 15 a 64 años de edad, baja educ.”; y “Tasa de desempleo, urbano, 15 a 64 años de edad, alta educ.”. (2) Se presenta la información disponible más reciente. En el caso de Nicaragua, corresponde a 2012; en el de El Salvador a 2013; y en el de Costa Rica, Guatemala, Honduras, Panamá y República Dominicana a 2014. No se cuenta con datos para Belice. (3) “R” representa a la zona rural y “U” a la urbana; “Q+ pobre” al quintil de hogares más bajo; y “Q + rico”, al más alto; “H” a los hombres; y “M” a las mujeres; “BE” a los que poseen una educación catalogada como baja y “AE”, los que tienen una catalogada como alta. Fuente: elaboración propia a partir de BID (2015a, 2015b y 2015c). Por otro lado, los trabajadores con una alta educación están más expuestos al desempleo que aquellos con una baja educación en las zonas urbanas y rurales de todos los países, excepto en la rural de Costa Rica y República Dominicana, donde ocurre lo contrario. A su vez, la tasa de desempleo de la fuerza laboral con alta educación es mayor en las zonas urbanas que en las rurales, excepto en Costa Rica y República Dominicana; y en cambio, la de la fuerza laboral con baja educación es mayor en la zona rural que en la urbana en todos los países, excepto en Honduras y Nicaragua. Según datos de la OIT para el período 2006-2013, la tasa de desempleo es mayor en la población joven (15 a 24 años), tanto en hombres como en mujeres, en todos los países de la región. Entre los 15-44 años, la tasa de desempleo desciende a medida que aumenta la edad. A partir de los 45 años, la tasa de desempleo presenta cuatro matices. En Belice, Guatemala, Honduras y Panamá baja en las personas de 45 a 54 años, sube en las de 55 a 64 años y disminuye en las de 65 o más años. En Nicaragua y República Dominicana continúa decreciendo, a medida que se envejece. En El Salvador, sube en las personas de 45 a 54 años, baja en las de 55-64 años y se eleva de nuevo en las de 65 o más años. En Costa Rica, baja en las de 45 a 54 años y sube en las de 55 o más años. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas GRÁFICA III.1.5. TASA DE DESEMPLEO EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA, POR ÁREA GEOGRÁFICA, GÉNERO, INGRESO Y EDUCACIÓN, 2012-2014 (1) (2) (3) 165 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas GRÁFICA III.1.6. TASA DE DESEMPLEO EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA EN AMBOS SEXOS, POR GRUPOS DE EDAD, 2006-2013 166 Nota: se presentan los datos disponibles más recientes para la tasa de desempleo por género y edad en ILOSTAT. En el caso de Costa Rica, El Salvador y República Dominicana en 2013; en el de Belice, Guatemala y Panamá a 2012; en el de Honduras a 2010; y en el de Nicaragua a 2006. Fuente: elaboración propia a partir de OIT (2015b). GRÁFICA III.1.7. MEDIANA DE LA DURACIÓN DEL DESEMPLEO EN MESES DE LAS PERSONAS DE 15 A 64 AÑOS A NIVEL NACIONAL EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA, 2000-2014 Nota: en el caso de Costa Rica, se presenta información para el año 2001, 2005, 2010 y 2014; en el de El Salvador para el año 2000, 2005 y 2009; en el de Guatemala para el año 2000, 2006, 2010 y 2014; en el de Honduras para el año 2001, 2005, 2010 y 2014; en el de Nicaragua para el año 2001, 2005, 2010 y 2012; en el de Panamá y República Dominicana para el año 2000, 2005, 2010 y 2014. Fuente: elaboración propia a partir del BID (2015d, 2015e, 2015f, 2015g, 2015h, 2015i y 2015j). Por otro lado, los niveles de desempleo se han acompañado de períodos de desocupación cortos. Según datos del BID, en la mayoría de los países de la región, la mediana de la duración del desempleo ha sido de 3 meses o menos en el período 2000-2014. Más de dos tercios de la población desempleada presenta un desempleo de 3 meses o menos (corta duración), en todos los países de la región, excepto Costa Rica para el período 2009-2014 (Gráfica III.1.8). No obstante, la duración del desempleo presenta matices diferenciados según el género, el quintil de ingreso y la edad. La duración del desempleo suele ser más larga en las mujeres que en los hombres. En el período 2009-2014, la incidencia del desempleo de corta duración (3 meses o menos) es mayor en los hombres que en las mujeres en las zonas rurales y urbanas de Costa Rica, Honduras, Nicaragua y Panamá y en las zonas rurales de El Salvador y Guatemala. En las zonas urbanas de estos dos últimos países es más alta en las mujeres que en los hombres. La incidencia del desempleo de mediana duración (3 a 12 meses) es mayor en las mujeres que en los hombres en las zonas urbanas y rurales de Costa Rica, Nicaragua y Panamá y en la zona rural de El Salvador. En la zona rural y urbana de Guatemala y en la zona urbana de El Salvador y Honduras, es más elevada en los hombres que en las mujeres. Por último, la incidencia del desempleo de larga duración (más de 12 meses) es más alta en las mujeres que en los hombres en las zonas urbanas y rurales de todos los países de la región, excepto en la zona rural de Panamá y la zona urbana de Guatemala, en donde ocurre lo contrario. GRÁFICA III.1.8. DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN TOTAL DESEMPLEADA DE 15 A 64 AÑOS DE CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA, SEGÚN DURACIÓN DEL DESEMPLEO, 2009-2014 Según área geográfica y género Notas: (1) Se presenta la información disponible más reciente. En el caso de Nicaragua, corresponde a 2012; en el de El Salvador a 2009; y en el de Costa Rica, Guatemala, Honduras y Panamá a 2014. No se cuenta con datos para Belice. En la base de datos consultada no se encuentra información disponible para República Dominicana que dé cuenta de la distribución del 100.0% de la fuerza laboral desempleada y por esa razón se ha optado por no emplearla. (2) “R” representa a la zona rural y “U” a la urbana; “Q+ pobre” al quintil de hogares más bajo y “Q + rico”, al más alto; “H” a los hombres y “M” a las mujeres. Fuente: elaboración propia a partir del BID (2015d, 2015e, 2015f, 2015g, 2015h, 2015i y 2015j). A la vez, la duración del desempleo suele afectar de manera extrema a las personas de bajos ingresos, ya que por un lado se ven más expuestas que los más ricos al desempleo de corta duración, pero también al de larga duración. La incidencia del desempleo de corta duración es más alta en las personas del quintil más pobre que del rico en las zonas rurales y urbanas de El Salvador, Honduras, Nicaragua y Panamá y la zona urbana de Costa Rica. En la zona rural y urbana de Guatemala y la rural de Costa Rica es más elevado en las del quintil más rico. La incidencia del desempleo de mediana duración es más alta en las personas del quintil más rico que en las del más pobre en las zonas rurales y urbanas de El Salvador, Honduras, Nicaragua y Panamá y en la zona urbana de Guatemala, pues en su zona rural no hay diferencias. En la zona rural y urbana de Costa Rica ocurre lo contrario. Por último, la incidencia del desempleo de larga duración es más alta en las del quintil más pobre que en las del más rico en la zona rural Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Según área geográfica y quintiles de ingreso 167 GRÁFICA III.1.9. MEDIANA DE LA DURACIÓN DEL DESEMPLEO EN MESES POR ÁREA GEOGRÁFICA Y GRUPOS DE EDAD EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA, 2009-2014 Nota: en el caso de Costa Rica, Guatemala, Honduras, Panamá y República Dominicana la información corresponde a 2014; la de Nicaragua a 2012; y la de El Salvador a 2009. No hay información disponible para Belice. Fuente: elaboración propia a partir del BID (2015d, 2015e, 2015f, 2015g, 2015h, 2015i y 2015j). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas y urbana de El Salvador, Guatemala y Honduras, en la zona urbana de Costa Rica y en la zona rural de Nicaragua y Panamá. En la zona rural de Costa Rica y la zona urbana de Nicaragua y Panamá es mayor en las personas del quintil más rico. 168 De acuerdo al área geográfica, la salida del desempleo puede demorarse en mayor medida en determinados grupos etarios de la fuerza laboral. Según los datos más recientes, el desempleo tiene una mayor duración en las personas de 50 a 64 años en la zona rural y urbana de Honduras y Panamá, la zona rural de República Dominicana y la zona urbana de Costa Rica; en las de 15 a 24 años en la zona rural de Costa Rica y la zona urbana de Guatemala; en las de 25 a 49 años en la zona rural de Guatemala y la urbana de República Dominicana; y en las 15 a 49 años en la zona rural de El Salvador. En la zona rural y urbana de Nicaragua y zona urbana de El Salvador no hay diferencias por edad (Gráfica III.1.9). Centroamérica y República Dominicana presenta tasa de desempleo bajas en comparación a otras subregiones de América Latina y el Caribe (Bashir, Gindling y Oviedo, 2012, p. 7); pero esto no significa que no tengan desafíos para responder a una demanda cada vez mayor de empleo. En ninguno de los países de la región existe el pleno empleo, excepto en Guatemala66. Los mercados laborales de Costa Rica y Nicaragua son los que han presentado mayores dificultades para ampliar la cantidad de espacios de trabajo, en razón del alza en la demanda de empleos. Asimismo, la capacidad de los mercados para proporcionar oportunidades laborales se ve afectada por las diferencias estructurales entre las áreas rurales y las urbanas (Márquez, Chong, Duryea, Mazza y Ñopo -Coord., 2007, p. 85). En unos países, la mayor parte de la demanda de empleo procede de las zonas urbanas, pero en otros de las rurales. El perfil de la demanda urbana y rural de empleo es diferente, al igual que la capacidad de los mercados _____________________________ 66. De acuerdo a Herrador (2002, p. 126), el pleno empleo existe cuando se registra una tasa de desempleo igual o menor a 3.0%. Según datos del Banco Mundial (2015c) para 2013, Belice tenía una tasa de desempleo de 14.60%; Costa Rica de 7.6%; El Salvador de 6.3%; Guatemala de 2.8%; Honduras de 4.2%; Nicaragua de 7.2%; Panamá de 4.1%; y República Dominicana de 14.9%. Por lo tanto. Solo Guatemala cumple con ese requisito. laborales para incorporar a la fuerza laboral disponible. En todos los países, excepto en Costa Rica, el acceso al mercado de trabajo es más difícil en la zona urbana que en la rural, aun cuando en algunos de ellos, la demanda urbana de empleo es inferior en términos absolutos. Sin embargo, el acceso a empleo en ambas zonas se ve afectado por los mismos factores de desigualdad. La falta de acceso a empleo afecta particularmente a determinados segmentos de la fuerza laboral: 1) personas del quintil más pobre (excepto en la zona rural de Guatemala, donde los del quintil más rico presentan una tasa de desempleo más elevada); 2) personas con una alta educación (excepto en la zona rural de Costa Rica y República Dominicana, donde las personas con baja educación tienen una tasa de desempleo mayor); 3) mujeres (excepto en la zona urbana de El Salvador, Guatemala y Nicaragua y la rural de Guatemala, en donde los hombres tienen una tasa de desempleo más alta). 4) personas de 15 a 24 años de edad. Al interior de todos los países de la región, el acceso a empleo se distribuye de manera tan desigual que en un mismo país y área geográfica, unos segmentos tienen una tasa de desempleo menor a la registrada en una situación de pleno empleo (superávit), pero otros una tan alta que supera este umbral (déficit) hasta más de 9 veces, tal como lo muestra la Figura III.1.3. FIGURA III.1.3. DÉFICIT O SUPERÁVIT DE ACCESO A EMPLEO, SEGÚN ÁREA GEOGRÁFICA, NIVEL EDUCATIVO, QUINTIL DE INGRESO Y GÉNERO EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA, 2006-2014 (1) Notas: (1) Se calcula en relación a una situación de pleno empleo, en donde la tasa de desempleo no supera el 3.0%. En ese sentido, se presenta el cociente de la división de la diferencia de la tasa de desempleo menos 3.0% (tasa de desempleo en empleo pleno) entre 3.0% (tasa de desempleo en empleo pleno), multiplicada por 100. (2) En el caso de Costa Rica, Guatemala, Honduras, Panamá y República Dominicana la información corresponde a 2014; la de Nicaragua a 2012; y la de El Salvador a 2009. No hay información disponible para Belice. (3) En el caso de Costa Rica, El Salvador y República Dominicana en 2013; en el de Belice, Guatemala y Panamá a 2012; en el de Honduras a 2010; y en el de Nicaragua a 2006. (4) “R” representa a la zona rural y “U” a la urbana. Fuente: elaboración propia a partir del BID (2015a, 2015b, 2015c, 2015d, 2015e, 2015f y 2015g) y de la OIT (2015b). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Por otro lado, la falta de acceso al empleo se ha acompañado de una rápida salida del desempleo, en tanto, su duración ha sido generalmente igual o menor a los tres meses en 169 2000-2014 en la mayoría de los países. Si bien, este escenario es mejor a uno asociado con el predominio del desempleo de larga duración, la información disponible no permite identificar la reincidencia del desempleo que una persona trabajadora puede tener año con año, lo cual puede implicar en el lapso de dos años, un desempleo de mediana duración (Cerimedo, 2004). A su vez, no se puede olvidar que existen segmentos poblacionales que enfrentan un desempleo de mediana o larga duración y, por lo tanto, se encuentran en una situación de marginación más grave. En términos generales, las mujeres y las personas del quintil más pobre están más expuestos al desempleo de larga duración. En ese sentido, su reincorporación al mercado laboral requiere, entre muchas cosas, el acceso a servicios que le permitan recualificarse y readaptarse productivamente (Herrador, 2002, p. 122). Asimismo, se identifica que en la mayoría de los países de la región, la duración del desempleo suele extenderse en el inicio o en el fin de la vida productiva, lo cual revela la importancia de promover acciones que faciliten el acceso a empleo de jóvenes, pero también a personas mayores de 50 años que deben competir con el atractivo de la fuerza laboral mayor de 25 años, pero menor de 45 años (id.). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Una vulnerabilidad productiva con múltiples matices 170 Los mercados laborales de Centroamérica y República Dominicana presentan dificultades para generar empleos de calidad, al igual que los de otros países latinoamericanos (Páges, Pierre y Scarpetta, 2009). En comparación a la década de 1990, se han presentado altos y bajos en la materia. De acuerdo a la Gráfica III.1.10, la capacidad de los mercados laborales para proveer espacios de calidad se ha deteriorado por la expansión del subempleo, en todos los países, excepto en Guatemala y Panamá. Sin embargo, ha mejorado en Costa Rica y Honduras, por la reducción del autoempleo, el aumento de los empleos con acceso a seguridad social y una leve alza en los ingresos medios de la población ocupada. En Guatemala y El Salvador también se ha registrado un buen desempeño en estos dos primeros aspectos, pero se ha identificado un estancamiento en los ingresos medios de la población ocupada. En República Dominicana, han aumentado estos ingresos, pero también el autoempleo. En Nicaragua, la información disponible más reciente sugiere un deterioro en los diferentes rasgos de calidad del empleo considerados, excepto en el acceso a la seguridad social. En Panamá ocurre lo contrario. Se ha dado una mejora en los diferentes rasgos, salvo el asociados a la cobertura de este servicio. El panorama actual de la calidad del empleo varía tanto entre los países, como en su interior. De acuerdo a la información más reciente del BID para 2010-2014, más del 10.0% de la población ocupada está subempleada en cuatro países, mientras que en el resto es igual o menor al 6.0%. Al interior de los países se observan importantes brechas. El porcentaje de población de 15 a 64 años subempleado es más alto en las mujeres que en los hombres, tanto en la zona rural como en la urbana, en todos los países. A su vez, es mayor en los hombres y mujeres rurales que en los urbanos (excepto en Nicaragua, donde es más alto en los hombres urbanos que en los rurales). En ese sentido, la incidencia del subempleo es más elevada en las mujeres rurales; y menos en los hombres urbanos (Gráfica III.1.11). En Costa Rica, Honduras y Nicaragua la brecha de incidencia entre ambos grupos supera los 10 puntos porcentuales. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas GRÁFICA III.1.10. EVOLUCIÓN DE ALGUNOS INDICADORES DE LA CALIDAD DEL EMPLEO EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA, 1995-2014 (1) 171 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas GRÁFICA III.1.10. EVOLUCIÓN DE ALGUNOS INDICADORES DE LA CALIDAD DEL EMPLEO EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA, 1995-2014 (1) 172 Notas: (1) No hay información disponible de los indicadores presentados para Belice. Los círculos rojos representan una evolución desfavorable entre el período más antiguo y más reciente; los verdes, una más favorable; y los grises, un estancamiento. El signo de más significa que el valor más reciente es mayor al más antiguo; el de menos que es menor; y el de igual, ningún cambio. (2) En el período 1995-1998 se presenta la información disponible para 1995 o en su defecto, la del año posterior más próximo con datos disponibles. En el caso de Costa Rica, El Salvador, Honduras, Panamá, República Dominicana es de 1995; y la de Guatemala y Nicaragua, de 1998. En período 2000-2001 se presenta la información disponible para 2000 o en su defecto, la del año posterior más próximo con datos disponibles. En el caso de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panamá y República Dominicana es de 2000; y la Honduras y Nicaragua de 2001. En el período 2005-2006, se presenta la información disponible para 2005 para todos los países, excepto para Guatemala, en cuyo caso se usa la de 2006, ante la falta de datos 2005. En el período 2010-2014, se presenta la información disponible para 2014 o en su defecto, la del año más reciente con información disponible. En el caso de Costa Rica, Guatemala, Honduras, Panamá y República Dominicana es de 2004; en el de El Salvador de 2013; y en el de Nicaragua de 2012. Solo en el caso de subempleo, la información de Panamá corresponde a 2010. (3) En el período 1995-1998, se expone la información disponible para 1995 o en su defecto, la del año posterior más próximo con datos disponibles, siempre y cuando sea anterior al año 2000. En el caso de Costa Rica y El Salvador, los cifras son de 1995; y las de Guatemala y Nicaragua de 1998. No hay datos disponibles para el resto de países. En el período 2000-2001 se presenta la información disponible para 2000 o en su defecto, la del año posterior más próximo con datos disponibles, siempre y cuando sea anterior a 2005. En el caso de Costa Rica, El Salvador y Guatemala es de 2000; y en el de Nicaragua y Panamá de 2001. No hay información para el resto de países. En el período 2005-2006, se presenta la información disponible para 2005 o en su defecto, la del año posterior más próximo con datos disponibles, siempre y cuando sea anterior a 2010. En todos los países es de 2005, excepto en Guatemala, donde es de 2006. En el período 2010-2014, se presenta la información disponible para 2014 o en su defecto, la del año más reciente con información disponible. En el caso de Costa Rica, Guatemala, Honduras, Panamá y República Dominicana es de 2004; en el de El Salvador de 2013; y en el de Nicaragua de 2012. (4) En el período 1995-1998, se presenta la información disponible para 1995 o en su defecto, la del año posterior más próximo con datos disponibles, siempre y cuando sea anterior al 2000. En el caso de El Salvador es 1995; en el de Costa Rica, Honduras y Panamá de 1997; y en el de Guatemala y de Nicaragua de 1998. No hay información para República Dominicana. En el período 2000-2002, se presenta la información disponible para 2000 o en su defecto, la del año posterior más próximo con datos disponibles, siempre y cuando sea anterior a 2005. En el caso de Costa Rica y El Salvador es de 2000; en el de Honduras, Nicaragua y Panamá de 2001; y el de Guatemala de 2002. No hay información para República Dominicana. En el período 2005-2009, se presenta la información disponible para 1995 o en su defecto, la del año posterior más próximo con datos disponibles, siempre y cuando sea anterior a 2010. En el caso de Costa Rica, Nicaragua, Panamá y República Dominicana, las cifras corresponden a 2005; las de Guatemala y Honduras a 2006; y las de El Salvador a 2009. En el período 2010-2013, se presenta la información del año más reciente disponible. En todos los países es de 2013, excepto en Honduras, cuyos datos son de 2010. No hay información para Guatemala y Nicaragua. Fuente: elaboración propia a partir del BID (2015d, 2015e, 2015f, 2015g, 2015h, 2015i, 2015j y 2015k) y de la CEPAL (2015a). Asimismo, el subempleo es más alto en la población del quintil más pobre que en el rico, tanto de la zona rural como de la urbana, en todos los países de la región. En El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Panamá el subempleo está más extendido en el quintil más pobre del área rural que en el urbano. En Costa Rica, Honduras y República Dominicana es al revés. En todos los países, excepto en Costa Rica, el subempleo es menor en el quintil más rico de la zona urbana que en el de la rural. GRÁFICA III.1.11. PORCENTAJE DE POBLACIÓN SUBEMPLEADA DE MANERA VISIBLE EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA, POR ÁREA GEOGRÁFICA, SEXO E INGRESO, 2010-2014 (1) (2) (3) GRÁFICA III.1.12. DISTRIBUCIÓN DE POBLACIÓN OCUPADA, POR MODALIDAD DE INSERCIÓN LABORAL EN PORCENTAJES, 2006-2013 (1) (2) Notas: (1) Se entiende como población ocupada en empleo con ingresos vulnerables a aquellas que están insertas como trabajadoras por cuenta propia o familiar no remunerada. (2) Se presenta la información disponible para el año más reciente del período 2006-2013 en CEPALSTAT. En el caso de Costa Rica, El Salvador, Panamá y República Dominicana corresponde a 2013; en el de Honduras a 2010; en el de Nicaragua a 2009; y en el de Guatemala a 2006. (3) La base de datos consultada no tiene información para Belice. Fuente: elaboración propia a partir de la CEPAL (2015b, 2015c y 2015d). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Nota: (1) Los datos corresponden al porcentaje de los individuos empleados de 15 a 64 años que trabajan menos de 30 horas a la semana y quieren trabajar más. (2) Se presenta la información para el año más reciente con datos disponibles. En el caso de Costa Rica, Guatemala, Honduras y República Dominicana es 2014; en el de El Salvador es 2013; en el Nicaragua es 2012; y en el de Panamá 2010. (3) “R” representa a la zona rural y “U” a la urbana; “Q+ pobre” al quintil de hogares más bajo; y “Q + rico”, al más alto; “H” a los hombres; y “M” a las mujeres. Fuente: elaboración propia a partir del BID (2015d, 2015e, 2015f, 2015g, 2015h, 2015i y 2015j). 173 GRÁFICA III.1.13. POBLACIÓN OCUPADA EN EMPLEOS CON INGRESOS VULNERABLES, POR ÁREA GEOGRÁFICA Y SEXO, EN PORCENTAJES, 2006-2013 (1) (2) Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Notas: (1) Se entiende como población ocupada en empleo con ingresos vulnerables a aquellas que están insertas como trabajadoras por cuenta propia o familiar no remunerada. (2) Se presenta la información disponible para el año más reciente del período 2006-2013 en CEPALSTAT. En el caso de Costa Rica, El Salvador, Panamá y República Dominicana corresponde a 2013; en el de Honduras a 2010; en el de Nicaragua a 2009; y en el de Guatemala a 2006. (3) La base de datos consultada no tiene información para Belice. Fuente: elaboración propia a partir de la CEPAL (2015b, 2015c y 2015d). 174 De acuerdo a los estimados más recientes de la CEPAL, más del 50.0% de la población estaba empleada como asalariada en Costa Rica, El Salvador, Panamá y República Dominicana; mientras que en el resto, como auto empleada. En todos los países, la mayor parte de población auto empleada está inserta bajo modalidades con altos riesgos económicos, como una persona trabajadora a cuenta propia y familiar no remunerada. Al menos un tercio de la población empleada de cinco países se incorporó al mercado laboral, como trabajador a cuenta propia y familiar no remunerada, por lo que ocupó espacios laborales con altos riesgos económicos. En Honduras y Nicaragua, fue más de la mitad de la PEA ocupada. La mayoría de la PEA urbana ocupada estaba empleada en espacios de menor vulnerabilidad (ya sea como asalariada o como empleadora) en todos los países de la región en dicho período (Gráfica III.1.12). En cambio, la mayoría de la PEA rural ocupada estaba inserta laboralmente como persona trabajadora a cuenta propia o familiar no remunerada en todos los países de la región, excepto en Costa Rica y El Salvador, donde la mayoría estaba empleada como asalariada o empleadora. En todos los países de la región, la exposición el empleo vulnerable a riesgos económicos es mayor en la zonas urbanas que en las rurales. La diferencia entre el porcentaje de ocupados como trabajadores a cuenta propia y familiares no remunerados entre la zona rural y la urbana supera los 20 puntos porcentuales en Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. En El Salvador, Guatemala y Honduras, las mujeres presentan una mayor inserción laboral en estas modalidades vulnerables que los hombres, ya sea en la zona urbana como en la rural. En Costa Rica y República Dominicana, ocurre una tendencia contraria en ambas áreas geográficas. En la zona rural de Nicaragua y la zona urbana de Panamá, los hombres acceden en una mayor proporción al mercado como trabajadores a cuenta propia o familiares no remunerados que las mujeres; pero en la zona urbana de Nicaragua y la rural de Panamá, ocurre lo contrario. GRÁFICA III.1.14. PORCENTAJE DE POBLACIÓN OCUPADA QUE CONTRIBUYE A LA SEGURIDAD SOCIAL EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA, POR ÁREA GEOGRÁFICA, SEXO E INGRESO, 2010-2014 (1) (2) (3) Por otro lado, se registran bajos niveles de acceso de la fuerza laboral empleada a la seguridad social. De acuerdo a cálculos del BID, menos del 40.0% de las personas ocupadas contribuyeron a los sistemas de seguridad social en cinco países de la región en 2012-2014 (Gráfica III.1.14). Tanto en la población masculina como en la femenina, este porcentaje de población es mayor en las zonas urbanas que en las rurales, en todos los países. En todos los países, excepto Costa Rica, se registra una amplia brecha urbano-rural en el acceso a cotización a la seguridad social, especialmente en El Salvador y Panamá. En Costa Rica, El Salvador y Nicaragua los hombres ocupados tienen mayores oportunidades para acceder a empleos que les permiten cotizar a la seguridad social que las mujeres, tanto en el área urbana como en la rural; al igual que en la zona urbana de Guatemala y la rural de Panamá. En Honduras y República Dominicana se observa lo contrario, al igual que en la zona rural de Guatemala y la urbana de Panamá. En Costa Rica, Honduras, Panamá y República Dominicana la brecha entre hombres y mujeres es mayor en la zona rural; mientras que en El Salvador, Guatemala y Nicaragua, en la urbana. Las mayores brechas de género se identifican en la zona rural y urbana de Costa Rica y República Dominicana y la zona urbana de El Salvador, en donde superan los 8 puntos porcentuales. Por último, se identifica una importante brecha entre los ingresos laborales promedio de la población entre los países de la región. De acuerdo a estimados de la CEPAL, los ingresos laborales promedio percibidos por la población ocupada de Costa Rica y Panamá poseen un poder adquisitivo tres veces mayor al registrado en Honduras (Gráfica III.1.15). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Notas: (1) Porcentaje del total de ocupados de 15 a 64 años que están contribuyendo al sistema de seguridad social. (2) Se presenta la información para el año más reciente con datos disponibles. En el caso de Costa Rica, Guatemala, Honduras y República Dominicana es 2014; en el de El Salvador es 2013; en el Nicaragua es 2012; y en el de Panamá 2010. (3) “R” representa a la zona rural y “U” a la urbana; “Q+ pobre” al quintil de hogares más bajo; y “Q + rico”, al más alto; “H” a los hombres; y “M” a las mujeres. Fuente: elaboración propia a partir del BID (2015d, 2015e, 2015f, 2015g, 2015h, 2015i y 2015j). 175 GRÁFICA III.1.15. INGRESO MEDIO DE LA POBLACIÓN OCUPADA, POR ÁREA GEOGRÁFICA Y SEXO, 2006-2013 (1) (2) (3) Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Notas: (1) Se presenta el ingreso laboral promedio de todos los ocupados de 15 años y más entre el valor de la línea de pobreza per cápita. El resultado se expresa en múltiplos de las respectivas líneas de pobreza (veces). (2) Se presenta la información disponible para el año más reciente del período 2006-2013 en CEPALSTAT. En el caso de Costa Rica, El Salvador, Panamá y República Dominicana corresponde a 2013; en el de Honduras a 2010; en el de Nicaragua a 2009; y en el de Guatemala a 2006. (3) La base de datos consultada no tiene información para Belice. Fuente: elaboración propia a partir de la CEPAL (2015a, 2015e y 2015f). 176 Asimismo, se perfilan asimetrías al interior de los mismos. En El Salvador, Guatemala, Honduras, Panamá y República Dominicana, los ingresos laborales promedio obtenidos por la población ocupada en la zona urbana son mayores a los que percibe la residente en la zona rural, particularmente en Honduras, Panamá y República Dominicana. Si bien en Costa Rica y Nicaragua ocurre una tendencia a la inversa, cabe destacar que las diferencias son menos pronunciadas que el grupo anterior de países. En todos los países de la región, los hombres perciben mayores ingresos que las mujeres, sin importar el área geográfica. Sin embargo, la brecha de ingresos entre hombres y mujeres en la zona urbana es mayor a la rural, particularmente en Guatemala y República Dominicana. El panorama de desempleo en la región converge diversas dificultades para crear empleos de calidad. En algunos países, la capacidad para ocupar laboralmente a su población se ve opacada por la proliferación de trabajos con distintas características de vulnerabilidad, como en El Salvador, Honduras y Guatemala; y en otros, se ve compensada por su menor propensión a la vulnerabilidad, como en Costa Rica y República Dominicana. En Nicaragua, las dificultades para generar empleos, se combinan con la extensión de espacios laborales vulnerables, mientras que en Panamá, la facilidad para emplear a la población converge con una mayor generación de trabajos exentos de los rasgos de vulnerabilidad estudiados (Figura III.1.4.). FIGURA III.1.4. RANKING DE LA SITUACIÓN DE LOS PAÍSES DE CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA, SEGÚN DETERMINADOS PROBLEMAS EN EL ACCESO Y CALIDAD DEL EMPLEO, 20062014 En términos generales, la calidad de empleo en la región se ve afectada por la elevada inserción en empleos con altos riesgos económicos y sin acceso a prestaciones, como la seguridad social, especialmente en las zonas rurales; y el rezago de poder adquisitivo de los ingresos laborales percibidos en algunos países de la región, en comparación a los obtenidos por la fuerza laboral masculina de las zonas urbanas de Costa Rica y Panamá. De manera particular, la elevada incorporación de la fuerza laboral al mercado, por medio de empleos independientes con altos riesgos económicos o empleos sin acceso a seguridad social, principalmente en las zonas rurales pone de manifiesto las dificultades para generar oportunidades de empleo asalariado y la expansión de actividades económicas informales que, entre muchas condiciones, debilitan la capacidad gubernamental para captar impuestos (no solo directos, sino que también indirectos). De acuerdo a CAF (Ed.) (2013), los altos niveles de personas ocupadas como trabajadoras a cuenta propia ha conllevado a la proliferación de emprendimientos de subsistencia con bajos niveles de productividad y generalmente insertos en la economía informal. En consecuencia, se ven envueltas en dinámicas que les impiden convertirse en emprendimientos más prósperos que no solo generen más empleos, sino que además formen parte de la economía formal (de esa manera sean sujetas de derechos y deberes como personas jurídicas). Los desafíos para las políticas sociales Ante este panorama, se requiere una política económica y social más coordinada que sea capaz de dinamizar procesos productivos que se traduzcan en más y mejores espacios de trabajo, según el potencial de cada área geográfica, pero que, a la vez, contribuya a la inserción laboral de los segmentos más rezagados en términos de marginación y vulnerabilidad; por Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Notas: (1) Se presenta información de 2013. No se incluye la información de Belice, ya que la misma no se encuentra disponible para el resto de indicadores. (2) Se presenta la información para el año más reciente con datos disponibles. En el caso de Costa Rica, Guatemala, Honduras y República Dominicana es 2014; en el de El Salvador es 2013; en el Nicaragua es 2012; y en el de Panamá 2010. (3) Se presenta la información disponible para el año más reciente del período 2006-2013 en CEPALSTAT. En el caso de Costa Rica, El Salvador, Panamá y República Dominicana corresponde a 2013; en el de Honduras a 2010; en el de Nicaragua a 2009; y en el de Guatemala a 2006. La base de datos consultada no tiene información para Belice. (4) Se presenta la información para el año más reciente con datos disponibles. En el caso de Costa Rica, Guatemala, Honduras y República Dominicana es 2014; en el de El Salvador es 2013; en el Nicaragua es 2012; y en el de Panamá 2010. (4) Los países sobre la línea negra son aquellos cuyo valor que tienen una cifra mayor al promedio regional; y los que están debajo, los que tienen una menor. Fuente: Banco Mundial (2015f), BID (2015d, 2015e, 2015f, 2015g, 2015h, 2015i y 2015j) y CEPAL (2015a, 2015b, 2015c, 2015d, 2015e y 2015f). 177 medio de acciones asociadas con la protección social, el cuido, la educación y formación profesional y la transformación productiva. En materia de protección social sobresale, por ejemplo, la urgencia de aumentar la empleabilidad de la población con más bajos ingresos y favorecer su inserción en mejores empleos, facilitando su acceso no solo a servicios que le ayuden a desarrollar mejores habilidades duras y blandas, sino también de servicios de intermediación laboral o servicios de apoyo a emprendimientos productivos que la acerquen a oportunidades laborales a cuenta ajena o propia. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Si bien, programas de protección social no contributivos como los de transferencias condicionadas han avanzado en esta dirección , en muchos casos, aún se requiere ampliar su alcance. De acuerdo a Jaramillo (2014), estos programas en América Latina han tendido a promover la inclusión laboral de manera directa (a través de la inclusión de componentes de trabajo enfocados a la provisión de servicios relacionados con la obtención de un empleo) que indirectamente (mediante la inclusión de mecanismos que favorecen el acceso de los beneficios a otros programas que atiendan sus necesidades de inserción laboral), ante la dificultad de promover la coordinación con las entidades sectoriales encargadas de la prestación de los servicios. Sin embargo, se requiere avanzar en la construcción de puentes que permitan conectar las políticas de protección social con las políticas sociales, en particular las de promoción social. Se debe caminar a esquemas indirectos que reduzcan las duplicidades en la prestación de servicios y hagan un mejor uso de las capacidades de ejecución y recursos de las diferentes entidades sociales; y, de esta manera, “universalizar la focalización”, es decir, llevar la oferta de servicios, al 100.0% de la población elegible. 178 En materia de cuido, se identifica la importancia de promover dinámicas que lleven a la reducción de la sobrecarga de tareas de cuidado que suelen enfrentar las mujeres y las privan de distintas oportunidades laborales (Duflo, 2012). En consecuencia, se requieren políticas públicas que ofrezcan una cobertura más extendida y diversificada de servicios de cuidado para quienes lo necesitan; pero que, a su vez, promuevan una distribución de responsabilidades de cuidado más equitativa al interior de las familias (OIT y PNUD, Ed., 2013). En materia de educación y formación profesional, se destaca, por ejemplo, la relevancia de aumentar la convergencia entre la calificación de la fuerza de trabajo y la requerida por el mercado más productivo. Como identifica Pagés, Pierre y Scarpetta (2009), las tendencias económicas actuales valoran a los trabajadores altamente cualificados, pero no todos aquellos con un alto nivel educativo tienen habilidades igualmente requeridas por el mercado laboral (p. 8). El perfil educativo predominante del desempleo en los países de la región sugiere que los mercados suelen emplear a la población con baja educación. Si bien, esta población representa a una parte importante de la fuerza laboral (Velásquez, 2015) no se puede dejar de lado que los mismos están asociados a una baja productividad. En este sentido, el acceso de oportunidades para las personas con baja educación debe acompañarse de políticas educativas y de formación profesional que produzcan una fuerza laboral con un perfil de alta calificación más valorado por el mercado y de políticas económicas que promuevan la inversión en el desarrollo de sectores productivos donde la misma pueda emplearse y hacer el mejor uso de sus capacidades. Más que la mera producción de trabajadores con educación terciaria en cualquier campo, se requiere apostar a la elevación de la disponibilidad de oferta de fuerza laboral cualificada en áreas altamente productivas que aumenten la competitividad económica. En definitiva, lo anterior supone el incremento del acceso y calidad de los servicios que prestan los sistemas de educación y los de formación técnica-profesional (OCDE, CEPAL y CAF - Ed.-, 2014) . A su vez, esta reasignación de fuerza de trabajo, debe acompañarse de políticas económicas que fomenten la innovación empresarial y la reubicación de capital hacia usos más productivos (p. 9). Por último, se requiere una transformación productiva que se acompañe del establecimiento de grandes empresas que ofrezcan empleos con mayor calidad (por ejemplo con ingresos económicos más estables y acceso a prestaciones como la seguridad social) en sectores económicos con mayor productividad; pero que, a su vez, se fomente el desarrollo sostenido de emprendimientos de los trabajadores a cuenta propia, a modo de que en el largo plazo, tengan mayores oportunidades de convertirse en empresas de mayor tamaño generadoras de empleo asalariado para otros miembros de la fuerza laboral. Ante los elevados riesgos de desaparición de los emprendimientos a cuenta propia durante sus primeros años de vida, se requieren políticas públicas adecuadas que reubiquen a la fuerza de trabajo liberada en actividades económicas con mayor rendimiento y eviten que vuelvan a ocuparse, en una forma igual o menos productiva de lo que lo hacía antes. Sin lugar a dudas, la transformación del trabajo a cuenta propia debe formar parte de una estrategia más amplia que resuelva la expansión del empleo poco productivo (tanto asalariado como independiente), la cual está detrás del rezago de poder adquisitivo de los ingresos laborales percibidos en algunos países de la región. Referencias bibliográficas Azuero, A. (2009). “Capital social e inclusión social: algunos elementos para la política social en Colombia”. En Cuadernos de Administración de la Universidad del Valle, 41. Pp. 151-168. Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2015a). 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Estas últimas políticas son especialmente necesarias para apoyar el desarrollo empresarial de los trabajadores a cuenta propia en situación de pobreza. Según la evidencia recaba por estudios realizados en Bosnia y Herzegovina, Etiopía, India, Marruecos, México y Mongolia, el microcrédito puede ayudar a las personas en pobreza a expandir sus actividades de negocio, pero no genera mejoras sustanciales en el nivel de vida de los hogares (Banco Mundial, 2015f). En tanto, los emprendimientos de subsistencia son llevados a cabo por personal poco cualificado y con pocas aptitudes gerenciales, su salto de productividad y su capacidad para generar mayores ingresos, no solo pasa por dar microcréditos o cursos de capacitación sobre conceptos básicos de contabilidad, sino que por el desarrollo de competencias gerenciales estratégicas y el impulso de políticas económicas que les abran oportunidades en el mercado que sean sostenibles en el tiempo. 179 BID (2015c). 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Hasta la fecha, ha publicado diferentes aportes en el marco de cuatro productos investigativos diferentes: la serie de políticas sociales, la de experiencias ejemplarizantes, la de estadísticas sociales y la de infografías sociales. _____________________________ 69. Este artículo es una sistematización preparada por el equipo del OCADES, a partir de la exposición realizada por William Pleitez en el Foro “Perspectivas de la Protección Social en América Latina” celebrado el 17 y 18 de junio de 2014, en Santo Domingo, República Dominicana. Centroamérica y República Dominicana ha presentado un creciente desarrollo humano en las últimas décadas, pero sigue enfrentando importantes desafíos que solo pueden abordarse por medio de una política social y económica más articulada, capaz de incrementar la formación de capital humano, pero a la vez aumentar el margen productivo de las economías para generar empleo. En este sentido, este artículo presenta una reflexión sobre el replanteamiento de la política social y su relación con la política económica, en el marco de un modelo de desarrollo más favorable para el desarrollo de las personas. En primer lugar, se aborda la génesis de la política social, en términos generales. En segundo, se revisa la experiencia de los países nórdicos y en Singapur en la construcción de una política social que se ha articulado a la consecución de objetivos económicos y ha dado resultados positivos en materia de desarrollo. En tercero, se reconocen los dilemas que han marcado la configuración de la política social en América Latina. A modo de conclusión, se brinda en cuarto lugar, algunas propuestas sobre el camino estratégico que puede tomar la política social en Centroamérica y República Dominicana para dar mejores resultados en materia de desarrollo humano. El surgimiento de la política social Las primeras formas de leyes para los pobres establecían días de prisión para los vagabundos y para los mendigos que no presentaban ningún impedimento físico. A principios del siglo XVII, las leyes para los pobres fueron reformadas para dar paso a “las leyes de los Tudor”, las cuales consideraban que aquellos que no tenían impedimentos físicos y no buscaban trabajo elegían ser pobres. Por esta razón, mantienen el castigo a los vagabundos sin trabajo (considerando que aquellos que no tenían impedimentos físicos y no buscaban trabajo elegían ser pobres), introducen la otorgación de una transferencia monetaria o en especie para aquellas personas que no podían trabajar debido a que presentaban ciertas discapacidades e instituyen casas de trabajo para desempleados y centros de alivio para los discapacitados, donde se ofrecía la oportunidad para que algunas personas pudieran trabajar para poder obtener alimentación y vestido. Posteriormente, dan lugar a la prestación de ayuda para aquellos que buscaban trabajo y no lograban conseguirlo (desempleo forzado). En el siglo IXX se hicieron reformas, destacándose la obligatoriedad de portar un distintivo para las personas que fueran receptoras de ayuda institucional. En 1834, dentro de un contexto de fuerte deterioro económico se reformaron las leyes con el propósito de focalizar la ayuda proporcionada. De esta manera, se eliminaron las casas de trabajo y se estableció que para ser elegible a los programas de asistencia social, los beneficiarios deberían presentar una precariedad mayor a las de los trabajadores independientes. En 1848, se publicó el Manifiesto del Partido Comunista, a partir del cual proliferan ideas políticas asociadas con el cambio de la propiedad de los medios de producción (de lo privado a lo colectivo) y la lucha de clases como motor del progreso. En ese contexto, algunos líderes de la época trataron de apaciguar el estallido de revoluciones sociales, por medio de la implementación de diferentes medidas preventivas. Uno de los primeros en hacerlo fue el canciller alemán Otto von Bismarck (1890), hoy conocido como el padre de la política social. A través de estas medidas preventivas, se buscaba vincular a los trabajadores con redes de seguridad social que restaran apoyo a la influencia comunista y desincentivaran la incursión en Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Haciendo una revisión histórica del surgimiento de las políticas sociales, se puede situar como primera experiencia las denominadas leyes para los pobres o “poor laws”, que básicamente se trataba de un sistema de ayuda a las personas pobres implementado en Gran Bretaña en la Época Medieval hasta su abolición en 1948. 187 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas FIGURA III.2.1. POSICIÓN DE DINAMARCA, FINLANDIA, NORUEGA, SINGAPUR Y SUECIA EN DIFERENTES ÍNDICES DE DESARROLLO SOCIAL Y ECONÓMICO 188 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Fuente: elaboración propia a partir del Banco Mundial (2015a, p. 4); Foro Económico Mundial (2015, pp. 10 y 11; 2014, pp. 14 y 15); Legatum Institute (2014); Miller, Kim, Roberts, Riley y Olson (2015, pp. 468-474); y PNUD (2014, pp. 176-179). 189 revueltas. La creación de estas redes revolucionó la manera de hacer política social en varios países, como Alemania, Inglaterra y los nórdicos. Por ejemplo, en Inglaterra, estas redes se introdujeron entre 1906 y 1914, sentaron las bases del estado de bienestar inglés y, en 1948, llevaron a la derogación completa de las Poor Laws. Los países que instauraron este modelo son los que más han logrado reducir la pobreza en la historia, especialmente aquellos que adoptaron los enfoques más incluyentes y universales (Kenworthy, 1998; y Smeeding, 2006). El rol transformador de la política social en sociedades construidas atendiendo las lecciones de la historia: el caso de los países nórdicos y Singapur A nivel mundial, los países nórdicos (Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia) y algunos de los países de reciente transformación socio-económica, como Singapur, resaltan dentro del resto por registrar mayores niveles de desarrollo humano, mejores avances educativos70 y buen desempeño en otros indicadores económicos importantes en materia de desarrollo (Figura III.2.1). En 1960, estos cinco países poseían un PIB per cápita que no era tan diferente al de diversos países de Centroamérica y República Dominicana, como lo es en 2014 (Gráfica III.2.1). Por Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas GRÁFICA III.2.1. PIB PER CÁPITA EN LOS PAÍSES DE LA OECD, SINGAPUR, CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA, EN USD, 1960-2012 190 Nota: (1) Alemania; Australia; Austria; Bélgica; Canadá; Chile; Corea del Sur; Eslovenia; España; Estados Unidos; Estonia; Francia; Grecia; Hungría; Irlanda; Islandia; Israel; Italia; Japón; Luxemburgo; México; Nueva Zelandia; Países Bajos; Polonia; Portugal; Reino Unido; República Checa; República Eslovaca; Suiza; y Turquía. No se incluye a Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia. Fuente: elaboración propia a partir del Banco Mundial (2015b). _____________________________ 70. Según los resultados de la prueba PISA más reciente, que fue realizada en 2012, Singapur, Suecia, Finlandia poseen una puntación media en matemáticas, lectura y ciencias mayor a la media de la OCDE (OCDE, 2014, p. 5) ejemplo, en 1960, el PIB per cápita de Singapur era apenas 16.9% mayor al de Panamá; pero en 2014, lo superó en un 378.19%. Entre 1960-2014, el nivel de ingresos de la población del primer grupo de países creció a un ritmo notablemente más favorable que los segundos (Gráfica III.2.1). ¿Qué fue lo que pasó en los países nórdicos y en Singapur para que experimentaran esas transformaciones socioeconómicas tan importantes en las últimas décadas? El caso de los países nórdicos, a partir de inicios del siglo XX A principios del siglo XX, los países nórdicos eran unos de los países europeos con las mayores tasas de pobreza; pero, hoy en día, Noruega, Suecia, Dinamarca y Finlandia sobresalen entre otros países del mundo por su buen desempeño en diferentes aspectos relacionados con la competitividad económica y el desarrollo social. En buena parte, la obtención de estos buenos resultados en materia de desarrollo se debe a la existencia de un entorno político favorable, aunque también al impulso de una nueva conceptualización de la política social. GRÁFICA III.2.2. INGRESOS TRIBUTARIOS EN LOS PAÍSES DE LA OECD COMO PORCENTAJE DEL PIB, 1965-2013 Nota: (1) Alemania; Australia; Austria; Bélgica; Canadá; Chile; Corea del Sur; Eslovenia; España; Estados Unidos; Estonia; Francia; Grecia; Hungría; Irlanda; Islandia; Israel; Italia; Japón; Luxemburgo; México; Nueva Zelandia; Países Bajos; Polonia; Portugal; Reino Unido; República Checa; República Eslovaca; Suiza; y Turquía. No se incluyen a Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia. Fuente: elaboración propia a partir de la OCDE (2014). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Desde principios del siglo XX, se establecieron organizaciones sindicales y organizaciones empresariales capaces de promover un diálogo político y social que más adelante permitió la construcción de una visión de futuro compartida en ambos sectores de las sociedad (plasmada, por ejemplo, en los acuerdos logrados en Suecia y Noruega en los años de 1930 y en Finlandia después de la Segunda Guerra Mundial). 191 En este contexto político favorable, se colocó la política social en el centro del proceso de desarrollo de estos países, bajo una nueva conceptualización: Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas • Se concibió, de manera independiente, a los resultados económicos, a diferencia de lo que ha solido ocurrir en Centroamérica y República Dominicana, donde se ha pensado que para implementar una política social activa y poderosa, la política económica primero debe obtener buenos resultados, puesto que los mismos serán los que van a financiar una buena política social. • Se fundamentó en un enfoque de derechos, por lo que adoptó como uno de sus principios al universalismo. • Se basó en un enfoque de desarrollo de capacidades y de ciclo de vida. • Se caracterizó por una progresividad de los ámbitos cubiertos. • Promovió la independencia económica de la mujer e impulsó un modelo de familia con dos proveedores. • Fomentó la solidaridad y la aversión a la desigualdad. • Le apostó al pleno empleo, como uno de sus objetivos cruciales. • Se configuró a partir de una delimitación clara de las competencias de la familia, el Estado (gobierno central y el local) y el mercado. • Se financió con recursos propios. Los países nórdicos no solo son los países que tienen mayores niveles de desarrollo humano o los PIB per cápita más altos en el mundo, sino que también son los que tienen los niveles de cargas fiscales más elevadas. En 2013, la carga tributaria de Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia representa más del 30.0% del PIB y si a ello se le suman las contribuciones obligatorias a la seguridad social, en todos los países la carga fiscal anda por encima del o alrededor del 50.0% del PIB (Gráfica III.2.2). 192 El caso de Singapur, a partir de la década de 1960 A inicios de la década de 1960, Singapur se caracterizaba por ser un país con una notable diversidad racial (chinos, hindúes, malayos, otros), religiosa (budismo, islamismo, cristianismo, hinduismo, taoísmo, confusionismo, entre otras) y lingüística (chino, malayo, tamil e inglés); un gobierno poco estructurado; una carencia de recursos naturales, particularmente preocupante frente a una elevada densidad demográfica (en ese tiempo se registraban casi 3000 habitantes por km²); una estructura económica débil; una tremenda escasez de capital; y altos niveles de desempleo y de población en situación de pobreza que luchaba por su sobrevivencia. Hoy en día, figura entre las primeras 25 posiciones de diversos índices sociales y económicos (Figura III.2.1). A pesar de ser un país de 700 km² y un poco más de 5 millones de habitantes, el tamaño de su economía puede ser hasta 10 veces mayor a la de la mayoría de los países de la subregión. Tiene una balanza comercial favorable y altos niveles de ahorro interno e inversión extranjera directa. Además, ha disminuido simultáneamente los niveles de desigualdad (Cuadro III.2.1). Detrás de estos resultados, está un marco novedoso de políticas públicas, basado en la existencia de un Estado provisto de una burocracia eficaz y una fuerte capacidad para invertir; la promoción activa de la inversión nacional y de la inversión extranjera; la creación de un ambiente pro negocios; el fomento del libre comercio, a partir de una diversificación de relaciones comerciales71; el establecimiento de una estricta política monetaria; la realización _____________________________ 71. Debido a que lo expulsaron de la Liga Malaya le tuvieron que apostar, a finales de la década de 1960, a un modelo de promoción de exportaciones y de libre comercio. Indicador Extensión geográfica, en km2 Población total, en millones de personas 1960-1970 2013-2014 680 (1961) 716 (2014) 1.65 (1960) 5.47 (2014) PIB, en millones de USD a precios corrientes 704.46 (1960) 307,871.91 (2014) PIB per cápita, en USD a precios corrientes 427.88 (1960) 56,286.80 (2014) Inversión extranjera directa neta entrante en millones de USD a precios corrientes (Bop) 93.0 (1960) 67,522.99 (2014) Inversión extranjera directa neta entrante, como porcentaje del PIB 4.85 (1970) 21.93 (2014) Exportaciones de bienes y servicios, en millones de USD a precios corrientes 1,147.51 (1960) 577,703.80(2014) Exportaciones de bienes y servicios, como porcentaje del PIB 162.89 (1960) 187.64 (1940) 1,243.75 (1960) 502,465.41 (2014) Importaciones de bienes y servicios, como porcentaje del PIB 176.56 (1960) 163.21 (2014) Balanza comercial externa de bienes y servicios, como porcentaje del PIB -13.66 (1960) 24.44 (2014) Importaciones de bienes y servicios, en millones USD a precios corrientes Ingresos tributarios como porcentaje del PIB n.d. 13.82 (2012) Deuda total del gobierno central como porcentaje del PIB n.d. 109.74 (2012) Ahorro interno bruto como porcentaje del PIB -2.32 (1960) 52.08 (2014 Inflación en los precios del consumidor, como porcentaje anual 0.40 (1961) 1.01 (2014) n.d 2.80 (2013) Desempleo como porcentaje de la fuerza laboral total (estimados nacionales) Fuente: elaboración propia a partir del Banco Mundial (2015b). de apuestas estratégicas que le han permitido reinventarse continuamente; y el financiamiento del desarrollo nacional con recursos propios. En el caso de Singapur, esto último se logró por medio de la inclusión del tema de vivienda como una de las principales apuestas políticas del país72, ya que se convirtió en la principal fuente de financiamiento de la política social y del desarrollo con recursos propios. Además, se encuentra una concepción diferente de la política social, la cual, en este caso, siempre se alineó a los objetivos de la política económica. La política social incorporó un enfoque productivista que tenía como eje fundamental el aumento de la competitividad, por medio de la mejora de la educación, sin dejar de lado su cometido de promover una mayor cohesión social. Por esta razón, le apostó a un aumento progresivo de los ámbitos cubiertos _____________________________ 72. Lee Kuan Yew, en su libro “The Singapore Story” expresa que: “mi preocupación principal era ofrecer a cada ciudadano una apuesta en el país y en el futuro. Yo quería una sociedad de propietarios. He visto el contraste entre barrios de apartamentos con alquileres de bajo costo en muy mal estado y otros barrios con orgullosos propietarios de vivienda. A partir de entonces, mi convicción fue que si cada familia podía ser propietaria de su vivienda, el país sería mucho más estable” (1998). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas CUADRO III.2.1. SINGAPUR DE HOY EN ALGUNAS CIFRAS ECONÓMICAS, 1960-2014 193 en materia de familia, salud, educación, formación profesional, empleo, pensiones, vivienda e incluso inversiones bursátiles. Al igual que la política social de los países nórdicos, estableció una delimitación clara de las competencias de la administración pública, los mercados y la familia; le apostó al pleno empleo como objetivo político central y como punto de encuentro entre lo económico y lo social la incorporación progresiva de la mujer al mercado laboral; y financió con recursos propios, por medio de la creación del Fondo de Previsión Central, el cual representa en realidad, el elemento más importante de la experiencia de Singapur. Un país que registraba tasas de empleo informal cercanas a 70.0% y 75.0% en la década de 1960, se propuso reducir el peso del sector informal, por medio de un aumento progresivo del empleo formal, facilitado por una política de ahorro programado instrumentalizada en el Fondo de Previsión Central, el cual se introdujo en 1955 y se expandió progresivamente como un sistema de ahorro obligatorio basado en la premisa de que la gente puede tomar las acciones necesarias para evitar caer en la pobreza y la necesidad de asistencia pública, por medio del ahorro programado a lo largo de la vida. Este fondo les aseguraba tasas de interés bajas pero reales a las personas cotizantes, es decir que eran superiores a la inflación. Además, operaba bajo un esquema de tasas de contribución variables en función de la edad de los afiliados y objetivos macroeconómicos contra cíclicos (cuando había alto crecimiento económico, las tasas se tendían a incrementar y cuando había recesión económica solían decrecer). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Los recursos reunidos por medio de este fondo se emplearon para realizar inversiones públicas relacionadas con el financiamiento del desarrollo. En 2012, la deuda pública en Singapur está un poco superior al 100.0% del PIB, pero la tasa de deuda externa es cero. El gobierno se financia a través del Fondo de Previsión Central. De manera progresiva, la cobertura se amplió a vivienda residencial, servicios de salud (Medisave), seguros de protección a la familia, educación e inversiones. Eso permitió que la tasa inicial de contribución equivalente al 10.0% de los salarios de los trabajadores se elevara, en 1968, al 13.0% (adicionando vivienda pública), luego a 16.0%, después a 26.0%, hasta llegar a 50.0%, en 1985 (Gráfica III.2.3). GRÁFICA III.2.3. CONTRIBUCIONES DE EMPLEADORES Y EMPLEADOS AL FPC EN PORCENTAJE DEL SALARIO TOTAL, 1955-2014 Fuente: tomado de Pleitez (2014). 194 Entre 1972 y 2011, el ahorro doméstico en relación al PIB subió más de 20 puntos porcentuales. Las altas tasas de ahorro que registra Singapur, hoy en día, se deben no a la propensión de la población al ahorro, sino que a una política pública que promueve el ahorro doméstico como una estrategia que le permita reunir los recursos suficientes para poder financiar el crecimiento y el desarrollo (Gráfica III.2.4). GRÁFICA III.2.4. AHORRO DOMÉSTICO DE SINGAPUR EN PORCENTAJE DEL PIB, 1960-2014 GRÁFICA III.2.5. CARGA TRIBUTARIA DE CENTROAMÉRICA, REPÚBLICA DOMINICANA Y SINGAPUR, EN PORCENTAJE DEL PIB, 1990-2012 Nota: se presentan los datos de la recaudación impositiva, como porcentaje del PIB para los años disponibles en la base de datos en línea de indicadores del desarrollo mundial. Fuente: elaboración propia a partir del Banco Mundial (2015b). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Fuente: elaboración propia a partir del Banco Mundial (2015b). 195 Contrario a lo esperado, la carga tributaria es sumamente baja. En 2012, fue menor al 15.0% del PIB y hasta fue más baja que la de algunos países de Centroamérica y República Dominicana (Gráfica III.2.5). En este contexto, no es casual, por ejemplo, que el ex primer ministro Goh Chok Tong expresara en su discurso después de dos años de haber sido nombrado como primer ministro en 1992, cuando ya Singapur había sido declarado país desarrollado: “Hemos llegado hasta aquí de la nada. Sin embargo, no es el momento de regocijarnos de ser el número en esta o en aquella área como algunas personas podrían pensar. Es el momento de aprender en qué nos hemos quedado atrás y en qué otros nos están alcanzando, y de remediar nuestras deficiencias. No debemos olvidar nunca los aspectos básicos del desarrollo. Debemos mantenernos unidos, trabajar duro, ahorrar, velar por los demás y estar prestos a aprovechar las oportunidades. Nadie nos debe nuestro medio de subsistencia. Tenemos que ganárnoslo”. La política social en América Latina y el Caribe y sus tres falsos dilemas En las últimas décadas, la política social en la región se ha construido en torno a la elección dicotómica entre prevenir la pobreza o atender a los pobres; promover una cobertura focalizada o una universal; y darle mayor prioridad a la política económica o la social. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Falso dilema 1: ¿prevenir la pobreza o atender a las personas pobres? 196 La política social suele ser concebida como el conjunto de programas de atención a las personas pobres o “redes residuales de seguridad” creadas por el Estado para contrarrestar los fracasos de las políticas de desarrollo. Sin embargo, todos los países que han sido exitosos en erradicar la pobreza han ido más allá, en tanto han llegado a establecer pactos sociales, por medio de los cuales se han puesto de acuerdo en que el camino hacia la riqueza y hacia la erradicación de la pobreza está en la promoción de una política social productiva articulada con una política económica inclusiva. Han priorizado la formación de capacidades de las personas a través de la política social y la creación de un marco propicio para el uso de esas capacidades por medio de la política económica. En ese sentido, han puesto en el centro a la salud, la educación, la capacitación, la ciencia y la tecnología; pero, a la vez, la realización de apuestas económicas que se han traducido en la ampliación progresiva de los niveles de empleo e ingresos de la población. Falso dilema 2: ¿focalización o universalismo? En términos generales, la focalización se entiende como el principio en virtud del cual los servicios sociales deben dirigirse solamente a los llamados “económicamente frágiles”, es decir a las personas que acrediten la falta de medios económicos para subvenir a sus necesidades; y la universalidad como aquel según el cual los servicios sociales deben ser accesibles a todos los ciudadanos, con independencia de sus ingresos. En este sentido, ambos principios se ven enfrentados por argumentos derivados, por un lado, desde un punto de vista económico, en el marco del cual se considera a la política social como una carga sujeta a recursos presupuestarios escasos que deben asignarse a las personas más necesitadas; y, por otro, uno político que bajo un enfoque de derechos aboga por la importancia de la política social para reconstruir la unidad social de la nación, fortalecer la identidad nacional y la ciudadanía. Falso dilema 3: ¿política social o política económica? En algunas ocasiones, se ha creído que para invertir de forma masiva en lo social, se necesita primero que un país sea rico. Por lo tanto, la política económica antecede a la social. Asimismo, se ha asumido que las estrategias de desarrollo deben estar basadas en un modelo, donde lo más importante es asegurar los objetivos de la política macroeconómica; y la política social es un instrumento para abordar las consecuencias sociales o, a veces, contrarrestar los estragos de la política económica. Sin embargo, el paradigma del desarrollo humano, parte de una visión complementaria de la política social y a la política económica. La social se encarga de expandir las capacidades de las personas, mientras que la económica consiste en crear las condiciones para que estas capacidades se pongan en práctica. ¿Qué camino puede seguir la política social en Centroamérica y República Dominicana? Este enfoque de capacidades parte de la existencia de necesidades diferenciadas a lo largo del ciclo de vida y, por ello, considera que las políticas públicas necesitan articularse para formar de manera sinérgica tres clases de capacidades: las innatas, las internas y las combinadas. Las capacidades innatas son aquellas con las que uno nace y, por lo tanto, pueden potenciarse, por medio de políticas públicas orientadas a la mujer en edad fértil, las mujeres embarazadas, las madres y la niñez en primera infancia. Las capacidades internas son aquellas que se desarrollan gracias al adecuado acceso a educación, formación profesional, salud y otros servicios sociales básicos que permitan transformar los talentos innatos en capacidades reales. Por último, las capacidades combinadas son aquellas que una persona ha desarrollado y las ha utilizado productivamente, a través del mundo laboral. De esta manera, tal como sugiere Esping Andersen, uno de los principales teóricos de la política social, “una buena política de pensiones comienza con el cuidado de los bebés” (2010, p. 35). Si se hacen las inversiones en el primer ciclo de vida de las personas para que puedan tener oportunidad de tener un trabajo decente cuando ingresen a la vida productiva y puedan también tener ingresos adecuados y puedan ahorrar, entonces también va a haber oportunidad de tener una buena vejez (Figura III.2.3). Las experiencias de los países nórdicos y de Singapur sugieren que es posible dar un salto notable en el desarrollo de capacidades en una generación. Centroamérica y República Dominicana pueden seguir sus trayectorias, si le apuestan a un política social con características similares a la de estos países en áreas claves como familia, educación, salud, empleo, vivienda y pensiones, con el objetivo de alcanzar el pleno empleo. Lo anterior, requiere que supere no solo los tres falsos dilemas, sino que también uno propio. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Desde el paradigma del desarrollo humano, la subregión debería apostarle a una política social basada en un enfoque de capacidades (Figura III.2.2.), en la cual la verdadera riqueza de un país está en su gente. Este enfoque consiste en “el marco normativo para la evaluación del bienestar individual y los arreglos sociales, el diseño de políticas y la formulación de propuestas para el cambio social. La principal característica del enfoque es su énfasis en aquello que la gente es capaz de ser y hacer, es decir, en la libertad de las personas para llevar una vida que valoran” (PNUD, 2013). Por lo tanto, la política social es el brazo operativo del desarrollo humano y la verdadera génesis de la competitividad de un país. 197 FIGURA III.2.2. ENFOQUE DE CAPACIDADES EN EL CICLO DE VIDA Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Fuente: tomado del PNUD (2013, p. 2) 198 FIGURA III.2.3. SERVICIOS PARA EL DESARROLLO DE CAPACIDADES CON UN ENFOQUE DEL CICLO DE VIDA Fuente: tomado de Pleitez (2014). El verdadero dilema de Centroamérica y República Dominicana para la construcción de una política social productiva El desarrollo no es gratis, tiene un precio, pero este sin lugar a dudas, es sustancialmente menos que los costos del subdesarrollo. Tanto el modelo de política social de los países nórdicos como el de Singapur se han basado, entre muchos aspectos, en altos niveles de financiamiento con recursos propios. Los países nórdicos lo hacen vía impuestos; y Singapur, vía ahorros. Precisamente, esta última alternativa puede ser viable en Centroamérica y República Dominicana. En el Informe sobre Desarrollo Humano 2010 de El Salvador, se propone la creación del Fondo Pro Bienestar de la Economía Familiar que básicamente funcione como: “un sistema de ahorro programado de carácter obligatorio (como el que ya existe para salud y pensiones), con la diferencia que sería de capitalización individual y de administración público-privada (trabajadores y empresarios), que iniciaría con aportaciones para la adquisición de vivienda y que se extenderían luego a otros ámbitos como los servicios de cuidado y educación temprana, desempleo y educación superior para los hijos” (PNUD, 2013, p. 259). Independientemente de la alternativa de financiamiento a escoger, su adopción depende de los pactos fiscales que se construyan al respecto, en torno a la necesidad, por un lado, de contar con más y un mejor Estado; y, por otro, endeudarse solo para financiar inversión. Banco Mundial (2015a). Doing Business 2015. Going Beyond Efficiency. Washington D.C.: Banco Mundial. Banco Mundial (2015b). World Development Indicators Database. Documento web disponible en http://data.worldbank.org/data-catalog/world-development-indicators. Chok Tong, Goh (1992, 9 de agosto). Discurso pronunciado durante su segundo aniversario como Primer Ministro de Singapur. Mimeo. Esping-Andersen, Gosta (2010). “Entrevista a Gosta Esping”. En Revista Eroski Consumer, IV (143). Pp. 32-35. Foro Económico Mundial (WEF por sus siglas en inglés) (2015). The Human Capital Report 2015. Employment, Skills and Human Capital Global Challenge Insight Report. Ginebra: WEF. WEF (2014). The Global Competitiveness Report 2014–2015. Ginebra: WEF. Kuan Yew, L. (1998). The Singapore Story. Singapur: Prentice-Hall. Legatum Institute (2014). Download score and rankings. En The Data/Explore/Legatum Prosperity Index. Documento web disponible en http://www.prosperity.com/#!/exploredata?opts=2Ekxmx-Ulx3y1 Miller, T.; Kim, A.; Roberts, J.; Riley, B.; y Olson, R. (2015). 2015 Index of Economic Freedom Promoting Economic Opportunity and Prosperity. Washington D.C: The Heritage Foundation and Dow Jones & Company. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Referencias bibliográficas 199 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) (2014). Resultados de PISA 2012 en Foco. Lo que los alumnos saben a los 15 años de edad y lo que pueden hacer con lo que saben. París: Éditions OCDE. Pleités, W. (2014). Oportunidades y desafíos de una política social productiva en Centroamérica y República Dominicana. Presentación realizada en el Foro “Perspectivas de la Protección Social en América Latina”. Vicepresidencia de la República Dominicana y Secretaría de la Integración Social Centroamericana. Santo Domingo. 17 y 18 de junio de 2014. Mimeo. PNUD (2013). Informe sobre Desarrollo Humano El Salvador 2013. Imaginar un nuevo país. Hacerlo posible. Diagnóstico y propuesta. San Salvador: PNUD. PNUD (2014). Informe de Desarrollo Humano 2014. Sostener el Progreso Humano: Reducir vulnerabilidades y construir resiliencia. NuevaYork: PNUD. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Smeeding, T. (2006). Poor People in Rich Nations: The United States in Comparative Perspective. Nueva York: Syracuse University. 200 Complementariedad de la política económica y la social para el abordaje del empleo y empleabilidad juvenil en Centroamérica y República 73 Dominicana Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Capítulo 3 201 Foto: INJUVE Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas 202 Marta de Terán Consultora y asesora de instituciones públicas y privadas en materia de la investigación social y desarrollo. Licenciada en Geografía e Historia con especialidad en Antropología Cultural Americana de la Universidad Complutense de Madrid; y Especialista en Cooperación para el Desarrollo de Asentamiento Humanos en el Tercer Mundo por la Universidad Politécnica de Madrid. Posee estudios de Doctorado en Geografía Social: Consumo y Sociedad de la Universidad Complutense de Madrid. Además, tiene una amplia experiencia de asesoría en proyectos relacionados a temas de género, formación profesional y políticas activas de empleo. _____________________________ 73. Este artículo es una nota conceptual desarrollada por la Secretaría de la Integración Social Centroamericana, por encargo de la Presidencia Pro Témpore del Consejo de la Integración Social Centroamericana (CIS) ejercida por la Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia de El Salvador, durante el segundo semestre de 2015, como insumo técnico para la XLIII Reunión Ordinaria del CIS, realizada el 25 de noviembre de 2015, en San Salvador. Tal y como viene señalando la OIT, en la región Iberoamericana las personas jóvenes a pesar de contar con mayores niveles de educación, de estar más familiarizadas con las nuevas tecnologías de la información y comunicación y de adaptarse más con facilidad a los cambios en la organización del trabajo, enfrentan mayores desafíos para insertarse en el mercado de trabajo, en comparación con la población adulta. El tema del trabajo de la juventud adquiere necesariamente un mayor protagonismo en estas sociedades, tanto por la contribución que pueden dar al crecimiento económico, como por las altas tasas de desempleo o subempleo que afectan a este grupo de población (OIT, 2007). Ya hace 30 años, la Organización de las Naciones Unidas proclamó 1985 como Año Internacional de la Juventud. A partir de la fecha se ha venido dando un gran impulso al desarrollo juvenil y ha creado diversos organismos oficiales con la misión de diseñar, coordinar, sensibilizar, co-ejecutar o evaluar políticas, programas y proyectos de juventud. El 2008 constituyó la segunda llamada para el compromiso con esta población. Se proclama Año Iberoamericano de la Juventud, que culmina con la convocatoria de la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, en San Salvador “Juventud y Desarrollo”. En 2016, se programa la XXV Cumbre Iberoamericana que plantea como temas centrales: Juventud, Emprendimiento y Educación. “Las políticas económicas y sociales coordinadas e integradas son un requisito para el éxito en el combate a la desigualdad de oportunidades y la marginación, y que tales políticas son pilares fundamentales para edificar una sociedad más justa. Enfatizamos que el trabajo, el empleo y el ingreso son esenciales para una política social incluyente. Reiteramos que el empoderamiento de la mujer, su plena e igualitaria participación en el desarrollo de nuestras sociedades y su igualdad de oportunidades para ejercer liderazgo son fundamentales para la reducción de la pobreza, la promoción de la prosperidad económica y social y el desarrollo sostenible centrado en el ser humano” (Cumbre de las Américas, 2004, p. 10). Cada vez está más en el centro de la discusión que el avance hacia sociedades más justas, igualitarias e incluyentes, efectivamente requiere de un crecimiento económico, pero no cualquiera. Es oportuno prestar atención a las características y calidad de ese crecimiento, al marco de derechos en que se desarrolla, a sus impactos distributivos y a las relaciones sociales que lo sustentan. Es por ello que desde la CEPAL se ha postulado la idea-fuerza de que es necesario crecer para igualar, pero también que es indispensable igualar para crecer (Buonomo y Yanes, 2013). Asimismo, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, apunta a un avance sustantivo en el progreso humano, que ponga en sintonía las dimensiones económica, social y medioambiental colocando en su centro a las personas y el planeta. En sus 17 objetivos se enfocan los temas cruciales de nuestros tiempos, entre ellos el trabajo (objetivo 8, ODS). El logro de este, y de todos, demanda miradas holísticas y enfoques integrados con igualdad, que intervengan en todos los ámbitos de la vida de las personas, salud, educación, alimentación y nutrición, condiciones medioambientales, recursos naturales, innovación, entre otros. Este escenario mantiene el debate y obliga a la reflexión permanente en torno a los desafíos que tienen las instituciones públicas en la búsqueda de estrategias innovadoras, que den respuesta a los problemas que las tendencias de la sociedad imponen a la juventud. Tendencias muchas veces marcadas por la exclusión, que conllevan situaciones de violencia social y empujan a la emigración. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Por otra parte, en la Declaración de Nueva León suscrita durante la Cumbre Extraordinaria de las Américas realizada en 2004 se expresó el siguiente convencimiento: 203 RECUADRO III.4.1. OBJETIVOS DE DESARROLLO SOSTENIBLE (ODS) 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo. Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible. Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las edades. Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos. Lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y niñas. Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos. Garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos. Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos. Construir infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación. Reducir la desigualdad en y entre los países. Conseguir que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles. Garantizar modalidades de consumo y protección sostenibles. Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos. Conservar y utilizar en forma sostenible los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible. Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, efectuar una ordenación sostenible de los bosques, luchar contra la desertificación, detener y revertir la degradación de las tierras y poner freno a la pérdida de diversidad biológica. Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles. Fortalecer los medios de ejecución y revitalizar la alianza mundial para el desarrollo sostenible. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Fuente: elaboración propia a partir del listado oficial de los ODS. 204 En esta realidad, el tema de las relaciones de la juventud con el mercado de trabajo, nacional y regional, adquiere fuerza. Se revaloriza y renueva el papel de las instituciones responsables y rectoras de elaborar e impulsar políticas públicas de empleo, políticas de educación y formación profesional, de orientación, de investigación, de intermediación, de incentivos, de innovación, es decir, de desarrollo socioeconómico. Políticas que necesariamente pasan por repensar la tradicional dicotomía entre la rentabilidad económica y la justicia social, poniendo en el centro a las juventudes, el despliegue de sus capacidades y la garantía de sus derechos. Referirse al empleo y empleabilidad juvenil es hablar de un factor que marca la diferencia entre su integración plena o su exclusión social. Es analizar las dinámicas sociales, las dinámicas económicas y de mercado de trabajo, así como las propias culturas de los diferentes territorios. Es debatir soluciones que necesariamente deben considerar un conjunto de características y factores que intervienen y condicionan la efectividad de las acciones, su planificación, diseño y evaluación. Es plantearse la problemática desde la perspectiva de la participación en todas sus dimensiones y contribuir a evitar la marginalidad y los costos sociales y económicos que conllevan. Sin duda, la situación de las personas jóvenes continúa siendo crucial en nuestros días por su magnitud y su potencial aportación al desarrollo sostenible de nuestras sociedades. Cuando la juventud encuentra oportunidades, sus contribuciones son significativas como personas trabajadoras productivas, empresarias, consumidoras, integrantes de la sociedad civil y agentes de cambio. Cuando está condenada al desempleo, el empleo informal o la precariedad laboral, la juventud se encuentra en el círculo de pobreza, económica y social, que afecta la autoestima, genera desaliento y limita sus esperanzas, que se manifiestan en descontento hacia las democracias (Maninat, 2008 citado en Terán, Dumont y Gamero, 2011, p. 6). Las juventudes centroamericanas: entre lo urgente y lo estratégico La aceleración de las transformaciones demográficas hacia sociedades cada vez más envejecidas, con un período intermedio de bono demográfico, advierte la necesidad de acciones decididas que se traduzcan en políticas públicas y en inversión de largo alcance en juventudes, particularmente, en salud, educación y empleo. No hay una medida precisa de los límites que dura el bono demográfico y existen diferencias entre países en cuanto a extensión y magnitud, pero en todos ellos los cambios en la estructura etaria plantean transformaciones en los ámbitos social y económico, que se deben atender hoy y proyectar en el mañana. Por otra parte, existen factores de índole económica, política y social que marcan las trayectorias vitales de este grupo de población, y factores de discriminación que dificultan hablar de juventud como grupo homogéneo. En tal sentido, cada vez está más generalizado el término “juventudes” como escenario más incluyente para la heterogeneidad. Por esta razón, se debe contar con políticas públicas sólidas y multidimensionales, que atiendan tanto la exposición de las juventudes a los múltiples factores que afectan sus vidas, como a los aspectos decisivos que propician el desarrollo de capacidades y su despliegue en la vida adulta. La transición demográfica en los países del Sistema de la Integración Centroamericana La transición demográfica remite a los cambios en la estructura etaria que encamina a las sociedades hacia el envejecimiento de su población. Esto se refleja en la reducción del peso relativo de la población infantil, el aumento temporal de la población en edad de trabajar y el aumento sostenido del peso de la población de personas adultas mayores. FIGURA III.4.1. RELACIÓN DE DEPENDENCIA Fuente: elaboración propia. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Las tensiones a las que están sometidas las personas jóvenes tienen una incidencia alta en su vida adulta, que se agrava particularmente para algunos grupos más expuestos a condiciones de vulnerabilidad. Esto limita no solo su capacidad de actuación en el presente, sino que sesga sus oportunidades de desarrollo personal, social y económico, y por ende, su participación plena y su contribución al desarrollo general. 205 El proceso se caracteriza por la reducción sostenida de las tasas de mortalidad y fecundidad, que modifican la proporción relativa de los diferentes grupos etarios a lo largo del tiempo. Esto da lugar a la transformación de las relaciones de dependencia, entendidas como los vínculos entre la población potencialmente inactiva (personas menores de 15 años y de 65 años y más) con la población potencialmente activa (entre 15 y 64 años). Estas relaciones se consideran un indicador relevante para prever los efectos que tienen los cambios demográficos sobre el desarrollo socioeconómico (CEPAL y OIJ, 2012). Por un lado, una proporción alta de personas dependientes tienden a limitar el crecimiento económico por cuanto se necesita destinar recursos para atender sus demandas; por otro, una proporción alta de personas en edad de trabajar puede impulsar este crecimiento a través del incremento en el ingreso y la acumulación acelerada de capital, que es el resultado de la mayor presencia de personas trabajadoras y de la reducción del gasto en personas dependientes. En este contexto, el bono demográfico es una oportunidad histórica para el desarrollo. Todos los países de la región centroamericana se encuentran transitando esta etapa, aunque con diferencias en su avance que se relaciona con el momento de inicio y el ritmo de las transformaciones. En la Figura III.4.2 se muestra esta evolución y las proyecciones para las siguientes décadas, destacando el período más favorable para el aprovechamiento del bono demográfico, según países. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas FIGURA III.4.2. TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA 206 Fuente: tomado de Velásquez (2015a). De acuerdo a la CEPAL (2008, pp. 6-7), los países latinoamericanos atraviesan cuatro etapas de transición demográfica, según sus niveles de fecundidad y de esperanza de vida. De acuerdo a esta clasificación, Costa Rica se encuentra en una etapa avanzada, con un crecimiento natural bajo; Belice, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana en etapa plena, con un crecimiento natural alrededor del 2.0%; y Guatemala en la etapa moderada, con un crecimiento natural cercano al 3.0% El bono demográfico: aprovechar las oportunidades y anticiparse a los riesgos La juventud es el grupo de población que crece más rápido durante las fases iniciales de bono demográfico, particularmente aquella que está entrando al mercado laboral. El aprovechamiento de este bono no se da de manera espontánea. Plantea claros retos de política pública capaz de generar las oportunidades de participación de la juventud en todas las dimensiones, para que sus potencialidades se conviertan en beneficios reales y efectos contrastados sobre el desarrollo sostenible de las sociedades. Habitualmente y en nuestras sociedades, las necesidades de consumo de las personas dependientes se financian a través de las personas que generan ingresos mediante el trabajo, por lo que una disminución de la tasa de dependencia económica representa una liberación de recursos. Sin embargo, llega un punto en el que la relación personas productorasconsumidoras se invierte, aumentando la necesidad de ingresos que no vienen del trabajo, por lo que si no hay una previsión adecuada el bono demográfico se convierte en “desventaja demográfica”, comprometiendo sistemas clave como el de salud y seguridad social. Esto lleva a mirar a las políticas macroeconómicas y su rol central para incentivar la inversión productiva y aumentar las oportunidades de empleos; pero también a las inversiones en la educación, salud y capacitación de la juventud, que impliquen mayores y mejores oportunidades y promuevan una fuerza laboral más productiva. CUADRO III.4.1. EL BONO DEMOGRÁFICO ¿OPORTUNIDAD O AMENAZA? Oportunidad Contar con una generación de personas jóvenes, sin precedentes, que se encuentra en su mejor momento para generar riqueza, hacer crecer las economías y lograr una situación favorable para disminuir los índices de pobreza, desigualdad y exclusión. Fuente: elaboración propia. Amenaza Llegar en las próximas décadas a una generación de personas adultas sin la preparación adecuada y sin las condiciones de ingreso y empleo que permitan el aprovechamiento. Llegar al “invierno demográfico” con una carga de población adulta mayor dependiente y con necesidades de ingreso no contributivo, que no hay presupuesto público que lo resista. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Así, es indispensable analizar la transición demográfica desde la tasa de dependencia económica, que se describe como el cociente entre personas consumidoras y personas productoras (CEPAL y OIJ, 2012). 207 La inversión en juventud es rentable desde todo punto de vista; pero también es urgente atender lo que se viene llamando “primera ventana de oportunidad” que es la infancia, particularmente la etapa comprendida entre los 0 y 5 años de edad, privilegiada para estimular el potencial de las personas (Jara y Sorio, 2013). Los logros sociales y económicos de hoy, permitirán los saltos productivos y el ahorro necesarios para mañana. Principales obstáculos para la inserción socioeconómica de la juventud: educación, salud, empleo, violencia Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas La inserción socioeconómica de las juventudes es parte de un proceso más amplio de transición a la vida adulta, que se da en unas condiciones históricas y sociales determinadas. Se puede hablar de esta inserción en función del grado de participación que las personas tienen en la sociedad y en la economía, y su situación de carencias o vulnerabilidades que representan un obstáculo. Por ello, los procesos de inserción se dirigen a potenciar las capacidades de este grupo de población, pero también a reducir las brechas de vulnerabilidad, y a crear un sentido de pertenencia fundado en el goce efectivo de los derechos y en una ética democrática. 208 Si bien este tránsito a la vida adulta y la inserción a los mercados laborales nunca ha sido un camino fácil, la juventud de hoy vive una serie de paradojas que le dan nueva forma al fenómeno. En diferentes estudios74 se reconoce, entre otras tensiones, que la juventud de hoy goza de más acceso a educación y menos acceso al empleo, que goza de más acceso a información y menos acceso a poder, que cuenta con más expectativas de autonomía y menos opciones para materializarla, que está mejor provista de salud pero menos reconocida en su morbilidad específica. Es más dúctil y móvil, pero más afectada por trayectorias migratorias inciertas, parece ser más apta para el cambio productivo, sin embargo, está más excluida de él. Se identifica también que la juventud proyecta con mayor autonomía sus expectativas y trayectorias vitales, aunque su autonomía económica se posterga de forma exagerada, además está estigmatizada como potenciales personas alterables del orden público. En Centroamérica y República Dominicana, se estima una población joven entre 15 y 24 años de 11.29 millones en 2015 (Velásquez, 2015b), casi el 20.0% de su población total y más del 30.0% de su población en edad productiva75. Sin embargo, una parte importante de ella tiene grandes dificultades para ingresar al mercado de trabajo y cuando lo hace, su inserción laboral se ve expuesta a la inestabilidad y precariedad en el empleo, muchas veces peor que otros miembros de la fuerza de trabajo. Según datos del Banco Mundial (2015), la tasa de desempleo de las personas de 15 a 24 años de la región es más alta que la tasa de desempleo de la población total en todos los países de la región en 2013; y en algunos de ellos, puede superarla hasta en 15 puntos porcentuales. Este indicador refleja un desajuste entre la oferta y demanda laboral, bien por la insuficiencia de puestos de trabajo u oportunidades para el emprendimiento empresarial, bien por el desajuste entre las competencias y perfiles de la fuerza de trabajo y los requerimientos laborales. _____________________________ 74. Como por ejemplo, CEPAL y OIJ (2004 y 2008); OIJ (2011) y OIT (2013). 75. De acuerdo a estimaciones propias, calculadas a partir de los datos de población anual por grupos de edad para ambos sexos por región y país para el período 1950-2100, considerando una variante de fertilidad media, publicados por la División de Población del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la Organización de las Naciones Unidas, como parte de la iniciativa World Population Prospect: The 2015 Revision. En este último sentido, la educación y la formación profesional se consideran ejes cardinales que articulan la participación cultural, la movilidad social y el desarrollo productivo; además de que una sociedad con altos niveles de escolaridad y buenos logros educativos tiende a ser más igualitaria en su estructura de ingresos, así como crecer económicamente sobre la base de saltos en productividad y no mediante la sobre-explotación de recursos humanos o naturales (Jara y Sorio, 2013). En la región, hay muchos logros en cuanto a los aumentos de matrícula escolar. En educación primaria, todos los países están próximos a su universalización; la brecha aparece en la educación secundaria donde todavía hay entre un 30.0% y 40.0% de personas jóvenes que no se matriculan, porcentaje que aumenta si se consideran las personas que se matriculan pero no terminan. Para la región latinoamericana cuatro de cada diez jóvenes de 20 a 24 años no concluye la educación secundaria. Además, muchas de estas personas jóvenes que no estudian tampoco trabajan (entre el 18.0% y el 20.0% según países), fenómeno más acentuado en las mujeres y particularmente en las mujeres jóvenes que residen en la zona rural. En casi todos los países de la región centroamericana, “el porcentaje de mujeres jóvenes rurales que estuvo fuera del sistema educativo o del mercado laboral superó, al menos, en un 50.0% al urbano” (Velásquez, 2015b). Esto se traduce en amplios sectores de población joven con escasas o nulas oportunidades de ingreso a los mercados de trabajo formales, mejor remunerados y con mayor reconocimiento social, pero también los que permiten generar la previsión social para enfrentar, de manera solvente, el envejecimiento de la población. Por otra parte, engrosan una oferta muy limitada de personas trabajadoras calificadas para incorporar y adaptar nuevas tecnologías en los procesos de producción. Las trayectorias socio laborales de amplios sectores de juventud centroamericana están marcadas también por la inseguridad que provocan los niveles de violencia y que compromete el desarrollo económico de los países. Constituye uno de los problemas clave para países como El Salvador, Guatemala y Honduras, que presentan los mayores índices de crimen y violencia de América Latina, pero del cual no están exentos Costa Rica, Nicaragua y Panamá cuyos niveles, aunque muy por debajo, presentan un aumento sostenido en años recientes (Banco Mundial, 2011). Tal como señala un estudio realizado, para el año 2008, la probabilidad de que un joven de América Latina muera siendo víctima de un homicidio es treinta veces mayor que la de un joven de Europa y setenta veces superior a la de los jóvenes de países como Austria, Grecia, Hungría, Inglaterra, Irlanda o Japón. En Centroamérica casi se ha duplicado el número de homicidios entre los años 2000 y 2013, pasando de 26.6 por cada 100.0 habitantes en el año 2000 a 43.3 por cada 100 .00 habitantes en el año 2010 (Escotto, 2015). La violencia constituye uno de los problemas clave para países como El Salvador, Guatemala y Honduras, Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Por otro lado, hay un alto porcentaje de población joven que no estudia -alrededor del 30.0% para el año 2012, lo que les sitúa en una posición más vulnerable al intentar ingresar al mercado de trabajo y reduce sus posibilidades de obtener empleos estables, bien remunerados y con posibilidades de ascenso. La experiencia muestra que las personas trabajadoras jóvenes que se insertaron en el mercado laboral en la última década sin haber completado la educación secundaria enfrentan peores condiciones relativas de trabajo, en cuanto a episodios de desocupación, ingresos y tasas de participación en empleos de baja productividad (CEPAL, 2004). 209 que presentan los mayores índices de crimen y violencia de América Latina, pero del cual no están exentos Costa Rica, Nicaragua y Panamá cuyos niveles, aunque muy por debajo, presentan un aumento sostenido en años recientes (Banco Mundial, 2011). Además, no hay que olvidar otro factor habitualmente ausente de muchos análisis sociales de la vulnerabilidad y consecuencia de la violencia social. Se trata del miedo y las dificultades que experimentan muchas juventudes en sus desplazamientos cotidianos entre comunidades y entre municipios. La experiencia en El Salvador muestra que es difícil trabajar en la inclusión y participación de la juventud, cuando muchas personas no pueden pasar de un lugar a otro en busca de oportunidades (centros de formación, espacios de ocio y deporte, centros de trabajo), sin la amenaza de su seguridad personal. A esto se suma el estigma residencial que supone vivir en determinadas zonas y que actúa como barrera para su inserción laboral. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas No solamente los homicidios conforman el panorama de la violencia. Existen otras formas como la violencia familiar y la violencia sexual que también tienen un impacto grande en el contexto de la vida cotidiana de las personas, en su bienestar y en sus posibilidades de desarrollo personal y social. Los datos de diferentes países muestran que sexo y edad son variables de mayor riesgo para enfrentar este tipo de violencia. Así, en El Salvador, por ejemplo, para el año 2012 el 82.1% de los casos de violencia sexual reportados por el Instituto de Medicina Legal se dan en menores de 18 años, el 90.0% de estos casos son mujeres; en Honduras el 50.0% de los casos de maltrato y abuso infantil son cometidos por familiares y la mayoría de las víctimas tiene entre 3 y 12 años de edad; en Nicaragua, el 49.3% de las víctimas de violación eran niñas y adolescentes mujeres entre 15 y 17 años de edad, para el año 2010 (Escoto, 2015). 210 No es por casualidad que la seguridad y el empleo figuran como unas de las mayores preocupaciones de la juventud centroamericana. Según datos del Latinobarómetro recopilados en 2000 y 2013, la seguridad ha desplazado a la educación como una de las mayores preocupaciones de los jóvenes de 16 a 29 años; mientras que problemas asociados con la situación laboral persisten (Cuadro III.4.2). CUADRO III.4.2. MAYORES PREOCUPACIONES DE LA JUVENTUD CENTROAMERICANA, 2000 Y 2013 País 2000 2013 Costa Rica Educación Corrupción Corrupción Desocupación y desempleo El Salvador Pobreza Educación Delincuencia y seguridad pública Bajos salarios Guatemala Educación Bajos salarios Delincuencia y seguridad pública Desocupación y desempleo Honduras Educación Delincuencia Desocupación y desempleo Delincuencia y seguridad pública Nicaragua Educación Desocupación y desempleo Desocupación y desempleo Bajos salarios Panamá Desocupación y desempleo Educación Transporte Bajos salarios República Dominicana No hay datos disponibles No hay datos disponibles Fuente: elaboración propia. Ante esta acumulación de obstáculos, muchas personas jóvenes en Centroamérica optan por la migración. La región se considera un territorio exportador de mano de obra, tanto hacia Estados Unidos, como internamente hacia otros países de la región. Una gran parte de esta población migrante son personas jóvenes. Por ejemplo, en Honduras, el 60.0% de las personas que emigran tienen entre 20 y 34 años y en Costa Rica, para el año 2008, vivían 80 mil jóvenes nicaragüenses entre los 15 y los 35 años (Grau, 2013). Es conveniente comprender y actuar de manera integrada sobre los entornos sociales, económicos e institucionales donde se desarrollan las juventudes, como fuerza laboral y como personas titulares de derechos. Lo expuesto justifica no solo la necesidad de otorgar mayor atención a la población joven, sino también la diversificación de enfoques, la ampliación de los alcances de los diagnósticos y las respuestas frente a las aspiraciones personales y a las necesidades urgentes y estratégicas de incluir a esta población. Pero es igualmente importante no dejar de lado lo que se viene llamando “primera ventana de oportunidad” que es la niñez, en particular, la etapa comprendida entre 0 y 5 años de edad, privilegiada para estimular el potencial de las personas (Jara y Sorio, 2013). La política social y la política económica: dos caras de la misma moneda “El reto de combatir la desigualdad requiere políticas públicas integradas, tanto económicas como sociales, que promuevan la inclusión social, el trabajo decente y el empleo productivo, así como un entorno propicio para empresas sostenibles” (Reunión Regional Americana de la OIT, 2014). Por tradición se ha venido considerando que las políticas macro son neutras en términos sociales. Sin embargo, hoy es difícil pensar en altas tasas de crecimiento y estabilidad económica sin una buena política social. Una y otra no resuelven por sí solas los problemas de productividad, competitividad e igualdad. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Es necesario señalar que la salud de las personas jóvenes cumple un rol importante en el desarrollo de sus capacidades. Si bien se reconocen avances en la materia, en general no es prioridad en las agendas públicas la atención a la morbilidad y riesgos específicos de esta etapa de la vida, como pueden ser el alcohol y las drogas ilícitas. Las alertas han saltado en los últimos años con la preocupación del embarazo adolescente, que ha posicionado la inquietud por la salud sexual y reproductiva en primera plana. El embarazo adolescente encierra mucho más que un problema médico asociado a riesgos físicos. Parte de una concepción social de género que obliga a las mujeres adolescentes a someterse a embarazos y prácticas sexuales de riesgo, muchas veces asociadas a la violencia; pero también es uno de los mayores obstáculos para el desarrollo de las capacidades de las mujeres y de los hombres jóvenes, impidiendo alcanzar la autonomía en muchas esferas de su vida y en igualdad de condiciones. Obliga a entrar en la vida adulta a una edad en la que no se está preparada, al abandono de estudios y, en muchas ocasiones, a la marginación social y la exclusión. Por tal motivo, las políticas y programas preventivos de salud sexual y reproductiva son fundamentales, pero también son imprescindibles las modalidades flexibles de educación, que faciliten el reingreso a los circuitos educativos formales de las personas que se encuentran en esta situación. Asimismo, las políticas del cuidado, que faciliten la conciliación trabajo, familia y vida personal, deben ser parte de la agenda asumiendo el cuidado no como un problema de las mujeres, sino de interés público con corresponsabilidad del Estado, la familia y la sociedad. 211 La histórica dualidad sobre si se debe promover el desarrollo humano antes que el crecimiento económico, o postergarlo mientras se fomenta el crecimiento económico, queda cada día más atrás. La relación lineal entre una y otra dimensión está dando paso a visiones integradas de la acción pública y a concepciones multidimensionales del progreso, que posicionan a los Estados ante la ineludible responsabilidad de privilegiar objetivos de crecimiento con inclusión e igualdad. Se incorpora, por tanto, el criterio de calidad del crecimiento; es decir ya no se trata de cualquier crecimiento, sino de aquel que considera tanto la estructura productiva como la distributiva, definidas por un marco de derechos, por los impactos que generan y por el tipo de vínculos y relaciones sociales que lo moldean y caracterizan (Buonomo y Yañez, 2013). La dimensión económica de lo social y la dimensión social de lo económico: crecimiento con inclusión e igualdad Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas En términos generales, se define la política económica como el instrumento que genera marcos para el comportamiento de las dinámicas que tienden a generar riqueza estable y sostenible entre los agentes económicos de un Estado. La política social remite al conjunto de instrumentos que regulan y buscan de manera institucional el reparto de los recursos, servicios, oportunidades y desarrollo de capacidades. 212 Ambas dimensiones se interrelación y complementan. De un lado, la política social genera condiciones que promueven o retardan el crecimiento económico, impactando en el nivel de productividad de la fuerza de trabajo y capacidad de emprendimiento, a través de las condiciones de salud, educación y bienestar general de la población; de otro, la política económica influye en las condiciones de vida de la población a través de los niveles de empleo, de los salarios y las condiciones de producción. Se podría afirmar que una buena política económica es aquella que expande las oportunidades de generación de ingresos de amplios sectores de la población, de igual forma que una buena política social es aquella que expande su potencial productivo (Morán, 2006). El mercado de trabajo constituye el eslabón entre las políticas económicas y las políticas sociales, además de ser la manifestación más evidente de la calidad de las mismas. Debe reaccionar tanto a los cambios tecnológicos y requerimientos de competitividad, como a las presiones demográficas. Las transformaciones de la economía global enfrentan a los países a disyuntivas entre el mayor aprovechamiento posible de los beneficios de estas transformaciones y su distribución lo más equitativa posible. El incremento de intercambio de bienes, servicios e información, los elevados flujos de capital y el carácter masivo de la migración internacional, obligan a las economías a un ajuste permanente a este contexto volátil y difícil de predecir, que demanda estrategias de innovación de procesos y productos y de calificación de la fuerza laboral (Weller, 2009). Al mismo tiempo, estas transformaciones tendrían que estar acompañadas de patrones de crecimiento económico con un efecto más positivo sobre la distribución del ingreso y el empleo, a través de un mercado de trabajo capaz de absorber la población económicamente activa. Se reconoce que para aumentar la demanda laboral es posible recurrir a políticas macroeconómicas y políticas de desarrollo productivo. Las primeras, se consideran centrales para las políticas de empleo gracias a su capacidad de reducir la inestabilidad y la volatilidad externa, ligada a los mercados internacionales de bienes y financieros, por su efecto sobre el ahorro para financiar la inversión, y por su capacidad para fomentar la productividad y favorecer la inclusión; las segundas, dirigidas a aumentar la competitividad local, tienen un efecto indirecto sobre el aumento en la demanda de empleo al mejorar el funcionamiento del aparato productivo (CEPAL, 2004). En esta situación, el crecimiento con inclusión e igualdad implica potenciar las capacidades humanas y cerrar brechas de forma activa. Las demandas del aparato productivo y los cambios que aconseja hacia una estructura más innovadora y de alta productividad, necesitan contar con una población de mayor nivel educativo y capacidades de innovación, al mismo tiempo que se potencian las oportunidades de inserción laboral para su aprovechamiento pleno (CEPAL, OIJ e IMJUVE, 2014). FIGURA III.4.3. CONVERGENCIA PARA EL EMPLEO Y EMPLEABILIDAD DE LAS JUVENTUDES Fuente: elaboración propia. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Por ello, las políticas de empleo se sitúan entre los problemas productivos y los sociales; y por ende, entre las perspectivas e intereses diversos de los agentes y actores económicos y los sociales. Se trata de políticas doblemente pertinentes, de un lado, con las demandas del entorno productivo y, de otro, con las demandas de la población. Es recomendable que estas políticas transciendan los espacios institucionales tradicionales, que ostentan los Ministerios de Trabajo, para dar lugar a políticas de empleo integradas y multidimensionales en su diseño y evaluación, así como convergentes en la agenda de ejecución y asignación de recursos. 213 Educación, empleo decente, empleabilidad: vías para el crecimiento con igualdad La concurrencia de factores que hacen difícil en la población juvenil su tránsito a la vida adulta compromete su participación en la sociedad como agentes productivos y de innovación, así como la garantía de sus derechos. La ventana de oportunidad que representa el aumento de la población joven debe ser aprovechada para legitimar las bases de un desarrollo sostenible, pero también atendida para garantizar los derechos fundamentales de este grupo de población y evitar los costos sociales y económicos de la desigualdad. Se entiende que la educación y el empleo76 son claves de esa oportunidad, sin desatender otros determinantes sociales que influyen en las trayectorias de acumulación de capacidades, como la salud y la exposición a contextos de riesgo relacionados con la productividad potencial de las personas. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas El desarrollo de capacidades de las nuevas generaciones es uno de los pilares básicos para sustentar el camino hacia la igualdad y la sostenibilidad, que necesariamente ha de complementarse con cambios en la estructura productiva. Es por ello que se necesita continuar aumentando la inversión en educación y formación técnica. Una educación y formación técnica de calidad que se adapte a los retos que presenta una región más competitiva y que contribuya a cerrar brechas entre juventudes (por área de residencia, por ingresos, por sexo) y entre estas y los mercados de trabajo; una educación que represente una verdadera acumulación de activos para su tránsito a la vida adulta y su aportación al desarrollo, reposicionando la escuela como un mecanismo de movilidad e integración social. 214 En términos generales, se reconocen tres objetivos centrales a los que la educación debe responder: (1) la expansión de los niveles medio y superior del sistema educativo, la evolución del sistema de ciencia y tecnología, y la creación de un vínculo más estrecho con el sector productivo; (2) el desarrollo de nuevas destrezas que respondan a la flexibilidad que hoy exige el mercado laboral; y (3) la satisfacción de las demandas de las pequeñas y medianas empresas (CEPAL, 2004). El logro de estos objetivos invita a la articulación de la educación formal con la formación técnico profesional, en un único sistema con entradas y salidas de una hacia otra y hacia el mercado de trabajo, que mejoren las competencias y empleabilidad de las personas. Las personas son más empleables a lo largo de su vida cuando han adquirido una educación y una formación de base amplia y calificaciones básicas y transferibles de alto nivel, que les permite adaptarse a los cambios en el mundo del trabajo. El crecimiento con igualdad demanda, además, la aspiración del trabajo decente para todas las personas como horizonte estratégico. Tal como lo define la OIT (s.f.), el trabajo decente significa “contar con oportunidades de un trabajo que sea productivo y que produzca un ingreso digno, seguridad en el lugar de trabajo y protección social para las familias, mejores perspectivas de desarrollo personal e integración a la sociedad, libertad para que la gente exprese sus opiniones, organización y participación en las decisiones que afectan sus vidas, e igualdad de oportunidad y trato para todas las mujeres y hombres”. Conjuga políticas de oportunidades de empleo universal con prestaciones sociales universales. _____________________________ 76. Se toma el concepto de empleo que presenta el Tesauro de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que lo define como “trabajo efectuado a cambio de pago (salario, sueldo, comisiones, propinas, pagos a destajo o pagos en especie)” sin importar la relación de dependencia (si es empleo dependiente-asalariado, o independiente-autoempleo). Se considerará la protección social (redes dirigidas a superar, mitigar y reducir riesgos) como una de las dimensiones importantes del trabajo decente. Proporciona garantías a la población en la atención de las necesidades más apremiantes y amparo frente a los imprevistos. Cada vez son más los países que van trascendiendo la mirada asistencial y paliativa de la protección social, hacia enfoques más holísticos y universales que buscan proporcionar a la población – toda- mecanismos que facilitan el acceso a los servicios de salud y educación, que ayudan a los hogares a manejar mejor las crisis y motivan a las personas más pobres a sentir más confianza para asumir riesgos que podrían permitirles obtener mayores ingresos (Bashir, Gindling y Oviedo, 2012). Este ingrediente se continúa considerando fundamental, y así lo reforzará el Informe de Desarrollo Humano 2016, que argumenta que lo que determina la “salida de la pobreza” -educación de calidad y empleo- es distinto a lo que lleva a “evitar la recaída en la pobreza” - existencia de redes de protección social y activos de los hogares (PNUD, 2015). Estas redes se entienden en dos direcciones. De un lado, el Estado busca vincular distintos servicios, prestaciones y programas de apoyo para aumentar la eficacia, eficiencia y efectividad y para construir un sistema integrado de protección de la población. De otro, implica una mayor articulación entre los agentes públicos y privados de diferentes sectores. La activación de estas redes “no necesariamente repercute en las fronteras de productividad de los países, pero sí contribuye a un aumento de su producción total, al incrementar el uso del factor trabajo y permitir el desarrollo de estrategias de protección social” (CEPAL, 2010: 197). La institucionalidad laboral integra el conjunto de reglas que orientan el comportamiento de los actores en el mercado laboral y se compone de las regulaciones del mercado, las jurídicas y las negociadas. Si bien no existen diseños únicos óptimos por las características específicas de cada mercado, esta institucionalidad es necesaria para la búsqueda de un funcionamiento eficiente del mismo con pleno respeto a los derechos, así como para la protección de las personas trabajadoras (CEPAL, 2010). El fin último de la institucionalidad laboral es la generación de empleo de calidad. Adicionalmente, debe aportar al desarrollo socio-económico sostenible de largo plazo y estimular la inclusión creciente de los segmentos de la fuerza laboral no cubiertos por los mecanismos de protección. Para alcanzar estos fines, las instituciones deben cumplir un doble objetivo: asegurar un funcionamiento eficiente del mercado de trabajo, es decir, lograr una asignación óptima de los recursos, y garantizar la protección y el fortalecimiento de los más débiles en un mercado que presenta desigualdades estructurales entre actores. De esta manera, una institucionalidad laboral adecuadamente diseñada estimula el crecimiento económico, la competitividad, el empleo y la igualdad social (Weller, 2009). Las trasformaciones económicas plantean la reflexión acerca de la disyuntiva entre la flexibilidad y regulación del mercado de trabajo; es decir, entre la adaptabilidad del mercado laboral en el corto plazo - que exigen las condiciones cambiantes- y la productividad en el largo plazo que precisa de crecimiento y seguridad en el empleo. Representan dos perspectivas radicalmente diferentes y cuyo debate suele llevar a puntos ciegos. De manera reciente y en Europa, se ha propuesto una tercera visión donde se busca conformar un binomio flexibilidad-seguridad. Se trata de la denominada “flexiguridad” donde ambas esferas se apoyan para enfrentar los desafíos de la globalización, y se transforman en un proceso de complementariedad mediante el diálogo social, es decir, en el marco de las negociaciones tripartitas. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas La institucionalidad laboral: la dimensión social y las regulaciones que sustentan el quehacer económico 215 Según un informe de la OIT, existe amplia evidencia empírica en cuanto que los países flexibles, con niveles medios de protección del empleo, pero con una gran protección mediante políticas de mercado laboral, se desempeñan mejor en términos de trabajo decente. Así, la OIT está realizando esfuerzos para seguir conceptualizando e implementando el trabajo decente mediante una línea de investigación dirigida a integrar el concepto de flexiguridad a la Agenda de Trabajo Decente (OIT, 2013). Sea cual sea la visión que cada país adopte, es necesario continuar trabajando sobre los marcos de protección y las políticas activas del mercado de trabajo (formación profesional, intermediación, programas de generación de empleo directo), que faciliten la inserción y reinserción y mejoren la empleabilidad de aquellas personas excluidas de la institucionalidad laboral. Sin olvidar avanzar hacia relaciones laborales basadas en el respeto, la cooperación y el diálogo, que hagan posible un mayor grado de estabilidad con impactos directos en el crecimiento económico, en el bienestar y en la competitividad (Levaggi, 2012, p. 23). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas El empleo y la empleabilidad juvenil: de la retórica a la práctica 216 El empleo juvenil –dependiente o autónomo- ocupa una centralidad en los proyectos de desarrollo socioeconómico de las personas y de los países. Sin embargo, por las características propias y heterogéneas del grupo de población y de los contextos productivos cambiantes, no se trata de recorridos lineales, sino multidimensionales. Estos recorridos abordan todas aquellas esferas de la vida que permiten a una persona ingresar en los mercados laborales en condiciones de igualdad y mantenerse en ellos. Estas dimensiones hacen referencia a aspectos educativos-formativos y de salud, que inician en los primeros años de vida y se continúan a lo largo de la misma, a aspectos propiamente laborales, enfocados en el conocimiento de las dinámicas y sistemas relacionales del mundo del trabajo, y a aspectos psicosociales orientados al refuerzo de la inclusión con igualdad y resiliencia. En esto reside precisamente la complejidad de la ejecución y evaluación de las políticas de juventud. Si bien todas se diseñan desde esa mirada holística y con vocación universal (desde el enfoque de derechos o desde la perspectiva de la juventud como socia estratégica del desarrollo), su aterrizaje en programas suele aparecer fragmentado, sectorializado y, muchas veces, sin conexiones. Se producen divergencias que son obstáculo para la eficacia, efectividad y eficiencia de esas políticas. Integralidad, transversalidad y convergencia en las políticas de juventud La inclusión socioeconómica de las juventudes es parte de un proceso más amplio de transición a la vida adulta, que se da en unas condiciones históricas y sociales determinadas. Se puede hablar de esta inclusión en función del grado de participación que las personas jóvenes tienen en la sociedad y su situación de carencias o vulnerabilidades que representan un riesgo. Así, las políticas públicas se dirigen a asegurar que todas las personas (particularmente aquellas en riesgo de pobreza y exclusión social) tengan todas las oportunidades y recursos necesarios para participar, de forma plena en la vida económica, social, política y cultural, disfrutando un nivel de vida y bienestar adecuado. La concreción de políticas y medidas de inclusión socioeconómica de la juventud implica abordar todas las dimensiones de manera integrada. De ahí, que el diseño y ejecución de políticas de empleo y empleabilidad no puede ser competencia de una única institución o CUADRO III.4.3. MARCOS NORMATIVOS E INSTITUCIONALES DE JUVENTUD EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA Institución Belice Ministerio de Juventud, Educación y Deportes Costa Rica Viceministerio de Juventud (pertenece al Ministerio de Cultura y Juventud) Consejo de la Persona Joven Leyes relativas a la niñez y a la adolescencia (año de aprobación) Política nacional de juventud (año de aprobación) National Youth Development Policy of Belize. Belizean Youth Taking The Lead (2012) Ley General de la Persona Joven (2002) Código de la Niñez y la Adolescencia (1997) Política pública de la persona joven 20142019 (2014) Ley General de Juventud (2011) Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia (LEPINA) (2009) Política Nacional de Juventud 2011 – 2024 y Plan de Acción 2011 – 2014 (2011) Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia (2003) Política de juventud 2012 – 2020: construyendo una nación pluricultural, incluyente y equitativa (2012) El Salvador Instituto Nacional de la Juventud (pertenece al Ramo de la Presidencia de la República) Guatemala Consejo Nacional de Juventud (pertenece al Ramo de la Presidencia de la República) Honduras Instituto Nacional de la Juventud (pertenece al Ramo de Desarrollo e Inclusión Social) Ley Marco para el Desarrollo Integral de la Juventud (2006) Código de la Niñez y la Adolescencia (1996) Política Nacional de Juventud 2010 – 2014 (2011) Nicaragua Ministerio de la Juventud Ley de Promoción del Desarrollo Integral de la Juventud (2002) Código de la Niñez y la Adolescencia (1998) Política Nacional para el Desarrollo Integral de la Juventud Nicaragüense (2001) Panamá Servicio Nacional de Voluntariado (pertenece al Ministerio de Desarrollo Social) Código de la Familia y el Menor (1994) Política Pública y Juventud (2004) Ministerio de la Juventud Código para el Sistema de Protección y los Derechos Fundamentales de Niños, Niñas y Adolescentes (2003) República Dominicana Ley General de la Juventud (2000) Fuente: elaboración propia a partir de Escotto (2015) y otros documentos oficiales. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas País Leyes de Juventud (año de aprobación) 217 sector, ni un hecho aislado, sino que exhorta a la convergencia solidaria y coordinada de un conjunto de instituciones públicas, ámbitos territoriales, y agentes económicos y sociales. Por políticas integradas se entenderán aquellas que a nivel macro promueven el crecimiento sostenible del sector privado y de las empresas; que a nivel micro estimulan el desarrollo de sectores productivos para la competitividad del país, que contemplan el acceso y ejercicio de derechos laborales velando por su cumplimiento, así como por una mayor participación y representación de la juventud en sus organizaciones; que se focalizan en elevar la empleabilidad de las juventudes vía educación, formación, competencias, pasantías, primer empleo, iniciativa empresarial, incentivos a la formalización y seguridad social. En la región, las legislaciones y políticas de juventud abordan las diferentes dimensiones de la vida de estas personas. Se encuentran objetivos, líneas de acción y estrategias que se dirigen a mejorar la salud, la salud sexual y reproductiva, la educación, el empleo, la participación e incidencia política, entre otras. Son declaraciones universalistas de garantía de derechos humanos, con un abordaje multidimensional de los problemas y situaciones que se quieren resolver. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas La dificultad suele aparecer cuando esas políticas se traducen en políticas sectoriales y se dispersan las acciones según las competencias o cultura de cada institución. La visión estratégica común suele mantenerse, ingrediente básico para la integralidad, pero no suficiente para que se traduzca en convergencia de agendas y recursos. 218 En este entorno, puede resultar un instrumento útil la incorporación transversal de la perspectiva generacional a las políticas públicas sociales y económicas. Las experiencias en la transversalización del enfoque de género dan muestra de buenos resultados, en cuanto ya es impensable políticas y programas que no lo incorporen, y en cuanto a los avances que se han obtenido. Así mismo, es recomendable la construcción de marcos viables de cooperación interinstitucional, que impliquen vínculos político-administrativos y territoriales explícitos y reflejados en recursos humanos y financieros, así como en instrumentos de planificación y evaluación. Sin duda es un reto y sugiere una reingeniería institucional, dado que la mayor parte de las instituciones tienen su origen y diseño en un enfoque sectorial. GRÁFICA III.4.1. MÁXIMO INGRESO MÍNIMO GARANTIZADO EN BRUTO COMO PORCENTAJE DEL INGRESO MEDIO EQUIVALENTE AL DE UNA PERSONA SOLTERA CON DOS NIÑOS, 2011 Fuente: elaboración propia a partir de Escotto (2015, p. 81), Art. 3 de la Ley General de Juventud No 49-2000 de República Dominicana y Ministry of Education, Youth and Sports (2012). Finalmente, es crucial tener en cuenta la heterogeneidad de las juventudes, muchas veces desatendida en los marcos normativos. Así, políticas de juventud con vocación de igualdad no deben dejar fuera la perspectiva generacional, referida a las diferencias entre quienes están en el grupo de 15 a 18 años – objeto de protección especial en las leyes laborales nacionales e internacionales - y quienes se encuentran entre 19 y 29 años o más, la perspectiva de género que hace visibles las diferencias entre mujeres y hombres, la perspectiva intercultural que pone de manifiesto las necesidades e intereses de las diferentes etnias y culturas, y la perspectiva territorial que aborde las brechas entre las juventudes urbanas y rurales. Desconocer estas diferencias complica más de lo que ayuda al momento de diseñar e implementar políticas públicas (OIJ, 2011). De las políticas públicas a los arreglos institucionales para ejecutarlas En todos los países de la región, existen instituciones públicas rectoras para el ámbito del trabajo e instituciones para la formación profesional, con mayores o menores niveles de coordinación. Al mismo tiempo, es habitual que coexista un diverso y amplio abanico de instituciones y organizaciones –públicas y privadas- que, desde diferentes niveles, enfoques, perspectivas y alcances, abordan el tema del empleo juvenil. Principalmente, se trabajan los ejes de empleabilidad, emprendimiento e intermediación. El primero asociado a la formación profesional y al fortalecimiento de habilidades para acceder a un empleo; el segundo, vinculado a la formación en empresarialidad, asesorías y créditos para la creación de microempresas; el tercero, lo integran los servicios y programas que facilitan información para acceder a la oferta y demanda de fuerza de trabajo. La mayoría de estos programas son de carácter focalizado, con una cobertura muy limitada, con enfoque paliativo y muy dependientes de la financiación de la cooperación internacional (OIJ, 2011). Esto denota que la problemática no está todavía institucionalizada, lo cual es una debilidad, pero también puede ser utilizado como una ventaja para diseñar desde el inicio medidas que definan no solamente lo que se quiere lograr, sino y sobre todo el cómo se va a lograr y quiénes tienen que lograrlo. Ya se ha señalado la multidimensionalidad de factores sociales y económicos que convergen en las condiciones para el empleo de las personas. Por ello, la responsabilidad de impulsarlo y garantizarlo no debe recaer en una sola institución, y la centralidad del liderazgo tampoco. Si bien contar con una institución pública rectora en el tema de juventud es importante por la incidencia que puede realizar, no es suficiente para garantizar los derechos de este grupo de población. Se necesita establecer los arreglos institucionales pertinentes para la implementación efectiva de las políticas de empleo y empleabilidad juvenil, y la convergencia institucional, territorial y presupuestaria en una agenda de trabajo común. Diálogo y pacto social para el empleo, la productividad y la competitividad: la opinión de todas las partes conviene Son numerosos los informes e investigaciones que señalan la necesidad de sentar en la misma mesa de diálogo y negociación a todas las partes que intervienen en las estrategias Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Las políticas por si solas no cambian las cosas. Es esencial analizar y reducir la brecha que muchas veces se encuentra entre el diseño de la política y la capacidad institucional necesaria para llevarla adelante. Capacidad que remite a la disponibilidad de recursos humanos especializados en el diseño y en la implementación, pero también a su capacidad de evaluación de resultados e impactos que facilite la generación de conocimiento, rendición de cuentas y toma de decisiones. 219 de desarrollo y las políticas de empleo (sociales y económicas) para construir pactos. Estos espacios, además de ser necesarios para avanzar, contribuyen a legitimar las acciones y al fortalecimiento de las democracias por cuanto construyen consenso que impulsan procesos de crecimiento con inclusión, a partir de la promoción del trabajo decente (OIT, 2012). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Siguiendo las definiciones de la OIT, el diálogo social comprende todo tipo de negociaciones y consultas -e incluso el mero intercambio de información- entre representantes de gobiernos, personas, gremiales y organizaciones empleadoras y trabajadoras sobre temas de interés común relativos a las políticas económicas y sociales. En el pacto social, el Estado o las autoridades públicas –nacionales, regionales o locales– participan como actores junto con las organizaciones empleadoras y trabajadoras y, a veces, otros actores. Apuntan al diseño y puesta en marcha de estrategias de desarrollo social y económico que disminuyan de manera progresiva el desempleo, el subempleo y el empleo informal; y que eleve las tasas de ahorro e inversión, aumente la competitividad nacional, la producción exportable y logre un crecimiento sostenible y sostenido de la economía (OIT, 2012). 220 En todos los países de la región se vienen dando diferentes procesos de diálogo social dentro y fuera de los Ministerios de Trabajo, además existen escenarios regionales como el Consejo Sindical Unitario de América Central y el Caribe (CSU) y la Federación de Entidades Privadas de Centroamérica, Panamá y República Dominicana (FEDEPRICAP). Sin embargo, las transformaciones sociales y económicas apuntan a la construcción de una nueva ecuación Estado-mercado-sociedad, que reconquiste lo público como espacio socioeconómico de intereses colectivos y capaz de construir un nuevo contrato social e intergeneracional, que defina responsabilidades, protección de derechos y sistemas de rendición de cuentas, además de trascender las visiones de corto plazo que representa un período de gobierno o administración (Bárcena, 2014). Esta nueva ecuación es necesaria para replantear los escenarios económicos de crecimiento con igualdad, pero también para replantear el equilibrio que la transición demográfica impone en relación a las necesidades de bienestar y el desarrollo de capacidades. Siguiendo la propuesta de la CEPAL (Bárcena, 2014), estos pactos apuntarían a siete pilares de transformación en la orientación de desarrollo, entre los que se destacan: • Pacto fiscal para dotar de recursos al Estado, que impulse políticas en horizonte estratégico para la igualdad, la sostenibilidad y el cambio estructural. • Pactos para la inversión y la política industrial, con capacidad para articular agentes públicos y privados, que eleve la inversión y modifique la composición sectorial para una mayor productividad. • Pacto social y laboral para potenciar la capacidad redistributiva del Estado en distintos ámbitos de la desigualdad y para que la institucionalidad laboral acompañe al cambio estructural. • Pacto para un mayor bienestar social y mejores servicios públicos, dotando a la política pública de instrumentos para armonizar la dinámica del consumo privado con un acceso amplio y de calidad a bienes públicos. La generación de acuerdos que vayan más allá de los períodos de una sola administración pública y que cuente con la opinión de todas las partes, adquiere cada día más protagonismo para concretar la oportunidad histórica que representa el bono demográfico. Pasos para avanzar La región transita por el bono demográfico que representa una oportunidad histórica para impulsar un crecimiento con igualdad. En términos generales, cuenta con una generación de personas jóvenes con mayor nivel de educación que cualquier otra y con un mayor manejo de nuevas tecnologías, factores favorables para mayores oportunidades de acceso a mejores condiciones y trayectorias laborales ascendentes. Sin embargo, los avances en cobertura educativa no han ocurrido de manera homogénea entre las juventudes y tampoco han ido acompañados necesariamente de una mayor calidad. Por otra parte, la presión demográfica que ejercen las juventudes se enfrenta a mercados de trabajo, heterogéneos y segmentados, con dificultades para absorberla. Las respuestas más habituales se han encaminado a soluciones de mayor o menor alcance dirigidas a la formación de habilidades, promoción de la iniciativa empresarial y del empleo independiente, servicios o programas públicos de empleo, subsidios a la creación de empleo y legislación laboral. Pero son pocas las intervenciones integradas más allá de marcos declarativos que apuesten por las juventudes como centralidad del desarrollo nacional. Por ello, se habla de una nueva generación de políticas que aborden de manera integrada e institucionalizada el crecimiento económico con empleo decente y el desarrollo de las capacidades de la juventud. Si bien se reconoce que no hay soluciones únicas y que cada país diagnosticará sus prioridades, una agenda de mínimos apuntaría a: • Incorporar en la política social y la política económica, de manera transversal, el enfoque generacional con perspectiva de género e interculturalidad, para capitalizar el bono demográfico y trascender las visiones fragmentadas de la acción pública. • Incorporar en las políticas de juventud las necesidades de transformación económica, macro y micro. • Avanzar hacia la universalización de los marcos de protección social, particularmente en las políticas de educación y salud, a partir de pisos y metas comunes para los países del SICA. • Construir itinerarios de participación social y económica, que comiencen en los primeros años de la infancia y continúen a lo largo de la vida, estableciendo puentes entre la educación formal, la formación técnica y la formación profesional. • Ahondar en las políticas activas del mercado de trabajo, con servicios de empleo sólidos que faciliten la inserción laboral, el desarrollo de las perspectivas de carrera y aborden el desajuste de las competencias, así como políticas de fomento de la productividad de las MIPYMES. • Aumentar la inversión y alternativas para transformar los modelos de educación de manera que las juventudes accedan a una enseñanza formal que fortalezca su ciudadanía y contribuya efectivamente a su empleabilidad. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas La población juvenil tiene una tasa de desempleo tres veces mayor que la población adulta, lo cual es un fenómeno de larga trayectoria y que representa un problema estructural. La tasa de desempleo es superior en las mujeres que en los hombres, a pesar de que su nivel educativo es igual o mayor que el de los hombres. Esto revela las mayores restricciones que tienen que superar para conseguir trabajo. Asimismo, la proporción de personas jóvenes que no trabajan ni estudian es grande, mayor en las mujeres que en los hombres. Estos factores, entre otros, posicionan a amplios grupos en condiciones muy vulnerables para la acumulación de capacidades y su despliegue para contribución al desarrollo de los países. 221 • Medidas específicas que aumenten la participación de las mujeres y de los grupos sub representados en el mercado de trabajo y que promuevan la protección de los grupos desfavorecidos y en situación de vulnerabilidad. • Promover la convergencia Institucional, sectorial y territorial a través de agendas comunes y presupuestos. • Activar sistemas de información pertinente y actualizada sobre el mercado de trabajo, nacional y regional. • Desarrollar una cultura de seguimiento y evaluación de las políticas públicas, para la generación de conocimiento, mejora continua y gestión orientada a resultados. Referencias bibliográficas Banco Mundial (2011). Crimen y Violencia en Centroamérica: un desafío para el desarrollo. Washington D.C.: Banco Mundial. Banco Mundial (2015). Jobs Database. 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En este artículo se presenta la Estrategia Europea de Inclusión Activa, lanzada formalmente en 2008 mediante una Recomendación de la Comisión Europea77, aprobada por el Consejo de la Unión Europea y adoptada mediante una resolución del Parlamento Europeo78. La Estrategia define las líneas rectoras que deben guiar a los Estados europeos para combatir la pobreza y la exclusión social, especialmente de las personas marginadas del mercado de trabajo, y se asienta en tres pilares o dimensiones de la inclusión: (a) un apoyo a la renta adecuado; (b) unos mercados laborales que favorezcan la inserción en el empleo; y (c) el acceso a servicios de calidad. Un elemento relevante de la Estrategia es que a sus tres pilares no se les debe considerar por separado, o paralelamente, sino, por el contrario, de forma integrada. Hay tres razones fundamentales que dan cuenta de ello. La primera es de orden lógico y se apoya en la evidencia empírica: el actuar, de forma simultánea, en los tres frentes genera un círculo virtuoso donde cada uno fortalece a los demás, logrando un efecto global más eficaz. La segunda, igual de determinante, radica en que la inclusión social se define solo y, en tanto, se manifieste la presencia simultánea de los tres factores (unos ingresos adecuados, un trabajo digno y el acceso a unos servicios de calidad): ningún factor agota o coincide, de forma aislada, con la condición de ‘inclusión’; sino que cada uno de ellos sirve para desarrollarla y afianzarla. La tercera razón guarda relación con la insuficiencia del primer pilar en ausencia del segundo, y de los dos primeros en ausencia del tercero. El propósito de este trabajo es explorar la lógica _____________________________ 77. C (2008) 5737, Recomendación de la Comisión Europea del 3 de octubre de 2008, sobre la inclusión activa de las personas excluidas del mercado laboral. 78. 2008/2355/INI, Resolución del Parlamento Europeo del 6 de mayo de 2009, sobre la inclusión activa de las personas excluidas del mercado laboral. 79. El modelo de welfare-to-work de cuño británico (programas de New Deal impulsados por el gobierno del New Labour en 1998) pretende la eliminación de la dependencia de los subsidios económicos y la reducción al mínimo de la permanencia en el estado de cesantía. Incluyendo elementos de la estrategia escandinava de activation, el welfare-to-work combina prestaciones monetarias y programas de preparación para el trabajo/retorno al empleo. Los beneficiarios son compelidos a participar porque estas ayudas están dirigidas a mejorar su empleabilidad y convertirlos rápidamente en trabajadores cotizantes. A menudo las expresiones welfare-to-work e workfare son utilizadas como sinónimos, sin embargo, el primer enfoque representa en cierta medida una versión moderada del otro, que surgió en los Estados Unidos en los mismos años y en el cual aquél se inspira. El workfare, en efecto, hace mayor hincapié en la imposición de una contraprestación laboral a cambio del subsidio económico, independientemente del tipo de empleo disponible (Kildal, 2001), con lo cual de algún modo se introduce la idea de una deuda del ‘beneficiario’ en razón del subsidio concedido (el empleo de esta manera se convierte en la protección misma). El welfare-to-work, en cambio, sobre todo en los países nórdicos, asume como fundamento el principio de la mutual obligation, es decir un pacto entre el Estado (a través de los servicios) y los perceptores de las ayudas a los ingresos que los vincula recíprocamente a colaborar con el fin de lograr una rápida (re)inserción de estos últimos en el mercado laboral. Por supuesto, al hablar de modelos se está haciendo una abstracción de las experiencias concretas. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas En términos generales, la Estrategia representa el punto de llegada de un amplio debate y camino político llevado a cabo por los países europeos. Por lo mismo, constituye también una forma de compromiso entre distintas tradiciones políticas y corrientes de pensamiento. Si, por un lado, se puede adscribir al enfoque de welfare to work79, por otro, su aplicación lo sobrepasa, tal como se verá más adelante. Aunque la Estrategia está dirigida primordialmente a las “personas excluidas del mercado laboral”, en el texto de la Recomendación de la Comisión Europea, y aún más en las referencias a la misma en el debate político y académico, se apunta en general a las personas que no disponen de medios de sustento adecuados, sin importar su posición en el mercado laboral. En este sentido, la Estrategia tiene que ser entendida no tanto como una de las directrices de política de empleo, sino como una plataforma programática para la inclusión social de las personas en situación o riesgo de pobreza y exclusión social. 227 interna de la Estrategia a través de la identificación de los fundamentos de cada pilar y de las relaciones entre ellos. En particular, se profundizará en el postulado del entrelazamiento de las tres piezas de la Estrategia cómo condición necesaria para lograr mayores niveles de eficacia en el proceso de inclusión social promovido por la acción pública. La aproximación a la Estrategia europea de inclusión activa puede aportar una mirada de cierto interés en América Latina sobre las políticas de lucha contra la pobreza. Hay elementos de similitud con la evolución más reciente de los programas de transferencias monetarias (PTC) de esta región, es decir, con la tendencia a extender su radio de acción a la dimensión de la inclusión laboral y productiva, así como a convertirlos en componentes de sistemas más amplios de servicios y prestaciones sociales. Por esta razón, en la parte final del artículo, aún sin examinar en detalle las experiencias de los PTC de América Latina, se intentará esbozar algunas pistas de comparación. Se pondrán de relieve diferencias y aspectos en común que pueden constituir un terreno de diálogo entre las dos regiones en materia de combate a la pobreza y a la exclusión social. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas El primer pilar: el apoyo adecuado a la renta 228 El primer pilar se refiere a los apoyos monetarios. La Recomendación de la Comisión Europea indica que estos tienen que ser “adecuados”. El adjetivo se inscribe en el fundamento jurídico del pilar, formulado en los siguientes términos: “[reconocer] el derecho fundamental del individuo a los recursos y la ayuda social suficientes para llevar una vida compatible con la dignidad humana como parte de un dispositivo global y coherente para combatir la exclusión social”. Por consiguiente, el sujeto del derecho es la persona como tal, no el trabajador en paro. En otras palabras, no es la protección en caso de desempleo el criterio rector, sino la ciudadanía social o, mejor dicho, el ius existentiae conferido a las personas en tanto residentes en los países europeos (también por esto el derecho se extiende a los inmigrantes con residencia legal)80. Conforme al principio de subsidiariedad, la Recomendación no establece el importe necesario para cerrar la brecha entre renta disponible y renta suficiente para vivir con dignidad, aclarando que cada Estado deberá fijarlo autónomamente81. En la actualidad, 26 de los 28 países de la Unión Europea cuentan con algún esquema de renta mínima, es decir un apoyo monetario a los ingresos de las personas por debajo de la línea de la pobreza. Italia es uno de los dos países que carecen de ella, pero está llevando a cabo una reforma que introduce una medida de carácter universal y condicionado. _____________________________ 80. Desde hace muchos años, en Europa, se han confrontado distintas propuestas en el ámbito de un encendido debate acerca del derecho a una renta mínima (Vandenbroucke et al., 2012). En este contexto, es oportuno deslindar de antemano la ayuda a los ingresos respaldada por la Estrategia Europea de Inclusión Activa, de la renta básica universal que promueve la Basic Income Earth Network- BIEN (www.basicincome.org) y varias personalidades de la política y el mundo académico (Van Parijs y Vanderborght, 2005). Esta última es de carácter universal e incondicional, en cambio, la Estrategia acota el apoyo a las personas sin recursos para vivir dignamente, pero sujetándolo a algunas obligaciones. En particular, reza la Recomendación: “la disponibilidad activa para el trabajo o la formación profesional con objeto de obtener un trabajo en el caso de las personas cuyas condiciones permitan una disponibilidad activa”. Para las demás personas, la Recomendación indica la necesidad de promover medidas económicas y sociales de integración. 81. Sin embargo, en 2010, el Parlamento Europeo declaró que el valor de la renta mínima, para ser adecuado, ha de ser por lo menos igual al 60.0% de la renta equivalente media nacional de cada país. (2010/2039[INI] Resolución del Parlamento Europeo, del 20 de octubre de 2010, sobre el rol de la renta mínima en la lucha contra la pobreza y el fomento de una sociedad integradora en Europa). Si bien se observan muchas diferencias entre los países en cuanto a requisitos de elegibilidad, cuantías de las prestaciones monetarias, cobertura y otros elementos, en todos los casos estos esquemas buscan garantizar ingresos mínimos y están adscritos al pilar no contributivo de la protección social, sin exigir antecedentes contributivos82. Por lo común, el beneficio está sujeto a la prueba de medios e incluye algunas condicionalidades, principalmente la adhesión a programas para la (re)inserción en el mundo de trabajo. El segundo pilar: mercados laborales inclusivos El fundamento conceptual de este pilar radica en la convicción de que el empleo es la forma más eficaz de lucha contra la pobreza. De aquí, la invitación de la Recomendación a adoptar “medidas para garantizar que las personas cuya condición las hace aptas para el trabajo reciban ayuda efectiva para conseguir (de nuevo) un empleo acorde a su capacidad de trabajo, y permanecer en el mismo”87. Asimismo, “deben salvaguardarse los incentivos a buscar empleo para las personas cuya condición las hace aptas para el trabajo”. _____________________________ 82. Por lo general, en muchos países, la ayuda a la renta ha englobado en un único marco también otros fondos focalizados a diferentes categorías (desempleados de larga duración, madres solteras, ex presos, etc.). 83. “El concepto de Modelo Social Europeo (MSE) es uno de los más difíciles de definir y entre los más borrosos en la literatura actual. Por MSE se entiende la síntesis entre progreso económico y social típica de las sociedades europeas. […]. Esto se traduce en la puesta en práctica de políticas de asistencia social para los más necesitados, de provisión de políticas educacionales y de asistencia sanitaria de tipo universal, de la actuación de un complejo sistema de servicios y protección social, junto con un complejo sistema de relaciones industriales.” (Natali, 2013, p. 229). 84. Apartado. 3 “Con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes, según las modalidades establecidas por el Derecho de la Unión y por las legislaciones y prácticas nacionales.” 85. La formulación del derecho no es muy acertada, pues remite su aplicación a las legislaciones nacionales, “no es difícil establecer el contenido esencial [del derecho], el límite más allá del cual la discrecionalidad del legislador no puede adentrarse […]”. (Bronzini, 2011, p. 64). 86. Recomendación 92/441/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1992, sobre los criterios comunes relativos a los recursos y prestaciones suficientes en los sistemas de protección social. 87. La referencia es al fomento de “empleos de calidad, incluidos el sueldo y los beneficios, las condiciones laborales, la salud y seguridad, el acceso a la formación continua y las perspectivas profesionales, en especial con objeto de prevenir la pobreza de las personas que tienen un empleo.” Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas La fuerza jurídica, política y simbólica del primer pilar de la Estrategia es de gran envergadura porque reafirma que el apoyo a la renta descansa en la existencia de un derecho, no en las decisiones con más o menos visión de futuro de los gobiernos de turno. De este modo, se sustrae, en principio, la garantía de la seguridad económica del campo de la atención discrecional, para asentarla, más bien, como un derecho social. Este elemento hace a la esencia de la Estrategia y puede considerarse un fundamento clave del modelo social europeo83. De aquí que la Estrategia se sitúe en una línea de continuidad con un corpus de textos fundamentales de la Unión Europea (UE). El principal es la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea84 (del año 2000, adaptada en 2007), integrada con igual valor jurídico en los Tratados constitutivos de la Unión y que en su artículo 34 establece: “la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes, según las modalidades establecidas por el Derecho comunitario y las legislaciones y prácticas nacionales”. 85 Otro texto fundamental es la Recomendación del Consejo de las Comunidades Europeas de 199286, que exhorta a los Estados europeos a revisar los sistemas de protección social según los principios y directrices relativos al derecho fundamental de la persona a contar con recursos y prestaciones suficientes para vivir conforme a la dignidad humana. 229 La Resolución del Parlamento de la UE de 2010, citada en nota a pie de página, precisa el sentido más profundo de la alianza entre renta mínima y medidas por el empleo: “el objetivo real de los regímenes de renta mínima no [es] la mera asistencia, sino sobre todo acompañar a los beneficiarios para que puedan pasar de una situación de exclusión social a la vida activa”. De lo anterior, se desprende que la renta mínima se concibe como una ayuda transitoria. Aunque esté anclada en un derecho, su papel a cumplir es de tipo instrumental. Las acciones y servicios que la acompañan deben lograr que en el más breve tiempo posible sus perceptores puedan prescindir de ella, ayudándolos a encontrar (o reencontrar) un empleo y, con ello, a ganar su independencia económica. Estas directrices se afianzan aún más en el actual contexto de crisis económica, donde el alza de las tasas de desempleo ha acarreado un fuerte aumento del riesgo de pobreza y exclusión en Europa (Frazer, et al., 2014, p. 16)88. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas En los principios consignados arriba, se divisan los rasgos esenciales de la evolución de los sistemas de welfare89 europeos de los veinte últimos años. Durante este período, se ha intentado rediseñar en sentido restrictivo la asistencia social dirigida a la población pobre, centrándola sobre todo en la promoción del empleo, también a efectos de contener el gasto social y encauzar dentro de los confines de la seguridad social la protección del ciudadano-trabajador. Esta evolución – que en todo caso se ha desplegado con objetivos y resultados no uniformes dentro de la Unión Europea – tiene su origen por dos motivos principales: el primero consiste en la denuncia de los efectos de distorsión producidos por los esquemas de protección social de sesgo asistencialista, y, el segundo, en el problema de la sostenibilidad financiera de los sistemas de welfare, que se ha intentado enfrentar mediante la implementación de diferentes estrategias de reforma. 230 Entre la década de 1980 y la de 1990, se empezó a evaluar negativamente la amplitud y la generosidad de distintas prestaciones sociales del welfare, sobre todo aquellas de tipo monetario. A estos dos elementos se le atribuía la responsabilidad de inducir en los usuarios actitudes de dependencia e inercia. Se cuestionaba que las asignaciones por desempleo y las distintas formas de ayuda a la renta de los sujetos indigentes se limitaran a erogar subsidios monetarios, sin implicar (y exigir) contrapartidas para moverlos hacia el trabajo. Se alegaba que un elevado índice de reemplazo del salario y el pago de las transferencias por períodos prolongados serían la causa principal de la denominada “trampa del desempleo” (y de la pobreza). Es decir, provocaban conductas oportunistas para continuar a recibir asistencia, desalentando la búsqueda de empleo. Estas críticas empezaron a abrirse camino primero en Estados Unidos y en el Reino Unido para luego propagarse también en Europa. A partir de la década de 1990, la mayoría de los países europeos comenzó a articular las políticas pasivas (transferencias monetarias) con las activas (capacitación, orientación laboral, etc.), haciendo mayor hincapié en estas últimas (Weishaupt, 2011). Este enfoque que se aplicó inicialmente en el campo de las políticas de empleo, llegó a permear también los dispositivos de renta mínima. Paulatinamente, la adhesión a las medidas activas se fue transformando en una condicionalidad obligatoria para los perceptores de la renta mínima. _____________________________ 88. “Ello es subrayado por el hecho de que dos tercios de los desempleados entre 18-64 años en la UE-27 […] están en situación de riesgo en 2012, 2.5 puntos más que en 2008, antes del inicio de la crisis” (Frazer, et al., 2014, p. 16). 89. En adelante, se seguirá utilizando la expresión welfare para indicar sistemas, estados o regímenes de bienestar. Hoy en día, puede variar el grado de severidad de su aplicación, pero el principio básico del nexo funcional entre políticas pasivas y activas está aceptado por todos los países. Lo que aún es objeto de controversias es la tensión entre responsabilidad individual y responsabilidad colectiva o, dicho de otra forma, entre condicionalidad y derecho a la seguridad económica. Este debate se relaciona directamente también con diferentes posturas acerca de la cuantía adecuada de la renta mínima y el menor o mayor grado de presión sobre los usuarios para que participen en los programas de inserción laboral. Sin embargo, los hechos no confirmaron estas previsiones. Los cambios de los sistemas productivos en un escenario de creciente competición a nivel global arrastraron una persistente exclusión estructural en el mercado laboral de amplios sectores poblacionales. Esto se ha manifestado en particular con el desempleo de larga duración90 y de los jóvenes, dos problemas que se han recrudecido en los últimos años como consecuencia de la crisis (financiera, primero, y económica, después) que ha azotado especialmente a los países del sur de Europa. En resumen, la cadena causal ‘crecimiento económico-creación de nuevos puestos de trabajo-eliminación de la pobreza’ no ha funcionado. Sumado a lo anterior, otros procesos han puesto en aprietos a los sistemas de welfare. Los más sobresalientes son el envejecimiento de la población (modificándose negativamente el índice de dependencia estructural de los ancianos), la transformación de la familia, la entrada masiva de las mujeres en el mercado laboral y las nuevas demandas sociales de bienestar asociadas con la prestación de servicios personalizados y de calidad. En este contexto, se introdujeron en la agenda pública nuevas exigencias para las cuales los sistemas tradicionales de welfare centrados en el “paradigma asegurador” (Rosanvallon, 1995) no estaban preparados. Por un lado, surgieron mayores necesidades de gasto, por otro, dificultades de financiación en el medio y largo período, debido también a la contracción de la masa contributiva que el mercado laboral era capaz de generar. Ante este panorama, el welfare ha sido objeto de diferentes propuestas de reforma, algunas a favor de su redimensionamiento91, otras encaminadas a redefinir sus prioridades (Ferrera, Hemerijck y Rhodes, 2000; Ferrera y Hemerijck, 2003). Pese a _____________________________ 90. “[..] después de la revolución post-fordista, el trabajo aparece no sólo como un bien escaso, fragmentado e inestable, sino también con rasgos cada vez menos unívocos. Y su naturaleza subordinada (en sentido técnico-jurídico y sociológico) aparece cada vez menos un destino del que es impensable rehuir. […] el mal radical del desempleo masivo y de larga duración desde hace tiempo ha penetrado en las sociedades occidentales como elemento estructural y son cada vez menos los que creen en la posibilidad real de volver a una sociedad de pleno empleo” (Bronzini, 2011, p. 43). 91. Algunas corrientes políticas y académicas anuncian que estamos en presencia de una forma de declive del welfare aparentemente irreversible (Moreno, 2012). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas El segundo motivo que ha desencadenado la transformación de los sistemas de welfare es la dificultad de asegurar su sostenibilidad financiera a largo plazo, una preocupación que sigue siendo muy apremiante. Los regímenes del bienestar europeos edificados en los llamados 30 años gloriosos se basaron en el supuesto de que el crecimiento económico y el ocupacional irían aparejados. De esta manera, el desarrollo económico habría asegurado recursos crecientes para la redistribución a través de los mecanismos del welfare. El corazón de esta arquitectura era un modelo de trabajo a tiempo completo y de tutela integral de los trabajadores. La protección social, en su modalidad contributiva, debía ofrecer las garantías necesarias para los trabajadores y sus familias, dejando a la asistencia social sólo tareas residuales, de última instancia. 231 todo ello, entre los años noventa y los siguientes, las numerosas transformaciones acometidas por los países europeos no afectaron el sistema de las garantías sociales (Ferrera, 2013) ni el nivel de gasto; es más, este último creció hasta alcanzar aproximadamente en promedio el 29.0% del PIB de los 28 miembros europeos, entre los cuales, sin embargo, existen notables diferencias. Las dos tendencias aquí anotadas– los ataques a la deriva asistencialista del welfare y las propuestas de ajuste – han atravesado de forma muy diversa los distintos regímenes de bienestar. Pero ambas convergen en punto: la voluntad de reorientar la trayectoria del welfare. Se ha intentado pasar de un welfare pasivo a uno ‘activo’, es decir de un modelo que destacaba la protección y la asistencia a una nueva lógica que impulsa una menor dependencia de la ayuda pública, esencialmente, a través de la plena participación en el mercado de trabajo. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas La relevancia que se le ha asignado a los objetivos ocupacionales en las políticas socio asistenciales es coherente también con la atención cada vez mayor a los problemas de competitividad y crecimiento económico. A partir de la década de 1990, la dimensión económico-financiera ha llegado a tener una primacía absoluta en el proyecto de construcción europea y, desde luego, en el sistema de gobernanza instituido a raíz de la creación de la moneda única (el euro). Todo esto ha ocurrido a expensas de la dimensión social, que ha quedado en parte oscurecida por aquella. Como señala Natali (2013, p.232), “[...] en los últimos años la integración económica a través de la moneda única y la coordinación de las políticas presupuestarias macro y micro-económicas han avanzado a marchas forzadas, mientras que la dimensión social de la UE ha quedado estancada en un estadio germinal.” 232 La orientación a la activación constituye una de las principales claves interpretativas del cambio de concepción de las funciones del welfare socio asistencial (Vandenbroucke, 1999; Valkenburg, 2007; Barbier, 2001 y 2005; Weishaupt, 2011; Arriba, 2013). Con este término, que en todo caso carece de una definición precisa y unívoca dentro de la Unión Europea, se alude básicamente a una nueva modalidad de relación entre el Estado y el ciudadano centrada en el equilibro entre derechos y deberes. Según esto, desempleados y pobres que reciben transferencias monetarias al amparo de las finanzas públicas tienen que emanciparse de su condición de personas asistidas, movilizándose en torno a la búsqueda de trabajo y participando de forma responsable en programas públicos pensados para su (re)incorporación en el mercado laboral. Estimuladas por las políticas activas del trabajo (de welfare to work), como ya se apuntó, las políticas de asistencia social dirigidas a las personas de muy bajos ingresos también han llegado a insistir con mucha fuerza en la perspectiva ocupacional92. _____________________________ 92. El entonces ministro belga Frank Vandenbroucke fue el primero en hablar de “Estado social activo” (Vandenbroucke, 1999). Este enfoque ha sido asumido por la Estrategia Decenal de la Unión Europea 2000-2010, denominada Estrategia de Lisboa por el nombre de la ciudad donde fue aprobada por el Consejo Europeo, entre cuyas conclusiones se pueden mencionar las dos siguientes: (a) Modernizar el modelo social europeo mediante la inversión en las personas y la constitución de un Estado activo de bienestar. Las personas constituyen en Europa el principal activo, por lo que deberían convertirse en el centro de las políticas de la Unión. La inversión en capital humano y el fomento de un Estado de bienestar activo y dinámico serán esenciales tanto para que Europa ocupe un lugar en la economía basada en el conocimiento como para garantizar que el surgimiento de esta nueva economía no incremente los problemas sociales existentes de desempleo, exclusión social y pobreza. (b) Modernización de la protección social. El modelo social europeo, con sus sistemas desarrollados de protección social, debe sostener el paso a la economía basada en el conocimiento. Sin embargo, estos sistemas deben adaptarse como parte de un Estado activo de bienestar para asegurarse de que el trabajo se vea recompensado, garantizar su viabilidad a largo plazo frente a un envejecimiento de la población, promover la integración social y la igualdad de género y proporcionar servicios sanitarios de calidad. El núcleo del concepto político de activación queda resumido en la fórmula make work pay (hacer que el trabajo sea rentable y más atractivo que la asistencia), en una clara alusión al nuevo rumbo de las estrategias de apoyo a los ingresos: reducir al mismo tiempo la duración de la prestación monetaria y el diferencial económico entre su importe y el del sueldo derivado de un empleo. De acuerdo con Weishaupt (2012, p.192) “con el foco en la activación al mismo tiempo de los individuos y de los sistemas de welfare, ha sido introducida una lógica socioeconómica particular, es decir que la actividad económica es una condición necesaria para la realización personal, la sostenibilidad de los regímenes de bienestar y la competitividad económica en general, con el deseable objetivo de incluir en el mercado laboral a todas las personas que pueden trabajar (puesto que sólo una persona con empleo puede considerarse como un ‘ciudadano pleno’)”. La Estrategia Europea de Inclusión Activa parece situarse en una posición intermedia, pero sus líneas rectoras la alejan ciertamente de la acepción más drástica del principio de activación. En efecto, tal como explicita la Recomendación, la inclusión laboral debe apuntar a “empleos de calidad, incluidos el sueldo y los beneficios, las condiciones laborales, la salud y seguridad, el acceso a la formación continua y las perspectivas profesionales, en especial con objeto de prevenir la pobreza de las personas que tienen un empleo”. Análogamente, la Resolución del Parlamento Europeo que la respalda y mencionada antes afirma que “la inclusión activa no debe sustituir a la inclusión social”. En cualquier caso la Estrategia sanciona la orientación común a todos los países europeos de supeditar la entrega de la renta mínima a la participación en programas de política activa. De aquí que el esquema general (o ideal) de funcionamiento prevé que los beneficiarios de la renta mínima sean atendidos por los servicios de empleo _____________________________ 93. El objetivo es que lleguen a ser económicamente autónomos en el menor tiempo posible. En la acepción más dura de las políticas de activación, la responsabilidad del resultado positivo o negativo de las medidas puestas en juego, más que en los servicios que deben apoyarlos, termina recayendo en las personas (Valkenburg, 2005). 94. Otros autores proponen una clasificación similar. Por ejemplo, a principios de la década del 2000 Barbier (2001 y 2005) definía dos modelos principales de activación – respectivamente liberal y universalista– pertenecientes a las tradiciones de la protección social antes descritas. De acuerdo con este autor, “El modelo liberal incrementa en primer lugar las relaciones entre individuos y mercado de trabajo, suponiendo que estas relaciones, en términos agregados, produzcan equidad social y eficiencia. Las políticas de activación el mercado de trabajo, así como las sociales, si son consideradas desde una perspectiva limitada, se limitan a incentivar a las personas a buscar empleo, procurando una información rápida, servicios esenciales de encuentro entre demanda y oferta, al igual que una inversión en trayectos formativos de corta duración. [...] Por otro lado, el modelo universalista no sólo se preocupa de asegurar servicios amplios y complejos a todos los ciudadanos sino que, al mismo tiempo, garantiza estándares de vida relativamente altos a los asistidos y, para las franjas de fuerza de trabajo con retribuciones más bajas, niveles de prestaciones que alcanzan una proporción significativa de los salarios mínimos. […] La políticas social, al no estar sometida sistemáticamente a las exigencias del trabajo, conserva su esencia tradicional de contribución al bienestar”. (Barbier, 2005, pp. 266-267). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas No obstante, los caminos efectivamente seguidos por los sistemas de protección social europeos no se avienen rígidamente a este patrón. Atendiendo a la línea interpretativa de Ronchi (2013), se pueden diferenciar dos grandes trayectorias. Por un lado, un “polo positivo”, basado en una visión de la política social como inversión y factor productivo. En este caso, las medidas de activación cobran sentido como elementos cruciales para superar las inconsistencias de los regímenes de protección social y otorgar a la vez más autonomía y responsabilidad a los ciudadanos, reconociéndoles una libertad de elección efectiva. Por otro lado, un “polo negativo”, representado por lo que Clasen y Clegg (2006, p. 532) llaman la variante “low road” de la activación, según la cual las condiciones para seguir recibiendo la ayuda a la renta pueden restringirse mucho con el fin de forzar a aceptar las oportunidades laborales y salariales disponibles, no importa si mal pagadas o de bajo perfil93. El primer polo corresponde a la tradición socialdemócrata de los países del norte de Europa, mientras que el segundo se encuentra más cercano al neoliberalismo de matriz anglosajona.94 233 mediante acciones de capacitación, intermediación y acompañamiento a la inserción laboral, entre otras. Algunos países han dado más peso al componente sancionador de este esquema, endureciendo los criterios de elegibilidad y el control sobre la efectiva disponibilidad al trabajo, así como disminuyendo el monto de las prestaciones monetarias. En cambio, los países escandinavos, si bien no han quedado ajenos a la lógica de las condicionalidades, asignan más importancia al derecho a la renta, a la integración social y cautelan, en su mayoría, el tipo y calidad del empleo, para que la inserción no sea desventajosa para el trabajador. El tercer pilar: el acceso a servicios de calidad El vínculo entre la ayuda a la renta y el apoyo a la inserción laboral se enriquece y enmarca en un horizonte más amplio por medio del tercer pilar, que insta a tomar “todas las medidas necesarias para permitir que las personas afectadas, de conformidad con las disposiciones nacionales pertinentes, reciban un apoyo social adecuado mediante el acceso a servicios de calidad”. En particular, deberán instrumentarse “los servicios esenciales […], comprendidos servicios de ayuda social, empleo y servicios de formación, apoyo a la vivienda y viviendas sociales, servicios de cuidados infantiles, servicios de cuidados a largo plazo y servicios sanitarios, […]”. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas La incorporación del tercer pilar responde sin duda a un entendimiento de la inclusión social que no la comprime en la esfera laboral, pero, verosímilmente, se sustenta además en la constatación de que las intervenciones que han articulado la renta mínima con las medidas para la inserción laboral (los dos primeros pilares) arrojan a menudo resultados dudosos. Sin embargo, este pilar refleja también el nuevo paradigma de welfare – la inversión social – retomado por la Comisión Europea en una Comunicación de 201395, sobre la cual se hablará más adelante. 234 GRÁFICA II.4.1. MÁXIMO INGRESO MÍNIMO GARANTIZADO EN BRUTO COMO PORCENTAJE DEL INGRESO MEDIO EQUIVALENTE AL DE UNA PERSONA SOLTERA CON DOS NIÑOS, 2011 Nota: AT significa Austria; BE, Bélgica; BG, Bulgaria; CY, Chipre; CZ, República Checa; DK, Dinamarca; DE, Alemania; EE, Estonia; IE, Irlanda; ES, España; FI, Finlandia; FR, Francia; HU, Hungría; LV, Letonia; LT, Lituania; LU, Luxemburgo; MT, Malta; NL, Países Bajos; PL, Polonia; PT, Portugal; RO, Rumania; SI, Eslovenia; SK, Eslovaquia; SE, Suecia; y UK, Reino Unido. Fuente: tomado de Peña-Casas, Ghailani, Sabato y Nicaise (2013, p. 25). Para entender la importancia del tercer pilar y de su integración con los dos primeros es preciso tener en cuenta los vacíos que dejan las políticas de inclusión social de los perceptores de la renta mínima cuando son confiadas tan solo a las medidas para la inserción laboral. Esta insolvencia queda demostrada por dos circunstancias. En primer lugar, los dispositivos actuales de renta mínima cubren sólo parcialmente la carencia de ingresos de las familias destinatarias, como se puede apreciar en la gráfica 1 (Peña-Casas, Ghailani, Sabato y Nicaise, 2013, p. 21). Todos los países, con la salvedad de Dinamarca, cuentan con ayudas a los ingresos que se sitúan por debajo de la línea del 60.0% de la mediana de la renta disponible equivalente, establecida convencionalmente a nivel europeo como umbral del riesgo de pobreza. En otras palabras, las transferencias monetarias para la integración de los ingresos no brindan recursos suficientes para cerrar la brecha entre renta disponible y nivel necesario para evitar la pobreza. Además, la participación en el mercado laboral en condiciones de desventaja se convierte en una realidad altamente probable allí donde se estrechan los márgenes de libre elección por parte de los perceptores de la renta mínima, o sea cuando el recrudecimiento de las condicionalidades impone la aceptación de cualquier empleo. Por otra parte, quienes suelen acceder con más facilidad a puestos de trabajo cualificados y mejor pagados a través de programas públicos no son los grupos más vulnerables, que a la vez tienen menor capital humano y social, sino aquellos cuyos itinerarios educacionales, formativos, culturales y profesionales los ubican en una posición indudablemente más ventajosa en comparación con los otros (Immervoll, 2009, p. 39). Por lo general, los perceptores de la renta mínima pertenecen a los sectores más distantes del mercado de trabajo y, por lo mismo, presentan los peores pronósticos de inserción (Marbán Gallego y Rodríguez Cabrero, 2011, p. 71). Por ejemplo, una evaluación realizada en 2012 al Programa Nacional “Prepara” de España, destinado a personas que ya no tienen derecho a cobrar el paro, revela que “el 70% de los beneficiarios que han concluido el programa no han logrado un empleo. Por el contrario sólo el 1% ha logrado un contrato indefinido y el resto han sido contratos temporales, en su gran mayoría con una duración inferior a dos meses. Ahora bien, la amplia destrucción de empleo a lo largo de los cuatro últimos años ha hecho muy difícil, si no imposible, lograr una efectividad en cuanto a inserción en el empleo” (EU Network of Independent Experts on Social Inclusion 2013, p. _____________________________ 95. COM (2013) 83 final. Se trata en todo caso de una hipótesis, ya que la Recomendación no desarrolla una argumentación al respecto. 96. “El acento puesto en la necesidad de aceptar cualquier tipo de trabajo (work first) conlleva el riesgo de aumentar la platea de los working poor y de penalizar a aquellos que no encuentran trabajo por ser difícilmente empleables o porque, como en el caso de las madres solteras, las condiciones familiares hacen que sea difícil compaginar el trabajo para el mercado con el trabajo de cuidado. La creciente flexibilización del mercado de trabajo, además, si no es acompañada de redes de servicios para los trabajadores más débiles y de formas de apoyo a la renta durante las transiciones, corre el riesgo de crear desigualdades más profundas y peores condiciones de vida y de trabajo para grupos crecientes de población (OECD, 2004).” (Samek Lodovici, 2009, p. 12). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas En segundo lugar, la consecución de un empleo tampoco asegura que se deje atrás el riesgo de pobreza, aun cuando ese empleo se haya obtenido gracias al apoyo de los servicios u otras medidas de incentivación. La inserción laboral puede darse mediante el acceso a empleos mal pagados, precarios y no idóneos. Si bien la literatura consultada pone de manifiesto la ausencia de datos sobre el impacto ocupacional de la combinación entre transferencias monetarias y servicios para la inserción laboral (Frazer y Marlier, 2009, p. 43; Immervoll, 2009, p. 40), sí se encuentran de manera extendida llamados de atención en torno a este tipo de riesgo (Samek Lodovici, 2009; Bronzini, 2011; Villa, 2007; Bradshaw y Mayhew, 2010)96. 235 23). El informe subraya también que “en la medida en que los colectivos están más alejados del mercado de trabajo, el éxito en acceder al mismo no está asegurado pero sí la mejora de capacidades e incluso el acceso al mercado protegido de trabajo” (id.). Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Del mismo modo, los incentivos concedidos a las empresas para favorecer la contratación laboral de los colectivos más desfavorecidos pueden conducir a la circunstancia paradójica de marginar aún más a las personas que requieren de mayor protección, reproduciendo las desigualdades iniciales entre los beneficiarios. Esto puede significar una proliferación de puestos de trabajo de baja remuneración, llevando a un aumento de la pobreza y de las dificultades socioeconómicas de los working-poor. Por ejemplo, un estudio de monitoreo realizado en la Región Véneto (Italia) sobre los efectos de una iniciativa gubernamental de incentivos para el aumento del empleo juvenil y femenino, pone al descubierto la ausencia de resultados significativos en el plano de las nuevas contrataciones97. La dificultad para promover la inserción de los grupos más excluidos del mercado de trabajo puede incluso empujar a los servicios de empleo a postergar la atención hacia ellos. Un sondeo independiente sobre los esquemas de renta mínima en Europa evidencia que “en muchos países, los servicios públicos de empleo tienden a concentrar sus programas en los desempleados asegurados, con el fin de maximizar un retorno (visible) en términos de reducción de las listas de colocación. En estas circunstancias, los desempleados sin seguro (entre ellos los beneficiarios de la renta mínima) son de facto excluidos de los servicios y padecen un efecto de desplazamiento, en lugar de gozar de apoyos adicionales” (Frazer y Marlier, 2009, p. 19). El informe señala también que “pese al bajo nivel de los subsidios, en muchos casos resulta más conveniente vivir con los subsidios que trabajar por un sueldo mínimo o poco más, sobre todo si se consideran los gastos adicionales que supone un empleo, como el transporte, la alimentación, el cuidado de los hijos, etc.” (id.). 236 Estas últimas observaciones nos remiten a una cuestión de fondo del rumbo ‘laboralista’ que prima actualmente en los esquemas de renta mínima. Cuando se está frente a personas pobres que no trabajan, su inactividad no debería ser interpretada sic et simpliciter como una manifestación de pasividad o falta de voluntad. La exacerbación del vínculo entre renta mínima y activación en el mundo del trabajo, asumida como férrea condicionalidad, puede conducir a culpabilizar a las principales víctimas de situaciones de desempleo ocasionadas por razones diversas y concomitantes, entre ellas la escasez de demanda (Sanzo González, 2013). Por esta vía, se llega a hacer caso omiso del hecho de que “muchos quisieran trabajar, pero no encuentran empleo, o lo han perdido, o no logran conseguirlo por un número suficiente de horas, o con un nivel de ingresos adecuado (los llamados working poor)” (Saraceno, 2014). Este punto de vista es adoptado también por la citada Resolución del Parlamento Europeo de 2009: “la exclusión aparente del mercado de trabajo puede derivarse de una insuficiente disponibilidad de posibilidades de empleo digno, y no tanto de una falta de esfuerzo individual”. En conclusión, las medidas de activación laboral articuladas con la renta mínima pueden resultar incapaces de facilitar una salida duradera de la pobreza y la exclusión social. Inclusive en los ciclos de recuperación del empleo, cuando el contexto es más favorable, se corre el riesgo de que los pobres no logren grandes beneficios (Marx 2013, p. 6) o que la inserción laboral de los beneficiarios de la renta mínima acabe originando una participación marginal en _____________________________ 97. De acuerdo con el informe final del estudio, “un 90% de los casos aproximadamente se ha tratado de transformaciones o estabilizaciones, que han comprometido más del 95% de los recursos disponibles. [La iniciativa] ha facilitado también una cuota de transformaciones/estabilizaciones que se habrían producido en cualquier caso: éstas representan alrededor de los dos tercios de los eventos facilitados” (Veneto Lavoro, 2013, p. 6). el mercado de trabajo, a través de empleos inestables y escasamente retribuidos (Immervoll, 2009, p. 39). En este sentido, para mejorar las probabilidades de éxito de estas medidas es preciso diseñarlas dotándolas de una fuerte flexibilidad. Esto significa organizar respuestas personalizadas, según el método del case management, o sea respuestas ad hoc, que atiendan los diferentes aspectos que determinan en cada caso una peculiar condición de pobreza o exclusión, asumiendo que la falta de trabajo o los ingresos laborales muy bajos, por lo general, son causa y efecto de situaciones más amplias y complejas. Es justamente en esta perspectiva que el tercer pilar de la Estrategia adquiere su máxima relevancia como conjunto estructurado de servicios de calidad universales, accesibles y garantizados, en ámbitos tales como la vivienda, el cuidado infantil y de otras personas dependientes, la salud, la formación, etc. La intención que subyace es mover el eje de las actuaciones hacia una estrategia más global, de tipo holístico, donde se pongan en juego competencias multidisciplinarias y una gama de profesionalidades y servicios diferentes, cada uno con cometidos y responsabilidades distintas, para dar respuesta a demandas, en esencia, heterogéneas. La Estrategia de Inclusión Activa como parte del Paquete de Inversión Social Al igual que la noción de inclusión activa, el paradigma de la inversión social representa la cristalización de un largo recorrido de los sistemas de welfare del continente. La Comisión Europea lo ha sistematizado y elevado a política comunitaria para la década 2010-2020 mediante la Comunicación de 2013 “Hacia la inversión social para el crecimiento y la cohesión”98. Junto con otros documentos, esta Comunicación conforma el llamado ‘Paquete de Inversión Social’ (Social Investment Package - SIP), donde se expone el marco estratégico, los sectores prioritarios de intervención y las acciones concretas que han de adoptar los Estados Miembros y la Comisión. En la introducción de esta Comunicación, se reconoce que las políticas sociales “cumplen tres funciones: inversión social, protección social y estabilización de la economía”. La idea fundante es que los recursos invertidos en el sector social, lejos de poder ser mirados como un gasto improductivo, generan claros retornos futuros para la colectividad, también en el plano económico, pues contribuyen a que las sociedades crezcan más saludables y fuertes. Para que ello ocurra, el gasto social tiene que ser encauzado hacia la inversión en la formación, la conservación y el mejoramiento del capital humano. _____________________________ 98. COM(2013) 83 final. Ya en la década anterior, con la Estrategia de Lisboa (2000-2010), la Unión Europea había adoptado la perspectiva del social investment state, pero enfatizando las políticas del mercado de trabajo. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas De este modo, la Estrategia no sólo extiende la activación a la responsabilidad del Estado, sino también rebasa con creces el enfoque de welfare to work, circunscrito a la dimensión laboral y a los servicios para la integración en el empleo. Su modelo es más bien acorde a la filosofía de la ‘inversión social’ (Giddens, 1998; y Vandenbroucke, et al., 2011), la cual se ha convertido en el principal paradigma de referencia en Europa sobre el rol de las políticas sociales en la década actual, por lo menos a nivel de discurso oficial. 237 Aun sin abandonar su función protectora, las políticas sociales que promueven el desarrollo del capital humano dejan como saldo sociedades en mejores condiciones para prevenir la incidencia de situaciones que amenazan la cohesión social. Las familias e individuos con un fuerte capital humano y social serán menos propensos a vivir en condiciones de pobreza y en cualquier caso tendrán una mayor resiliencia ante las dificultades, o sea que estarán mejor equipados para enfrentarlas cuando sobrevengan eventos críticos: “la inversión social ayuda a ‘preparar’ a las personas para enfrentar los riesgos de la vida, más que simplemente a ‘reparar’ las consecuencias” (COM [2013] 83 final, 3). Dicho de otra manera, prevenir significa invertir en el fortalecimiento de las capacidades actuales y futuras, en lugar de ‘curar’ o compensar a posteriori cuando se hayan registrado pérdidas (del empleo, la salud, etc.) Es evidente que este círculo virtuoso puede tener efectos beneficiosos en las finanzas públicas, sobre todo porque permite ahorros en el gasto social en virtud de la disminución de la demanda de asistencia. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Coherentemente con este cambio de paradigma, una política social entendida como inversión social asume como horizonte de acción el curso de vida de las personas, en particular las fases cruciales de su existencia: “El apoyo debe dirigirse a cubrir necesidades concretas que surgen a lo largo de la vida: en la infancia, en la juventud, en la transición del mundo escolar al mundo laboral, en la paternidad, desde el principio hasta el final de la carrera profesional y en la vejez. Esto significa que los servicios integrados, las prestaciones en efectivo y la asistencia deben adaptarse a los momentos críticos de la vida de una persona y evitar que esta pase apuros en fases posteriores.” (COM [2013] 83 final, 15-16). 238 En este marco, la provisión de servicios públicos a las personas llega a ser la piedra angular de un nuevo sistema que va más allá de la mera atención o, para decirlo mejor, que atiende con el fin de desarrollar capacidades. Si en el pasado ciertos sistemas de welfare habían privilegiado las prestaciones monetarias para fines asistenciales, bajo el paradigma de la inversión social se desplaza su centro gravitacional hacia los servicios. Sin dejar de lado sus funciones protectoras tradicionales, el ‘nuevo’ welfare de los servicios debe acompañarlas con acciones que generen capital humano o lo restauren o fortalezcan. En este punto, la Estrategia se ensambla con el Paquete de Inversión Social (SIP, por su siglas en inglés), ya que enaltece el papel de los servicios y aboca por su integración con los otros dos pilares “a fin de abordar de forma efectiva las múltiples causas de la pobreza y la exclusión social” (C (2008) 5737). Es por ello que la Estrategia ha sido incorporada en el SIP como uno de sus textos. Sin embargo, el SIP tiene un horizonte más amplio ya que conecta dos perspectivas: la primera es de tipo reactivo, en la línea trazada por la Estrategia para enfrentar la pobreza y la exclusión social; la segunda se dirige al futuro, tiene un propósito preventivo (también de la pobreza y la exclusión) e indica la ruta a seguir para asegurar el bienestar y una mayor resiliencia de las sociedades. Como se ha dicho, el SIP pretende invertir la visión del gasto social como carga para el crecimiento económico y productivo, situándose sin embargo en la misma lógica argumental de los críticos del welfare, es decir, mostrando las externalidades positivas de tipo económico de la inversión en el área social. Con este fin, identifica los sectores prioritarios de intervención e inversión pública, los más estratégicos para potenciar el capital humano: la infancia (incluyendo la educación pre-escolar, el cuidado y la salud de los niños); la lucha contra el abandono escolar; el empleo juvenil; la conciliación entre la vida laboral y la vida familiar; la formación continua y el envejecimiento activo; la eliminación de las discriminaciones en el mercado de trabajo y de las barreras a la participación de la mujer; los cuidados de larga duración de los ancianos dependientes. De esta manera, el SIP configura un espectro de directrices de acción con las que debe comprometerse el welfare del futuro y marca las áreas en las cuales habrá de focalizarse el gasto público. Como se puede observar, se trata de áreas con una fuerte incidencia en la pobreza y la exclusión social. Ellas convergen para dar un soporte fundamental, en diferentes aspectos de su existencia, a las familias que reciben transferencias monetarias y ayudas para que puedan hacerse económicamente independientes a través de la inclusión en el mercado de trabajo. Los servicios de cuidado o las medidas de conciliación, por poner los dos ejemplos más acostumbrados, actúan como grandes factores facilitadores de la inserción laboral de las mujeres de escasos ingresos. Una mirada comparativa: la Estrategia Europea de Inclusión Activa y los programas de transferencias con responsabilidad en América Latina En el plano conceptual, la Estrategia comparte algunos aspectos con los Programas de Transferencias Condicionadas (PTC) de América Latina. Puesto que este artículo está dirigido a un público latinoamericano, conocedor de la experiencia de los PTC, no se analizarán sus orígenes y características, limitándose a algunas reflexiones sintéticas sobre similitudes y diferencias entre la Estrategia y los PTC. En América Latina, los PTC comenzaron a desarrollarse a finales de los años noventa y se difundieron con rapidez en la región como programas gubernamentales focalizados de lucha contra la pobreza y la miseria de las familias con hijas e hijos menores de edad. Su diseño original tenía por objetivo principal contribuir a cerrar el círculo vicioso de la transmisión intergeneracional de la pobreza. La función de las ayudas monetarias era incentivar el acceso y la permanencia en los sistemas de educación y salud con el fin de permitir una acumulación progresiva de capital humano entre las nuevas generaciones. Con el transcurso de los años, la mayoría de los PTC ha incorporado otras dimensiones, entre las cuales el apoyo al consumo y la mejora de los ingresos, intentando convertirse en herramientas de procesos de inclusión social de mayor aliento. Empero, salvo algunos casos, como en Brasil o Chile, los PTC no están insertos cabalmente en los sistemas de protección social. En otras palabras, siguen siendo programas sin haberse convertido todavía en medidas y servicios. Pese a ello, la continuidad de los PTC a lo largo de los años permite deducir que su anclaje es profundo y no parece cuestionarse su validez para los fines que los animan. En Europa, en cambio, los dispositivos de renta mínima representan una medida de carácter universalista integrada en sistemas de welfare con una trayectoria más extensa y afianzada. Además, la Estrategia asume explícitamente el reto de enfrentar también la exclusión social en un sentido amplio como fenómeno que se refiere a la coincidencia de una posición económica marginal y aislamiento social. El punto de arranque ha sido la creación de un último eslabón de la red de protección social para asegurar ingresos mínimos y apoyar a las personas en condición de pobreza sin derecho a recibir las prestaciones por desempleo de tipo contributivo. La renta mínima, como se vio, está vinculada al reconocimiento del derecho a estándares de vida acordes a la dignidad humana. Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Las dos políticas están concebidos para combatir la pobreza y su financiamiento corre a cargo del pilar no contributivo de la protección social. Símilmente, los dos casos están alejados de la concepción del ingreso básico universal. También hay un parecido, desde el punto de vista de los resultados de la garantía de ingresos mínimos, dado que esta resulta más efectiva para reducir la intensidad de la pobreza, sin incidir mayormente en las condiciones de vulnerabilidad. 239 Las perspectivas de la protección social y la inclusión productiva en Centroamérica y República Dominicana, en el marco de las tendencias latinoamericanas Mientras que en América Latina el componente monetario (eje vertebral de la experiencia europea) ha ganado recientemente una mayor valoración per se, al margen de su función instrumental como puente hacia otras prestaciones, en Europa se registra un movimiento análogo de reequilibrio entre dimensiones, habiéndose añadido más tarde, pero con firmeza, la perspectiva del desarrollo del capital humano, la misma que constituyó el núcleo original de los PTC. Hoy día, el dispositivo monetario de algunos PTC (como los de Brasil, Ecuador, en parte de Chile, etc.) es asimilable a un esquema de garantía de ingresos mínimos, a partir de un enfoque de derechos como fundamento de las ayudas económicas. Por otra parte, el derecho reconocido en Europa a una existencia conforme con la dignidad humana (y por tanto, a un complemento para alcanzar un nivel de renta adecuado) se encuentra cada vez más relacionado con intervenciones sociales, mediante las cuales se pretende alcanzar condiciones de emancipación de la asistencia económica, colocando a la infancia en el corazón de estas intervenciones. 240 En ambas regiones hay un componente monetario y otro de servicios. De igual manera, las dos fórmulas pautan las condiciones de acceso y permanencia en el beneficio, asociándolas a condicionalidades (o corresponsabilidades). En América Latina, los PTC han estado estructurados alrededor de las condicionalidades en salud y educación. En Europa, a partir de la década de 1990, la condicionalidad de mayor magnitud ha sido la activación de los beneficiarios hacia el mundo del empleo. Más recientemente, con la Estrategia Europea de Inclusión Activa y el Paquete de Inversión Social, la salud y la educación han llegado a tener una posición clave. Asimismo, en América Latina, “la preocupación común a todos los programas de la región es combinar las transferencias monetarias destinadas a asegurar determinados niveles de vida y las condicionalidades orientadas a favorecer el aumento de las capacidades humanas, con servicios tendientes a mejorar las condiciones de inclusión laboral y generación de ingresos actuales y futuras de sus destinatarios.” (CEPAL/OIT, 2014, p. 14). En este sentido, las experiencias de las dos regiones se van pareciendo más que en otras etapas de su desarrollo. En ambas regiones, destaca la tendencia a integrar las transferencias monetarias en una trama más amplia de servicios sociales y asistenciales diversificados y, consecuentemente, orientados no sólo al empleo o a la educación y salud de los hijos. Sin embargo, en Europa, los primeros diagnósticos de la aplicación de la Estrategia arrojan que se sigue haciendo hincapié en la dimensión ocupacional, a expensas de las otras. La mayor parte de los servicios a favor de los perceptores de la renta mínima atañe al ámbito laboral, en tanto que la integración del tercer pilar es aún bastante carente (Eurofound/EESC, 2014; Peña-Casas y Ghailani, 2013; Frazer y Marlier, 2009). A pesar de ello, tanto en Europa como en América Latina va difundiéndose, por lo menos en el plano de los diseños generales, un abordaje de tipo sistémico, más apto para dar cuenta de la naturaleza multidimensional de la pobreza. En conclusión, desde el punto de vista de las arquitecturas conceptuales, las dos regiones están acercándose. Ambas prevén, de manera más o menos explícita según los países, la necesidad de coordinar las intervenciones en los tres frentes del triángulo de la inclusión activa: ayuda a la renta, inserción laboral e integración social. Por mencionar un ejemplo, Brasil Sem Miséria y la Estrategia Europea de Inclusión Activa están articulados alrededor de los mismos tres ejes: garantía de ingreso, acceso a servicios e inclusión productiva. Lo anterior pone de manifiesto una concepción de las políticas sociales en los dos continentes que, cuando menos en el plano discursivo, reafirma la conciencia de que la lucha contra la pobreza en el largo plazo se resuelve en el terreno de la generación de oportunidades, realzando el rol de la acción pública. Referencias bibliográficas Arriba González de Durana, A. 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