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Políticas
públicas
Para un México próspero e incluyente
“Para que las familias mexicanas puedan tener un
ingreso justo, es necesario que la economía crezca
de manera sostenida e incluyente, de modo que
cada trabajador, profesionista y empresario sea
partícipe de los beneficios que se alcancen.”
Enrique Peña Nieto
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos
César Camacho
Presidente del Comité Ejecutivo Nacional
del Partido Revolucionario Institucional
Ivonne Ortega Pacheco
Secretaria General del Comité Ejecutivo Nacional del
Partido Revolucionario Institucional
Adrián Gallardo
Presidente de la Fundación Colosio, A.C.
Luis Vega Aguilar
Secretario de Finanzas y Administración
del Comité Ejecutivo Nacional
del Partido Revolucionario Institucional
Primera edición, 2014
Políticas públicas para un México
próspero e incluyente
© 2014
Fundación Colosio, A.C.
Julio Verne No. 51
Colonia Polanco
Delegación Miguel Hidalgo
C.P. 11560, Mexico, D.F.
www.fundacioncolosio.mx
Derechos reservados conforme a la ley
Coordinador: Adrián Gallardo
Diseño editorial: Francisco Ortega Corral
Imagen de portada: Gunther Gerzso, Sin título
(fragmento), Colección particular, 1967
Queda prohibida la reproducción parcial o total,
directa o indirecta del contenido de la presente obra,
sin contar previamente con la autorización expresa y
por escrito de la Fundación Colosio, A.C., en términos
de lo así previsto por la Ley Federal de Derechos de
Autor y, en su caso, por los tratados internacionales
aplicables.
Índice
Políticas públicas para un
México próspero e incluyente
Presentación
13
Capítulo 1
Política industrial, competitividad y
productividad
Sesión de la Red de Políticas Públicas para un México
Próspero e Incluyente, en su capítulo de política industrial,
competitividad y productividad
Fundación Colosio, A.C.
51
Capítulo 2
Un México de oportunidades para las
nuevas generaciones
Hacia un México de oportunidades para los jóvenes que
no estudian y no trabajan: alternativas de educación,
capacitación y empleo
Fundación Colosio, A.C.
199
Capítulo 3
Salud de calidad para todos
Estudio comparado sobre las reformas a los sistemas de
salud para alcanzar la cobertura universal
Fundación Colosio, A.C.
291
Capítulo 4
Por una equidad sustantiva de género
El empoderamiento de la mujer
Rosario Robles Berlanga
301
Capítulo 5
Por un México en paz, con justicia
y desarrollo
Medidas por la paz, la unidad y la justicia
Jorge Carlos Hurtado Valdez
Presentación
En 2014, el PRI, a través de la Fundación Colosio, A.C., puso en marcha
diversos programas con el objetivo de generar propuestas de política
pública que potencien los alcances y beneficios de las reformas
transformadoras impulsadas por el Presidente de la República, Enrique
Peña Nieto, y aprobadas por legisladores federales y locales. En
este volumen se recogen las aportaciones de expertos, académicos,
empresarios, funcionarios públicos, legisladores federales y locales de
diversos partidos y representantes de organizaciones civiles en torno
a temas cruciales de política pública para transitar de las reformas
legislativas a la implementación eficaz de políticas públicas.
Con esa convicción, se presenta el libro Políticas Públicas para
un México Próspero e incluyente que contiene una selección de
investigaciones, ensayos y conferencias de especialistas y protagonistas
de las transformaciones que hoy vive nuestro país.
El primer capítulo de este volumen consta de una compilación de
conferencias y ponencias dictadas por académicos, especialistas del
sector público y privado y legisladores federales, en el marco de la
Red de Políticas Públicas, en su capítulo de política industrial. En este
apartado se detallan propuestas de política pública a partir de un análisis
objetivo de la situación actual en la que se encuentra México en materia
de política industrial, productividad y competitividad.
En el segundo capítulo se incluyen los resultados de la
investigación Hacia un México de oportunidades para los jóvenes que
no estudian y no trabajan: alternativas de educación, capacitación y
empleo, coordinado por la Dra. Brenda Hernández. En este trabajo
auspiciado por la Fundación Colosio, se analiza la problemática de
los jóvenes sin oportunidades para estudiar y trabajar en México,
posteriormente se realiza un estudio comparado sobre casos de
éxito en la implementación de políticas públicas para atender este
fenómeno y finaliza con propuestas de líneas de acción para enfrentar
este gran reto.
El siguiente capítulo contiene los hallazgos del Estudio comparado
sobre sistemas de salud universal a nivel internacional, para derivar
lecciones para México, coordinado por la Dra. Luz María de la Mora.
Esta investigación analiza las experiencias internacionales de reformas
a sistemas de salud orientadas a ofrecer una cobertura universal, con
el propósito de identificar experiencias y lecciones que pudieran ser
útiles para el proceso de reforma al sistema de salud en México.
El cuarto capítulo de esta publicación presenta la participación del
Lic. Jorge Carlos Hurtado, Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de
Seguridad Pública de la Secretaría de Gobernación del Gobierno de la
República, en el seminario Gobernar para transformar: fortalecimiento
institucional para un Estado de derecho eficaz, convocado por la
Fundación Colosio en 2014, con la conferencia Decálogo por un México
en Paz con Justicia, Unidad y Desarrollo del Presidente Enrique Peña
Nieto. En este seminario se contó con la participación de presidentes
municipales de todo el país, funcionarios públicos locales y federales,
académicos, expertos del sector público y privado, así como miembros
de la sociedad civil organizada, en torno a los retos y políticas públicas
necesarias para alcanzar un México en paz, a través de un Estado de
derecho eficaz. El quinto y último capítulo expone las reflexiones de la Lic. Rosario
Robles Berlanga, Secretaria de Desarrollo Social del Gobierno de la
República en torno a la participación de la mujer en la política, durante
su conferencia Mujeres e inclusión social, en el marco del seminario
El Empoderamiento de la Mujer para la Transformación de México,
organizado por la Fundación Colosio en diciembre de 2014. Este
seminario reunió a líderes políticos, funcionarios y funcionarias del
más alto nivel, titulares de tres secretarías de Estado, representantes
de organismos internacionales, legisladores y legisladoras federales,
mujeres líderes del ámbito social y empresarial, académicas y
especialistas, quienes compartieron su visión con más de 1000 mujeres
líderes de todo el país sobre el empoderamiento de las mujeres, a
través de conferencias magistrales, páneles de expertos y talleres en
los que se identificaron los retos y oportunidades en torno al acceso,
ejercicio y control del poder público de las mujeres en México.
Por todo ello, la presente edición pretende servir de referencia
para la construcción de estrategias y líneas de acción que contribuyan
a la elaboración de propuestas de política pública, en temas
fundamentales para el desarrollo de México como lo son: la política
industrial, las oportunidades para los jóvenes, la salud universal, la
equidad de género y la seguridad pública.
César Camacho
Presidente del CEN del PRI
Adrián Gallardo
Presidente de la Fundación Colosio, A.C.
Capítulo 1
Política industrial, competitividad
y productividad
Sesión de la Red de Políticas Públicas para un México
Próspero e Incluyente, en su capítulo de política industrial,
competitividad y productividad
Fundación Colosio, A.C.
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Política industrial para
un crecimiento sostenido
e incluyente*
Adrián Gallardo
Presidente de la Fundación Colosio, A.C.
Los queretanos tienen fundadas razones para sentirse orgullosos de sus logros. En
buena medida, esos logros son producto de que Querétaro cuenta con trabajadores bien
calificados, con empresarios visionarios y determinados a tomar riesgos y a ponerse a
la vanguardia frente a los retos de una economía global, pero también, y lo decimos
con el mayor de los reconocimientos, porque Querétaro cuenta, y así lo confirman
consistentemente todo los estudios de opinión, con uno de los Gobernadores mejor
evaluados de todo el país. En todo ello, ustedes - los queretanos - son un auténtico
ejemplo nacional a seguir. Por eso, para la Fundación Colosio es un honor trabajar mano
con mano con dos políticos de resultados como lo son Tonatiuh Salinas, presidente
del PRI en Querétaro, y mi amigo Antonio Mejía, Presidente de la Fundación Colosio
en Querétaro, para instalar y arrancar hoy, precisamente aquí, la Red de Políticas
Públicas para un México Próspero e Incluyente, en su capítulo de política industrial,
competitividad y productividad.
Como ustedes saben, la Fundación Colosio es un espacio abierto y plural para el
análisis, el debate informado y la formulación de propuestas que contribuyan al desarrollo
de México; en otras palabras, la misión central de la Fundación Colosio es servir de
puente entre la política de ideas y la política de acción. Con esa convicción ponemos
en marcha este ejercicio de la red de políticas, cuyo objetivo principal es convocar,
en torno a diversos temas de gran relevancia en la agenda nacional, a especialistas,
legisladores, funcionarios de los tres órdenes de gobierno, empresarios y actores de
la sociedad civil y de la clase política del más diverso signo partidario, para identificar
juntos los consensos y construir una agenda común hacia adelante en favor de México,
por encima de cualquier color político.
*Exposición de motivos pronunciada por Adrián Gallardo durante la instalación de la Red de Políticas
Públicas, en su capítulo de política industrial, competitividad y productividad, el sábado 14 de junio de
2014, en el Centro de Congresos de Querétaro, Querétaro.
15
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Hoy, bien sabemos, lo público es mucho más que lo gubernamental, por ello el mejor
gobierno no basta para resolver problemas sociales complejos, requerimos ensanchar
los canales de participación de una vigorosa sociedad civil organizada para incluir la voz
de los actores directamente responsables en el diseño, implementación y evaluación
de políticas públicas. De eso se trata precisamente este ejercicio de la Red de Políticas
Públicas, donde más que un encuentro de especialistas, de empresarios, de legisladores
federales y locales de diversos partidos, de lo que se trata es que sea éste el punto de
partida de una agenda que juntos podamos enriquecer, y a través de ella, involucrar a
más actores con el mismo propósito.
¿Por qué iniciar con un capítulo de política industrial? Durante muchos años
la visión dominante en los círculos gubernamentales y académicos era que la mejor
política industrial era que no hubiera política industrial. La experiencia internacional y
el caso mismo de México confirman que se trata de una visión equivocada. Basta ver
los resultados de las últimas décadas: en 30 años, mientras que China crecía a tasas en
promedio anual cercanas al 10 por ciento, o Corea del Sur a tasas por encima del 6 por
ciento, en México apenas lo hicimos a tasas apenas superiores al 2 por ciento. Y la razón
principal de ese limitado crecimiento económico es que nuestra productividad ha estado
frenada, de hecho tuvo un crecimiento negativo de 0.7 por ciento en los últimos 30 años.
Sin duda, una política industrial responsable orientada a la competitividad y con una
visión integral, puede favorecer que aumente la productividad; de ahí la importancia de
contar en este encuentro con expertos de la mayor calidad, con representantes de los
más diversos sectores productivos de muchas regiones del país, por lo que a todos les
estamos agradecidos. En especial, quiero destacar la generosidad de actores políticos
de primera línea que militan en distintas formaciones políticas y que hoy nos acompañan,
como el caso del diputado Carlos García, tamaulipeco distinguido, miembro del PAN y de
la Comisión de Economía y del diputado Adolfo Orive, del Partido del Trabajo, Presidente
de la Comisión de Competitividad. También quiero agradecer al Secretario de Economía,
Ildefonso Guajardo; al diputado Pedro Pablo Treviño; a Rogelio Garza; a Luis de la Calle;
a Eduardo Represas y a René Villarreal, por mencionar a algunos.
En el PRI tenemos claro que ser la primera fuerza política no nos hace dueños de
la verdad, y por tanto tenemos que ser humildes para reconocer que si nuestra visión
vale, vale más la visión amplia de todos. Por ello, nos importa mucho valorar todas las
propuestas, no en función del color político que las propone, sino en función de que le
sirvan a México.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
De las reformas legislativas a
las políticas efectivas*
César Camacho
Presidente del CEN del PRI
Este encuentro no sólo resulta importante y emblemático, sino esperanzador. Se lleva a
cabo en un sitio donde el crecimiento y el desarrollo económico parecen haber llegado
para quedarse, Querétaro. Hacerlo en un ambiente plural, con la participación destacada
de gente respetable no sólo por su filiación partidaria, sino por su compromiso inequívoco
con el país, resulta muy estimulante.
Quiero reconocer y apreciar la actitud abierta, el profesionalismo y la disposición
para escuchar, no sólo para ser escuchado, de Ildefonso Guajardo, que no sólo es un
respetado miembro y parte esencial del Gabinete, sino un hombre que se ha ganado el
aprecio de la gente y el reconocimiento del sector empresarial de este país, con el que
desde hace muchos años está en contacto y que hoy lo escucharlos.
Quiero precisar que ésta no es una reunión proselitista, ésta no es una reunión
priísta, ésta es una reunión de mexicanos que queremos intercambiar impresiones a
propósito de temas de tanta actualidad que demandan la participación de todos.
Les doy la bienvenida a la Red de Políticas Públicas para un México Próspero e
Incluyente, en su capítulo de política industrial, competitividad y productividad.
Tenemos presente todos que este año se han cumplido 20 años de la firma del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Sin desconocer rezagos y
tareas pendientes, el Tratado detonó el potencial exportador de México, favoreció la
atracción de inversiones y permitió conformar importantes cadenas productivas en
sectores como el automotriz, el electrónico y, más recientemente, el aeroespacial.
*Discurso pronunciado por César Camacho durante la instalación de la Red de Políticas Públicas, en
su capítulo de política industrial, competitividad y productividad, el sábado 14 de junio de 2014, en el
Centro de Congresos de Querétaro, Querétaro.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Gracias al tratado, el valor de lo que hoy México exporta diariamente equivale a la
derrama económica de la industria de la construcción de Querétaro, en un año.
Por ello, hoy nuestro país destaca entre las diez economías exportadoras más
grandes del mundo.
Frente a estos eminentes logros existen serios retos que nos llaman la atención.
La fortaleza de nuestro sector externo está concentrada en grandes empresas con
un nivel insuficiente de integración con nuestro mercado interno y, en especial, con las
pequeñas y medianas empresas, que son responsables de seis de cada diez empleos
que existen en el país.
Adicionalmente, durante décadas hemos padecido altos niveles de concentración y
mercados rígidos y poco competitivos en industrias de insumos claves para el crecimiento
económico. Por ejemplo, el costo de la energía eléctrica es 70 por ciento más caro en
México que en Estados Unidos y, en promedio, los mexicanos pagamos 40 por ciento
más por los servicios de telecomunicaciones. Como consecuencia, la productividad
ha permanecido prácticamente estancada, dando lugar a un crecimiento francamente
mediocre del producto y del empleo.
Enrique Peña Nieto propuso reformar las instituciones económicas y sociales con el
fin, dijo, de hacerlas más justas y eficientes, específicamente planteó la democratización
de la productividad y, por ello, es congruente con estos postulados para remover los
obstáculos al crecimiento de la productividad y de la economía. El Presidente de la
República, los legisladores y las dirigencias de los partidos políticos hemos impulsado
un ambicioso programa de reformas que estamos a punto de culminar.
Forman una compleja maquinaria que, interactuando, permitirán pasar del potencial
al hecho. Hoy sabemos que para capitalizar y potenciar los alcances de las reformas es
necesaria una política industrial que presente, entre otras cosas, los siguientes atributos:
Uno, que sea más activa, más responsable y orientada justamente a elevar la
competitividad y la productividad;
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Dos, que tenga una clara orientación hacia el desarrollo regional, para moderar los
grandes desequilibrios que hoy existen y aprovechar el enorme potencial de nuestras
regiones;
Tres, que afiance la integración de cadenas globales de valor, para tomar ventaja de
nuestras fortalezas;
Cuatro, que sea socialmente incluyente para reducir la pobreza y la desigualdad con
un enfoque productivo;
Cinco, que se construya e implemente con amplia participación de todos los actores
involucrados, poniendo en práctica los modelos más avanzados de la nueva gobernanza.
Con esta convicción, quienes militamos en el PRI, y pido analizar estos puntos a
quienes militan en cualquier fuerza política, queremos respaldar la decisión del Gobierno
de la República de otorgar a la política industrial un papel central en la estrategia de
desarrollo, y saludamos la exposición y el compromiso de otros actores políticos para
seguir construyendo amplios acuerdos, con o sin lo que formalmente se ha llamado el
“Pacto por México”.
Hoy se confirma en este encuentro, atendiendo pues a sólidos principios y valores,
pero con un buen agregado de pragmatismo, que el Gobierno de la República está
logrando entrar en el círculo virtuoso del fortalecimiento de la economía por medio de la
acción eficaz del Estado.
México está demostrando que sí es posible un diseño institucional y legal donde
la Nación gane sin derrotar a nadie, liberalismo económico con compromiso social y el
ejercicio democrático del poder; ese es el rostro de México, mucho más que un país,
una nación solidaria y con aspiraciones de grandeza que, sin entrar en contradicción,
reivindica lo mejor de nuestro pasado y se proyecta hacia el futuro asumiéndose liberal,
social y democrática.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Acciones para una política
industrial eficaz*
Ildefonso Guajardo Villarreal
Secretario de Economía del Gobierno de la República
Estar este día con ustedes, siendo convocado por nuestro partido y nuestro presidente
César Camacho, es un privilegio. Igual lo es atender la convocatoria que hace Adrián
Gallardo desde la Fundación Colosio, A. C., que en algún momento me tocó presidir en
Nuevo León. Reconozco el valor de esta amplia convocatoria a todos los sectores de la
sociedad y de escuchar las voces de todas las expresiones políticas.
Agradezco y felicito a José Calzada, gobernador de Querétaro, pues es un estado
emblemático justamente en el tema que hoy nos convoca, ya que ha sido parte de
la transformación que el país ha tenido a partir de su incorporación inteligente en la
globalidad, de hecho, el gobernador compartía con un servidor algunas cifras que reflejan
el éxito nacional. El PIB de Querétaro ha crecido 227 por ciento en los últimos 13 años;
sus exportaciones suman al día de hoy más de 8 mil millones de dólares; los parques
industriales se han multiplicado de seis a treinta y la inversión extranjera directa se ha
multiplicado en 200 por ciento.
Reconozco la presencia de los diputados federales que nos acompañan el día de
hoy, en las personas de Pedro Pablo Treviño, Presidente de la Comisión de Presupuesto;
Adolfo Orive, quien preside la Comisión de Competitividad; y al Diputado Carlos García,
un elemento fundamental en la Comisión de Economía, gracias por acompañarnos y por
enriquecer este gran diálogo.
Saludo a representantes de organismos internacionales como Rodolfo Minzer,
Oficial de la Sede Subregional de la CEPAL en México, representando a una gran
mexicana que preside este organismo desde Santiago de Chile, Alicia Bárcenas; de
igual manera, al sector empresarial en las personas de Carlos Eduardo Represas y
de Jorge Kahwagi; también destaco la presencia de presidentes y expresidentes de
*Conferencia Magistral dicatada por Ildefonso Guajardo Villarreal durante la instalación de la Red de
Políticas Públicas, en su capítulo de política industrial, competitividad y productividad, el sábado 14 de
junio de 2014, en el Centro de Congresos de Querétaro, Querétaro.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
organismos empresariales como Sergio Cervantes, ex presidente de la Cámara Nacional
de la Industria de la Transformación (Canacintra) y de Fernando Ruiz, representante
del Consejo Empresarial Mexicano de Comercio Exterior, Inversión y Tecnología, A.C.
(COMCE).
Sé que cometo probablemente la imprudencia de no mencionarlos a todos, pero
quien va a olvidar el trabajo que realizó al frente del Banco Nacional de Comercio Exterior
(BANCOMEXT) Alfredo Phillips Olmedo; también reconozco a José Luis de la Cruz,
Director del Centro de Investigación en Economía y Negocios del Instituto Tecnológico y
de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Estado de México; Luis de la Calle quien
desde el sector público, desde la academia y desde el área de la investigación ha sido
un motor fundamental en estos temas.
Para complementar este gran grupo que se reúne el día de hoy, quiero agradecer
la anfitronía de Querétaro, a través su presidente municipal, Roberto Loyola. No podría
dejar de mencionar la presencia de mujeres en este evento, por una parte saludo a los
secretarios de Desarrollo Económico que estarán en la mesa de discusión, a través de
la figura de Adriana Moreno y a Narcedalia Ramírez, Directora General del Instituto
Nacional de la Economía Social. Finalmente, a los investigadores, en la persona de René
Villarreal.
Quisiera recordarles una cita muy breve, hace 20 años Luis Donaldo Colosio, en
su discurso de toma de protesta, reflexionó sobre la globalidad y la apertura, lo cito:
“Estamos frente a nuevas oportunidades, queremos beneficios concretos para México
en la globalización económica. Los ganaremos compitiendo.”
Sin duda, ingresamos a la globalidad en 1986 e iniciamos un proceso difícil
de adaptación de la planta productiva nacional a las nuevas condiciones que
experimentábamos a nivel global.
El parteaguas fundamental llega en 1991 cuando se empiezan las primeras
discusiones con el gobierno norteamericano sobre la posibilidad de hacer un tratado
de libre comercio con los países de América del Norte y en ese cambio trascendental
había muchas dudas, cómo es posible que países de tan diferente tamaño de economía
pudieran estar integrados en una misma zona de libre comercio.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Algunas voces en México, que no estaban de acuerdo, decían que íbamos a ser
totalmente destruidos porque las potencias que están hacia el norte tenían una fortaleza
productiva, manufacturera e industrial superior a la mexicana. Sin duda, todos los
miedos estuvieron totalmente distorsionados y hoy nos damos cuenta, a 20 años de esa
primera decisión, de lo que ha pasado en la conformación de la estructura económica
de este país: hoy el comercio internacional de México se ha multiplicado por siete, hoy
comerciamos 761,000 millones de dólares, pero lo más importante de esta expansión es
que trae consigo una trasformación profunda de la geografía económica mexicana y de
las capacidades productivas nacionales.
Antes de 1994, el 65 por ciento de las exportaciones correspondían al petróleo y a
minerales y sólo el 38 por ciento de las exportaciones eran manufacturas. A 20 años
y 10 tratados después, nuestras exportaciones se componen en un 83 por ciento de
manufacturas y sólo 15 por ciento de minerales y petróleo.
Pero lo más importante de esta trasformación es la calidad de la inversión que se ha
centrado en el sector exportador de la economía mexicana.
Hoy, en el contexto del G20, somos la tercera economía mundial con mayor
sofisticación en nuestras exportaciones del sector manufacturero, sólo por debajo de
Alemania y Corea.
Esto quiere decir que cada día, desde hace 30 años que iniciamos un modelo que
se llamaba maquila, el país se ha transformado y, si bien, todavía tenemos un espectro
amplio de incorporación de valor en estas nuevas tendencias de cadenas globales de
valor donde, por un lado, tenemos una industria de televisores con muy poco grado de
integración pero, por el otro lado, tenemos una industria automotriz con un grado de
integración por encima del 60 por ciento.
En 20 años hemos firmado 10 Tratados de Libre Comercio con 45 países del
mundo y están en proceso de aprobación el de la Alianza del Pacifico, firmado por el
Presidente Peña Nieto el 10 de febrero, y el de Panamá firmado recientemente. Estos
países representan a más de mil cien millones de consumidores en el mundo, lo que
nos permite integrarnos de una manera estratégica en el esquema global internacional.
23
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Hoy, el comercio internacional de México representa el 66 por ciento de su Producto
Interno Bruto, esto significa que cuando una empresa nacional o extranjera piensa hacer
planes de inversión en el país, piensa en términos no sólo de la importancia del mercado
mexicano, sino de la facilidad con la que va a llegar a otros mercados.
Es la única manera de entender cómo grandes inversiones en Querétaro, en
Aguascalientes o en Guanajuato, se han instalado con esa visión. Hay empresas
automotrices que están produciendo, tan sólo una de ellas cerca de un millón de autos
al año; la única manera en que esto se explica, es que la industria tiene la confianza de
que México seguirá con su política pública de integración a la globalidad, ya que desde
nuestro país se puede exportar a más de 100 países en el mundo. Si no hubiera esa
certeza, esa convicción y esa concurrencia en torno a la política pública, esa inversión
no se realizaría.
Pero lo más impresionante es cuando uno visita las plantas no sólo ensambladoras,
sino que producen autopartes, y saluda a los empleados que han sido capacitados
en institutos tecnológicos estatales bien diseñados y bien estructurados por los
gobernadores, al mismo tiempo que los mandan a especializarse a Alemania o a Japón;
y uno les pregunta a ellos su origen, y responden que vienen de las comunidades de
Querétaro o de Aguascalientes; y si les preguntan a ellos a qué se dedicaba su abuelo
y a qué se dedicaba su padre, dirán que tenían una pequeña parcela de dos o tres
hectáreas, eso no quiere decir que debemos de olvidarnos de nuestra gente del campo,
que es fundamental y estratégica, pero lo que nos está diciendo es que las nuevas
generaciones no siguen atadas al mismo futuro del minifundismo, ya que tienen nuevas
oportunidades de empleo y de capacitación hacia el futuro.
Esto se ha consolidado simplemente con las cifras de inversión extranjera directa.
Antes de ese parteaguas de 1994, llegaban a México 2,800 millones de dólares
en promedio anualmente, después de eso han llegado en promedio cerca de 23 mil
millones de dólares. El año pasado la inversión extranjera directa rompió récord desde
que tenemos el identificador, ya que fueron 38,000 millones de dólares de inversión
extranjera en México.
24
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
En este contexto, también esta decisión fundamental nos ha llevado a una serie de
convergencias naturales, ejemplo de ello, hoy los consumidores mexicanos cuentan con
bienes y servicios de la calidad que pueden encontrar los consumidores en América del
Norte.
Hoy, los procesos productivos que observan los gobernadores cuando visitan plantas
en el Bajío, en el Norte o en el Occidente, son los mismos procesos productivos de
alta tecnología que se emplean en otras partes del mundo, pero lo más importante es
que se está incorporando diseño, talento, e ingeniería mexicana en estos procesos, por
ejemplo, la industria en Querétaro está contratando a casi a 3 mil ingenieros mexicanos
dentro de la estructura de diseño de producción de General Electric.
De esta manera, llegamos al punto en donde, y ustedes lo descubrirán más adelante,
se cristaliza la importancia de la estrategia inteligente en materia de política exterior.
Hago dos comentarios sobre lo anterior y entro directo al tema de política industrial.
El presidente ha sido claro, hemos logrado materializar nuestra estrategia en
América del Norte y hemos logrado relanzar la presencia de México en América Latina
con la Alianza del Pacífico. Esto es importante porque hay sectores de la economía
mexicana que han visto incrementar sus ventas de manera fenomenal en los mercados
latinoamericanos debido a los niveles de crecimiento de algunos de estos países. Pero
cuando analizamos esa integración había una deficiencia, de los 45 países sólo uno,
Japón, era un país asiático, México había descuidado una relación estratégica con Asia
la cual se había caracterizado por el conflicto más que por una visión hacia el futuro.
Cuando analizamos a un sólo miembro en Asia, por ejemplo China, tenemos una
relación comercial de 67 mil millones de dólares, ya que les vendemos 7 mil y ellos nos
venden 60 mil. Pero cuando descomponemos esos 60 mil millones de dólares, vemos
que el 92 por ciento son insumos estratégicos que se incorporan en las exportaciones
de México al mundo que nos hacen más competitivos. Por eso, la importancia que
comentó el presidente César Camacho sobre cadenas globales de valor. Hoy, aquéllos
que somos economistas, cuando analizábamos la balanza de comercio exterior veíamos
importaciones y exportaciones, y las importaciones eran malas y las exportaciones eran
buenas. Esa dinámica se ha trasformado en un análisis global, ¿por qué? porque lo
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
importante no es competir en bienes finales, lo importante es qué tanto se incorporan
los procesos productivos industriales mexicanos para aumentar valor en esos procesos
globales.
La manufactura no se puede entender sin el 30 por ciento de valor agregado
que le suman las tecnologías de la información y la innovación y, por lo tanto, es
imposible desintegrar el inter-vínculo de éstos con el sector manufacturero nacional. La
competencia de hoy en el sector textil no está en la base de la pirámide de los productos
textiles básicos, está, por ejemplo, en una inauguración que acabo de hacer de una
planta en el estado de Hidalgo, donde están trabajando con textiles inteligentes para
los bomberos de Estados Unidos y Canadá; de ropa que no se incendia en procesos de
rescate; estamos trabajando en ropa de secado para esquemas deportivos; y estamos
trabajando en ropa para los militares, donde simplemente el chip que lleva el textil puede
identificar el tipo de sangre del individuo y a que batallón pertenece. Esto es innovación
y tecnología, así es que el futuro no está simplemente en el desarrollo de productos
manufactureros tradicionales, sino de cómo integramos una visión hacia adelante.
Voy a tratar de ser lo más breve posible, simplemente para dejar con ustedes dos
planteamientos en materia de política industrial.
El primero, las reformas que han analizado son un elemento fundamental de una deuda
que la clase política tenía con la sociedad mexicana. Desde que decidimos integrarnos
inteligentemente en la globalidad, hace 20 años, era necesario reformar nuestro
sector energético, pues cómo íbamos a pedirle a los empresarios mexicanos competir
globalmente, cuando no tenían acceso suficiente a la energía ni a precios competitivos;
cómo les podíamos pedir a los empresarios mexicanos competir globalmente, cuando
en todo lo que se refiere a tecnologías de la información y la comunicación pagaron
entre un 35 y un 40 por ciento más de lo que pagaban sus competidores globalmente;
y cómo les íbamos a pedir a los mismos empresarios integrarse a la competencia
internacional, si el sector financiero excluyó a las pequeñas y medianas empresas de
México solicitando una serie de requisitos de garantías excesivos, que se tradujo en
dejar fuera al 82 por ciento de los pequeños y medianos empresarios de nuestro país.
Los grandes no tienen problema porque recurren a mercados internacionales, por eso la
razón de ser de la reforma financiera. Y si analizan ustedes cada una de las reformas
presentadas, tienen como denominador común el poder emparejar el terreno para todas
las empresas pequeñas y medianas, ser más competitivas e integrarse en las cadenas
de valor.
26
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Si el nombre del juego, a través de una política industrial sana, es cómo mejorar la
integración de valor, esa integración de valor se va a materializar a través de una serie
de efectos transversales de éstas reformas.
Existen tres pilares que constituyen el resurgimiento de la manufactura en América
del Norte y que le da una nueva plataforma al sector manufacturero nacional.
El primero es el gas shale o de lutitas a bajo costo, cuatro dólares o menos por
millón de BTU, esto es, 18 dólares por debajo de lo que cuesta en Asia y 16 dólares
por debajo de lo que cuesta en Europa. Lo anterior le da una ventaja comparativa sin
igual a la manufactura de América del Norte sobre cualquier otra región del mundo.
Hoy, el Secretario de Economía dedica el 20 por ciento de su tiempo a recibir empresas
extranjeras que están pensando, y ya lo están haciendo, en relocalizar sus procesos
productivos hacia América del Norte.
En segundo lugar, tenemos el bono demográfico. Mientras China está decreciendo
su población en edad de trabajar de aquí al 2050 en aproximadamente 30 por ciento,
México la está incrementado en un 31 por ciento, lo que favorece la integración
productiva de América del Norte.
Y finalmente, lo más importante, el pilar de la innovación. En las relaciones del
presidente Peña con el presidente Obama ha quedado como un eje fundamental
la integración de los esfuerzos en materia de innovación. En la base del futuro de la
competencia de la industria de la manufactura está presente justamente la innovación
que, gracias a las nuevas tecnologías, no es nicho exclusivo de las grandes empresas.
De hecho, existe una gran cantidad de nuevos emprendedores que estamos apoyando
a través del Instituto Nacional del Emprendedor, que está generando soluciones
productivas y de mercado de una manera eficiente y que permite exportar a más
pequeñas y medianas empresas manufactureras de México. Así que sobre esa base, el
futuro, sin duda, es brillante para la manufactura en América del Norte y es un proceso
que podemos consolidar.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Terminaré simplemente diciéndoles algo que el subsecretario Rogelio Garza empleará
en la mesa de discusión. La Secretaria de Economía visualiza el impacto transversal de
las reformas del Presidente y trata de canalizarlo, de debatirlo y de aterrizarlo a la hora
de la aplicación.
Siguiendo las metodologías, justamente de gente que lleva una gran cantidad de
años analizando el sector industrial global, hemos seleccionado 25 sectores estratégicos
de la economía mexicana para los cuales hemos abierto una mesa de planeación, uno
a uno, para poner en blanco y negro cuáles son los compromisos en política pública que
nos van a ayudar a potencializar el desarrollo de estos sectores estratégicos.
Les doy un ejemplo de un sector que ha presentado altas tasas de crecimiento: el
sector automotriz. El total de la demanda nacional de automóviles en los últimos 10 años
prácticamente ha estado estancado, porque hay una serie de condiciones sobre las que
tenemos que tomar el control para permitir un crecimiento del mercado interno que se
sume al éxito internacional. Una de ellas viene en la solución de la reforma financiera,
ya que era imposible recobrar un carro que no había sido pagado, una empresa se podía
tardar hasta seis meses para recuperarlo y eso bajaba el incentivo al crédito en el sector,
haciendo que México figure como uno de los países que menos vende autos financiados
en América Latina y América del Norte. El cambio de la reforma financiera ayudará a
agilizar los procesos de recuperación para poder incentivar el crédito en el consumo
interno de automóviles en México.
El segundo tema de la agenda construida para el sector automotriz es la importación
masiva de autos chatarra al mercado nacional que no sólo contaminan, sino que generan
un problema importante. Dentro de este análisis tenemos que ponerle un “hasta aquí”
a las autorizaciones y a los amparos que se han llevado a cabo en algunos juzgados,
que han hecho una importación masiva de automóviles y que son una carga ambiental
para México, no eliminando nuestro compromiso en el comercio de autos usados bajo
el TLCAN, pero regulando y ajustando las condiciones ambientales y físico-mecánicas.
Ese es el típico ejemplo de detalle de las agendas que estamos construyendo con cada
sector.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Con el sector textil estamos lanzando el Centro de Innovación de Moda y, de la
misma manera, con el sector del vestido y del calzado.
La idea es no quedarnos en los grandes avances alcanzados por esta administración
y por los partidos políticos de todas las vertientes y que se reflejan en las reformas, sino
construir agendas de política pública aterrizadas a nivel de detalle con cada uno de los
sectores industriales estratégicos. El sector aeroespacial crece con éxito, en Querétaro
lo hace a una tasa de 26 por ciento anualmente y el sector automotriz está creciendo al
13 por ciento anual. Por ello, debemos buscar la forma de facilitar más los procesos de
construcción de una agenda de políticas públicas.
La Secretaría está al frente de la búsqueda de estos grandes acuerdos con los
sectores productivos para agregar valor pero, al mismo tiempo, estamos avanzando
en los ejes que el presidente nos ha trazado para fortalecer nuestra integración a la
globalidad.
Estamos negociando la Alianza del Pacífico para tener una mejor integración con
Asia. La relación con China ha virado 180 grados, ya que, por primera vez en 10 años,
estamos exportando cerdo y Tequila a ese páis. Estamos trabajando con todos los
sectores productivos, sobre todo con el sector de las frutas y hortalizas, para seguir
teniendo una presencia importante en ese mercado.
Les reitero que estaré atento a las conclusiones a las que lleguen hoy y a las
recomendaciones que hagan en materia de política internacional. A aquéllos que todavía
consideran que es un riesgo la apertura, los tratados tienen sus propios instrumentos para
cuidar a la planta productiva nacional, ya que dentro de ellos podemos utilizar nuestras
unidades de prácticas comerciales internacionales para establecer investigaciones
antidumping y cuotas compensatorias a aquellos países que estén compitiendo
deslealmente en el comercio, de hecho, en esta administración hemos establecido 10
investigaciones y aplicado 6 cuotas compensatorias, lo que representa un record en los
últimos 10 años en el manejo de política de protección contra la competencia desleal.
Finalmente, les comento que estamos elaborando un gran proyecto, en conjunto con el
secretario Luis Videgaray, para defender a la industria textil, del vestido y del calzado en
contra la ilegalidad en el comercio.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Política industrial:
un enfoque sistémico*
René Villarreal Arrambide
Doctor en Economía por la Universidad de Yale
Ha sido muy grato estar en esta reunión, quiero agradecerle al Doctor Cesar Camacho y
especialmente a Adrián Gallardo. Ahora que venía platicando con el gobernador y viendo
la ciudad de Querétaro me recordó que en el año de 1985 hicimos el Plan Industrial
y de Comercio Exterior. En este plan hablábamos de las 15 ciudades intermedias que
debían de apuntalar y ser factor en el crecimiento de México además de Monterrey,
Guadalajara y el Distrito Federal, entre ellas se encuentra Querétaro. Ver a esta ciudad
que ya está en el proceso de las “mento-facturas” (llamo “mento-facturas” a la industria
de conocimiento) ha sido muy grato.
¿Por qué la industria es fundamental para el desarrollo?
Porque es el detonador del crecimiento debido a todos los encadenamientos que
tiene, presenta economías de escala, genera la mayor dinámica de innovación, crea
empleos de mayor calidad y propicia mejores salarios. Por eso, el motor industrial
manufacturero es fundamental, porque tiene todos estos elementos que están presentes
en el desarrollo.
La estrategia para promover el desarrollo tiene que basarse en un modelo de
exportación articulada por cadenas productivas que generen un mayor valor agregado.
Es necesario transitar de la manufactura de ensamble a la manufactura integral y a la
“mento-factura”. ¿Por qué a la manufactura integral? Porque primero necesito integrar
lo que tengo y luego pasar a etapas más avanzadas.
* Extracto de la ponencia impartida por René Villarreal Arrambide en el pánel Politica Industrial y
Competitividad, en el marco de la Red de Políticas Públicas, en su capítulo de política industrial,
competitividad y productividad, el sábado 14 de junio de 2014, en el Centro de Congresos de
Querétaro, Querétaro.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
La estrategia que llamo Modelo Abierto Tridimensional de Industrialización, es una
estrategia de industrialización de 3 pivotes: el portador; el de sustitución competitiva,
para integrar las cadenas; y el endógeno, que tiene grandes multiplicadores internos. El
enfoque consiste en que pase lo que pase en la economía global, la inversión dentro del
país continúa creciendo.
México con las reformas estructurales está avanzando en la dirección correcta,
crecer al cinco o seis por ciento requiere, además de estrategias de fomento sectorial,
avanzar con una industria que retome el papel como motor de la economía y promover
una política de competitividad industrial con un empuje sistémico.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Democratizar la alta
productividad*
Luis de la Calle
Director General de De la Calle, Madrazo, Mancera, S.C.
Aprecio mucho que la Fundación Colosio, A.C. me haya invitado para compartir con
ustedes algunas reflexiones sobre competitividad, política industrial, crecimiento y
posibilidades para México.
Tonatiuh Salinas nos decía que el desarrollo es endógeno, en el fondo quiere decir
que es consecuencia de una decisión producto de la voluntad de desarrollarse; es decir,
no es exógeno, es como cuando nos dice un niño: “mamá se cayó el florero”, éste no
se cayó sólo, la caída es producto de que nosotros contribuyamos a que se den las
condiciones para que suceda. El desarrollo solamente se va a dar si nosotros estamos
dispuestos a asumir el costo que implica hacerlo, porque la otra característica de la
endogeneidad del desarrollo es que cuesta. Si no estamos dispuestos a asumir el costo,
a invertir en él, entonces este no se va a dar.
Si México hace lo correcto en los próximos 30 años, la economía mexicana puede
ser una de las más grandes del mundo, sin duda. Lo decía el Secretario Guajardo,
tenemos, quizás, el mejor perfil demográfico para 2030 y 2040 con relación los países
de mayor tamaño.
Si una empresa grande quisiera participar en el mercado mexicano, tendría que
tomar una decisión de dos formas, podría pensar ¿valdrá la pena participar en una de
las economías más grandes del mundo y hacer un compromiso para hacerlo el año 29 o
hacerlo hoy? Si lo hace en el año 29, corre el riesgo de llegar demasiado tarde, si lo hace
hoy, corre el riesgo de llegar demasiado temprano.
* Extracto de la ponencia impartida por Luis de la Calle en el pánel Politica Industrial y Competitividad,
en el marco de la Red de Políticas Públicas, en su capítulo de política industrial, el sábado 14 de junio
de 2014, en el Centro de Congresos de Querétaro, Querétaro.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Entonces, nuestro trabajo es convencer a los actores económicos, extranjeros por
supuesto, pero sobre todo nacionales. Tenemos que hacer hoy una apuesta por México,
si lo hacemos, vamos a construir las condiciones, producto de la decisión y voluntad,
para convertirnos en una de las economías más productivas y más grandes del mundo,
que tenga como único objetivo un mejor nivel de vida para los mexicanos.
César Camacho nos decía “política industrial sí, pero con el objetivo de aumentar
la competitividad y la productividad”; el Presidente Peña Nieto había dicho “la
democratización de la productividad”; yo le agregaría “la democratización de la alta
productividad”, porque en México el problema que tenemos es que hemos democratizado
la baja productividad.
Un empresario que escucha que en México no ha crecido la productividad, se daria
cuenta que no es así, de hecho, la planta que tiene Bombardier en Querétaro es la
más productiva del mundo. Otras empresas están considerando venir a México hacer
inversiones muy importantes en el sector automotriz para producir vehículos de altísimo
valor agregado, y no vienen a México porque la productividad sea baja, vienen porque
la productividad es muy alta.
El problema es que el promedio de la productividad es relativamente bajo, pero si
nosotros consideramos que la política industrial tiene como objetivo la competitividad
y la democratización de la alta productividad, tenemos que tener una política industrial
que vea hacia adelante, la competitividad no es un concepto que mire hacia atrás.
Querétaro es competitivo porque ha estado viendo hacia adelante, de nada le sirve
a un inversionista saber que una región, una empresa o un proyecto fue bueno, eso
desde el punto de vista económico es interesante pero irrelevante, le interesa saber que
Tlaxcala va a ser el estado más competitivo de México y que Bombardier va a producir
los mejores aviones porque, si eso es cierto, entonces yo estoy dispuesto a invertir en
Tlaxcala y en Bombardier.
Por lo tanto, ser competitivo significa tener un futuro promisorio. La competitividad
de un país tiene que ser la oferta de un conjunto de riesgo y de retorno a la inversión.
Un país, una empresa, una región, una ciudad o una persona competitiva, es aquella que
ofrece una buena combinación de riesgo y rendimiento.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
La política industrial debe estar dirigida, entonces, a todo aquello que conlleve a un
incremento del rendimiento esperado y a una reducción de los riesgos que enfrenta ese
proyecto de inversión. Si el rendimiento es simplemente la diferencia entre el valor y
el costo del producto, entonces la política industrial, desde mi punto de vista, debe ser
todo aquello que incremente el valor de lo que produzco, todo aquello que disminuya el
costo con que lo produzco y que contribuya a que exista un menor riesgo de operación, a
fin de optimizar los costos y realizar con éxito la venta del producto o del servicio final.
Finalmente, lo anterior tiene que basarse en la innovación, entendida como el
desarrollo tecnológico incorporado en los procesos productivos para satisfacer las
necesidades y preferencias del consumidor y no como el desarrollo tecnológico per se.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Un modelo alternativo
para crecer*
Adolfo Orive Berlinguer
Diputado Federal por el Partido del Trabajo
y Presidente de la Comisión de Competitividad
de la Cámara de Diputados
Muchas gracias, buenas tardes a todas y todos ustedes. Muchas gracias, en particular,
a Cesar Camacho y Adrián Gallardo, por invitarme.
Lo que les voy a decir el día de hoy, es producto de lo que la Comisión de
Competitividad, que presido en la Sexagésima Segunda Legislatura, terminó de elaborar
hace casi un año. El 4 de julio del 2013, la iniciativa que presentábamos para reformar
los artículos 25 y 26 de la Constitución fue entregada a la Mesa Directiva de la Comisión
Permanente del Congreso de la Unión, con el objeto de que pudiera ser dictaminada.
En la exposición de motivos de la ley, decíamos nosotros lo siguiente: no hay otra
manera más que decir que el modelo económico instrumentado en México desde hace
venti tantos años, casi 30 años es un fracaso, ha crecido la economía anualmente a solo
2.4%, la productividad ha descendido anualmente a una tasa de -0.7 anual, es decir, la
productividad de la economía ahorita es inferior a lo que era en 1980, se ha incrementado
el desempleo, se ha incrementado la economía informal, se ha incrementado el número
de “ninis”, perdón, que use esa palabra pero ya todo el mundo la conoce, y obviamente
se ha incrementado la pobreza, no atendemos las necesidades del bono demográfico
que es de un millón doscientas mil personas que buscan empleo cada año.
Segundo punto, sí, se quintuplicó la exportación pero nadie ha dicho que también
se quintuplicó la importación, les voy a poner un ejemplo del 2012: las 6257 empresas
maquiladoras manufactureras de exportación, exportaron 195 mil millones de dólares,
de los cuales, 156 mil fueron importados, es decir, solo agregamos valor para las
maquiladoras en un 19%.
* Extracto de la ponencia impartida por Adolfo Orive Berlinguer en el pánel Productividad y Crecimiento
Económico, en el marco de la Red de Políticas Públicas, en su política industrial, competitividad y
productividad, el sábado 14 de junio de 2014, en el Centro de Congresos de Querétaro, Querétaro.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Tercer punto con el que no estamos de acuerdo en este modelo, el desplazamiento
de la inversión privada por la inversión pública. La realidad es que en estos últimos
30 años quien ha echado para a fuera a la inversión pública y a la inversión privada
nacionales es la inversión extranjera, les doy cifras, la inversión publica creció de 1940
a 1981 a una tasa de 7.2% anual, creció en cambio de 1982 a 2010 a una tasa de 0.1%
anual. La inversión privada creció de 1940 a 1981 a 8.7% anual, en cambio del 82 a la
fecha no ha crecido más que a 2.1% anual.
Cuarto punto, el modelo no ha formado emprendedores. La inmensa mayoría de los
5.1 millones de empresarios que existen en México no son emprendedores, nosotros
entendemos como emprendedor a aquel que impulsa las capacidades tecnológicas,
físicas y humanas, nuevas capacidades organizacionales para que efectivamente
aumente el valor de esos bienes y servicios y, definitivamente, aumente las capacidades
innovadoras de su empresa para desarrollar las fuerzas productivas de un país, es decir,
para que haya crecimiento, generación de empleo y disminución de la pobreza.
Quinto punto, la competitividad no se logra con reducción de costos salariales, las
reformas a la Ley Federal del Trabajo planteadas en septiembre de 2012 planteaban una
falsedad, porque la reducción de los costos salariales implica la reducción del poder
adquisitivo de la economía interna, y por lo tanto, hacen que el crecimiento baje y que
aumente la desigualdad.
Nosotros, aprovechando la situación de la Ley Federal del Trabajo, la reforma del
2012, como secretarios de la Comisión del Trabajo, promovimos el artículo 153 que
fue aprobado y en el que se constituye la Comisión Nacional de Productividad que el
Presidente de la República instituyó en mayo del año pasado, y además, la necesidad,
que no se ha cumplido ni a nivel federal ni a nivel de los estados, de que todas las
empresas constituyan comisiones paritarias de productividad, mitad trabajadores, mitad
empresa, con el objeto de que se incremente la productividad y se repartan de forma
negociada los beneficios de este incremento de la productividad, de esa manera, el
incremento salarial no genera inflación.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) publicó en 2009 el libro “La era de la
productividad”, donde dice abiertamente y comprueba que el incremento de capital y
de trabajo no es lo que se requiere sobre todo, sino el incremento de la productividad.
El incremento de la productividad es responsable de la competitividad de una
empresa, de un sector y de una economía. La clave para la Comisión de Competitividad
de la Sexagésima Segunda Legislatura no es solamente la competitividad de los
mercados externos, que ya hemos demostrado que efectivamente funciona, sino la
competitividad del mercado interno nacional que ya es un mercado globalizado. Porque
tenemos un problema, no solamente han aumentado las exportaciones, sino que se
han incrementado las importaciones, lo que implica, que la elasticidad ingreso de la
demanda de las importaciones es mayor a la elasticidad ingreso de la demanda de las
exportaciones, es decir, nuestro déficit comercial va a crecer y, por lo tanto, el problema
que supuestamente generó el cambio de modelo en los ochenta no va a ser resuelto con
ese modelo.
En 2012, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPPAL) público el
libro “Cambio estructural para la igualdad”, donde demuestra que ni el incremento de
la inversión ni el incremento de la productividad de la actual planta productiva harían
crecer a la economía suficiente y significativamente. Nuestro comercio exterior no ha
cambiado la estructura de la planta productiva, puedo demostrarles con cifras como
en Corea se cambió no solo la estructura del comercio exterior, sino la estructura de
la planta productiva. Nosotros cambiamos la estructura del comercio exterior pero no
hemos cambiado la estructura de la planta productiva.
Se requiere por lo tanto, trasladar a corto, mediano y largo plazos el peso específico
de nuestra planta productiva hacia sectores con tecnología dinámica y con elevada
elasticidad ingreso de la demanda de sus bienes y servicios.
Después, vamos a hablar sobre los famosos 25 sectores estratégicos planteados hoy
en la mañana, ¿qué requieren estos planteamientos del BID y de la CEPPAL que hicimos
nuestros en la Comisión de Competitividad?
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Primero, como también efectivamente se modificó el artículo 26, tenemos que
cambiar la ley de planeación. Ninguna empresa hace una planeación a un plazo de 6
años, tenemos que hacer planeación como país a 10, 20 y 30 años, es decir, tenemos la
obligación y la posibilidad de cambiar la ley de planeación en México para que alncazar
este objetivo.
Segundo, tenemos que establecer como principal política pública en materia
económica una política industrial selectiva, la Comisión de Competitividad y yo estamos
de acuerdo en que sí tiene que haber una política industrial que sea selectiva y que
transforme el actual modelo neoliberal en un modelo productivista.
¿Cuáles serían los ejes rectores de esta política industrial?
Primero, tenemos que fortalecer la economía interna, no es suficiente que seamos
competitivos hacia el exterior si no lo somos al interior porque, insisto, las importaciones
seguirán siendo mejor opción que la producción con empresas nacionales.
Segundo, tenemos que hacer crecer la productividad nacional en 2.4 por ciento al
año para que la economía pueda crecer a tasas mayores al seis por ciento, como lo
demostró Corea del Sur de 1970 a 2010. Si en México hacemos lo mismo, podremos
cerrar la brecha tecnológica que tenemos respecto a los países desarrollados.
Tercero, ¿cómo incrementar sostenidamente la productividad de las micro, pequeñas
y medianas empresas (MIPYMES)? Yo creo que, desagraciadamente, en los programas
existentes e instrumentados por algunas instituciones del gobierno federal se piensa
que con tan solo desarrollar la capacidad tecnológica en las MIPYMES basta. Si no se
les apoya para que integren con grandes empresas formando cadenas de valor, no hay
manera de que por si solas sean competitivas en la globalización, es decir, tenemos que
formar clústeres y generar cadenas de valor con las grandes empresas.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Cuatro, tenemos que cambiar los incentivos que, desde hace 40 años, enfrentan
las 3257 empresas maquiladoras para que generen sus cadenas de valor en territorio
nacional y trasladen sus proveedores a territorio nacional. Simplemente para darles
un ejemplo: 256 mil millones de dólares fueron en 2012 a los proveedores de estas
empresas, si se invirtieran en México estaríamos multiplicando por ocho veces el
promedio de inversión extranjera directa en nuestro país, que es de 20 mil millones
de dólares. Cambiaríamos totalmente la naturaleza de nuestra balanza comercial de
una deficitaria a una superavitaria y, sobre todo, desarrollaríamos la economía interna,
generaríamos empresas competitivas y exportaríamos mucho mayor valor agregado
mexicano.
Cinco, hay que seleccionar sectores, pero hay que seleccionarlos con 2 criterios. Un
criterio es el temporal, es decir, seleccionarlos con base en suproductividad anual, por
ejemplo que sectores pueden incrementarla en plazos de 5,10, 20 o 30 años. En segundo
lugar, debemos seleccionar sectores estratégicos que tengan una tecnología dinámica y
una elasticidad ingreso de sus bienes y servicios elevada.
Sexto eje rector de esta iniciativa, la democratización del crecimiento de la
productividad regional. Se tiene que dividir al país en 2 tipos de regiones, las regiones
donde se pueden instalar las empresas que van a impulsar la economía a corto plazo
y las regiones donde podemos encontrar polos de desarrollo que lo hagan a mediano y
largo plazo y, así, reduzcan la desigualdad no solo sectorial, sino regional que existe en
la productividad.
En ese sentido, con enorme respeto a la Secretaría de Economía, yo le dije al
Presidente del Instituto Nacional del Emprendedor (INADEM) que teníamos que construir
regiones económicas viables que puedan abarcar regiones de estados o estados
completos, para crear zonas estratégicas económicas que les permitan ser competitivas
y aumentar su productividad.
Y como ya se dijo hace un momento, tenemos que crear sistemas sectoriales y
regionales de innovación, pero la innovación tiene que ser aplicada. El problema no sólo
radica en dedicar 0.44 por ciento del PIB a la ciencia y tecnología, el problema es a qué
dedicamos esos recursos, hay que hacerlo para incrementar la productividad.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Octavo, el fortalecimiento de la banca de desarrollo mucho más allá de la reforma
financiera. En la iniciativa de ley que nosotros planteamos, la reforma financiera se lleva
más adelante de lo que ya fue aprobada para poder cumplir los planteamientos antes
expuestos.
Noveno, algo que se ha dicho parcialmente, tenemos que reformar la educación
más allá de la reforma educativa. Tenemos que reformar al sistema educativo si es que
queremos tener salidas transversales, que podamos producir los técnicos y ingenieros
que se requieren en función de los medios que se seleccionen.
Décimo punto, obviamente tenemos que comenzar por que el Estado mismo sea
productivo: los funcionarios del gobierno federal, de los gobiernos estatales, y de los
gobiernos municipales, son todo menos productivos, perdón me estoy criticando a
mí mismo, pero es un hecho, he sido funcionario público en varios niveles y nuestra
capacidad es insuficiente. En segundo lugar, tenemos que hacer que el sector público
también genere cadenas de valor, no es posible que, además de la reforma del 2008,
PEMEX no tenga contenido nacional ni siquiera al 35%, la inmensa mayoría de las
compras de PEMEX son hechas al extranjero y esto es así porque las MIPYMES no
podrían producir 100 mil ¨cuchufletas¨ que se necesitan para las bombas, por poner
un ejemplo. Entonces si tomamos como criterio la situación actual, obviamente lo
que tenemos que hacer es ayudar a crear MIPYMES y grandes empresas que puedan
abastecer en el futuro los insumos que PEMEX necesita.
Y para concluir, me da mucha pena porque soy el decano de la Cámara de Diputados
y llevo muchos años más luchando por México, pero llevamos un año y medio perdidos.
El año pasado crecimos al 1.1 por ciento, este año no creo que crezcamos a lo que el
Banco de México plantea que es el 2.3 por ciento, desgraciadamente no creo que las
reformas estructurales ya acordadas nos den mas del 1.1 por ciento del crecimiento del
PIB .
Creo que al final de cuentas lo único que soy, soy un mexicano que lleva 55 años
luchando porque este país sea diferente y la etiqueta política que tiene uno en diferentes
momentos depende de la coyuntura.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Finalmente, si la gobernanza por el Comité Nacional de Productividad va a estar
integrada por los 4 sectores, tiene que haber una matriz de compromisos de esos 4
sectores a corto, mediano y largo plazos, y tiene que haber indicadores de resultados
que se estén evaluando de igual manera, para identificar quien verdaderamente cumple
con sus compromisos .
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Política industrial estratégica*
Rogelio Garza Garza
Subsecretario de Industria y Comercio de la Secretaría de Economía
No me queda la menor duda que el camino que México ha seguido, desde que decidió
ir por la apertura del TLC hace 20 años, ha sido totalmente productivo y ha llevado a
México a otro nivel. Las exportaciones y las importaciones han aumentado, lo que ahora
debemos buscar es elevar el valor agregado en todos los sectores, como lo comentó el
Secretario de Economía, desde la industria de los televisores, que tienen un 5% hasta
un 66% que tiene la industria automotriz, creo que ahí hay un tema convergente en el
que tenemos que trabajar.
Respecto a lo que comenta el diputado de la Comisión de Productividad, creo que
ahí es donde debemos de centrar la estrategia, porque como bien dice usted, un tema
en el que debemos trabajar es, precisamente, el alineamiento de la política pública,
por ejemplo: formamos la Comisión Intersecretarial de Innovación para alinear todos
los esfuerzos que las diversas dependencias del gobierno que veníamos haciendo
en materia de innovación. Identificamos 55 acciones en materia de innovación en 15
dependencias. ¿Qué es lo que hicimos? Formamos una Comisión donde nos sentamos
con esas dependencias, comentamos lo que estaba haciendo cada una en materia de
innovación y alineamos las estrategias para que no duplicáramos esfuerzos en esta área.
Entonces, eso nos ha llevado a aplicar de manera más efectiva los recursos públicos en
esta materia.
Si tenemos que implementar en un área una política de innovación para el sector de
las PyMES, que ya lo vea la dependencia que le corresponda. Hay que alinear esfuerzos
y hacer políticas muy puntuales con mediciones, metas y objetivos de cómo podemos ir
incorporando la innovación transversalmente en todos los sectores del gobierno.
* Extracto de la ponencia impartida por Rogelio Garza Garza en el pánel Politica Industrial y
Competitividad, en el marco de la Red de Políticas Públicas, en su capítulo de política industrial,
competitividad y productividad, el sábado 14 de junio de 2014, en el Centro de Congresos de
Querétaro, Querétaro.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Por poner un ejemplo, formamos el Comité de Compras de Gobierno, precisamente
para poder alinear los esfuerzos en materia de compras de gobierno e impulsar que
estas permitan a los emprendedores o a las emprendedoras acceder a la innovación y
apoyarlos con créditos.
Coincido, hay que fortalecer al mercado interno. Entre más fuerte tengamos nuestro
mercado interno, mejor vamos a poder competir en el exterior. Hablando, por ejemplo,
del sector de las tecnologías de la información, si queremos uno fuerte, que haga
competitivas a las empresas mexicanas, tenemos que fortalecerlo para poder salir al
exterior a competir y prestar servicios, como ahora lo hacemos en algunos casos. De
hecho, México ocupa el lugar número cuatro en materia de exportación de servicios de
tecnologías de la información, principalmente hacia Estados Unidos y Latinoamérica, por
lo tanto es necesario que crezca el mercado interno para poder ser más fuertes, es decir,
contar con empresas más robustas para poder competir afuera.
En el tema de crecer la productividad, totalmente de acuerdo, yo creo que no puede
haber, aquí en el salón, alguien que no coincida con nosotros en la necesidad de elevar
la productividad.
En este sentido, el Presidente de la República creó la Comisión de Productividad
en la cual incorporamos una matriz de lineamientos. Una matriz de política industrial, a
través de la cual vemos los sectores verticalmente con la intención de generar políticas
públicas distintas para cada uno de ellos.
Efectivamente, vamos a trabajar en un política selectiva, una política en la cual
impulsemos sectores estratégicos con políticas estratégicas. Esto no quiere decir que
para los demás no hagamos algo, pero hay algunos que detonan con mayor fuerza el
crecimiento como el energético, el automotriz y el aeroespacial. Hay que identificar
quién puede ir creciendo la productividad al 2.5% en los primeros 5, en 10, en 15 o
en 20 años. Tenemos que ser capaces de identificar esas velocidades con las que van
avanzando los sectores y poder generar políticas que les allanen al camino.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Con esta matriz de política industrial también vemos a los sectores de manera
horizontal. Son cuatro factores fundamentales en esta matriz que estamos
implementando. El primero es generar un programa de desarrollo de proveeduría
nacional y de contenido nacional. Para todos los sectores, estamos implementando
en la Secretaría de Economía, en específico en la Subsecretaría que yo encabezo, una
política de desarrollo de proveeduría nacional a manera de tiros de precisión, creo que
todos los panelistas hemos coincidido en la necesidad de implementar políticas para
impulsar el contenido nacional. Estamos siendo selectivos, ya no es el programa de
desarrollo a proveedores para ver quién llega y se inscribe en el programa. Por ejemplo,
en la industria automotriz, yo voy con Ford, con Chrysler, con General Motors o con
Toyota y le digo, dime quién es tu “tier one” para poder trabajar directamente con él
“hacia bajo” de la cadena; por ejemplo, tu “tier one” es Bosch, a ver Bosch, ¿por qué
no estás contratando empresas mexicanas? ¡Ah, porque mira! Sí tengo vistas estas 15
empresas, pero esta es muy pequeña, nada más tiene capacidad para producir 1000
piezas y yo requiero 200 millones de piezas. Pues Bancomext, alineemonos, vamos a
darle un crédito a la empresa para que crezca, vamos a incorporar al CONACYT para
que le pongan doctores o maestros para que puedan crecer sus líneas de producción y
de esa manera atacamos puntualmente a estas empresas que los “tier one” y los “tier
two” nos están mandando. Tiros de precisión, a esta le falta certificación, traemos a
quien lo certifique o le mandamos quien lo certifique. El cluster automotriz de Nuevo
León quiere organizar un evento especializado para poder ir a vender piezas a tal lugar, lo
agarramos como cluster y lo organizamos. Ya no abrimos la convocatoria para que llegue
quien quiera ser proveedor de la industria automotriz, no, yo voy y lo busco y lo junto
con quienes ya están comprando, con los que ya están decidiendo y, juntos, la empresa
“tier one” con Economía, elaboramos un plan en el que podamos colaborar y podamos
hacer crecer puntualmente a las empresas que están a punto de ser proveedoras de
este sector.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Segundo, la innovación. ¿Cómo podemos incorporar la innovación en todos los
sectores? Si no lo hacemos junto con la tecnificación, investigación y desarrollo, y con
el impulso para elevar el valor agregado en las cadenas productivas, no vamos a poder
incrementar la productividad al nivel que queremos alcanzar.
Tercer punto, la regionalización o clusterización. Estamos implementando una
política con una perspectiva regional para saber cómo detonamos las distintas regiones
del país de acuerdo a las capacidades y productividades que tiene cada una. Por ejemplo,
la semana pasada estuve con agroindustriales de plátano y piña en Tabasco, y veíamos
cosas muy puntuales desde el tema del empaque, la logística, la cadena de frío, para
poder hacer llegar la piña a los principales destinos turísticos. En este caso, un tema de
productividad es la cadena de frío, ¿cómo ayudamos a que la cadena de frío, desde que
sale de Tabasco pueda llegar a los puertos adecuadamente y se contenga?
Igualmente, trabajamos en un caso muy exitoso de las “berries”, todas éstas que
exportamos en gran cantidad a Asia. Primero, ¿cómo hacer llegar las berries a Tijuana
para que de ahí fueran embarcadas o transportadas en avión y pudieran llevarse en
contenedores fríos a los destinos programados? ¿Cómo generábamos la cadena de frío?
Para ello trabajamos puntualmente con Bancomext, con NAFIN y con CFE para ver las
tarifas que se ofrecían para los cuartos fríos.
Finalmente, el cuarto tema, para mi fundamental y que creo antes no se había
visualizado de la misma forma, es la generación de capital humano como una herramienta
de política industrial para poder competir en la escala y con el valor agregado que
queremos. El capital humano es una herramienta de política industrial, eso no quiere
decir que lo vaya a generar la Secretaría de Economía, lo tiene que generar la Secretaría
de Educación Pública, pero lo tenemos que hacer en conjunto y desde la industria. Yo la
semana pasado me reuní con las automotrices y con los de la iniciativa privada y la gran
parajoda es que me dicen “estoy batallando mucho para conseguir gente y tenemos un
desempleo allá afuera tremendo”, ¿qué es lo que pasa? Tenemos que empatar la triple
hélice que incluye a la industria, la academia y el gobierno juntos. Es indispensable y hay
casos muy exitosos del trabajo en conjunto de la triple hélice como el de Jalisco en el
área de tecnologías de la infomación. En conjunto, gobierno, industria y las universidades
están generando planes de estudio y generando el capital humano adecuado para la
Ciudad Creativa Digital. ¿Cómo empezar a generar ese capital humano como herramienta
48
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
de política industrial. para poder competir en las esferas del valor agregado en las que
queremos hacerlo? Este trabajo de la triple hélice es prioritario, y hay muchos ejemplos,
aquí mismo en Querétaro está la Universidad de la Industria Aeronáutica para generar
el capital que requiere esta industria al ritmo que está creciendo. Poder generarlo nos
va a permitir que a la industria aeronáutica no sólo venga Bombardier, como ya vino,
sino que vengan todas las grandes y sigamos haciendo investigación y desarrollo. El
diputado también hizo referencia a la innovación aplicada,por ejemplo, Corea es uno de
los países con mayor número de patentes por habitante, gracias a la implementacion del
Modelo de la Triple Hélice. En México tenemos que hacerlo en conjunto para impulsar la
innovación aplicada. Hemos platicado con el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
(CONACYT) y con el Sistema Nacional de Investigadores (SNI), sobre la necesidad de
trabajar en proyectos de innovación aplicada a la industria. La innovación se tiene que
transformar en ahorros, en dinero, es decir, si no “suena la caja”, la innovación no está
sirviendo. Es necesario aplicarla al mercado, tiene que ser un elemento de productividad
y competitividad, hacer que los investigadores hagan nuestras plantas más eficientes,
más rápidas, con mayor calidad y con menos mermas, eso es lo que queremos alcanzar
mediante la innovación y la productividad.
49
Capítulo 2
Un México de oportunidades para
las nuevas generaciones
Hacia un México de oportunidades para los jóvenes que
no estudian y no trabajan: alternativas de educación,
capacitación y empleo
Fundación Colosio, A.C.
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Introducción*
La desigualdad social y la falta de oportunidades de educación y empleo para los jóvenes
en muchas sociedades y, en particular, en los países en vías de desarrollo como México,
ha dado lugar a un fenómeno de los adolescentes que consiste en la desvinculación de
los jóvenes de las principales instituciones sociales, es decir, se produce por no tener
acceso al sistema educativo y por la incapacidad de inserción en el mercado laboral
(Benjet et al., 2012). Entonces, para reducir la desigualdad social, es indispensable
priorizar la creación de más oportunidades de empleo para la sostenibilidad del
crecimiento económico y la reducción de la pobreza. No obstante, la desigual
recuperación económica y las sucesivas revisiones a la baja de las previsiones del
crecimiento económico han incidido en la situación del empleo en el mundo. Se calcula
que en 2013 el número de personas desempleadas se situó cerca de los 202 millones,
un aumento de casi 5 millones respecto del año anterior, lo que significa que el empleo
está creciendo a un ritmo más lento que la fuerza de trabajo. El grueso del aumento del
desempleo mundial se registró en las regiones de Asia Oriental y Asia Meridional, que
sumaron el 45% de personas que buscaban empleo, seguidas por el África Subsahariana
y Europa. En cambio, América Latina solamente contribuyó con el 1% del aumento
total del desempleo en 2013. Para este mismo período, México registró una tasa de
desempleo del 4.9% anual, lo que significó cerca de 2.6 millones de desempleados,
mientras que al primer trimestre de 2014 la tasa de desempleo en este país se ubicó en
4.8%, lo que corresponde a 2.5 millones de personas. En conjunto, el déficit mundial de
empleo generado con la crisis desde el inicio de esta en 2008, agregado a un número
de por sí considerable de buscadores de empleo, sigue aumentando. En 2013, el déficit
ascendió a 62 millones de empleos, incluidos 32 millones de personas que buscaban
trabajo, 23 millones que se desalentaron y habían dejado de buscar y 7 millones de
personas económicamente inactivas que optaron por no participar en el mercado de
trabajo (OIT, 2014).
Sin embargo, la desigual recuperación económica continúa afectando
desproporcionalmente a los jóvenes. En 2013 alrededor de 74.5 millones de jóvenes de
entre 15 y 24 años de edad han estado desempleados, casi un millón más que el año
anterior (OIT, 2014). Así, la tasa mundial de desempleo juvenil se ha incrementado hasta
el 13.1%, tasa tres veces superior a la proporción de desempleo de los adultos.
*El presente estudio fue coordinado por Brenda Hernández.
53
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Para este mismo período, el desempleo juvenil en México registró a 1.4 millones de
personas de 14 a 29 años de edad, esto es, una tasa de desocupación de los jóvenes de
8.3%, en tanto en el primer trimestre de 2014 fueron 1.3 millones (8.3% de la población
joven económicamente activa) de jóvenes desempleados, es decir, casi el doble a la tasa
estimada a nivel nacional para la población de 14 años y más (4.8%).
Igualmente, la proporción de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación ha
seguido aumentando desde que inició la crisis y, la existencia de este fenómeno social
no es exclusivo de México. Por ejemplo, la proporción de jóvenes sin acceso al empleo y
a la educación es igual o mayor a 20% en Chile (22.3%), Irlanda (21.1%), Italia (24.6%),
México (22%), España (25.8%), Turquía (29.2%) y Brasil (20%). Sin embargo, a diferencia
de otros países de la OCDE, y pese a que se observó una disminución de 2.9 puntos
porcentuales en esta población por primera vez en los últimos años, la proporción de
jóvenes mexicanos sin acceso al empleo y a la educación se ha mantenido por arriba del
20% durante más de una década (24.6% en 2000, 24.9% en 2005, 22% en 2012, 21.4%
en 2013 y, 21.6% al primer trimestre de 2014) (OCDE, 2014b). Por ende, recientemente,
la prensa mexicana ha dedicado un sinfín de artículos a la existencia y problemática
de los más de 7 millones de jóvenes que se encuentran sin acceso al empleo y a la
educación.
La inactividad laboral y educativa en los jóvenes es generada a partir de varios
factores, entre los que intervienen el de la familia, particularmente en relación con el
desempleo, la desintegración familiar, la falta de educación, el narcotráfico, y la falta
de supervisión de los padres ante la necesidad de que ambos trabajen (Hernández y
Benjet, 2012). Como es de esperarse, la inactividad juvenil origina efectos negativos
tanto en el individuo como en la sociedad. Para el estado, esta misma condición de
los jóvenes, ocasiona la pérdida de capital humano en términos de cualificaciones no
adquiridas a través de la educación o de la experiencia laboral, por lo tanto, incide en
el desarrollo económico y social sostenible (Hong, 2011). De igual modo, otra de las
consecuencias de los jóvenes que se encuentran en situación de inactividad se refiere a
que tendrán lapsos de tiempo más amplios para poder encontrar un puesto de trabajo,
futuras diferencias salariales y, adaptarse al nuevo entorno laboral, lo cual no es
propicio para la adecuada transición social del joven, especialmente la transición de la
escuela al trabajo (Sun, 2005). En esta misma línea, el estudio de Benjet et al., (2012)
demuestra que la situación de inactividad laboral y educativa de los jóvenes se puede
54
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
reflejar en desórdenes mentales o pueden incrementar el riesgo de desarrollar síntomas
psicopatológicos en el individuo, ya sea por no haberle proporcionado la estructura y las
experiencias de desarrollo necesarias, o bien por el aumento de exposición con otros
individuos en la misma situación. Estos síntomas en el individuo deterioran su capacidad
de atención y son más proclives a la impulsividad, lo que afecta directamente en el
nivel de contratación para un puesto de trabajo. Estos hallazgos son consistentes con
investigaciones realizadas sobre la deserción escolar y la salud mental, y el desempleo y
la salud mental de los jóvenes (por ejemplo, Fergusson et al., 2001; Isohanni et al., 2001;
Lee et al., 2009; Breslau et al., 2011; Waghorn et al., 2011).
La exclusión social que implica la inactividad laboral y educativa de los jóvenes
conduce a sentimientos de desesperanza, a la insatisfacción hacia la vida, el consumo
de sustancias nocivas, problemas conductuales y, a otros resultados concernientes a
la salud mental, tales como tendencias suicidas. Así lo demuestran Fergusson et al.
(2001) en su estudio sobre el desempleo, en el que se asocia el factor de la inactividad
laboral con un mayor riesgo de pensamientos suicidas, abuso de sustancias nocivas, y
la delincuencia. Por lo anterior, en los últimos años ha habido una creciente atención
hacia los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación. En México, existe una gran
preocupación por este grupo de jóvenes, debido a que son particularmente vulnerables
al reclutamiento de los traficantes de drogas y del crimen organizado. De acuerdo con
un análisis realizado por el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), en
el caso mexicano quienes entran en conflicto con la ley suelen ser hombres jóvenes,
con poca escolaridad, que viven en zonas urbanas marginales, trabajan en actividades
informales, además de que viven en entornos violentos y de desprotección. Son personas
en situación de vulnerabilidad, aquellas que sin oportunidades reales para desarrollarse
plenamente, con mayor frecuencia se ven involucradas en actos violentos y delictivos.
Para darnos una idea de la situación actual de los jóvenes en conflicto con la ley penal,
el Programa Nacional para la Prevención de la Violencia y la Delincuencia 2014-2018
(Secretaría de Gobernación) refiere que en México, el 60.5% de los delitos son cometidos
por jóvenes (el 91.5% son hombres) y, de acuerdo al estudio realizado por el Centro de
Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), en 2013 hubo
un total de 11,559 jóvenes mexicanos de entre 14 y 18 años de edad que fueron objeto
de diversas medidas por haber cometido infracciones a las leyes penales. De estos
adolescentes, 6,600 están sujetos a algún proceso penal en los centros especializados
para justicia de adolescentes por delitos no graves, mientras que 4,959 se encuentran
55
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
detenidos por la comisión de delitos graves. Del total de adolescentes en conflicto con
la ley para el mismo año, 93% fueron hombres y 7% mujeres. Las cifras son alarmantes,
por lo que se debe hacer énfasis en la prevención de la delincuencia juvenil, ya que es
la parte esencial de la prevención del delito en la sociedad. Si los jóvenes se dedican a
actividades lícitas y son socialmente útiles, se orientan hacia la sociedad y enfocan su
vida al criterio humanista, pueden adquirir actitudes no criminógenas (UN, 2007).
Por otro lado, muchos jóvenes ante la situación de inactividad laboral y educativa
recurren al empleo informal. El empleo informal es un indicador que permite medir la
calidad del empleo de los jóvenes e incluye a las personas ocupadas que, por ley o
en la práctica, no se encuentran sometidas a la legislación laboral nacional o que no
tienen derecho a la protección social ni a los beneficios laborales y que se pueden
encontrar tanto en empresas del sector formal, empresas del sector informal o en los
hogares. No obstante, como se argumentó anteriormente, la situación de crecimiento
económico con empleo registrada en los últimos años en América Latina no ha sido
suficiente para mejorar el panorama laboral de los jóvenes, por esta razón, continúan
enfrentando un escenario poco optimista en el cual persiste la asociación desempleo
juvenil y la informalidad. En esta misma región se calcula que el 55.6% de los jóvenes
ocupados sólo consiguen empleo en condiciones de informalidad, es decir que, casi 6
de cada 10 empleos generados para los jóvenes son informales (OIT, 2013b). De igual
manera, el desafío abrumador en México sigue siendo la informalidad, ya que al tercer
trimestre de 2014, todas las modalidades de empleo informal sumaron 28.9 millones de
personas, lo que representó 58.1% de la población ocupada (INEGI, 2014a). En el caso de
los jóvenes, al segundo trimestre de 2014 el 61.7% de los jóvenes mexicanos ocupados
se dedicaban al trabajo informal, esta condición laboral se hace más notoria cuando su
escolaridad es baja (90.3% de los jóvenes ocupados con primaria incompleta y 84.3%
con primaria completa son trabajadores informales); asimismo, existe una importante
proporción de jóvenes (44.8%) con estudios medio superior y superior que se ocupa
de manera informal (INEGI, 2014b). Cabe hacer mención que los niveles más altos de
informalidad laboral se presentan en jóvenes de 14 a 24 años de edad, alcanzando una
tasa de 69.4%, por lo que se puede deducir que estas cifras se deben a que muchos de
los jóvenes en México inician su vida laboral en ocupaciones de este tipo (Ortiz, 2014).
La vulnerabilidad de la población que se ocupa de manera informal se manifiesta de
muchas maneras, principalmente se considera el ingreso que perciben por su trabajo: la
proporción de jóvenes que se ocupan de manera informal y que reciben hasta un salario
mínimo es de 17.7%; uno de cada tres (32.2%) recibe más de uno y hasta dos salarios
mínimos; mientras que uno de cada seis (17.1%) no recibe remuneración.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
El futuro inmediato de México depende de los 32.4 millones de jóvenes mexicanos
de entre 14 y 29 años de edad, sin embargo, más de 7 millones de jóvenes no tienen
empleo ni están integrados a ningún sistema educativo. Por este motivo, en la presente
investigación nos centramos en el estudio de los jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación, dado que este fenómeno social se ha convertido en uno de los grandes
problemas que aquejan al país. Son muchos los desafíos a los que se enfrentan los jóvenes
mientras se embarcan hacia la vida adulta y, no hay que desestimar que esta generación
vivirá en una era de plena globalización y tendrá que hacer frente con responsabilidad
a los cambios ocasionados por el envejecimiento de la población. Por consiguiente, el
objetivo de esta investigación consiste en analizar de manera exhaustiva la participación
de los jóvenes en el mercado laboral, con un enfoque específico en el grupo categorizado
como jóvenes sin acceso al empleo y a la educación, como consecuencia de este grupo
social, diseñar políticas públicas enfocadas a mejorar la calidad de vida de la población
joven y de sus oportunidades cuya finalidad es el aprovechamiento del bono demográfico
del que goza el país, que representa una oportunidad histórica para la transformación
de México.
Con este estudio se pretende proporcionar la base teórica fundamental para
comprender el significado del término jóvenes sin acceso al empleo y a la educación.
Asimismo, se tratarán de determinar las variables inherentes a los jóvenes sin acceso
al empleo y a la educación determinantes o de mayor influencia en el incremento de los
jóvenes pertenecientes a este grupo social. Por lo tanto, es necesario, determinar en qué
proporción el crecimiento económico del país ejerce influencia directa en la disminución
de los jóvenes sin actividad laboral y educativa, analizar cuál es la relación de asociación
entre mayor cobertura educativa y disminución de jóvenes en la inactividad, conocer
cuál es el papel de la rigidez del sistema educativo en los jóvenes, analizar la relación
mejor calidad y pertinencia del sistema educativo y jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación, determinar si la implementación de un sistema dual de formación profesional
influye de manera positiva en la disminución de los jóvenes inactivos y, por último,
conocer los efectos de la capacitación laboral de las empresas sobre los jóvenes.
Para desarrollar los objetivos, esta investigación se estructura en los siguientes tres
capítulos. En el primero, hacemos un análisis de la participación de los jóvenes en el
mercado laboral en México, así como, una descripción del término jóvenes sin acceso al
empleo y a la educación, enfatizando en las diversas utilizaciones que de este concepto
57
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
se hace en distintos países. Se identifican también, las características sociodemográficas
que poseen los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación. En el segundo capítulo,
se examinan los factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin acceso al
empleo y a la educación. Dentro del entorno macroeconómico definimos el efecto que
produce el crecimiento económico en la proporción de jóvenes sin acceso al empleo
y a la educación. Para las vertientes educativas de formación, definimos la influencia
que ejerce la cobertura educativa, la rigidez del sistema educativo y, la calidad y la
pertinencia de los planes de estudio sobre estos jóvenes. Y, en cuanto al mercado laboral
se refiere, identificamos la relación de un sistema dual de formación profesional y la
capacitación empresarial sobre los jóvenes sin actividad laboral y educativa. Por último,
en el tercer capítulo, se realizan las propuestas de políticas públicas que ayudarán a la
reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación. En primera instancia
se realiza un análisis de las políticas públicas implementadas a nivel internacional, es
decir, tanto en Europa como en América Latina. De igual manera, se expone un análisis
descriptivo de los programas que impulsan el empleo en México. Finalmente, del
estudio comparativo de las mejores prácticas internacionales y nacionales, se diseñan
propuestas de políticas públicas que, de implementarse, lograrán promover el empleo
juvenil en México y, en consecuencia, la disminución del número de jóvenes sin acceso
al empleo y a la educación en México.
1. La población joven en el mercado laboral y los jóvenes
sin acceso al empleo y a la educación
La falta de empleo ha sido, por muchos años, el problema social más grave de México.
El impacto de la crisis de 2008-2009 sobre el empleo y gasto social ha agravado el
desempleo juvenil en México (Tuirán y Ávila, 2012), dificultando aún más el acceso al
empleo para muchos desafortunados jóvenes que buscan trabajo. Y está dificultándolo
hasta tal punto que muchos están renunciando a seguir buscando. También ha obligado
a la generación actual de jóvenes a ser menos selectivos con los empleos que están
dispuestos a aceptar, una tendencia que ya era evidente antes de la crisis. El número
de jóvenes que está aceptando empleos temporales es cada vez mayor. Los empleos
seguros que en una época eran lo habitual para generaciones anteriores, han pasado a
ser más difíciles de conseguir para los jóvenes de hoy. Por lo que, las tasas de desempleo
juvenil han alcanzado niveles sin precedentes en México y, se experimenta un acusado
crecimiento de las cifras de población joven desocupada.
58
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Hoy en día, en México hay cerca de 32.4 millones de jóvenes de edades comprendidas
entre los 14 y 29 años, de los cuales solamente 14.8 millones cuentan con algún empleo.
El total de la población económicamente activa es de 51.7 millones de personas y la PEA
juvenil se ubica en los 16.2 millones. La tasa de desempleo general se registra en un
4.8%. Y, de los 1.3 millones de jóvenes desempleados, 789 mil son hombres, mientras
que 958 mil son mujeres. Ahora bien, otro de los grandes problemas que aquejan al país,
se refiere a la cobertura laboral. En el país, cada año se necesitan generar 1.2 millones
de nuevos empleos, sin embargo, anualmente se crean solamente un promedio de 584
mil empleos, esto implica un déficit anual de empleo del 51%. Así, al segundo trimestre
del 2014 se han creado sólo 403 mil empleos de los 600 mil que se requieren para hacer
frente a las necesidades del mercado laboral. Por lo que respecta a empleos a tiempo
parcial y a tiempo completo, de los 14.8 millones de jóvenes empleados, el 27.3% está
contratado a tiempo parcial, mientras que el 72.7% lo hace a tiempo completo.
En particular, lo que se pretende discutir en el presente capítulo de nuestra
investigación consiste en proporcionar un panorama general de la situación de los
jóvenes en México mediante los últimos datos ofrecidos por el INEGI, debido a que
consideramos fundamental conocer ampliamente a los jóvenes en cifras para que en
los temas siguientes se puedan comprender con precisión tanto los factores incidentes
en el incremento del número de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación, como
sus efectos económicos y sociales. Por ello se ha estructurado de la siguiente forma. Se
divide en tres apartados. En el primero nos centramos en detallar el panorama general
en de la participación de los jóvenes en el mercado laboral. En el segundo apartado se
describe todo lo referente al término jóvenes sin acceso al empleo y a la educación y su
diferenciación con el concepto desempleo juvenil. Por último, se presentan la situación y
características generales de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación.
59
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Cabe hacer mención que se realiza un análisis coyuntural para el período 201020141, debido a que se intenta observar el comportamiento que ha tenido el fenómeno
de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación a partir de la publicación en el año
20101 de la cifra de siete millones que desató un fuerte debate en México en torno a
la inactividad juvenil (Arceo y Campos, 2011). Si bien, se ha reflejado una reducción
marginal de 6% en la proporción de los jóvenes sin acceso y a la educación durante el
período señalado, se necesita conocer la dinámica reciente de este fenómeno social
para diseñar políticas que sean puestas en la agenda pública que ayuden a reducir este
problema que en México es urgente atender.
1.1. Participación de los jóvenes en el mercado laboral
De acuerdo a la definición estandarizada de las Naciones Unidas (UN, por sus siglas
en inglés)2 respecto a la juventud, son aquellas personas que se encuentran entre las
edades de 15 y 24 años inclusive. Aun así, en la práctica esta definición puede variar
según las características sociales y culturales del contexto (O’Higgins, 2001). Para
efectos del presente estudio y de acuerdo a la Ley Federal del Trabajo3 y a la Ley de las
y los jóvenes del Distrito Federal4 examinaremos a los jóvenes de edades entre los 14
y 29 años.
1 Sin duda, la discusión sobre los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación la posicionó en
México el rector de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), José Narro Robles, en sus
declaraciones con motivo de la celebración en México del Día Internacional de la Juventud. Se recoge
aquí lo que consignó el periódico El Universal, el 12 de agosto de 2010 bajo el encabezado “Narro
pide centrar políticas en jóvenes” del que resalta el siguiente extracto: “El rector de la UNAM calificó
de una vergüenza que 7.5 millones de jóvenes mexicanos no estudien ni trabajen porque no hay
oportunidades para ellos”. La declaración causó, a su vez, una reacción por parte de las secretarías
de Educación Pública y Gobernación a la que le sucedió una enérgica contrarréplica del rector que
los medios, desde luego, no dejaron pasar: “Existen siete millones de jóvenes que no estudian y no
trabajan en México, insiste Narro Robles” ( periódico Milenio, 23 de agosto de 2010). La nota consigna
sus palabras: “Las cifras que quisieron enmendar no son las correctas, desafortunadamente no puedo
venirles a decir que cometí un error. Con las cifras en la mano [Narro] explicó que la Encuesta Nacional
de la Juventud 2005, revelaba que 22% de los jóvenes de 12 a 29 años no estudia ni trabaja, es decir,
poco más de 7 millones de jóvenes” (Negrete y Leyva, 2013).
2 El referente de 15 a 24 años para delimitar la población joven fue adoptado por la ONU a partir del
año 2000, ver: United Nations Economic and Social Council (ECOSOC), World Programme of Action
for Youth to the Year 2000 and Beyond, NY, UN 2000.
3 En el artículo 22 de la Ley Federal del Trabajo se establece la edad legal mínima para trabajar
corresponde a los 14 años de edad.
4 En la Ley de las y los jóvenes del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal
el 25 de julio del 2000, se señala en el artículo 2 que: para efectos de esta ley se entiende por: 1.
Joven. Sujeto de derecho cuya edad comprende: a) Mayor edad. El rango entre los 18 y los 29 años de
edad cumplidos, identificado como un actor social estratégico para la transformación y el mejoramiento
de la ciudad; b) Menor de edad. El rango entre los 14 años cumplidos y los 18 incumplidos, identificado
como un actor social estratégico para la transformación y el mejoramiento de la ciudad.
60
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Los jóvenes son el activo fundamental de las economías y de las sociedades
(Eurofound, 2012a). En la actualidad, México cuenta aproximadamente con 32.4 millones
de jóvenes de edades comprendidas entre 14 y 29 años, de los cuales más de 23.7
millones son de 14 a 24 años y más de 8 millones son de 25 a 29 años de edad. Estos
jóvenes representan el 28.6% la población total (119.2 millones). Lo anterior significa
un valioso recurso para nuestra sociedad, debido a que desempeñan un papel muy
importante tanto en el desarrollo social, como en el desarrollo económico del país y,
si la sociedad les brinda la orientación adecuada y apropiada, así como también las
oportunidades de desarrollo en áreas como educación, salud, empleo y recreación, los
jóvenes podrán transitar a la edad adulta y contribuir significativamente en el desarrollo
de sus sociedades. Su participación en el mundo del trabajo constituye una de las vías
principales de inserción en la sociedad. Además de ser la fuente básica de obtención
de recursos para la sobrevivencia material de la mayoría de la población mexicana,
la actividad laboral ha sido, junto con la educación, uno de los canales básicos de
movilidad en integración social, que posibilita no solo la obtención de un ingreso, sino
el acceso a buena parte de los servicios públicos y prestaciones sociales, a un estatus
o posición social y a una identidad (Castel, 2010) siendo, en general, una fuente de
inclusión, autonomía, independencia, desarrollo y realización personal de los individuos.
Sin embargo, si se quiere capitalizar plenamente el potencial de los jóvenes,
necesitan ser empleados productivamente e integrados a la sociedad. México se
enfrenta al creciente desafío de absorber e integrar a los jóvenes en el sistema
educativo y el mercado laboral. Mientras que las sociedades no sean beneficiadas en
su totalidad por los dividendos producidos por los jóvenes, su exclusión del mercado
laboral también tiene serias consecuencias para estos jóvenes. Por esta razón, el
empleo juvenil sigue siendo un concepto clave para el desarrollo económico y social
sostenible, especialmente en un contexto de una demografía cambiante. Es así como
se espera que para el año 2018 el bono demográfico5 de los jóvenes de 15 a 24 años
de edad se incremente más de medio punto porcentual durante el transcurso de los
próximos cuatro años. Es decir, en la actualidad los jóvenes de 15 a 24 años ascienden
a los 21.8 millones, lo que representa el 18.2% del total de la población, mientras que
en el 2018 serán 21.9 millones de jóvenes, el 17.7% de la clase trabajadora en México
(CONAPO, 2013). Sin embargo, son los jóvenes los que han pagado los altos costos de la
5 El bono demográfico es el fenómeno que se da dentro del proceso de transición demográfica en el
que la población en edad de trabajar (económicamente activa) es mayor que la dependiente (niños y
adultos mayores), y por tanto, el potencial productivo de la economía es superior.
61
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
crisis económica global, por ello, hay un renovado sentido de urgencia para integrarlos al
mercado laboral y al sistema educativo. Abordar exitosamente este reto no es sólo una
cuestión de satisfacer las aspiraciones de los jóvenes hacia una vida mejor, sino también
una necesidad de mejoramiento del bienestar de las sociedades en general (OIT, 2012b).
El bajo nivel de participación de los jóvenes en el mercado laboral no es un tema
nuevo, la novedad es la escala que ha alcanzado. Según las más recientes cifras de la
Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) del INEGI para el primer trimestre
del 2014, la población joven empleada en México fue de 14.8 millones, así, la tasa de
empleo juvenil alcanzó el 28.7% de los 51.7 millones de mexicanos que integran el total
de la PEA y, el 91.7% de los 16.2 millones de la PEA entre 14 y 29 años. También, durante
el primer trimestre del 2014 la tasa de empleo juvenil relacionada al total de la PEA
juvenil se mantuvo constante respecto al primer trimestre del año anterior, a pesar de
ello, desciende en 1 punto porcentual con relación al cuarto trimestre del 2013. Durante
el tercer trimestre del 2011 se registra el nivel más bajo de empleo juvenil en México,
de acuerdo a los datos obtenidos en correspondencia a la misma periodicidad desde el
2010. Asimismo, en comparación con el año 2010, hoy en día, el empleo juvenil se ha
incrementado en 63 mil empleos (Gráfico 1).
Grá0ico 1. Empleo juvenil y tasa trimestral de empleo juvenil, 2010-­‐2014 16 15.8 91.5 92.4 90.7 91.5 91.7 91.4 90.5 92.1 91.6 91.9 91.4 92.2 91.9 91.7 91.2 92.3 91.3 Empleo juvenil (millones) 60 15.2 46.2 47.5 47.4 46.2 47.9 48.5 47.6 46.0 47.3 47.4 47.9 48.7 46.2 45.8 45.8 46.8 47.0 14.8 50 40 30 14.6 14.2 Tasa de empleo juvenil (porcentajes) 70 15.4 14.82 15.53 15.37 15.34 14.93 15.45 15.82 15.63 15.06 15.84 15.29 15.16 14.75 14.92 15.31 15.31 20 14.82 14.4 90 80 15.6 15 100 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 2010 2010 2010 2010 2011 2011 2011 2011 2012 2012 2012 2012 2013 2013 2013 2013 2014 Empleo juvenil Tasa de empleo juvenil de la PEA juvenil Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de la ENOE.
62
10 0 Tasa de empleo juvenil del total de jóvenes Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Las tasas de empleo y desempleo juvenil están intrínsecamente relacionadas
a partir de la participación de los jóvenes en el mercado laboral (Dietrich, 2010). Lo
anterior se aplica principalmente en los jóvenes por debajo de los 25 años de edad, ya
que una proporción significativa de ellos aún no se encuentran inmersos en el mercado
laboral. Los patrones de entrada caracterizan a la transición escuela-trabajo y la edad
promedio en los cuales se observan los distintos tipos de transiciones escuela-trabajo
dependiendo de las calificaciones y los sistemas nacionales de educación general y/o
formación (Dietrich y Gerner, 2003; OCDE, 2010). La expansión de la educación en un país
determinado incrementa el promedio de edad de los nuevos participantes del mercado
laboral con el tiempo (Dietrich, 2003). Por lo tanto, teniendo en cuenta la participación
de los jóvenes en el mercado laboral, el nivel y la dinámica del desempleo juvenil han
cambiado con el tiempo.
1.1.1. Desempleo juvenil
El problema del desempleo juvenil ha tenido un enfoque de especial atención para las
políticas gubernamentales de la mayoría de los países en desarrollo (van den Berg y van
Ours, 1999; Riphahn, 2002; Barsoum, 2014) y ha llegado a ser un tópico fundamental en
las investigaciones del mercado laboral (Zimmerman, 1999). La definición estándar de la
OIT para los desempleados consiste en “aquellas personas que no han trabajado más de
una hora durante la referencia de un breve período de tiempo, que suele ser la semana
o día anterior, pero que están disponibles para trabajar o buscar activamente un trabajo”
(O’Higgins, 1997; 3).6 De manera similar, el INEGI define a la población desocupada o
desempleados abiertos como las personas de 12 y más años que sin estar ocupadas
en la semana de referencia, buscaron incorporarse a alguna actividad económica en el
mes previo a la semana del levantamiento, o entre uno y dos meses, aun cuando no lo
haya buscado en el último mes por causas ligadas al mercado de trabajo, pero que estén
dispuestos a incorporarse de inmediato. Entonces, de acuerdo al informe preparado por
la OIT (2013a) la tasa mundial de desempleo juvenil, que había disminuido del 12.7% en
2009 al 12.3% en 2011, aumentó de nuevo al 12.4% en 2012, y ha seguido haciéndolo.
Se trata de un incremento de 1.1 puntos porcentuales por encima del nivel previo a la
crisis de 2007 (11.5%). Se calcula que en el 2013 hubo más de 73.4 millones de jóvenes
6 Para una discusión detallada de las implicaciones de la adopción de esta definición de desempleo juvenil en comparación
con cualquier otra medida, tal como la tasa de No-Empleo y para una discusión de las diferencias entre el cociente de la tasa
de desempleo y el desempleo poblacional, consultar a O’Higgins, 1997, pp. 3-5. Este autor ilustra estas diferencias con las
comparativas entre países.
63
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
desempleados. Esto representa una tasa mundial de desempleo juvenil de 12.6% en
el 2013, la cual se acercó al nivel máximo registrado durante la crisis actual. A escala
mundial la relación entre la tasa de desempleo de los jóvenes y la de los adultos, de
un 2.7% en este mismo año, apenas ha registrado variaciones en los últimos años. En
esta misma línea, según las cifras de la ENOE para el primer trimestre del 2014, México
registró un 4.8% de desempleo del total de la PEA, lo que corresponde a 2.5 millones
de personas. Cabe hacer mención que, según la OCDE la tasa de desempleo en México
es la cuarta más baja entre los países miembros, sólo debajo de Japón, Corea y Austria.
Para este mismo período, el desempleo juvenil en México fue de 1.3 millones de jóvenes,
es decir, una tasa de 2.6% del total de 51.7 millones de la PEA y, el 8.3% del total
de los 16.2 millones de la PEA juvenil. De estos 1.3 millones de jóvenes desocupados,
789 mil son hombres, mientras que 958 mil son mujeres, de modo que, el desempleo
juvenil es más incidente en las mujeres. La tasa de desempleo juvenil con relación al
total de la PEA juvenil en el primer trimestre del 2014 se mantuvo constante respecto
al primer trimestre del 2013, sin embargo, disminuye en medio punto porcentual en
correspondencia al cuarto trimestre del 2013. Además, comparativamente con el año
2010, el desempleo juvenil ha disminuido en un 1.5% (21 mil jóvenes). Lo anterior indica
que, los jóvenes mexicanos poseen más del 55% de probabilidades que los adultos de
estar desempleados (Gráfico 2).
Grá0ico 2. Desempleo juvenil y tasa trimestral de desempleo juvenil, 2010-­‐2014 1.8 Desempleo juvenil (millones) 1.4 8.5 8.3 8.5 8.3 8.6 9.5 7.9 8.4 8.6 8.1 7.8 8.3 8.3 8.8 10 7.7 8.3 0.8 0.6 4.3 4.3 4.9 4.3 4.2 4.4 4.9 6 4.2 4.3 4.2 4.6 4.1 4.2 4.3 4.5 4.0 4.2 0 5 4 3 0.4 1.35 1.30 1.47 1.38 1.35 1.32 1.49 1.38 1.39 1.35 1.60 1.44 1.34 1.38 1.57 1.37 2 1.37 0.2 8 7 1.2 1 9 Tasa de desempleo juvenil (porcentajes) 1.6 9.3 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 2010 2010 2010 2010 2011 2011 2011 2011 2012 2012 2012 2012 2013 2013 2013 2013 2014 Desempleo juvenil Tasa de desempleo juvenil de la PEA juvenil 0 Tasa de desempleo juvenil del total de jóvenes Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de la ENOE.
64
1 Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
O’Higgins (2001; 2010) ha observado que las tasas de desempleo juvenil son
habitualmente superiores a las tasas de desempleo de la población adulta en todos
los países para los cuales existen estas estadísticas. Asimismo, Freeman y Wise (1982)
argumentan que, tradicionalmente, las tasas de desempleo de los jóvenes son más
altas que los otros grupos de edad. Esto se debe a varias razones. En primer lugar, el
desempleo juvenil es más sensible al ciclo de negocio que el desempleo en adultos. Esto
significa que, cuando el nivel agregado de la actividad económica y el empleo de los
adultos es alto, el empleo juvenil es también alto. En períodos de recesión, sin embargo,
el desempleo juvenil se eleva en mayor medida que el de los otros grupos de edad.
Esta alta sensibilidad del desempleo juvenil en el ciclo de negocio es debido al hecho
de que los jóvenes están altamente concentrados en ciertas industrias cíclicamente
sensibles, tales como la construcción y, se encuentran principalmente presentes
entre los puestos de trabajo a tiempo parcial y los contratos temporales (OCDE, 2010).
Por otra parte, los jóvenes, en comparación a otros grupos de edad, enfrentan una
serie de desafíos al ingresar al mercado de trabajo debido a su falta de experiencia
laboral y a la falta de coincidencia entre las habilidades que tienen que ofrecer y
aquellas requeridas por los empleadores. En este sentido, su falta de experiencia y su
predisposición a la experimentación con su orientación profesional puede operar en
contra de ellos (Christopoulou, 2008). Durante la crisis, los trabajadores jóvenes son a
menudo los primeros en perder sus puestos de trabajo porque no les son renovados sus
contratos temporales, mientras que las perspectivas de empleo para jóvenes graduados
en relación con su ingreso al mercado laboral han disminuido. De hecho, los jóvenes
ahora se encuentran compitiendo con los solicitantes de empleo con mayor experiencia
laboral en un mercado con menos puestos de trabajo ofertados (European Employment
Observatory, 2010).
1.1.2. Cobertura laboral
La probabilidad que poseen los jóvenes de conseguir un empleo depende de la
disponibilidad de vacantes existentes en el mercado laboral. La obtención de salarios
más elevados durante mucho tiempo ha sido considerada como el objetivo principal de
los jóvenes buscadores de trabajo. Sin embargo, otros aspectos atribuidos al trabajo
tales como las condiciones laborales, las perspectivas futuras de salario y, la cantidad
de tiempo invertido en el trabajo pueden influir en la búsqueda de empleo, ocasionando
un incremento en el periodo de tiempo en el que el joven permanece desempleado.
65
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Estas condiciones influyen en el retraso de la búsqueda de empleo no solamente debido a
la capacidad de cobertura laboral del mercado, sino también a las preferencias laborales
de los jóvenes. Además, la cantidad de tiempo empleado en la búsqueda de trabajo o el
período en el que se encuentren desempleados depende de los niveles salariales que la
persona pretenda recibir por sus servicios en el mercado laboral, así que, si una persona
considera que sus conocimientos especializados o servicios son altamente valorados,
rechazará ofertas de trabajo que están por debajo de sus expectativas salariales y
permanecerán desempleadas (van Ophem, 1991). Según un estudio de Clark y Lawrence
(1979) la capacidad de cobertura del mercado laboral es débil cuando los jóvenes toman
la decisión de realizar la búsqueda de empleo y no consiguen ninguna oferta laboral.
Esto se debe a que, el mercado de trabajo no puede absorber toda la fuerza laboral, o
lo que es peor, las oportunidades de trabajo disponibles han ido disminuyendo (Cheung
y Ngai, 2010).
En México el mercado de trabajo no es capaz de generar fluidamente empleos de
calidad suficiente a la población entrante al mercado. Para ilustrar el panorama y de
acuerdo a un modelo de análisis que diseñaron un grupo de expertos en economía y
política pública con base en las proyecciones del CONAPO en el que se determina que,
México necesita generar 1.2 millones de nuevos empleos formales anuales (100 mil al
mes) para atender las necesidades de la demanda del mercado laboral.7 Estos empleos
son los exigidos por el aumento anual de la PEA. En cambio, desde el 2010 según datos
del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) respecto al número de cotizantes que
se sumaron a su registro, el país ha sido capaz de producir solamente 584 mil empleos
formales en promedio anual, esto implica un rezago del 51% anual. En promedio,
aproximadamente 616 mil nuevos integrantes al mercado laboral tienen que recurrir a la
economía informal e ilegal para el sustento propio y el de sus familiares. En el año 2013
se registraron 463 mil cotizaciones adicionales en el IMSS, es decir, es el año en que se
tiene el registro más bajo de creación de empleos desde el 2010, disminuyendo en 248
mil empleos respecto al 2012. Cabe señalar que, durante los dos primeros trimestres del
2014, se han creado 403 mil empleos formales. Por otra parte, debido a que se observó
7 La meta de 100 mil empleos mensuales se acota con base en el modelo de análisis realizado por el grupo de expertos del
espacio: México ¿cómo vamos? Metas para transformar al país (http://mexicocomovamos.com/). Para fijar la meta, se calculó
el incremento anual en el número de personas mayores de 14 años que se espera tener en la población mexicana de acuerdo
a las proyecciones de población de CONAPO de 2010 a 2020, y se asumió que las tasas de participación económica serían
similares a la tasa de 2010. El cálculo muestra que al año, un total de 1,179,188 personas ingresarán a la fuerza laboral. No
todos los empleos formales cotizan en el IMSS, a 2014 se estima que sólo el 75% de los formales lo hace. Aun así, la meta se
cerró en 1.2 millones de empleos anuales (100,000 al mes) debido a que México necesita crear suficientes empleos no sólo
para los jóvenes que se incorporan a la PEA, sino para reducir la informalidad y el desempleo.
66
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
que, son los primeros trimestres anuales en los cuales se origina el mayor número de
registros en el IMSS, decidimos analizar de manera comparativa dichos períodos. Así, en
el primer trimestre del 2014 se generaron 256 mil empleos formales, lo que constituye
un 63% del total de empleos creados hasta junio del mismo año, de los cuales sólo el
40% son permanentes, mientras que el resto fueron eventuales. Y, en relación con el
primer trimestre del 2013 se crearon 219 mil empleos, correspondientes al 47% del total
del mismo año, 128 mil permanentes y 90 mil eventuales. Por lo tanto, se observa un
decremento de 37 mil empleos formales conforme a los primeros trimestres del 2014
y 2013 respectivamente. Ahora bien, como se mencionó anteriormente, se necesitan
generar 100 mil empleos mensuales, sin embargo, desde el año 2010 se han generado
un promedio mensual de 42 mil empleos, lo que significa un déficit de empleo del 58%
mensual. Por ello, podemos inferir que, sin lugar a dudas, existe un déficit acumulado de
empleo, difícil de precisar, no obstante, los resultados del desempleo al primer trimestre
del 2014 referían a casi 2.5 millones de personas, el 4.8% de la PEA, de los cuales 1.3
millones son desempleados jóvenes (Gráfico 3).
Grá1ico 3. Empleos generados y dé1icit o superávit de empleo, 2010-­‐2014 400 19.0 -­‐24.6 -­‐24.9 -­‐49.5 -­‐60 16.2 151.4 147.2 -­‐80 -­‐94.6 76.3 219.0 28.9 226.3 111.2 -­‐90.4 345.3 34.7 225.3 86.9 264.7 -­‐88.4 37.3 139.2 -­‐40 -­‐50.9 -­‐74.6 -­‐87.6 334.7 -­‐20 -­‐62.9 -­‐71.0 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 2010 2010 2010 2010 2011 2011 2011 2011 2012 2012 2012 2012 2013 2013 2013 2013 2014 2014 Empleos generados Tasa de empleos generados 40 0 -­‐27.0 -­‐53.6 60 20 3.5 -­‐14.6 -­‐26.3 221.2 Empleos generados (millares) 4.1 15.1 100 0 16.5 15.6 5.7 -­‐11.8 200 50 36.5 32.7 31.8 14.2 5.1 11.6 250 47.3 36.8 30.2 300 150 48.5 43.3 256.3 45.7 Tasa empleos generados y tasa dé:icit o superávit de empleo (porcentajes) 350 80 63.5 -­‐100 -­‐120 Tasa dé:icit o superavit de empleo Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos del IMSS y de la STPS (Secretaría del Trabajo y Previsión
Social).
67
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
1.1.3. Empleo a tiempo parcial y a tiempo completo
Independientemente del estatus profesional, la mayoría de los empleados jóvenes tienen
un empleo a tiempo completo. Aunque el empleo a tiempo parcial es muy relevante para
esta categoría de edad porque muchos jóvenes podrían decidir trabajar a tiempo parcial
mientras estudian, o bien, pueden participar en empleos a tiempo parcial durante sus
primeras incursiones en el mercado laboral. En México, la proporción de jóvenes que
trabajan a tiempo parcial ha ido decreciendo desde el año 2010 a la fecha, es decir,
de 4.2 millones paso a 4 millones al primer trimestre del 2014. Esta última cantidad
representa el 27% del total de empleo juvenil. No obstante, su máximo histórico lo
alcanzó durante el segundo trimestre del 2012 con un total 4.7 millones de empleados
jóvenes a tiempo parcial.
Por otra parte, al primer trimestre del 2014 existen 10.8 millones de jóvenes
empleados a tiempo completo, esto representa un 73% del total de empleos bajo este
esquema. Este tipo de empleos se han incrementado en relación con el primer trimestre
del 2010 en 200 mil, aunque tuvo su mayor registro en el tercer trimestre del 2013
alcanzando los 11.4 millones de jóvenes trabajando a tiempo completo (Gráfico 4).
Grá$ico 4. Empleo juvenil a tiempo parcial y a tiempo completo, 2010-­‐2014 Tasa de empleo juvenil a tiempo parcial y a tiempo completo (porcentajes) 80 70 70.7 68.4 71.8 71.1 72.8 69.0 69.9 71.0 72.2 74.0 72.9 73.0 29.7 28.8 28.4 27.6 T2 2012 T3 2012 T4 2012 T1 2013 68.5 72.5 74.3 74.6 72.7 60 50 40 30 28.4 29.1 T1 2010 T2 2010 27.3 25.7 25.6 T4 2010 T1 2011 28.6 26.3 29.8 27.2 29.7 25.7 27.1 27.3 T4 2013 T1 2014 20 10 0 T3 2010 T2 2011 T3 2011 T4 2011 Tasa de empleo juvenil a tiempo parcial T1 2012 T3 2013 Tasa de empleo juvenil tiempo completo Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de la ENOE.
68
T2 2013 Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
1.2. Definición y clasificación de los jóvenes sin acceso
al empleo y a la educación
El término NEET, acrónimo en inglés de la expresión ‘not in employment, education or
training’ (ni estudia, ni trabaja, ni recibe capacitación), inicialmente fue acuñado en
el Reino Unido en la década de 1980 como una necesidad de establecer un indicador
adicional que identificara al grupo de jóvenes que se encontraba en esta condición
(Furlong, 2007). De manera siguiente en 1999, un nuevo término conceptualizado como
‘Unidad de Exclusión Social’, fue formalmente introducido y definido por el gobierno
británico como ‘aquellos jóvenes entre los 16 y 18 años de edad que no se encontraban
estudiando, trabajando o formándose (por lo menos durante un período de seis meses)
después de haber cursado la educación básica (Pemberton, 2008; Arnold y Baker, 2012;
Artner, 2013). Asimismo, el acrónimo en español ‘nini’ (ni estudia ni trabaja) fue acuñado
por sociólogos españoles para referirse a los jóvenes de entre 18 y 34 años cuyo rasgo
distintivo es que ni tienen acceso a la educación ni al trabajo formal. Este vocablo
se publicó por primera vez en junio de 2009 en el diario El País en una nota titulada
‘Generación ni-ni: ni estudia ni trabaja’.
La revisión de la literatura referente a los nini’s demuestra que el término es
relativamente reciente, sin embargo, tiene algunas coincidencias con los términos
utilizados anteriormente para referirse a los jóvenes, tales como: ‘llegando a ninguna
parte’ (Bynner et al., 1997); ‘status Zer0’ (Williamson, 1997); ‘jóvenes sin universidad
categorizados como de alto riesgo’ (Worthington y Juntunen, 1997); generación x’ (Pearce
y Hillman, 1998); ‘registro apagado’ (Bentley y Gurumurphy, 1999); ‘en riesgo’ (Conrad,
2005); y ‘juventud desperdiciada’, ‘juventud desadaptada’ (DfES, 2007). Concretamente
en estos estudios, el término ‘nini’ es utilizado colectivamente para identificar al grupo
de edad de entre 16 y 19 años que, durante el período crítico de la adolescencia emplean
una cantidad considerable de tiempo alejados de la educación, empleo o formación
(Finlay et al., 2010).
Existen algunos problemas con el uso de la acepción ‘nini’ como una etiqueta
para describir un amplio grupo de jóvenes, de ahí que, una de las principales críticas
se refiere a que el término asume, o por lo menos aprueba, la idea de que todos los
jóvenes que se encuentran en un momento dado sin educación, empleo o formación
podrían ser considerados como un grupo homogéneo de problemática y riesgos similares
69
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
y ser susceptibles de formas iguales de injerencia o ayuda profesional. Lo anterior, no
obstante, es contrario a diversos estudios de investigación (Bynner y Parsons, 2002;
Hopwood y Hunter, 2006; Spielhofer et al., 2006; Yates y Payne, 2006) que demuestran
la etiqueta ‘nini’ a menudo la integran diferentes grupos de jóvenes con características
distintas, con retos distintos, con riesgos distintos y, con necesidades potenciales
distintas para su intervención. Entonces, la etiqueta ‘nini’ puede ser cuestionada por su
uso universal. Como ejemplo podemos citar al gobierno escocés cuando en septiembre
de 2007 a través de su ministra de educación, rechazó el término ‘nini’ argumentando que
las ‘etiquetas para jóvenes desempleados’, debían referirse como los ‘jóvenes necesitan
más opciones, más oportunidades’. Del mismo modo, para este estudio utilizaremos el
término operacional ‘jóvenes sin acceso al empleo y a la educación’, debido a que el
Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED) reconoce la acepción
‘nini’ como un acto discriminatorio y, a que por su solo significado permite ilustrar un
panorama más amplio de la problemática existente en el que se encuentran inmersos
más de 7 millones de jóvenes mexicanos.
En esta misma línea, la situación de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación
ha sido considerada como un fenómeno en todo el mundo desde finales de los noventa
(Nakamura, 2004). Estos jóvenes son identificados como de clases socio-económicas
en mayor medida bajas y se les acusa de ser la principal fuente de una serie de
trastornos sociales, en particular, embarazos en adolescentes, uso indebido de drogas,
delincuencia y comportamiento antisocial (Simmons, 2008). También, son vistos como
un problema económico, que sirve para incentivar las presiones salariales y disminuir el
crecimiento económico (Mizen, 2004). No obstante, no debe asumirse automáticamente
que este grupo de jóvenes pertenecen a un grupo social negativo o problemático
intrínsecamente ligado a la desventaja o a la exclusión. La extensa literatura sobre el
tema, tanto en estudios de investigación (Yates y Payne, 2006) como en documentos
de política (Scottish Executive, 2006) identifican a jóvenes dentro del mismo grupo, por
ejemplo aquellos con responsabilidades o cuidados parentales, para los cuales estar sin
acceso al empleo y a la educación no necesariamente significa una situación negativa
o problemática. Para estos grupos de jóvenes la vinculación conceptual de estar sin
acceso al empleo y a la educación con la exclusión social o desventajas podría reflejar
situaciones problemáticas que no lo son, de hecho, presentarlos como un problema
percibido sería incorrecto. Aunque también, la literatura reconoce que no existe la
circunstancia tal como ‘todos son un grupo’, los factores de riesgo que inciden en ser
70
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
joven sin acceso al empleo y a la educación son: bajos ingresos económicos, exclusión
financiera, bajas expectativas, débil estabilidad familiar y, el estigma u otras actitudes
de los demás. De todos estos factores, los jóvenes inconformes con la educación en
forma de exclusión o intimidación por parte de otros estudiantes, o bien, los que recurren
al ausentismo escolar, se encuentran en un mayor riesgo de pertenecer al grupo de
jóvenes sin acceso al empleo y a la educación (Maguire y Rennison, 2005).
Por otra parte, con el incremento de conocimientos acerca de los jóvenes sin acceso
al empleo y a la educación, a menudo, este término es confundido con la definición
de desempleo juvenil porque son conceptos relacionados, pero hay disparidades
importantes entre los dos, de ahí que, es fundamental establecer una diferenciación de
los conceptos. La tasa de desempleo es una medida de aquellas personas que están sin
trabajo, pero que han buscado trabajo en el último mes y podrán comenzar a trabajar
en las próximas dos semanas – las económicamente activas. Esto puede incluir a las
personas que se encuentran estudiando. La tasa de desempleo juvenil puede ser inflada
artificialmente por un incremento en la cantidad de jóvenes que están estudiando y
son económicamente inactivos. Por el contrario, la definición de jóvenes sin acceso al
empleo y a la educación excluye a todas aquellas personas que están estudiando o
formándose, pero incluye a las económicamente inactivas.
Por esta razón, la tasa de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación es mayor
a la tasa de desempleo juvenil. Para los jóvenes (quienes son mucho más propensos
a estar estudiando a tiempo completo) la diferencia entre la tasa de los sin acceso al
empleo y a la educación y la tasa de desempleo es mucho más elevada.
También, los investigadores y las organizaciones han admitido que hay una gran
diversidad de dimensiones de clasificación para el grupo de jóvenes sin acceso al empleo
y a la educación que varía según las características sociales y culturales del contexto,
y peor aún, más allá de pertenecer al mismo grupo, no existe una definición única de
quiénes son ellos, todos refieren diferentes actores y la utilización de diferentes criterios
(The Stationery Office, 2010). No obstante, trataremos las definiciones más relevantes
para nuestro estudio. Entonces, de acuerdo a los diversos estudios de investigación, los
jóvenes sin acceso al empleo y a la educación son individuos de 15 a 34 años de edad
que no se encuentran ni en la fuerza laboral, ni estudiando, ni realizando actividades del
cuidado del hogar y que, en su mayoría dependen financieramente de sus padres (Inui,
71
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
2005). Furlong (2006) define cinco grupos de personas que conforman por separado la
definición de este grupo de jóvenes: 1) los que se ajustan al concepto de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) dentro de la definición del desempleo (disponible para
los que buscan activamente trabajo), 2) los que no están disponibles o no se encuentran
buscando trabajo, 3) los que están enfermos durante un largo periodo o que tienen alguna
discapacidad, 4) los que tienen responsabilidades del cuidado de niños o cuidados de otra
persona a tiempo completo, y 5) los que no están trabajando pero están desarrollando
otras actividades, descansando o viajando. Croxford y Raffe (2000) definen dos términos
que abarcan a estos cinco grupos y estas definiciones son etiquetadas como ‘amplia’ y
‘corta’. La definición ‘amplia’ incorpora todos los cinco grupos anteriores, mientras que
la definición ‘corta’ incluye a aquellos jóvenes que no son capaces de ejercer una opción
en relación con su estatus de joven sin acceso al empleo y a la educación, cubriendo
además a aquellos que encajan con la definición de desempleo de la OIT, los que están
enfermos durante un largo periodo o que tienen alguna discapacidad y aquellos con
responsabilidades del cuidado de niños o cuidados de otra persona a tiempo completo.
Por su parte, Yates y Payne (2006) clasifican a este grupo en tres amplios pero distintos
grupos; 1) De transición: quienes están temporalmente sin acceso al empleo y a la
educación debido a circunstancias individuales, pero que rápidamente se integraran
al trabajo, educación o formación, 2) De padres jóvenes: quienes son padres jóvenes
y toman una decisión consiente de liberarse del empleo, educación o formación para
dedicarse al cuidado de sus hijos, y 3) De situación complicada: aquellos jóvenes
que están sin acceso al empleo y a la educación y que, también muestran un amplio
número de ‘riesgos’ en sus vidas que contribuyen a ser joven sin acceso al empleo y a
la educación (es decir, se encuentran sin hogar, se involucran en actividades delictivas,
tienen problemas emocionales/conductuales, etc.). En esencia, las dos definiciones
anteriores ofrecen una misma categorización amplia de los diferentes subgrupos del
grupo en cuestión. De hecho, la única diferencia real entre Croxford y Raffe (2000) y la
definición proporcionada de Yates y Payne (2006) es que estos últimos autores separan
a los padres jóvenes de la anterior etiqueta ‘corta’ del grupo. Por último, el estudio de
Genda (2007) se enfoca en el grupo de jóvenes que no asiste a cualquier tipo de escuela,
no reciben cualquier tipo de pago por trabajo y, que no están casados.
De acuerdo a la aceptación regionalizada internacionalmente del concepto, la
mayoría de los países europeos los identifican como individuos de edades comprendidas
entre 15 y 24 años que no se encuentran trabajando, estudiando o formándose, también,
72
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
utilizan los datos nacionales de la Encuesta de la Población Activa (LFS, por sus siglas
en inglés) para medir este fenómeno. Sin embargo, internacionalmente, se emplean
diferentes definiciones. Por ejemplo, en el Reino Unido (Coles et al., 2002; McGregor et
al., 2006) y en Nueva Zelanda (Hill, 2003), el concepto jóvenes sin acceso al empleo y a
la educación engloba principalmente a los adolescentes. En Japón y Corea, el concepto
tiende a estar asociado con un fenómeno social que afecta no solamente al mercado
laboral, sino también a la integración de los jóvenes en la sociedad. Así, en Japón el
rango de edad para los jóvenes es de 15 a 34 años que no están en la fuerza laboral,
no asisten a la escuela y no realizan trabajos de limpieza y labores del hogar (OCDE,
2008a). Del mismo modo, en Corea del Sur, los jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación se definen como las personas de 15 a 34 años que han abandonado sus
estudios, no se están formando para su entrada al mercado laboral, no tienen un trabajo,
no tienen responsabilidades familiares y, no están casados (OCDE, 2008b). En Taiwán,
los estudiantes concluyen su educación básica a los 15 años y generalmente se gradúan
de la universidad alrededor de los 22 y 24. Por lo tanto, encontramos que en Taiwán
se definen los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación como aquellos que su
edad oscila entre los 15 y 24 años. Cabe hacer mención que dicho rango de edad es
indicado en las estadísticas oficiales del mercado de trabajo.8 Por lo tanto, los países
asiáticos definen al grupo de jóvenes objeto de nuestro estudio mediante una gama
más amplia de edad. Por último, en América Latina, los jóvenes sin acceso al empleo y
a la educación son aquellos que tienen entre 15 y 29 años, los cuales no se encuentran
insertos en el sistema educativo ni en el mercado laboral, además algunos de ellos
realizan labores domésticas no remuneradas o tienen alguna discapacidad, mientras que
otros no realizan ninguna tarea determinada (CEPAL, 2011).
Una vez expuestos los términos argumentados en las distintas investigaciones y,
debido a que el presente estudio se concreta específicamente al análisis de los jóvenes
sin acceso al empleo y a la educación en México, consideramos necesario establecer
una definición propia del término basándonos en la literatura existente (Croxford y
Raffe, 2000; Coles et al., 2002; Inui, 2005; McGregor et al., 2006; Furlong, 2006; Yates y
8 En el contexto económico y laboral es la Organización Internacional del Trabajo (OIT) la que establece una definición de
juventud como un grupo de personas en edades comprendidas entre los 15 y los 24 años de edad. Ahora bien, siguen existiendo
diferencias en la forma en que los programas de estadísticas nacionales definen y miden la juventud. Las definiciones de
‘joven’ se basan, en parte, en el uso final de la medición. Si lo que se desea es, por ejemplo, medir la franja etaria en que se
prevé que una persona ingrese al mercado de trabajo, entonces la definición estadística de 15 a 24 años de edad puede ya
no ser válida, dado que hoy en día más y más jóvenes posponen la entrada al mercado de trabajo hasta mucho después de
los 25 años. Por otra parte, se dan varios casos, en especial en el mundo en desarrollo, donde la edad típica de incorporación
al mercado de trabajo puede ser inferior a los 15 años, en cuyo caso el límite entre trabajo y trabajo infantil deja de ser claro
(OIT, 2010).
73
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Payne, 2006; Genda, 2007; OCDE, 2008a; CEPAL, 2011). Entonces, como ya se mencionó
al inicio del presente capítulo y, de acuerdo a la legislación9 en la que se establecen
las condiciones y límites de edad para que una persona pueda ser considerada joven
en México, estudiaremos a los jóvenes de edades entre los 14 y 29 años. Por lo tanto,
los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación son las personas cuyo rango de edad
oscila entre los 14 y 29 años de edad que no estudian y no trabajan. Este es el grupo de
edad que se puede suponer adecuado, dadas las recomendaciones de la OIT, así como
las fuentes estadísticas de información disponible.
Lo anteriormente expuesto sirve como punto de reflexión respecto a las cuestiones
claves que se debaten alrededor del término, el cual nos permite desenmascarar la
complejidad del tema de estudio y nos conduce a una búsqueda de nuevas aportaciones,
que, al proporcionarnos perspectivas diferentes, se complementan mutuamente,
facilitando una mayor comprensión integral del mismo.
1.3. Características sociodemográficas de los jóvenes sin acceso al
empleo y a la educación en México
La elevada tasa de jóvenes desvinculados del sistema educativo y del mercado laboral
ha sido un problema social desde finales de los noventa. Este problema ha desafiado
tanto a iniciativas de políticas, como a condiciones económicas benevolentes (Bell
y Blanchflower, 2009; Hazenberg, 2012). De hecho, entre 1996 y 2001 a pesar de
un panorama económico positivo en general para México, donde el desempleo se
encontraba en un mínimo histórico de 2.6%, la tasa de los jóvenes sin acceso al empleo
y a la educación permaneció estable aproximadamente en 37% (9 millones). Así, con
la importancia creciente del desempleo en el vocabulario de la política, es altamente
relevante entender el tamaño del problema ‘jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación’ (Eurofound, 2012a) en México.
Por lo anterior, desarrollaremos una panorámica de la población joven en el país
haciendo uso de la riqueza de información de la ENOE, debido a que su instrumento de
captación permite identificar a los individuos no solo en términos de su condición de
9 Ver la Ley Federal del Trabajo y la Ley de las y los jóvenes del Distrito Federal.
74
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
actividad económica, sino también en términos de su actividad no económica10. Si bien
en la actualidad a la ENOE se le identifica más por lo primero que por lo segundo, la idea
aquí es combinar las dos aproximaciones sobre una misma población, teniendo presente
también lo que esta hace más allá de la relación que tenga con el ámbito laboral. De
este modo, la forma de clasificar más conocida de la ENOE es la que clasifica a los
individuos en términos de la relación que guardan con la actividad económica, tanto
los que quieren insertarse como los que se apartan de ella a través de los conceptos
de población económicamente activa (ocupados y desocupados) y no económicamente
activa (no buscadores de empleo pero con disposición para emplearse, conocidos como
‘disponibles’, más los no buscadores de empleo sin disposición por el momento para
emplearse o ‘no disponibles’). Nuestro grupo de estudio está integrado por los cálculos
obtenidos a partir de la utilización de los microdatos del cuestionario sociodemográfico
de la encuesta antes mencionada. El período de tiempo de los microdatos analizados
se constituye desde el primer trimestre del 2010 hasta el primer trimestre del 2014. La
muestra del análisis se restringe para el grupo de edad de 14 a 29 años. Invariablemente,
el grupo de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación está compuesto por los
indicadores sobre si el individuo estudia y/o trabaja. El indicador ‘estudia’ se obtiene de
la pregunta de si asiste a la escuela. El indicador ‘trabaja’ se obtiene de la delimitación
de la PEA que está desocupada y de la Población No Económicamente Activa (PNEA)
disponible y no disponible. Cabe hacer mención que cada estadístico resulta de la
aplicación del factor de expansión de la respectiva encuesta y, mediante la estratificación
de los datos haciendo uso del Paquete Estadístico para las Ciencias Sociales (SPSS, por
sus siglas en inglés).
1.3.1. Situación demográfica
De acuerdo a nuestras recientes estimaciones para el primer trimestre del 2014, más de
7 millones de jóvenes de 14 a 29 años no tienen empleo, ni están integrados a ningún
sistema educativo en México. Esto significa que el 21.6% de todos los jóvenes de este
grupo de edad se encuentran dentro de la categoría ‘jóvenes sin acceso al empleo y
a la educación’. Estos jóvenes no están confinados solamente en algunos territorios.
10 Actividad no económica se refiere a todas las tareas que por no realizarse como transacciones no abonan al PIB, aunque
sean indispensables en el proceso de reproducción social. Comprende las tareas del hogar, cuidados de terceros, estudiar,
mantenimiento de la vivienda y de las posesiones del hogar, realizar compras y tramites, así como la prestación de servicios
bajo la modalidad de trabajo voluntario.
75
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Radican tanto en el sector urbano (69.5%), como en localidades rurales (30.5%). Es
decir, aproximadamente 70 de cada 100 jóvenes viven en las ciudades, mientras que 30
de cada 100 pertenecen al sector rural. Asimismo, al analizar las tendencias históricas
sobre el número de este grupo de jóvenes en los dos sectores antes mencionados,
observamos que desde el primer trimestre del 2010 a la fecha actual ha disminuido la
proporción de su representación en el sector urbano en un 5.9% (305 mil) y en el sector
rural en un 6.7% (152 mil). Es importante señalar que, el sector urbano registra su cifra
más elevada en el tercer trimestre del 2010 acercándose a los 5.3 millones de jóvenes,
mientras que en este mismo período se registraron 2.3 millones de jóvenes viviendo en
localidades menores de 2500 habitantes (Gráfico 5).
Gráfico 5. Jóvenes sin acceso al empleo y a la educación por sector rural y urbano, 2010-­‐2014 100 90 69.4 69.4 68.5 68.8 69.5 69.0 68.6 68.8 68.7 69.4 68.9 69.5 30.6 31.5 31.2 30.5 31.0 31.4 31.2 31.3 30.6 31.1 30.5 70.0 30.0 30.6 69.7 30.3 69.0 69.6 30.4 31.0 69.3 70 30.7 Tasa de población rural y urbana (porcentajes) 80 60 50 40 30 20 10 0 T1 2010 T2 2010 T3 2010 T4 2010 T1 2011 T2 2011 T3 2011 T4 2011 T1 2012 T2 2012 T3 2012 T4 2012 T1 2013 T2 2013 T3 2013 T4 2013 T1 2014 Tasa de Población Rural 0 0 Tasa de Población Urbana 0 0 Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de la ENOE.
Es interesante analizar la proporción de este grupo de jóvenes a nivel geográfico,
ya que esta tasa varía sustancialmente entre las diferentes entidades federativas del
país conforme se den las pautas de los asentamientos humanos. El Estado de México
–la entidad federativa más poblada- registra el mayor número de jóvenes sin acceso al
empleo y a la educación (997 mil) acercándose al millón de jóvenes desvinculados al
sistema educativo y al mercado laboral. Esto se debe a que, en el primer trimestre del
76
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
2014, el Estado de México aportó el 14.1% del total de jóvenes que viven en el país, el
cual es mayor a 32 millones de personas, esta cifra es 10.8 puntos porcentuales mayor
al promedio relativo nacional, el cual se sitúa en 3.3%. Por lo tanto, es el estado que
concentra el mayor número absoluto de personas consideradas en juventud en todo
México. La entidad federativa con la menor cantidad de este grupo de jóvenes es Colima,
con 33 mil. A su vez, desde el punto de vista de su peso relativo, existen diferencias
importantes: la proporción de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación en 25
estados es superior al 56% (3.9 millones) del total con tasas que van desde el medio
punto porcentual hasta los 5 puntos porcentuales y, 5 estados representan más del 29%
(2 millones) del total de jóvenes de este grupo. Por ejemplo, entre las entidades con las
proporciones más bajas con respecto al total de la población sin acceso al empleo y a
la educación destacan Baja California Sur (0.5%), Campeche (0.7%), Nayarit (0.8%) y,
Tlaxcala (1.1%). En contraste, los estados con los porcentajes más altos son Veracruz
(6.8%), Jalisco (6.1%), Guanajuato (5.9%), Chiapas (5.5%) y, Puebla (5%) (Gráfico 6).
Grá0ico 6. Jóvenes sin acceso al empleo y a la educación por Entidad Federativa, 2014 1200 14.2 12 800 10 77
6 996.7 473.6 429.7 411.7 2 0 México :Veracruz Jalisco 384.9 350.4 8 6.8 4 Chiapas 346.1 5.5 5.9 6.1 Puebla 307.6 4.9 5.0 Distrito Federal 273.2 Tasa Entidad Federativa Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de la ENOE.
4.4 Michoacán 249.3 232.5 3.9 :Guerrero 3.6 Oaxaca 192.5 181.4 3.1 3.3 Baja California 178.6 178.4 170.6 166.9 145.9 129.6 123.7 116.4 115.7 104.8 86.5 85.6 106.5 Entidad Federativa 2.7 :Coahuila Tabasco Hidalgo San Luis Potosí Sinaloa Querétaro Sonora Durango Zacatecas Morelos Yucatán Aguascalientes 58.0 52.6 35.1 75.4 :Tlaxcala Nayarit :Campeche 33.5 Colima Baja California Sur 0 0.5 0.5 0.7 1.0 1.1 1.8 1.8 1.2 1.2 1.5 1.5 1.7 1.7 2.5 2.5 2.6 2.1 2.4 2.4 Chihuahua 400 214.9 600 200 14 Tasa de Entidad Federativa (porcentajes) Distribución por entidad federativa (millares) 1000 16 Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
También, hay presencia de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación en todos
los estratos sociales. Sin embargo, los datos reflejan que la probabilidad de estar bajo
las condiciones sin acceso al empleo y a la educación es significativamente mayor en los
hogares cuyas características sociodemográficas de los habitantes de las viviendas y
las características físicas y equipamiento de las mismas se encuentran clasificadas
dentro del estrato medio bajo de la población. Es decir, el 53.8% (3.7 millones) de los
jóvenes pertenecen al estrato medio bajo, 27.2% (1.9 millones) corresponde al estrato
bajo, 14.4% (un millón) al estrato medio alto y, por último 4.6% (320 mil) al estrato alto.
1.3.2. Tendencia histórica y división por género
La tendencia del fenómeno jóvenes sin acceso al empleo y a la educación es a la
baja. La gran mayoría de los jóvenes (8 de cada 10) actualmente estudia y/o trabaja.
Más aún, a diferencia de lo que comúnmente se cree y contrario a lo que se puede
inferir de lo publicado en los medios últimamente, en México hay menos jóvenes que
pertenecen a este grupo que en décadas pasadas. De acuerdo con los datos de muy
diversas fuentes, en 1960 el 59% de los jóvenes sufría la doble exclusión. Con el avance
económico y social de las décadas siguientes, esa proporción descendió hasta uno de
cada tres jóvenes (33.1%) en 1990. La tendencia a la baja prosiguió en las siguientes dos
décadas aun cuando esta se moderó significativamente y alcanzó su mínimo en 2007 (en
alrededor de uno de cada cinco jóvenes) (Tuirán y Ávila, 2012).
El análisis de la tasa de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación revela que
desde el primer trimestre del 2010 al primer trimestre del 2014 la tasa promedio de
este grupo de jóvenes ha estado disminuyendo en México. En este sentido, de nuestro
análisis se determina que, la tasa de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación
con relación al total de la población joven en el primer trimestre del 2014 se mantuvo
constante respecto al primer trimestre del 2013, no obstante, se incrementa en medio
punto porcentual de acuerdo al cuarto trimestre del 2013. La tasa más elevada en este
grupo de jóvenes se registró en el tercer trimestre del año 2010. Esta tasa de 23.5%
corresponde a casi 7.6 millones de jóvenes. Lo anterior, es coincidente con la tasa más
elevada que se presentó en el desempleo juvenil correspondiente al mismo período.
Cabe hacer mención que encontramos que desde el año 2010 la proporción en la tasa
del grupo de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación ha disminuido en 1.7%, es
decir, casi 500 mil jóvenes menos.
78
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Ahora bien, con respecto a la división por género, actualmente existen 1.5 millones
de hombres frente a 5.5 millones de mujeres categorizados como jóvenes sin acceso al
empleo y a la educación. Esto es, una menor proporción de hombres en relación con las
mujeres, es decir, por cada hombre sin acceso al empleo y a la educación, existen cuatro
mujeres en esta misma categoría. Este hecho puede deberse a múltiples factores, pero
parece incidir de mayor forma entre las mujeres que se encuentran en edad productiva
(Reyes y Elizarrarás, 2013). Y, según Arceo y Campos (2011) una de las razones por las
cuales la tasa en mujeres es considerablemente superior a la de los hombres radica en
la falta de servicios para el cuidado de los niños. Por lo que en el caso de las mujeres,
decisiones personales (como dedicarse a quehaceres domésticos) y falta de oferta del
cuidado a niños como guarderías, son las principales determinantes para pertenecer
al grupo de la población de estudio. En este sentido, curiosamente y lejos de lo que
pudiera pensarse en cuanto a una disminución de la brecha en las tendencias entre
las tasas de hombres y mujeres, no se ha reflejado en consonancia con la disminución
de la tasa general de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación, sino que esta
brecha se ha incrementado en 2.4 puntos porcentuales durante el período 2010-2014.
Así, mientras que en el primer trimestre del 2010 la tasa promedio para los hombres
oscilaba entre el 22.2%, la tasa promedio para las mujeres era del 77.8%, la brecha de
género correspondía al 55%. Y, para el primer trimestre del 2014 la tasa de jóvenes sin
acceso al empleo y a la educación entre los hombres fue de 21% frente al 79% de las
mujeres, con una diferencia de 58%. Entonces, la brecha de género se ha incrementado
en un 2.4%. El análisis de las diferencias de género para el primer trimestre del 2010
en comparación con el mismo período del 2014, revela un crecimiento para el grupo de
jóvenes de nuestro estudio, en el caso de los hombres es de 11% y de 4.71% en el de las
mujeres, esto indica que el problema se acentúa más en el género masculino (Gráfico 7).
79
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Gráfico 7. Jóvenes sin acceso al empleo y a la educación por tendencia histórica y género, 2010-­‐2014 90 7.8 77.8 78.4 77.7 78.2 77.8 7.59 7.52 78.1 78.2 79.2 77.8 79.3 79.6 78.8 79.1 78.8 80.0 79.0 80 7.55 7.47 70 7.46 7.43 7.4 7.38 60 7.25 7.2 7.19 50 7.13 7.10 7.01 7.03 7 6.99 6.98 6.85 6.8 22.2 21.6 22.3 21.8 22.2 21.9 21.8 20.8 22.2 20.7 20.4 20.1 21.2 20.9 21.2 30 6.81 20.0 21.0 6.6 6.4 40 20 Tasa de Hombres y Mujeres (porcentajes) Jóvenes sin acceso al empleo y a la educación (millones) 7.6 79.9 10 T1 2010 T2 2010 T3 2010 T4 2010 T1 2011 T2 2011 T3 2011 T4 2011 T1 2012 T2 2012 T3 2012 T4 2012 T1 2013 T2 2013 T3 2013 T4 2013 T1 2014 Total de Jóvenes sin acceso al empleo y a la educación Tasa de Hombres 0 Tasa de Mujeres Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de la ENOE.
1.3.3. Antecedentes educativos
Ser joven sin acceso al empleo y a la educación afecta a la población en general,
independientemente de su nivel educativo. No obstante, al analizar el nivel educativo
de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación se demuestra que aquellos con un
menor nivel de escolaridad tienen mayor representatividad en este grupo de jóvenes. El
análisis de la información para el primer trimestre del 2014 muestra que en México, los
jóvenes con un logro educativo inferior (educación básica)11 constituyen el 62.1% (4.3
millones) de la población joven sin acceso al empleo y a la educación. Este resultado
puede derivarse a que existe un patrón de alto riesgo de desempleo en jóvenes con
niveles educativos bajos, debido a su falta de cualificación (Dietrich, 2012). En particular,
resulta sorprendente que desde el año 2010, los jóvenes que cuentan con estudios
de secundaria registran una proporción más significativa en la representatividad
de la población joven sin acceso al empleo y a la educación. Esta misma tendencia
significativa se ha originado desde 1990 (por ejemplo, Arceo y Campos, 2011; Reyes y
Elizarrarás, 2013; OCDE). En la actualidad su proporción de aportación es de 42.8% (3
11 La educación básica comprende los estudios de preescolar, primaria y secundaria del Sistema Educativo Nacional (SEN).
80
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
millones), es decir, casi la mitad del total de nuestro grupo de estudio. El segundo grupo
en importancia, considerando la escolaridad, corresponde a quienes tienen estudios de
preparatoria o bachillerato, con una participación de 20% (1.5 millones) para el primer
trimestre del 2010, contra el 24% (1.7 millones) en el primer trimestre de 2014. Lo
anterior infiere un incremento de 11.1% (187 mil) en la tasa de participación del rubro
preparatoria o bachillerato en el total de la población del grupo de jóvenes. El tercer
grupo se sitúa entre quienes tienen un nivel de estudios de primaria, al representar
25.5% en el primer trimestre del 2010, frente a poco más de 19% en el mismo período
del 2014. Cabe hacer mención que en este rubro se presenta una disminución bastante
significativa de 29% (554 mil) en el grupo jóvenes sin acceso al empleo y a la educación.
En términos absolutos, se deduce que el porcentaje de los jóvenes sin acceso
al empleo y a la educación con niveles educativos más bajos es mucho mayor que
el porcentaje de personas con un nivel de grado superior o profesional12 (Eurofound,
2012a). Sería interesante obtener información del análisis de la proporción de quienes
cursaron un grado superior y terminaron siendo jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación, que, por razones de nuestro estudio, no entraremos en detalle sobre dicho
análisis. En efecto, la proporción de los que tienen educación superior y terminaron en
la categoría de jóvenes desvinculados al mercado laboral y a la educación es marginal.
Así, los estudios superiores que tienen mayor representatividad en el grupo de jóvenes
de estudio se refieren al rubro profesional, en los cuales la tasa de participación es de
6.7% (503 mil) en el primer trimestre del 2010 y de 8.4% (586 mil) para el mismo período
del 2014. En estas proporciones se observa un crecimiento de 14% (82 mil) en la tasa
de participación del contexto profesional para el grupo de jóvenes sin acceso al empleo
y a la educación. Lo anterior, permite constatar que el grado de escolaridad determina
la probabilidad en la que una persona estará vinculada al entorno laboral o educativo,
debido a que el número de individuos con estudios superiores no supera el 8.5% (593
mil) del total de la población joven sin acceso al empleo y a la educación. Más aún, el
número de personas con estudios de maestría y doctorado no llega a representar el 0.1%
(7 mil en el primer trimestre de 2014) del total de estos jóvenes (Gráfico 8).
12 Los estudios de nivel superior o profesional comprenden los grados escolares de licenciatura, maestría, doctorado, así
como los estudios técnicos y de normal con antecedentes de preparatoria. Se refiere a las personas que aprobaron al menos
un año académico o que concluyeron su instrucción profesional, independientemente de que hayan obtenido o no el título
correspondiente.
81
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
8.2 8.1 8.4 24.7 24.4 24.0 42.4 42.6 42.8 19.3 19.3 8.1 23.3 42.4 20.2 18.9 7.9 22.8 43.0 7.8 22.0 42.5 21.6 20.1 7.2 21.7 43.3 21.9 7.8 7.0 21.3 42.8 23.0 22.6 7.6 21.9 41.3 23.3 42.3 7.3 20.8 42.2 23.7 21.3 7.1 21.0 41.7 23.9 7.9 7.3 21.0 42.0 23.2 23.4 7.2 20.9 40.9 23.9 41.6 6.3 19.7 41.7 25.0 20.9 6.7 20.0 40.4 100% 25.5 Gráfico 8. Jóvenes sin acceso al empleo y a la educación por antecedentes educaBvos, 2010-­‐2014 Tasa de distribución por Antecedentes Educa>vos 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% T1 2010 T2 2010 T3 2010 T4 2010 T1 2011 T2 2011 T3 2011 T4 2011 T1 2012 T2 2012 T3 2012 T4 2012 T1 2013 T2 2013 T3 2013 T4 2013 T1 2014 Sin estudios/ns Primaria Secundaria Preparatoria o bachillerato Escuela Normal Carrera Técnica Estudios Profesionales Doctorado Maestría Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de la ENOE.
1.3.4. Antecedentes laborales
El análisis de los microdatos de la ENOE demuestra que 13.7% (961 mil) de los jóvenes
sin acceso al empleo y a la educación cuentan con experiencia laboral, mientras que
2.7% (191 mil) no tienen ninguna experiencia de trabajo. De los cuales, 19.8% (191 mil)
de los jóvenes de 14 a 19 años de edad, tienen experiencia y, la mayor representatividad
la constituyen el grupo de 20 a 29 años de edad con 80.2% (770 mil) de jóvenes con
experiencia de trabajo. La serie de datos de mayor representatividad se incrementa en
75.2% (580 mil) frente a la serie de menor representatividad. Es importante señalar
que, en dicha encuesta la mayoría de los jóvenes (83.6%) de este grupo de estudio no
especificaron sus antecedentes laborales (Gráfico 9).
82
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Gráfico 9. Jóvenes sin acceso al empleo y a la educación por antecedentes laborales, 2010-­‐2014 16 14.8 14.8 14.1 Tasa de de antecedentes laborales (porcentajes) 14 14.9 13.8 13.1 15.0 14.5 13.7 13.9 13.7 14.5 14.0 13.8 13.7 13.0 13.0 12 10 8 6 4 2.6 2.0 2.4 2.2 2.8 2.5 1.9 3.1 2.4 2.4 2.4 2.7 2.7 2.1 2.1 2.4 2.7 2 0 T1 2010 T2 2010 T3 2010 T4 2010 T1 2011 T2 2011 T3 2011 T4 2011 T1 2012 T2 2012 T3 2012 T4 2012 T1 2013 T2 2013 T3 2013 T4 2013 T1 2014 Tasa Con Experiencia Tasa Sin Experiencia Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de la ENOE.
El crecimiento en el número de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación se
debe en gran medida a que si estas personas no adquieren experiencias a través del
empleo están especialmente expuestas a ser excluidas en el futuro tanto del mercado
de trabajo como de la sociedad en general, así como también, corren el riesgo de ir
perdiendo sus competencias profesionales. Pero, las empresas valoran mucho la
experiencia laboral, y el no tenerla supone un obstáculo importante para los jóvenes
que buscan su primer trabajo, muchos jóvenes están confinados en un círculo vicioso:
no pueden adquirir experiencia laboral porque no encuentran trabajo, y no encuentran
trabajo porque no tienen experiencia laboral. Los aprendizajes laborales son un sistema
de probada eficacia a gran escala para promover el empleo juvenil, y son una de las
razones que explican los bajos niveles de desempleo juvenil de algunos países europeos
(OIT, 2013a), no obstante, este tema se discutirá ampliamente en el siguiente capítulo
de la presente investigación.
83
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
1.3.5. Duración del desempleo
El aumento masivo del número de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación tiene
que ver con la duración del desempleo (OIT, 2013a), debido a que períodos largos de
búsqueda de empleo provocan que muchos jóvenes se desanimen y desistan (Bell y
Blanchflower, 2011). Son varios los estudios que han demostrado que la duración del
desempleo no es igualitaria para todas las edades de los jóvenes (por ejemplo, Blau y
Kahn, 1997; Edin et al., 1996; Franz et al., 1997). En este sentido, para el primer trimestre
del 2010, 26.1% (120 mil) de todos los episodios de desempleo del grupo de jóvenes
sin acceso al empleo y a la educación de entre 14 y 19 años de edad permaneció hasta
un mes desempleado (desempleo a corto plazo),13 mientras que 73.9% (340 mil) con
edades de 20 a 29 años se mantuvieron desempleados durante el mismo período. Esto
significa un incremento de 64.7% (220 mil) en los jóvenes de edades comprendidas
entre los 20 y 29 años. Esta proporción era de esperarse, debido a que el subgrupo
de jóvenes desempleados de 20 a 29 años es mucho más sensible a los cambios en
los ciclos de negocios de negocios (Eurofound, 2013). El segundo período de tiempo
representativo está determinado por 6.3% (442 mil) de la población joven sin acceso
al empleo y a la educación que declaró estar desempleada por un lapso de uno hasta
tres meses, siendo 24% (106 mil) de 14 a 29 años y 76% (336 mil) de 20 a 29 años de
edad. El resto de episodios se refieren a períodos de tres hasta más de un año en la
situación de desempleo, los cuales infieren únicamente 2.5% (176 mil) de los jóvenes en
el contexto de los dos factores de exclusión. No obstante, esto significa que la duración
total de episodios de desempleo es de corto plazo. El desempleo por el período de hasta
un mes ha ido disminuyendo de manera marginal desde el primer trimestre del 2010,
sin embargo, alcanzó su tasa máxima durante el tercer trimestre del 2011 donde su
proporción era de 7.6% del total de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación. Por el
contrario, el desempleo por el ciclo de uno hasta tres meses se ha incrementado en 2.7%
(12 mil) desde el primer trimestre del 2010, alcanzando su proporción más elevada en
el tercer trimestre del 2010, representando 6.6% (502 mil) del total de jóvenes. En esta
encuesta, el 1.1% (74 mil) de los jóvenes no especificaron los episodios de desempleo.
Es importante señalar que, la pregunta duración del desempleo solamente se realiza a
la PEA desocupada, por lo que el 83.6% (5.8 millones) de los jóvenes objeto de nuestro
estudio pertenecen a la PNEA juvenil (Gráfico 10).
13 Ver estudio de Dietrich (2012).
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Gráfico 10. Jóvenes sin acceso al empleo y a la educación por duración del desempleo, 2014 100 91.6 91.5 8.4 8.5 Más de 6 meses hasta 1 año Más de 1 año 90 Tasa de Duración del Desempleo (porcentajes) 80.6 80 73.9 76.0 70 60 50 40 30 26.1 24.0 19.4 20 10 0 Hasta 1 mes Más de 1 mes hasta 3 meses Más de 3 meses hasta 6 meses De 14 a 19 años De 20 a 29 años Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de la ENOE.
Según un estudio de Lassibille et al. (2001), la duración del desempleo se explica
mediante los siguientes atributos individuales: edad, sexo, nivel educativo alcanzado,
ocupación del padre del individuo, y lugar de residencia.14 Los resultados demostraron
que, las mujeres son menos propensas a encontrar su primer empleo en un período
menor a 18 meses en comparación con los hombres, observación que indica claramente
una discriminación hacia las mujeres en una etapa muy temprana de su vida.15 Como
lo formularon Rees y Gray (1982) la duración del desempleo puede depender de los
contactos o la influencia de los padres en el mercado laboral. En este caso, los padres
influyen hacia períodos de desempleo más cortos. En el análisis, la ocupación del
padre es vista como una proximidad de influencia sobre los períodos. Sin embargo, con
todos los factores anteriores constantes, los antecedentes de clase social o estrato
socioeconómicos no son estadísticamente significativos. En otras palabras, al principio
de su carrera profesional los jóvenes con estrato socioeconómico bajo no se enfrentan
14 En el estudio de Lassibille et al. (2001) se determinan dos grupos de períodos de tiempo para la
duración del desempleo, esto es, menor a 6 meses y de 6 a 18 meses.
15 En este mismo estudio referenciado, se hace un análisis exhaustivo de las diferencias de género en
el mercado laboral español.
85
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
a accesos más restringidos a las redes de reclutamiento de trabajo en comparación con
sus homólogos de un grupo socioeconómico más alto. En cuanto al nivel educativo, este
factor tiene un fuerte efecto sobre la duración del desempleo. En comparación con otras
personas, los jóvenes que únicamente tienen un nivel educativo de secundaria o inferior,
su probabilidad de permanecer desempleados por más de 18 meses es 42% más alto
que aquellos que tienen un nivel profesional cursado. Finalmente, cuanto mayor sea la
tasa de desempleo en la región, mayor será la duración del desempleo de los jóvenes
–un resultado común en estudios sobre el desempleo de los jóvenes.
1.3.6. Actividades domésticas y búsqueda de empleo
Una de las ventajas de la ENOE es que permite investigar las razones de la desocupación
de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación. El factor preponderante en la
clasificación de desocupación se refiere a las actividades del hogar o quehaceres
domésticos. La mayor parte de las mujeres que pertenecen al grupo de jóvenes con
los dos factores de exclusión se dedican a quehaceres domésticos, es decir, 90.6%
(4.9 millones) frente a 9.4% (512 mil) de los hombres. Esto implica un incremento de
89.6% (4.4 millones) en la proporción de las mujeres dedicadas a las actividades del
hogar. Estos jóvenes ni contribuyen a la producción económica del país ni invierten en
su capital humano a través de educación o formación, aunque es importante señalar
la contribución de la permanencia voluntaria en sus hogares para cuidar de sus hijos
y atender sus hogares. Además, resulta interesante identificar la proporción de los
jóvenes desocupados que actualmente se encuentran en la situación de búsqueda de
trabajo. Los hombres no se dedican en mayor medida a los quehaceres domésticos,
más bien son buscadores de trabajo. Aproximadamente 58.8% (658 mil) de los hombres
buscan algún trabajo contra 41.2% (462 mil) de las mujeres, esto significa un incremento
de casi 30% (196 mil) en la tasa de representatividad masculina.
Los resultados anteriores han demostrado que los jóvenes sin acceso al empleo
y a la educación son un grupo muy heterogéneo (Kostoris y Lupi, 2002; Raffe, 2003;
Popham, 2003; Chen, 2011; Kahraman, 2011; Hazenberg, 2012; Eurofound, 2012a;
Nelson y O’Donnell, 2012). Diversas similitudes y diferencias en la población de este
grupo de jóvenes pueden encontrarse en las entidades federativas del país. La tasa
de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación ha ido decreciendo con el tiempo. La
mayoría de estos jóvenes proviene del estrato medio bajo de la población. En promedio,
86
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
la proporción entre las mujeres es mayor que la de los hombres, y aquellos con bajos
niveles educativos tienen mayor representación dentro de la categoría sin acceso al
empleo y a la educación. En su conjunto, los jóvenes que cuentan con alguna experiencia
laboral presentan una representatividad más significativa. Entre aquellos jóvenes que
se encuentran desempleados solo el 16% se encuentran buscando trabajo, y el resto se
dedica a otras actividades (por ejemplo, actividades domésticas, apoyos al hogar, otras
actividades, etc.).
A manera de resumen del presente capítulo concluimos que con los indicadores
tradicionales para determinar la participación de los jóvenes en el mercado laboral, los
investigadores, las autoridades y las organizaciones utilizan cada vez más el concepto
jóvenes sin acceso al empleo y a la educación para describir y analizar la vulnerabilidad
de los jóvenes en el mercado laboral. El término originalmente se acuñó en el Reino
Unido, sin embargo, dadas las características legales para ingresar al mercado laboral
en nuestro país, describimos a los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación con
edades entre los 14 y 29 años que no estudian ni trabajan. Los jóvenes sin acceso al
empleo y a la educación conforman un grupo muy heterogéneo. Las características
comunes y las consecuencias de este fenómeno social pueden ser emblemáticas. Estos
jóvenes no están acumulando capital humano a través de los canales formales y, son
más propensos a acumular desventajas y tener una pobre participación en el mercado
laboral, lo que los ha llevado a estar constantemente en un foco de debate de las
políticas públicas. No obstante, la entrada del concepto jóvenes sin acceso al empleo
y a la educación en el vocabulario de la política general no es sencilla, principalmente
debido a las limitaciones basadas en la heterogeneidad del concepto, que debe ser
tomado en cuenta al diseñar las políticas públicas para la efectiva reinserción de estos
jóvenes en el mercado laboral o la educación.
2. Factores relacionados con el incremento de los jóvenes
sin acceso al empleo y a la educación
Los factores que conllevan al incremento de los jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación, al igual que otros fenómenos sociales, resulta complejo definirlas de manera
precisa, debido a que cada una de las investigaciones realizadas sobre el tema en
cuestión sugiere una política de enfoque diferente para abordar el problema.
87
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Entonces, ¿Cuáles son los principales factores determinantes en las fluctuaciones
de la tasa de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación? Cualquier análisis de las
causas del grupo de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación, fundamentalmente
se limita a la discusión de la importancia relativa de los siguientes tres factores: 1)
las condiciones estructurales del entorno macroeconómico, 2) las configuraciones
educativas y de formación académica (como la existencia de sistemas de aprendizaje),
y 3) el mercado laboral (Ryan, 2001; Kogan y Müller, 2003; Müller y Gangl, 2003; Müller,
2005). Mientras que existen muchos otros indicadores institucionales y estructurales que
ocasionan variaciones en la tasa de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación,
este capítulo se centra en los factores relacionados con el incremento de los jóvenes
inactivos, los cuales han sido identificados como los más importantes respecto a estudios
comparativos sobre el desempleo juvenil. Así, lo que se pretende examinar en el presente
capítulo de nuestra investigación consiste en determinar los elementos que inciden en el
aumento o la disminución del número de jóvenes que se encuentran sin actividad laboral
y educativa. Se determina la influencia que ejerce cada uno de los factores debido a que
consideramos fundamental conocer ampliamente este tipo de relaciones para que en
los capítulos siguientes se puedan comprender con precisión las relaciones previstas
entre el impacto económico y social y las políticas públicas diseñadas para atenuar el
problema. Por ello se ha estructurado de la siguiente forma. En primer lugar, dentro del
entorno macroeconómico definimos el efecto que produce el crecimiento económico en
la proporción de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación. En segundo lugar, para
las configuraciones educativas y de formación, definimos la influencia que ejerce la
cobertura educativa, la rigidez del sistema educativo y, la calidad y la pertinencia de
los planes de estudio sobre estos jóvenes. Por último, en cuanto al mercado laboral
se refiere, identificamos la relación de un sistema dual de formación profesional y la
capacitación empresarial sobre los jóvenes sin actividad laboral y educativa.
2.1. El crecimiento económico y sus limitaciones para la
generación de empleos
En las últimas décadas, en las que gran parte del capitalismo avanzado se ha
caracterizado por el desempleo masivo, la principal motivación consiste en establecer
políticas que den prioridad al pleno empleo (Yakita, 2014). Según el apartado 2 del
Pacto por México, el mejor instrumento para terminar con la pobreza es el empleo. Se
deben generar las condiciones que permitan el crecimiento económico que resulte de
88
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
la creación de empleos estables y bien remunerados. México debe crecer por encima
del 5%, para lo cual se debe incrementar la inversión pública y privada hasta alcanzar
más del 25% del PIB en inversión e incrementar la productividad de la misma. Dado lo
anterior, es necesario definir el impacto que tiene el desempeño económico sobre el
nivel de desempleo en los jóvenes.
Según el reporte generado por el FMI (2013) sobre las perspectivas económicas,
la economía mundial ha presentado una notable desaceleración de su actividad
económica con consecuencias importantes en sus mercados, particularmente en el
mercado de trabajo. Más aún, son evidentes las dificultades de la actividad económica
para generar niveles de empleo demandados por una población creciente (Almonte y
Carbajal, 2011). Para el caso de México se ha documentado que los últimos 30 años han
sido de lento crecimiento (Loría, 2009; Ros, 2010), con efectos en la tasa de desempleo.
En este sentido, al igual que en el primer capítulo hacemos un análisis coyuntural del
crecimiento económico para el período 2010- 2014, debido a que nos interesa conocer
el comportamiento de la economía en México después de empezar a crecer y dejar atrás
la crisis que sostuvo durante 2008 y 2009. Así, desde el año 2010 al primer trimestre
del 2014, México ha reducido su crecimiento más de tres puntos porcentuales. El mayor
crecimiento económico se registró en 2010 (5.1%) superando con más de dos puntos
porcentuales el promedio de los países miembros de la OCDE. Esto sucede de igual
manera para los años 2011 y 2012, con un crecimiento de 4.0% y 3.9% respectivamente.
Sin embargo, a partir de 2010 ha disminuido la brecha de tendencias de desempeño
entre la OCDE y México. En 2013 al igual que los países miembros de la OCDE, la
economía mexicana creció apenas 1.1%, el cual representa su peor desempeño desde
la crisis financiera y, durante el primer trimestre del 2014 el desempeño fue de 1.83%.
Esta desaceleración, particularmente brusca registrada en México, se explica por una
disminución del ritmo del ejercicio del gasto público y de la actividad en el sector de
la construcción, y por una menor demanda proveniente de Estados Unidos (FMI, 2014),
destino del 80% de las exportaciones mexicanas. Lo anterior, ha conducido a una
sostenida caída en la producción industrial. Con el prolongado debilitamiento del sector
industrial se han limitado los incrementos salariales, se ha producido un alza en los
impuestos al consumo y, los consumidores han reducido sus niveles de gasto (OCDE,
2014a). En cuanto a lo que se refiere a la tasa de desempleo general, ha ido decreciendo
a partir del 2010 desde los 5.3 puntos porcentuales hasta llegar a 4.8% en el primer
trimestre del 2014.
89
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
No obstante, a pesar de la desaceleración registrada, la OCDE se mantiene
optimista en estimar que México crecerá al 3.4% en 2014, mientras que las perspectivas
económicas del Fondo Monetario Internacional (FMI) son más reservadas y prevé que
gracias a la recuperación en Estados Unidos, el país tendrá un repunte y alcance de la
economía en un 3% para este mismo año. México experimentará un incremento de las
exportaciones de manufacturas y una continua recuperación de la demanda interna, a
medida que siguen disipándose los factores temporales que frenaron la demanda de 2013
(Werner, 2014). Parte de los obstáculos que enfrentaba el crecimiento ya comenzaron
a atenuarse: la política fiscal está pasando a ser menos contractiva mientras que la
demanda de Estados Unidos está en aumento, aunque la recuperación del sector de la
construcción continúa siendo débil. A futuro, se espera que las reformas estructurales en
marcha en México, en especial en los sectores de energía y telecomunicaciones, eleven
el crecimiento potencial a mediano plazo (FMI, 2014). Todavía más pesimistas son las
expectativas de los analistas económicos consultados por el Banco de México (Banxico),
donde refieren un crecimiento del 2.56% del PIB del país para 2014, esto de acuerdo a la
“Encuesta sobre las expectativas de los especialistas en economía del sector privado”.
Así, el proceso de lento crecimiento se puede explicar por el ritmo de acumulación de
capital, principalmente por la reducción de la inversión pública, la eliminación de las
políticas de promoción, la sobrevaluación cambiaria y la insuficiencia del financiamiento
bancario (Ros, 2008).
En esta misma línea de análisis, se busca presentar evidencia de que existe una
correlación estructural entre crecimiento y desempleo para el país. Esta relación
también la sostiene Roca (2001) en su estudio, en el cual señala que, si comparamos
diferentes países o un mismo territorio a lo largo del tiempo, encontraremos una
importante correlación entre las tasas de crecimiento económico y los cambios en los
requerimientos de trabajo mercantil16. Se ha hablado mucho del ‘crecimiento sin empleo’
o ‘jobless growth’ y es cierto que frecuentemente coexisten crecimiento económico y
disminución del empleo, pero el fenómeno no es nuevo y de él no puede deducirse
que exista una desconexión entre crecimiento económico y empleo. A grandes rasgos
podemos referirnos a la ‘ley de Okun’17 en el sentido de que tasas de crecimiento
16 El término trabajo mercantil se refiere tanto al trabajo asalariado en el que la fuerza de trabajo es
una mercancía (contratada por el sector privado o el público) como al trabajo autónomo orientado a
vender bienes o servicios.
17 En 1962, Arthur Okun encontró una regularidad estadística de gran relevancia para la economía de
Estados Unidos (1947-1960), que establecía que por cada punto porcentual de reducción de la tasa de
90
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
muy bajas se asocian a pérdida de empleo y solo a partir de determinadas tasas de
crecimiento el empleo aumenta.18 Según el estudio de Ruiz (2014) sobre el análisis
relacional del PIB y la variación de la tasa de desempleo para el caso mexicano, lo
que se infiere de los resultados, son cuatro aspectos fundamentales. En primer lugar, el
crecimiento limitado del PIB contribuye en poca proporción a la variación de la tasa de
desempleo. Aproximadamente el 35% de la variación de la tasa de desempleo depende
del PIB. En segundo lugar, no hay una alta correlación lineal entre las dos variables
examinadas pero es suficiente para darnos una idea del grado de dependencia que la
tasa de desempleo tiene con respecto al PIB. En tercer lugar, la variación de los últimos
18 años de la tasa de desempleo en México es de +0.8%, es decir, el desempleo se ha
incrementado desde 1994. Por último, para mantener una tasa de desempleo constante
(cero variación), el crecimiento del PIB debe ser aproximadamente de 3.49%. Sin
embargo, la tasa promedio de crecimiento del PIB en México desde 1994 a 2012 ha sido
de 3.27% anual.
Por otro lado, el futuro parece no tener buenas perspectivas en cuanto a reducción
de la pobreza en México si tomamos en cuenta el crecimiento del PIB de nuestro país. El
nivel de pobreza en México ha empeorado año con año y presenta una variación de 0.8%
(aproximadamente) desde 1994. Asimismo, aún si México logra crecer en el futuro a tasa
superior al 4%, no es garantía que la tasa de desempleo baje en la misma proporción
por el poco grado de contribución que el PIB ejerce sobre el indicador. Resumiendo,
el crecimiento económico no es condición suficiente para afrontar el problema del
desempleo, aunque cuando la economía registra altas tasas de crecimiento se genera
empleo de forma ‘automática’ y, cuando ello no ocurre, las dificultades políticas para
concretar una estrategia de pleno empleo son sin duda mucho mayores (Roca, 2001).
desempleo, el PIB real crecería 3.3% (Okun, 1962); e inversamente, que por cada punto porcentual de
crecimiento de la producción, el desempleo varia en -0.3 puntos. A esta regularidad se conoce como
ley de Okun y, es la consecuencia de relacionar el crecimiento del producto con la tasa de desempleo
en forma bidireccional, a partir de tres especificaciones: primeras diferencias, brechas y ajuste de
tendencia y elasticidad. La aportación de Okun es de mucha riqueza para el análisis macroeconómico
moderno, en virtud de tres factores: a) permite conocer la tasa de variación del desempleo de largo
plazo, determinada por factores estructurales como los demográficos, institucionales y tecnológicos;
b) proporciona una proxy de la tasa natural de desempleo y; c) identifica que el crecimiento económico
de largo plazo es el factor principal que contrarresta la reducción de la capacidad de generar empleos
(Loría y Ramos, 2007).
18 En el caso español, como en otros países, la correlación entre empleo y PIB se ha reflejado en
la experiencia. Por ejemplo, el elevado aumento del empleo a finales de los ochenta coincide con un
crecimiento muy elevado del PIB (Recio y Roca, 1998, p.114).
91
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Podemos concluir entonces que el factor macroeconómico que influye en la creación
de puestos de trabajo para los jóvenes se refiere a la dimensión del crecimiento
económico. Existe una cantidad considerable de bibliografía en la que se identifica
la actividad económica como un factor determinante en la tasa de desempleo de los
jóvenes sin acceso al empleo y a la educación y, como se mencionó anteriormente, el
desempleo juvenil en México se ha mantenido relativamente alto respecto a la tasa
de desempleo general. En este sentido, la Fundación Europea para la Mejora de las
Condiciones de Vida y de Trabajo (Eurofound, por sus siglas en inglés) (2012a) en su
estudio para los Estados miembros de la Unión Europea (UE), utilizando datos de la
Encuesta de la Población Activa (LFS, por sus siglas en inglés) de la Oficina Estadística de
la UE (Eurostat, por sus siglas en inglés), señala que existen pruebas significativas sobre
la disminución en 0.18% del grupo de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación
cuando el PIB se incrementa en 1 punto porcentual. Es un efecto más bien moderado.
Por lo que, promover el crecimiento económico por sí solo no estimulará fuertemente la
demanda de mano de obra para los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación. La
necesidad de combinar el crecimiento con la creación de puestos de trabajo puede ser
significativo cuando la tasa de desempleo adulto se utiliza como un indicador para medir
la rigidez del mercado laboral. Existe una fuerte asociación entre la tasa de desempleo
adulto y la tasa de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación. Un incremento en 1
punto porcentual en la tasa de desempleo adulto coincide con el aumento de 0.7-0.83
puntos porcentuales de la tasa de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación.
Este resultado confirma que la vulnerabilidad de los jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación está fuertemente relacionada con el estancamiento de la demanda laboral.
Por lo tanto, promover el crecimiento económico que crea puestos de trabajo es una
herramienta eficaz para combatir el problema de los jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación (Tabla 1).
La demanda de trabajo de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación es
Tabla 1
Crecimiento económico y efectos en la tasa de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación
Tasa de crecimiento económico
Efectos fijos por país
Agrupación MCO
Efectos aleatorios
Efectos fijos
-0.07
-0.18***
-0.18***
(-0.64)
(-4.42)
(-4.54)
No
No
Sí
Notas: N=337 observaciones anuales de los países miembros de la UE.
*=p<0.10; **=p<0.05; ***=p<0.01.
T-estadísticas reportadas en paréntesis.
MCO (Mínimos Cuadrados Ordinarios) con errores estándar de panel corregido.
Fuente: Adaptado de la Eurofound (2012a).
92
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
sumamente sensible a las condiciones económicas generales. Como nuevos candidatos
a ingresar en el mercado de trabajo, este grupo en cuestión carece de formación
específica y de la antigüedad que protege a los trabajadores de mayor edad de los
altibajos de las condiciones del mercado. Su empleo depende sobremanera de la
situación económica. México ha sido incapaz de generar tasas de crecimiento del PIB
que generen oportunidades de trabajo e ingresos suficientes para absorber a la mayoría
de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación. El lento crecimiento de la economía
formal es particularmente responsable de la elevada tasa de desempleo para este grupo
de jóvenes, sobre todo en los jóvenes con mayores niveles educativos. Los estudios
indican que el crecimiento económico no sólo no ha sido suficiente en relación con el
crecimiento de la fuerza laboral, sino que se ha mantenido también sumamente volátil.19
Pese a que se han logrado éxitos en cuanto a la estabilidad económica en lo que se
refiere a la reducción de la inflación y los déficits presupuestarios, sus efectos en la
inversión (que es un factor determinante del crecimiento económico) han sido escasos.
A consecuencia de ello, las tasas generales de crecimiento en la producción y el empleo
no han sido satisfactorias.
2.2. Cobertura del sistema educativo
La inversión en México en educación aumentó de forma considerable a principios de
la década de 2000 y casi no ha tenido cambios desde 2009. En 2011, el 6.2% del PIB
del país se destinó al gasto en instituciones educativas, cifra ligeramente mayor que el
promedio de la OCDE (6.1%), pero menor que en otros países de América Latina, como
Argentina (7.2%), Chile (6.9%) y Colombia (6.7%). Sin embargo, a pesar de la inversión
de México destinada a la educación, ha sido insuficiente para que las instituciones
puedan incrementar a la totalidad el nivel de cobertura de su formación educativa,
debido a que el aumento de la cobertura y el acceso a la educación constituyen dos
objetivos prioritarios en los compromisos de desarrollo educativo a nivel nacional e
internacional (CEPAL, 2010). La cobertura educativa se entiende como la garantía de
un cupo disponible para cada una de las personas en edad de asistir a la escuela,
representando la oferta básica que el sector público puede comprometerse a otorgar.
Es decir, expresa la relación cuantitativa entre la población escolar total de un nivel
educativo determinado, independientemente de la edad de los individuos matriculados
19 En África al sur del Sahara, por ejemplo, las medidas de estabilización y de ajuste estructural
aplicadas durante los decenios de 1980 y 1990 han resultado ineficaces en la mayoría de los países
para aumentar la inversión y el crecimiento económico (OIT, 2005).
93
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
y la población total que integra el grupo de edad al que teóricamente corresponde ese
nivel. El indicador generalmente se expresa como un porcentaje y se interpreta en
términos de la capacidad del sistema educativo para matricular alumnos en un nivel
específico (Ordorika y Rodríguez, 2012).
Según los datos de la Secretaría de Educación Pública (SEP), la cobertura por nivel
educativo alcanzó, en el ciclo 2012-2013, los siguientes valores relativos: 93.3% en
secundaria20, 66.3% en media superior, 29.1% en educación superior. No obstante, a
pesar de que existe una tendencia creciente en el indicador de cobertura bruta para todos
los niveles escolares que integran el Sistema Educativo Nacional, México aún no ha
alcanzado un nivel de cobertura suficiente que pueda hacer frente a los requerimientos
demográficos actuales. En comparativa internacional, México tiene cobertura educativa
universal entre a población de 5 a 14 años, como en casi todos los países de la OCDE.
No obstante, el país tiene una de las menores proporciones de jóvenes de 15 a 19
años matriculados en educación (53%), a pesar de tener la población más grande de
este rango de edad de su historia. Solo Colombia (43%) y China (34%) tienen tasas
de matriculación más bajas. Mientras que en México esta proporción aumentó en 11
puntos porcentuales desde 2000, sigue siendo más baja que el promedio de la OCDE de
84% y que la proporción observada en otros países de América Latina, como Argentina
(73%), Brasil (78%) y Chile (76%). Conforme avanza la edad, disminuye la cobertura
educativa. Aunque la cobertura de educación superior en México es de casi el 30%, lo
cual indica que ha ido creciendo desde el ciclo 1990-1991 (13.4%), sigue presentando
un rezago de 50% frente a Estados Unidos. Aun así, las generaciones más jóvenes
alcanzan niveles educativos más altos que las generaciones mayores. El porcentaje de
personas de 25 a 34 años que tiene un título universitario o de educación superior es
casi el doble (23%), al de las personas de 55 a 64 años que tienen ese mismo nivel
(12%). El porcentaje de egresados universitarios ha aumentado, sin embargo, sigue
estando muy inferior a la media de países de la OCDE (39%), de Venezuela (44%), de
Argentina (60%) y, de la media de los países europeos (65%). La cantidad de jóvenes
en la edad de cursar la educación superior es una de las más grandes en la historia de
20 Se omiten los datos de educación preescolar y primaria, debido a que el grupo de jóvenes sin
acceso al empleo y a la educación comprende las edades de 14 a 29 años. También, es a partir del
nivel de enseñanza secundaria cuando los jóvenes tienen mayor incidencia a abandonar los estudios,
por lo que, son más vulnerables a pertenecer al grupo de jóvenes objeto de nuestro estudio. En suma,
la población joven en el nivel de secundaria necesita mucho apoyo por parte del sistema escolar para
seguir integrados dentro del sistema educativo.
94
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
México, el bono demográfico representa una importante ventana de oportunidad, pero
solamente 29 de cada 100 jóvenes (19-23 años) está matriculado en alguna institución
de educación superior, lo que indica que más de 10 millones están fuera del sistema y se
encuentran en una situación de desigualdad de oportunidades para encontrar un empleo
(García y Martínez, 2014). Debido a lo anterior, el objetivo 3 de la Meta Nacional México
con Educación de Calidad del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 plantea asegurar
mayor cobertura, inclusión y equidad educativa entre todos los grupos de la población
para la construcción de una sociedad más justa. El desafío de ampliar la cobertura,
particularmente en la educación media superior y superior, es significativo y requiere
de una adecuada planeación del crecimiento de los servicios a fin de obtener el mayor
beneficio en el uso de los recursos disponibles. Tal como lo especifica el Compromiso
14 del Pacto por México, se asegurarán los recursos presupuestales necesarios para
incrementar la calidad y garantizar en al menos al 80% la cobertura en educación media
superior y en al menos 40% la educación superior.
En esta misma línea, tanto la matriculación como los niveles de cobertura de la
educación son inferiores en los estados con altos índices de pobreza (Banco Mundial,
2005). Por lo tanto, existen enormes desigualdades regionales en el acceso a la
educación y en la calidad de la educación (Banco Mundial, 2005; 2008). Dificultades
como las distancias en las zonas rurales, la pobreza, la desnutrición, el trabajo infantil,
entre otros, pueden impedir el acceso de las personas al sistema educativo (CEPAL,
2010). Según Ordorika y Rodríguez (2012), en México la distribución por estados de la
tasa de cobertura en los distintos niveles escolares muestra, en general, la persistencia
de brechas asociadas a la condición socioeconómica prevaleciente en las distintas
regiones del territorio nacional. Sin embargo, las diferencias observadas entre los
niveles de educación básica y los de educación media superior y superior muestran un
desempeño claramente diferenciado entre niveles. A partir de la educación secundaria,
pero con claridad en los niveles de enseñanza media superior y superior se manifiesta una
relación entre la condición socioeconómica de los estados y las capacidades de atención
a la demanda educativa. En la media superior, los estados con los mayores índices de
pobreza tienen niveles de cobertura consistentemente inferiores a la media nacional. En
el nivel de educación superior esta pauta se repite aunque alcanza un nivel todavía más
agudo. Sin embargo, para demostrar empíricamente lo anterior señalado, definimos en
este estudio un análisis correlacional entre los niveles de cobertura educativa y el índice
de pobreza en México. Así, los resultados de este análisis comprueban que, elevados
95
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
índices de pobreza están relacionados en mayor medida con bajos niveles de cobertura
de educación superior (Tabla 2).
Tabla 2
Tasa bruta de cobertura por nivel educativo e índice de pobreza de las entidades federativas
Ciclo escolar 2012-2013
Entidad Federativa
TBC
Secundaria
1
Población total en
Población total en
Población total en
TBC
TBC
TBC Índice de
edad de educación
2 edad de educación
3 edad de educación
4
5
Media Superior
Superior
Media Pobreza
secundaria
media superior
superior
Aguascalientes
95.3
76 005
64.6
73 786
34.7
114 644
64.8
37.8
Baja California
94.3
192 271
69.5
190 657
30.7
304 170
64.9
30.2
Baja California Sur
90.7
38 235
73.0
37 695
29.4
62 894
64.4
30.1
Campeche
90.0
49 204
63.9
50 127
29.9
81 662
61.3
44.7
Chiapas
83.7
344 082
66.3
330 033
14.8
488 879
54.9
74.7
Chihuahua
92.0
204 301
67.5
198 956
34.0
310 180
64.5
35.3
Coahuila
93.3
164 598
63.4
160 663
32.4
249 979
63.0
27.9
Colima
86.0
37 244
68.1
37 836
32.6
62 745
62.2
34.4
Distrito Federal
113.8
416 016
101.8
426 688
60.1
737 032
91.9
28.9
Durango
91.8
105 613
73.8
102 189
26.0
156 365
63.9
50.1
Guanajuato
91.2
356 045
54.5
346 843
19.0
528 165
54.9
44.5
Guerrero
86.8
233 711
55.6
225 935
17.4
331 105
53.3
69.7
Hidalgo
99.0
161 780
71.0
159 529
29.5
247 787
66.5
52.8
Jalisco
92.3
438 234
61.4
434 053
28.1
700 547
60.6
39.8
México
93.6
913 351
60.6
898 491
23.7
1 439 334
59.3
45.3
Michoacán
87.0
270 870
58.4
269 144
22.1
420 164
55.8
54.4
Morelos
94.6
103 725
69.0
104 842
27.9
167 859
63.8
45.5
Nayarit
92.4
65 346
69.4
64 817
29.2
103 161
63.7
47.6
Nuevo León
98.4
259 706
62.5
254 928
38.8
413 987
66.6
23.2
Oaxaca
90.6
248 311
58.0
241 309
17.4
358 651
55.3
61.9
Puebla
90.8
371 648
69.1
367 553
32.4
558 822
64.1
64.5
Querétaro
94.2
113 882
62.2
112 620
29.3
180 206
61.9
36.9
Quintana Roo
87.1
79 408
65.1
80 651
19.0
140 482
57.1
38.8
San Luis Potosí
94.0
164 814
62.5
160 689
26.0
244 174
60.8
50.5
Sinaloa
92.2
168 001
77.4
165 496
38.2
257 063
69.3
36.3
Sonora
96.5
158 177
71.8
154 959
38.6
246 133
69.0
29.1
Tabasco
97.3
135 718
73.4
134 446
30.5
215 952
67.1
49.7
Tamaulipas
91.2
187 326
66.2
182 848
34.8
293 870
64.1
38.4
Tlaxcala
95.6
73 808
72.6
72 241
24.6
112 868
64.3
57.9
Veracruz
90.6
457 712
61.8
456 164
22.9
701 282
58.4
52.6
48.9
Yucatán
91.2
112 181
64.2
114 635
30.8
189 237
62.1
Zacatecas
93.9
93 101
62.9
90 625
26.4
139 284
61.1
54.2
Nacional
93.3
6 794 424
66.3
6 701 446
29.1
10 558 684
62.9
45.5
Notas: 1/ De 13 a 15 años de edad.
2/ Incluye Profesional Técnico y Bachillerato (de 16 a 18 años de edad).
3/ No Incluye Posgrado (de 19 a 23 años de edad). La TBC Superior incluyendo Posgrado (de 19 a 24 años de edad) es de 26.3%.
4/ Es la TBC promedio de Secundaria, Media superior y Superior (no incluye posgrado).
5/ Dato en porcentaje para año 2012.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la Secretaría de Educación Pública, Reporte de indicadores educativos. Conapo, Proyecciones
de la población de México 2000-2050. INEGI, Censo de escuelas, maestros y alumnos de educación básica y especial. Atlas educativo. Coneval,
Evolución de la pobreza en México.
96
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Ahora bien, uno de los factores inherentes al incremento de los jóvenes sin acceso
al empleo y a la educación está definido por los niveles de cobertura educativa, lo cual
implica una mayor o menor escolaridad acumulada en los jóvenes (Arceo y Campos,
2011; Pederzini, 2011). Esto es defendido por los argumentos expresados reiteradamente
por los empresarios y por algunos funcionarios, los cuales responsabilizan al sector
educativo en México por la escasez de oportunidades educativas. Inequívocamente, la
oferta escolar de las instituciones educativas públicas es ampliamente rebasada por
la demanda estudiantil, que no deja de crecer. Como se mencionó anteriormente, este
fenómeno se refleja en mayor medida en las universidades públicas mexicanas. El caso
de la UNAM ilustra esta última afirmación. En el proceso de selección de mayo 2014
más de 56 mil aspirantes se inscribieron, pero la UNAM sólo aceptó a 7,890 jóvenes,
menos de 14%. Entonces, los jóvenes menos educados presentan mayores desventajas
laborales dentro del contexto de la desigualdad de oportunidades educativas. No
obstante, al analizar la cobertura educativa como factor que propicia la inactividad
laboral y educativa de los jóvenes, es imposible dejar de lado las características del
lugar de residencia.
Tal como se demostró, en la relación cobertura-condición socioeconómica regional,
se observa que los jóvenes que viven en áreas rurales son más proclives de pertenecer
al grupo sin acceso al empleo y a la educación (Pederzini, 2011), pues las oportunidades
educativas y laborales que se ofrecen en el lugar de residencia son determinantes y la
posibilidad de encontrar un trabajo puede influir las aspiraciones educativas y laborales
de los jóvenes. Para ejemplificar lo anterior referimos el estudio de Vargas y Cruz (2012)
enfocado hacia las regiones norte 21y pacífico sur22 de México. Del análisis de esta
investigación concluimos que, la población joven que no estudia y no trabaja es mayor
en las regiones donde se presentan menores índices de cobertura educativa y donde
los niveles de desigualdad de oportunidades educativas son de mayor proporción. Así,
en el pacifico sur la cobertura educativa en el nivel medio superior y superior es muy
baja, pues solo existen en promedio 28.8 inmuebles escolares por entidad federativa
contra 47.6 inmuebles en el norte.23 Respecto a las variables relativas a los mercados
21 La región norte comprende a las entidades Tamaulipas, Nuevo León, Coahuila, Chihuahua, Sonora
y Baja California.
22 La región pacífico sur comprende a los estados Chiapas, Guerrero y Oaxaca.
23 Observamos que en la región pacífico sur existe una mayor cantidad escuelas e instituciones
educativas que en la región norte. Sin embargo, un gran número de ellas corresponde a la educación
97
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
laborales a nivel local, la tasa de empleo juvenil es, de igual manera, significativamente
superior en el norte (18.3%) que en el pacífico sur (10.6%); sin embargo, la proporción
de la población joven que trabaja por cuenta propia24 en el sur (17.4%) es casi una quinta
parte mayor que en el norte (13.9%), lo cual es un reflejo de la falta de oferta laboral
formal y la escasez de oportunidades educativas en el sur (Tabla 3).
Tabla 3
Características educativas y laborales de los estados donde viven los jóvenes por regiones
2T 2014
Variables
Frontera norte
% TBC Media en MS y S1
Pacífico sur
48.6
36.5
% Número de escuelas en MS y S
47.6
28.8
% Empleo juvenil3 (PEA juvenil ocupada)
18.3
10.6
% Empleo juvenil independiente4 (PEA juvenil ocupada independiente)
13.9
17.4
Total de municipios
276
769
2
Notas: 1/ Promedio de la tasa bruta de cobertura. Incluye los niveles: media superior y superior.
Ciclo escolar 2012-2013.
2/ Incluye escuelas e instituciones educativas.
3/ Cálculo al segundo trimestre de la ENOE para los jóvenes de 14 a 29 años de edad.
Estimación del total de la PEA juvenil ocupada.
4/ Cálculo al segundo trimestre de la ENOE para los jóvenes de 14 a 29 años de edad.
Estimación del total de la PEA juvenil ocupada e independiente.
Fuente: Adaptado de Vargas y Cruz (2012) a partir de los datos de la Secretaría de Educación Pública, Reporte de indicadores
educativos. INEGI, ENOE 2T 2014.
2.3. Rigidez del sistema educativo
El sistema educativo en México está caracterizado por su alto grado de rigidez. Díaz
de Cossío (1998) señala que, la educación en México está regulada hasta la más
pequeña minucia y es difícil salirse de las normas, además, los programas educativos
de la mayoría de las instituciones de educación son extraordinariamente rígidos y no
permiten la innovación ni la libertad de elección de los planes de estudio. La rigidez del
sistema educativo explica que se cuente con tasas de deserción25 escolar tan altas en
este país. Durante el ciclo 2012-2013, los niveles de deserción escolar fueron: 5.3% en
secundaria, 14.5% en media superior (20.8% profesional técnico, 13.9% bachillerato) y,
básica, no así, en el nivel medio superior y superior. Por lo que, como era de esperarse, en la región
norte se tiene en consideración la importancia que tiene para los jóvenes la continuación de sus
estudios a partir de la educación básica, ya que jóvenes con niveles educativos más altos tienen
mayores posibilidades de ingresar al mercado laboral.
24 Se refiere a las personas ocupadas que desempeñan su oficio o profesión, solas o asociadas
con otros; no tienen trabajadores remunerados a su cargo, pero pueden disponer de trabajadores
(familiares o no familiares) sin pago alguno.
25 Es el total de alumnos que abandonan las actividades escolares antes de concluir algún grado o
nivel educativo, expresado como porcentaje del total de alumnos inscritos en el ciclo escolar.
98
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
7.6% en educación superior. Como puede observarse, los grandes problemas se originan
en el nivel de educación media superior, ya que terminada la educación obligatoria, nada
fuerza estrictamente a los jóvenes a permanecer en el sistema educativo y se les abre la
posibilidad de abandonarlo en dirección al mercado de trabajo o simplemente al hogar
(Fernández et al., 2010). Todo esto aunado a que, sólo 29% de la población en edad de
cursar el nivel profesional tiene acceso a él, lo cual no solamente se debe a cuestiones
económicas, sino también al desánimo de los jóvenes y al desinterés de los tutores.
Un sistema educativo rígido contribuye al incremento del número de jóvenes sin
acceso al empleo y a la educación, debido a la deserción escolar. La rigidez educativa
está basada en los sistemas de administración burocráticos, la inflexibilidad de los
planes de estudio y, en el estricto marco educativo sobre los criterios de desempeño
mínimo para los alumnos. En primer lugar, una de las áreas más críticas de la
educación pública en México (especialmente en las universidades) es la que tiene
que ver con el trabajo administrativo, no solamente porque el sistema está constituido
fundamentalmente por instituciones grandes, sino también porque aún se encuentra
creciendo sin una adecuada distribución de matriculación por áreas de conocimiento
y por regiones geográficas del país. La relación entre las instituciones educativas
y la orientación gubernamental es ambigua. Las políticas oficiales reconocen que el
excesivo crecimiento sin planificación no es el adecuado, y ha promovido la creación
de nuevas instituciones para satisfacer la demanda educativa, como las Universidades
Tecnológicas (Ruiz, 1993). Sin embargo, los estudiantes potenciales prefieren acceder
a las universidades públicas, aunque la educación tecnológica parece ofrecer mejores
expectativas laborales que las universidades públicas (dependiendo de la especialización
estudiada). Esto probablemente sea asociado con la percepción que se tiene sobre el
prestigio y mejores posibilidades de movilidad social de la enseñanza universitaria, en
comparación con otras áreas de educación superior, a pesar de que, las autoridades y
los expertos han advertido que algunas profesiones se encuentran saturadas con los
niveles actuales de egresados, por lo tanto, la oferta de trabajo para los egresados
ha decrecido (ANUIES, 2003). Para ello y otras circunstancias, muchas universidades
públicas son organizaciones de gran tamaño en cuanto al espacio físico que ocupan, por
su dimensión demográfica, por el número de personas empleadas, por la infraestructura
y, por los recursos económicos que tienen. A pesar de que, en teoría, la administración
no debería ser el problema principal, las universidades públicas han llegado a ser
estructuras altamente burocráticas (Casanova y Rodríguez, 1999; Cazés et al., 2000).
99
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Esto introduce tensiones adicionales a las relaciones entre actores los institucionales,
lo que induce a la discusión sobre la eficiencia del personal, las características de
sus contratos laborales, los sistemas de normas y sanciones, etc. Además, debido a
la autonomía de las universidades públicas mexicanas, el gobierno mantiene una
particular relación indirecta con ellas, a través del presupuesto o de las principales
directrices en materia de políticas educativas. Los académicos, aunque son parte de
la institución, no se sienten parte del equipo laboral, por lo que, sus relaciones con la
burocracia universitaria presentan particularidades bastante negativas (Varela, 1988).
Estas universidades se han convertido en complejas organizaciones en donde la parte
administrativa a menudo se convierte en un objetivo por sí mismo, lo que ocasiona, que
influya en el aumento del número de estudiantes que prefieren optar por la deserción del
sistema, o bien, en raras ocasiones, su ingreso en instituciones privadas (Varela, 2006).
En cuanto a la inflexibilidad de los planes de estudio, podemos mencionar que,
para lograr la modificación de un plan de estudios, aunque sea una sola materia,
se dan procesos extraordinariamente laboriosos. Los primeros que deben reunirse
son los profesores de las asignaturas formados en cuerpos colegiados y comités de
especialidad, los que naturalmente necesitan de empleados asistentes para procesar
todo el papel que se produce. A veces como el trabajo es tan detallado, los profesores
tienen que ser relevados de sus clases mientras lo realizan. Este es un proceso que se
vuelve tenso porque cada profesor que interviene desea mayor tiempo para su materia.
Una vez que al nivel de escuela se tiene una propuesta de modificación o creación de
carrera y se aprueba por su Consejo Técnico, tiene que someterse a cuerpos colegiados y
funcionarios, lo que le añade por lo menos otros dos años, antes de autorizarse. Una vez
hecho el proyecto del plan de estudios, resulta en documentos que tienen que someterse
nuevamente a varios cuerpos colegiados porque deben hacer las observaciones en
cada etapa. Esta es una pequeña muestra del grado de control de la organización que
se tiene en las universidades sobre sus escuelas o facultades. Un proceso que se ha
ido haciendo cada vez más rígido con el paso de los años, hasta dejar a las escuelas
sin ninguna posición de tomar decisiones importantes en materia de docencia, que
puedan llevar a cabo por sí mismas, sin autorizaciones oficiales previas. No se pueden
ir añadiendo asignaturas con profesores que traen nuevos conocimientos y enfoques,
porque las materias optativas están rígidamente controladas en el plan de estudios de
instituciones educativas nacionales. Los alumnos no tienen ninguna libertad de elección.
En internet se pueden encontrar más de cien mil cursos a distancia de las universidades
100
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
más importantes del mundo que no se pueden tomar porque no están descritos en el
plan de estudios. No se pueden tomar cursos en otra escuela, ni siquiera en otra carrera.
Cuando se estableció en México el sistema de créditos, se pensó que, como en otros
países, ayudaría al tránsito de los estudiantes de unos estudios a otros, porque llevarían
consigo sus créditos. Pero no fue así. El sistema de créditos solamente ha servido para
hacer más rígida la armadura de los planes de estudios, evitar planes que se salgan
de los mínimos de créditos establecidos y aumentar el control organizacional (Díaz de
Cossío, 1998). El proceso es tan lento que, al igual que con el sistema de administración
educativa, los alumnos ante el cansancio por la espera de revalidación de créditos en las
materias prefieren desertar y pasar a la inactividad educativa.
Por último, un estricto marco educativo sobre los criterios de desempeño mínimo
para los alumnos en el que se considere la modalidad de reprobación26, incentiva la
deserción escolar. Las tasas de reprobación escolar, en el ciclo 2012-2013, alcanzaron
los siguientes valores relativos: 14.5% en secundaria y 31.9% en media superior (30.4%
profesional técnico, 32.0% bachillerato). Pero, los repetidores acaban dejando los
estudios. Las repeticiones son la gran perversión del sistema educativo. En los mejores
países de Europa no se repite curso salvo en los casos muy excepcionales. Es obvio que
el repetidor no gana nada y son muy pocos los que consiguen salir adelante después de
un ciclo de repetición. Los informes que miden el rendimiento escolar como el Programa
Internacional para la Evaluación de Estudiantes (PISA, por sus siglas en inglés)27 de la
OCDE, detallan diferencias mínimas que entre deserción y reprobación escolar se llegan
a hacer enormes. Es decir, son originados por problemas estructurales (Fernández et al.,
2010).
A manera de resumen concluimos que una condición necesaria aunque no suficiente
para que los jóvenes obtengan un título académico es que se mantengan escolarizados
los años necesarios para hacerlo. Pero el hecho es que son pocos los jóvenes que terminan
26 Es la proporción de alumnos que finalizaron el ciclo escolar pero que no cumplieron los requisitos
para ser promovidos del grado o nivel educativo que finaliza.
27 La prueba PISA es un estudio realizado cada tres años por 65 países y coordinado por OCDE, que
busca evaluar la medida en que los alumnos de 15 años cerca del final de la educación secundaria
han adquirido los conocimientos y habilidades necesarias para la participación acabada en sociedades
modernas. La OCDE aclara que la evaluación no mide solamente si los alumnos pueden reproducir el
conocimiento, sino que examina también qué tan bien los alumnos pueden usar lo que han aprendido
y aplicarlo en contextos no familiares, tanto dentro como fuera de la escuela.
101
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
su ciclo educativo. Por ejemplo, la eficiencia terminal28 en secundaria (84.5%) indica que,
aún en el ciclo básico obligatorio, persisten grados de pérdida escolar significativos. Es
decir, cuando menos, más del 15% de los inscritos en el Sistema Educativo Nacional no
consigue concluir siquiera la educación secundaria. La insuficiente eficiencia terminal
es, al igual que en los niveles de deserción, todavía más agudo en el nivel subsecuente,
esto es, en la educación media superior (63.3%), en donde el nivel profesional técnico
refleja un 50.0% y, para bachillerato un 64.8%. Hablamos entonces de que todos
estos jóvenes que no obtuvieron su titulación académica accederán a empleos no
cualificados29, debido a que no exigen una formación obligatoria en su currículo; a la
informalidad y, en el peor de los casos a formar parte del grupo de jóvenes sin acceso al
empleo y a la educación.
2.4. Calidad y pertinencia del sistema educativo
La calidad del sistema educativo se entiende como la eficiencia de los procesos, la
eficacia en los resultados y la congruencia y relevancia de estos procesos y resultados
con las expectativas y demandas sociales. Es un ideal que nunca se alcanza plenamente,
pero se constituye en un punto de reflexión y búsqueda permanentes para las Instituciones
de Educación Superior (IES) en la docencia, la investigación y la difusión. No obstante,
la calidad del sistema educativo mexicano ha estado en el centro del debate nacional e
internacional. Prueba de ello son los resultados de 2012 del PISA que colocan a México
como uno de los países peor evaluados en educación de los 65 que aplican este examen
(OCDE, 2013). México se ubica en lugar 53 de 65 en el área de Matemáticas, con una
calificación promedio de 413 puntos (en una escala de 0 a 1,000), superando a países
latinoamericanos como Uruguay (409 puntos), Costa Rica (407), Brasil (391) y Perú (368),
pero muy por debajo de las naciones y regiones asiáticas que encabezan en el ranking,
como Shanghai, China (613 puntos), Singapur (573), Hong Kong (561), China Taipéi (560)
y Corea del Sur (554 puntos). En cuanto a Comprensión de Lectura, México se sitúa en
la posición 52 de 65 con una calificación promedio de 424 puntos, por encima de países
de América Latina como Uruguay (411 puntos) y Brasil (410), pero debajo de Chile y
Costa Rica (ambos con 441 puntos). En Ciencias, los estudiantes mexicanos evaluados
obtuvieron una calificación promedio de 415 puntos, con lo que el país se coloca en la
28 Corresponde al porcentaje de alumnos que concluyen oportunamente un nivel educativo de
acuerdo al número de años programados.
29 Por ejemplo, entornos laborales como el turismo y la construcción.
102
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
posición 55 de 65 en este rubro, superando a países latinoamericanos como Argentina
(406 puntos), Brasil (405), Colombia (399) y Perú (373 puntos). Sin embargo, se encuentra
165 puntos por debajo de Shanghai, China, que encabeza el ranking con 580 puntos, le
sigue Hong-Kong con 555 puntos, luego Singapur con 551, Japón con 547 y, Finlandia
con 545 puntos. Este examen fue aplicado a 33,806 estudiantes. No obstante, la calidad
del sistema educativo no puede entenderse desligada de la pertinencia de los planes o
programas de estudio, es decir, de la responsabilidad social como valor que sustenta
a la educación superior. La ineludible referencia a la responsabilidad social de las IES
se expresa en su permanente compromiso con el desarrollo nacional y el bienestar de
la población (ANUIES, 2006). En consecuencia, resulta adecuado reflexionar sobre el
sentido de la pertinencia de la educación superior en el contexto actual.
La pertinencia debe nutrir la imagen de la educación superior como factor de
generación de conocimiento y mano de obra para el desarrollo económico del país (OCDE,
1997; Banco Mundial, 2000). Esta debe buscar nuevos esquemas en la organización del
mercado laboral, y por lo tanto de las profesiones (Malagón, 2006). Sin embargo, no
ha sido así, ya que la actual situación del mercado laboral de profesionistas es tan
preocupante30 que ha logrado que la ANUIES (Asociación Nacional de Universidades e
Instituciones de Educación Superior) en su documento de planeación de la educación
superior, consiguiera establecer como uno de sus objetivos estratégicos lograr la
pertinencia de las carreras o planes de estudio, concepto que si bien abarca varios
ámbitos, la adecuada inserción en el mercado laboral por parte de los egresados
universitarios es una de sus dimensiones más importantes (ANUIES, 2006).
Para el análisis del índice de pertinencia de los planes o programas de estudios en
el mercado laboral, haremos referencia a la investigación realizada en la Universidad de
Sonora, México, por Burgos y López (2010).31 En este estudio se construye un indicador
30 Además del fenómeno del desempleo han aparecido una serie de distorsiones en el mercado
laboral de profesionistas, tales como: la ocupación de puestos de trabajo que no requieren de estudios
universitarios (sobreeducación), la baja coincidencia de los conocimientos y habilidades adquiridas en
las instituciones de educación superior y las funciones desempeñadas (desfase de conocimientos) y,
los correspondientes bajos niveles salariales, entre otros.
31 En este estudio se utilizan datos de una encuesta realizada a egresados de una universidad pública
estatal de México, la Universidad de Sonora. El cuestionario y en general la metodología utilizada para
su realización sigue los lineamientos de la ANUIES (1998). Para efectos de la presente investigación se
añadió un conjunto de preguntas al cuestionario para captar las diversas características del mercado
laboral de profesionistas tanto a nivel de conjunto como de carreras específicas. El universo de estudio
lo constituyeron 2,531 egresados.
103
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
que incluye seis variables32 que reflejan de manera completa la situación del mercado
laboral de profesionistas. Los resultados reflejan que la tasa de ocupación a nivel conjunto
ascendió a 91.4%, pero solo es un reflejo parcial de la situación del mercado laboral,
pues implica que la gran mayoría de los profesionistas se encuentran empleados, no
obstante, no establece las condiciones en las que se desarrolla laboralmente: sólo una
parte de ellos tiene salarios adecuados (53.8%),33 uno de cada cinco egresados realiza
actividades laborales de baja coincidencia con su carrera estudiada y ocupa puestos que
no son de tipo profesional, 26.2% tiene un nivel educativo superior al que requiere el
puesto que desempeña y, alrededor del 16% no utiliza plenamente los conocimientos y
habilidades adquiridos en la universidad.
Ahora bien, el índice de pertinencia en el mercado laboral refleja una gran
heterogeneidad por carrera, cuyo índice va desde 95.19 a 52.06. Por un lado las
carreras con mejor situación dentro del mercado laboral son Arquitectura, Medicina,
Ingeniero Civil, Ingeniero Minero, Agronomía, Tecnología Electrónica, Enfermería y
Ciencias de la Computación. Por otra parte, las carreras cuyo índice de pertinencia en
el mercado laboral fue bajo fueron: Sociología, Ciencias de la Comunicación, Trabajo
Social, Matemáticas, Licenciado en Desarrollo Regional y Administración de Recursos
Naturales, Administración Pública y Literaturas Hispánicas (Tabla 4).
En este sentido, para comprobar empíricamente la manera en que incide el índice de
pertinencia de los planes o programas de estudios de la Universidad de Sonora,
México, en las variables del mercado laboral expuestas en la Tabla 4, definimos en el
presente estudio un modelo de análisis de correlación. Los resultados de dicho análisis
demuestran que, tal como se mencionó anteriormente, la pertinencia en los planes o
programas de estudios está más relacionada con los niveles salariales y los tipos de
puestos profesionales, no así, con el incremento en el nivel de empleabilidad de los
jóvenes en el mercado laboral como suponíamos al inicio de esta investigación. Entonces,
deducimos que las IES no están formando un capital humano que posea los requisitos
32 Estas variables son: tasa de empleo, nivel salarial, tipo de puestos ocupados, nivel de coincidencia
entre el grado educativo y el empleo, nivel de coincidencia de la carrera profesional con el empleo y,
nivel de coincidencia entre conocimientos y empleo.
33 El estudio contempla cuatro grupos salariales. En el primer grupo están los que ganan hasta $4,787
mensuales, en el segundo los que ganan más de $4,787 hasta $7,979, en el tercer grupo los que
ganan más de $7,979 hasta $15,957 y, en el último los que devengan más de $15,957 mensuales.
104
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Tabla 4
Índice de pertinencia de los planes o programas de estudios en el mercado laboral
Porcentaje de profesionistas
Programa
Licenciado en Arquitectura
Licenciado en Medicina
Ingeniero Civil
Ocupados
Con nivel
salarial alto *
En puestos
profesionales
Con alta coincidencia entre el empleo y:
El grado
educativo
La carrera
Los
conocimientos
Índice de
pertinencia
laboral
100.0
86.2
93.1
96.6
93.1
100.0
95.19
95.2
85.0
100.0
90.0
100.0
95.0
94.56
91.1
97.6
92.7
90.2
95.1
97.6
94.45
100.0
63.6
90.9
81.8
90.9
100.0
88.14
83.3
80.0
90.0
80.0
90.0
100.0
87.56
Ingeniero en Tecnología
Electrónica
100.0
77.8
88.9
88.9
66.7
100.0
87.36
Licenciado en Enfermería
100.0
43.2
94.6
86.5
100.0
97.3
87.12
Licenciado en Ciencias de la
Computación
89.5
47.1
88.2
100.0
100.0
94.1
86.68
Ingeniero Químico
81.3
69.2
76.9
92.3
92.3
100.0
85.63
Licenciado en Enseñanza del Inglés
100.0
48.0
100.0
64.0
96.0
100.0
84.87
Licenciado en Geología
Ingeniero Minero
Ingeniero Agrónomo
100.0
66.7
100.0
83.3
66.7
83.3
83.61
Licenciado en Economía
83.3
60.0
93.3
100.0
73.3
86.7
83.03
Licenciado en Contaduría Pública
94.0
55.1
76.9
80.8
85.9
92.3
81.06
Ingeniero Industrial y de Sistemas
88.5
69.6
88.0
66.3
78.3
81.5
78.98
Licenciado en Derecho
92.6
56.3
82.1
70.5
75.9
78.6
76.23
Licenciado en Psicología
95.5
40.5
81.0
76.2
81.0
81.0
76.00
Licenciado en Historia
85.7
50.0
83.3
66.7
83.3
83.3
75.61
Licenciado en Artes
Químico Biólogo
100.0
36.8
84.2
52.6
84.2
84.2
73.84
91.3
23.8
81.0
82.5
77.8
81.0
72.99
72.09
Licenciado en Administración
85.8
52.6
66.0
62.9
78.4
85.6
Licenciado en Sociología
92.9
46.2
84.6
53.8
69.2
76.9
70.80
Licenciado en Ciencias de
Comunicación
85.5
44.7
70.2
59.6
66.0
76.6
67.27
Licenciado en Trabajo Social
93.1
29.6
81.5
70.4
59.3
66.7
66.88
Licenciado en Matemáticas
92.9
7.7
84.6
76.9
69.2
53.8
64.23
Licenciado en Desarrollo Regional
y Admón. de Recursos Naturales
Licenciado en Administración
Pública
Licenciado en Literaturas
Hispánicas
88.9
50.0
75.0
50.0
50.0
62.5
62.94
92.9
38.5
57.7
57.7
61.5
61.5
61.79
84.6
18.2
45.5
45.5
54.5
63.6
52.06
Total Institucional
91.4
81.5
73.8
80.2
84.4
53.8
* En el primer grupo están los que ganan hasta $4,787 mensuales, en el segundo los que ganan más de $4,787 hasta $7,979, en el tercer grupo los que
ganan más de $7,979 hasta $15,957 y, en el último los que devengan más de $15,957 mensuales.
Fuente: Burgos y López (2010).
en términos de conocimientos y experiencia profesional de los perfiles demandados por
las empresas para realizar las tareas con mayor productividad, en consecuencia, los
ingresos de los egresados universitarios no corresponden a su alto nivel educativo. Las
instituciones de educación no han logrado adoptar un modelo único de desarrollo, lo
que se ha traducido en una relación diferenciada con el mercado laboral. También, la
heterogeneidad de los mercados laborales configuran una amplia gama de demandas
que no están todas expresadas en las políticas públicas hacia la educación superior,
105
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
particularmente aquellas de las pequeñas y medianas industrias, empresas familiares,
artesanales y, del sector informal, con escasa capacidad para establecer un mecanismo
de vinculación con las IES y que constituyen por mucho la principal fuente generadora
de empleos. Esa es quizá una razón por la cual el sistema de educación superior, no ha
sabido reorientar la matrícula en correspondencia con el mercado moderno de trabajo
según las líneas de política educativa.
2.5. El sistema dual de formación profesional
Las economías avanzadas difieren sustancialmente en la medida en que la coordinación
entre el sistema educativo y el mercado laboral han sido institucionalizadas (Culpepper
y Thelen, 2008). Para establecer esta coordinación se define un sistema dual en el que
se combinan la formación profesional con la formación en el lugar de trabajo. Algunos
estudios demuestran que, en los países en los cuales se han aplicado estos sistemas de
aprendizaje, los jóvenes enfrentan menores riesgos de desempleo (por ejemplo, Shavit y
Müller, 1998; Gangl, 2001; Breen, 2005), además de una más ‘suave’ transición ‘escuela
al trabajo’ (por ejemplo, Wolbers, 2007). En cuanto al problema de los jóvenes sin acceso
al empleo y a la educación, se puede esperar que la aplicación de estos programas
evite la deserción de los alumnos del sistema educativo, proporcionando una alternativa
atractiva respecto a la orientación académica a partir de la educación secundaria. En
esta misma línea, esta coordinación puede garantizar que los planes de estudio sean
regularmente el reflejo de la actual demanda de los empleadores, incrementando la
fiabilidad de las credenciales educativas, además de facilitar el flujo de información
entre el sistema educativo y el mercado laboral, y lograr bajar los costos de la rotación
laboral (Shavit y Müller, 1998).
La participación de las empresas en la formación debe ser visualizada como una
alternativa preferente para la educación continua de los jóvenes. Los jóvenes formados
son observados de cerca y seleccionados, esto crea una oportunidad de proyección para
los empleadores (Ryan, 1998). Al observar a los jóvenes en el trabajo, los empleadores
pueden obtener una indicación fidedigna del nivel de productividad de los estudiantes
y, por consiguiente, estar mejor informados a la hora de decidir la contratación de la
persona (Acemoglu y Pischke, 1998; Breen, 2005). En suma, se espera que el sistema
dual de formación profesional reduzca el riesgo de los jóvenes de pertenecer al grupo
sin acceso al empleo y a la educación. Esto debido a que, fortalece la integración de los
106
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
jóvenes en el sistema educativo y de formación, facilita la transición de los mismos de la
‘escuela al trabajo’ y, estabiliza su carrera inicial en el mercado de trabajo.
Según el estudio de la Eurofound (2012a, 2014) para los Estados miembros de la UE
con datos de la Eurostat, la escala del sistema dual de formación profesional es medida
como la proporción de alumnos matriculados al finalizar la educación secundaria,
combinando programas profesionales y técnicos, basados en el trabajo (OCDE, 2012).
Los resultados se fundamentan en la operación de la agrupación de datos y de efectos
aleatorios. En el Tabla 5 se confirman los estudios comparativos de los países que
consideran que el sistema dual tiene un efecto positivo en la integración de los jóvenes en
el mercado laboral. Si controlamos los efectos fijos en cada país, la relación del sistema
dual persiste en niveles marginales de significatividad. No obstante, los resultados de los
dos efectos fijos deben ser interpretados con precaución porque el tamaño del sistema
dual no varía mucho a través del tiempo: el sistema dual, habitualmente es de tamaño
específico y de características fijas. Los coeficientes estimados indican que, el aumento
en la tasa de los estudiantes al finalizar la educación secundaria que asisten al sistema
dual de formación, disminuye en 1 punto porcentual la tasa de jóvenes sin acceso al
empleo y a la educación, esto es, aproximadamente 0.04-0.09 puntos porcentuales.
Tabla 5
Sistema dual de formación profesional y efectos en la tasa de los jóvenes sin acceso al empleo
y a la educación
Tamaño del sistema dual
Agrupación MCO
Efectos aleatorios
Efectos fijos
Efectos fijos con
covariantes
-0.09***
-0.07**
-0.07*
-0.04
(-1.42)
(-3.87)
(-2.05)
(-1.86)
Efectos fijos por país
No
No
Sí
Sí
Tasa de desempleo adulto
No
No
No
Sí
Notas: N=206 observaciones anuales de los paises miembros de la UE.
*=p<0.10; **=p<0.05; ***=p<0.01.
T-estadísticas reportadas en paréntesis.
MCO (Mínimos Cuadrados Ordinarios) con errores estándar de panel corregido.
Fuente: Adaptado de la Eurofound (2012a, 2014).
107
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
2.6. El papel de las empresas en la capacitación laboral
Actualmente, el 43% de las empresas mexicanas no encuentran los trabajadores
calificados que requieren y en algunos sectores este porcentaje supera el 80% (BID,
2014). Asimismo, solamente uno de cada 10 empleadores reconoce que existen
profesionistas cualificados, debido a que prevalece una marcada desconexión entre los
requerimientos del mercado laboral y el sistema de desarrollo de habilidades. Es una
realidad que cada vez los jóvenes tienen niveles educativos más altos, sin embargo,
esto no quiere decir que a su vez sean más productivos. Muestra de ello es que, en
México la escolaridad promedio creció casi 33%, al pasar de 6.7 a 8.9 años, pero, la
productividad per cápita apenas se incrementó en un 10%. Aunado a lo anterior, las
oportunidades de capacitación en el sector productivo son reducidas y desiguales, al
tiempo que no logran cubrir las lagunas de todo el sistema educativo, pues el 63% de
los trabajadores no participan en programas formales de capacitación y, únicamente el
37% de los trabajadores ha tomado cursos de capacitación en los últimos meses (Tuirán,
2014). Tal como lo señala Martínez (2014), en México sólo el 0.01% del PIB se destina a
la capacitación para el trabajo.
Para enfrentar el inconveniente de la falta de capacitación, hoy en día muchas
empresas están capacitando a los jóvenes que contratan ante la escasez de capital
humano en la que se encuentran los egresados universitarios. Según el estudio de
García y Martínez (2014), el 62% de un total de 499 empresas encuestadas para el
análisis de su investigación, manifestaron que cuentan con programas estructurados
y bien armados para capacitar a sus empleados jóvenes.34 Estos programas son más
que simples orientaciones o inducciones a los valores de la empresa; son sesiones de
trabajo, talleres, certificaciones y, simuladores en los que se busca inculcar habilidades
‘suaves’ y ‘duras’.35 Sin embargo, las IES no pueden darlo todo, sino que, cada empresa
es diferente y podrá tener necesidades de capital humano únicas y cambiantes a lo
34 Ver la Encuesta Nacional de Competencias 2014: “Lo que las empresas buscan y no encuentran en
los jóvenes universitarios”, Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. (CIDAC).
35 Las capacidades ‘suaves’ son intrapersonales e interpersonales, es decir, son aquellas capacidades
actitudinales requeridas para retener una buena interrelación con los demás, habilidades de
escuchar activamente, de comunicación, de liderazgo, de negociación, de análisis y, de llegar a
acuerdos. Estas capacidades son competencias transversales e incluyen el pensamiento crítico, la
ética y, la capacidad de adaptación al cambio. Las capacidades ‘duras’ se definen como las destrezas
técnicas requeridas o adquiridas para desempeñar determinadas tareas o funciones y que se alcanzan
y desarrollan por medio de la formación, capacitación, entrenamiento y, en ocasiones en el mismo
ejercicio de las funciones desempeñadas.
108
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
largo de la vida productiva de sus trabajadores. Además, la capacitación continua es
uno de los factores más importantes en la satisfacción de los empleados y la creación
y mantenimiento de una cultura organizacional innovadora y competitiva. Pero cuando
la capacitación se ve obligada a cubrir competencias como escritura en español,
matemáticas, inglés o pensamiento lógico, de lo que estamos hablando es de una
subsanación injusta, tardía y onerosa a fallas en el sistema educativo del país; en otras
palabras es una especie de ‘doble impuesto’.36 Es injusto, ya que no recae en el actor
designado socialmente para ello, tardío porque consiste en inyectarle ortografía a un
joven que ya acumuló durante 15 años los efectos nocivos de no poder leer o escribir
bien, y oneroso porque, además de costarle dinero a las empresas, les quita un recurso
aún más escaso: el tiempo. En resumen, ningún país puede darse el lujo de que sus
jóvenes más educados no encuentren oportunidades laborales atractivas y de calidad.
Las consecuencias del desempleo, subempleo y ‘mal empleo’37 son más destructivas en
los jóvenes que en cualquier otro grupo social, ya que los afecta en una etapa crítica de
su formación como profesionistas, ciudadanos, contribuyentes fiscales (tan importantes
para solventar la seguridad social de los demás miembros de la sociedad). Además,
la inapropiada formación en competencias de los jóvenes también pone un cuello de
botella a las empresas en su búsqueda de talento. Cuando ambas cosas ocurren de
forma simultánea, es porque existe una evidente falta de coordinación entre lo que el
sector privado necesita y lo que el sistema educativo está ofreciendo. El precio de esa
descoordinación se hará cada vez más alto e indudable para la sociedad.
Sin embargo, a pesar de la importancia que representan para los jóvenes los
programas de capacitación laboral en las empresas, aún no existen datos específicos y
concluyentes que demuestren que las personas que han participado en estos programas
de capacitación tengan un menor riesgo de pertenecer al grupo de jóvenes sin acceso al
empleo y a la educación (Lunsing, 2007).
36 Competencias que deben tener los jóvenes según seis áreas de las empresas: capacidad de
negociación y resolución de conflictos, comunicación oral en español, toma de decisiones de forma
acertada y ágil, conocimientos básicos sobre uso de equipo y maquinaria y, comunicación oral en
inglés.
37 El término ‘mal empleo’ se refiere a la precariedad laboral. Esta se caracteriza por jornadas
superiores a las de la ley, ausencia de prestaciones, carencia de organización sindical, de contrato
legal y de seguridad social, los empleos son eventuales, no calificados y quedan al margen de las
contrataciones colectivas (Aranda, 2005; De Oliveira, 2006; Mora, 2006 y 2010). Además, la OIT
(2002) concibe al empleo precario como la relación laboral donde falta la seguridad, uno de los
elementos principales del contrato de trabajo, término que comprende al temporal, ocasional, a corto
plazo, estacional, a tiempo fijo, trabajo a domicilio y la subcontratación.
109
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
A modo de conclusión de este capítulo podemos decir que, solamente para algunos
de los factores estudiados existe evidencia empírica que fundamente su influencia
en las fluctuaciones de la tasa de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación.
Concretamente, para los Estados miembros de la UE, existe una sólida evidencia de
que un crecimiento económico adecuado resulta ser un elemento central en la lucha
contra el fenómeno jóvenes sin acceso al empleo y a la educación. Sin embargo, la
creación de empleos también es fundamental, pues el crecimiento económico por sí
solo ejerce una débil influencia hacia el problema. Ahora bien, los resultados de los
factores educativos deben ser interpretados con prudencia, ya que la evidencia
empírica es menos significativa para todas las especificaciones de esta categoría.
Entonces, existen pruebas concluyentes que indican que un nivel de cobertura educativa
deficiente, limitado por una condición socioeconómica regional desfavorable, influye en
el incremento de la proporción de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación, ya que
las oportunidades educativas y laborales que se ofrecen en el lugar de residencia son
determinantes y la posibilidad de encontrar un trabajo puede influir las aspiraciones
educativas y laborales de los jóvenes. Con respecto a la rigidez del sistema educativo,
damos por hecho el supuesto que un sistema educativo rígido aumenta la tasa de jóvenes
sin actividad laboral y educativa, pero, para este factor no existe evidencia empírica
determinante. Además, sorprendentemente en un estudio realizado para la Universidad
de Sonora, México, encontramos evidencia empírica referente a que la pertinencia
en los planes de estudio no se encuentra relacionada con el incremento en el nivel
de empleabilidad de los jóvenes en el mercado laboral, puesto que dicha pertinencia
está más bien relacionada con los tipos de puestos y las condiciones laborales (niveles
salariales) de los jóvenes. Por otra parte, en lo que se refiere al factor laboral, asimismo
para los países miembros de la UE, se demuestra empíricamente que la implementación
de un sistema dual de formación profesional en el sistema educativo tiene un efecto
positivo en la integración de los jóvenes en el mercado laboral. Y, por último, aún no hay
datos concluyentes que demuestren que los programas de capacitación laboral pueden
funcionar ante el fenómeno de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación.
110
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
3. Reintegración de los jóvenes al mercado laboral
y a la educación
De acuerdo a lo analizado en el presente estudio, claramente se identifica que el desafío
del déficit de empleo juvenil es de una gran magnitud y de una amplia heterogeneidad.
El diagnóstico de la situación del empleo demuestra que son más de 7 millones
de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación en México, por lo que existe una
necesidad de desarrollar políticas públicas diferenciadas. Por un lado, políticas a nivel
macro que deben ser circunstanciales a cualquier política de empleo, también otras
centradas en las condiciones efectivas para el acceso y ejercicio de derechos, dirigidas
al total de jóvenes y, finalmente, políticas con mayor grado de focalización, dirigidas a
los diferentes colectivos con altos niveles de exclusión que deben ser priorizados.
Este capítulo se desarrolla en primera instancia a través de un análisis exhaustivo
de las políticas públicas implementadas a nivel internacional, esto es, tanto en Europa
como en América Latina. De este modo, se ilustra un modelo integral que comprende las
políticas que tienen mayor alcance para los jóvenes. En segundo lugar, debido a que en
México existen diversas políticas públicas federales que atienden tanto la problemática
general de los jóvenes como la promoción del empleo, se expone un análisis descriptivo
de los programas que impulsan la promoción del empleo en México, aun cuando no
todos estos programas definen a los jóvenes como población objetivo única, sin
embargo, consideramos necesario ejemplificarlos, ya que muchos de estos programas
son utilizados por los jóvenes. Finalmente, del estudio comparativo de las políticas
públicas internacionales y nacionales, se diseñan propuestas de políticas públicas que,
de implementarse, lograrán promover el empleo juvenil en México, en consecuencia, la
disminución del número de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación en México.
3.1. Mejores prácticas internacionales
Para que mejoren los resultados del mercado laboral de los jóvenes es preciso un
conocimiento profundo de las cuestiones relativas al empleo y al mercado laboral tanto
en el plano mundial como a nivel de cada país. Además, para determinar las necesidades
concretas de cada país, así como para formular políticas e intervenciones programáticas,
es de fundamental importancia hacer análisis de los mercados laborales de los jóvenes,
en particular, de los aspectos que caracterizan las transiciones de los jóvenes al trabajo.
111
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Es notable que cada vez son más elevadas las tasas de desempleo entre los jóvenes
y sus consecuencias económicas y sociales asociadas al estado de inactividad laboral
y educativa. Sin embargo, no existe un enfoque único que sirva para abordar todos
los aspectos que afectan al grupo de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación.
Aun así, hay un renovado sentido de urgencia con el fin de desarrollar e implementar
políticas para la integración de los jóvenes en el mercado laboral, el sistema educativo
o la formación.
En respuesta a la tendencia cada vez más negativa del mercado laboral para los
jóvenes, en la última década ha adquirido especial relevancia en la agenda de los
principales organismos internacionales. A manera de ejemplo, se destaca que en 1995
la Asamblea General de las Naciones Unidas creó el Programa de Acción Mundial para
los Jóvenes, para orientar la política y acciones en la materia. En 2000 se incluye el
tema del desempleo juvenil en la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas.
En la Declaración de Medellín (agosto, 2008) suscrita por los Estados miembros de
la Organización de Estados Americanos (OEA), se señala como prioridad incorporar
temas de juventud como un eje transversal en las políticas sectoriales y se adopta el
compromiso de promover programas que mejoren la empleabilidad, incrementen la
igualdad de oportunidades, la capacidad emprendedora y la creación de empleo juvenil.
En el marco de las reuniones preparatorias de la XVIII Cumbre Iberoamericana “Juventud
y Desarrollo” celebradas en El Salvador, los Ministros de Trabajo firmaron la Declaración
de Sonsonate (septiembre, 2008),38 la cual contiene diversos compromisos para promover
el trabajo decente38 de los jóvenes. El Pacto Mundial para el Empleo, adoptado en la 98
Conferencia Internacional del Trabajo, celebrada en junio de 2009, convoca a los Estados
miembros de la OIT a implementar programas dirigidos a la juventud. Asimismo, a partir
del 12 de agosto de 2010, por resolución a la Asamblea General de las Naciones Unidas
inicio el Año Internacional de la Juventud para el Dialogo y Mutuo Entendimiento, en
conmemoración a los 25 años del primer Año Internacional de la Juventud (1985), durante
el cual se desarrollaron diversos eventos y conferencias. De tal modo que, los programas
de empleo juvenil se han vuelto populares en los últimos años y para organismos como la
38 El concepto de Trabajo Decente fue formulado por los mandantes de la OIT – gobiernos y
organizaciones de empleadores y trabajadores – como una manera de identificar las prioridades de
la Organización. Se basa en el reconocimiento de que el trabajo es fuente de dignidad personal,
estabilidad familiar, paz en la comunidad, democracias que actúan en beneficio de todos, y
crecimiento económico, que aumenta las oportunidades de trabajo productivo y el desarrollo de las
empresas.
112
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
OIT constituyen una oportunidad real para los jóvenes. Sin embargo, existe controversia
respecto a si este tipo de programas deban o no estar dirigidos a todos los jóvenes o
solo a aquellos grupos concretos de jóvenes en situaciones desfavorables. Aunque son
escasas las evaluaciones rigurosas de estos programas, hay un relativo consenso en
que el éxito de este tipo de iniciativas depende de acciones de largo plazo que alienten
desde el sistema educativo la vocación hacia el empleo y reduzcan la aversión al riesgo
del emprendimiento de los jóvenes, al igual que acciones de corto y mediano plazo que
lleguen a ofrecer un paquete integrado de servicios a los jóvenes para la formulación
de su proyecto, para lo cual lo más recomendable es la conjunción de esfuerzos del
Gobierno y de los sectores privado y social (Sierra, 2012).
Como señala Rodríguez (2010), si bien se ha avanzado en la instalación de
instituciones gubernamentales especializadas en el tema de juventud y en la construcción
de algunas herramientas clave (encuestas, observatorios, centros de información, etc.),
los esfuerzos destinados a impulsar enfoques integrados en el campo de las políticas de
juventud no han avanzado, notándose incluso en los últimos años signos evidentes de
estancamiento y hasta ciertos retrocesos al respecto. Tal como se analiza en el último
apartado de este capítulo para el caso mexicano, no basta con incorporar el carácter
transversal de la temática de juventud como requisito normativo en los programas del
Gobierno Federal, la integralidad y transversalidad de las políticas de juventud se debe
construir al interior de la estructura institucional y en la operación cotidiana de las
organizaciones gubernamentales en los tres niveles de gobierno.
Diversos organismos de las Naciones Unidas y fuera de esta han apoyado la
elaboración de estudios en materia de empleo [por ejemplo, la OIT, Programa de Empleo
Juvenil; el Instituto Internacional de Planificación de la Educación de la Organización
de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (IIPE-UNESCO), Red
de Educación, Trabajo, Inserción Social – América Latina; la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL); la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE); el Banco Mundial (BM); el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID)]. También, el Consejo Europeo crea la Fundación Europea para la Mejora de las
Condiciones de Vida y de Trabajo (Eurofound) para contribuir a proyectar e instaurar
mejores condiciones de vida y de trabajo en Europa.
113
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Por su propia naturaleza, la OIT constituye la organización internacional con mayor
actividad en la generación de recomendaciones para atender los problemas del empleo.
De ahí que, los representantes de los gobiernos y las organizaciones de empleadores y
de trabajadores de los 185 Estados miembros de la OIT adoptaron en la reunión de junio
de 2012 de la Conferencia Internacional del Trabajo la resolución del documento: La
crisis de empleo de los jóvenes: Un llamado a la acción. En este documento se subraya la
importancia de emprender una acción inmediata y específica dirigida a abordar la crisis
sin precedentes del desempleo juvenil que está afectando a la mayoría de los países en
todas las regiones. Del mismo modo, los Estados miembros de la Unión Europea (UE)
han manifestado recientemente su compromiso activo con el diseño y la aplicación de
medidas políticas para aumentar la empleabilidad de los jóvenes y promover su mayor
participación en dicho mercado. Así, bajo el análisis exhaustivo de la Eurofound se crea
la estrategia de crecimiento Europa 2020, con cinco ambiciosos objetivos que deberán
alcanzarse en 2020 en materia de empleo, innovación, educación, inclusión social y
clima y energía.39
Por lo tanto, para efectos de nuestro análisis sobre las experiencias internacionales
en términos de empleo juvenil, consideramos necesario establecer un marco general
que constituya una visión integral de las políticas públicas identificadas por los dos
organismos antes mencionados, tanto en América Latina (OIT, 2013a, 2013b), como en la
UE (Eurofound, 2012a; 2014). En este marco se configuran las estrategias internacionales
basadas en un enfoque dimensional y equilibrado y abarca ocho ámbitos principales de
política pública: 1) estimulación del crecimiento económico, 2) medidas para prevenir
la deserción escolar, 3) medidas para la reintegración de los jóvenes que optan por la
deserción escolar, 4) políticas de la transición de la escuela al trabajo, 5) fomento a la
empleabilidad de los jóvenes, 6) medidas para la eliminación de las barreras prácticas y
logísticas en el empleo, 7) legislación laboral y promoción del trabajo decente juvenil y,
por último, 8) la protección social de los jóvenes (Figura 1).
39 Para este estudio, nos centraremos en el empleo, el cual hace mención al rubro ‘juventud en
movimiento’ que se refiere al incremento de las oportunidades de los jóvenes para encontrar trabajo
ayudando a estudiantes y becarios a obtener experiencia en otros países y mejorando la calidad y el
atractivo de la educación y la formación en Europa.
114
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Figura 1
Modelo integral de las mejores prácticas internacionales
-
- Subsidio de primas de entrada
'suave' al sistema de seguridad
social
- Solidaridad intergeneracional
- Esquemas alternativos para
trabajadores jóvenes no
asalariados
- Las normas deben conformar un
cuerpo integrado
- Coherencia con la normativa
sobre juventud, empleo y
erradicación del trabajo infantil
- Legislar sobre la realidad de
grupos juveniles, en educación
desde la inserción laboral, etc.
- Atender las necesidades
especiales de ayuda
- Facilitar la movilidad y el apoyo
financiero
- Incentivos para los empleadores
y subsidios
- Diversificación económica
- Reducir la inestabilidad
macroeconómica
Flexibilizar las restricciones que
obstaculizan el crecimiento
- Intervenciones orientadas a la
demanda
- Garantizar la financiación
Protección social
de los jóvenes
Estimulación del
crecimiento
económico
Legislación laboral y
promoción del
trabajo decente
juvenil
Eliminación de
barreras e
incentivos a los
empleadores
Medidas para
prevenir la
deserción escolar
Medidas para la
reintegración
escolar
Fomento a la
empleabilidad de
los jóvenes
- Aprendizaje y formación
profesional
- Capacitación laboral
- Prácticas / Pasantías
Apoyo para las
transiciones de la
escuela al trabajo
- Diagnóstico
- Zonas geográficas vulnerables
- Entornos de aprendizaje
alternativos
- Orientación profesional y
asistencia educativa
- Incentivos financieros y
participación de los padres
- Seguimiento
- Segundas oportunidades y
formatos alternativos de
enseñanza
- Tratamiento de problemas
personales más complejos
- Prestación de servicios y
garantía para los jóvenes
- Información, orientación y
asesoramiento
- Oportunidades de experiencia
laboral y desarrollo de
habilidades
- Apoyo al emprendimiento
Fuente: Elaboración propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014).
3.1.1. Estimulación del crecimiento económico
Para superar la crisis del empleo son necesarios esfuerzos coordinados en materia de
política, destinados a apoyar la demanda agregada a través de políticas macroeconómicas
favorables al empleo y a estimular los motores de crecimiento a través de un equilibro
adecuado entre el crecimiento impulsado por las exportaciones y la expansión de
economías nacionales (OIT, 2013a).
Las políticas que promueven el crecimiento sostenible centrado en el empleo son de
vital importancia si se quiere dar a los jóvenes la oportunidad de acceder a un empleo.
Los resultados del mercado de trabajo de los jóvenes están estrechamente relacionados
con las tendencias generales del empleo, pero son más sensibles a los efectos del
ciclo económico. Un impulso en la demanda agregada es la clave para abordar la crisis
115
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
del empleo juvenil, puesto que creará más oportunidades de trabajo para los jóvenes.
En el capítulo anterior se demostró que las políticas macroeconómicas pueden incidir
en el empleo de los jóvenes. Entonces, existe una necesidad urgente de desarrollar
estrategias integradas para el crecimiento y la creación de empleo que establezcan
claramente las prioridades en materia de empleo juvenil, es decir: 1) promover la
diversificación económica y la transformación productiva, 2) reducir la inestabilidad
macroeconómica, a través de políticas anticíclicas puntuales y orientadas, 3) flexibilizar
las restricciones que obstaculizan el crecimiento del sector privado, con especial énfasis
en el acceso al financiamiento para las micro, pequeñas y medianas empresas, 4)
centrarse en intervenciones orientadas a la demanda, que incidan especialmente en
el empleo juvenil (obras de infraestructura intensivas en empleo, programas de empleo
público, subsidios salariales y de formación, entre otras) y, 5) garantizar una financiación
suficiente y previsible para las intervenciones orientadas a promover el empleo juvenil.
3.1.2. Medidas para prevenir la deserción escolar
El mejor punto para abordar cualquier problema es antes de que este evoluciona. El
modelo del empleo inicia con la educación y, como se señaló anteriormente, existe un
acuerdo generalizado de que el nivel educativo es un fuerte predictor de los resultados
futuros en el mercado laboral (O´Higgins, 2010). La educación es a menudo descrita
como un escudo contra el desempleo (OIT, 2012a).
Un sistema educativo que ayuda a niños y jóvenes de todos los orígenes a realizar
todo su potencial es vital para la continua prosperidad y la reducción de la exclusión del
mercado laboral entre las personas jóvenes (OCDE, 2010). Existen varias medidas de
política pública que tienen un enfoque preventivo para la deserción escolar temprana.
La deserción escolar ya no es vista como un problema particularmente individual
ocasionada por el joven o su entorno. En su lugar, se reconoce que las razones que
llevan a los jóvenes a abandonar prematuramente el sistema escolar son múltiples y
acumulativas; habitualmente se trata de una combinación de problemas que tienen que
ver con la educación convencional existente y necesidades personales complejas. Por lo
tanto, es un tema que se puede evitar mediante un esfuerzo colectivo que involucra al
sistema educativo, a las escuelas y a la sociedad (Eurofound, 2012a).
116
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
No existe un único enfoque para evitar que los jóvenes deserten de manera temprana
la escuela. Este estudio encuentra diversas medidas de prevención, incluidas las medidas
encaminadas a la identificación de estudiantes potenciales para la deserción escolar,
las políticas centradas en zonas geográficas vulnerables, la provisión de entornos
de aprendizaje alternativos y el incremento de orientación profesional y asistencia
educativa. También se han creado mecanismos de ayuda financiera e involucramiento
de una mayor participación de los padres.
Medidas de diagnóstico
La investigación demuestra que las señales inequívocas de que alguien está
perdiendo el interés en la escuela suelen estar presentes alrededor de uno a tres años
antes de que el joven se retira (Bridgeland et al., 2006). Por lo tanto, el primer paso
importante en la prevención de la deserción escolar consiste en identificar qué jóvenes
están en riesgo de abandonar la escuela y por qué razones (Dynarki et al., 2008). Así,
una forma eficaz de garantizar la oportuna intervención es la creación de un sistema de
monitoreo de alerta temprana. Estos sistemas no sólo proporcionan información a las
autoridades escolares, sobre cuántos estudiantes han optado por la deserción escolar y
por qué, sino que también ayudan a identificar a los estudiantes que están en riesgo de
hacerlo. Las medidas de diagnóstico permiten a las autoridades recopilar información
sobre los signos de alerta temprana de la vida del estudiante en la escuela, tales como
algunos datos sobre sus ausencias o logros académicos.
Políticas centradas en zonas geográficas vulnerables
La identificación de los estudiantes con mayor riesgo de desvincularse de manera
temprana del sistema, son políticas estrechamente vinculadas a las políticas realizadas
para la identificación de los estudiantes que se encuentran del mismo modo en mayor
riesgo de deserción escolar, debido a que radican en zonas geográficas desfavorecidas.
Proporción de entornos de aprendizaje alternativos y métodos de enseñanza
innovadores
La característica más importante de los entornos alternativos de aprendizaje consiste en
que los estudiantes continúen perteneciendo a la misma institución educativa pública,
117
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
pero se encuentran físicamente en un lugar separado de dicha institución o del aula
de clases, realizando sus actividades en un aula alternativa por un periodo de tiempo
específico. Estos programas suelen utilizar métodos de enseñanza innovadores y con
frecuencia implican que, la enseñanza ocurra en entornos no presenciales para aumentar
la motivación de aprendizaje hacia los jóvenes.
Orientación profesional y asistencia educativa
Los servicios eficaces de orientación profesional son esenciales para ayudar a los
alumnos durante períodos de transición, especialmente en el transcurso de su educación.
Los estudiantes son relativamente vulnerables en los puntos de transición. Por ejemplo,
la transición a un nivel educativo más alto trae consigo cambios significativos, tanto en
términos de su currículo como en términos del entorno escolar. Lo anterior expuesto,
puede ponerlos en riesgo de deserción escolar.
Incentivos financieros y participación de los padres
En algunos países, la deserción escolar temprana tiende a estar asociada con el nivel
de pobreza de los hogares, con una gran cantidad de jóvenes que deciden abandonar
la escuela debido a dificultades financieras. En estos países, los mecanismos de ayuda
financiera se introducen en forma de subsidios en libros, comidas escolares gratuitas,
becas escolares, etc. (Tabla 6).
3.1.3. Medidas para la reintegración escolar
Inclusive cuando existen políticas de prevención de la deserción escolar, siempre
habrá jóvenes que abandonen el sistema de enseñanza de manera prematura. Algunos
estudiantes pueden no haber aprovechado los tipos de medidas antes señaladas,
mientras que otros pueden tener necesidades muy complejas para ser abordadas en
entornos educativos normales. Esto puede ser muy problemático, debido a que estos
jóvenes carecerán de cualificaciones básicas necesarias para acceder al mercado
laboral. La reintegración escolar es vista como un paso esencial en la lucha contra la
deserción escolar y, dicha deserción no tiene por qué ser un callejón sin salida en el
camino hacia el empleo. Muchas de las políticas implementadas actualmente, tienen
como objetivo ofrecer una segunda oportunidad para quienes han desertado de las
instituciones educativas y, con ello reinsertar a los jóvenes en el sistema educativo con
el fin de que adquieran las competencias y cualificaciones del empleo en el futuro.
118
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Tabla 6
Medidas para prevenir la deserción escolar
Tipo de política
País
Nombre del programa
Objetivo
Uruguay
Programa Compromiso
Educativo
Prevenir la deserción y mejorar los niveles de
desempeño educativo de los estudiantes de
educación media superior pertenecientes a
sectores desfavorecidos. Potenciar las trayectorias
educativas de todos los estudiantes de educación
media superior.
Lituania
‘Your School’ (Tu Escuela)
Compartir información acerca de la vida escolar
del estudiante y para informar a los padres sobre
el progreso de sus hijos en las escuelas (incluyendo
los títulos obtenidos y sus índices de ausentismo).
América Latina
Zonas geográficas
vulnerables
Unión Europea
Medidas de diagnóstico
Grecia
Zonas geográficas
vulnerables
Francia
‘Educational Priority Zones’
Conceder fondos adicionales a las ‘escuelas de
EPZs, (Escuelas de Zonas
zonas prioritarias’.
Prioritarias)
Ayudar a los estudiantes de las zonas más
vulnerables
tanto
socialmente
como
‘Priority Education’
económicamente, para que con ello, logren el
(Educación Prioritaria)
éxito
dentro
del
sistema
educativo
proporcionándoles un mayor apoyo pedagógico.
Provisión de entornos
de aprendizaje
alternativos y métodos Luxemburgo
de enseñanza
innovadores
‘Classes mosaïque’
(Clases de mosaico)
Ofrecen a las escuelas la oportunidad de remover
temporalmente a los estudiantes en riesgo de
deserción escolar temprana de sus clases regulares
por un periodo de 6 a 12 meses. Así, durante las
‘clases de mosaico’, los estudiantes pueden
obtener ayuda personalizada.
Orientación profesional
y asistencia educativa
‘Career start’
(Inicio de la carrera
profesional)
Ofrece a los jóvenes que no están seguros acerca
de su trayectoria educativa y la dirección de su
carrera profesional un programa alternativo en el
cual se puede encontrar información sobre las
diferentes ocupaciones.
Finlandia
Eslovaquia
Incentivos financieros y
participación de los
padres
Irlanda
Régimen de comidas
gratuitas en las escuelas y Incentivar la asistencia de los jóvenes a la escuela.
libros gratuitos
Busca reducir la deserción escolar mediante el
‘Home School Liaison
establecimiento de alianzas entre padres y
Scheme’
profesores en el interés del aprendizaje de los
(Plan de enlace escolar)
jóvenes.
Fuente: Elaboración propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014).
Las razones para que se produzca la deserción escolar son variadas y diferentes
para cada subgrupo, en tanto, tendrán políticas distintas. Las medidas de reintegración
tienden a ofrecer flexibilidad en los modelos rígidos y usualmente se adaptan de
acuerdo a las necesidades de los participantes. Para aquellos jóvenes que simplemente
necesitan una segunda oportunidad de adquirir una cualificación formal, estas políticas
ofrecen alternativas educativas generales. Los jóvenes con mayores necesidades de
ayuda y cuestiones personales complejas, de manera habitual reciben servicios de
asesoramiento integral y ayuda de una amplia gama de especialistas que facilitan la
reintegración (Eurofound, 2012a).
119
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Seguimiento
Para que los programas de reintegración escolar puedan ser efectivos, debe haber una
identificación y un seguimiento de los jóvenes que se encuentran bajo la circunstancia
de deserción.
Segundas oportunidades y formatos alternativos de enseñanza
Una vez que han sido identificados los jóvenes que abandonaron las instituciones
educativas, muchas políticas ofrecen formas no convencionales para adquirir una
cualificación formalizada. Por ejemplo, incluyen el otorgamiento de segundas
oportunidades y la creación de un entorno de enseñanza más motivante, las cuales
presentan una tendencia a la orientación práctica e incluyen elementos de enseñanza
no formal. Son muchos los países europeos y latinoamericanos que han establecido
iniciativas para dar a los jóvenes la oportunidad de reincorporarse al sistema educativo
con la opción combinada de la formación práctica.
Tratamiento de problemas personales más complejos
Algunos jóvenes que desertan del sistema escolar necesitan más ayuda que simplemente
un otorgamiento de una segunda oportunidad para sus estudios. Un enfoque ‘todo-joven’
para la reintegración resulta adecuado para la mayoría de los jóvenes con problemas
personales o sociales complejos. Su objetivo es identificar y direccionar una completa
gama de barreras y problemas a los que habitualmente se enfrentan los jóvenes (Tabla
7).
3.1.4. Apoyo para las transiciones de la escuela al trabajo
Es un buen resultado que muchos jóvenes concluyan sus estudios con una cualificación
formal. Desafortunadamente, en los mercados laborales de hoy en día, incluso para
aquellos que han tenido éxito al terminar con sus estudios, la transición de la escuela al
trabajo no siempre es fácil. El primer trabajo, es muy importante en la vida laboral de una
persona joven, pero puede ser difícil de encontrar. Numerosos factores pueden hacer que
las transiciones sean difíciles: en algunas ocasiones los jóvenes no tienen decidido qué
carrera elegirán cursar, los jóvenes pueden carecer de experiencia laboral, o bien pueden
120
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Tabla 7
Medidas para la reintegración escolar
Tipo de política
Seguimiento
Segundas
oportunidades y
formatos
alternativos de
enseñanza
País
Nombre del programa
‘Regional Registration and
Coordination Institutes’
(Registro Regional y
Países Bajos
Coordinación de
Instituciones Educativas)
Objetivo
Llevar un registro de los jóvenes que no tienen
cualificaciones básicas y asegurar que aquellos que se
encuentran en la inactividad sean contactados y apoyados
en sus esfuerzos por encontrar un puesto de trabajo o
accedan a la formación educativa.
España
Opción para los jóvenes de 16 años o más que hayan
abandonado la escuela de manera prematura. Ofrecen la
Programas de
oportunidad de inscribirse en cursos de formación con el
Cualificación Profesional fin de obtener un diploma de habilidades profesionales o
Inicial (PCPI)
una cualificación de educación secundaria, después de
esto, los jóvenes pueden inscribirse en un curso regular de
FP (Formación Profesional).
Estonia
‘Accreditation of Prior and
Experimental Learning’ Permite a una persona adquirir su experiencia en los
APEAL, (Acreditación del estudios y en el trabajo y, convertirlos en créditos para sus
estudios cuando decida reingresar al sistema educativo.
aprendizaje previo y
práctico)
Hungría
‘Springboard’
Otorgar tan pronto como sea legalmente posible, una
segunda oportunidad a los jóvenes que desertaron del
sistema educativo o que no terminaron con sus estudios de
manera exitosa. Este programa crea un entorno de
enseñanza motivador y elimina los vacíos en la formación
que puedan obstaculizar el rendimiento de los estudiantes
cuando sean reingresados al sistema educativo.
Francia
‘Établissements de
réinsertion scolaire’ ERS
(Establecimientos de
reintegración escolar)
‘Youth Workshops’
Las medidas de reintegración de esta categoría están
(Talleres para los jóvenes) basadas en un amplio universo de ayuda ofrecida por los
profesionales de los sectores educativos, sociales y de
‘Youth Schools’ (Escuelas
salud. Dichos profesionales comienzan con lo básico, sobre
Lituania
para los jóvenes)
cómo ayudar a los jóvenes a volver a descubrir un interés
‘L’École de la deuxième
por el aprendizaje y a aprender sobre cómo vivir una vida
Luxemburgo chance’ (La escuela de
estructurada con límites.
segunda oportunidad)
Finlandia
Tratamiento de
problemas
personales más
complejos
Rumania
‘The Second Chance
programme’ (El programa
segunda oportunidad)
Fuente: Elaboración propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014).
tener un bajo nivel de cualificación (Eurofound, 2012a; 2014). No debe haber desajustes
entre sus habilidades y las requeridas por los empleadores. También, es normal que la
transición entre los estudios y el primer empleo tome un poco de tiempo. No obstante,
si ese período se prolonga en demasía, puede ejercer influencia de manera negativa
a largo plazo sobre el futuro de la carrera del individuo. Esto puede llevar a algunos
121
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
jóvenes al peligro de perderse en la transición, con el riesgo de presentar ‘cicatrices’40
permanentes respecto a sus resultados futuros en el mercado laboral.
Se deben aplicar una serie de políticas para que esta fase de transición sea tan corta
como sea posible y, por ende limitar el peligro de los efectos de las ‘cicatrices’ en los
individuos. Existen cuatro tipos de políticas que intervienen en las etapas del modelo
del empleo. La primera categoría incorpora las tendencias que permitan acortar la fase
de transición mediante la mejora de los servicios públicos disponibles para los jóvenes
que buscan empleo. Su objetivo es la simplificación de la prestación de servicios, por
ejemplo a través de la puesta en marcha de una ‘ventanilla única’ para los jóvenes
solicitantes de empleo, o mediante la garantía de su trabajo, la colocación en algún
centro educativo para su formación, u otras medidas de activación en un corto período
de tiempo. La segunda categoría incluye políticas cuyo objetivo considere ofrecer
información y orientación a los jóvenes con el fin de que los jóvenes tomen decisiones
acertadas sobre su carrera. La tercera categoría incluye las políticas que proporcionan
oportunidades para la adquisición de experiencia laboral y desarrollen habilidades que
les permitan a los jóvenes ‘suavizar’ la transición de la escuela al trabajo. Por último,
la cuarta categoría incluye políticas que tengan como objetivo impulsar el autoempleo
en los jóvenes mediante la capacitación o la financiación inicial en apoyo a sus sueños
empresariales.
40 A la ‘cicatriz’ del desempleo juvenil en la literatura también se le conoce como ‘efecto cicatriz’ o
‘scarring effect’. Se refiere a la correlación entre la experiencia del desempleo de una persona joven
con sus patrones de empleo cuando sea adulta. Según los resultados de Gregg (2001), aquellos
individuos que padecen periodos de desempleo siendo jóvenes, experimentaran un mayor desempleo
cuando sean adultos: cada 3 meses de desempleo antes de los 23 años, equivale a 2 meses de
desempleo en edades entre los 28 y los 33 años. Otros estudios han concluido que las dificultades que
enfrentan los jóvenes para acceder a empleos de calidad no sólo tienen impactos inmediatos en su
bienestar, sino también costos medibles a largo plazo. Existe evidencia de que las condiciones al inicio
de la trayectoria laboral tienen efectos persistentes en el tiempo. Un estudio sobre el desempleo juvenil
en Argentina y Brasil muestra que estos efectos negativos se dan tanto en las posibilidades futuras
de empleo, como en los salarios y los niveles de informalidad. Por ejemplo, en Brasil, los jóvenes que
empezaron su vida laboral con empleos informales acabaron teniendo salarios un 1% más bajos. Y en
otros países, como Argentina, las diferencias aún se acentúan más en el caso de las mujeres. Es decir,
si un joven comienza su vida laboral en un empleo informal, le será difícil encontrar un empleo estable
y bien pagado en el futuro. Asimismo, comenzar la carrera sin encontrar un empleo por mucho tiempo,
llamando sin éxito a una y mil puestas, también afecta los resultados a lo largo de la vida laboral.
En esta misma línea por explicar los efectos del desempleo juvenil en los salarios, Gregg y Tominey
(2004) encontraron que dichos efectos se pueden reflejar en el individuo hasta 20 años después de
experimentarlo, entonces, aquellos que padecen períodos de desempleo a los 23 años, tienen el costo
de una reducción en sus salarios de entre el 12% y el 15% a los 42 años.
122
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Mejoramiento en la prestación de servicios y el otorgamiento de garantías para
los jóvenes
Una medida importante para simplificar la prestación de servicios a los jóvenes se
refiere a la puesta en marcha de una ‘ventanilla única’, en la cual se abordan las diversas
necesidades de los jóvenes en una sola agencia. Lo anterior se debe a que muchos
jóvenes son incapaces de poner en relación las competencias y la experiencia que han
adquirido con las necesidades de las empresas. A través de orientación profesional
individualizada, la preparación de un currículo funcional y el apoyo al desarrollo de planes
de empleo, los expertos en servicios de empleo ayudan a las personas que buscan trabajo
a ajustar eficazmente sus cualificaciones a las demandas del mercado de trabajo. Estos
servicios pueden colaborar con los centros de educación, proporcionando información
importante relacionada con las necesidades actuales y futuras del mercado laboral a su
personal de orientación profesional. Al proporcionar información profesional detallada,
inclusive indicaciones claras sobre tareas principales, factores medioambientales y
diversos puntos de entrada asociados a las ocupaciones, la red de oficinas de trabajo
ayuda a que los jóvenes conozcan mejor el campo profesional para el que se están
preparando. Contar con información adicional relacionada con las condiciones de trabajo
y las escalas salariales de los distintos puntos de acceso de una ocupación también
puede ayudar a evitar futuras decepciones en las carreras profesionales escogidas. A
través de su colaboración con las empresas, los servicios de empleo pueden ayudar a los
centros de formación a combinar la formación formal en el aula con experiencia práctica
en el lugar de trabajo. Así, un estudio reciente de la OIT sobre los Servicios Públicos de
Empleo (SPE) extrae las siguientes enseñanzas de las intervenciones para facilitar la
transición de la escuela al trabajo.
1. Los enfoques de la asesoría y la orientación centrados en la persona parecen
más eficaces que los enfoques estándar. Además, la asesoría individualizada
y el establecimiento de un plan de empleo personalizado al inicio del período
de desempleo resulta eficaz para la aplicación de estrategias de activación para
los jóvenes. Los enfoques de gestión de casos y de tutoría también dan buenos
resultados.
2. Los sistemas de elaboración de perfiles que se basan en información del mercado
laboral puntual y fiable y tienen en cuenta la situación personal de los clientes
jóvenes hacen que las estrategias e integración en el mercado laboral sean más
eficaces.
123
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
3. Las actividades de divulgación necesitan centrarse en los empleadores
potencialmente dispuestos a emplear a jóvenes desfavorecidos o a ofrecerles
oportunidades de formación basadas en el empleo. Ello incluye relaciones con
las empresas locales y con los empleadores, las empresas sociales y el sector de
voluntariado.
4. En el caso de los jóvenes que han abandonado la escuela, es posible que un
aprendizaje no formal tenga más éxito que una formación formal por si sola. La
interacción de formación en el aula y en el lugar de trabajo aumenta las posibilidades
de obtener buenos resultados en el mercado laboral. Si se combina con otros
servicios, la probabilidad de obtener un resultado positivo es aún mayor.
5. Bien orientados, los subsidios de formación para las empresas que contratan a
jóvenes con pocas cualificaciones pueden ampliar el número de plazas de formación
en el lugar de trabajo para los jóvenes desfavorecidos. Su eficacia depende de su
concepción y orientación: ambas deben minimizar los efectos de distorsión (es decir,
las inercias de la sustitución (Duell y Vogler-Ludwing, 2011; OIT, 2013b).
Otras medidas relacionadas están enfocadas a disminuir el período de tiempo en que
un joven se encuentra desempleado. El Parlamento Europeo propuso, en una resolución
aprobada en 2010, que el Consejo y la Comisión Europea elaborara un programa
llamado ‘garantía juvenil’. Este programa está basado en iniciativas de garantías
juveniles que ya existían en algunos de los países de la UE (por ejemplo, Finlandia o
Suecia). La garantía juvenil daría a todos los jóvenes de la UE el derecho a un empleo,
al aprendizaje, a la formación adicional o a un trabajo combinado con formación si han
estado desempleados durante cuatro meses (European Parliament, 2010). Además, en
su paquete de medidas para el empleo de 2012, la Comisión Europea hizo énfasis en
la necesidad de proporcionar apoyo oportuno a los jóvenes, lo que atribuye que todos
tendrán garantizado un espacio dentro del sistema educativo, en la formación adicional,
o bien en empleo a partir de los cuatro meses de que culminen con sus estudios. Así, los
principales objetivos de la garantía juvenil son promover la integración de los jóvenes
en el mercado laboral y prevenir el desempleo de larga duración y el desánimo entre los
jóvenes. En términos generales, los objetivos se asemejan de un país a otro, aunque
se observan algunas diferencias en relación con el diseño de los programas nacionales
de garantías, como los tipos de medidas, los criterios de elegibilidad, la duración de la
intervención y la compensación.
124
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
En esta misma línea, aunque es preciso seguir investigando, un análisis de los
datos y la información disponibles sobre la garantía juvenil realizado por la OIT expone
que dicho programa puede desempeñar una función importante en la reducación de
‘cicatrices’ provocadas por el desempleo de larga duración y el desánimo en los hombres
y las mujeres jóvenes (OIT, 2013c). Del mismo análisis se extraen enseñanzas sobre
los requisitos necesarios para que la garantía juvenil funcione bien y se analizan
los costos relacionados con la aplicación de este programa. Aplicar intervenciones
puntuales orientadas a grupos concretos de jóvenes desfavorecidos, poseer una
capacidad administrativa y una flexibilidad presupuestaria bien establecidas y contar
con un sistema de educación y formación sólido son factores clave para el éxito de la
garantía juvenil. Las estimaciones de los costos realizadas por la OIT apuntan a que
la garantía juvenil puede aplicarse a un costo anual medio de entre el 0.5 y el 1.5 por
ciento del PIB, en función de la disponibilidad de la infraestructura administrativa para
aplicarlas a una mayor escala y del volumen de la población a la que va destinada. Para
la posible transferencia de la garantía a otros países que tienen infraestructuras menos
desarrolladas y menos experiencia, así como su ampliación a grupos beneficiarios
mayores, deberían tomarse en consideración los recursos adicionales necesarios
relacionados con las características específicas de cada país (OIT, 2012c, 2013c).
Suministro de información, orientación y asesoramiento
En muchos países, el enfoque de medidas de transición de la escuela al trabajo
corresponde al suministro de información, orientación y asesoramiento para ayudar a
los jóvenes a identificar el siguiente paso a seguir de sus carreras profesionales. El
enfoque de estas medidas tiende a servir de apoyo para los jóvenes en sus esfuerzos
de búsqueda de empleo, que podría ser a través de la prestación de servicios de
orientación o de opciones de empleo. La orientación profesional ayuda a los jóvenes a
definir mejor sus expectativas y a comprender sus opciones en el mercado laboral. Les
permite obtener información sobre las oportunidades de estudio y les otorga un mejor
conocimiento sobre el proceso de búsqueda de empleo, ya que les puede proporcionar
consejos sobre cómo comportarse en entrevistas de trabajo y cómo escribir currículos y
cartas motivacionales. Algunos de estos servicios de orientación y asesoramiento son
ofrecidos dentro del mismo entorno escolar.
125
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Oportunidades de experiencia laboral y desarrollo de habilidades
Otra medida que puede ayudar a los jóvenes a la toma de decisiones sobre su futuro
profesional y desarrollar habilidades útiles para el mercado laboral es el suministro de
oportunidades de experiencia laboral. La experiencia laboral otorga a los estudiantes una
visión amplia del mercado laboral y les permite aprender sobre dicho mercado mediante
prácticas. En algunos países de la UE (por ejemplo, Alemania, Austria, Dinamarca,
Suiza), el bajo desempleo juvenil se atribuye a la eficacia de este tipo de políticas,
ya que proporciona un gran número de jóvenes con educación y formación de calidad
en las cualificaciones reconocidas que solicitan las empresas. La participación de los
interlocutores sociales en el diseño y la aplicación de los programas de aprendizaje
garantizan su sincronización con las necesidades del mercado laboral. El sistema alemán
tiene las siguientes características fundamentales: 1) el contenido de la formación en
la empresa se determina conjuntamente entre el gobierno, los representantes de las
organizaciones de empleadores y los sindicatos (a nivel federal), 2) las empresas escogen
sus propios métodos de formación, 3) los costos de formación se comparten entre el
gobierno y los empleadores (el gobierno asume la educación en el centro, y el empleador
la formación en la empresa), 4) las condiciones en las que se desarrolla el aprendizaje se
establecen a través de convenios colectivos que especifican el salario mínimo aplicable,
5) las cualificaciones se otorgan tras los exámenes escritos y prácticos preparados
y evaluados por examinadores externos, 6) los órganos competentes (cámaras de
comercio, industria) emiten los certificados reconocidos en todo el país y, 7) tras obtener
el título, los trabajadores pueden solicitar empleo a su empleadores o a otra empresa.
Apoyo al emprendimiento
La motivación de emprendedores puede estar fundamentada tanto por la oportunidad
como por la necesidad. En este marco se constata que entre los jóvenes de América
Latina y el Caribe existe una mayoría de emprendedores que se orienta por la necesidad.
Es este un primer punto esencial al momento de analizar la temática del emprendimiento
en la región y conocer hasta donde llega su aporte al trabajo de los jóvenes.
126
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
La mayoría de los grupos juveniles latinoamericanos que optan por el autoempleo
proceden de los quintiles de más bajos ingresos y de los sectores más pobres.41 En este
caso, resulta más adecuado recurrir al término ‘jóvenes emprendedores orientados por
la necesidad’42, pues denota estrategias de sobrevivencia. Una de las cuestiones clave
son las fuertes barreras de acceso a los servicios de desarrollo empresarial que afectan
singularmente a los jóvenes de sectores pobres.43
A lo expuesto se agrega la existencia de valores culturales que destacan la
inserción laboral de los jóvenes en el empleo dependientes: desde la enseñanza, que
simbólicamente se transmite con supremacía la relación de dependencia laboral, hasta
las investigaciones sobre la situación de la juventud en torno al mercado laboral. Lo
anterior, condiciona que en muchos casos, luego de varios intentos y experiencias
como asalariados, los jóvenes comiencen a contemplar la posibilidad de realizar un
emprendimiento.
Las redes y el capital social son factores determinantes.44 Un cambio en el ámbito
educativo, que posibilite la conformación de un capital social sólido y que tienda a una
distribución más equitativa del conocimiento, aminorando las brechas actualmente
existentes, es lo que potenciará una mayor equidad e igualdad de oportunidades.
41 No deben confundirse los grupos juveniles que proceden de los quintiles de más bajos ingresos con
sectores más pobres. Sin bien, son acepciones que están muy relacionadas, no refieren lo mismo. Los
grupos juveniles que proceden de los quintiles de más bajos ingresos están integrados por jóvenes
que proceden de hogares cuya percepción de ingresos se encuentra determinada como baja, es decir,
pertenecientes al quintil I y II de la población, en la cual se concentra el 40% de los hogares con
menores ingresos. Pero, de ingresos bajos no significa que sus ingresos sean inferiores al mínimo
establecido como para satisfacer las necesidades básicas de sus miembros, esto es, la situación de
pobreza.
42 Es importante hacer mención que, también existe un núcleo más reducido de jóvenes que adoptan
el autoempleo por oportunidad. Se trata de aquellos jóvenes que provienen de estratos sociales más
privilegiados y que gozan de mejores niveles educativos, de familias con mayores recursos para
apoyar sus opciones empresariales, contactos sociales que les permiten un mayor acceso a recursos
críticos para la consolidación de sus emprendimientos y de otros elementos que configuran mejores
oportunidades para el desarrollo de la opción empresarial que las que poseen los jóvenes provenientes
de estratos pobres (Diez de Medina, 2001). Este grupo es el que logra constituir en gran parte de los
casos, las opciones empresariales juveniles más dinámicas, y el que aporta la mayor generación de
empleo e ingresos.
43 Lo cual explica, en gran parte, el origen de los emprendedores jóvenes en América Latina.
44 Las redes interpersonales o la colaboración social de las personas se están convirtiendo en un factor
determinante de competitividad para las empresas, al grado de llegar a ser un activo esencial, es decir,
el ‘capital social’ entendido como el valor intrínseco de las redes interpersonales de la empresa y su
potencial para generar acciones. También definido por la CEPAL (2001), como el conjunto de normas,
instituciones y organizaciones que promueven la confianza y la cooperación entre las personas, en las
comunidades y en la sociedad en su conjunto.
127
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Evidentemente, un punto central es que el diseño de estos programas debe considerar
cómo conseguir que el emprendimiento juvenil se transforme en una herramienta que
facilite la igualdad de oportunidades y no derive en una fuente de empleo informal y en
la precariedad.
Si bien el autoempleo en los jóvenes puede ser visto como resultado de la incapacidad
del empleo formal para absorber la oferta laboral -se trataría entonces de una opción
a la que se recurre por necesidad y constituirá una etapa para el posterior tránsito al
empleo dependiente-, por otro lado existe una corriente que percibe el autoempleo como
una alternativa superior y más tentadora que aquella del trabajo asalariado, pues esta
supone bajos salarios y condiciones de empleo. Desde esta perspectiva, el autoempleo
constituya la opción en la cual los jóvenes pueden ganar más dinero o bien la única
opción para juventudes desempleadas en situación de pobreza.
Los Programas para Jóvenes Empresarios (PJE) se fundamentan, por una parte,
en el hecho de que los jóvenes tienen mayor facilidad que los adultos para aprender
habilidades y, por otra, en el hecho de que los jóvenes tienen peores indicadores de
desempleo y subempleo. No existen, sin embargo, argumentos empíricos sólidos de que
los jóvenes tengan mayor inclinación al emprendimiento. Más aun, el porcentaje de
autoempleados es mayor entre adultos que entre los jóvenes (Cuadro 1).
A nivel general, los Programas para el Emprendimiento Juvenil (PEJ) tienen las
siguientes características: 1) buscan desarrollar habilidades para autoemplearse y no
depender de otros, 2) nacen asociados a los programas de fomento de la pequeña y
mediana empresa, que son sus antecedentes, 3) teóricamente tienen mayor impacto
potencial en la generación de empleo y, 4) no traen desplazamientos de otros
trabajadores. Los PEJ apuestan al poder del individuo y su base está en lo que cada
joven pueda crear y hacer surgir en sus propios medios.
Por otra parte, el emprendimiento es una línea relativamente reciente en la
región latinoamericana, dicho de otra forma, no cuenta con la acumulación de otras
estrategias que buscan generar inserciones laborales para los jóvenes. De ahí que, el
tema de políticas públicas también sea escaso. Es posible afirmar que en la región no se
constatan políticas públicas de emprendimiento juvenil que lo apoyen y promuevan. Sin
embargo, la temática del emprendimiento ocupa un lugar en la literatura especializada
128
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Cuadro 1. Conozca su negocio (Code):
El enfoque de la OIT en la educación para el emprendimiento
Conozca su Negocio – Code (Conozca de Empresa) en español o KAB (Know About Business) en
inglés. Es un programa de educación para el emprendimiento que tiene como propósito iniciar a las
mujeres y hombres jóvenes en el mundo de los negocios y el emprendimiento. Saber de negocios
es comprender el rol de estos en la sociedad, así como el importante papel que desempeñan las
empresas en la consecución de un desarrollo social, económico y medioambiental sostenible. Tener
conocimiento sobre el emprendimiento significa también comprender que este supone el
reconocimiento de una oportunidad para crear valor, tanto social como económico, y el consecuente
proceso de tomar acción sobre dicha oportunidad, ya sea que involucre o no la formación de una
nueva empresa comercial.
El programa Code, por lo tanto, promueve el emprendimiento en un sentido general, e incluye el
desarrollo de emprendedores sociales, quienes aplican soluciones de emprendimiento orientadas a
los negocios y a los desafíos que impone el desarrollo de la sociedad. La OIT observa el
emprendimiento como un medio para crear trabajo decente y productivo, reconociendo que,
especialmente para la juventud, el desarrollo de habilidades para los negocios puede contribuir a su
capacidad de acceso a las oportunidades de empleo.
El objetivo general del programa Code es ayudar a crear una cultura empresarial entre los jóvenes,
alentando cualidades tales como la iniciativa, la innovación, la creatividad y la asunción de riesgos.
El programa tiene como meta concienciar a los jóvenes sobre las oportunidades y desafíos del
emprendimiento y el trabajo autónomo, y darles una mejor comprensión del rol que la juventud puede
desempeñar para forjar su propio futuro, así como el de sus países, siendo emprendedores en sus
vidas y en sus carreras profesionales. Los objetivos Code se pueden sintetizas como sigue:
Desarrollar actitudes positivas con relación a la empresa sostenible, el trabajo autónomo y el
emprendimiento social.
Crear conciencia sobre la empresa y el trabajo autónomo como una opción profesional para las
personas jóvenes.
Proporcionar conocimientos y prácticas sobre los atributos que son convenientes para iniciar y operar
una empresa exitosa.
Preparar a los estudiantes para que se conviertan en mejores empleados mediante la mejora del
conocimiento del negocio.
El paquete Code está dirigido a profesores y estudiantes de educación secundaria general pública y
privada, instituciones de formación técnica profesional, y educación superior. El programa Code ha
sido presentado en más de 55 países de América Latina, África, los Estados Árabes, y en Asia
Central, Oriental y Sudoriental. En 18 países, Code ha sido integrado al currículo nacional, mientras
que en otros se ha integrado al currículo de determinadas instituciones y colegios. Cualquier decisión
de los gobiernos respecto de la introducción de la educación para el emprendimiento y el programa
Code en el currículo educativo nacional –así como el nivel en el que debe introducirse– suele estar
precedida por pruebas piloto que se aplican en varias instituciones pre-seleccionadas. Hasta el año
2010, se calcula que más de 11,700 profesores de más de 4,500 instituciones educativas han sido
capacitados para enseñar la educación para el emprendimiento, y más de medio millón de personas
han tomado el curso Code. Se espera que el número se incremente de forma exponencial en los
próximos años, a medida que los países integren Code en su currículo educativa y continúen
desplegando el programa dentro del sistema educativo. El programa es dictado por un equipo de
facilitadores nacionales, regionales e internacionales acreditados por la OIT.
Fuente: OIT (2013b).
y es una de las líneas planteadas a lo largo de la acumulación teórica del empleo
juvenil. Entonces, no existe correspondencia entre el desarrollo práctico y la importancia
que le concede la teoría como uno de los101
ejes para la generación del empleo juvenil.
Probablemente es por ello que todos los planes y políticas de empleo juvenil en la región
le otorgan a la temática un lugar privilegiado, contemplando un eje de emprendimiento,
a pesar del bajo desarrollo a nivel de programas e iniciativas. A pesar de ello, en varios
países latinoamericanos se han establecido ‘viveros empresariales’, destinados a
desarrollar nuevas empresas, a veces en polígonos industriales o tecnológicos. Algunas
129
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
instituciones de formación profesional han establecido tales viveros en Colombia (SENA)
y en Brasil (SENAI). Esos viveros proporcionan un entorno relativamente protegido que,
además, permite compartir los gastos de servicios comunes tales como comunicaciones,
secretarias, administración y comercialización. Por otra parte, la inscripción en un
polígono tecnológico o industrial proporciona acceso a servicios de investigación
aplicada, consultoría y asistencia técnica y tecnológica, y formación profesional. Los
viveros revisten la máxima importancia cuando las empresas dirigidas por jóvenes
registran elevadas tasas de fracaso debido a la falta de cualificaciones empresariales
y técnicas, la imposibilidad de acceder a servicios de apoyo y, especialmente, las
dificultades inherentes al desarrollo de redes de cooperación empresarial (Cuadro 2).
Cuadro 2. El Polígono Industrial de Don Bosco en El Salvador
La necesidad de programas integrales es especialmente evidente en el caso de jóvenes en conflicto
con la ley. La experiencia de Don Bosco está vinculada con la congregación católica salesiana.
La institución se caracteriza por recibir a jóvenes en situaciones de alta vulnerabilidad, con causas
judiciales y ex integrantes de las ‘m aras’ (pandil las).
El programa Integral de Reinserción Social y Juvenil tiene objetivos de inserción laboral y de
reinserción o retención escolar de los jóvenes. La estrategia seguida es la creación de unidades
empresariales autogestionadas y la educación práctica y teórica de los alumnos, realizada por medio
de los siguientes componentes:
• Programa de trabajo: consiste en la creación de unidades productivas autogestionadas que puedan
propiciar fuentes de trabajo permanentes para sus miembros.
• Programa de capacitación técnica: la escuela taller apunta a la formación integral del alumno, a
través de la educación técnica y administrativa y de la formación humana y social, con el fin de
introducir a los alumnos en un modo de gestión cooperativista.
• Programa de educación formal: se realiza a través del Instituto Técnico Obrero Empresarial. Este
programa es el complemento teórico a la formación práctica recibida en los programas anteriores.
Otorga el certificado de bachillerato vocacional, con opción microempresarial.
La institución tiene una fuerte presencia a nivel local: realiza actividades en la comunidad como
servicios de salud, organización y saneamiento ambiental.
Fuente: OIT (2013b).
No obstante, cabe hacer mención que la creación de oficinas de referencia en los
servicios públicos de empleo, especializadas en el asesoramiento y acompañamiento al
emprendedor joven, es uno de los elementos de diseño e implementación que comienza
a tomar mayor fuerza en la región. Asimismo, los jóvenes dispuestos a crear su propio
negocio son provistos de servicios especiales con el fin de promover rutas alternativas
en el mercado laboral (Tabla 8).
130
103
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Tabla 8
Apoyo para las transiciones de la escuela al trabajo
Tipo de política
País
Nombre del programa
Objetivo
América Latina
Desarrollar e incrementar las capacidades emprendedoras
de la población. Dentro de los servicios de
emprendimiento que se articulan y se brindan en la
Perú
Ventanilla Única
Ventanilla Única de Promoción al Empleo, a nivel nacional,
regional y local, sobresalen la capacitación y la orientación
para el emprendimiento.
Incrementar los niveles de empleabilidad de los jóvenes
para mejorar su inserción laboral. Ofrece capacitación
Programa Jóvenes a la
Perú
laboral, asesoramiento para la elaboración de currículum
Obra
vítae y entrenamiento para pasar con éxito una entrevista
Suministro de
laboral. Intermediación laboral.
información,
orientación y
Brindar información y asesoramiento para una adecuada
asesoramiento
elección de la carrera profesional, técnica u ocupacional.
Servicio de Orientación
Ofrece: Orientación y asesoría. Ferias vocacionales, visitas
Perú
Laboral
guiadas a empresas, charlas informativas, paneles
ocupacionales, otras.
Fomentar y fortalecer emprendimientos económicos
Programa de Desarrollo
solidarios y sus redes de cooperación en cadenas de
Regional, Territorial
Brasil
producción, comercialización y consumo, por medio del
Sustentable y
acceso a conocimiento, crédito y finanzas solidarias, y de
Economía Solidaria
organización de comercio justo y solidario.
Promover entre la juventud una actitud emprendedora,
capacitada para afrontar los desafíos del futuro. Se busca
generar cambios duraderos, influyendo positivamente en
los jóvenes a partir de una nueva metodología innovadora
Fomento a la Cultura que les brinda los elementos para iniciar una actividad
Honduras
productiva. El programa favorece que alumnos y alumnas
Emprendedora
de educación media y técnica profesional adquieran
conocimientos y capacidades emprendedoras para
Apoyo al
ponerlas en práctica en un escenario real y a escala en el
emprendimiento
ámbito escolar.
Permitir la creación y el fortalecimiento de redes que
involucran a los jóvenes y todos los demás agentes
Colombia Joven
participantes, para articularse como ´ecosistema
Colombia
Emprende
emprendedor´ y permitir el intercambio de experiencias,
saberes y oportunidades.
Brindar información geo-referenciada sobre las
características del mercado (grado de concentración de
Servicio de Orientación negocios, personal ocupado, volumen anual de ventas) y
Perú
para el
de la población (edad, sexo, nivel educativo, ingresos
Emprendimiento
promedio, viviendas ubicadas en el área circundante) para
facilitar la toma de decisiones al momento de emprender o
mejorar un negocio.
Fuente: Elaboración propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014).
Mejoramiento en la
prestación de
servicios y el
otorgamiento de
garantías para los
jóvenes
131
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Tabla 8
Apoyo para las transiciones de la escuela al trabajo
Tipo de política
Unión Europea
País
Mejoramiento en la Inglaterra
prestación de
servicios y el
otorgamiento de
Todos los
garantías para los
países de
jóvenes
la UE
Eslovenia
Suministro de
información,
orientación y
asesoramiento
Nombre del programa
Objetivo
‘Connexions’
(Conexiones)
Otorgar a los jóvenes un servicio universal sobre el empleo, así
como también dar seguimiento a problemas específicos, tales
como la tasa de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación.
Garantía Juvenil
El establecimiento de un plan de desarrollo personalizado para
un joven demandante de empleo y garantizar que tendrán una
oferta de trabajo, una oferta educativa o algún otro tipo de
oportunidad en un plazo determinado después de finalizar sus
estudios o su empleo.
‘About Professions in a
Informar a los jóvenes acerca de las diversas opciones de
Different Way’ (Proyecto
profesiones, particularmente sobre aquellas en las cuales hay
acerca de profesiones de
menos egresados universitarios.
manera diferente)
Busca mejorar los cursos de orientación profesional en los
centros de formación y apoyar a la transición de los estudiantes
‘Occupational
-especialmente en los de educación secundaria básica- de la
Orientation Programme’
Alemania
escuela al trabajo. Los participantes analizan sus propias
(Programa de
habilidades, capacidades y las opciones de carreras
orientación ocupacional)
profesionales y tienen la oportunidad de considerar al menos
tres ocupaciones diferentes durante una de sus prácticas.
Permitir que los jóvenes mientras adquieren experiencia en las
empresas, puedan acceder a un salario. El programa es
Oportunidades de
‘Learn-work jobs’
administrado a través de un sitio web (www.stagemarkt.nl) en
experiencia laboral Países
el que las empresas de aprendizaje deben proporcionar un
(Aprendizaje en los
y desarrollo de
Bajos
puestos de trabajo) perfil requerido de forma clara, de modo que los jóvenes
habilidades
puedan elegir consistentemente el trabajo que se adapta a sus
necesidades.
Proporcionar servicios de consultoría a los jóvenes interesados
en poner en práctica su espíritu empresarial y facilitarles las
Apoyo al
Iniciativa empresarial estructuras de apoyo para la creación de su propio negocio.
Grecia
emprendimiento
juvenil
Estos jóvenes también pueden hacer uso del asesoramiento
proporcionado por una red de profesionales que colaboran en
el proyecto.
Fuente: Elaboración propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014).
3.1.5. Fomento a la empleabilidad de los jóvenes
Estrechamente vinculadas con las medidas que ayudan a ‘suavizar’ la transición de la
escuela al trabajo, estas medidas tienen el objetivo de fomentar la empleabilidad de
los jóvenes. Algunas veces, no es un asunto de falta de información u orientación al
tomar una decisión sobre la carrera profesional elegida, sino que la falta de cualidades,
aptitudes, habilidades o competencias son importantes para que el empleador decida no
otorgar un puesto de trabajo a los jóvenes (Eurofound, 2012a; 2014). Así, los empleadores
a menudo describen las dificultades para llenar los espacios de sus vacantes debido
a la falta de trabajadores cualificados, las cuales son causadas por el desajuste de
habilidades. Estas habilidades pueden ser tanto habilidades formales pertinentes a la
profesión, o bien más generales, habilidades básicas.
132
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Así, se han desarrollado una serie de políticas para ayudar a los jóvenes a desarrollar
habilidades relacionadas con el trabajo. Las políticas tienen como objetivo mejorar la
empleabilidad a través de programas de formación específicos; esto puede ser mediante
formación profesional, la experiencia laboral adquirida durante pasantías o habilidades
especificas adquiridas mediante la capacitación laboral. Estas medidas también hacen
énfasis en proporcionar las habilidades que son requeridas en el mercado laboral actual
y reconocidas por las empresas de una manera en que se combina la educación con la
experiencia de trabajo presencial. Una crítica común de los métodos tradicionales de
educación es que no equipa a los jóvenes con las habilidades buscadas en el mercado
laboral.
Aprendizaje y formación profesional
El aprendizaje y otros esquemas de formación dual parecen ser una herramienta eficaz
para fomentar la empleabilidad. Suministrar exitosamente a los jóvenes con experiencia
laboral relevante y con conocimientos especializados es fundamental para el mercado
laboral. La falta de experiencia laboral y de conocimientos prácticos habitualmente
dificulta a los jóvenes a encontrar su primer empleo después de concluidos sus
estudios. No obstante, la experiencia temprana en el lugar de trabajo es esencial para
que los jóvenes desarrollen habilidades y competencias requeridas en el mercado
laboral. Estudios recientes reconocen que la formación con este tipo de aprendizaje
se desempeña favorablemente en comparación con la formación profesional basada
únicamente en el método escolar y tiende a incrementar las oportunidades de empleo de
los jóvenes (Eurofound, 2014). Entonces, los programas de aprendizaje han demostrado
ser una medida muy acertada para ‘suavizar’ la transición de los jóvenes de la escuela
al trabajo.
Capacitación laboral
En la actualidad, ante un mundo de trabajo signado por el cambio acelerado, multifacético
e imprevisible, la revisión se torna prioritaria para el diseño y adopción de políticas de
empleo juvenil acordes con las nuevas necesidades del mercado laboral.
133
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
En la búsqueda de una formación integral se pretende innovar en los programas
de formación y capacitación, para evitar que los sectores más desfavorecidos vayan
transitando los diferentes puntos neurálgicos que condicionan la reproducción de
la pobreza, en un proceso de identificaciones y socializaciones propias del ingreso
acelerado y precoz al mercado precario e informal. Bajo el supuesto que, no basta la
capacitación y la práctica laboral para que un joven logre una efectiva integración social
y se asegure un nivel de empleabilidad que rompa los círculos de pobreza, sino que es
necesario un mayor nivel de ‘contención’, en términos de las dimensiones que determinan
la vulnerabilidad de estos jóvenes. En el diseño de los programas de políticas públicas
para la capacitación laboral de jóvenes se destacan las siguientes características:
1. Hay una conceptualización integral de la formación profesional, incluida la
formación personal y social.
2. Incorporan otras actividades formativas generales como deportes, artes, etc., que
promueven la organización social de los jóvenes.
3. Desarrollan programas de formación de formadores.
4. Se ponen en práctica estrategias de retención centradas en el vínculo personalizado
que se establece con los jóvenes.
5. Toman en cuenta que la capacitación técnica y la formación en alternancia45,
si bien son necesarias, no son suficientes para habilitar a los jóvenes pobres.
6. Están dirigidos a jóvenes desertores del sistema educativo –en el mejor de los
casos, con pocos años de educación media- que tampoco cuentan con las redes
sociales que les permitan obtener un trabajo.
7. Incorporan componentes de acompañamiento y orientación personal y laboral
sustantivos, especialmente adecuados para el tipo de población atendida, aunque
sean difíciles y costosos de replicar en programas de mayor escala.
8. Integran la formación social y la orientación sociolaboral junto a estrategias de
desarrollo de competencias sociales que resultan necesarias tanto para la vida
ciudadana como para la laboral.
45 Esta modalidad de formación profesional para el empleo, es la más directamente relacionada con el
empleo real, es decir, se configura como un apoyo formativo a la contratación. Su finalidad es ayudar
a las personas desempleadas en la adquisición de competencias profesionales mediante un proceso
mixto de formación y empleo, permitiéndoles combinar períodos en un centro de formación y en el
lugar de trabajo.
134
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Es importante destacar que la capacitación debe proporcionar contenido fundamental
sobre el mercado laboral y suministrar soluciones flexibles tanto en el aspecto teórico,
como en el práctico para dicho mercado. Las credenciales educativas continúan siendo
fundamentales para obtener un empleo. La empleabilidad es un factor preponderante.
La educación y la formación siguen siendo factores clave en la preparación de los
jóvenes para el mundo del trabajo. En general, el problema de la falta de trabajo y de
la mala calidad del empleo afecta en mayor medida a las personas con menor nivel de
educación y menos cualificaciones. Las políticas públicas se basan en el concepto de
que el mejor camino de entrada al mercado laboral para los jóvenes continúa siendo una
buena fuente de educación básica, la formación profesional y la experiencia inicial de
trabajo (CEPAL/OIT, 2012).
Pasantías / Prácticas
Las pasantías o prácticas son una buena oportunidad para mejorar la empleabilidad de
los jóvenes. De hecho, cuando son adecuadamente diseñadas y utilizadas, pueden dar
a los jóvenes la oportunidad de desarrollar habilidades prácticas y llegar a adecuarse al
entorno de trabajo, así como adquirir una valiosa experiencia en su carrera profesional
elegida (Tabla 9).
135
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Tabla 9
Fomento a la empleabilidad de los jóvenes
Tipo de política
País
Nombre del programa
Objetivo
América Latina
Perú
Capacitación laboral
Perú
Prácticas / Pasantías
Perú
Facilitar la inserción laboral de los jóvenes entre 15 y 29 años
en situación de pobreza y extrema pobreza mediante la
capacitación laboral y capacitación para el autoempleo.
Mejorar las competencias clave de los jóvenes para el empleo.
Fortalecimiento de
Ofrece: Mejoramiento de las habilidades cognitivas y
Competencias Clave para socioemocionales. Gestionar información de la dinámica
el Empleo
ocupacional y formativa para mejorar las trayectorias
formativas laborales.
Promover el empleo juvenil, facilitando la interacción de los
jóvenes en un esquema de entrenamiento (empresa) /
Piloto de Primer Empleo capacitación (centro de formación) que permita su inserción
laboral en forma efectiva. Ofrece capacitación en la empresa
por un período de 3 meses.
Programa Nacional de
Empleo Juvenil
Unión Europea
Aprendizaje y
formación
profesional
Capacitación laboral
‘Assistance for Redundant
Apprentices’ FÁS
Irlanda
(Asistencia para el
aprendizaje)
Otorgar a los jóvenes la oportunidad de completar la fase de
estudiante en un puesto de trabajo como sujeto de
aprendizaje con el fin de adquirir los conocimientos, las
habilidades requeridas y las competencias para avanzar con
éxito a la siguiente etapa que corresponde a su ingreso en el
mercado laboral.
Malta
‘I Can’ (Yo puedo)
Mejorar la empleabilidad de los jóvenes mediante la
recomendación de políticas y la implementación de iniciativas
dirigidas a potenciar, ayudar y formar a los demandantes de
empleo para facilitar su entrada o reingreso al mercado
laboral, promoviendo el desarrollo de las personas a través de
habilidades y el desarrollo de competencias, y ayudando a los
empleadores en sus necesidades de contratación y formación.
‘Young Potentials
Programme’ YPP
(Programa de jóvenes
potenciales)
Ofrecer la colaboración entre las empresas y el servicio
público de empleo para incrementar la empleabilidad de los
jóvenes. En la actualidad presta sus servicios a 1,000
académicos de 25 a 29 años de edad para que realicen sus
prácticas con una duración de tres a seis meses en empresas
como IKEA o TeliaSonera, seguido por un mes de experiencia
laboral en una ONG.
Prácticas / Pasantías Suecia
Fuente: Elaboración propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014).
3.1.6. Eliminación de barreras y ofrecimiento
de incentivos a los empleadores
El punto final de la intervención hacia el modelo del empleo se refiere a la eliminación
de barreras para aquellas personas que necesitan de ayuda especial en el empleo.
Algunas personas pueden requerir ayuda adicional debido a su discapacidad o por
estar expuestos a múltiples desventajas. Otros requieren ayuda adicional debido a sus
responsabilidades familiares, o a una simple falta de conocimientos del idioma o por
ser de origen inmigrante. La eliminación de estas barreras es, por lo tanto, un paso
importante en el apoyo a estos jóvenes en su reintegración hacia la educación, la
136
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
formación, o al empleo. Así como, todos los jóvenes se enfrentan a la barrera compartida
respecto a la falta de experiencia laboral, los incentivos del empleador para contratar
a los jóvenes pueden ayudar a incrementar la demanda de habilidades y conocimientos
de los jóvenes.
Las políticas que intervienen en esta etapa del camino hacia el empleo está
destinada a grupos específicos y, las mejores son descritas como la eliminación de
las barreras prácticas y logísticas para el empleo. Estas pueden ser tan diversas como
apoyar a los jóvenes mediante el financiamiento para acceder a su lugar de empleo
o a través de proporcionar formación específica para los jóvenes con discapacidades.
Otra forma de eliminar barreras consiste en incentivar a los empleadores a contratar
jóvenes, habitualmente con menor experiencia que sus empleados ya contratados. Esto
puede hacerse en forma de pago de salarios más bajos u otras medidas de empleo
subvencionados.
Atender las necesidades especiales de ayuda
Algunos jóvenes tienen necesidades de apoyo complejas. Además de carecer de
experiencia laboral o cualificaciones pueden enfrentarse a una serie de barreras prácticas
y logísticas para acceder a un empleo o más oportunidades de educación o formación.
Los jóvenes con una discapacidad pueden requerir iniciativas específicas, no sólo
en términos de apoyo adicional (por ejemplo, opciones alternativas de formación), sino
también para acceder a su lugar de estudios o de trabajo.
Facilitar la movilidad y el apoyo financiero
Algunos buscadores de empleo pueden no ser capaces de acceder a las oportunidades
de formación o empleo, debido a que los gastos de traslado son muy elevados, o
simplemente estos lugares se encuentran demasiado lejos como para llegar a ellos
diariamente. Por esta razón, algunas medidas tienen por objeto reducir la falta de
coincidencia geográfica y facilitar una mayor movilidad de los jóvenes mediante la
concesión de becas de movilidad o apoyo para el alojamiento. Desafortunadamente
estas medidas tienden a ser aplicadas para los buscadores de empleo en su conjunto y
no se centran específicamente en los jóvenes.
137
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Incentivos para los empleadores y subsidios
Una barrera clave para el empleo a la que se enfrentan muchos jóvenes se debe a la falta
de experiencia laboral. Por lo tanto, ante los altos niveles de desempleo de los jóvenes
algunos países han optado por implementar medidas que pueden estimular la demanda
de empleados jóvenes a través de los empleos subvencionados o con recaudación de las
cotizaciones a la seguridad social de los jóvenes contratados. La razón fundamental que
está detrás de estas medidas es el aumento de la demanda de trabajadores jóvenes con
el fin de proporcionales un punto de apoyo en el mercado laboral. Esto les permite adquirir
experiencia para complementar sus logros educativos y en su futura carrera profesional.
Las evaluaciones han demostrado que los incentivos a los empleadores pueden tener
un efecto positivo a corto plazo, pero que su impacto neto en las perspectivas futuras
del empleo de los participantes pueden verse reducidas, mientras que los programas de
formación son más proclives a tener resultados positivos (Duell y Vogler-Ludwing, 2011).
Entonces, es importante que cualquier medida de incentivos al empleador esté dirigida
de manera adecuada con el fin de evitar los efectos del ‘peso muerto’46 (OCDE, 2010)
(Tabla 10).
3.1.7. Legislación laboral y promoción del trabajo decente juvenil
La legislación en materia de empleo juvenil tiene importantes niveles de fragmentación
que no permiten identificar un cuerpo coherente. Por lo tanto, no es posible constatar un
marco legal integrado en el que exista una complementariedad entre las distintas leyes.
Todas estas carencias evidencian que el tema del empleo juvenil podría catalogarse
de ‘segunda categoría’. Es llamativa la distancia que existe con otras áreas a nivel de
coordinación y coherencia de la normativa vigente. Por ejemplo, existen notorios avances
en la legislación para la erradicación del trabajo infantil.47 Sin embargo, existen muchas
46 Existe un efecto ‘peso muerto’ cuando el resultado de una política es similar al obtenido en ausencia
de la misma: por ejemplo, cuando se subsidia el salario de un trabajador que de todas maneras hubiera
sido contratado de no haber existido el subsidio.
47 El Convenio 138 sobre edad mínima de la OIT plantea que: “Todo miembro para el cual esté en
vigor el presente Convenio se compromete a seguir una política nacional que asegure la abolición
efectiva del trabajo de los niños y eleve progresivamente la edad mínima de admisión al empleo o al
trabajo, a un nivel que haga posible el más completo desarrollo físico y mental de los menores”. La
edad mínima aparece en el texto, unida a la edad en que cesa la obligación escolar, siendo esta la
que permite trabajar sin que resulte peligroso para la salud, la seguridad o la moralidad. Por tanto, el
trabajo de los jóvenes se ve limitado por una condición sine qua non: la exigencia de una edad mínima
que habilita el acceso al trabajo y que es considerada como derecho fundamental, no disponible por la
voluntad de los sujetos que intervienen en la relación de trabajo.
138
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Tabla 10
Eliminación de barreras y ofrecimiento de incentivos a los empleadores
Tipo de política
País
Nombre del programa
Objetivo
América Latina
Atender las
necesidades
especiales de ayuda
Perú
Promover la inclusión de los jóvenes con discapacidad en
el mercado de trabajo. Pone en contacto a la empresa con
Programa Inclusión de
las personas con discapacidad que tengan habilidades para
Jóvenes con Discapacidad
un puesto de trabajo. Asesora en la mejora (pre y post
en el Mercado de Trabajo
inserción) de las condiciones para facilitar el rendimiento
productivo del trabajador y la sostenibilidad del empleo.
Incentivos para los
empleadores y
subsidios
Chile
Aportar subsidios a trabajadores jóvenes dependientes,
sus empleadores y a los trabajadores independientes,
Subsidio al Empleo Joven mejorando sus sueldos y apoyando a quienes los
contratan. Esta dirigido a jóvenes de 18 a 25 años de edad
que pertenecen al 40% más vulnerable de la población.
Unión Europea
Atender las
necesidades
especiales de ayuda
Facilitar la
movilidad y el
apoyo financiero
Programa enfocado para los estudiantes con
‘Pathway to Independent
discapacidades leves a moderadas y problemas de
Living Programme’
aprendizaje. Su objetivo consiste en apoyar a los
Malta
(Programa para una vida
estudiantes a adquirir las habilidades necesarias para la
independiente)
obtención y mantenerse en un empleo.
Cubrir los costos del recorrido total de las personas recién
empleadas durante el período de 12 meses, siempre y
‘close to work’
Bulgaria
cuando su lugar de residencia sea mayor a 80 km desde su
(cerca del trabajo)
lugar de trabajo.
‘Apoios à contratação de
jovens, desempregados e
públicos específicos’
Incentivos para los
(Incentivos para la
empleadores y
Portugal
subsidios
contratación de jóvenes,
desempleados y grupos
específicos)
Incentivar a los empleadores a contratar empleados
permanentes, en lugar de establecer contratos temporales.
Estos incentivos están disponibles para empleadores
privados e incluyen a aquellos empleadores que estén de
acuerdo con proporcionar contratos permanentes a
personas que buscan su primer empleo con edad no mayor
a 35 años. La concesión de estos incentivos depende de la
permanencia del empleo durante un período de tres años.
Fuente: Elaboración propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014).
normas en las que se pueden distinguir diferentes generaciones de leyes relativas al
empleo juvenil.48
Una de las principales debilidades de la legislación laboral juvenil la constituye la
ausencia de definiciones precisas de conceptos clave, tales como ‘joven’ o ‘adolecente’.
Las leyes de empleo juvenil llegan a establecer el parámetro de edades para ser
beneficiario pero no contextualizan con rigurosidad el concepto de ‘juventud’. La
legislación en empleo juvenil no incorpora la realidad integral de los jóvenes y tampoco
logra vincularse a las carencias y a potencialidades estructurales de este segmento
poblacional. Por el contrario, en la mayoría de los casos se encuentra ligada a las
48 Por ejemplo, la experiencia en América Latina es abundante y aborda diferentes mecanismos,
principalmente la capacitación laboral. A pesar de ello, se hace evidente la ausencia de monitoreo
y sistematización de las bondades, especialmente de las evaluaciones del impacto de dichos
instrumentos. Cabe señalar que no entraremos en detalle sobre este tema, ya que no es el objetivo
fundamental de esta investigación.
139
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
necesidades coyunturales de empleo, de modo que limita el enfoque de derechos49 y
asocia las normas del empleo juvenil a programas o componentes de política puntuales.
Entonces, desde el punto de vista jurídico el joven debe gozar de los mismos derechos y
deberes que cualquier trabajador y ser tratado en condiciones de igualdad. Su edad no
debe convertirlo en un trabajador excluido o en un ciudadano de ‘segunda’.
En esta misma línea, las normas internacionales del trabajo proporcionan una base
sólida para elaborar la legislación destinada a crear más y mejores empleos. Se reconoce
entonces que, un marco normativo propicio, tanto de los trabajadores como para las
empresas, es un factor clave que influye en las oportunidades de los jóvenes para obtener
un trabajo decente. Las políticas deberían tratar de fortalecer a las empresas y aumentar
tanto la demanda como la calidad de la oferta del empleo. La legislación sobre el empleo
juvenil debería fundamentarse en los siguientes aspectos centrales: 1) la necesidad de
que las diferentes normas conformen un cuerpo coherentemente integrado, 2) coherencia
en particular con la normativa sobre juventud, empleo y erradicación del trabajo infantil,
3) legislar sobre la realidad de grupos juveniles clave en los empleos, grupos acerca de
los cuales no existen abundantes antecedentes legislativos: jóvenes en la economía
informal, juventud rural, etc., 4) incorporar plenamente el enfoque de derechos, 5)
legislar con base a la realidad de los jóvenes y no de los programas puntuales, 6) legislar
sobre la educación con una mirada integral desde la inserción laboral y, 7) certificar la
capacitación recibida en los diferentes formatos contractuales.
3.1.8. La protección social de los jóvenes
En América Latina, los jóvenes enfrentan dificultades específicas para acceder a la
protección social: 67% tiene empleos precarios, solo 37% cotiza al seguro social y,
29.4% lo hace al sistema de pensiones. Se estima que cerca de 27 millones de jóvenes
trabajadores tienen un empleo informal, esto representa 55.6% del total de jóvenes
ocupados. Lo que hace aún más grave la situación es que 6 de cada 10 nuevos empleos
para los jóvenes correspondan al sector informal de la economía latinoamericana.
También, se deben contemplar las particularidades de los grupos juveniles para acceder
a la protección social, lo cual se puede ejemplificar con los jóvenes trabajadores en
edades muy tempranas y los trabajadores domésticos. Así, el debilitamiento de los
49 El enfoque de derechos tiene más sentido si se acota a un grupo de edad de 15 a 24 años en
conformidad a la definición de población joven que ha establecido la ONU.
140
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
sistemas de protección social y la disminución de su cobertura tienen consecuencias
claras en la vida de los jóvenes. La protección social permite construir un piso de
certezas frente a las incertidumbres de la vida laboral; por el contrario, su ausencia
repercute negativamente en la cohesión y desarrollo social. La protección de la salud y
la seguridad de los trabajadores en el lugar de trabajo también son necesarias para el
desarrollo de empresas sostenibles.
Por ende, uno de los principales retos en la esfera de las políticas es establecer
medidas de protección social dirigidas especialmente a los jóvenes, en la forma de
planes integrales que incluyan el seguro de desempleo, la asistencia para la búsqueda
de empleo y otras prestaciones. El Pacto Mundial para el Empleo, adoptado por la OIT,
sentó bases interesantes de políticas que están siendo utilizadas en varios países del
mundo para mejorar la protección social. La legislación se constituye en un instrumento
válido para garantizar el respeto de los derechos laborales fundamentales, evitando que
los jóvenes tengan empleos precarios que no contemplan la cobertura de la protección
social. Para impulsar el acceso a un trabajo decente, es la protección social de los
jóvenes derivada de la relación laboral lo que atiende a un enfoque contributivo. Al
respecto, Durán y Chacaltana proponen los siguientes tres esquemas alternativos para
incrementar la protección social de los jóvenes (OIT, 2011).
1. Subsidio de primas de entrada ‘suave’ al sistema de seguridad social. Una política
de subsidio de primas para los trabajadores jóvenes podría tomar dos formas:
primas más bajas o un aporte contributivo estatal para subsidiar la cotización de
los jóvenes.
2. Solidaridad intergeneracional. Los sistemas de seguridad social llevan implícito
el concepto de solidaridad de los hombres con las mujeres, de los trabajadores
cotizantes activos con los jubilados, de los urbanos con los rurales, etc. La cuestión
que se plantea es si, aceptada la obligatoriedad de la afiliación de los trabajadores
dependientes, sería posible hablar de adoptar medidas normativas para la
obligatoriedad de los independientes.
3. Esquemas alternativos para trabajadores jóvenes no asalariados. Los jóvenes
en general, tienen mejor salud que los trabajadores adultos y adultos mayores, lo
que traducido a la determinación de las primas de financiamiento de los seguros de
salud podría significar una ‘ventaja’ para diseñar esquemas de seguro de bajo costo
que sean accesibles a una gran proporción de jóvenes no asalariados (Cuadro 3).
141
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Cuadro 3. Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo en Argentina
Desde el año 2008, el Gobierno Nacional implementa el Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo,
destinado a jóvenes de 18 a 24 años de edad que aún no completaron los estudios de secundaria,
que están desempleados y en situación de vulnerabilidad social. El programa Jóvenes ofrece a cada
participante la posibilidad de construir su proyecto formativo ocupacional, mejorar sus habilidades,
saberes y oportunidades de inserción laboral a través de los siguientes componentes:
Terminalidad educativa
Formación profesional
Prácticas laborales en empresas, organismos públicos y organizaciones no gubernamentales
Intermediación laboral brindada por las oficinas de empleo
Asistencia técnica y financiera para la generación de emprendimientos
Cobertura desde 45.5% hasta 57% del salario de los jóvenes que sean contratados en relación
de dependencia, por un lapso de seis meses
Resultados obtenidos:
Se crearon áreas de empleo joven en las oficinas de empleo municipales, en las 24 jurisdicciones
del país.
Se financiaron más de 1,500 tutores para asistir y acompañar a los jóvenes en las distintas
actividades que propone el programa.
414,435 jóvenes participaron de los cursos de Orientación e Inducción al Mundo del Trabajo.
351,222 jóvenes regresaron a la escuela.
156,766 jóvenes realizaron cursos de apoyo a la búsqueda de empleo.
68,078 jóvenes participaron en cursos de formación profesional.
64,918 jóvenes realizaron prácticas laborales.
13,270 jóvenes recibieron asistencia técnica y/o financiera para realizar su emprendimiento
productivo.
34.5% de los jóvenes que participaron del programa se insertaron en empleos registrados.
Las probabilidades de acceso al empleo de los jóvenes cubiertos por el programa duplica la de
aquellos con similares características que no participan en el mismo.
Fuente: OIT (2013b).
Para finalizar este apartado, exponemos las estrategias de políticas públicas
implementadas en América Latina y en la UE que han sido evaluadas con resultados
altamente efectivos (Tabla 11).
118
142
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Tabla 11
Casos de Éxito. Evaluación de las políticas implementadas en América Latina y la UE.
Tipo de política
País
Nombre del
programa
Objetivo
Efectividad
Este programa es impulsado por la Fundación Internacional
de la Juventud (IYP, por
sus siglas en inglés) y el
Fondo Multilateral de
Inversiones del Banco Interamericano de
Desarrollo
(FOMIN).
El modelo de Entra21
consta de un programa
integral de capacitación
sobre aptitudes de
vida y competencias
técnicas determinadas
por las necesidades
del mercado laboral,
pasantías, servicios de
inserción laboral y la
participación activa de
los empleadores en el
diseño y ejecución del
programa.
Después de una fase inicial exitosa,
el programa se expandió y continuó
hasta el año 2011. Durante la fase
II (2008-2011), más de 116.000
jóvenes desfavorecidos se habían
matriculado en el programa en 18
países. De esta cantidad, un 95%
finalizó el ciclo de capacitación, que
incluyó instrucción en el salón de
clase y una pasantía. Se completaron
los estudios de seguimiento de los 24
proyectos realizados en la fase II; tres
de ellos incluyen grupos de control.
Además, se publicaron ocho estudios relacionados con aspectos tales
como, escala de rendimiento, cómo
alcanzar a los jóvenes con mayor grado de vulnerabilidad y cómo usar la
tecnología.
Generó oportunidades
concretas para jóvenes
vulnerables,
desarrolló mecanismos para
identificar e intercambiar mejores prácticas y
aplicó dichas prácticas
en proyectos de educación y empleabilidad
específicos, mediante
la creación de alianzas
multisectoriales.
Se movilizaron tres alianzas multisectoriales para prestar apoyo a jóvenes
vulnerables en el Caribe, América
Central y América del Sur, con la participación de 75 organizaciones públicas, privadas y de la sociedad civil.
1.511 jóvenes vulnerables en Perú,
Jamaica y Guatemala recibieron los
conocimientos y las competencias
necesarias para encontrar empleos
productivos y continuar su educación.
Las tres alianzas multisectoriales
incidieron en la formulación de
programas y políticas para jóvenes
vulnerables, a fin de que se mejoraran y se implementaran más efectivamente en Guatemala (Escuelas
Abiertas), Jamaica (YUTE) y en Perú
(los temas de la juventud se consideraron prioritarios en las elecciones
presidenciales).
América Latina
18 países
de América
Latina
Entra21
Fomento a la
empleabilidad de los
jóvenes
Colombia,
Guatemala,
Jamaica y
Perú
Obra
Fuente: Elaboración propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2012b, 2014).
143
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Tabla 11
Casos de Éxito. Evaluación de las políticas implementadas en América Latina y la UE.
Tipo de política
País
Nombre del
programa
Objetivo
Efectividad
Apoyar a las escuelas ubicadas en
zonas geográficas
desfavorecidas,
principalmente
a
través del desarrollo de enfoques
pedagógicos alternativos.
Todas las comunidades individuales en las cuales se ha
aplicado, han informado de
resultados positivos, incluyendo mejoras significativas en el
rendimiento académico y en las
relaciones entre los miembros
de la comunidad educativa (Elboj y Niemela, 2010; García et
al., 2010; Prieto y Santa Cruz,
2010). En cuanto a la eficacia
del aprendizaje individual en las
comunidades, un estudio longitudinal ha demostrado que la
Comunidad de Aprendizaje de
La Paz incrementó su nivel de
lectura promedio de 1.4 a 2.7
(sobre 5) entre 2006 y 2008. El
absentismo escolar se redujo
de 30% en 2006-2007 al 10% en
2007-2008. Los participantes
están muy familiarizados con
esta medida y la consideran
muy positiva haciendo énfasis
en su universalidad y transferibilidad a otros contextos.
Proporcionar a los
jóvenes que se desvinculan del sistema
educativo los conocimientos, las habilidades y la confianza
necesarios para su
reintegración
del
sistema educativo.
En 2010, el 46% de los jóvenes
que formaron parte del programa en el año inmediato anterior seguían activos en dicho
programa, el 15% se encontraba empleado, el 11% estaban
desempleados, el 4% estaba
en un centro de formación y,
el 6% se encontraba cursando
un nivel educativo posterior
(Departamento de Educación y
Habilidades, 2010). Otros estudios concluyeron también que
el 61% de los participantes se
reintegran al sistema educativo, a la formación o al empleo.
Alrededor del 20% y 30% abandona el programa en sus inicios,
un 32% lo deja para integrarse
al mercado laboral después de
su educación o formación (Forfas, 2010).
Reducir el tiempo
en que un joven
no tiene acceso al
empleo y a la educación mediante la
mejora de posibilidades para encontrar un trabajo
o una oportunidad
educativa.
El 83.5% de los jóvenes solicitantes de empleo recibió ayuda
de manera exitosa dentro de los
tres primeros meses de su registro como desempleados en
el 2011.La garantía juvenil ha
tenido un mejor desempeño en
comparación con otras medidas
destinadas a los jóvenes que no
están cubiertas por la garantía,
es decir, en aquellos jóvenes de
entre 25 y 30 años, los cuales
solamente el 30.5% se colocaron con éxito durante el mismo
periodo de tiempo.
América Latina
Medidas para
prevenir la
deserción escolar
Medidas para
la reintegración
escolar
Apoyo para las
transiciones de la
escuela al trabajo
España
Irlanda
Finlandia
Comunidades de
Aprendizaje
‘‘Youthreach’
(Garantía
social para
los jóvenes)
‘‘Youth
guarantee’
(Garantía
Juvenil)
144
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Tabla 11
Casos de Éxito. Evaluación de las políticas implementadas en América Latina y la UE.
Tipo de política
País
Nombre del
programa
Objetivo
Efectividad
Fomento a la
empleabilidad
Se encontró que el 70.9% de los beneficiaros todavía estaban empleados
en la misma empresa dos o tres años
después de la finalización de su formación (ISFOL, 2011) y alrededor
del 21% estaban empleados en otra
empresa (ISFOL, 2012). Sólo el 7.9%
había interrumpido el método de
aprendizaje, pero a menudo estos
jóvenes lo interrumpieron para acceder a puestos de trabajo donde les
ofrecían un nivel superior, así como
mejores opciones de pago. Las empresas se mostraron satisfechas con
la participación de los jóvenes y con
el estímulo de capitalizar la inversión
que hicieron durante el período de
su formación. Los participantes reportaron un alto nivel de satisfacción
general con el programa.
Que los jóvenes
puedan obtener un
empleo con la ayuda de
un subsidio salarial.
Un poco más de la quinta parte
(22.1%) de los participantes fueron
capaces de conseguir un trabajo
con este programa. Sin embargo,
cabe hacer mención que no todos
los jóvenes utilizan la tarjeta de
oportunidades para la búsqueda de
empleo. Los resultados de estudios
iniciales demuestran que el 40% de
los jóvenes nunca utilizó esta tarjeta
cuando aplicó para un trabajo. Ahora
bien, más de un tercio (36%) que sí
hizo uso de la tarjeta tuvo éxito en
la búsqueda de un puesto de trabajo
(Pitkänen et al., 2012). Alrededor del
40% de los empleadores han contratado al solicitante joven, inclusive sin
la subvención. Alrededor de la mitad
de los empleadores considera que
el programa incrementó el número
de jóvenes que figuran en puestos
permanentes, ya que estos jóvenes
permanecieron después del período
inicial subvencionado.
América Latina
Fomento a la
empleabilidad de los
jóvenes
Eliminación
de barreras y
ofrecimiento de
incentivos a los
empleadores
Italia
Finlandia
‘Higher-level
apprenticeship scheme’
(Programa de
aprendizaje de
nivel superior)
‘Chances card’
(Tarjeta de
oportunidades)
Fuente: Elaboración propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2012b, 2014).
3.2. Políticas públicas del empleo juvenil en México
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) constituye el marco normativo de planeación de
la política pública en México. El PND 2013-2018 considera que es fundamental atender
el creciente número de jóvenes que no estudian y no trabajan, además de diseñar
intervenciones específicas de política pública enfocadas a mejorar su calidad de vida
y de oportunidades. En caso contrario, se corre el riesgo de desaprovechar el bono
demográfico del que goza el país, que representa una oportunidad histórica para la
transformación económica de México. Un desarrollo deficiente de la juventud hoy, se
traducirá en rezagos sociales, un capital humano poco productivo y un menor potencial
de crecimiento en el mañana. La existencia de una población joven sin esperanza ni
futuro es el camino más seguro para la reproducción intergeneracional de la pobreza y
145
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
augura un escenario de mayor inseguridad y falta de cohesión social. Los jóvenes que no
estudian y no trabajan conllevan a un alto costo económico, social y humano, ya que se
desaprovecha el recurso más importante del cual goza México hoy en día: una juventud
que tiene el potencial de convertirse en el gran motor de desarrollo económico y social
de nuestro país. En este sentido, el PND reconoce que la vinculación de la educación con
el mercado laboral debe atender la realidad del problema de los jóvenes que no estudian
y no trabajan como una de sus estrategias más apremiantes. Por lo anterior señalado,
el PND consideró como parte de los objetivos nacionales mantener la estabilidad
macroeconómica del país que permita promover el empleo de calidad en los mexicanos.
En su enfoque transversal respecto a la meta IV de ‘México Próspero’ se indica la
estrategia encaminada a fomentar y ampliar la inclusión laboral, particularmente hacia
los jóvenes, las mujeres y los grupos en situación de vulnerabilidad para incrementar
su productividad. También, debido a que una elevada proporción de jóvenes percibe
que la educación no les proporciona habilidades, competencias y capacidades para una
inserción y desempeño laboral exitosos es necesaria la vinculación de la educación con
las necesidades sociales y económicas. Para ello, se requiere innovar el sector educativo
para formular nuevas opciones de modalidades que utilicen las nuevas tecnologías
de la información y comunicación, con modalidades de educación abierta y a distancia.
A su vez, es importante fomentar las carreras técnicas y vocacionales que les permitan
la inmediata incorporación al trabajo, proporcionando la especialización, así como la
capacitación en el trabajo. Es necesario promover el desarrollo emprendedor de las
instituciones de educación superior y los centros de investigación, con el fin de fomentar
la innovación tecnológica y el autoempleo entre los jóvenes.50
El monto de recursos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF)
para el ejercicio fiscal 2014 referente al desarrollo de los jóvenes ascendió a 202,612.7
millones de pesos (mdp) (Anexo 16 del Decreto), lo que representa un crecimiento
de casi el 30% en términos reales respecto al presupuesto aprobado en 2013. No
obstante, se aprecia una alta concentración y poca transversalidad, ya que la mayoría
de los recursos corresponden al sector educativo (92%), incluyendo recursos para becas,
infraestructura, programas educativos especiales dirigidos a jóvenes; otros recursos
se identifican en acciones de prevención y atención de adicciones en este grupo de la
población (sector salud), vivienda (desarrollo social) y algunos recursos para el programa.
Cabe hacer mención que, además, el presupuesto asignado al Instituto Mexicano de la
Juventud (IMJUVE) es de 345 mdp y para la Formación y certificación para el trabajo se
presupuestaron 2,648.4 mdp.
50 Objetivos de la meta III referente a ‘México con Educación de Calidad’.
146
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
La concentración de los recursos destinados a jóvenes en temas de educación, salud
y vivienda infiere que todavía hay mucho camino por andar en la construcción de una
política de juventud realmente transversal, de acuerdo al concepto de Serra (2005) y una
gestión transversal efectivamente integral, como apunta Aguilar (2011). Si bien, las
modificaciones a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria de abril de
2012 fortalecieron el carácter transversal que deben tener los programas presupuestarios
en temas tales como el desarrollo de los jóvenes, se requieren esfuerzos importantes
para que permeé una cultura transversal en las dependencias y entidades federales
y más aún en los gobiernos estatales y municipales. También, la Ley de Planeación
establece que el PND indicará, entre otros, los programas sectoriales y especiales que
deban ser elaborados (Artículo 22). Como programa especial en materia de juventud
opera actualmente el Programa Nacional de Juventud (2014-2018) (Projuventud), inscrito
en la meta nacional de ‘México Incluyente’ a través de la Secretaría de Desarrollo Social
(SEDESOL) y del programa sectorial de Desarrollo Social, el cual considera como uno de
sus objetivos el “salvaguardar el derecho de las y los jóvenes al trabajo, a través de su
integración laboral en condiciones de trabajo decente” (Sierra, 2012).
Por lo tanto, de acuerdo a la revisión de todos los programas de empleo que operan
actualmente se puede concluir que, existen programas de emprendimientos productivos
o de promoción de microempresas con objetivos de empleo, desarrollo económico y/o
social, cuya población objetivo no están incluidos los jóvenes como parte importante
estos, implementados por diferentes dependencias federales con cierta coordinación
con otros niveles de gobierno. Esta situación junto con la escasez de información nos
lleva a considerar que la aproximación metodológica más adecuada se refiere a una
‘comparación exploratoria de los programas’ que nos permita averiguar sus ‘similitudes’
o ‘diferencias’ entre ellos. La Tabla 12 presenta una relación de los programas federales
operados actualmente, que contienen acciones para la promoción del empleo.51
51 Además de los programas federales, existen programas estatales y regionales enfocados a
promover el empleo en los jóvenes. Tal es el caso del programa ‘Profesionista Activo’ promovido por
el Gobierno del Estado de Durango, el cual se lleva a cabo mediante un esquema de concertación
con el sector productivo y sector universitario; donde el objetivo central es contribuir al equilibrio entre
la oferta y la demanda de trabajo a nivel profesional, mediante un atractivo paquete de estímulos a
las empresas y apoyos a los recién egresados, incluyendo capacitación, becas y certificación sin una
experiencia laboral previa. Este programa prioriza la atención de jóvenes de 19 a 29 años de edad,
habiendo egresado de una carrera de nivel profesional o técnico, en un lapso no mayor de 2 años,
ayudándolos a encontrar un empleo en las micro, mediana y macro empresas participantes en el
programa, además de otorgarles capacitación para el desarrollo de competencias en el trabajo, así
como la oportunidad de ingresar de forma permanente en la empresa. Otro ejemplo, es el programa
de apoyo ‘Jóvenes con Porvenir’ desarrollado por el Gobierno Municipal de Zapopan, Jalisco, dirigido
a los jóvenes que no estudian y no trabajan, busca generar oportunidades para que los jóvenes de
147
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Tabla 12
Programas federales relacionados con la promoción del empleo
2013-2018
Sector / Programa
Dependencia Ejecutora
Desarrollo Social
IMJUVE1 / SEDESOL2
Programa Nacional de Juventud (Projuventud)
Programa de Coinversión Social (PCS)
SEDESOL
Programa de Empleo Temporal (PET)
SEDESOL
Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (PEI)
SEDESOL
Desarrollo Agrario y Urbano
Programa de Apoyo a Jóvenes para la Productividad de Futuras Empresas Rurales
3
SEDATU
Economía
Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME)
SE4
Trabajo y Previsión Social
STPS5
Programa de Apoyo al Empleo (PAE)
STPS / BID6
Programa de Apoyo a la Capacitación y el Empleo (PACE)
Notas: 1/ Instituto Mexicano de la Juventud
2/ Secretaría de Desarrollo Social
3/ Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
4/ Secretaría de Economía
5/ Secretaría del Trabajo y Previsión Social
6/ Banco Interamericano de Desarrollo
Fuente: Elaboración propia a partir de la información disponible en las páginas electrónicas de las dependencias.
3.2.1. Instituto Mexicano de la Juventud
(Secretaría de Desarrollo Social)
El Instituto Mexicano de la Juventud (IMJUVE) es un organismo del Estado facultado
para instrumentar, diseñar y coordinar políticas y programas enfocados en el desarrollo
integral de los jóvenes entre 12 y 29 años de edad con carácter progresivo52. Este
organismo fortalece a las instancias estatales de juventud, a través de la coordinación
entre estas y el mismo instituto, por medio de la firma de convenios orientados a
impulsar, acciones que permitan promover los derechos de la población joven a nivel
estatal y, en su caso, la transferencia de recursos federales con cargo al presupuesto
del IMJUVE, de acuerdo a la suficiencia presupuestal, para el desarrollo de acciones y
programas, dirigidos a la población joven de los estados en todo el territorio nacional,
con acciones específicas que promuevan el desarrollo y bienestar de la población joven
de los estados.
dicho municipio encuentren alternativas de capacitación e ingreso al mercado laboral mediante el
otorgamiento de becas al 100% para los cursos que se ofrecen. Está dirigido a jóvenes de entre
15 y 30 años de edad y, en su tercera generación, el programa capacitó aproximadamente a 8,200
jóvenes.
52 El carácter progresivo se refiere a que el programa beneficia a los jóvenes pertenecientes a los
estratos sociales más bajos.
148
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
El trabajo coordinado del IMJUVE con otras instancias gubernamentales fortalece
el impacto de las acciones que el instituto emprenda, para ello es necesario un diálogo
permanente y creativo entre este organismo y la STPS, organismos internacionales,
sindicatos, empresarios y organizaciones de jóvenes a fin de articular esfuerzos,
programas, iniciativas y compartir experiencias. Tal como lo señala el informe de la OIT
(2010), en el desafío de lograr empleo decente para los jóvenes, es particularmente
relevante lograr la coordinación e integración de los sistemas de información, que
puedan garantizar mayor pertinencia y calidad en sus acciones si se retroalimentan
mutuamente.
Ahora bien, con la finalidad de instrumentalizar sus líneas de acción, el IMJUVE
define su estrategia de operación denominada trabajo juvenil, con el propósito de crear
y fomentar una cultura de productividad y bienestar social entre los jóvenes, al crear
fuentes de empleo rentables bajo tres principios fundamentales: organizar, ahorrar
e invertir. La estrategia, a su vez, está integrada por la línea de acción ‘Autoempleo
juvenil’. El IMJUVE lleva a cabo sus acciones a través de tres procesos: 1) vinculación
o concertación con instancias públicas, privadas y civiles con las que se establece un
acercamiento de colaboración sin la necesidad de establecer convenios, 2) convenios
realizados mediante la protocolización de un trabajo coordinado entre el IMJUVE con
instancias públicas, privadas y civiles considerando la transferencia de recursos y, 3)
instancias vinculadas, en este caso se considera a las instituciones públicas, privadas y
civiles con las cuales se establece un convenio de colaboración, que permita un trabajo
permanente en el tema de juventud y que no involucre aportación efectiva de recursos
económicos.
El IMJUVE opera dos subprogramas. El primero se refiere al subprograma
‘Generación y articulación de políticas públicas integrales de la juventud’, el cual
contempla al programa Jóvenes en Servicio. El segundo subprograma pertenece al
‘Subsidio a Programas para Jóvenes’, donde se incluyen las siguientes acciones: Apoyo
al Fortalecimiento de Instancias Estatales de Juventud, Apoyo al Fortalecimiento de
Instancias Municipales de Juventud, Apoyo a Proyectos Juveniles Impulso México,
Espacios Poder Joven, Red Nacional de Programas Poder Joven, Radio, Televisión
y Radio por Internet, Programa Emprendedores Juveniles y, Estímulos a la Juventud.
Por lo tanto, debido a la correspondencia con las mejores prácticas internacionales
149
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
argumentadas en el apartado anterior de esta investigación,53 para efectos de nuestro
estudio consideramos necesario establecer un análisis exhaustivo del Programa
Emprendedores Juveniles.
En la Tabla 13 se aprecia que el presupuesto aprobado al IMJUVE se ha incrementado
de manera marginal. De 2010 a la fecha actual aumentó 11.8 mdp (3%), además, ha
incrementado la tasa de subejercicio de 2010 a 2013 en un 6% (17.8 mdp).
Tabla 13
Presupuesto aprobado al Instituto Mexicano de la Juventud (IMJUVE)
2010-2014
2010
2011
2012
2013
2014
Aprobado
333.2
368.1
343.2
340.8
345.0
Generación y articulación de políticas públicas
integrales de juventud
190.1
201.5
252.0
247.4
244.0
Subsidio a programas para jóvenes
85.8
149.8
65.5
65.5
68.0
Ejercido
302.7
316.8
328.8
320.5
-
Notas: 1/ Datos en millones de pesos
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), Ejercicio Presupuesto Prográmatico,
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
3.2.1.1. Programa de Emprendedores Juveniles (Instituto
Mexicano de la Juventud)
El Programa Nacional de Juventud 2014-2018 (Projuventud) constituye el programa
especial de la actual Administración Federal para el tema de juventud y su ejecución
está a cargo del IMJUVE, que es un organismo descentralizado, coordinado por la
SEDESOL, el cual tiene entre sus objetivos el definir e instrumentar la política nacional
de juventud y promover acciones destinadas a mejorar el nivel de vida, expectativas y
derechos de los jóvenes. El Projuventud incluye varias líneas de acción relacionadas
con el apoyo de cooperativas, capitalización de empresas, proyectos productivos rurales
sustentables, trabajo artesanal, y campañas de promoción de la cultura emprendedora
entre los jóvenes, con objeto de reducir las dificultades que enfrentan estos para iniciar
y consolidar un proyecto propio.
53 En relación con el tema Apoyos para la transición de la escuela al trabajo, en su apartado apoyo
al emprendimiento.
150
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Desde 2003, el IMJUVE a través del Projuventud opera el Programa de Emprendedores
Juveniles, primeramente como un plan piloto (‘Autoempleo Juvenil’). El programa tiene
como objetivo fomentar la cultura de la productividad mediante apoyos económicos a los
mejores proyectos de empresas sustentables, con lo que se busca fomentar el trabajo
individual y organizado, promover el arraigo de los jóvenes en las comunidades, así
como la participación de los gobiernos estatales y municipales mediante un esquema
de coinversión. Asimismo, se observa que los recursos destinados por el IMJUVE a
este programa han sido marginales (entre 1% y 2%), pero la concertación con otras
instancias estatales y municipales ha permitido duplicar dichos recursos. Cabe hacer
mención que, estas aportaciones han sido procíclicas, ya que cuando la crisis de 20082009 elevó los niveles de desempleo juvenil, el presupuesto del programa disminuyó.
No obstante, el menor número de solicitudes recibidas en estos años y el porcentaje de
proyectos beneficiados (37% y 44% respectivamente) también fue menor al registrado
a inicios de 2006 (61%), aun cuando el instituto levantó una encuesta muy amplia sobre
emprendedores (IMJUVE, 2008), que reveló datos ilustrativos sobre la necesidad de
impulsar a los mismos. En 2011, prevaleció esta tendencia, el programa recibió y analizó
800 proyectos, de los cuales sólo 280 (35%) fueron beneficiados, mientras que en 2007
se recibieron 1,415 proyectos, de los cuales se apoyaron 867 (61%), situación que
aparentemente se explica por un mayor rigor en la selección de los mismos. Entonces,
se puede concluir que este programa resulta marginal dentro de las prioridades del
instituto y muy vulnerable a las restricciones presupuestarias (Sierra, 2012). Además, el
programa atiende a jóvenes de 18 a 29 años de edad que soliciten los apoyos a título
personal o en grupo para proyectos nuevos (categoría A), que deben estar dados de alta
ante la SHCP o para proyectos que tengan de 1 a 2 años de venir operando (categoría B),
o que cuenten con un negocio en crecimiento y deseen fortalecerlo (categoría C). Para
los proyectos de la categoría A, el monto máximo de los recursos movilizados asciende a
25 mil pesos, para la categoría B es de 45 mil pesos y, para la categoría C es de 100 mil
pesos;54 de estos recursos 90% está a cargo del programa y el 10% restante a cuenta
del beneficiario, que puede ser en especie (maquinaria, equipo, mobiliario), o bien en
efectivo. El monto de los apoyos lo determina el Consejo Técnico Evaluador de cada
instancia participante, conformado por representantes empresariales, académicos y del
gobierno federal, previo análisis y evaluación de las propuestas recibidas.
54 En el caso de la categoría ‘C’ el recurso estará bajo una tasa de crédito no mayor a la tasa
inflacionaria promedio del año correspondiente, bajo la administración del intermediario.
151
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
3.2.2. Programa de Coinversión Social
(Secretaría de Desarrollo Social)
El Programa de Coinversión Social (PCS), fortalece a la sociedad civil a través de la
promoción de proyectos de coinversión55 entre el gobierno y la sociedad. Tiene como
objetivo principal el contribuir al fortalecimiento de la participación social a través
del impulso de los actores sociales56 que favorezca la inclusión social de los grupos
en situación de pobreza o vulnerabilidad. Para efecto de identificar y cuantificar a la
población objetivo de este programa, podemos referir que se encuentra dentro de los
7.1 millones de personas en situación de pobreza alimentaria extrema. De esta manera,
los principales beneficios que el PCS otorga a los actores sociales son a través de las
siguientes vertientes: 1) promoción del desarrollo humano y social en proyectos que
contribuyan al logro de acciones que mejoren las condiciones de vida de la población en
situación de pobreza, exclusión, vulnerabilidad, marginación o discriminación y fomenten
el desarrollo comunitario y el capital social, 2) fortalecimiento y profesionalización de
proyectos dirigidos al mejoramiento de las capacidades, conocimientos, habilidades
y metodologías de organización y gestión de los actores sociales, así como el
equipamiento y mejoramiento de infraestructura. Incluye además, la promoción de la
participación ciudadana en las políticas públicas, los procesos de articulación con los
tres órdenes de gobierno y la generación de sinergias para un mayor impacto social
y, 3) promueve la investigación de proyectos que generen, propicien y difundan el
conocimiento, metodologías, instrumentos, diagnósticos, evaluaciones, propuestas y
recomendaciones, entre otros.
Con un presupuesto asignado para 2014 de 332.4 mdp, el PCS se basa en el principio
de corresponsabilidad, a través de un esquema de coinversión, sumando los recursos
gubernamentales con los de los actores sociales para la realización de proyectos. Este
esquema consiste en la aportación de recursos económicos por parte del gobierno
federal, estatal o municipal, organizaciones sociales o de la sociedad civil para el
desarrollo de proyectos presentados por los actores sociales. Así, la aportación máxima
55 Es la participación, conjunta o individual, de organizaciones de los sectores social y privado,
mediante la aportación de recursos humanos, materiales o financieros, en las acciones y programas
gubernamentales de desarrollo social.
56 Se refiere a las organizaciones de la sociedad civil e Instituciones de Educación Superior y
Centros de Investigación que participan en este programa mediante la presentación de proyectos de
coinversión.
152
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
de recursos otorgada a un proyecto no podrá exceder de 1 mdp, siendo el porcentaje de
coinversión de los actores sociales cuando menos del 20% del costo total del proyecto y,
este puede ser en términos monetarios y no monetarios. En esta misma línea, según el
informe de la Evaluación Específica de Desempeño (EED) para el período 2012-2013 del
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) el PCS no
cuenta con evaluaciones de impacto debido a cuestiones relacionadas con la dificultad
de definir el grupo de control. No obstante, esta evaluación si determina el análisis de la
evolución de la cobertura del programa. El reporte indica que para poder acceder al PCS
las organizaciones de la sociedad civil (OSC) deben tener la Clave Única de Inscripción
(CLUNI), que es otorgada al inscribirse al Registro Federal de Organizaciones de la
Sociedad Civil desde 2004. La población potencial del PCS creció desde 2009 a 2012.
De 2009 a 2012, el número de OSC inscritas al CLUNI se incrementó en un 42%. Del
mismo modo, la población objetivo creció 24% para el 2012. Ante el incremento de la
demanda el PCS ha aumentado año con año el número de actores sociales apoyados.
Estos entre 2009 y 2012 crecieron en 12% con un total de 1,842 proyectos financiados.
En 2012 el 95% de los proyectos que se recibieron fueron dictaminados como elegibles,
sin embargo, de estos sólo se apoyó al 64% debido a limitaciones presupuestales.
3.2.3. Programa de Empleo Temporal
(Secretaría de Desarrollo Social)
El Programa de Empleo Temporal (PET) se creó con el objetivo de reducir los efectos
económicos y sociales negativos en personas de 16 años de edad o más que vean
disminuidos sus ingresos o afectado su patrimonio como consecuencia de situaciones
sociales y económicas adversas, emergencias o desastres, mediante apoyos económicos
otorgados como contraprestación por su participación en proyectos de beneficio social,
familiar o comunitario. Del mismo modo que para el PCS, la población objetivo del PET
se encuentra dentro de los 7.1 millones de personas en situación de pobreza alimentaria.
De ahí que, el PET focaliza la entrega de apoyos económicos en municipios con alta
pérdida de empleo (MAPE), y en los que por presentar índices de muy alta, alta o
media marginación (MMAM) hay un elevado nivel de informalidad en sus actividades
económicas. Esta focalización se origina debido a que la población que vive en dichos
municipios es particularmente vulnerable a la afectación de sus ingresos, no sólo por
la ocurrencia de emergencias climatológicas o ambientales, sino también por otras
situaciones económicas adversas tales como la caída de la producción o de los precios
de sus principales productos de intercambio, así como por fenómenos socioeconómicos
que disminuyen el potencial productivo de las regionales.
153
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Con un presupuesto asignado para el ejercicio fiscal 2014 de 1,340.9 mdp, el
PET promueve la participación de los beneficiarios en proyectos de beneficio familiar
o comunitario no solamente mediante la colaboración activa de los ciudadanos
en el desarrollo de sus hogares y comunidades, sino que además genera beneficios
adicionales al resto de la sociedad en función de los proyectos ejecutados. Los apoyos
otorgados por el PET pueden ser directos, para la ejecución de proyectos, o bien para
la activación de la participación social. Los apoyos directos son de tipo económico y
consisten en jornales equivalentes al 99% de un salario mínimo en la zona geográfica
donde se desarrolla el proyecto o las tareas para la atención de emergencias. Los
apoyos para la ejecución de proyectos no pueden exceder del 20% de los costos
destinados a la adquisición o arrendamiento de materiales, herramientas, maquinaria
o equipo, incluyendo implementos de protección para los beneficiarios, así como
costos de transporte necesarios para la realización de los proyectos autorizados. Y, los
apoyos para la promoción de la participación social pueden ser en especie y a manera
de compensación económica a los gestores voluntarios por llevar a cabo acciones
de capacitación para la conformación de redes sociales. Según los resultados del
CONEVAL, durante el año 2012 el PET ejerció 1,016.6 mdp, equivalentes al 97.3% del
presupuesto asignado para ese mismo año, mediante la ejecución de 8,580 proyectos,
beneficiando a 382,832 personas. Para tal efecto, se pagaron 15.9 millones de jornales.
Como ejemplo de actividades en 2012 se reporta la estrategia transversal ‘Todos Somos
Juárez’, donde se realizaron 29 proyectos sobre campañas de prevención y control de
enfermedades transmisibles, para la contribución al mejoramiento de infraestructura
local (deportiva, limpieza de áreas públicas, rehabilitación de viviendas, entre otros) y,
actividades de preservación ecológica, lo que generó 1,547 empleos. Por otro lado, el PET
Inmediato (que atiende emergencias), pagó 4,902 proyectos que incluyeron acciones de
limpieza, desazolve y recolección de basura orgánica e inorgánica, así como acciones de
prevención y remediación de desastres en municipios con declaratoria de emergencia.
Además, debido a que el PET también opera en conjunción con la Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes (SCT) y, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) cuando existen
situaciones de emergencia y para las cuales las dependencias hacen una reserva, en
este caso, la SEMARNAT de acuerdo a su presupuesto asignado (608.9 mdp) reportó en
2012 una cobertura a nivel nacional para un total de 163,415 beneficiarios. Atendió a
87,345 hombres y 76,070 mujeres y, pagó un total de 7,989,209 jornales.
154
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
3.2.4. Programa de Estancias Infantiles para apoyar a Madres
Trabajadoras (Secretaría de Desarrollo Social)
El Programa de Estancias Infantiles para apoyar a Madres Trabajadoras (PEI) busca
contribuir a abatir el rezago en el acceso y permanencia en el trabajo de padres solos y
madres que trabajan, buscan empleo o estudian, con hijos entre 1 y 3 años 11 meses,
o entre 1 y hasta 5 años 11 meses en casos de niños con alguna discapacidad. Lo logra
ofreciendo servicios de cuidado y atención infantil que contribuyen al desarrollo de niños
y niñas al brindar el servicio a beneficiarios que pertenecen a hogares con ingresos que
no rebasan la línea de bienestar económico y no tienen acceso al servicio de cuidado
infantil a través de instituciones públicas de seguridad social u otros medios.
El PEI cuenta con un presupuesto en 2014 que asciende a 3,682.3 mdp y, con el
cual brinda el apoyo mediante tres modalidades: apoyo a madres trabajadoras y padres
solos, impulso a los servicios de cuidado y atención infantil, e incorporación a la red de
estancias infantiles. El apoyo a madres trabajadoras y padres solos está destinado a
cubrir el costo de los servicios de cuidado y atención infantil hasta por 900 y 1,800 pesos
mensuales, o mediante la aportación mensual de la persona beneficiaria por concepto
de corresponsabilidad que cubra la diferencia entre el apoyo otorgado por el gobierno y
la cuota que fije la persona responsable de la estancia infantil. En cuanto al impulso a
los servicios de cuidado y atención infantil se refiere a un apoyo inicial de hasta 70 mil
pesos para la adecuación, habilitación y equipamiento del espacio validado para operar
como instancia infantil. Y, la incorporación a la red de estancias infantiles infiere un
apoyo de hasta 50 mil pesos para la adecuación, habilitación y equipamiento del espacio
validado para operar como instancia infantil destinado a las personas responsables de
centros de atención o espacios en los que se brinde el servicio de cuidado y atención
infantil.57 Por otra parte, en cuanto a sus resultados, el CONEVAL señala que el PEI
presenta un crecimiento sostenido en su cobertura a lo largo del año 2012. Así, con un
presupuesto asignado para este mismo año de 3,100.5 mdp, los beneficiarios atendidos
fueron 1,021,992 personas y las 32 entidades federativas se encontraban cubiertas por el
programa, beneficiando a 2,213 localidades en 1,294 municipios atendidos. La cobertura
del programa tiene resultados notables en la oferta de servicios de cuidado infantil, pues
desde que inició operaciones en 2007 y hasta el 31 de diciembre de 2013 se atendieron
57 Ver las Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para apoyar a Madres
Trabajadoras, para el ejercicio fiscal 2014.
155
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
a 1,165,317 menores en las instancias infantiles. Además, respecto al ámbito social y
desarrollo de los niños se observó lo siguiente: 1) 93% de las beneficiarias consideran
que a raíz del programa, la calidad de vida de su familia ha mejorado, 2) 98% refieren
a las estancias como un lugar seguro donde dejar a sus hijos y están satisfechas con el
servicio, 3) 97% considera que la estancia ha tenido un impacto positivo en el lenguaje,
habilidades sociales y desarrollo motriz de su hijo, 4) 96% considera que la estancia
ha tenido un impacto positivo en la salud emocional de su hijo y, 5) 86% considera
que la estancia ha tenido un impacto positivo en la nutrición de su hijo. En relación a
la satisfacción se reporta lo siguiente: 1) los beneficiarios del programa asignan una
calificación de 92 al programa, 2) la confianza se refleja en una calificación de 96, 3) la
calificación de la calidad percibida es de 95, 4) 99% planifica continuar llevando a sus
hijos a las estancias afiliadas a la red y, 5) 98% estarían dispuestos a recomendar el
programa.
3.2.5. Programa de Apoyo a Jóvenes para la Productividad de
Futuras Empresas Rurales (Secretaría de Desarrollo Agrario,
Territorial y Urbano)
El Programa de Apoyo a Jóvenes para la Productividad de Futuras Empresas Rurales
(antes Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras) promueve la creación de
‘agroempresas’ rentable y sustentable, preferentemente en el núcleo agrario al que
pertenecen o, en otro cercano que no implique su cambio de residencia; a través de
la capacitación, renta de derechos parcelarios, adquisición de insumos y servicios de
acompañamiento empresarial y acceso al financiamiento, con el fin de propiciar el
arraigo, el acceso a la propiedad social y mejorar el ingreso de los jóvenes. Está enfocado
en la atención de ejidatarios, comuneros, posesionarios y avecindados habitantes de
ejidos y comunidades, con un mínimo de 18 y hasta 39 años de edad, que tengan interés
de emprender una ‘agroempresa’ y que habiten en núcleos agrarios donde se presenten
niveles altos de marginación y potencial productivo
Este programa tiene un presupuesto asignado para el ejercicio fiscal 2014 que
asciende a 200 mdp que le permitirá destinar cuando menos el 92.2% a los apoyos
para el joven emprendedor rural y hasta el 7.8% a los gastos asociados con la
planeación, operación, supervisión y evaluación del programa. Los tipos de apoyo que
otorga el programa son: para el desarrollo de un ‘proyecto escuela’, de un proyecto
‘agroempresarial’, o para la consolidación de ‘agroempresas’. Para el ‘proyecto escuela’
156
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
se entregan apoyos para la adquisición de activos fijos y capital de trabajo, capacitación
técnica, capacitación empresarial y becas. En el proyecto ‘agroempresarial’ se destinan
recursos para la renta de derechos parcelarios, asignación de activos fijos y capital de
trabajo y, la tutoría de negocios. Y, en la consolidación de ‘agroempresas’ los recursos
son destinados a la compra de derechos parcelarios, a la asignación de activos fijos
y capital de trabajo y, la tutoría de negocios.58 En su informe de la EED para el año
2012-2013, el CONEVAL reporta que el programa atendió a 4,056 jóvenes, indicando
que tiene presencia en 20 estados de la república (108 municipios, 145 localidades) y,
del universo total de beneficiarios, 54.5% fueron mujeres. El 75% de los beneficiarios
se concentraron en 9 entidades: Chiapas, Guerrero, Sinaloa, Veracruz, Zacatecas,
Oaxaca, Michoacán, Morelos y Jalisco, en ese orden. En estas entidades se encuentra
el 80% de la población objetivo del programa por lo que se refiere correspondencia con
la población atendida. Sin embargo, los resultados no son muy alentadores, ya que la
población atendida representó únicamente el 2.58% de la población objetivo, por lo
tanto, a ese ritmo se requerirán 38.6 años para alcanzar su cobertura total y 51 años
para cubrir la población potencial. La población atendida del 2.58% tiene que ver con el
presupuesto asignado al programa en ese año: 448.3 mdp, por lo que es de esperarse
que con la reducción de 61.3% del presupuesto en 2014, la atención a la población
objetivo será disminuida significativamente.
3.2.6. Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana
Empresa (Secretaría de Economía)
El programa de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME) busca
contribuir al desarrollo económico nacional al generar más y mejores empleos, así
como micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES). Otorga apoyos a proyectos
que fomenten la creación, consolidación y competitividad de las MIPYMES. Otra
vertiente consiste en fomentar las iniciativas de emprendedores y los proyectos que
brinden inversión productiva al sector. La población objetivo está definida por nuevos
emprendedores e incubadoras de empresas, MIPYMES, empresas ‘gacela’59 y franquicias
58 Ver las Reglas de Operación del Programa de Apoyo a Jóvenes para la Productividad de Futuras
Empresas Rurales, para el ejercicio fiscal 2014.
59 Son PYMES con gran potencial de crecimiento que pueden generar muchos empleos, demandar
servicios de otras PYMES, y desarrollar nuevas tecnologías y mecanismos novedosos de mercado.
Requieren incrementar su participación en el mercado nacional y tener acceso a mercados externos.
157
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
y, empresas tractoras60. El Fondo PYME otorga y da acceso al crédito, como promoviendo
y difundiendo los programas, instrumentos, productos, herramientas y acciones para
elevar la competitividad y mejorar los procesos de las MIPYMES, así como el desarrollo
de emprendedores y nuevas empresas, en el marco de la modernización y de la
adquisición de conocimientos y habilidades. Además, como instrumento transversal, en
2009 se puso en marcha la estrategia México Emprende, la cual infiere al Fideicomiso
México Emprende, que funciona con recursos del Fondo PYME; los Centros de México
Emprende, así como otros programas de la Secretaría de Economía.61 En el caso de la
categoría de emprendedores, se opera el Programa Nacional de Emprendedores, que
comprende tres grandes vertientes: 1) fomento a la cultura emprendedora, 2) el impulso
a la incubación de empresas y, 3) el Programa Capital Semilla que consiste en otorgar
el apoyo financiero a los proyectos viables de emprendedores, para la formación y
arranque de nuevos negocios egresados de las incubadoras reconocidas por el Sistema
Nacional de Incubación.
El Fondo PYME cuenta con un presupuesto para el 2014 de 9,377.3 mdp, el cual
proviene de recursos fiscales presupuestados principalmente como subsidios para
gastos de inversión. Estos recursos se entregan a través de la figura de los organismos
intermedios (OI) que tienen mayor experiencia para la coordinación del proyecto
procurando el alcance de un mayor impacto y, se destina como mínimo el 95.4% para
apoyos a la población objetivo y el 4.6% restante a gastos de operación, seguimiento
y evaluación. El Fondo considera la participación de otras instancias financiadoras
(gobiernos, estatales, municipales, fundaciones, asociaciones empresariales,
instituciones académicas, empresas, entre otras) (Sierra, 2012). El tipo de apoyo que
brinda el Fondo PYME, así como los montos autorizados y las actividades particulares
son definidos de acuerdo a la categoría donde se encuentre el beneficiario. Según el
informe del CONEVAL para el 2012, con un presupuesto aprobado de 7,084.1 mdp, las
empresas apoyadas por el Fondo incrementaron sus ventas anuales por 158,141 pesos y
las no apoyadas por 85,145 pesos. Sin embargo, no se observaron cambios en los niveles
de empleo. En cuanto al análisis de la cobertura, cabe hacer mención que la población
potencial de este Fondo ha variado a lo largo de los años. En 2008 se estableció en
60 Apoyar a que las MIPYMES se desarrollen en línea con las necesidades y oportunidades que
brindan las grandes empresas compradoras y el sector de exportación, garantizando, a través de ellas
mercado a las MIPYMES y mejorando la competitividad de las empresas tractoras.
61 México Emprende intenta ser un ‘nodo’ articulador de programas, proyectos e instituciones de
atención al sector empresarial (Aregional, 2010).
158
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
312,941 reduciéndose en 12,941 (4.1%) para 2009. En 2010 hay un enorme crecimiento
de 4,844,058 (1,614.7%), estableciéndose un nuevo rango en 5,144,058 empresas. Para
2011 aumenta en 98 empresas y para 2012 se reduce en 100. La población objetivo
se define a partir de 2008 en 4,000 creciendo sustancialmente (196,000 empresas o
4,900%) para el año 2009. En 2010 no hay cambio alguno y en 2011 se incrementa el
objetivo en 20,006 unidades o 10%, disminuyendo en 2012 en el propio valor de 20,006
empresas. La población atendida inicialmente (2008) se plantea en 312,941 empresas.
Para 2009 disminuye en 39,993 (12.8%), continuando con un incremento para 2010 de
27,653 empresas (10.1%). En 2011 la atención se ve ampliamente afectada cayendo
en un 10% (80,209 empresas). Finalmente en 2012 se recupera la atención en 75,316
empresas lo cual representa un incremento de 34.2% sobre la atención del año anterior.
En cuanto a la atención de la población objetivo en 2008 se reporta una atención de
7,824%, reduciendo a 136.5% para 2009, ubicándose en 150.3% en 2010, cayendo
ampliamente a 100.2% para 2011 y recuperándose a 147.9% para 2012.
3.2.7. Programa de Apoyo al Empleo
(Secretaría del Trabajo y Previsión Social)
El Programa de Apoyo al Empleo (PAE) tiene como objetivo promover la colocación en
un empleo o actividad productiva a personas desempleadas o subempleadas, mediante
el otorgamiento de apoyos económicos o en especie. El programa atiende a personas
de 16 años o más, que requieren adquirir o reconvertir su calificación o habilidades
laborales para facilitar su colocación en un puesto de trabajo o desarrollar una actividad
por cuenta propia, para lo cual se conforma de cuatro subprogramas: Bécate, Fomento
al Autoempleo, Movilidad Laboral Interna y Repatriados Trabajando. Mediante el
subprograma Fomento al Autoempleo (SFA) se promueve la creación (o fortalecimiento)
de Iniciativas de Ocupación por Cuenta Propia (IOCP) por parte de personas desempleadas
o subempleadas. Asimismo, como parte del subprograma Bécate, se opera la modalidad
Capacitación para el Autoempleo, dirigida a desempleados o subempleados interesados
en una actividad productiva por cuenta propia. El SFA otorga apoyos en especie, que
consisten en mobiliario, maquinaria, equipo y/o herramienta, cuyo valor puede ser de
25,000 hasta 125,000 pesos dependiendo del número de integrantes de la IOCP (de 1 a 5
o más), que se entrega en custodia temporal condicionada durante doce meses. Al final
del período, se otorgarán los bienes en forma definitiva dependiendo de su adecuada
utilización, previo al dictamen de un Comité Interno de Evaluación, en caso contrario, se
retiran los bienes y se reasignan a otra IOCP, la cual tiene derecho a un apoyo económico
159
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
por un monto de 5,000 a 25,000 pesos, destinado al mantenimiento o reparación,
así como para adquisición de bienes complementarios. En el caso de la modalidad
de Capacitación para el Autoempleo, el beneficiario recibe un curso de capacitación con
duración de uno a tres meses Sierra, 2012).
El presupuesto asignado en 2014 al PAE es de 1,655.5 mdp, lo cual implica un
incremento de 38% respecto al año 2012. En lo que a resultados se refiere, el informe
del CONEVAL para el período 2012-2013 indica que los participantes de los cursos
Bécate tuvieron mayor probabilidad de encontrar un empleo que los no beneficiarios.
El impacto atribuible a Bécate es debido a un incremento en la colocación a las 13
semanas de concluir la capacitación, de 32% (para los no participantes) a 43% para
los participantes con características comparables; 26 semanas después de concluir la
capacitación, el aumento es de 40% a 44%. En general las modalidades de Bécate
tienen efectos positivos en las prestaciones laborales y acceso a servicios de salud.
Los mejores efectos se encuentran en las modalidades de capacitación mixta y
capacitación en la práctica laboral. En cuanto al análisis de cobertura, la evolución de
la población potencial de 2008 a 2012 se ha modificado considerablemente. Es decir,
pasó de 2.8 millones de personas en 2008 a 4.03 millones en 2012. Desde el año 2008
la población atendida ha sido mayor a la población objetivo, la cual tiene como principal
determinante el presupuesto asignado. En el año 2012 el programa atendió al 11.3%
de la población potencial. Durante este año los estados de Chiapas, San Luis Potosí,
Tamaulipas, Chihuahua, Sonora, Puebla, Estado de México, Sinaloa, Oaxaca y Veracruz
tuvieron el mayor número de beneficiarios con una suma de 238,552 personas, que
representó el 52% de la población atendida. Después del año 2008 el porcentaje de
personas atendidas con respecto a la población objetivo se redujo considerablemente;
en 2008 este porcentaje fue de 153.1% mientras que en 2012 se ubicó en 118.5%; los
años en que disminuye este porcentaje coincide con la disminución del presupuesto del
programa.
3.2.8. Programa de Apoyo a la Capacitación y el Empleo
(Secretaría del Trabajo y Previsión Social y Banco Interamericano
de Desarrollo)
El Programa de Apoyo a la Capacitación y el Empleo (PACE) es ejecutado por STPS, con
apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El objetivo general del
PACE consiste en apoyar el mejor funcionamiento y competitividad del mercado laboral,
160
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
y así contribuir a impulsar una economía generadora de empleos formales de mejor
calidad a través de la promoción de nuevos avances en el desarrollo de políticas de
empleo. El objetivo específico es apoyar a la STPS en mejorar la integración, el alcance
y la efectividad de las políticas y los programas de mercado laboral. Desde hace tres
años, el PACE ha ayudado a más de 8.6 millones de personas – 70% de ellas eran
mujeres – a encontrar un puesto de trabajo de calidad, ha facilitado el acceso a un
trabajo a 1.5 millones de trabajadores y ha ofrecido mil becas de formación para la
capacitación en planta. El PACE nació para afrontar uno de los retos más importantes
para el desarrollo económico en México, la inserción de más trabajadores en empleos de
calidad, y ha creado servicios para conseguirlo, como el asesoramiento presencial – en
169 oficinas del Servicio Nacional de Empleo (SNE) en todo el país-, la realización de
talleres y ferias de empleo virtuales y reales, así como la creación de un página web de
búsqueda de empleo. Se estima que 60% de mexicanos trabajan en el sector informal,
en puestos no calificados, con salarios bajos y sin beneficios adicionales. El PACE ha
puesto un punto de inflexión en el planteamiento de los programas de capacitación. En
vez de la formación en las aulas, el PACE ha potenciado la formación en el puesto de
trabajo, priorizando los sectores económicos y las zonas geográficas más dinámicas, con
el fin de mejorar las tasas de colocación. Un enfoque que ha demostrado reiteradamente
el logro de mayores tasas de colocación, mayores salarios y mejores beneficios. Otra
de las características del proyecto ha sido su constante evaluación, que ha permitido
introducir ajustes –tales como cambios en los subprogramas menos eficaces, nuevas
herramientas basadas en las tecnologías de la información, etc.- continuamente para
mejorar el rendimiento. El programa ha supuesto una inversión total de 250 millones de
dólares – 150 millones de los cuales han sido financiados por el BID-, y recientemente
se ha aprobado una nueva fase de este proyecto para el período 2013-2016 (OIT, 2013b).
Para finalizar este apartado y establecer un análisis comparado de las ‘similitudes’
o ‘diferencias’ existentes en los programas federales relacionados con el empleo en
México anteriormente descritos, ilustramos mediante diversos factores las relaciones
entre criterios (Tabla 14).
161
162
nd
2
Nacional
nd
Nacional
1
nd
772 personas
280 proyectos
nd
Nacional
Población objetivo
Población atendida
Proyectos ejecutados
Variación
Población atendida /
Población objetivo
Cobertura
Nacional
44.0%
1,524 personas atendidas
3,465
426.5
395.0
332.4
981,771
3,125.4
3,100.5
3,682.3
Nacional
Económico
Nacional
76.0%
Nacional
104.1%
310,030 personas atendidas
1,021,992 personas atendidas
8,580 proyectos ejecutados
407,774
1,586.9
1,798.0
1,340.9
Nacional
Económico
Proyectos
20 entidades federativas
2.6%
4,057 personas atendidas
156,889
260.4
448.3
200.0
20 entidades federativas
Económico
118.5%
Nacional
Nacional
456,781 personas atendidas
385,328
1,572.5
1,022.9
1,655.5
Nacional
Apoyos económicos o en
especie
Buscadoras de empleo que
requieran capacitarse para
facilitar su colocación en un
puesto de trabajo, desarrollar
una actividad productiva por
cuenta propia, o trasladarse a
otra entidad o localidad que
demande fuerza de trabajo.
Servicios
Personas de
16 años o más
Promover la colocación en un
empleo o actividad productiva
formal a los buscadores de
empleo.
Programa de Apoyo al Empleo
(PAE)
STPS
147.9%
295,708 emprendedores y
MIPYMES atendidas
200,000
6,984.2
7,048.2
9,377.3
Nacional
Otorgamiento de créditos
Nuevos emprendedores e
incubadoras de empresas,
microempresas, pequeñas y
Sujeto agrario habitante del
medianas
empresas,
núcleo agrario
empresas
gacela
y
franquicias,
empresas
tractoras.
Proyectos
Además de las empresas y
MIPYMES,
se
apoya
a
empresas,
en
caso
de
desastres naturales y a través
del
fideicomiso
México
Emprende.
Contribuir
al
desarrollo
económico
nacional
al
generar
más
y
mejores
empleos así como micro,
pequeñas
y
medianas
empresas (MIPYMES).
Fondo de Apoyo para la
Micro, Pequeña y Mediana
Empresa (Fondo PYME)
SE
Notas: Los datos se refieren al año 2012, a excepción del Presupuesto 2014.
nd/ No Disponible. Los datos disponibles se refieren al subprograma 'Subsidio a Programas para Jóvenes', sin embargo, no específicamente para la acción 'Programa de Emprendedores Juveniles'.
1, 2 y 3/ Datos en millones de pesos.
Fuente: Elaboración propia a partir del estudio de los programas federales, Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). Coneval, Evaluación Específica de Desempeño.
nd
Presupuesto Ejercido
3
(2012)
Presupuesto 2012
Presupuesto 2014
Cobertura
Económico
Económico
Tipo de apoyos
Personas
cuyo
ingreso
percápita del hogar no rebasa
la
línea
de
bienestar
económico, y que no tienen
acceso al servicio de cuidado
infantil.
Personas
que
viven
en
municipios de muy alta, alta o
media marginación, así como
en municipios con alto índice
de desempleo.
Personas en situación de
extrema pobreza
Público educativo
Servicios de cuidado y
atención infantil
Contraprestación por la
participación en proyectos
Población objetivo
Promover la creación de
agroempresas
rentable
y
sustentable que ayuden a
mejorar los ingresos de los
jóvenes.
Programa de Apoyo a Jóvenes
para la Productividad de
Futuras Empresas Rurales
SEDATU
Madres, padres solos, tutores
o principales cuidadores que Personas de 18 años y hasta
39 años de edad.
trabajan, buscan trabajo o
estudian.
Programa de Estancias
Infantiles para Apoyar a
Madres Trabajadoras (PEI)
SEDESOL
Contribuir a abatir el rezago
en materia de acceso y
permanencia en el trabajo de
madres que trabajan, buscan
empleo o estudian y los
padres solos con hijos o niños
bajo su cuidado.
Proyectos de coinversión
Producción
Estructura
(focalizado a)
Mujeres y hombres de 16
años o más de edad que
enfrentan una disminución
temporal en su ingreso por
baja demanda de mano de
obra o por los efectos de una
emergencia.
Jóvenes de 18 a 29 años
Actores sociales que realizan
actividades para promover la
igualdad de oportunidades, a
través de la construcción de
capital social.
Programa de Empleo
Temporal (PET)
SEDESOL
Contribuir a la protección del
bienestar socioeconómico de
la población afectada por
situaciones
adversas
que
afectan su patrimonio o
disminuyen sus ingresos.
Programa de Coinversión
Social (PCS)
SEDESOL
Contribuir a la generación de
Creación
de
empresas
capital social a través del
sustentables,
fomento
al
fortalecimiento de los actores
trabajo y arraigo comunitario.
sociales.
Programa de Emprendores
Juveniles
IMJUVE/SEDESOL
Criterios de selección
de beneficiarios
Objetivo principal
Factores de
Comparación
Tabla 14
Programas federales relacionados con la promoción de empleo - Análisis Comparado de Casos Nacionales
2012-2014
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
163
Programa de Coinversión
Social (PCS)
SEDESOL
Programa de Empleo
Temporal (PET)
SEDESOL
Programa de Estancias
Infantiles para Apoyar a
Madres Trabajadoras (PEI)
SEDESOL
Programa de Apoyo a Jóvenes
para la Productividad de
Futuras Empresas Rurales
SEDATU
Fondo de Apoyo para la
Micro, Pequeña y Mediana
Empresa (Fondo PYME)
SE
Programa de Apoyo al Empleo
(PAE)
STPS
A nivel de componente y
En lugar de atomizar los
actividad el número de
recursos en múltiples apoyos,
Una de las principales
Cuenta
con
valiosas
proyectos apoyados presenta
éstos se enfocan a pocos
fortalezas del programa es el
experiencias de más de una
Oportunidades de desarrollo un incremento constante
El PEI cuenta con un diseño El programa cuenta con proyectos con lo que se
Sistema de Información de
secretaría, lo que enriquece al
del emprendedurismo juvenil desde la creación del PCS. En
adecuado que define y distintas evaluaciones que le tenderá a asegurar mayor
Apoyo al Empleo, el cual es
programa y le permite brindar
en México, vinculado a su especial hay dos actividades a
delimita
claramente
el permitieron mejorar: diseño, homogeneidad
en
la
una herramienta que permite
cobertura a través de los
formalización.
problema público a atender. indicadores y focalización.
búsqueda de un impacto y a
reconocer: la capacitación a
registrar y dar seguimiento a
diferentes operadores del
posibilitar alcanzar a un
los actores sociales y la
los beneficiarios del programa.
programa.
mayor número de empresas
promoción
de
las
y/o un mayor efecto deseado.
convocatorias.
Programa de Emprendores
Juveniles
IMJUVE/SEDESOL
El programa debe revisar las
Para ampliar su área de
Es el único instrumento de Hacer esfuerzos para lograr la
razones de no cumplimiento Es
acción, el PCS debe hacer un
necesario
definir
política pública que busca armonización de horarios de
de metas de tres de los correctamente la población Es recomendable incrementar
ejercicio de promoción de
Se debe procurar que la
apoyar a los trabajadores las estancias con el de las
convocatorias con los posibles
cobertura
en
las
indicadores para ajustarlas o potencial. Se recomienda la
creación de micro-negocios
pobres y sin acceso a las actividades laborales de los
aportantes. Y, sería fructífero
"Capacitación
evaluaciones
al modalidades
mejorar los procesos para realizar
que generalmente operan en
instituciones contributivas de padres; así como conseguir
Recomendaciones
poder cumplir las metas. programa. Con el fin de tener Mixta" y "Capacitación en la
para el programa incorporar
domicilios particulares, no se
seguridad social que se que un importante segmento
Revisar los efectos que ha un diagnóstico actualizado y Práctica Laboral", las cuales
la capacitación como uno de
originen
de
forma
encuentran en situación aún de población al que no le es
generado la disminución del adecuado en torno al parecen tener mejores efectos
sus productos o servicios ya
desmesurada.
más vulnerable debido a posible pagar la oferta de
apoyo por beneficiario en la problema que se debe en la calidad del empleo.
que
está
enlazada
eventos
inesperados
y cuidado infantil existente
consolidación
de
los solucionar.
directamente
con
su
pueda acceder a esta.
transitorios.
proyectos.
propósito.
Notas: Los datos se refieren al año 2012, a excepción del Presupuesto 2014.
nd/ No Disponible. Los datos disponibles se refieren al subprograma 'Subsidio a Programas para Jóvenes', sin embargo, no específicamente para la acción 'Programa de Emprendedores Juveniles'.
1, 2 y 3/ Datos en millones de pesos.
Fuente: Elaboración propia a partir del estudio de los programas federales, Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). Coneval, Evaluación Específica de Desempeño.
Fortalezas
Factores de
Comparación
Tabla 14 (continuación)
Programas federales relacionados con la promoción de empleo - Análisis Comparado de Casos Nacionales
2012-2014
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
3.3. Propuestas de políticas públicas para los jóvenes sin acceso al
empleo y a la educación
1. Generación de información estadística.
• El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) en coordinación con
el Instituto Mexicano de la Juventud (IMJUVE) y el Consejo Nacional de Población
(CONAPO), deberá generar información estadística sobre los distintos aspectos de la
realidad psicológica, sociológica, económica, y demográfica de los jóvenes sin acceso
al empleo y a la educación, con la cual se logren determinar los comportamientos,
estructuras, relaciones e intensidades con que se presenta este fenómeno social. Lo
anterior, con el propósito de diseñar políticas públicas asertivas y eficaces para reducir
los problemas que enfrentan más de 7 millones de jóvenes en México.
• Para la generación de la información estadística, resulta necesario elaborar
una encuesta para jóvenes por parte de los tres organismos antes mencionados. Los
reactivos de la encuesta deben dar respuesta principalmente a las siguientes variables
categóricas: 1) causas de la deserción escolar, 2) edad del joven al momento de la
deserción, 3) nivel educativo alcanzado, 4) perspectivas futuras de reinserción educativa,
5) perspectivas futuras de inserción en el mercado laboral o de emprendimiento, 6)
actividad realizada en la actualidad, 7) factores considerados como fundamentales
para la facilitación de su ingreso en el mercado laboral, 8) incentivos que servirían de
estímulos para la participación del joven en programas sociales, entre otros.
2. Focalización y priorización de los programas gubernamentales.
• Los programas a cargo de diversas dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal, orientados a fomentar el empleo de los jóvenes, deben ser focalizados
y priorizados presupuestalmente en función de su impacto, con la finalidad de evitar la
multiplicidad y la dispersión, e incorporar en sus reglas de operación el apoyo específico
a los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación como población objetivo.
3. Coordinación y rectoría institucional para implementar con éxito las políticas
públicas gubernamentales para los jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación.
164
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
• Los programas y políticas públicas a cargo de diversas dependencias y entidades
de la Administración Pública Federal y, los que se coordinan con los diferentes órdenes
de gobierno para fomentar en materia de planeación, implementación y evaluación la
empleabilidad de los jóvenes, deben contar con una rectoría institucional del más alto
nivel para lograr sinergias efectivas entre estos y maximizar su impacto.
4. Crecimiento económico y medidas de acompañamiento para la generación
de oportunidades de empleo para los jóvenes sin actividad laboral y educativa.
• El crecimiento económico es una condición necesaria para la generación de
empleos, pero no es suficiente para atenuar el problema de los jóvenes sin acceso al
empleo y a la educación, por lo que el crecimiento económico se debe de acompañar con
nuevos programas que incentiven la creación de empleos para este grupo social, tales
como programas específicos para el desarrollo de destrezas y habilidades orientados a
los sectores que presenten más dinamismo y oportunidades de empleo.
5. Alternativas para ampliar la cobertura del sistema educativo nacional.
• En virtud de las restricciones presupuestales para la inversión en infraestructura
física, la cobertura del Sistema Educativo Nacional se debe ampliar con el uso de
las nuevas tecnologías de la información y comunicaciones (TIC) en el contexto de la
economía y sociedad del conocimiento, particularmente en las instituciones públicas y,
más específicamente, en los niveles de educación media superior y superior. El uso de
las TIC contribuirá a un acceso más amplio de la educación para los jóvenes en lo que
se refiere al estudio de carreras técnicas, programas de capacitación y actualización,
cursos específicos, entre otros; con lo cual se generarán mayores oportunidades de
formación para los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación.
6. Flexibilización del sistema educativo nacional.
• Establecer un método de portabilidad de créditos para los estudiantes del nivel
educativo superior, debido a que los trámites burocráticos en términos de revalidación
de créditos de las asignaturas cursadas por los estudiantes de educación superior son
excesivos, aunado a los largos períodos de tiempo que implican estos trámites. Con ello,
se otorga la opción al estudiante de la obtención de un título profesional en un menor
período de tiempo y de tener un bagaje de conocimientos más diversos.
165
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
• Para la obtención del grado de licenciatura, las tesis, las prácticas profesionales,
las actividades o proyectos de investigación, entre otros; deben desarrollarse en un plazo
máximo de tres meses y de acuerdo a las necesidades y tendencias del mercado, en los
cuales el egresado desempeñará sus funciones productivas. Lo anterior, debido a que en
México, alrededor del 42% de los jóvenes que hacen una carrera universitaria nunca se
titula y los egresados tardan, en promedio, de seis a 18 años en obtener la certificación
de sus conocimientos, por lo tanto, con esta medida se pretende reducir el plazo máximo
de titulación para que los jóvenes recién egresados del sistema educativo tengan
acceso con mayor celeridad al mercado laboral y, con ello, aumentar sus posibilidades
de empleo correspondientes al trabajo realizado.
7. Fomento a la empleabilidad de los jóvenes.
• En educación media superior y superior, impulsar o fortalecer programas de
inclusión social enfocados a la capacitación y certificación de competencias laborales
para los jóvenes con el objetivo de incrementar su empleabilidad.
• En educación media superior y superior, incorporar en los planes de estudio
asignaturas que fomenten las habilidades empresariales y el emprendimiento para que
los jóvenes generen sus alternativas propias de empleo y desarrollo profesional.
• Otorgamiento de incentivos a los sectores privado y social para el desarrollo de
habilidades y destrezas in situ, con relación a funciones específicas que incrementen las
posibilidades de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación de ser contratados
por las instituciones beneficiarias.
• Como ejemplo de las propuestas antes mencionadas podemos citar la estrategia
de impulso al empleo denominada ‘Profesionista Activo’ promovida por el Gobierno del
Estado de Durango, la cual se lleva a cabo mediante un esquema de concertación con el
sector productivo y sector universitario; donde el objetivo central es contribuir al equilibrio
entre la oferta y la demanda de trabajo a nivel profesional, mediante un atractivo paquete
de estímulos a las empresas y apoyos a los recién egresados, incluyendo capacitación,
becas y certificación sin una experiencia laboral previa. Asimismo, el programa de apoyo
‘Jóvenes con Porvenir’ desarrollado por el Gobierno Municipal de Zapopan, Jalisco,
dirigido a los jóvenes que no estudian y no trabajan, busca generar oportunidades para
166
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
que los jóvenes de dicho municipio encuentren alternativas de capacitación e ingreso
al mercado laboral mediante el otorgamiento de becas al 100% para los cursos que se
ofrecen.
8. Alternativas de corto plazo para elevar la calidad del sistema educativo
nacional.
• Reorientación de los recursos destinados a la inversión de bibliotecas físicas y
a la adquisición de libros y fuentes tradicionales de enseñanza e investigación en las
bibliotecas de las instituciones de educación superior, para promover la inversión en
bases de datos digitales (revistas arbitradas de investigación) y otros recursos como
medios de aprendizaje técnico, científico y, de actualidad. También, es indispensable
fomentar en el estudiante la utilización de este recurso tecnológico incrementando sus
capacidades de análisis con la finalidad de mejorar su desempeño académico.
9. Pertinencia de los planes de estudio técnicos y profesionales, y orientación
vocacional.
• En el diseño de los planes de estudio profesionales, deberán participar empresarios,
representantes del sector social y expertos en el mercado laboral de acuerdo al área de
especialidad de la carrera profesional a cursar.
• Los planes de estudio se deben actualizar periódicamente y en función de las
tendencias del mercado laboral, evitando así su obsolescencia. Lo antes mencionado
debe realizarse en beneficio siempre de los estudiantes, es decir, se otorgará a los
estudiantes la opción de ingreso a los nuevos planes de estudio reduciendo los períodos
invertidos en el estudio de su carrera profesional, así como, la obtención de un título
profesional acorde a los requerimientos de los sectores productivo y social, facilitándoles
sus posibilidades de empleo.
• El diseño de los programas y planes de estudio deberán considerar las prioridades
definidas como sectores estratégicos por parte de la Secretaría de Economía. Los
sectores estratégicos se refieren al apoyo a los negocios, logística, turismo, turismo
médico, agroindustria, automotriz, electrónicos, electrodomésticos, productos para la
construcción, maquinaria y equipo, metalmecánica, productos químicos, industria naval,
productos de madera, textiles, biotecnología y alimentación, servicios de investigación,
167
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
servicios financieros especializados, moda, gourmet, industria electrónica, agropecuario
y pesca, servicios de información y, proveeduría de cuero-calzado.
10. Apoyo a la transición de la escuela al trabajo.
• Institucionalizar un sistema dual en el que se combine la formación profesional
con la formación en el lugar de trabajo, debido a que diversos estudios demuestran
que este sistema de aprendizaje reduce los riesgos de desempleo en los jóvenes y, a
que los empresarios reconocen que solamente uno de cada diez egresados tiene las
capacidades y habilidades adecuadas para su desempeño laboral.
• Establecer redes empresa-universidad tanto de actores del sistema educativo como
del mercado laboral, en las que se contribuya a la formación empresarial del estudiante
en los últimos años de su carrera profesional para incrementar las oportunidades de
empleo de los jóvenes.
• Las redes empresa-universidad deberán servir de suministro de información,
orientación y asesoramiento por parte de las empresas en cuanto a la elección de la
carrera profesional idónea del futuro estudiante, ya que en dicha elección existirá el
antecedente de los requerimientos y la demanda del servicio de empleo del mercado
laboral.
11. Promover mediante incentivos y programas opciones de formación y de
empleo a las mujeres jóvenes.
• Facilitar la continuidad de los estudios de educación superior a las mujeres
jóvenes que se encuentren en situación de embarazo mediante incentivos otorgados por
parte de la institución educativa que les permitan tener las comodidades necesarias
y, a través del establecimiento de mecanismos procedimentales con la finalidad
de evitar la deserción, debido a que el embarazo y la falta de apoyo familiar ante esta
situación es uno de los factores que refieren las mujeres como causa del abandono
escolar.
• Implementar nuevos programas de guarderías con ‘cuidados’ y educación de
calidad, así como, ampliar la cobertura de los existentes, dirigidos a: 1) madres jóvenes
que trabajan, 2) mujeres jóvenes sin acceso al empleo y a la educación que tengan hijos y,
168
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
3) mujeres dedicadas a las actividades domésticas sin remuneración que se encuentren
en la situación de búsqueda de empleo. Los programas de estancias infantiles les
otorgarán a las mujeres tanto oportunidades de empleo como de formación, además, les
facilitarán el acceso a los servicios de cuidado y atención de sus hijos, con la finalidad
de lograr su reintegración a la actividad laboral o educativa. Lo anterior, debido a que
en México actualmente existen 3.7 millones de niños menores de 6 años que son
cuidados mientras su mamá trabaja. De este total, solamente el 15% (573 mil) acude
a una guardería pública o privada, por lo que, en su mayoría, las razones principales
por las que las mujeres jóvenes están desempleadas se refieren a la falta de servicios
para el cuidado de sus hijos y a la escasez de oportunidades para estudiar o trabajar.
También como dato referencial, el Estudio de la Atención en la Infancia y Desarrollo
de la Juventud de Lowe et al. (2010), evalúa a 1,300 menores, y sus familias, de 10
ciudades estadounidenses, a las que se les realizó un seguimiento desde el momento
de su nacimiento, en 1991 hasta los 15 años; este estudio destaca que los adolescentes
que en su niñez (durante los primeros cuatro años) acudieron a guarderías con educación
de mayor calidad obtuvieron puntuaciones más altas en el desarrollo cognitivo y en
los logros académicos que los que asistieron centros infantiles de menor calidad. Y, la
calidad de los cuidados en escuelas infantiles también influye en el comportamiento
posterior. Los que acudían a centros mejor cualificados tendían a saltarse menos las
normas y a tener menos conflictos con sus compañeros que aquéllos que pasaron su
infancia en guarderías de menor calidad.
169
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Conclusiones
Con la presente investigación se intentó llenar el vacío que existe en la literatura que
examine exclusivamente al fenómeno social jóvenes sin acceso al empleo y a la educación,
en lo que se refiere específicamente al caso mexicano. La falta de literatura acerca de
los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación es una de las razones principales
por las que el 58% de los mexicanos infiere que estos jóvenes se encuentran en la
inactividad laboral y educativa por decisión propia, gusto o convicción de los individuos
de desvincularse de las principales instituciones sociales del país, como se argumenta
en la Encuesta Nacional en Vivienda de Parametría llevada a cabo en el año 2013. Esta
opinión no debería eximir al Estado mexicano de su obligación de proporcionar educación
a los jóvenes y fomentar su empleo. Por lo tanto, resulta fundamental comprender con
conciencia clara de responsabilidad como parte de la sociedad a la cual pertenecemos
que, nos encontramos ante un fenómeno social problemático generado por la falta de
opciones u oportunidades tanto laborales como educativas para los jóvenes. Hay que
empezar a ver a los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación como alerta, luego
como oportunidad y, en el mejor de los casos, como nuestro bono demográfico.
Este estudio es el resultado final de un análisis exhaustivo sobre la situación
laboral y educativa de los jóvenes en México, con lo cual se expone que el grupo de
jóvenes sin acceso al empleo y a la educación se origina por diversas causas que no son
necesariamente el interés particular del individuo de pertenecer a este grupo social. Son
los jóvenes el activo fundamental de nuestra economía y sociedad. Potenciar la capacidad
de los jóvenes para la creación de condiciones favorables en pro del desarrollo de sus
talentos y su participación activa en el mercado laboral es esencial para el desarrollo
económico y social. La integración de los jóvenes en el mercado laboral supone grandes
retos para México en la actualidad, ya que estos se han visto gravemente afectados
por el impacto de las crisis económicas mundiales sobre el desempleo y el gasto social.
La participación actual de los jóvenes en el mercado laboral exige una mejor
comprensión acerca del problema y diseñar de inmediato intervenciones destinadas a la
promoción del empleo juvenil y prevención de la desvinculación social de los individuos.
No obstante, aun cuando México presenta un déficit anual de empleo del 51% (se
requiere generar 1.2 millones de empleos), el fomento al empleo juvenil por parte de
171
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
las instituciones, tendría una repercusión muy positiva en los jóvenes que se encuentran
desempleados, otorgándoles opciones laborales para el desarrollo de sus capacidades.
Además, con los indicadores tradicionales para determinar la participación de los jóvenes
en el mercado laboral, los investigadores, las autoridades y las organizaciones utilizan
cada vez más el concepto jóvenes sin acceso al empleo y a la educación para describir y
analizar la vulnerabilidad de los jóvenes en el mercado laboral. El término originalmente
se acuñó en el Reino Unido, pero, dadas las características legales para ingresar al
mercado laboral en nuestro país y de acuerdo a la Encuesta Nacional de Ocupación y
Empleo (ENOE) del INEGI, la cual considera a las personas aptas para trabajar a partir
de los 14 años, en este estudio, describimos a los jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación con edades entre los 14 y 29 años que no estudian y no trabajan.
Como lo hemos argumentado a lo largo de este estudio, en México, hay poco más
de 7 millones de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación, esto implica una tasa
de 21.6% del total de jóvenes del total de jóvenes de entre 14 y 29 años de edad.
Estos jóvenes inactivos conforman un grupo muy heterogéneo. Diversas similitudes
y diferencias en la población de este grupo de jóvenes pueden encontrarse en las
entidades federativas, siendo el Estado de México la entidad con mayor número de
jóvenes inactivos (997 mil) a nivel geográfico. El número de jóvenes sin acceso al
empleo y a la educación ha ido decreciendo con el tiempo, esto significa que de 2010
a 2014 este grupo de jóvenes ha disminuido marginalmente, esto es, apenas 43 mil
(1.6%) individuos. La mayoría de los jóvenes inactivos proviene del estrato medio bajo
de la población. En promedio, la proporción entre las mujeres es mayor que la de los
hombres, es decir, actualmente existen 1.5 millones de hombres frente a 5.5 millones de
mujeres y, aquellos con bajos niveles educativos tienen mayor representación dentro de
la categoría jóvenes sin acceso al empleo y a la educación. En su conjunto, los jóvenes
que cuentan con alguna experiencia laboral presentan una representatividad más
significativa. Resulta muy significativo que, entre aquellos jóvenes que se encuentran
desempleados y sin acceso a la educación solo el 16% se encuentra buscando trabajo
y, el resto se dedica a otras actividades (por ejemplo, actividades domésticas, apoyos al
hogar, otras actividades, etc.).
Por otra parte, tanto los factores estructurales como institucionales ejercen una
influencia muy importante sobre la proporción del grupo de jóvenes sin acceso al
empleo y a la educación. Los factores estudiados fueron los siguientes: 1) el crecimiento
172
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
económico y sus limitaciones para la generación de empleos, 2) las vertientes educativas
y de formación académica y, 3) el mercado laboral. En primer lugar, en un estudio
exclusivo para los Estados miembros de la UE, encontramos una sólida evidencia de que
un crecimiento económico adecuado resulta ser un elemento central en la lucha contra
el fenómeno jóvenes sin acceso al empleo y a la educación. De hecho, en este análisis se
demuestra que cuando el PIB se incrementa en 1 punto porcentual disminuye en 0.18% el
grupo de jóvenes sin actividad laboral y educativa. Sin embargo, la creación de empleos
también es fundamental, pues el crecimiento económico por sí solo ejerce una débil
influencia hacia el problema. En segundo lugar, los resultados de los factores educativos
y de formación académica son interpretados con prudencia, ya que la evidencia empírica
es menos significativa para todas las especificaciones de esta categoría. Entonces,
un nivel de cobertura educativa deficiente limitado por una condición socioeconómica
regional desfavorable influye en el incremento de la proporción de jóvenes sin acceso
al empleo y a la educación, debido a que las oportunidades educativas y laborales que
se ofrecen en el lugar de residencia son determinantes y la posibilidad de encontrar un
trabajo puede influir las aspiraciones educativas y laborales de los jóvenes. Con respecto
a la rigidez del sistema educativo, consideramos que una condición necesaria aunque
no suficiente para que los jóvenes obtengan un título académico es que se mantengan
escolarizados los años necesarios para hacerlo, de esta manera tienen la opción de
acceder al mercado laboral con empleos cualificados. Pero, el hecho es que en México
existe un elevado porcentaje de deserción escolar por distintas causas, entre las que se
encuentran los burocráticos sistemas de administración de las instituciones educativas,
la inflexibilidad en los planes de estudio y, el estricto marco educativo sobre los criterios
de desempeño mínimo para los estudiantes. Por lo tanto, contrariamente al supuesto de
que un sistema educativo rígido aumenta la tasa de jóvenes sin acceso al empleo y a
la educación, no hallamos evidencia empírica suficiente que determine esta hipótesis.
Por su parte, del análisis de un estudio realizado para la Universidad de Sonora, México,
observamos que la pertinencia en los planes de estudio no se encuentra relacionada con
el incremento en el nivel de empleabilidad de los jóvenes en el mercado laboral, sino
con los tipos de puestos profesionales y las condiciones laborales (niveles salariales)
de los jóvenes, es decir, las instituciones de educación superior no están formando un
capital humano que posea los requisitos en términos de conocimiento y experiencia
profesional de los perfiles demandados por las empresas para realizar las tareas con
mayor productividad, en consecuencia, los ingresos de los egresados universitarios no
corresponden a su alto nivel educativo.
173
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
En cuanto a los factores del mercado laboral, asimismo, en un análisis para los
países miembros de la UE, se determina que la implementación de programas que
incrementen las opciones del estudiante para ingresar a un puesto de trabajo, tal como
lo es un sistema dual en el que se combinan la formación profesional con la formación
en el lugar de trabajo, reduce en casi 1 punto porcentual la proporción de jóvenes sin
acceso al empleo y a la educación, esto es, aproximadamente entre 0.04 y 0.09 puntos
porcentuales. Por último, a pesar de la importancia que representan para los jóvenes los
programas de capacitación laboral en las empresas, aun no existen datos específicos y
concluyentes que demuestren que las personas que han participado en dichos programas
tengan un menor riesgo de pertenecer al grupo de jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación.
Se considera una transición normal del sistema educativo al trabajo, si los jóvenes
pasan períodos cortos de tiempo (un año o menos) desvinculados del mercado laboral
y del sistema educativo. Por esto, es esencial entender que, cuando los individuos
pasan períodos prolongados de tiempo (más de un año) siendo jóvenes sin acceso
al empleo y a la educación tendrán una amplia gama de consecuencias negativas a
corto y largo plazo tanto para el individuo como para la sociedad en su conjunto. La
persistente desvinculación laboral y educativa ocasiona que la transición de los jóvenes
a la edad adulta les sea difícil, con lo cual tendrán a largo plazo efectos negativos en
su desempeño en el mercado laboral, tanto en términos de participación en la fuerza
laboral como en niveles salariales. Aunado a esto, se inducen condiciones sociales
negativas, tales como el aislamiento del individuo, implicación en conductas delictivas
e, inestabilidad en la salud física y mental. Cada uno de estos efectos negativos está
relacionado con costos económicos y sociales. Ser un joven sin acceso al empleo y a la
educación no solamente es un problema para el individuo, sino también es un problema
para la sociedad y la economía. Por ello, dados los beneficios económicos y sociales
derivados de la reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación, hay
que entender los esfuerzos de los gobiernos para volver a vincular a estos jóvenes al
mercado laboral y a la educación
El concepto joven sin acceso al empleo y a la educación es bastante claro. Este
término ayuda en el diseño de políticas públicas que centran su atención en todos los
patrones de vulnerabilidad de los jóvenes, lo que significa que integran particularmente a
los subgrupos, como los son las madres jóvenes y las personas con alguna discapacidad
174
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
en un solo marco, bajo el uso tradicional de la etiqueta ‘inactivo’. A pesar de ello,
esta acepción tiene limitaciones basadas principalmente en la heterogeneidad de la
población, lo que responde a importantes consecuencias para el diseño de políticas.
Si bien el concepto incluye diferentes subgrupos que podrían presentar necesidades
diferentes, todos se caracterizan por vulnerabilidades más comunes. Por esta razón, los
gobiernos establecen metas generales para reducir la proporción de jóvenes sin acceso
al empleo y a la educación. No obstante, deben enmarcar sus intervenciones para una
desagregación de la categoría jóvenes sin acceso al empleo y a la educación con el fin de
reintegrarlos a las diferentes necesidades y características de los distintos subgrupos:
no existe una solución política pública única. Solamente un enfoque hecho a la medida
para los diferentes subgrupos tendrá el potencial de efectividad y de reintegración con
éxito de este grupo de jóvenes al mercado laboral y a la educación.
Por lo anterior, primeramente, decidimos realizar un análisis de las políticas y
programas de empleo juvenil llevadas a cabo a nivel internacional. Las políticas
implementadas tanto en América Latina como en Europa a menudo intervienen en
diferentes puntos a lo largo del camino hacia el empleo. Estas medidas internacionales
están basadas en un enfoque dimensional y equilibrado y abarca ocho ámbitos principales
de la política pública: 1) estimulación del crecimiento económico, 2) prevención de la
deserción escolar, 3) reintegración de los jóvenes que optan por la deserción escolar,
4) políticas para la transición de la escuela al trabajo, 5) fomento a la empleabilidad
de los jóvenes, 6) eliminación de las barreras prácticas y logísticas en el empleo, 7)
legislación laboral y promoción del trabajo decente juvenil y, por último, 8) la protección
social de los jóvenes. Del estudio de las mejores prácticas internacionales se extraen las
lecciones más destacadas que a continuación se describen.
Existe consenso en que las políticas nacionales orientadas a estimular el crecimiento
económico y la creación de empleo que incentiven la promoción de la diversificación
económica y la transformación productiva, reduzcan la inestabilidad económica,
flexibilicen las restricciones que obstaculizan el crecimiento del sector privado, se centren
en la generación de empleos y, garanticen una financiación suficiente; influyen sobre el
entorno económico general, el clima para las inversiones y, por consiguiente, sobre el
nivel de empleo y las oportunidades de los jóvenes para lograr trabajos cualificados. De
igual manera, los programas de garantías a la juventud y de aprendizaje son altamente
efectivos en la reinserción de los jóvenes en el mercado laboral. En particular, es muy
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
valorado el otorgamiento de garantías para los jóvenes, con lo cual se proporcionan
servicios personalizados que ayudan a los jóvenes a tomar decisiones informadas acerca
de su transición al trabajo. También, se requieren medidas inmediatas para abordar el
desempleo juvenil antes de su desvinculación, así, se intentan evitar las consecuencias
a largo plazo de la desvinculación social. No obstante, el otorgamiento de garantías
a los jóvenes no representa una solución universal al desempleo juvenil. Las pruebas
demuestran que el otorgamiento de garantías a los jóvenes son más eficaces en
aquellos que están listos para trabajar que para aquellos grupos de desempleados.
Es importante destacar que el éxito del otorgamiento de garantías a los jóvenes es
altamente dependiente de las políticas públicas implementadas en el lugar (por ejemplo,
la infraestructura de los servicios públicos de empleo y de la capacidad y disponibilidad
de plazas para los estudiantes, y la prestación de servicios de formación, aprendizaje
y pasantías). Esto resulta muy significativo en el marco de la Garantía Juvenil Europea
y en relación con la transferencia e implementación de experiencias exitosas en otros
Estados miembros.
Los programas para el emprendimiento juvenil proporcionan a los jóvenes el desarrollo
de habilidades para autoemplearse y no depender de otros. Aunque, el emprendimiento
es una línea relativamente reciente en América Latina, dicho de otra forma, no cuenta
con la acumulación de otras estrategias que buscan generar inserciones laborales en
los jóvenes, los programas para el emprendimiento apuestan al poder del individuo y
su base está en lo que cada joven pueda crear y hacer surgir en sus propios medios,
de ahí que se les vea como una opción a la que recurre el individuo por necesidad y
podría constituir una etapa para su posterior tránsito al empleo dependiente, como una
opción en la cual los jóvenes pueden ganar más dinero, o bien, como la única opción
para juventudes desempleadas en situación de pobreza. Dentro de las dificultades
para implementar los programas de emprendimiento juvenil a gran escala, además del
hecho de que no todos los jóvenes tienen las herramientas y los conocimientos para ser
exitosos, la puesta en marcha de estos programas supone una gran inversión económica,
debido a la asistencia técnica y el seguimiento personalizado que requieren. Tomando
en cuenta todo lo expuesto, a lo cual se suma la edad de los jóvenes, la inexperiencia
y los cambios en la economía, algunos autores se cuestionan si dichos programas son
inversiones de alto riesgo.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Del mismo modo, los programas de aprendizaje y formación profesional proporcionan
a los jóvenes un conjunto de habilidades relevantes para el mercado laboral, ayudan a
los jóvenes a acumular experiencia en el trabajo, lo que reduce su desventaja en el
mercado laboral en comparación con los trabajadores que tienen mucha antigüedad en
la empresa. Algunos países tienen un fuerte sistema de aprendizaje, lo cual a menudo los
vincula a bajos niveles de desempleo juvenil. Los programas de aprendizaje y formación
profesional exitosos, ofrecen una combinación de aprendizaje teórico y práctico, lo
que los hace más costosos en las escuelas de formación. Igualmente, se requiere la
participación de empleadores, cuyo apoyo es esencial para el éxito de estos programas.
Asimismo, se expuso un estudio comparativo y exploratorio de los programas
de empleo que operan actualmente en nuestro país. En México existe multiplicidad,
dispersión y falta de focalización de los programas de emprendimientos productivos o de
promoción de microempresas con objetivos de empleo, desarrollo económico y/o social,
en cuya población objetivo no están incluidos los jóvenes de 14 a 29 años de edad, o
bien los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación como parte importante de estos,
por lo tanto, no se produce sinergia entre dichos programas gubernamentales. Además,
hay una gran cantidad de programas de empleo con presupuestos muy elevados, sin
embargo, en la evaluación de su desempeño observamos que no generan los resultados
esperados, por lo que, el presupuesto destinado para este tipo de programas debería
estar basado en los resultados como un componente central de la asignación de
presupuestos. A pesar de esto, encontramos que, los programas Jóvenes Becarios y
Becarias y Emprendedores Juveniles operados por el Instituto Mexicano de la Juventud
(IMJUVE) a través del Programa Nacional de Juventud (Projuventud) definen con
exactitud el empleo y el autoempleo juvenil. El programa Jóvenes Becarios y Becarias
brinda un apoyo económico a los jóvenes para que adquieran experiencias y fortalezcan
sus conocimientos, aptitudes y habilidades para un empleo formal, mientras que el
programa Emprendedores Juveniles fomenta la cultura de la productividad mediante
apoyos económicos a los mejores proyectos de empresas sustentables, con lo que se
busca impulsar el trabajo individual y organizado, así como promover el arraigo de
los jóvenes en las comunidades. En este estudio se analizó ampliamente el programa
Emprendedores Juveniles, debido a su naturaleza de apoyo al emprendimiento juvenil y
a su correspondencia con algunas de las políticas implementadas a nivel internacional.
A pesar de su importancia respecto al fomento del autoempleo juvenil, los resultados de
este programa son marginales dentro de las prioridades del IMJUVE y es muy vulnerable
a las restricciones presupuestarias.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
México necesita aprovechar el bono demográfico de sus jóvenes. Es poco
probable que vuelva a existir semejante potencial de progreso económico y social. El
modo en que se aborden las necesidades y aspiraciones de los jóvenes determinará
el futuro común. La educación es fundamental. Los jóvenes deben adquirir destrezas
y conocimientos pertinentes en la economía actual que les permitan convertirse en
innovadores, pensadores y solucionadores de problemas. Según el informe de la ONU
sobre el Estado de la Población Mundial en 2014, con políticas e inversiones adecuadas,
se puede obtener un dividendo demográfico. Para obtener este dividendo se precisan
inversiones dirigidas a desarrollar la capacidad institucional, mejorar el capital humano,
adoptar modelos económicos que favorezcan las perspectivas de empleo, y promover un
gobierno inclusivo. Por ello, a partir del análisis de las mejores prácticas internacionales
y nacionales se proponen medidas que involucran tanto factores estructurales como
institucionales encaminadas a la incorporación de los jóvenes al mercado laboral o al
sistema educativo. Se requiere entonces: 1) generar información estadística sobre los
distintos aspectos de la realidad psicológica, sociológica, económica, y demográfica de
los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación, 2) focalizar y priorizar los programas
gubernamentales con la finalidad de evitar la multiplicidad y la dispersión, 3)
establecer una coordinación y rectoría institucional que logre implementar con éxito las
políticas gubernamentales para los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación, 4)
acompañar al crecimiento económico con nuevos programas que incentiven la creación
de empleos en los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación, 5) ampliar el uso de las
tecnologías de la información y comunicaciones como alternativas viables con el objeto de
aumentar la cobertura del sistema educativo nacional, 6) flexibilizar el sistema educativo
nacional mediante la portabilidad de créditos para los estudiantes y la elaboración de
tesis y prácticas profesionales acordes a las necesidades del mercado laboral, 7) lograr
la empleabilidad de corto plazo para los jóvenes a través del otorgamiento de incentivos
a los sectores privado y social y la incorporación en los planes de estudio de asignaturas
que fomenten sus habilidades empresariales y el emprendimiento, 8) reorientación de
los recursos hacia la inversión en bases de datos digitales como medio de aprendizaje
alternativo para elevar la calidad del sistema educativo, 9) promover la pertinencia
en los planes de estudio técnicos y profesionales, así como la orientación vocacional,
10) apoyar a los jóvenes en su transición de la escuela al trabajo por medio de la
implementación de un sistema dual de formación profesional y el establecimiento de
redes empresa-universidad y, por último, 11) promover mediante incentivos y programas
opciones de formación a las mujeres jóvenes.
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Anexo 1. Archivos mundiales de información relacionada
con el empleo juvenil
El acceso a la información pertinente sobre los programas y políticas de empleo juvenil
proporciona a los formuladores de políticas, investigadores, expertos en empleo juvenil y
profesionales instrumentos que pueden servirles de apoyo en la formulación de políticas
y en los procesos de elaboración de programas. La OIT ha participado en una serie de
asociaciones para el desarrollo de los siguientes archivos mundiales:
• YEI. El Inventario de Empleo Juvenil es un archivo mundial que proporciona información
comparativa sobre intervenciones en materia de empleo juvenil en todo el mundo.
Incluye más de 400 programas de empleo juvenil de cerca de 90 países. El Inventario
recoge información sobre el diseño, la aplicación y los resultados de los programas. Está
dirigido por la OIT, el Ministerio de Cooperación y Desarrollo Económicos de Alemania,
el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y la Secretaría de la Red de
Empleo de los Jóvenes.
• YouthSTATS. La base de datos sobre estadísticas del mercado de trabajo de los jóvenes
es un conjunto completo de indicadores sobre la situación del mercado de trabajo para
los jóvenes de entre 15 y 29 años de los países en desarrollo. La base de datos está
dirigida desde el proyecto Work4Youth de la OIT y el programa ‘Comprender el trabajo
infantil’ (UCW). Recoge datos de más de 150 archivos de microdatos procedentes de
encuestas de los hogares de más de 70 países. Los usuarios pueden buscar y exportar
una selección de 50 indicadores agrupados por temas (hasta 12 temas). Actualmente, la
base de datos se está ampliando para incluir nuevas series completas de datos, incluidas
las procedentes de las encuestas de la transición de la escuela al trabajo de la OIT.
• YouthPOL. La base de datos sobre políticas en materia de empleo juvenil contiene
información sobre políticas nacionales de promoción del empleo juvenil. Se trata de
información que reviste gran importancia para los formuladores de políticas orientadas
a promover el trabajo decente para los jóvenes. Esta herramienta, en actualización
continua, se centra en las políticas diseñadas específicamente para los jóvenes, así
como en las que están orientadas a un mercado de trabajo más amplio. Las políticas
pertinentes se analizan primero a través de un cuestionario y luego se clasifican según
varios criterios, como el campo de aplicación de las políticas, el grupo al que van dirigidas
196
y las estrategias de aplicación. El cuestionario está disponible en línea, y un programa
informático permitirá a los usuarios analizar información y hacer comparaciones gráficas
entre países, campos de aplicación y temas de las políticas. YouthPOL es el fruto de una
alianza entre la OIT y el Proyecto Work4Youth, que patrocina la Fundación MasterCard.
Se está buscando establecer otras alianzas para mejorar el alcance geográfico de la
base de datos a través de la recopilación de información sobre políticas nacionales y
para mejorar la capacidad de análisis de las políticas a escala nacional.
• GoodPRACS. La iniciativa sobre buenas prácticas en materia de empleo juvenil es
fruto de la asociación entre el Programa de Empleo Juvenil de la OIT y la Universidad
de Colima, México. Se lanzó en marzo de 2012 para identificar y compartir programas,
proyectos o prácticas que hubiesen obtenido buenos resultados en la promoción del
trabajo decente para los jóvenes. Se presentaron más de 100 prácticas de más de 50
países. Las iniciativas propuestas fueron examinadas por equipos de expertos en empleo
juvenil. Se seleccionaron cinco prácticas (una por región) y se invitó a los directores de
los programas correspondientes a presentarlas en el Foro de Empleo Juvenil de la OIT
celebrado en mayo de 2012. Una segunda etapa del proyecto se presentó en abril de
2013 para ampliar el número de buenas prácticas incluidas en la base de datos.
Capítulo 3
Salud de calidad para todos
Estudio comparado sobre las reformas a los sistemas
de salud para alcanzar la cobertura universal
Fundación Colosio, A.C.
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Resumen Ejecutivo*
Como parte de su agenda de reformas, el Gobierno de la República ha propuesto la
creación de un Sistema Nacional de Salud Universal para permitir el acceso de la
población a los servicios de salud sin importar su nivel de ingreso, tipo de trabajo o
ubicación geográfica.
Durante la campaña presidencial del 2012, el entonces candidato del PRI a la
Presidencia de la República, Lic. Enrique Peña Nieto, se comprometió a “lograr que el
acceso a la salud y a la seguridad social sea una realidad para todos los mexicanos” y
crear un “nuevo Sistema de Seguridad Social Universal, que garantice a toda la población;
incluya atención médica de calidad, seguro de desempleo, así como una pensión para
la vejez; sea financiado progresiva y mayoritariamente por impuestos generales.” En
su libro México la Gran Esperanza, también como candidato, el Presidente Peña Nieto
señalaba como una de sus principales preocupaciones de la política social, la necesidad
de universalizar el acceso efectivo a los servicios de salud. Dicha propuesta ha sido
ratificada por el Presidente Peña Nieto en la agenda de reformas impulsadas por su
Gobierno.
En el marco del Pacto por México se dispuso crear un Sistema de Seguridad Social
Universal que “garantice el derecho a la salud y beneficie a cualquier mexicano,
independientemente de su condición social o estatus laboral, lo que incluye el acceso
universal a la salud”, ya que ello impacta de manera significativa en la calidad de vida y
el bienestar de la población.
Si bien el país ha logrado avances significativos en la materia, a través de una visión
de Estado, la presente administración federal tiene como meta garantizar plenamente
la cobertura universal en salud para 2018, tal y como lo establece el Plan Nacional de
Desarrollo 2013-2018. La reforma para crear un sistema de salud con cobertura universal
es probablemente una de las reformas de mayor envergadura que el Ejecutivo Federal se
ha propuesto impulsar, ya que impacta directamente en la calidad de vida y el bienestar
de la población.
201
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
La reforma busca fortalecer la rectoría de la Secretaría de Salud en la definición
de la política del gobierno en el sector, promover un uso más eficiente de los recursos
disponibles e impulsar la transparencia y la rendición de cuentas respecto a los recursos
destinados al financiamiento de los servicios, así como la creación de un padrón único
que impacte en la eficiencia del gasto y el ahorro de los recursos.
Como en otros países, en México existe una fragmentación del sistema de salud
que se observa en una diversidad de esquemas de seguridad social que ha fomentado
un uso ineficiente de los recursos. Existe una preocupante duplicidad de afiliación en
los sistemas que ofrecen servicios de salud, pues se han identificado ocho millones
de personas registradas en al menos dos instituciones de seguridad social, lo que
representa mayores costos que derivan en un mal uso de los recursos. A la duplicidad
de afiliados en el sector salud se suma el hecho de que muchas personas prefieren
atenderse en instituciones privadas, no obstante estar afiliadas a un sistema público de
salud, lo que representa un grave problema para la economía del individuo cuando llega
a requerir servicios de salud.
El presente estudio está orientado a analizar las experiencias internacionales de
reformas a sistemas de salud que han buscado ofrecer una cobertura universal, con el
fin de identificar experiencias y lecciones que pudieran ser útiles para el proceso de
reforma al sistema de salud en México. Con este propósito se analizaron los casos de
Canadá, Colombia, Chile, España y Reino Unido.
La Organización Mundial de la Salud ha señalado que algunas de las experiencias
más exitosas de la transformación de los sistemas de salud hacia la cobertura universal
de salud han sido sustentadas por un debate y diálogo abiertos en los que participa
toda la sociedad. Por ello, la Fundación Colosio desarrolló el presente estudio cuyo
fin es contribuir a este debate en torno a una de las reformas de mayor impacto para
la sociedad en su conjunto, aportando las experiencias de países que también han
experimentado reformas similares. Un objetivo adicional consiste en abrir la discusión a
una participación abierta de la sociedad que permita nutrir el debate.
202
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
El análisis se enfocó en los procesos de reforma que permitieron llegar al
establecimiento de sistemas universales de salud, con el fin de entender dónde
estuvieron las mayores complicaciones en el proceso de la reforma en cada país, y cómo
éstos se atendieron y/o resolvieron. De manera específica, este reporte examinó los
temas sensibles de la agenda de salud que requieren ser abordados en una reforma
hacia un sistema universal de salud; identifica los retos de los procesos de reformas
experimentados por países selectos con una reforma exitosa; reconoce elementos que
puedan aportar al proceso de reforma en México; y propone áreas en las que se deba
priorizar la atención de la reforma para darle viabilidad técnica, social, económica y
financiera.
La metodología de investigación para este estudio consistió en una revisión de la
literatura de fuentes secundarias así como la revisión de datos publicados en sitios
de Internet y documentos oficiales de gobiernos y de organismos internacionales
especializados (OMS/OPS, CEPAL). Igualmente se utilizaron documentos que analizan
los casos de países que en décadas recientes han pasado por procesos de reforma a sus
sistemas de salud para alcanzar la cobertura universal, lo que permitió identificar retos
y oportunidades.
A partir del análisis de las experiencias internacionales, fue posible observar que la
formulación de políticas públicas de salud es un proceso continuo donde una reforma
llama a la otra. Asimismo, la puesta en marcha de políticas sociales que mejoran el nivel
de justicia social y la calidad de vida, en general, contribuyen de manera significativa
a optimizar las condiciones sociales de la salud. Resulta esencial que diversos actores
actúen de manera integrada con base en una atención de primer nivel de amplia cobertura,
alta capacidad de resolución y excelente calidad, con el fin de que los servicios de salud
sean accesibles y confiables para la ciudadanía. La experiencia internacional indica que
el papel de los servicios privados ha sido de aceptación general como colaborador del
Estado, y que el énfasis en la buena gestión no debe descuidarse ya que los logros
pueden registrar retrocesos.
Las lecciones para el proceso en México son las siguientes.
• Cobertura universal significa tener acceso de manera efectiva a atención médica
cuando el individuo lo requiera, sin que dicha atención esté condicionada por
las condiciones económicas, culturales o sociales del individuo.
203
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
• Cada reforma es diferente y no hay modelos únicos. Las reformas implican un
proceso político donde las diferentes fuerzas políticas, así como los actores
interesados, tengan una voz en la mesa de debates y discusiones.
• Igualmente importante ha resultado el nombrar a un individuo que sea
responsable de la reforma al sistema de salud. La figura de un Ombudsman para
la salud le ha dado mayor peso al proceso de reforma mismo y a su resultado.
• La reforma requiere de recursos financieros del Estado. De hecho, entre los
países con mejores resultados, éstos destinan entre 6% y 7% de su PIB al gasto
en salud. Un elevado gasto en salud, sin embargo, no se traduce de manera
automática en una eficiente cobertura universal de salud.
• La mejor forma de lograr la viabilidad financiera es a través de la elaboración
y aplicación rigurosa de presupuestos globales para los servicios de salud,
respaldados por sistemas efectivos de fiscalización.
• La prioridad consiste en enfocar el sistema de salud en las actividades
preventivas y la atención primaria, en lugar de enfatizar el cuidado médico en
hospitales, clínicas o las instituciones de salud.
• Se requiere fortalecer las instituciones orientadas a proveer el servicio tanto
desde el punto de vista de la organización como de la coherencia entre las
políticas públicas para lograr el objetivo.
• Es necesario adecuar la formación de los recursos humanos destinados
al cuidado de la salud, así como una política de medicamentos que sea
financieramente viable y que garantice el abasto oportuno para la población.
• Los países que disponen de una dotación importante de médicos generales y
un sistema adecuado de derivación a especialistas tienden a mantener costos
más bajos.
• El hecho de que los hospitales son propiedad del Estado y los médicos reciben
un sueldo del presupuesto público no garantiza un control del gasto, pero
los resultados tampoco son alentadores en sistemas donde los servicios se
organizan a través de contratos entre aseguradores y proveedores.
204
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
• El instrumento más importante para reducir los gastos está presente en el
ámbito de la oferta, ya que la elaboración de presupuestos globales para
atención de salud, o para cada uno de sus componentes principales, es el medio
más eficaz para contener los costos cuando es aplicado de forma rigurosa.
A partir de los cuadros sobre indicadores de salud de cada uno de los países que
forman parte de este estudio, es posible observar que los tres países avanzados destinan
una proporción mayor de su PIB a la salud (Canadá 10.9%, España 9.6% y Reino Unido
9.4, en 2012) en comparación con los tres países en desarrollo (México 6.2%, Chile 7.2%
y Colombia 6.8%), lo cual responde en parte a una estructura poblacional que si bien es
de menores dimensiones, refleja una proporción mayor de población de 65 + años de
edad que genera presión sobre los recursos de salud en comparación con poblaciones
más jóvenes como aquellas de los países en desarrollo.
Los tres países desarrollados cuentan con un sistema de seguridad social más
extendido que es evidente en un mayor gasto público per cápita destinado al sector
salud (Canadá US$4,021, España US$2,065 y Reino Unido US$3,009 en 2012), al mismo
tiempo que sus reformas recientes no han respondido a desequilibrios generados por
esquemas de privatización sino a una lógica de mayor eficiencia en la administración
de sus sistemas, o debido a la necesidad de enfrentar restricciones económicas
como en el caso específico de España. Es decir, países que han experimentado con
esquemas parciales de privatización, como en el caso de Chile y Colombia, reflejan
una menor proporción del gasto público destinado a la salud. En este punto contrasta
significativamente la comparación entre México y Chile, ya que mientras el primero
tiene una población nueve veces la del segundo, el gasto público per cápita en salud del
segundo es cinco veces mayor que el del primero.
Respecto al gasto privado en salud como porcentaje del total, los tres países
avanzados muestran niveles menores (Canadá 29.9%, España 26.4% y Reino Unido
17.5% en 2012) que los tres países en desarrollo (México 48.2%, Chile 51.4% y Colombia
24.2% en 2012), excepto Colombia que presenta una proporción comparable a los países
desarrollados. Entre los países menos avanzados, destaca que el hecho de que México,
sin una agresiva política privatizadora de los servicios de salud como en el caso de Chile,
presente un nivel comparable de gasto privado en salud respecto al de su contraparte
sudamericana que sí experimentó durante la década de los años setenta y ochenta un
proceso en ese sentido dirigido por el Estado.
205
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
En México, en general, se reconoce el camino andado hacia la cobertura universal
en servicios de salud para la población en su conjunto así como la necesidad de seguir
perfeccionando, con sentido de urgencia, el Sistema Nacional de Salud bajo tres líneas
de acción: 1) la necesidad de más inversión en salud vía impuestos generales y de una
mayor presencia del Estado en la función del financiamiento a través del pooling y la
intermediación financiera; 2) la necesidad de un nuevo modelo de atención común para
todo el sector que, teniendo como centro a las personas y la garantía del derecho a
la salud, se base en la prevención de aflicciones con base en una estrategia de APS
que integre los distintos subsistemas en redes de atención de calidad homogénea y
acreditada; y 3) la necesidad de contar con una rectoría efectiva del Estado a través de
la Secretaria de Salud que permita orientar todos los recursos financieros, materiales y
humanos a la consecución de los objetivos sanitarios del país.
Los temas pendientes, sin embargo, son el papel que debe tener el Estado, el
mercado y la ciudadanía en los sistemas de salud, y la necesidad de abordar la reforma
en salud desde la perspectiva de los derechos humanos. En este contexto, lo público
se debe entender desde una perspectiva amplia que vaya más allá de lo meramente
estatal, subrayando la necesidad de abrir espacios reales de participación social en
salud. Otro de los temas no resueltos se refiere a la participación del sector privado.
La realidad es que a la par del debate sobre la reforma al sistema de salud, en México
el sistema avanza hacia la privatización por la inclinación cotidiana de las personas a
resolver sus necesidades de salud en los consultorios particulares u optando por seguros
privados en paralelo a su derecho a acceder al sistema de seguridad social, por lo cual
urge regular sobre todo los servicios de primer contacto y el papel que actualmente
tienen los seguros privados de salud. En este último punto, la Asociación Mexicana de
Instituciones de Seguros ha reflejado el interés de las aseguradoras privadas de asumir
un papel complementario, no sustitutivo, al del Estado.
La experiencia internacional apunta, sin embargo, a lecciones onerosas respecto a
la participación del sector privado en el aseguramiento o articulación del financiamiento,
debido a la mayor capacidad de cabildeo que este tiene respecto a las competencias de
rectoría en algunos países. A su vez, la mayoría de los países cuentan con un importante
apoyo por parte del sector privado en la prestación de servicios, existiendo entonces
un desafío esencial para la entidad rectora respecto a que esta oferta opere de manera
coordinada con el sistema público y supeditado a los objetivos sanitarios del país.
206
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
En relación con los retos de México, la experiencia internacional aporta dos
reflexiones importantes: por una parte, la necesidad y conveniencia de avanzar hacia
pactos políticos amplios para el área de salud que enfaticen los objetivos más que
los instrumentos para lograrlos; y por otro lado, que se identifiquen aquellos aspectos
técnicos que se reconocen como ejes críticos para lograr pasos intermedios de alto
impacto y que representan etapas previas para todas las visiones por diversas que estas
sean.
En esta línea de pensamiento se pueden plantear como temas esenciales el
fortalecimiento de competencias en la función rectora por parte de la autoridad sanitaria
tanto a nivel federal como estatal, lo cual implica cambios legales y normativos;
el garantizar el financiamiento y las competencias necesarias para cumplir con las
funciones de salud pública y de conducción y regulación de todo el sistema tanto en el
nivel de la federación como de cada estado; y el diseño e implementación de un modelo
de atención común para todo el sector, enfocado en las personas bajo una perspectiva
de primer nivel de atención, de cobertura universal, y que sea compartido por todas las
instituciones. Buena parte de estos cambios, sin embargo, son de carácter político y
no técnico, por lo cual es necesario continuar el debate tomando en cuenta que el país
camina sobre estructuras ya construidas.
207
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Introducción
El Ejecutivo Federal, como parte de su agenda de reformas, ha propuesto la creación del
Sistema Nacional de Salud Universal con el fin de dar acceso a los sistemas de salud a
toda la población sin importar su nivel de ingreso, tipo de trabajo o ubicación geográfica.
Un objetivo fundamental para México en décadas recientes ha consistido en
mejorar y fortalecer su sistema de salud pública. Si bien el país ha logrado avances
significativos en la materia a través de una visión de Estado, en la actualidad el Gobierno
de la República tiene como meta garantizar plenamente la cobertura universal en salud
para 2018, tal y como lo establece el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, a través
de cinco líneas de acción principales que consisten en: avanzar hacia la construcción de
un sistema de salud universal; privilegiar las acciones de prevención de enfermedades;
elevar el nivel de atención hacia la población en situación de vulnerabilidad; asegurar
el acceso a servicios de calidad; y promover la cooperación internacional en la materia.
Durante la campaña presidencial del 2012, el entonces candidato del PRI a la
Presidencia de la República, Lic. Enrique Peña Nieto, se comprometió a “lograr que el
acceso a la salud y a la seguridad social sea una realidad para todos los mexicanos” y
crear un “nuevo Sistema de Seguridad Social Universal, que garantice a toda la población;
incluya atención médica de calidad, seguro de desempleo, así como una pensión para
la vejez; sea financiado progresiva y mayoritariamente por impuestos generales.” En
su libro México la Gran Esperanza, también como candidato, el Presidente Peña Nieto
señalaba como una de sus principales preocupaciones de la política social, la necesidad
de universalizar el acceso efectivo a los servicios de salud. Dicha propuesta ha sido
ratificada por el Presidente Peña Nieto en la agenda de reformas impulsadas por su
Gobierno.
En el marco del Pacto por México, se propuso crear el Sistema de Seguridad Social
Universal, a través de una reforma, que “garantice el derecho a la salud y beneficie a
cualquier mexicano, independientemente de su condición social o estatus laboral, lo que
incluye el acceso universal a la salud” ya que ello impacta de manera significativa en la
calidad de vida y el bienestar de la población.
208
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
La reforma que contempla establecer en México un Sistema Nacional de Salud
Universal y dar cabal cumplimiento a la protección de la salud como derecho humano,
es parte de la agenda de reformas del Gobierno del Presidente Enrique Peña Nieto La
reforma busca hacer realidad el derecho a la protección a la salud establecido en el
Artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para lo cual
se planteó la construcción de dicho sistema. Asimismo, se busca contar con un modelo
de atención más homogéneo, una operación integrada y mayor coordinación entre las
distintas instituciones de salud del país.
La reforma busca fortalecer la rectoría de la Secretaría de Salud en la definición
de la política del gobierno en el sector, promover un uso más eficiente de los recursos
disponibles, impulsar la transparencia y la rendición de cuentas en referencia a los
recursos destinados al financiamiento de los servicios, así como crear un padrón único
que impacte en la eficiencia del gasto y el ahorro de los recursos.
Esta no es la primera vez que en México se intenta crear un sistema de salud
de cobertura universal. El Seguro Popular (SP) establecido durante el Gobierno del
Presidente Vicente Fox es la propuesta más reciente y cercana a este objetivo. Sin
embargo, el SP se centró sobre todo en el componente financiero de la operación del
programa, sin tener en cuenta la disponibilidad de los servicios de salud para toda la
población. Hoy, 70% de la atención médica la brinda el Instituto Mexicano del Seguro
Social (IMSS), comparado con 7% del SP.
La fragmentación actual que se observa en una diversidad de sistemas de seguridad
social ha propiciado un uso ineficiente de los recursos. En México, existe una preocupante
duplicidad de afiliación en los sistemas que ofrecen servicios de salud, pues se han
identificado ocho millones de personas registradas en al menos dos instituciones de
seguridad social, lo que representa mayores costos que derivan en un mal uso de los
recursos del sistema. A la duplicidad de afiliados en el sector salud se suma el hecho de
que una cantidad significativa de personas prefieren atenderse en instituciones privadas
no obstante estar afiliadas a un sistema público de salud, lo que representa un grave
problema para la economía del individuo cuando llega a requerir servicios de salud.
209
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
El excesivo gasto administrativo del sector es una fuerte preocupación. En México
este tipo de gasto puede llegar a 17% del gasto total en salud, lo que lo ubica muy
por arriba de lo recomendado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE) que es de 3%.
En este estudio nos proponemos analizar experiencias internacionales de reformas
a sistemas de salud que han buscado ofrecer una cobertura universal, con el fin de
identificar experiencias y lecciones que pudieran ser útiles para el proceso de reforma
al sistema de salud en México. Para este propósito analizaremos los casos de Canadá,
Colombia, Chile, España y Reino Unido.
La Organización Mundial de la Salud (OMS) ha señalado que algunas de las
experiencias más exitosas de la transformación de los sistemas de salud hacia la
cobertura universal han sido sustentadas por un debate y diálogo abiertos en los que
participa toda la sociedad (OMS/OPS 2014, p. 6) Por ello, la Fundación Colosio, AC. ha
desarrollado el presente estudio cuyo fin es contribuir a este debate en torno a una de las
reformas de mayor impacto para la sociedad en su conjunto, aportando las experiencias
de países que también han experimentado reformas similares. Igualmente, el objetivo es
abrir la discusión a una participación abierta de la sociedad que permita nutrir el debate.
El análisis se enfoca en los procesos de reforma que permitieron llegar al
establecimiento de sistemas universales de salud. El propósito es entender dónde
estuvieron los temas más complicados para el proceso de la reforma en cada país y
cómo éstos se atendieron y/o resolvieron. Igualmente, destacamos en dónde han estado
los principales obstáculos para alcanzar la meta de ofrecer servicios de salud con
cobertura universal.
De manera específica, este reporte examina los temas sensibles de la agenda de
salud que requieren ser abordados en una reforma hacia un sistema universal de salud;
identifica los retos de los procesos de reformas experimentados por países selectos con
una reforma exitosa; reconoce elementos que puedan aportar al proceso de reforma en
México; y propone áreas en las que se debe priorizar la atención de la reforma para darle
viabilidad técnica, social, económica y financiera.
La metodología de investigación para este estudio consistió en una revisión de la
literatura de fuentes secundarias, así como la revisión de datos publicados en sitios
de Internet y documentos oficiales de gobiernos y de organismos internacionales
210
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
especializados (OMS/OPS, CEPAL). Igualmente, se utilizaron documentos que analizan
los casos de países que en décadas recientes han pasado por procesos de reforma a sus
sistemas de salud para alcanzar la cobertura universal, lo que permitió identificar retos
y oportunidades.
Para la realización del análisis se identificaron instrumentos, programas y proyectos,
así como áreas que requieren mayor atención cuando se busca promover reformas al
sector salud.
México: Hacia un Sistema Integrado de
Cobertura Universal de Salud
La cobertura universal de salud conlleva el establecimiento de un pacto social donde la
sociedad en su conjunto acuerda garantizar la salud como un valor central. Los sistemas
de salud son resultado de la historia y de la cultura de las sociedades en las que
evolucionan, y expresan valores predominantes en ellas (Cabo Salvador sf). Ello permite
entonces que dicha forma de ofrecer servicios de salud se traduzca en una prioridad
fiscal para asegurar un nivel de financiamiento suficiente y sostenible. Si bien hay
consenso sobre la necesidad de que todos los países provean servicios de salud a sus
nacionales en condiciones de equidad, también es cierto que cada país ha definido en lo
individual cómo alcanzar el objetivo, considerando su propio contexto social, económico,
político, legal, histórico y cultural, al igual que sus propios retos, reconociendo alcances
y límites propios. Cada vez más la cobertura universal de salud se convierte en una
demanda social que requiere ser atendida por los gobiernos.
México puede aprender de los procesos de reformas en otros países, lo que funcionó
y lo que no funcionó, pero sin pretender replicar el proceso de otro país. México debe
transitar su propio camino tomando en cuenta las condiciones del país. En México
existen importantes desafíos en el área de la salud, aun cuando se han registrado
avances significativos como son la creación misma de la Secretaria de Salud y de las
instituciones de seguridad social, el reconocimiento constitucional sobre el derecho a la
salud, y la implementación del Seguro Popular de manera más reciente.
Una de las obligaciones más importantes de los Estados frente a su población,
consiste en la provisión de una cobertura universal de salud. Este es un principio que
opera de manera independiente del sistema; es decir, ya sea que se trate de un esquema
211
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
de salud integrado verticalmente o de uno basado en la diferenciación de funciones de
aseguramiento y provisión. Cabe destacar que “en la gran mayoría de los países en
desarrollo, el Estado sólo cubre a una proporción de la población”, independientemente
del arreglo institucional existente (Carreón, 2012, p. 203). La Asociacion Mexicana de
Instituciones de Seguros AMIS, indica que solo 7% de los mexicanos cuenta con un
seguro de salud, mientras que la participación de estos seguros en el PIB es de 0.3%.62
Para el caso específico de México, su sistema está dividido por grupos de población
bajo un esquema de integración vertical en el caso de los seguros sociales, una
separación en el caso del Seguro Popular y la presencia de un mercado privado. En este
contexto, el país enfrenta tres grandes retos en el nivel macro del sector salud.
El primer reto tiene que ver con la rectoría del Estado y está determinado por la
existencia de un sistema segmentado de salud entre instituciones del sector público y
al interior de los seguros sociales, con muy poca coordinación entre sí y entre un sector
privado muy diferenciado y con escasa regulación. Respecto a los seguros sociales, en
particular, es necesario considerar además que estos están integrados verticalmente,
lo que significa que una misma institución se encarga tanto de proveer servicios de
salud como de aseguramiento (Carreón, 2012, p.208). Alcanzar la cobertura universal en
el país significa entonces la necesidad de integrar un sistema altamente heterogéneo
donde toda la población pueda recibir equitativamente los servicios de salud como a los
que accede la población que cuenta con seguridad social.
El segundo de los retos está determinado por la disparidad regional donde se
pueden observar diferencias significativas. Por ejemplo, existen estados como Chiapas
y Tabasco con un 60% de su población afiliada al Seguro Popular, mientras hay estados
como Coahuila, Distrito Federal y Nuevo León donde la cifra es de 20%, lo que indica
que antes de que se pusiera en marcha el S P la población de los estados del sur sólo
tenía acceso a los servicios ofrecidos por la Secretaría de Salud (Carreón, 2012, p.213).
Esto significa que la implementación de la cobertura universal en el país deberá tomar
en cuenta estos desequilibrios regionales, toda vez que la infraestructura podría estar
sujeta a mayor presión en algunas zonas en comparación con otras.
El tercer reto importante se refiere a la insuficiencia de infraestructura y recursos
humanos en el área de la salud, en el contexto del nivel de gasto actual del sector y de la
estructura demográfica del país. De acuerdo con estándares internacionales, y excepto
62 “Solo 7% de los mexicanos cuenta con un seguro de salud”, El Semanario sin Limites, viernes 3 de
octubre de 2014, disponible [en línea]: http://elsemanario.com/76179/solo-7-de-los-mexicanos-cuentacon-un-seguro-de-salud/
212
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
por el número de médicos, “México cuenta con una infraestructura pública y privada
que es, al cierre de 2008, insuficiente para atender a toda la población”. (Carreón, 2012,
p.231). En particular, análisis estadísticos demuestran que una proporción significativa
del gasto en salud en México se ha destinado a categorías que no han incluido los
recursos humanos ni los recursos materiales, lo cual incide en la inequidad del sistema.
A esta situación se debe agregar una asignación ineficiente de recursos por parte
del Estado, lo cual se relaciona con una falta de corresponsabilidad por parte de las
entidades de la federación. Es decir, en México la provisión de recursos para salud por
parte de la Federación no necesariamente ha redundado en resultados positivos, debido
a la falta de incentivos para generar eficiencia en el gasto. En este contexto, una de las
recomendaciones interesantes para reformar el sistema en México es que si bien el
Estado es proveedor de servicios, también debería incluir la figura del “comprador de
servicios” de salud con el fin de generar eficiencia en el sistema, tal y como lo llevan a
cabo otros países (Carreón, 2012, p.240).
En el ámbito particular de las Entidades Federativas, es importante reconocer
que no existe una cultura organizacional uniforme y que factores que en principio se
consideran que se encuentran fuera del campo de la salud, como los políticos, han
influido en la evaluación de los temas de salud a nivel nacional. Entre las fortalezas
que se han identificado en los estados destaca el reconocimiento al desempeño de las
Secretarias Estatales de Salud, el alto nivel de cobertura de la población y la existencia
de padrones institucionales actualizados, una inversión permanente en la calidad de
los servicios, la existencia de convenios de colaboración intra- e inter-sectorial, y la
solidez de los Sistemas de Vigilancia Epidemiológica. En contraposición, se identifican
como debilidades comunes la existencia de sistemas de información heterogéneos y
desarticulados, planes institucionales no vinculados a un proyecto sectorial de salud,
la falta de actualización de los marcos regulatorios estatales, autonomía restringida
en la asignación y distribución de recursos, limitaciones para el cruce de padrones
de derechohabientes y afiliados a distintos esquemas de prestación de servicios,
mecanismos de referencia y contra-referencia sectorial poco eficientes o inexistentes,
monitoreo parcial de programas y carencias en la formación de recursos humanos y en
la investigación en materia de salud pública, en particular desde una perspectiva de
atención a las necesidades del sector.
213
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
A partir de este diagnóstico, resulta importante fortalecer la rectoría del Estado en
materia de salud, realizar evaluaciones de esta función rectora a nivel federal, fortalecer
los Consejos Estatales de Salud, y mejorar la articulación y complementación de los
recursos financieros. Sin embargo, se requiere de cambios legales y también atender las
necesidades de mayores recursos financieros y humanos, avanzar hacia la integración
efectiva del sistema, alinear las funciones de los tres órdenes de gobierno, y contar con
los acuerdos políticos necesarios para los cambios que se demandan.
Cabe destacar que en México la participación social ha sido un componente central
en la formación de las políticas de salud y los procesos de reforma, los cuales han
involucrado decididamente al Estado, las instituciones de salud y a la sociedad civil.
En su carácter de componente central de las reformas en la materia, la participación
social ha sido concebida al interior del Sistema Nacional de Salud como un elemento
fundamental en la extensión de la cobertura de servicios médicos, principalmente en
zonas de alta marginación social, lo cual ha implicado el desarrollo de un voluntariado
organizado en Comités de Salud. Esta es una estrategia vigente de los servicios de salud
en zonas rurales, así como de programas sociales como el Programa Prospera (antes
Oportunidades).
México refleja diversas formas de participación social en salud, así como de
formulación de iniciativas dirigidas a la ampliación de la cobertura de servicios de salud
en el país. En particular, la búsqueda de la universalidad en la cobertura de servicios
de salud ha resultado en el desarrollo de estrategias oficiales que han estado dirigidas
a poblaciones en condición de vulnerabilidad económica, al mismo tiempo que han
intentado posicionar, de manera más expedita, temáticas relacionadas con la inclusión
social y el derecho a la salud. No obstante esta orientación, persisten retos de atención
oportuna y de calidad respecto a otras necesidades de las comunidades, tal y como
ocurre con los casos de la salud ambiental y salud materna. Con el fin de responder
de manera más ágil a estos retos, se han iniciado nuevos debates sobre ciudadanía
en salud que promueven otras formas de participación dirigidas a consolidar modelos
innovadores de atención.
Ninguna reforma puede ser igual ni tampoco podemos esperar replicar los procesos
de reforma que han vivido otros países. Cada proceso responde a la realidad económica,
política, social, y cultural de cada país. Sin embargo, los retos si son similares: lograr
sistemas de salud equitativos con viabilidad financiera y mejor calidad de los servicios
para lograr sistemas de salud viables y sostenibles desde el punto de vista financiero,
político y social (Hsiao, 1998).
214
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Tabla 1. Indicadores de salud, México, 2002-­‐2012 Indicadores para México Población (millones de habitantes) Porcentaje de la población menor a 15 años de edad Porcentaje de la población mayor a 60 años de edad 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 107 108 109 111 112 114 115 116 118 119 121 33.4 33.02 32.66 32.28 31.87 31.45 30.99 30.54 30.04 7.34 7.5 7.67 Gasto en salud Gasto total en salud como porcentaje del PIB 5.6 5.8 Gasto del gobierno en salud como porcentaje del gasto total del gobierno Gasto del gobierno en salud como porcentaje del gasto total en salud Gasto en salud per cápita Gasto total per cápita en salud (tipo de cambio medio US$) Gasto público per cápita en salud (PPP int. $) Gasto público per cápita en salud (tipo de cambio promedio US$) Gasto público per cápita en salud (PPP int. US$) 15.7 15.5 43.8 44.2 7.83 7.97 8.11 8.25 8.42 29.53 29.02 8.63 8.88 9.18 6 5.9 5.7 5.8 5.8 6.4 6.3 6 6.2 17.4 16.5 15.9 15.5 15 15 15.3 15.2 15.8 45.2 45 45.2 45.4 47 49.2 49 50.3 51.8 397 398 440 478 515 565 598 526 603 609 618 584 630 689 732 781 837 891 959 1003 1004 1062 174 176 199 216 233 256.5 281 253 296 306 320 256 278 311 330 353 380 419 462 491 505 550 Gasto privado en salud Gasto privado en salud como porcentaje del gasto total en salud 56.2 55.8 54.8 55 54.8 54.6 53 50.8 51 47.7 48.2 Planes privados de prepago como porcentaje del gasto privado en salud* 5.2 5.3 5.3 6 6.4 6.9 7.1 7.7 7.8 8.4 8.5 Gasto de bolsillo como porcentaje del gasto privado en salud** 94.9 94.7 94.7 94 93.6 93.1 92.9 92.3 92.2 91.6 91.5 Gasto de seguridad social en salud como porcentaje del gasto general en salud del gobierno*** 66.1 66.9 67.3 62.1 60.2 58.9 55.2 54.6 55.4 55.7 55.1 Fuente: OMS. Global Health Data Repository * Peso relativo de pagos de seguro de salud voluntarios en el gasto total en salud. ** Participación de los pagos de seguros de salud voluntarios en el gasto total en salud *** Se refiere a gastos de salud de regímenes de seguridad social del gobierno y otros planes de seguro médico obligatorio Los sistemas de salud: elementos de la cobertura universal
¿Qué es el la cobertura universal de salud?
A través de sus políticas públicas, los gobiernos buscan asegurar el derecho a la salud
por parte de sus ciudadanos. México no es ajeno a este esfuerzo, ya que el Artículo 4º.
de la Constitución señala que toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La
búsqueda de la cobertura universal de salud por parte de los gobiernos se ha convertido
en el objetivo central hacia el cual se orienta la transformación de los sistemas de salud.
215
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
La OMS define la cobertura universal de salud como:
el acceso equitativo para todas las personas y comunidades a los servicios
integrales y garantizados de salud, que necesitan a lo largo de su vida, con calidad
y sin dificultades financieras. La cobertura universal de salud refuerza la necesidad
de definir y ejecutar políticas e intervenciones con un enfoque intersectorial para
abordar los determinantes sociales de la salud y fomentar el compromiso de toda
la sociedad para promover la salud y el bienestar, con énfasis en los grupos en
situación de pobreza y vulnerabilidad (OMS/OPS, 2014, p. 1).
La OPS señala que cobertura universal “no significa afiliación universal o de
cobertura formal universal por una institución”, sino el derecho que tienen todas las
personas al acceso efectivo a servicios de salud con “calidad, equidad, oportunidad y
efectividad.” (OPS sf)
La OMS/OPS considera que el derecho a la salud es el valor clave en lo que
se refiere a la cobertura universal de salud y requiere de políticas y programas de salud
equitativos y eficientes.63 Este derecho se ha plasmado en las constituciones políticas
de los Estados y debe traducirse en la eliminación de cualquier obstáculo geográfico,
cultural o financiero que pueda impedir el acceso a los servicios de salud. No obstante
esta declaración de principios, los marcos legales nacionales no siempre se han podido
traducir en políticas, planes y estrategias nacionales que hagan realidad la cobertura
universal de servicios de salud.
Alcanzar la cobertura universal de salud conlleva un pacto social donde los
diferentes actores acuerdan garantizar la salud como un valor central y ello permite
que ésta se traduzca en una prioridad fiscal para asegurar la asignación de recursos
en el presupuesto, y con ello asegurar un nivel mínimo de financiamiento suficiente y
sostenible.
63 La equidad en salud se refiere al acceso en el estado de salud, a los servicios, en la contribución
financiera, a entornos saludables y en el trato que se recibe de parte de trabajadores de la salud.
El género, la etnia y la raza pueden estar directamente relacionados con la inequidad en salud. Las
políticas sociales y económicas contribuyen a que haya diferencias en cuanto a las oportunidades y
pueden afectar la capacidad de tanto hombres como mujeres para otorgar prioridad a la salud (3,6).
OMS/OPS 2014. p. 2.
216
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
La OPS ha definido los sistemas de salud de cobertura universal con base en ciertos
elementos básicos para avanzar hacia ese fin (OPS 2014). Cobertura y acceso universal
tienen múltiples dimensiones relacionadas con tres ámbitos específicos: a) cobertura
poblacional; b) garantía de servicios; y c) protección financiera.
Esta meta, asimismo, ha requerido pasar de políticas de focalización hacia políticas
públicas universales que deben abordar tres dimensiones invariablemente: la población
bajo protección y la cuantía de derechos garantizados como factores ubicados en un eje
horizontal, y el porcentaje de gratuidad y de impacto en la disminución del gasto de los
individuos en el eje vertical.
Rectoría del Estado
El primer aspecto de una reforma que nos abocamos a estudiar en este documento se
refiere a la rectoría del Estado; una función del gobierno que se ejerce mediante
la autoridad sanitaria nacional y que tiene como propósito implementar decisiones y
acciones públicas para garantizar las necesidades en salud del conjunto de la población.
La debilidad en esta función se traduce, entre otros aspectos, en que en un país no exista
un modelo compartido de atención para todo el sistema de salud. La segmentación y
fragmentación que se observa en la mayoría de los sistemas de salud en América Latina
y el Caribe resulta en inequidad e ineficiencias que comprometen el acceso universal, la
calidad y el financiamiento. La OPS/OMS explica que “la segmentación y fragmentación
se perpetúan por la falta de capacidad regulatoria dentro de los sistemas de salud,
al igual que por la verticalidad de algunos programas de salud pública y la falta de
integración de los mismos a nivel de la prestación de los servicios.” (OMS/OPS, 2014,
p. 4) Es por ello que en cualquier proceso de reforma hacia en el sistema de salud que
busca la cobertura universal, es fundamental el fortalecimiento de la función de rectoría
del Estado. Esta se vio disminuida a partir de la década de los ochenta cuando el Estado,
tanto en países desarrollados como en desarrollo, se replegó en sus funciones dando
paso a una mayor responsabilidad para el individuo y a una mayor participación de los
actores del sector privado.
La participación del individuo y las comunidades es fundamental para la cobertura
universal de salud, ya que las personas deben estar empoderadas para tomar decisiones
informadas acerca de su salud y la de su familia. Por otra parte, la condición de salud de
217
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
las personas está influida por el desarrollo de una nación y viceversa. Por esta razón, debe
existir entonces una “suficiencia” en la inversión de salud en una cantidad razonable,
debe provenir de impuestos generales que sean progresivos, y el Estado no debe delegar
su responsabilidad de asignar recursos a los prestadores de servicios de salud. En este
sentido, la asignación de recursos debe responder a las necesidades de salud, y la
inversión debe fortalecer la cobertura, resolución y calidad del primer nivel de atención.
Asimismo, se debe promover un modelo de redes integradas de servicios de salud y
establecer premios al desempeño. La participación social tiene una función relevante
en la construcción de alianzas intersectoriales con la sociedad civil, y a partir de ella
también derivan beneficios en términos de derechos humanos y de la democratización
de los servicios de salud. Estos aspectos son importantes ya que los procesos de reforma
que se han registrado en América Latina y el Caribe en los últimos 20 años, han tendido
hacia la descentralización como uno de sus ejes rectores. En realidad, sin embargo, la
formulación de las reformas se ha presentado de manera centralizada y los pacientes
han participado como consumidores más que como actores de un proceso de diseño e
implementación, por lo cual han quedo al margen de la toma de decisiones.
Con las reformas al sistema de salud para alcanzar la cobertura universal, se
replantea el papel del Estado como un ente rector que debe jugar un papel central para
asegurar que el derecho a la salud sea una realidad para la población en su conjunto, pero
de manera destacada para las poblaciones vulnerables (mujeres, niños, discapacitados,
etnicidades, etc.).
Cobertura Universal
Un segundo elemento que consideramos para analizar la reforma hacia un sistema de
salud de cobertura universal implica definir el término mismo, es decir, en qué medida el
sistema de salud ofrece prestaciones que responden a las necesidades de salud de las
poblaciones y que sea coherente con las capacidades del sistema y el contexto nacional.
Las prestaciones garantizan el derecho a la salud que debe alcanzar a todas las personas
por igual, independientemente de su capacidad de pago, sin diferencias de calidad y sin
riesgo financiero. Esto requiere la adecuación de marcos legales y regulatorios.
218
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Se requiere asegurar que la organización y la gestión de los servicios de salud
atiendan las necesidades de las personas y las comunidades, por lo que resulta vital que
se asegure la implantación de modelos de atención para este fin.
La forma de integrar el sistema de salud consiste en tener como base la Atención
Primaria en Salud (APS) que debe centrarse en las personas y las comunidades para
brindar servicios equitativos y con énfasis en la prevención, lo que requiere políticas
públicas de protección social inclusivas, universales, coherentes y persistentes, así
como prácticas de organización y gestión orientadas a mejorar la calidad, eficiencia
y efectividad. Sin embargo, hoy por hoy la articulación de los servicios en los países
de la región de América Latina y el Caribe, en especial los relativos al primer nivel de
atención, es limitada y no responde a las necesidades emergentes en materia de salud,
en especial las necesidades cada vez mayores de una población que envejece y la mayor
incidencia de enfermedades no transmisibles en toda la región (OMS/OPS, 2014, p. 5).
Una efectiva y eficiente atención primaria requiere de recursos humanos
capacitados. La OPS propone crear equipos con profesionales de diversas áreas de
la salud (médicos generales, nutriólogos, psicólogos, etc.) con condiciones de empleo
dignas, y asegurar que se cuente con los perfiles profesionales y técnicos adecuados
en función del conjunto universal de prestaciones garantizadas y exigibles, y del modelo
de atención. En la mayoría de los países de recursos medios y bajos existe una escasez
crónica de profesionales de la salud. En México, sin embargo, el problema no es uno
exclusivamente de escasez o disponibilidad sino de una deficiente distribución y falta
de competencias adecuadas para realizar un trabajo eficiente y de calidad. La mala
distribución de los trabajadores de salud, y en especial de profesiones críticas para los
servicios de salud, inhibe la capacidad de garantizar niveles mínimos de atención en
las zonas que más lo necesitan. En la organización de los sistemas y servicios de salud,
los temas relacionados con la salud de sus trabajadores son una condición clave para
prestar una atención de calidad. Por ello es importante cuidar el complejo equilibrio
entre productividad y calidad, junto con condiciones laborales adecuadas.
Un elemento adicional e igualmente importante es la garantía de medicamentos.
El acceso a medicinas y tecnologías de salud puede llegar a ser un determinante en
la calidad de la atención de los servicios de salud. Los problemas de abasto, el uso
de medicamentos genéricos, la diversidad de sus precios, y el uso inapropiado de los
mismos también pueden representar un obstáculo para la cobertura universal de salud y
219
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
la efectividad del servicio ofrecido. La regulación de los medicamentos y las tecnologías
sanitarias, sobre todo en lo que toca a los nuevos y más complejos avances en la
materia, puede llegar a condicionar el tipo de cobertura universal. Uno de los retos en
este sentido consiste en asegurar que se cuenta con los medicamentos adecuados y las
tecnologías sanitarias para atender las necesidades de salud de la población.
Financiamiento
Una reforma al sector salud para alcanzar la cobertura universal exige recursos
financieros. Este es el tercer elemento que analizamos para entender el alcance de
la reforma. Es claro que destinar recursos para atender las necesidades de salud de la
población es un elemento de vital importancia para alcanzar el objetivo; sin recursos
públicos y privados difícilmente se podría lograr la meta de salud para la población de
un país.
Una enfermedad puede convertirse en una situación catastrófica para una familia.
La falta de cobertura apropiada y de universalidad al acceso puede llegar a representar
un considerable costo social, con efectos que pueden llegar a ser dramáticos sobre las
personas que se encuentran en mayor situación de vulnerabilidad. Estas poblaciones
vulnerables pueden llegar a pasar apuros por carecer de acceso a servicios de salud y
cuando los requieren, pagar por ellos, lo que puede orillar a la pobreza o a situaciones que
acaben con el patrimonio familiar. La evidencia indica que la mala salud, en esquemas
de cobertura insuficiente, no sólo implica mayores gastos sino también pérdida de
ingresos, lo que genera un círculo vicioso de enfermedad y pobreza en las familias. En
América Latina y el Caribe, 30% de la población no tiene acceso a la atención debido a
razones financieras (OMS/OPS, 2014, párrafo 15). Asegurar la cobertura de los servicios
de salud y reducir las dificultades que conlleva el pago por estos servicios, es una forma
que el Estado tiene de proteger a sus ciudadanos.
Un financiamiento adecuado y la eficiencia en el uso de los recursos disponibles
son fundamentales. Sin embargo, un mayor gasto público tampoco se traduce
automáticamente en una cobertura universal de salud como lo muestra el caso de
los Estados Unidos donde el gasto en salud representa casi 18% del Producto Interno
Bruto (PIB) sin que la meta se haya podido alcanzar (CIA Factbook). Los países de la
OCDE invierten alrededor de 8% del gasto público promedio en salud respecto al PIB.
220
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Países como Canadá, España y el Reino Unido se ubican por arriba de este promedio.
En contraste, el gasto total en salud en la mayor parte de los países de América Latina
y el Caribe está entre de 6% y 7% del PIB. Para la región (21 países) el gasto público en
salud respecto al PIB en 2011 fue de 3.8%, un avance con respecto a 2008 cuando llegó
a 3.2% comparado con 2001 cuando era 2.7% y en 1997 era 2.6%.64
Gasto total en salud como porcentaje del PIB Países selectos País 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Canadá 9.6 9.8 9.8 9.8 10 10 10.3 11.4 11.4 10.9 10.9 España 7.3 8.2 8.2 8.3 8.4 8.5 8.9 9.6 9.6 9.3 9.6 Reino Unido 7.6 7.8 8 8.3 8.4 8.5 9 9.9 9.6 9.4 9.4 Chile 7.5 7.1 6.7 6.6 6.2 6.4 6.8 7.5 7.1 7.1 7.2 Colombia 5.9 5.9 5.4 5.8 6.1 6.3 6.6 7 6.8 6.5 6.8 México 5.6 5.8 6 5.9 5.7 5.8 5.8 6.4 6.3 6 6.2 Fuente: OMS. Global Health Data Repository La cobertura universal requiere transformar las estructuras financieras en los sistemas
de salud. Esto representa una condicion necesaria pero no suficiente para alcanzar la
cobertura universal. En términos generales, existen tres formas de financiar un sistema
de cobertura universal de salud: a través de impuestos, a través de contribuciones a
la seguridad social, y por medio del pago directo del usuario o desembolso directo. La
permanente falta de recursos financieros para el sector salud implica para el usuario
pagar por el servicio recibido. Cuando no se cuenta con el recurso, ello puede resultar en
una disuasión en el acceso a estos servicios y un mayor deterioro de la salud del usuario.
Igualmente, el usuario que opte por acceder a los servicios puede incurrir en gastos
catastróficos, lo que a su vez puede llevar al empobrecimiento. Esta última es la forma
más regresiva de atender las necesidades de salud de la población y, sin embargo, en la
mayoría de los países de Latinoamérica y el Caribe es una realidad.
En este estudio analizamos los procesos de reforma a los sistemas de salud pública
que han buscado ofrecer cobertura universal, para lo cual nos enfocamos en el proceso
de la reforma misma y analizamos el papel del Estado, el alcance de lo que es la
cobertura universal en cada país, y cómo han abordado el tema del financiamiento para
darle viabilidad y sustentabilidad a la reforma.
64 Rodrigo Martínez. El Gasto Social en América Latina y el Caribe. Reunión de Expertos. Las
Cuentas de Salud. 6 y 7 de octubre de 2011. CEPAL http://www.paho.org/hq/index.php?option=com_
docman&task=doc_view&gid=15456&Itemid=
221
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Las experiencias de las reformas a los sistemas de salud
en el ámbito internacional
Las reformas de los sistemas de salud son ante todo procesos políticos que requieren de
la construcción de consensos que pueden llevar años para alcanzarse. Una reforma hace
necesaria la participación de todos los actores involucrados con el fin de alcanzar los
acuerdos posibles que permitan crear las condiciones para llegar al objetivo de contar
con un sistema de salud que ofrezca cobertura universal.
De los 5 países que analizamos en este estudio, las reformas que transformaron los
sistemas de salud para lograr la universalidad de la cobertura de salud en Chile, Colombia,
España y Reino Unido fueron resultado de profundos cambios políticos y económicos.
Incluso en los casos de Chile y España estas reformas se dieron con los cambios de
régimen político hacia la construcción de democracias electorales. En contraste, en
Canadá la cobertura universal en el sistema de salud ha sido un factorconstante que se
ha ido transformando de manera gradual y paulatina como resultado de la construcción
sostenida de políticas públicas que sustentan un Estado de Bienestar universal. (OPS
2013)
El origen de las reformas
En general, la OMS/OPS destaca que los procesos de reforma de los sistemas de salud
se enmarcan en los ajustes realizados como parte de las reformas estructurales que
transformaron el papel del Estado durante los años ochenta (OPS 2002). Las crisis que
vivieron países desarrollados y en desarrollo en sus propias economías en los años
setenta resultó en estancamiento económico con inflación, lo que llevó a cuestionar el
papel del Estado como benefactor y agente interventor. El neoliberalismo de los años
ochenta dictó la reducción del papel rector del Estado, dando una mayor responsabilidad
al individuo y a las fuerzas del mercado como el mejor mecanismo de asignación de
recursos y satisfacción de las necesidades. La corriente neoliberal buscó hacer de las
libres fuerzas del mercado la forma de asignar recursos en función de su eficiencia
y rentabilidad. El gasto público se redujo como consecuencia de crisis económicas y
financieras, y el sector privado pasó a ocupar un papel protagónico al tiempo que se le
dio al individuo la responsabilidad por el cuidado y la protección de su salud.
222
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Este proceso de reformas también implicó la descentralización de la responsabilidad
hacia los gobiernos locales para ofrecer servicios de salud.65
El pensamiento neoliberal tuvo un gran alcance, pues reformuló un modelo de
desarrollo al promover una “reducción del tamaño del Estado” a través de, entre otras
medidas, las privatizaciones de grandes sectores sociales como son la salud, educación
o energía. El resultado fue la disminución del papel del Estado en gastos sociales y en
la intervención económica.
Los países de América Latina y el Caribe también adoptaron su propia versión del
modelo neoliberal a través de los Programas de Ajuste Estructural que se implementaron
con el fin de superar las graves crisis económicas de los años ochenta. El Estado en
América Latina y el Caribe redujo su participación pues, bajo la premisa neoliberal, se
concebía entonces que el Estado sólo debía asumir funciones básicas como seguridad
(defensa nacional/ejército, policía), educación, salud, construcción de obras de
infraestructura y la protección del funcionamiento de las leyes del libre mercado.
La OPS encuentra que las reformas de los años ochenta y la reducción de las
funciones del Estado en su papel como “benefactor” resultaron en la marginalización
de un buen número de personas del acceso a servicios de salud. Como resultado de la
disminuida capacidad rectora del Estado, éste delegó sus funciones de planeación y
regulación en el sector privado con el fin de reducir los costos de la atención médica e
incrementar la contribución financiera por parte del usuario en el pago de los servicios
de salud. Los sistemas de salud se fragmentaron impulsados por la desregulación de
mercados como el de seguros de salud. Ello resultó en una proliferación de seguros de
gastos médicos así como de agentes intermediarios para ofrecer servicios de salud,
y también en un incremento significativo en los “gastos de bolsillo” o desembolsos
del individuo para poder recibir servicios de atención médica. Esto elevó los costos de
transacción y debilitó la función rectora de las autoridades responsables de las políticas
de salud. Todo ello resultó en una gran inequidad en los servicios para la salud, y elevó
de manera significativa los costos al trasladar la prioridad de los servicios de atención
primaria y preventiva a los servicios de curación.
65 El neoliberalismo económico de los ochenta surge de las contribuciones téoricas de economistas
como Milton Friedman, Karl Popper, Ludwig von Misses, Walter Lippman, Karl Polanyi, etc.
223
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
América Latina y el Caribe han buscado rectificar el modelo y han intentado
desarrollar políticas para transformar sus sistemas de salud a nivel nacional, regional y
local ante la disparidad en el acceso a los servicios de salud, donde las poblaciones más
vulnerables han resultado ser las más afectadas. Los procesos de reformas de reciente
generación han buscado revertir esa situación y alcanzar la cobertura universal en salud
para ofrecer acceso efectivo y eficiente a su población.
Durante la década de los noventa, varios países avanzados pertenecientes a la OCDE,
iniciaron reformas de sus respectivos sistemas de salud orientadas a ampliar la cobertura
del seguro obligatorio para toda la población, pero también apoyándose en el mercado
para distribuir los costos de acuerdo al ingreso. Se buscó promover la competencia de
precios entre compañías de seguros y proveedores y que las aseguradoras ofrecieran
una mayor diversidad de prestaciones, así como mayor autonomía para los hospitales
(Abel-Smith 1995, p. 337).
A través de reformas a sus sistemas de salud pública, diversos países buscaron
alcanzar objetivos diferentes. En Italia, por ejemplo, el propósito esencial de la reforma
consistió en corregir el déficit financiero permanente y permitir a los individuos
cambiar de plan de salud, lo cual también fue parte del caso portugués. Por su parte, las
reformas en el Reino Unido y Nueva Zelandia se orientaron a crear un mercado interno
para los servicios de salud. En Suecia y España se buscó crear un mercado interno para
hospitales. En Holanda y los Estados Unidos se intentó crear un contexto competitivo
entre aseguradores y proveedores, a la vez que se moderan los costos a medida que se
amplía la cobertura para ofrecer una atención universal de salud. Suiza buscó reducir las
primas individuales mediante subsidios del gobierno.
De hecho, estas reformas promovían objetivos que a primera vista parecían
contradictorios: por una parte, lograr una verdadera cobertura universal y, por la otra,
reducir de manera simultánea los costos de los servicios de salud a través de mecanismos
de mercado en línea con una filosofía económica neoliberal.66
A la luz de las experiencias en países miembros de la OCDE, y para el caso de una
eventual reforma del sistema de salud en México, destaca la importancia de contar con un
presupuesto global de salud como un mecanismo eficiente de control del gasto, en lugar
de tener una dispersión de recursos representada por los presupuestos individuales de
66 La información fue tomada de Brian Abel Smith, “Contención de Costos y Reforma del Sector Salud
en Países Miembros de la OCDE”, Estudios Públicos, 58, Otoño de 1995.
224
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
las diferentes instituciones de salud del Estado. Un aspecto adicional que es relevante,
consiste en la promoción de la competencia al interior de las instituciones de salud
pública, y entre estas y las de la iniciativa privada, con el fin de mejorar los precios y la
calidad de los servicios.
Si bien los objetivos planteados por cada país en sus respectivos procesos han sido
diversos y han respondido a realidades y necesidades particulares, es posible identificar
tendencias generales en todos ellos como, por ejemplo, la extensión del seguro médico
obligatorio para toda la población, la promoción de competencia al interior de sus
sistemas de salud, y la distribución de costos de acuerdo con los ingresos del individuo.
A continuación se presentan los aspectos más sobresalientes de las iniciativas de
reforma en los países de referencia.
Estudios de caso de reformas recientes a los sistemas de salud
para implementar la cobertura universal
En las últimas décadas, diversos países han experimentado procesos de reformas a sus
sistemas de salud buscando ofrecer este servicio a toda su población. Los retos han
variado de acuerdo con la estructura operativa del sistema.
En la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, las reformas al sector de la
salud han sido parte de un proceso de reformas del Estado que han involucrado reformas
a su Constitución Política, o de los procesos de modernización del Estado. Los países de
América Latina y el Caribe han expresado su compromiso con la cobertura universal de
salud en el marco de la OPS/OMS. Este compromiso se ha expresado a través del Plan
Estratégico de la OPS 2014-2019, en el que se reconoce la cobertura universal de salud
como un pilar articulador junto con los determinantes sociales de la salud (OMS/OPS,
2014, párrafo 11).
En esta sección explicamos que las reformas a los sistemas de salud, en general, se
orientaron a alcanzar los siguientes objetivos:
• Establecer el seguro obligatorio de salud extensivo a toda la población
• Promover la competencia de precios entre aseguradores y proveedores
• Mayor autonomía para los hospitales
225
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
• Dar libertad al individuo para cambiar de plan de salud y poder optar por otras
alternativas
• Distribuir los costos según los ingresos del individuo
• Utilizar fórmulas basadas en la población para la distribución de recursos para
que estos sean geográficamente equitativos
Entre los actores responsables de la reforma a los sistemas de salud para
alcanzar la cobertura universal estuvieron los siguientes:
• Ministerios de salud responsables del diseño inicial de la reforma
• Participación de sindicatos y asociaciones de médicos
• Amplia consulta con la sociedad
• Órganos del Congreso como foros para la reforma de la negociación
• Comisiones nacionales
• Grupos que apoyan la reforma
• Algunos países han establecido consejos nacionales institucionalizados,
comisiones asesoras o foros nacionales para la discusión de prioridades,
problemas y opciones estratégicas
Otro rasgo distintivo de las reformas a los sistemas de salud ha sido que al inicio del
proceso las autoridades nacionales han publicado documentos que explican problemas,
objetivos, estrategias, y todas o algunas de las reformas sugeridas. Ello ha permitido la
participación de los diferentes actores así como la integración de visiones.
Las reformas han tenido importantes consecuencias intersectoriales,
afectando a la mayoría de las funciones del sector, y han alterado de manera significativa
las relaciones entre actores públicos y privados llevando incluso a la creación de nuevas
instancias y actores. En otros casos, las reformas han sido más acotadas tales como los
cambios en la cobertura de servicios de atención a la salud.
226
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Sin importar la forma que tome la reforma, lo que podemos señalar que es común
a todos los procesos de reforma son los objetivos declarados de mejorar la eficiencia
y calidad de la atención de salud, para promover la equidad entre regiones y grupos
sociales, ampliar la cobertura, y destinar recursos financieros para el propósito. En la
mayoría de los países, las reformas incluyen un componente de descentralización como
un medio para el logro de estos objetivos (OPS 2002, pp. 133-135).
Para propósitos de derivar experiencias que puedan aportar al debate en México
hacia la construcción de un sistema de salud con cobertura universal, en esta sección
examinamos los casos de Canadá, Chile, Colombia, España y Reino Unido, pues son
países que han atravesado por procesos de reforma a sus sistemas de salud con
diferentes resultados pero con miras a lograr la cobertura universal.
227
Población (millones) Tasa crecimiento anual población Esperanza de vida al nacer Tasa de mortalidad Médicos por cada 10 mil Población habitantes (millones) Modelo de Tasa crecimiento aseguramiento anual población Esperanza de vida al nacer Tasa de mortalidad Médicos por cada 10 mil habitantes Modelo de aseguramiento Esquema financiero Esquema financiero Procesos de instrumentación Procesos de Funciones de instrumentación Rectoría Monitoreo y Evaluación Tabla 2. Comparativo de Condiciones y Políticas de Salud, países selectos Canadá Chile Políticas
Públicas
2
34.8 (2012) 17.423 para unColombia México PrósperoEspaña e Incluyente
47.55 46.05 1
México 120 Reino Unido 62.8 -­‐1(2012) 0.9 1.3 0.36 1,1 -­‐0.6 (2012) 82(2012) 79.3 74 82.1 77.2 81 8.9 (2012) 7.1(2012) 4.8 de Condiciones 6.9 8.3 países selectos 6 Tabla 2. Comparativo y Políticas de Salud, 19.7(2008) Canadá 2
34.8 (2012) 15.8 Chile 17.423 Cobertura -­‐1(2012) universal de salud regulada 82(2012) y supervisada por 7.1(2012) el gobierno federal, con un esquema 19.7(2008) limitado en el que los ciudadanos Cobertura pagan algunas universal de primas, salud regulada dependiendo y supervisada de las por el gobierno provincias federal, con un (Alberta y esquema Columbia limitado en el Británica), con que los el fin de ciudadanos subsanar pagan algunas brechas en la primas, cobertura dependiendo Se llleva de as a cabo predominan-­‐ provincias temente (Alberta ya través de los Columbia impuestos e Británica), cdon las fin provincias, a el de la par de subsanar transferen-­‐cias brechas en la federales cobertura que derivan de Se lleva a cabo impuestos al predominan-­‐ ingreso temente a Acceso través de los universal a de impuestos través de la a las provincias, conjunción la par de de políticas transferen-­‐cias provinciales y federales que federal edn derivan e la materia impuestos al Mixto; 0.9 Fondo Nacional de Salud 79.3 Pública de Chile (FONASA) 4.8 cubre al 80% de la población 15.8 Mixto; Fondo Nacional de Salud Pública de Chile (FONASA) cubre al 80% de la población ingreso Acceso Gobiernos universal a Provinciales través de la y Federal conjunción de políticas Ministerios provinciales y Provinciales federal en la de Salud materia 40 España 46.05 22 México 120 1
27.43 Reino Unido 62.8 Mixto; l1.3 a afiliación al sistema 74 es obligatoria mediante 6.9 un régimen contributivo 16.5 o subsidiario Financiamiento 0.36 público, universalidad 82.1 y gratuidad con base en 8.3 una descentralización de la política 40 de salud Mixto; la afiliación al sistema es obligatoria mediante un régimen contributivo o subsidiario Financiamiento público, universalidad y gratuidad con base en una descentralización de la política de salud Cobertura -­‐0.6 (2012) universal a través d81 el Servicio Nacional de 8.9 (2012) Salud, con algunas 27.43 reformas recientes que apuntan hacia Cobertura una mayor universal a descentralizació
través del n del sistema en Servicio términos dde e Nacional administración Salud, con más que de algunas financiamiento reformas Mixto; Aportaciones conjuntas obrero-­‐
patronales y transferencias a municipios Política redistributiva con base en impuestos progresivos Mixto; Aportaciones conjuntas Plan Obligatorio obrero-­‐
de Salud y patronales Política redistributiva con base en Expedición impuestos de una Tarjeta Sanitaria progresivos Plan AUGE que Ministerio fortalece la de Salud universalidad en el acceso a los servicios de Sistema salud de Evaluación y Control de la Gestión Plan Obligatorio Ministerio de Salud de Salud Expedición de una Servicios de Salud Tarjeta Sanitaria de las Comunidades Autónomas Agencia de Evaluación y Calidad del Ministerio de Hacienda y Administraciones Servicios de Salud Públicas de las Mixto; divide 1,1 a la población en asegurada 77.2 y no asegurada, 6 la primera es la que cuenta 22 con un empleo y la segunda sin Mixto; divide un empleo a la población formal es en asegurada atendida por y no diferentes asegurada, la instancias primera es la oficiales que cuenta con un empleo y la segunda sin un empleo formal es atendida por Mixto; diferentes aportaciones instancias del gobierno oficiales federal mediante varios esquemas y filiación a un seguro privado de Mixto; gastos aportaciones médicos del gobierno Esquemas de federal aseguramient
mediante o que varios incorporan esquemas y enfermedade
filiación a un s, seguro maternidad, privado de invalidez gastos y riesgos de médicos trabajo Esquemas de Secretaría de aseguramient
Salud o que Mixto; FONASA recibe aportaciones fiscales y seguros privados administran las cotizaciones obligatorias de quienes los Mixto; FONASA eligen recibe aportaciones Plan AUGE fiscales y que fortalece seguros la universalidad privados en el acceso laas administran los servicios de cotizaciones salud obligatorias de 16.5 Colombia 47.55 transferencias a municipios quienes los eligen Departamento Nacional de Evaluación Funciones de Rectoría Gobiernos Provinciales y Federal Ministerio de Salud Ministerio de Salud Monitoreo y Evaluación Ministerios Provinciales de Salud Sistema de Evaluación y Control de la Gestión Departamento Nacional de Evaluación Comunidades Autónomas Agencia de Evaluación y Calidad del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas incorporan enfermedade
Sistema de s, Evaluación maternidad, del invalidez y Desempeño riesgos de y CONEVAL trabajo recientes que apuntan hacia una mayor descentralizació
n del sistema en Financiamiento términos de centralizado administración derivado e más que dde impuestos financiamiento generales Financiamiento centralizado derivado de Acceso impuestos universal generales a partir de la Red de Autoridades Sanitarias Locales Acceso Ministerio universal a de Salud partir de la Red de Autoridades Sanitarias Oficina Locales de Planeamiento y Gestión Institucional Secretaría de Salud Ministerio de Salud Sistema de Evaluación del Desempeño y CONEVAL Oficina de Planeamiento y Gestión Institucional 1 World Health Organization (WHO), United Kingdom statistics summary (2002 to present),
disponible [en línea]: http://apps.who.int/gho/data/node.country.country-GBR?lang=en
2 World Health Organization (WHO), Canada statistics summary (2002 to present),
disponible [en línea]: http://apps.who.int/gho/data/node.country.country-CAN?lang=en
228
1 World Health Organization (WHO), United Kingdom statistics summary (2002 to present),
disponible [en línea]: http://apps.who.int/gho/data/node.country.country-GBR?lang=en
2 World Health Organization (WHO), Canada statistics summary (2002 to present),
disponible [en línea]: http://apps.who.int/gho/data/node.country.country-CAN?lang=en
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Canadá
La reforma67
En Canadá, el sistema de salud desde su incepción como país en 1867 ha tenido
como objetivo cubrir las necesidades de toda su población. En el periodo de la posguerra,
Canadá al igual que otras economías desarrolladas adoptó un papel más activo en el
desarrollo de un sistema de bienestar social, teniendo en cuenta los resultados de la
Segunda Guerra Mundial. En 1947, el primer ministro socialdemócrata de Saskatchewan,
Tommy Douglas de la Federación Cooperativa del Commonwealth (CCF), estableció el
primer plan de seguro para hospitalización financiado con fondos públicos de Canadá.
Otras provincias - incluyendo la Columbia Británica, Alberta y Ontario- introdujeron
sus propios planes de seguro, con diferentes grados de cobertura y diversos grados
de éxito. Cuando Nueva Escocia se unió a Canadá, incorporó su sistema de hospitales
rurales. Estas iniciativas políticas provinciales incrementaron la presión sobre el
gobierno federal para involucrarse, tanto para apoyar a aquellas provincias que habían
introducido programas para hacer frente a la inequidad, como a aquellas provincias
donde los ciudadanos todavía no tenían cobertura para la atención hospitalaria. En
1948, el Gobierno Nacional introdujo Programas Nacionales de Salud para proporcionar
directamente fondos a las provincias y territorios para la construcción de hospitales, la
formación profesional, y la salud pública. Dichos programas permitieron incrementar
el número de camas de hospital, pero no contemplaron cómo se cubrirían los costos
de operación. Para hacer frente a este reto, en 1957 se aprobó la Ley de Seguro de
Hospital y Servicios de Diagnóstico (Hospital Insurance and Diagnostics Services Act)
que dispuso que el gobierno nacional y los provinciales compartirían los costos de la
cobertura de los servicios hospitalarios. En 1958 cinco provincias-Terranova, Manitoba,
Saskatchewan, Alberta y Columbia Británica – ya tenían establecidos programas para
recibir fondos federales. En enero de 1961, cuando Quebec se unió a Canadá, todas las
provincias ya tenían cobertura universal para la atención hospitalaria.
Posteriormente, la provincia de Saskatchewan buscó ampliar la cobertura de costos
para incluir un plan para asegurar los costos médicos; el Plan de Seguro de Atención
Médica de Saskatchewan. Dicha propuesta originó un debate político donde algunos
médicos apoyaban la cobertura universal para costos médicos y otros, en especial la
Asociación Médica Canadiense, argumentaban a favor de la cobertura voluntaria donde
67 Esta sección se documenta a partir de la información en el OPS, Canadá. Perfil del Sistema de
Salud, 2000. http://www2.paho.org/hq/dmdocuments/2010/PerfilSistemaSalud-Canada2000.pdf
229
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
el gobierno sólo debía cubrir las cuotas a quienes no pudieran pagar las primas por
servicios ofrecidos por los médicos. Tres provincias – Columbia Británica, Alberta y
Ontario - introdujeron el programa de salud Medicare.
En 1960 el gobierno nacional estableció la Comisión Real sobre Servicios de Salud.
Tres años más tarde, después de amplias audiencias y deliberaciones, se publicó un
influyente informe que recomendó establecer acuerdos con todas las provincias para
apoyarlas en la creación de programas integrales y universales para asegurar servicios
médicos, tomando como base el modelo desarrollado por Saskatchewan. La Comisión
también recomendó agregar la cobertura para los medicamentos con receta, servicios de
prótesis, servicios de atención domiciliaria, así como servicios de optometría y dentales
para niños y los de la asistencia pública.
El gobierno de Pearson estableció la Ley de Atención Médica (Medical Care Act)
aprobada en 1966, con lo que se creó una fórmula por la cual el gobierno federal cubriría
aproximadamente la mitad de los gastos aprobados para los servicios hospitalarios y
médicos. Para 1972, todas las provincias y territorios ya contaban con planes de seguros
de cobertura universal para hospitalización, atención médica y medicamentos.
Este sistema requirió un nuevo régimen fiscal que se estableció en 1977 cuando
la Ley de Seguro de Hospital y Servicios de Diagnóstico y la Ley de Atención Médica
se fusionaron en un nuevo mecanismo fiscal federal-provincial para establecer la
Ley de Financiación de Programas de 1977 (conocida como EPF), que permitía utilizar
una combinación de transferencias puntuales de impuestos y subsidios en efectivo.
Cada provincia recibiría una suma global para cubrir sus gastos de salud en lugar de
financiamiento de costos compartidos para la salud. Esta legislación desvinculó la
legislación que regula las transferencias federales de fondos de la legislación que
establece los términos y condiciones que deben cumplir para recibir dichos fondos. Con
esto el gobierno federal pudo controlar su gasto.
El EPF también implicó modificar el régimen fiscal Federal-Provincial. El
financiamiento se daría en función del crecimiento de la economía con una garantía de
ingresos y una cuota de 20 dólares canadienses por habitante que sería indexada a la
inflación para ayudar a las provincias a establecer servicios de salud menos costosos,
como la atención residencial para adultos, la atención domiciliaria y los servicios de
salud ambulatorios, así como la ampliación de cuidados intermedios en hogares de
ancianos y la conversión de los hospitales mentales.
230
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Las provincias y territorios adquirieron mayor flexibilidad en el uso de las
transferencias federales, siempre y cuando cumplieran con los términos y condiciones
federales. El gobierno federal tuvo mayor previsibilidad a través de la Ley de Financiación
de Programas de 1977. Este dinero se destinaría a los ingresos generales provinciales.
El gobierno federal acordó con los gobiernos provinciales y territoriales reducir sus
tasas fiscales para personas y empresas con el fin de que las provincias recaudaran
esos recursos. Esto significó que el gobierno federal no tenía apalancamiento fiscal en
torno a este componente de la transferencia. La segunda parte era una transferencia en
efectivo.
Pero esta ley también creó serios problemas para los gobiernos provinciales que
tuvieron que enfrentar la oposición de grupos insatisfechos -asociaciones de médicos,
enfermeros y sindicatos del personal así como pacientes- que estaban preocupados
respecto a la posibilidad de que la exclusión voluntaria se tradujera en una facturación
excesiva y la pérdida de servicios profesionales.
Las reformas en el sistema de salud en Canadá han reflejado adecuaciones al mismo
y se han orientado a lograr un equilibrio entre acciones que influyen en los determinantes
de salud fuera del sector y las acciones que se dirigen al sistema de salud en sí, teniendo
en cuenta la necesidad de contar con un presupuesto balanceado.
El programa de salud de Canadá, conocido como Medicare,ha estado en constante
evolución buscando lograr un equilibrio entre las expectativas del público, los
conocimientos médicos, el cambio tecnológico, los recursos económicos y humanos, y la
voluntad política (Taylor 1987).
1. Rectoría del Estado
Canadá no cuenta con un sistema nacional de salud. El sistema de salud en Canadá
refleja su propia organización política desde su inicio como país. Canadá es una
Federación donde el poder se comparte entre el gobierno nacional y 10 provincias según
se estipuló en su Constitución de 1867 (British North America Act). Desde entonces se
dispuso que las provincias tuvieran autoridad para ofrecer los servicios de salud, lo cual
se mantiene al día de hoy. El sistema de salud de Canadá se ha construido sobre cinco
principios:
231
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
a) Universalidad: conceder el derecho a la salud al 100% de la población a
servicios asegurados según términos y condiciones uniformes
b) Cobertura amplia: cubrir todos los servicios de salud asegurados prestados
por hospitales y profesionales médicos
No exigir requisitos adicionales para recibir servicios de salud
c) Portabilidad: El ciudadano puede recibir cuidados de salud sin importar si se
encuentra en su lugar de residencia o no
d) Administración pública del sistema de salud, el cual está en manos del
gobierno provincial
La política de salud de Canadá es resultado del federalismo político y fiscal y las
reformas al sistema han reflejado, sobre todo, la necesidad de abordar los desequilibrios
fiscales que ello genera, pues hay provincias que cuentan con más recursos que otras.
La falta de correspondencia entre los recursos y la capacidad fiscal de cada provincia
para atender las necesidades de salud de la población se ha tornado cada vez más
problemática. Para que los canadienses tuvieran los mismos niveles de servicio en todo
el país, fue necesario que el gobierno nacional equilibrara de alguna manera la capacidad
para cubrir costos. Sin embargo, los intentos por parte del gobierno nacional para
ejecutar programas directamente se han enfrentado a una fuerte resistencia por parte
de los gobiernos provinciales y esto ha dado lugar a varias batallas legales. En casos
específicos como el seguro de desempleo federal, donde la Corte decidió a favor del
Gobierno Nacional, fue necesario modificar la Constitución para que el gobierno federal
pudiera asumir la responsabilidad de crear y cubrir un seguro nacional de desempleo.
Una serie de esfuerzos para establecer sistemas de seguridad social en Canadá se han
enfrentado a la oposición provincial por considerar que es una intromisión federal en su
jurisdicción, la cual viola sus principios constitucionales.
En el área de la salud el gobierno federal tiene una serie de funciones que
desempeñar, como el establecimiento y la administración de los principios o normas
nacionales para el sistema de asistencia sanitaria, asi como realizar auditorías (Ley de
Salud de Canadá, 1984). El gobierno nacional prevé el financiamiento de los servicios
provinciales de salud mediante transferencias fiscales, y da asistencia a las provincias
en el pago de los servicios de salud (Transferencia Sanitaria y Social de Canadá [CHST,
por su sigla en inglés] 1996).
232
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
El manejo directo de los servicios de salud es responsabilidad de cada provincia
o territorio individual, mientras los ministerios provinciales de salud planifican,
financian y evalúan la prestación de atención hospitalaria, los servicios de asistencia
médica y paramédica así como algunos elementos de la atención por prescripción y
la salud pública. También supervisan las responsabilidades específicas delegadas a
otros organismos no gubernamentales. Los gobiernos locales son responsables de la
infraestructura y de la prestación del servicio
El gobierno federal también tiene responsabilidad directa respecto a la salud de la
población militar, la población nativa, la Real Policía Montada de Canadá, veteranos y
prisioneros.
2. Cobertura universal
Canadá posee un sistema de salud financiado y administrado por el sector público y
de prestación privada de servicios de salud (sin fines de lucro) conocido como “Medicare”.
Su sistema proporciona acceso a cobertura total, integral para servicios hospitalarios,
servicios médicos para pacientes hospitalizados y ambulatorios, necesarios desde el
punto de vista médico.
A medida que el sistema de salud canadiense ha evolucionado, los crecientes costos
de hospitalización y servicios médicos han llevado a los ciudadanos, profesionales de la
salud y a algunos políticos a argumentar que la atención médica ha sido un bien social,
no sólo un servicio. En el debate sobre los servicios de salud en Canadá, también están
aquéllos que consideran que el individuo debe asumir la responsabilidad de su propia
salud y la de su familia a través de planes de seguros privados de prepago, y que el
gobierno sólo debería financiar los costos para aquellos que no lo puedan hacer. En
contraste con los Estados Unidos donde el programa Medicare se limita a dar atención
a personas mayores, el programa canadiense ofrece una cobertura universal para todos
los ciudadanos y residentes permanentes, lo que les permite acceder a los servicios en
todo el país cuando viajan o se trasladan de una provincia a otra.68
Los médicos generales y los médicos de familia proporcionan la mayor parte de
la atención primaria de la salud en Canadá y representan cerca de 51% de todos los
médicos activos en el país. Generalmente constituyen el contacto inicial con el sistema
68 Canada. Health Care in Canada, 1914-2007. http://www.historymuseum.ca/cmc/exhibitions/hist/
medicare/medic01e.shtml
233
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
formal de atención de la salud, y controlan el acceso por derivación a la mayoría de los
especialistas, los prestadores asociados, el ingreso a los hospitales para ser atendidos,
la prueba de diagnósticos y la farmacoterapia de prescripción. La mayoría de los médicos
generales son facultativos particulares quienes trabajan en prácticas independientes o
de grupo y quienes gozan de un alto grado de autonomía.
Canadá ha enfatizado los enfoques que se centran menos en la atención hospitalaria
y los médicos y más en promover la atención no institucional, una diversidad más amplia
de proveedores de servicios de salud multidisciplinarios, y mayor dependencia de
otras formas de atención comunitaria, incluida la promoción de la salud
y la prevención de la enfermedad. No obstante que se ha reconocido que los recursos
deben ser reasignados a la atención comunitaria, la inercia institucional y las presiones
fiscales han dificultado este cambio.
En 1974 se presentó el Reporte Lalonde Nueva Perspectiva sobre la Salud de
los Canadienses o Libro Verde, con el cual se abrió el debate sobre el enfoque de
los canadienses sobre la salud. Utilizando datos históricos para demostrar cómo
las enfermedades infecciosas ya no eran la principal causa de muertes evitables, el
documento estableció que el medio ambiente, la biología humana y el estilo de vida eran
a menudo tan importantes en la determinación de la salud de los canadienses como lo
era la buena operación del sistema de salud. Este enfoque desafió la idea de que las
mejoras en la salud y la longevidad sólo se iban a dar con mayor financiamiento para
la mejora de la tecnología, contratar más personal médico y contar con más hospitales.
La perspectiva del Libro Verde era que ciudadanos y gobiernos debían prestar mayor
atención a la promoción de la salud, la regulación del aire, el agua y la contaminación del
suelo, atender los problemas de la pobreza y la falta de acceso a los servicios para los
pueblos aborígenes, los enfermos mentales y los canadienses en poblaciones rurales,
y asegurarse que el sistema de atención de la salud funcionara de manera eficiente y
eficaz.
La publicación del Reporte Lalonde también tuvo un impacto significativo en la
escena internacional, pues países como Reino Unido, los Estados Unidos y Suecia
también iniciaron evaluaciones de sus sistemas de atención de la salud para la
reorientación de sus prioridades nacionales hacia la atención preventiva y primaria, en
lugar de la atención hospitalaria. Igualmente a nivel internacional, la OMS organizó
234
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
en Alma-Ata, Rusia, en 1978, una conferencia sobre la atención primaria de la salud.
Esta reunión produjo la Declaración de Alma-Ata que llevó a la OMS a establecer
la estrategia mundial para garantizar “la salud para todos en el año 2000”, lo que
significaba asegurar que “todas las personas en todos los países tengan al menos un
nivel de salud que les permita trabajar de forma productiva y de participar activamente
en la vida social de la comunidad en la que viven.” (OMS 1978) Con ello, la OMS buscó
que países desarrollados y en desarrollo integraran las cuestiones de salud en todos los
aspectos de la vida nacional.
3. Financiamiento del sistema
En 1984 se adoptó la Ley de Salud de Canadá (Canada Health Act, CHA por
sus siglas en inglés) que establece condiciones y criterios bajo los cuales programas de
seguros de salud de las provincias y territorios canadienses deben cumplir para recibir
pagos de transferencias federales bajo la Transferencia de Salud de Canadá (Canada
Health Transfer). Estos criterios requieren la cobertura universal de los servicios
para todos los asegurados. Los servicios de salud que cubre esta Ley se refieren a
aquellos hospitalarios, médicos y quirúrgicos-odontológicos prestados a los asegurados
en caso de no contar con otro tipo de seguro (por ejemplo, un seguro del trabajo).
La CHA sólo se refiere al financiamiento del sistema. Debido a la división
constitucional de poderes entre niveles de gobierno, el cumplimiento de las condiciones
de la CHA es voluntario. Sin embargo, los pesos y contrapesos fiscales han ayudado
a garantizar un nivel relativamente constante de la cobertura en todo el país. Aunque
existen controversias en cuanto a los detalles, la CHA sigue siendo muy popular.
Esta ley no se refiere a la organización del sistema de salud ni a la forma de ofrecer
los servicios de salud. La Ley establece que “el objetivo primordial de la política de
salud canadiense es proteger, promover y restaurar el bienestar físico y mental de los
residentes de Canadá y facilitar el acceso razonable a los servicios de salud sin barreras
financieras o de otro tipo.”69
Los ministerios provinciales de salud financian hospitales públicos, negocian
los sueldos de los profesionales paramédicos y los honorarios para los servicios con
69 Canadá. “Canada Health Act, Section 3”. 1 de abril de 1984.
235
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
las asociaciones provinciales de médicos. En todos los casos, se publica y se pone a
disposición del público un resumen de las prestaciones para los servicios médicos de
acuerdo con la Ley del Seguro de Salud.
Una característica definitoria de la mayor parte de los servicios de salud en Canadá
es que se financian públicamente, principalmente mediante impuestos, incluidos los
federales y provinciales, personales y sobre la renta de las sociedades, pero los servicios
se prestan de manera privada sin que esta actividad busque alcanzar una rentabilidad
de mercado.
La estructura del financiamiento para el Sistema de Salud en Canadá se da a partir
del flujo de los fondos de los individuos en forma de pago de impuestos y primas a los
gobiernos, empleadores y seguros privados, y un presupuesto federal que financia el
sistema de prestación de servicios y pago a los prestadores del servicio. Los médicos
particulares en general reciben honorarios por los servicios que prestan, y solicitan el
pago de los servicios ofrecidos directamente al plan de seguro provincial. No se permite
ninguna sobrefacturación a los pacientes por servicios asegurados públicamente.
Los hospitales canadienses funcionan como entidades sin fines de lucro
administradas por juntas de la comunidad o depositarios. Los hospitales en Canadá
son entidades sumamente autónomas, y la función de los gobiernos provinciales está
limitada a acciones de planificación, financiamiento y presupuesto.
El gobierno federal administra hospitales para el personal militar y algunos
establecimientos para la salud de los pueblos indígenas. Las operaciones de los
hospitales privados, con fines de lucro, representan menos del 5% del total y, en
general, se trata de establecimientos para la atención de larga estancia o servicios
especializados como centros para el tratamiento de adicciones o instituciones de salud
mental que no están cubiertas por la Ley de Salud de Canadá.
El seguro de salud del sistema canadiense, con acceso para todos y que cubre
servicios hospitalarios y médicos necesarios, se financia y administra públicamente. Es
importante el grado de participación del sector público, como entidad pagadora de los
servicios. A partir del año fiscal 1996 - 1997, la contribución del gobierno federal a la
salud provincial y a los programas sociales se consolidó en una transferencia de bloque
único, la Transferencia Sanitaria y Social de Canadá.
236
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Se transfiere financiamiento federal a las provincias como una combinación de
dinero en efectivo y transferencias tributarias. La Transferencia Sanitaria y Social de
Canadá confiere a las provincias y a los territorios la flexibilidad para asignar pagos entre
los programas sociales según sus prioridades, sin dejar de defender los principios de la
Ley de Salud de Canadá y la condición de que no hay un período de residencia mínima
en lo que se refiere a la asistencia social. Del mismo modo que con las transferencias
anteriores, los planes provinciales para el seguro de salud deben adherirse a los
principios de la Ley de Salud de Canadá con el fin de reunir los requisitos para los pagos
completos de las transferencias federales.
No obstante que la mayor parte del financiamiento público de los sectores proviene
de flujos de ingresos centrales, dos provincias (Alberta y British Columbia) utilizan primas
suplementarias para cubrir sus necesidades de salud. Las primas no se determinan de
acuerdo al riesgo en ninguna de las dos provincias y el pago previo de una prima no
es una condición previa para el tratamiento. La asistencia dispuesta en las primas se
ofrece a individuos y familias de bajos ingresos. Las primas para la atención de la salud
también contribuyen a los ingresos centrales provinciales y se consideran una forma
alternativa de tributación.
Como se muestra en la Tabla 3 en 2012, el gasto público en salud en Canadá
representó 70.1% del gasto total del país en salud. España gasta en la salud de su
población el equivalente a 10.9% del PIB. Por su parte, el gasto del gobierno en salud
como porcentaje del gasto total es de 17.4% y representa un gasto público per cápita
en salud de US$530 (tipo de cambio promedio US$). En comparación con los países de
América Latina, Colombia se ubica por arriba del promedio del gasto en salud como
porcentaje del PIB.
La reforma en Canadá ha sido permanente, gradual e incremental, lo que se ha
reflejado en una serie de políticas y programas que han contribuido a hacer del cuidado
a la salud una medida del progreso social en Canadá.
237
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Tabla 3. Indicadores de salud, Canadá, 2002-­‐2012 Indicadores para Canadá 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Población (millones de habitantes) Porcentaje de la población menor a 15 años de edad Porcentaje de la población mayor a 60 años de edad 31.3 31.6 31.9 32.2 32.6 32.9 33.3 33.7 34.1 34.5 34.8 18.6 18.3 18 17.7 17.4 17.1 16.8 16.6. 16.5 16.4 16.4 17.03 17.3 17.5 17.9 18.2 18.6 19.05 19.5 19.9 20.4 Gasto en salud Gasto total en salud como porcentaje del PIB Gasto del gobierno en salud como porcentaje del gasto total en salud Gasto del gobierno en salud como porcentaje del gasto total del gobierno Gasto en salud per capita Gasto total per cápita en salud (tipo de cambio promedio US$) Gasto total per cápita en salud (PPP int US$) Gasto público per cápita en salud (tipo de cambio promedio US$) Gasto público per cápita en salud (PPP int. $) 20.8 9.6 9.8 9.8 9.8 10 10 10.3 11.4 11.4 10.9 10.9 69.5 70.2 70.3 70.2 69.8 70.2 70.5 70.9 70.8 70.4 70.1 16.2 16.7 17.3 17.6 17.7 17.9 18.1 18.2 18.3 17.5 17.4 2254 2679 3046 3452 3904 4329 4623 4527 5273 5656 5740 2877 3061 3220 3446 3666 3839 3996 4320 4456 4541 4676 1567 1880 2142 2424 2723 3039 3259 3211.1 3731.4 3981.6 4021.6 2000 2148 2265 2421 2558 2695 2817 3064 3153 3197 3276 Gasto privado en salud Gasto privado en salud como porcentaje del gasto total en salud 30.5 29.8 29.7 29.8 30.2 29.8 29.5 29.1 29.2 29.6 29.9 Planes privados de prepago como porcentaje del gasto privado en salud* 41.4 42.5 42.7 42.3 41.2 42.4 42.9 43 42.8 43.3 41.1 Gasto de bolsillo como porcentaje del gasto privado en salud** 49.9 48.7 49.3 49.1 49.5 49.5 49.5 49 48.6 48.5 50.1 Gasto de seguridad social en salud como porcentaje del gasto general en salud del gobierno*** 1.9 2.1 2 Fuente: OMS. Global Health Data Repository 2 2.1 * Peso relativo de pagos de seguro de salud voluntarios en el gasto total en salud. 2 ** Participación de los pagos de seguros de salud voluntarios en el gasto total en salud 2 1.9 1.9 2 *** Se refiere a gastos de salud de regímenes de seguridad social del gobierno y otros planes de seguro médico obligatorio 238
2 Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Chile
La reforma
La creación del Servicio Nacional de Salud en Chile se basó en el modelo inglés, con una
doctrina fundamentada en la centralización normativa. La función de este servicio fue la
unificación de los distintos organismos que prestaban servicios de salud. Sin embargo,
el sistema de salud en Chile evolucionó de tal forma que éste hoy combina tanto al
Estado como al sector privado en la provisión de servicios de salud.
En 1952 se puso en marcha la ley que estableció un seguro obligatorio contra
los riesgos de enfermedad, invalidez, vejez y muerte. El Estado se hizo cargo de la
contratación de los recursos para la prestación de servicios de salud y organizó los
mismos bajo su administración, construyendo una red de servicios para otorgarle a
la población los beneficios de la Seguridad Social en salud. Desde la instauración del
servicio nacional de salud en los años cincuenta, se alcanzó la cobertura universal de
salud con un énfasis en el primer nivel de atención.
Hacia fines de la década de los años sesenta se creó el Servicio Médico Nacional
(SERMENA), sistema de libre elección para atender a empleados y sus familias. Este,
junto al Seguro de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales (SATEP), fueron
complementos del SNS. En 1973, con la Reforma Administrativa, se empezó a perfilar
la descentralización del sistema que continuó y que fue acentuándose en los años
subsecuentes
Asimismo, ante la ausencia de un acuerdo político durante el periodo de cambio
democrático en torno al incremento del gasto público, se optó por mejorar la eficiencia
de la gestión hospitalaria. Después de la reforma de 1981 al sistema de salud en Chile,
se esperaba que con la llegada de la democracia se pudiera avanzar en la transformación
del sector. La falta de un consenso político al respecto, sin embargo, dejó como única
alternativa viable el buscar la eficiencia de los servicios de salud. Este enfoque, sin
embargo, no fue producto del consenso entre las fuerzas políticas sino el resultado de
una reacción por parte de los directivos de las instancias de salud quienes deseaban
legitimar al sector. En 1985 se estableció la Ley n°18.469 que regula el ejercicio del
derecho constitucional a la protección de la salud y crea un régimen de prestaciones
de salud de carácter preventivo y curativo, a las que tienen derecho los cotizantes y
beneficiarios del sector público y privado que cotizan en algún sistema previsional.
239
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
El cambio más importante en este campo ocurrió hasta después de 1995 cuando el
Fondo Nacional de Salud (FONASA) impulsó una reforma financiera instrumentada a
través de programas especiales que sentaron las bases de los mecanismos de pago y
ajuste de la oferta, lo que posteriormente facilitó la siguiente reforma de salud.
El más reciente proceso de reforma de salud chileno lanzado en 2002 estableció
como objetivos mejorar la salud de la población, reducir las desigualdades en salud y
mejorar la salud de los grupos menos favorecidos de la sociedad (Bastías 2007, p. 51).
La reforma al sistema de salud en Chile se ha caracterizado por la búsqueda
de un equilibrio entre los servicios público y privado de salud, después de que las
reformas puestas en marcha por el régimen militar en los años ochenta fortalecieron
la infraestructura privada en detrimento de los servicios públicos con un impacto
importante para la población en términos de acceso y equidad.
En 2000 se estableció la Comisión de Estudios de la Reforma y el Presidente se
comprometió a presentar al Congreso Nacional cinco propuestas legislativas que fueron
sometidas a discusión parlamentaria en mayo de 2002 y que constituyen la base jurídica
de la Reforma en salud de Chile. En este periodo se optó por una reforma gradual en la
cual la clave de la transformación consistió en la definición de un cuerpo de derechos
sociales en salud de carácter universal. Esta reforma construyó un andamiaje legal que
se enfocó en una mayor capacidad regulatoria del Estado frente a actores privados,
un plan de salud obligatorio y la cobertura universal que abarca el 70% del costo de
enfermedades bajo el Plan AUGE, en cómo fortalecer el primer nivel de atención, y
en cómo enfrentar las debilidades de las ISAPRE. A continuación se describen las 5
legislaciones que dieron sustento a la reforma:
1. Ley sobre derechos de los pacientes que regula sobre los derechos y deberes
de las personas en acciones relacionadas con la salud. Establece que toda
persona tiene derecho a recibir atención por parte del prestador en salud y a
no sufrir discriminaciones arbitrarias en su entrega.
2. “Garantías Explícitas en Salud” (GES) conocido originalmente como Plan AUGE
(Acceso Universal con Garantías Explícitas) donde se prevé un incremento del
IVA y de impuestos específicos destinados a financiar el Plan de Salud con
Garantías Explicitas (GES), para todos los beneficiarios del Fondo Nacional de
Salud (FONASA).
240
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
3. Autoridad Sanitaria y Gestión para fortalecer las facultades del Ministerio de
Salud, así como las de regulación y fiscalización.
4. Ley de ISAPRES también conocida como Ley “Corta” de ISAPRES que prevé
todo lo relacionado con los reajustes de precios de los planes de salud; el
establecimiento de cuotas o catálogos de cobertura de prestaciones; la
difusión de información por parte de la Superintendencia, así como acceso a
información de prestadores en convenio y el registro de agentes de venta.
5. Régimen de Garantías en Salud. Establece entre otras materias un plan de salud
de carácter obligatorio para FONASA y las Instituciones de Salud Provisional
(ISAPRES) y considera el financiamiento público para los ciudadanos de escasos
recursos o indigentes.
Si bien en el país existía un amplio consenso respecto a los retos que enfrentaba
el sector salud, éste no era el caso en referencia a los medios e instrumentos para
atenderlos. En este sentido, la reforma al sistema de salud en Chile tiene base en los
cambios experimentados por el país, pero también en la inequidad en el acceso y en un
proceso de incremento de gasto por arriba del PIB. Esta fue la situación en la cual se
presentó el proyecto de reforma en 2003-2005 conocido como “Plan AUGE”.
En 2004 se promulgó la ley que establece un régimen general de garantías en
salud, que forma parte integrante del Régimen de Prestaciones de Salud.70El régimen
de garantías en salud es entendido como un instrumento de regulación sanitaria y
le corresponde establecer las prestaciones de carácter promocional, preventivas,
curativas, de rehabilitación y paliativas, y los programas que el FONASA deberá cubrir
a sus beneficiarios en su modalidad de atención institucional. El Régimen General de
Garantías incluye también las GES relativas a acceso, calidad, protección financiera
y oportunidad con que deben ser otorgadas las prestaciones asociadas a un conjunto
priorizado de programas, enfermedades o condiciones de salud.
La clave de la reforma del Plan AUGE consistió en generar consensos principalmente
a partir de minimizar la controversia entre las tendencias estatistas y privatizadoras que
habían obstaculizado el cambio. El curso de acción consistió en anteponer el objetivo
de lograr la cobertura universal en salud a los instrumentos, no obstante que el debate
70 Ley No 19.966 de la República de Chile.
241
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
nunca pudo escapar a las referencias respecto a los segundos. El punto no consistía
en sustraerse del Estado o del mercado sino en generar modificaciones en ambos
sectores tomando en consideración el objetivo fundamental. Este sería en todo caso
un proceso de reforma gradual. El terreno del debate estuvo caracterizado no sólo por
la participación de los actores involucrados -lo que antes había generado inmovilidad-,
sino también por el involucramiento del Parlamento en un diálogo que representara a
los diversos actores de la sociedad. Existía una polarización entre los gremios de salud,
los partidos de la Concertación y el Ministerio de Salud, por una parte, y los ISAPRE, la
prensa y los partidos de oposición.
1. Rectoría del Estado
En 1948, por ley se constituyó el Colegio de Médicos de Chile que ha tenido una gran
injerencia en la formulación de políticas de salud. En la década de los años cincuenta el
Servicio Nacional de Salud (SNS) se estructuró con una fuerte participación del Estado
y de los médicos. Este amplió la cobertura de protección de la población a través de una
red de asistencia propia.
A principios de los años ochenta, el régimen militar en Chile inició una reestructuración
de las bases económicas y políticas del país a través de modificaciones a la Constitución
de 1980, con el fin de impulsar un proceso de modernización el cual incluyó al sistema
de salud. La idea detrás de la reforma de los años ochenta consistía en que el servicio
de salud dependiera más del mercado que del Estado.
En 1980 se regionalizó la atención primaria mientras que por la otra se descentralizó
al Sistema Nacional de Salud mediante servicios territoriales, al mismo tiempo que se
organizó un sistema de salud privado basado en las ISAPRE. Se creó el Sistema Nacional
de Servicios de Salud (SNSS) descentralizado en 27 servicios regionales autónomos. De
manera simultánea se creó el FONASA encargado de la tesorería y de la administración
financiera del sistema. El Sistema también abrió la puerta a las privatizaciones y así se
crearon las ISAPRE que recibían subsidios del Estado (OPS/OMS, 2013, p. 93).
Las ISAPRE respondían a un modelo de privatización de la seguridad social,
incluyendo un sistema de pensiones y de salud.
242
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Por ley se estableció que el Ministerio de Salud fuera el responsable de definir
las políticas y la rectoría del sector, mientras el FONASA tendría a su cargo la función
financiera. En la realidad esto no se implementó, ya que la descentralización era
contraria a la administración militar de la función pública, burocrática y vertical.
El Estado tiene la función de contratar para el sector público los recursos, y de
organizarlos bajo su administración directa.
A principio de los años noventa la situación del sector había cambiado
significativamente. La evolución de las ISAPRES había consolidado el desarrollo
del subsistema privado de salud, con una buena parte de la población adscrita a
ellas y alrededor de un 40% de las camas hospitalarias pertenecientes a las clínicas
y establecimientos privados. En contrapartida, el subsistema público se hallaba
deteriorado y con mayor obsolescencia tecnológica y administrativa, situación que
se trató de revertir utilizando como modelo el Servicio Nacional de Salud del Reino
Unido. Estos cambios propiciaron una ineficiencia en el sistema al generar un esquema
fuertemente fragmentado en el que coexistían, sin cooperación alguna, dos sectores con
racionalidades y metas diferentes.
2. Cobertura universal
El modelo chileno busca una cobertura universal aunque éste es un sistema
claramente fragmentado entre sector público y privado. El subsistema público concentra a
los beneficiarios de escasos recursos y mayor riesgo en términos de salud. El subsistema
privado, por su parte, concentra a la población más sana y de mayores recursos pero
puede discriminar a quién atiende en tanto que el subsistema público no. Al final éste
es el reasegurador implícito de toda la población y es el eje estabilizador del sistema.
Aunque el Estado tiene como objetivo garantizar a la población su derecho a la
salud, el acceso ha sido diferenciado según los ingresos del individuo. En la actualidad,
el FONASA cubre al 80% de la población otorgando un plan de beneficios de carácter
integral, el cual incluye un subconjunto de temas de salud priorizados; y el Plan AUGE,
que consiste en garantías legales explicitas que dan certeza de atención oportuna y sin
que medie un costo individual para 80 padecimientos que abarcan casi el 80% de la
carga de enfermedad para el país. El FONASA ha venido desarrollando políticas activas
para facilitar el acceso a la seguridad social a todos los ciudadanos, sin importar su
situación laboral.
243
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Los afiliados al sistema público -más de 80% de la población- son categorizados
según su nivel de ingreso en cuatro grupos. Los indigentes tienen cobertura total y se
atienden exclusivamente en el SNSS, mientras que el resto tiene distintos porcentajes
de cobertura en atención médica, odontológica,y medicamentos, entre otros, y pueden
optar entre el SNSS o algún otro esquema de cobertura de servicios de salud. Por su
parte, quienes tienen acceso a una ISAPRE, tienen una cobertura según su aportación.
Asimismo, la modalidad de la ISAPRE también define la cobertura en función de niveles
de riesgo, preexistencias y períodos de carencia y espera.
En este contexto, en los años noventa se intentó corregir el problema a través de
un incremento de la inversión sectorial. Este proceso, sin embargo, ocurrió en presencia
de transformaciones importantes que se experimentaban en el país como el cambio
demográfico y del perfil epidemiológico de la población, además de que existían
mayores expectativas de acceso a los servicios de salud por parte de la población. Una
vez reinstaurada la democracia a principios de la década de los noventa, se generó una
percepción de crisis severa del sector evidente en una mayor demanda y crecientes
expectativas de la población, en contraposición a un deterioro en la oferta de servicios
como resultado de la falta de inversión durante los años ochenta.
Cabe destacar que el proceso de reforma iniciado por el régimen militar buscó liberar
capacidad del sector público a través de orientar la demanda hacia los prestadores
de servicios particulares, e inducir una expansión de la infraestructura y los servicios
privados para concentrar los esfuerzos del Estado en las clases más desfavorecidas. Con
esta orientación se alcanzaron algunos objetivos pero no todos; lo que si se logró fue
ampliar la infraestructura privada. Sin embargo, la inversión global en salud se redujo
sensiblemente durante el régimen militar, y éste fue finalmente el factor que llevaría a
la reforma de los años 2003-2005.
3. Financiamiento
Según la OPS, el gasto público en salud en Chile en 1992 era de 2.7% del PIB, y
el gasto privado 1.9% del PIB. El gasto en el sector salud ha aumentado de manera
considerable de modo que en 2012 el gasto total en salud como porcentaje del PIB
alcanzó 7.2%. El gasto del gobierno en salud como porcentaje del gasto total fue de
15.2%, y como porcentaje del gasto total en salud alcanzó 48.6%.
244
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Los cambios instituidos por la reforma de los años ochenta generaron un subsidio
a la demanda de 2% a quienes se incorporaran a las ISAPRE, pero el aprovechamiento
de este subsidio enfrentó varios problemas al grado de que dicho subsidio se abolió en
los años noventa. Además, las ISAPRE atrajeron a personas de altos ingresos quienes
entonces dejaron de contribuir al sistema público, y esta falta de ingreso nunca fue
compensada. Este tipo de esquemas terminó dando opciones a población joven de altos
ingresos, y marginando a las personas mayores de bajos ingresos. Esto explica porque
los recursos que migraron al sistema ISAPRE durante los años ochenta tuvieron que ser
compensados en los noventa con incrementos significativos provenientes de fuentes
fiscales. Las mayores opciones de servicios de salud tampoco fueron eficientes por la
asimetría en la información y la escasa regulación con la que empezó a funcionar el
mercado. Se estima que las ISAPRE cubren actualmente al 16% de la población del país
(OPS/OMS, 2013, p. 103).
Con el tiempo, las ISAPRE han generado ganancias importantes a partir de
administrar un impuesto del Estado equivalente a $1 mil millones de dólares y $785
millones de dólares en cotizaciones adicionales para financiar situaciones de salud de
una población de alrededor de 3 millones de personas en un contexto de débil regulación
(OPS/OMS, 2013, p. 107). La expansión de las ISAPRE no se tradujo en alcanzar otros
objetivos de la reforma como, por ejemplo, la creación de un sistema de seguros
competitivo orientado a la cobertura universal. Para 2011 existían tres ISAPRES que
dominaban el 63% del mercado, por lo cual es difícil argumentar que entre éstas ha
habido competencia efectiva.
La reforma del Estado no ha sido alcanzada plenamente como resultado de
las burocracias y el escaso apoyo del Ministerio de Hacienda. De igual manera, los
gremios han luchado para asegurar la estabilidad y el mejoramiento de los ingresos
de los funcionarios sin lograr alcanzar la meta de más y mejor salud para la población.
El sistema de salud en Chile se ve como inestable por la creciente tensión financiera
sobre el sector público como resultado de la naturaleza discriminatoria del sistema
ISAPRE y de las dificultades que el sector público tendrá para continuar reasegurando a
la totalidad de la población.
245
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
A futuro, el sistema de salud chileno tendrá que considerar el envejecimiento de su
población, lo que implicará un creciente costo de atención medica; las desigualdades
en el acceso y condiciones de salud de los distintos grupos de población por nivel de
ingreso; responder adecuadamente a las expectativas de la población sobre la calidad y
eficiencia de los servicios de salud; y la solución de problemas de salud pendientes a la
vez que se mantienen los logros alcanzados.
Como se muestra en la Tabla 4 en 2012, el gasto público en salud en Chile representó
748.6% del gasto total del país en salud. España gasta en la salud de su población el
equivalente a 7.2% del PIB. Por su parte, el gasto del gobierno en salud como porcentaje del
gasto total del gobierno es de 15.2% y representa un gasto público per cápita en salud de
US$1,606 (tipo de cambio promedio US$). En comparación con los países de América Latina,
Colombia se ubica por arriba del promedio del gasto en salud como porcentaje del PIB.
Tabla 4. Indicadores de salud, Chile, 2002-­‐2012 Indicadores para Chile 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Población (millones de habitantes) Porcentaje de la población menor a 15 años de edad Porcentaje de la población mayor a 60 años de edad 15.8 16 16.2 16.4 16.5 16.7 18.8 17 17.2 17.3 17.5 26.7 26.1 25.5 24.9 24.3 23.7 23.1 22.6 22.1 21.7 21.4 10.7 11 11.3 11.6 11.8 12.2 12.5 12.8 13.1 13.4 13.8 Gasto en salud Gasto total en salud como porcentaje del PIB 7.5 7.1 6.7 6.6 6.2 6.4 6.8 7.5 7.1 7.1 7.2 Gasto del gobierno en salud como porcentaje del gasto total en salud 42.6 38.5 39.1 39 41 42.5 44.2 47.9 48.1 48.4 48.6 Gasto del gobierno en salud como porcentaje del gasto total del gobierno 13.4 12.1 12.5 12.6 13.5 15.3 15 15.4 15.4 14.8 15.2 Gasto en salud per cápita Gasto total per cápita en salud (tipo de cambio medio US$) Gasto total per cápita en salud (PPP int. US$) Gasto público per cápita en salud (tipo de cambio promedio US$) Gasto público per cápita en salud (PPP int. $) 331 338 414 497 587 665 732 760 894.4 1021.6 1103.4 326.5 293 307 325 398 457 498 583 631 716 780 767 760 785 834 972 1073 1127 1216 1312 1478 1606 141 130 162 194 240.4 282.7 324 364.3 430.3 494.7 Gasto privado en salud Gasto privado en salud como porcentaje del gasto total en salud 57.5 61.5 60.9 61 59 57.5 55.8 52.1 51.9 51.6 Planes privados de prepago como porcentaje del gasto privado en salud* 35.8 35.3 34.6 33.9 32.7 34.5 34.5 36.6 36.4 36 Gasto de bolsillo como porcentaje del gasto privado en salud** 64.3 64.7 65.5 66.1 67.3 65.5 65.5 63.4 63.6 64 Gasto de seguridad social en salud como porcentaje del gasto general en salud del gobierno*** 17.9 11.7 12 12.9 12.4 12.6 12.8 12.7 11.6 11.4 Fuente: OMS. Global Health Data Repository * Peso relativo de pagos de seguro de salud v oluntarios en e l gasto total en salud ** Participación de los pagos de seguros de salud voluntarios en el gasto total en salud *** Se refiere a gastos de salud de regímenes de seguridad social del gobierno y otros planes de s eguro m
édico obligatorio 246
536.1 51.4 37.5 62.5 10.9 Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Colombia
La reforma
En América Latina, Colombia ha experimentado con diferentes políticas y programas
para buscar ofrecer mejores servicios de salud a su población. Es uno de los países que
han impulsado reformas estructurales profundas y de más larga duración. En esta sección
estudiamos el caso colombiano, pues ilustra los intentos y dificultades que enfrenta un
país cuando trata de crear una política pública orientada a garantizar servicios de salud
en condiciones de equidad.
Entre los primeros pasos del gobierno colombiano para ofrecer servicios de salud
a toda su población encontramos la creación en 1950 de la Caja Nacional de
Previsión, con la cual se preveía atender las necesidades de salud de empleados
públicos. Para el caso de los empleados del sector privado con empleo formal también
en ese mismo año se creó el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, el cual
posteriormente pasó a constituirse como el Instituto de Seguros Sociales.
Reconociendo las inequidades del sistema en términos de cobertura poblacional, entre
1970 y 1989 se creó el Sistema Nacional de Salud por medio del cual el gobierno
central colombiano destinó recursos para la salud a través de transferencias directas a
la red de hospitales públicos del país. Sin embargo, esta forma de operar del sistema
no pudo solucionar el acceso garantizado a la salud de una buena parte de la población
que era la más necesitada. En efecto, el sistema de salud colombiano evolucionó
de una manera inequitativa en términos de aseguramiento, acceso a los servicios,
financiamiento y asignación de los recursos. En 1992, cerca del 45% de la población
colombiana urbana y el 80% de la población rural no estaba cubierta por ningún tipo
de seguro y dependía de los servicios prestados por las entidades públicas de salud o
por el sistema “informal” y privado de salud. Igualmente, la inequidad se reflejaba en el
porcentaje del gasto de bolsillo de los pacientes con mayores ingresos; para el 20% más
rico de la población el gasto en salud le representaba 1.4% de sus ingresos, mientras
que para el 20% dicho gasto era de 7.5%. (Castaño 2001, p. 7).
247
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
En 1993 el gobierno colombiano buscó alcanzar la cobertura universal,
proteger las finanzas familiares por enfermedad y garantizar la equidad
en el acceso a los servicios de salud. Sin embargo, la instrumentación de
estas medidas, en su tiempo consideradas radicales, derivó en problemas como la
fragmentación del modelo y una extracción de rentas en detrimento de la población.
Esta situación a su vez generó tres tipos de complicación:
1. un sistema orientado hacia la solución de enfermedades de alta complejidad y
escasa atención preventiva en un contexto de transición epidemiológica;
2. un sistema que privilegió el manejo financiero sobre la gestión de riesgos de
salud; y
3. la creación de barreras efectivas al acceso, lo que tuvo resultados muy
perjudiciales para la salud.
Con el fin de lograr la cobertura universal y la eficiencia en la prestación de los
servicios de salud se diseñaron tres estrategias.
1. Promover la competencia entre entidades aseguradoras. La
reforma de 1993 buscó que toda la población tuviera derecho a un paquete único
de beneficios y que pudiera elegir la entidad aseguradora con quién afiliarse,
ya fuera el Instituto de Seguros Sociales, (ISS) para los trabajadores del sector
privado, la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) para los trabajadores del sector
público o pequeños aseguradores de entidades públicas a nivel subnacional.
Las personas empleadas, pensionados y trabajadores independientes con
capacidad de pago se debían afiliar al Régimen Contributivo representado
por las “Entidades Promotoras de Salud” (EPS) con una contribución mensual
del12% de sus salarios o ingresos.
2. Promover la competencia entre los prestadores de servicios.
Se define el recurso financiero para los hospitales por los servicios que prestan.
Las aseguradoras definen el monto.
3. Promover la competencia para mejorar eficiencia y calidad
en los servicios. Se buscó introducir reglas de mercado para promover la
competencia en el sector.
248
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
La reforma de 1993 resultó en problemas de flujos financieros, altos costos de
transacción y un debilitamiento de la cobertura de salud a través de cargos al sistema
por concepto de servicios no incluidos en el plan de beneficios, lo cual terminó por
restar legitimidad a las instituciones, ya que la capacidad de gestión de los agentes
claramente rebasó la capacidad regulatoria del Ministerio de Salud. Como resultado, el
gobierno de Colombia se encontró, entonces, frente a una debilidad institucional y a la
falta de capacidad para ordenar al sistema de salud.
1. Rectoría del Estado
El sistema de salud en Colombia se fundamenta en tres leyes principales que
reflejan la evolución del sistema; la Ley 100 de 1993 por la cual se crea el Sistema
de Seguridad Social en Salud/12.23.1993; la Ley 1122 de 2007 por la cual se hacen
algunas modificaciones en el Sistema de Seguridad Social en Salud y la Ley 1438
de 2011 por la cual se reforma el Sistema de Seguridad Social en Salud. Más
recientemente, en mayo de 2014, la Corte Constitucional declaró viable la ley estatutaria
aprobada por el Congreso en 2013 que elevó a la categoría de fundamental el derecho
de los colombianos a la salud.71
Estas leyes prevén la participación del Estado como eje rector y garante de los
servicios de salud para todos los colombianos.
El sistema de salud en Colombia es responsabilidad de tres actores:
1. El Estado que cumple funciones de coordinación, dirección y control a través
del Ministerio de la Salud y Protección Social, la Comisión de Regulación en
Salud y la Superintendencia Nacional de Salud que formula, dirige y coordina
la política de inspección, vigilancia y control del sector salud y del sistema
general de seguridad social en salud y define a las organizaciones privadas
que califican como EPS de acuerdo con un análisis de su infraestructura,
capital, número de usuarios afiliados, funcionalidad y cobertura.También
recauda las contribuciones de las entidades sometidas a su vigilancia, autoriza
la constitución o habilitación de EPS e IPS, y supervisa la administración y
71 http://www.eltiempo.com/politica/justicia/los-cambios-en-el-sistema-de-salud-gracias-a-la-leyestatutaria/14053877
249
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
aplicación del IVA cedido al sector salud.72
2.El sector privado asegurador que participa por medio de empresas de
seguros –EPS- para cubrir las necesidades de salud de la población. Estas
empresas son intermediarias y administran los recursos del Estado a través de
pagos de una prima anual - Unidad de Pago por Capitación.
3. Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud como hospitales,
clínicas y laboratorios que atienden al usuario y el conjunto de recursos
humanos dedicados a ofrecer los servicios de salud.
Como una forma de hacer más efectivo y eficiente el ofrecimiento de los servicios
de salud, las reformas constitucionales llevadas a cabo en Colombia entre 1986 y
1997 descentralizaron efectivamente el poder hacia los Departamentos incluyendo los
asuntos de salud y de transferencia de recursos. Esto permitió que la mayoría de los
gobiernos locales contaran con responsabilidades y recursos, pero no con la capacidad
técnica para planificar y administrar el sector salud, lo cual dio lugar a un deterioro en la
atención a problemas de salud que en su momento fueron documentados por diferentes
instituciones del país.
Asimismo, poco después de la puesta en marcha de la reforma de 1993, el Ministerio
de Salud puso fin al Sistema Nacional de Información de Salud creado en 1975, el
cual había permitido contar con información del sector y que había sido la base de la
planeación y elaboración de presupuestos a nivel del gobierno nacional. Como resultado,
las autoridades subnacionales quedaron sin acceso a información valiosa que requerían
para proveer la atención de manera eficiente. Lo que se observa en este caso es una
situación de gestión pública y política, pues las disputas entre el gobierno nacional y los
gobiernos locales impidieron contar con acceso a información valiosa que se requería
para planear y ofrecer servicios de salud a la población en mejores condiciones.
El análisis sobre la situación en Colombia no apunta al debate Estado versus
mercado, sino a proponer un mejor arreglo institucional en beneficio de la sociedad
en su conjunto, evitando caer en esquemas donde un sector de la población resulta
más beneficiado que otro. El problema de fondo ha sido que el Estado ha permitido al
mercado tomar el control con lo cual pareció renunciar a su propia responsabilidad de
supervisión, en un contexto que denota una ausencia de auto-regulación por parte de
los mercados. La experiencia colombiana pone de manifiesto los efectos de dejar operar
libremente al mercado para atender temas con un claro contenido social como lo es la
atención a la salud de la población.
72 Colombia, Ministerio de Salud y Protección Social. http://www.supersalud.gov.co/supersalud/
Default.aspx?tabid=73
250
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
2. Cobertura Universal
En Colombia, por ley, para poder acceder a los beneficios de la seguridad social
y por ende a los servicios de salud, es requisito obligatorio inscribirse en una EPS,
una administradora de riesgos laborales (ARL), o de manera voluntaria en un fondo de
pensiones (AFP).
En Colombia operan dos modelos de seguros para alcanzar la cobertura universal
en salud: 1. el régimen contributivo y 2. el régimen subsidiado. En el primer caso se
encuentran todos los empleados y empleadores con capacidad de pago quienes realizan
pagos mensuales para salud y pensión. El aporte a la salud es 12.5% del salario base
de cotización, porcentaje que asume en su totalidad el trabajador independiente, y en
caso de los empleados ellos asumen 4% y el empleador 8.5%. Por su parte, el régimen
subsidiado cubre a la población de escasos recursos y vulnerable. Las EPS pueden ser
contributivas o subsidiadas y son responsables de la afiliación, el registro de los afiliados
y la recaudación de sus aportes. Las EPS son responsables de contratar la prestación
de los servicios de salud con las IPS (hospitales, clínicas, laboratorios). Las EPS deben
garantizar a sus afiliados el POS y para cumplir con esa obligación deben conformar una
red de servicios con sus propias instituciones de salud o contratando servicios con otras
empresas prestadoras de salud o IPS.
La Ley 100 prevé diversas formas de atender las necesidades de salud de la
población:
• Plan de Atención Básica o Plan Nacional de Salud Pública que ofrece servicios
gratuitos de promoción de la salud, prevención de la enfermedad y en algunos
casos acciones individuales de diagnóstico y tratamiento de enfermedades
de interés en salud pública, que ofrecen los prestadores de la red pública de
prestadores y es administrado por las entidades territoriales.
• Plan Obligatorio de Salud (POS) del régimen contributivo y del régimen
subsidiado, a cargo de las EPS y centrado en prevención primaria, secundaria
y terciaria.
• Planes de medicina prepagada, planes complementarios y pólizas de
hospitalización y cirugía.
251
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
• Seguro Obligatorio de accidentes de tránsito -SOAT- que cubre accidentes de
tránsito hasta un monto determinado y en forma complementaria al POS.
• Cobertura de riesgos laborales para enfermedades de origen en el lugar de
trabajo y garantizado por las ARL.
• Atención de eventos catastróficos financiados por el FOSYGA mediante la
subcuenta ECAT (ver abajo).
• Otros planes de cobertura para la población víctima de desplazamiento forzado
y la población internada en establecimientos carcelarios que usualmente son
suplementarios al POS.
Aunque la Ley 100 buscó alcanzar la cobertura universal en salud para los
colombianos, en realidad ésta operó en detrimento de la atención a los sectores más
vulnerables y en contra del objetivo inicial de crear un sistema de cobertura con
mayor equidad. En este contexto, el Ministerio de Salud propuso la creación de áreas
de gestión sanitaria a través de redes de prestadores de servicios en las categorías
básica, especializada y especial que se diferencian por el nivel de complejidad y por las
condiciones de salud de la población a ser atendida. El objetivo consistía en que estos
administradores sustituyeran a las EPS, con lo cual tendrían a su cargo la operación de la
red de atención básica además de que gestionarían el riesgo en las redes especializadas
y especiales. Todos los prestadores de servicios que integraban las redes recibirían
una aportación mensual de conformidad con los servicios que prestaran, así como un
monto variable de acuerdo con su desempeño. En este sentido, a las EPS les quedaba
optar por uno de tres cursos de acción diferentes: 1. retirarse del aseguramiento y
especializarse en seguros voluntarios; 2. constituirse en administradores en una área de
gestión sanitaria; o 3. convertirse en prestadores de servicios en caso de contar con una
integración vertical. Estos cambios, criticados en Colombia como “más de lo mismo”,
representan en realidad una crítica al Sistema General de Seguridad Social en Salud
(SGSSS) a casi 20 años de su creación.
El SGSSS desde un inicio representó un esquema de seguridad segmentado en el
que un grupo con capacidad de pago conformó el régimen contributivo, mientras un
segundo grupo sin capacidad de pago -bajo el Sistema de Identificación y Clasificación
de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (SISBEN), clasificó para ser acreedor
252
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
al beneficio de un subsidio. Un tercer grupo que no calificó al segundo, sin embargo,
quedó excluido del aseguramiento pero sus necesidades serían cubiertas por la oferta
de servicios de salud.
3. Financiamiento
La experiencia de Colombia en su reforma hacia un sistema de salud con cobertura
universal muestra que el ejercicio del gasto en salud en un contexto de mercado
puede dar lugar a mecanismos tanto de concentración del ingreso como de captura
de excedentes económicos, lo que anula efectivamente el efecto redistributivo que se
espera de las políticas sociales. En este caso en particular, en Colombia se observó que
el gasto del régimen contributivo, dirigido a la población de mayores ingresos, creció
más que el orientado a la población de menores ingresos, con todas las consecuencias
que esto conlleva aún de legitimidad del Estado y del régimen democrático.
La reforma de 1993 buscó la cobertura universal a través de la privatización del
servicio público. En particular, la meta consistía en acabar con el monopolio del Instituto
de Seguros Sociales en la administración del seguro obligatorio, abriendo con ello la
posibilidad de competencia entre empresas sin ánimo de lucro que en un principio
fueron las EPS, y de igual manera pagar un subsidio a las aseguradoras y a la demanda
para alcanzar la cobertura universal.
El FOSYGA fue creado por la Ley 100 (artículo 218) de 1993 y el Decreto 1283 del 23
de julio de 1996 con el fin de canalizar recursos del Estado para atender temas de salud
y riesgos. Este Fondo se maneja como una cuenta adscrita al Ministerio de la Protección
Social manejada por encargo fiduciario. A partir de este Fondo se distribuye a diversas
subcuentas los fondos para hacer frente a las obligaciones del sistema de seguridad
social. Las subcuentas del FOSYGA son:
• Subcuenta ECAT cubre a víctimas de accidentes de tránsito y a víctimas
de eventos catastróficos y terroristas.
• Subcuenta compensación financia el régimen contributivo mediante el
pago de UPC (Unidad de pago por capitación).
253
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
• Subcuenta solidaridad recauda recursos de las diferentes contribuciones
que se destinan al régimen subsidiado. Los recursos que administra la
subcuenta tienen por objeto permitir la afiliación de la población de menores
ingresos mediante un subsidio. Esta es la cuenta que permite ampliar la
cobertura de asegurados.
• Subcuenta promoción de la salud: Financia las actividades de
educación, información y fomento de la salud y de prevención de la enfermedad.
Existen regímenes exceptuados del Sistema General como son el Ejército, el Fondo
Nacional del Magisterio, Ecopetrol y universidades donde el financiamiento no se
canaliza a través del FOSYGA sino por fondos específicos de cada régimen exceptuado.
Sin embargo, éstos están obligados a aportar recursos para la subcuenta de solidaridad.
Los planes de beneficios de los regímenes contributivo y subsidiado, sin embargo,
iniciaron con profundas diferencias que se extendieron por más de 15 años hasta que
fueron unificados por mandato judicial sin que en la práctica se hayan eliminado las
inequidades. Es importante reconocer, sin embargo, que los afiliados al SGSSS pasaron
de 23.5% de la población en 1993 a 94.9% en 2012.73 Si bien en los primeros años
de la reforma el crecimiento correspondió al régimen contributivo, desde 2004 se
registró un incremento importante en el régimen subsidiado. No obstante, no se debe
confundir el crecimiento de la cobertura con el acceso efectivo a los servicios de salud.
El debate en Colombia ha consistido en definir si este desarrollo distorsionado es el
resultado de arreglos institucionales o de imperfecciones del mercado. Lo que ha sido
incontrovertible es que el aumento del gasto público en salud no se ha traducido en una
garantía de acceso a los servicios de salud, ya que este incremento se ha concentrado en
enfermedades de alta complejidad y en atender las necesidades de salud de los sectores
con mayor poder adquisitivo.
Los impactos negativos del arreglo institucional ya mencionado son, primero, un
incentivo perverso al retraso en la prestación de servicios; y segundo, la tendencia del
mercado a orientar recursos hacia negocios de alta tecnología y mayor rentabilidad,
y hacia servicios ubicados en zonas urbanas de alto poder adquisitivo. Esto ha hecho
más difícil el acceso a los servicios de salud para la población de menores ingresos. De
hecho, la oferta de servicios de salud tampoco responde a la demanda de la población
ubicada dentro del régimen contributivo.
73 Ibid., p.117.
254
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
La Ley 210 aprobada en 2013 es la más reciente reforma al sistema de salud
colombiano y fue una respuesta a la reforma de 1993. La Ley 210 modificó el sistema
de salud con el fin de “reducir las barreras de acceso a servicios, elevar su calidad
y continuidad; reducir la intermediación financiera, y elevar la transparencia para
recuperar la legitimidad y la confianza entre los actores, garantizando una mejor
regulación y supervisión”.74
A 20 años de la Ley 100, las EPS terminaron por convertirse en negocios de
intermediación financiera a través de canalizar utilidades hacia los negocios de
prestadores de servicios integrados, con lo cual básicamente eliminaron los mecanismos
de mercado. Esto fue precisamente lo que hicieron las aseguradoras privadas. Sin
embargo, las organizaciones sin fines de lucro que afiliaron a millones de personas
sin importar su condición social, recibieron cantidades significativas de recursos de la
seguridad social, lo cual les permitió también generar negocios secundarios sin incentivo
alguno para promover ahorros o eficiencia que favoreciera al sistema.
Un problema adicional fue la transición de los hospitales de un modelo de producción
industrializado de servicios hacia uno de comercialización o intermediación que supone
un nuevo traslado del riesgo a empresas más pequeñas ubicadas al interior o exterior
de cada centro hospitalario a través de la subcontratación. Si bien éste fue un esquema
permitido por el Estado, su problema radica en la debilidad misma de las instituciones,
evidente en una supervisión ineficiente. Otro reto consistió en la inducción de demanda
de alta tecnología y ciertos medicamentos por parte de las empresas transnacionales
con gran capacidad de cabildeo y presión al interior de los gobiernos, lo que en el caso
de Colombia se reflejó en el hecho de que la mayoría de los recobros se referían a
medicamentos con mayor venta en el mercado mundial.
En síntesis, el gasto en salud bajo un esquema de mercado acabó privilegiando el
consumo de medicamentos, insumos y equipos de alta tecnología en hospitales de alta
complejidad, los cuales representan negocios que, por generar márgenes de utilidad
mayores, presionan por todos los medios para lograr su inclusión en los programas
de seguridad social. La reforma a los servicios de salud implicó hacerse de mayores
recursos, lo que se hizo mediante tres procesos principales:
74 Organización Panamericana de la Salud (OPS)/Organización Mundial para la Salud (OMS),
Cobertura Universal en Salud: Lecciones Internacionales Aprendidas y Elementos para su
Consolidación en México, (México, D.F.: OPS/OMS en México, 2013), p. 114.
255
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
1) Una partida del presupuesto nacional hacia los municipios para cubrir los gastos
de salud;
2) Las contribuciones solidarias de la población empleada y con capacidad de pago
(8% de impuestos a la nómina) que se asignaron a la subcuenta de solidaridad; y
3) La contribución del Gobierno Nacional a la misma subcuenta de solidaridad
Con ello, se incrementó de manera sustantiva el recurso destinado a la salud
(Castaño 2001, p 12). Se esperaba que mediante este incremento en los recursos, y si
se dirigían a la población más pobre, se generaría un mayor impacto sobre la equidad
en el sistema de salud tanto en la cobertura de seguros de salud como en la prestación
de servicios.
Colombia refleja éxitos indiscutibles tales como el aumento de los recursos en
salud y la cobertura de aseguramiento, así como importantes avances en gestión y
calidad en la atención hospitalaria y en la reducción de costos para los individuos. No
obstante estos logros, el espíritu de la Ley 100 de 1993 no pudo cumplirse, ya que el
régimen contributivo de la seguridad social en salud no ha llegado a la totalidad de la
población debido a limitaciones en el crecimiento del empleo formal. Muchos de los
trabajadores que debían aportar vía el régimen contributivo no lo hacían o cuando lo
hacían no aportaban la cantidad que debían. Adicionalmente, las EPS complicaron el
panorama ante su interés por maximizar su utilidad frente a la insuficiente rectoría por
parte del Estado, ya que la decisión de entregar los bienes públicos en salud a dichos
organismos ha implicado un retroceso en las acciones en esta materia. Incluso algunas
EPS han sido denunciadas por corrupción y por rechazar pacientes por no cumplir
requisitos financieros o administrativos básicos.75 En 2013 el sistema vivió escándalos
de corrupción y debido a la negativa de las EPS a prestar servicios reglamentarios, citas
medicas, medicamentos, y negar también el pago a hospitales públicos y privados a
pesar de las demandas y tutelas.
El sistema de salud colombiano experimentó cambios radicales que han redundado
en beneficio de la salud de la población del país. A pesar de estos importantes logros,
el sistema enfrenta retos considerables para poder lograr una cobertura universal
financieramente sostenible. No obstante los resultados alentadores, 15% de la
75 “EPS implicadas en corrupción podrían ser intervenidas,” Portafolio.co http://www.portafolio.co/
economia/eps-implicadas-corrupcion-podrian-ser-intervenidas
256
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
población aún carece de seguro. Con las reformas de 2013 se espera que desaparezcan
las diferencias entre los planes de beneficios en el régimen contributivo y en el
subsidiado.76
Como se muestra en la Tabla 5 en 2012, el gasto público en salud en Colombia
representó 75.8% del gasto total del país en salud. España gasta en la salud de su
población el equivalente a 6.8% del PIB. Por su parte, el gasto del gobierno en salud
como porcentaje del gasto total del gobierno es de 18.5% y representa un gasto público
per cápita en salud de US$530 (tipo de cambio promedio US$). En comparación con los
países de América Latina, Colombia se ubica por arriba del promedio del gasto en salud
como porcentaje del PIB.
76 De pocos a muchos, diez años del aseguramiento de salud en Colombia. https://sinergia.dnp.gov.
co/Sinergia/Archivos/53058220-56cd-4149-9f55-cb5f4e3fecf4/Ficha_salud_10_a%C3%B1os_%20
de_aseguramiento.pdf
257
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Tabla 5. Indicadores de salud, Colombia, 2002-­‐2012 Indicadores para Colombia 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Población (millones de habitantes) Porcentaje de la población menor a 15 años de edad Porcentaje de la población mayor a 60 años de edad 41.2 41.9 42.5 43.2 43.8 44.5 45.1 45.8 46.4 47.1 32.01 31.6 31.2 30.8 30.4 29.9 29.5 29.1 28.8 28.4 28.03 7.05 Gasto en salud Gasto total en salud como porcentaje del PIB Gasto del gobierno en salud como porcentaje del gasto total en salud Gasto del gobierno en salud como porcentaje del gasto total del gobierno Gasto en salud per cápita Gasto total per cápita en salud (tipo de cambio medio US$) Gasto total per cápita en salud (PPP int. US$) Gasto público per cápita en salud (tipo de cambio promedio US$) Gasto público per cápita en salud (PPP int. $) Gasto privado en salud Gasto privado en salud como porcentaje del gasto total en salud Planes privados de prepago como porcentaje del gasto privado en salud* Gasto de bolsillo como porcentaje del gasto privado en salud** Gasto de seguridad social en salud como porcentaje del gasto general en salud del gobierno*** 7.2 7.3 7.5 7.6 7.8 8.1 8.3 8.6 8.9 9.19 5.9 5.9 5.4 5.8 6.1 6.3 6.6 7 6.8 6.5 6.8 80.3 82.7 76 74.2 74.2 72.6 71 73.4 73.6 75.2 75.8 16.7 18.6 348 15.4 380 15.7 367 16.4 423 16.7 483 18 535 18.3 591 18.1 633 20.2 634 18.5 657 723.3 108.1 110.7 112.4 146.5 168.2 211.6 253.9 262.8 307.5 350.4 401.5 134.7 134 279 148 314 197 279 227 314 292 358 358 389 358 419 418 465 466 467 530 494 548 19.7 17.3 24 25.8 25.8 27.4 29 26.6 26.4 24.8 24.2 44.1 52.8 39.5 34.1 28.4 27.5 26.3 29.8 32.6 36 39.1 55.9 47.2 60.5 65.9 71.6 72.5 73.7 70.2 67.4 64 60.9 72.5 72.8 77.1 76 78.1 79.2 81.7 84.5 84 83.4 84 Fuente: OMS. Global Health Data Repository * Peso relativo de pagos de seguro de salud voluntarios en el g asto total en salud. ** Participación de los pagos de seguros de salud voluntarios en el gasto total en salud *** Se refiere a gastos de salud de regímenes de seguridad social del gobierno y otros planes de seguro médico obligatorio 47.7 España
La reforma
Al igual que en los países que son motivo de este estudio, los procesos de reforma para
alcanzar un sistema de salud con cobertura universal en España han sido graduales e
incrementales desde hace prácticamente un siglo. Como ya se ha señalado, las reformas
a los sistemas de salud reflejan procesos políticos que resultaron en nuevos pactos. Sin
duda, el caso de España es muy claro a este respecto; aunque la protección a la salud
ha estado presente en las políticas públicas de países desarrollados desde hace más de
un siglo, tanto la rectoría del Estado como la cobertura, organización y estructura, han
evolucionando, lo que refleja los cambios en la vida política de ese país.
258
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
La política de salud pública en España ha buscado desde su origen alcanzar la
cobertura universal de salud derivada de una perspectiva solidaria sobre la seguridad
social. Estudiosos del sistema identifican tres etapas (Javier Cabo Salvador). La primera
fase va de 1900 hasta 1962 cuando se establecieron mecanismos de cobertura de
riesgos de trabajo y situaciones de necesidad. También en esta etapa el régimen de
Francisco Franco fortaleció al Instituto Nacional de Prevención (INP) creado en 1908,
en el cual a partir de 1947 empleadores y trabajadores cotizaban para tener derecho no
sólo a la atención de salud sino también a subsidios de jubilación. El INP creó una red
de centros de salud que en su momento llegó a constituir la base de la estructura actual
para ofrecer servicios de salud en España. El INP dependió inicialmente del Ministerio
del Trabajo y no del de Sanidad, ya que este último no fue creado sino hasta 1977.
El INP iba más allá de la mera atención a la salud y cumplía un objetivo más amplio de
seguridad social donde el Estado proveía una red de apoyo al individuo para garantizarle
un nivel mínimo de bienestar. Este modelo tenía fundamento en una atención estatal que
a medida que fue incrementando sus recursos, le fue posible incorporar a más sectores
de la sociedad bajo lo que se denominó “Seguridad Social”. Los servicios de salud
se constituyeron en un componente de un régimen social con mayores atribuciones e
impactos para el presupuesto y para la calidad de vida de la población.
La segunda etapa va de 1963 a 1972 y fue cuando se articuló el régimen de la
Seguridad Social bajo la responsabilidad del Estado español. La tercera etapa
comprende desde 1972 hasta la actualidad (Javier Cabo Salvador sf). La transición a
la democracia en 1975 trajo consigo cambios que también tuvieron un impacto sobre la
política de salud y los servicios de salud con miras a alcanzar la cobertura universal. En
particular, la Constitución española de 1978, en su Artículo 41, establece que el gobierno
debe mantener “un régimen público de seguridad social para todos los ciudadanos.77
Asimismo, estableció las bases para lo que se convertiría en la Ley de Salud ya que
en sus Artículos 43 y 49 se reconoce el derecho a la salud de todos los ciudadanos
españoles y de los extranjeros residentes en España.
77 Organización Panamericana de la Salud (OPS)/Organización Mundial para la Salud (OMS), Cobertura Universal en Salud: Lecciones Internacionales Aprendidas y Elementos para su Consolidación
en México, (México, D.F.: OPS/OMS en México, 2013), p.134.
259
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
De manera paralela, los Pactos de la Moncloa dieron lugar a la creación del
Instituto Nacional de Seguridad Social (INSS) encargado de regular las prestaciones
económicas, así como el INSALUD que gestionaría las prestaciones de salud. El sistema
político español llevó a la descentralización de las políticas sociales y específicamente
de salud para dejarlas en manos de los gobiernos locales y de las 17 Comunidades
Autónomas y 2 Ciudades Autónomas. Por consiguiente, las atribuciones del INSALUD
fueron transferidas de manera gradual a las comunidades autónomas; este proceso de
descentralización llevó prácticamente 25 años, pues concluyó apenas en 2001.
En 2003 la Ley 16/2003 de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud (SNS)
pasó a complementar la Ley de Sanidad que buscó modificar y ampliar la legislación
para adaptarla a los cambios sociales y políticos de España. Esta Ley surge considerando
también la autonomía presupuestal para poder atender las necesidades de salud de
la población. También prevé la coordinación y cooperación de las Administraciones
públicas sanitarias para asegurarle al ciudadano el derecho a la salud y así garantizar
los principios del SNS de equidad, calidad y participación social.
La crisis económica desatada en 2009 obligó a revisar el alcance de la cobertura y
de los beneficios que se otorgan a la población, exigiendo al mismo tiempo extremar las
medidas de eficiencia en la asignación de los recursos y en la gestión del sistema. La
crisis económica que sufrió este país en el pasado reciente llevó a un proceso de ajuste
del sistema de protección social con lo que los logros alcanzados en cobertura universal
de salud quedaron expuestos a retrocesos derivados de las recesiones económicas.
Cabe destacar que la LGS presentaba algunos retos entre los que se encontraba
establecer el reglamento que se requería para un cambio de la seguridad social hacia un
SNS, y es precisamente por esto que la reforma de 2012 intentó llenar este vacío legal.
1. Rectoría del Estado
De la Constitución se derivan la Ley General de Sanidad del 25 de abril de 1986 y el
establecimiento de las Consejerías de Sanidad así como del Ministerio de Sanidad,
Servicios Sociales e Igualdad (MSSSI). En España el gobierno central a través del
Ministerio de Sanidad tiene la faculta de la definir las áreas estratégicas de la salud
pública entre las que están la coordinación general y la legislación sanitaria básica;
defineir la cartera de servicios básica del SNS; la política de meidcamentos y la educación
sanitaria. El Ministerio tiene la factultad de elaborar propuestas de ley, establece
sistemas de información y facilita la cooperación entre las comunidades autónomas.
260
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Asimismo, es facultad del Ministerio de Sanidad el ejercicio de las competencias de
la Administración General del Estado para asegurar a los ciudadanos el derecho a la
protección de la salud.78
A partir de la cartera de servicios básica fijada por el gobierno central, las 17
Comunidades Autónomas tienen poderes para planificar y capacidad para organizar sus
servicios de salud. Dentro del Ministerio y con participación de todas las comunidades
autónomas se crea el Consejo Interterritorial de Sanidad con la finalidad de promover
la cohesión y la calidad del sistema, principios básicos de la Ley de Cohesión y Calidad
del SNS del año 2003.
España refleja la evolución de un sistema de seguridad social hacia uno de un SNS,
el cual sin embargo no ha sido refrendado a través de leyes y reglamentos necesarios
para consolidar el cambio de modelo. Esto ha dado lugar a una situación híbrida en la
que si bien si se ofrece el servicio, éste no corresponde al de un SNS. Como resultado,
hoy vemos que el SNS en España se constituye a partir de los servicios de salud
que ofrecen las Comunidades Autónomas. Ello ha llevado a que gradualmente cada
Comunidad establezca sus servicios de salud en la medida en que se han ido realizando
las transferencias en la materia a partir de 1986.
El país muestra una amplia variedad de medidas de salud en el marco de la libertad
de acción que se ha dado a las Comunidades Autónomas, lo cual por otra parte resta
credibilidad a lo que se supone debería ser un sistema integrado. Sin embargo, al país le
tomó cerca de 40 años avanzar hacia la cobertura universal de salud.
El Estado como ente rector del sector salud dicta las políticas en la materia a través de
diferentes organismos. El SNS prevé la coordinación en las áreas de las prestaciones del
individuo; acceso a medicamentos y servicios médicos así como en temas relacionados
con investigación; el sistema de información sanitaria, y la calidad del sistema sanitario.
El órgano básico de coordinación para asegurar la correcta implementación de la política
de salud es el Consejo Interterritorial del SNSde España.79
78 España. Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. Sistema Nacional de Salud, España 2012. http://www.msssi.gob.es/organizacion/sns/docs/sns2012/SNS012__Espanol.pdf
79 España. Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. https://www.msssi.gob.es/organizacion/consejoInterterri/aspectos.htm
261
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Para ofrecer los servicios de salud, la Ley de 2003 prevé a organismos especializados
que se abren a la participación de las Comunidades Autónomas como son:
• la Agencia de Evaluación de Tecnologías,
• la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios,
• la Comisión de Recursos Humanos,
• la Comisión Asesora de Investigación en Salud,
• el Instituto de Salud Carlos III,
• el Instituto de Información Sanitaria,
• la Agencia de Calidad del SNS,
• y el Observatorio del SNS
2. Cobertura Universal
En 1986 se aprobó la Ley General de Sanidad (LGS) que expresó la voluntad política
de orientar los servicios de salud hacia un modelo de cobertura universal. En ella se
especifica el concepto de “cobertura universal” y se establece que las fuentes de
financiamiento serán los impuestos de los ciudadanos, no las cotizaciones sociales. Se
crea entonces un SNS que da acceso tanto a los españoles como a los extranjeros que
residen en el país, mientras que el enfoque del sistema se orienta hacia la promoción
de la salud y la prevención de enfermedades. Cabe destacar que en el marco de esta
ley, las Comunidades Autónomas crean sus respectivos servicios de salud mientras
las funciones del gobierno central consisten en establecer las políticas centrales y
de regulación de medicamentos, bajo un Consejo Interterritorial en el que se fijan las
estrategias en la materia.
Para asegurar el cumplimiento del objetivo de ofrecer una cobertura universal en
salud, se han establecido una serie de leyes que dan sustento al cumplimiento de la
meta:
262
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
• Ley General de Sanidad (1986),
• Ley de Nuevas Formas de Gestión (2001)
• Ley de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud (2003),
• Ley de garantías y uso racional del medicamento (2006),
• Ley General de Salud Pública (2011) y
• el Real Decreto-Ley de medidas urgentes para la sostenibilidad del Sistema
Nacional de Salud y mejora de la calidad y la seguridad (2012).
Asimismo, se prevén principios y lineamientos para asegurar la cobertura universal.
Estos son el financiamiento público, la universalidad y gratuidad de los servicios de salud
cuando se ofrecen; derechos y deberes de los ciudadanos y de los servidores públicos; la
descentralización política de la salud en las Comunidades Autónomas; la prestación de
servicios de calidad; y la integración en el SNSde las diferentes estructuras y servicios
públicos al servicio de la salud.
El SNS está conformado por los servicios de salud de la Administración del Estado y
los servicios de salud de las Comunidades Autónomas que ofrecen los servicios de salud
y que son responsabilidad del Gobierno.
En España las personas que se consideran aseguradas pueden recibir servicios de
salud financiados por el Estado a través del SNS. Una persona asegurada es aquélla que
cumpla con alguno de los siguientes requisitos:
• ser trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia, afiliado a la seguridad
social y en situación de alta o asimilado al alta
• ser pensionista del sistema de la seguridad social
• percibir cualquier otra prestación periódica, incluidas la prestación y el subsidio
de desempleo
263
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
• haber agotado la prestación o subsidio por desempleo y figurar inscrito como
demandante de empleo, no acreditando la condición de asegurado por cualquier
otro título.
Incluso aquellas personas que no caigan en alguna de las categorías anteriores pero
que sean de nacionalidad española o de algún Estado Miembro de la Unión Europea,
del Espacio Económico Europeo o de Suiza y que residan en España, y los ciudadanos
extranjeros titulares con autorización para residir en territorio español, pueden recibir
servicios públicos de salud si comprueban que están dentro del límite de ingresos
determinado reglamentariamente. Las personas que no son aseguradas pueden recibir
servicios de salud siempre y cuando paguen por ellos.
Al igual que en Colombia, en España también existen regímenes específicos
para funcionarios del Estado quienes están cubiertos por la Mutualidad General de
Funcionarios Civiles del Estado, funcionarios del Poder Judicial asegurados por la
Mutualidad General Judicial y personal del Ejército que está cubierto por el Instituto
Social de las Fuerzas Armadas. Los asegurados bajo estos esquemas también pueden
optar por obtener servicios de salud por medio del SNS o las entidades privadas de
seguro.
En el Consejo Interterritorial del SNS se define cada año la cartera de servicios
correspondiente al catálogo de prestaciones que cubre el SNS y que se publican
mediante un Real Decreto del Ministerio de Sanidad. El SNS ofrece una cartera de
servicios básica la cual quedó establecida en la Ley 16/2003, y en el Real Decreto
1030/2006. Adicionalmente, la reforma sanitaria que establece el Real Decreto-Ley
16/2012 prevé medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del SNS y mejorar
la calidad y seguridad de sus prestaciones, y modificar la cartera común de servicios
para incluir los siguientes servicios que se pueden ir actualizando de acuerdo con las
necesidades de la población:
1. Cartera Común Básica de Servicios Asistenciales del SNS: Esta cubre actividades
asistenciales de prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación.
2. Cartera Común Suplementaria del SNS que incluye prestaciones de
farmacéutica, ortoprotésica, productos dietéticos
264
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
3. Cartera Común de Servicios Accesorios del SNS que cubre aquellas actividades
y servicios o técnicas que no se consideran esenciales para la mejora de una
patología de carácter crónico.
4. Cartera de servicios complementaria de las Comunidades Autónomas que
podrán incorporar alguna técnica, tecnología o procedimiento no contemplado
en alguna de las carteras anteriores.
Si bien la LGS establecía el aseguramiento universal, no se ha legislado al respecto
en la mayoría de las Comunidades Autónomas con excepción de Cataluña.
Es importante mencionar que la estructura para ofrecer servicios de salud ha
evolucionado teniendo como referencia a la red sanitaria de la seguridad social ya
mencionada. La atención primaria se ofrece a través de los Centros de Salud donde
operan equipos multidisciplinares integrados por médicos de familia, pediatras, personal
de enfermería y personal administrativo. El SNS cuenta con 790 hospitales, 3,006
centros de salud y 10,116 consultorios locales (España 2012, pp. 19-20). Sin embargo, la
transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas ha implicado el desarrollo
de cierta variabilidad en la provisión de servicios que, si bien son principalmente
públicos, han involucrado la participación privada tanto en la construcción de hospitales
como en la atención primaria como en el caso de Cataluña.
Es importante mencionar que la estructura para ofrecer servicios de salud ha
evolucionado teniendo como referencia a la red sanitaria de la seguridad social ya
mencionada. La asistencia en España se diferencia estructuralmente en Asistencia
Primaria y Asistencia Especializada u Hospitalaria. Ambos servicios son independientes
y se administran por gerencias diferentes lo que se ha convertido en un gran problema
funcional y de eficacia y eficiencia para el sistema.
Desde 1984 la Asistencia Primaria ha experimentado un proceso de reforma. La
mayoría de los médicos pertenecen al sector público y reciben un salario. Los médicos de
Asistencia Primaria son el primer punto de acceso a los servicios de salud. La atención
primaria se ofrece en Centros de Salud donde trabajan equipos multidisciplinares
integrados por médicos de familia, pediatras, personal de enfermería y personal
administrativo. El Sistema Nacional de Salud cuenta con 790 hospitales, 3006 centros
265
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
de salud y 10116 consultorios locales (España 2012, pp. 19-20). Hay que destacara que
transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas ha implicado el desarrollo
de cierta variabilidad en el ofrecimiento de servicios que, si bien son principalmente
públicos, han involucrado la participación privada tanto en la construcción de hospitales
como en la atención primaria como en el caso de Cataluña.
La crisis económica de los últimos años en España ha llevado a instrumentar
una serie de medidas para mantener los niveles de cobertura universal. En 2012, en
particular, se publicó un Real Decreto sobre medidas extraordinarias para mantener el S
NS de acuerdo con tres dimensiones, sin perder de vista la cobertura universal: a) en el
ámbito de la población se establecieron restricciones al acceso para aquellas personas
no españolas que no cuenten con el estatus de asegurado o beneficiario; es decir, se
adopta el esquema de seguridad social y no el de servicio nacional de salud, pero se
definen situaciones especiales que dan derecho a la asistencia como en el caso de
emergencias; sin embargo, hay Comunidades Autónomas que aplican el decreto al pie
de la letra, mientras que otras han intentado amortiguar su impacto creando con ello
diferencias en su aplicación e implementación; b) se establecen diversas carteras de
servicios como común básica, común suplementaria de acuerdo con el ingreso, y común
accesoria con copago; y c) se ha ampliado el copago no obstante que hasta antes de
2012 el único que existía era el referente a los medicamentos, el cual implicaba un
descuento del 40% para las personas en activo y del 100% para los pensionados.80
A estos ajustes, los gobiernos regionales han agregado otras medidas como, por
ejemplo, cierres nocturnos en centros de atención continua en poblaciones con baja
demanda, ofreciendo en su lugar atención telefónica o in situ; disminución o anulación
de presupuesto destinado a patologías no urgentes; creación de centrales de compras y
logísticas; agrupación de proveedores; potenciación de sinergias entre el sector público
y privado; y subcontratación de servicios a la salud privada. Algunas medidas han sido
controvertidas, no obstante que su finalidad ha sido reducir el gasto y garantizar la
sustentabilidad del sistema de salud pública en un contexto de contracción económica.
80 Ibid., p.137.
266
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
3. Financiamiento
A partir de 1986, España cambia de un Sistema de Seguridad Social (modelo Bismarck)
de financiamiento de los servicios de salud por medio de cuotas de las empresas y
trabajadores, a un modelo con financiamiento y responsabilidad estatal a través de
impuestos y presupuestos generales del Gobierno. El proceso de descentralizacion
se completa en el año 2002, quedando configurado el Estado en 17 comunidades
autónomas. Durante la primera etapa de la historia de la política de salud pública en
España, el financiamiento del seguro provenía de las empresas y el Estado. En 1991
se elaboró el Informe Abril Martorell que proponía la separación de las funciones de
financiamiento, compra y oferta de servicios, y se decide configurar los centros sanitarios
como empresas públicas regidas por el derecho privado.
La Ley General de Sanidad establece que las fuentes de financiamiento serán los
impuestos generales del Estado, no las cotizaciones sociales. La LGS estableció un
modelo de salud universal que hasta 2001 contemplaba un presupuesto que derivaba de
cuotas de seguridad social del Ministerio del Trabajo, e impuestos generales canalizados
al Ministerio de Sanidad. A partir de ese año, sin embargo, los recursos
para la salud derivaron únicamente de impuestos.81
Existe copago farmacéutico a excepción de los jubilados. La cobertura es universal,
con cobertura al 99,8% de la población, incluyendo indigentes y población inmigrante.
Los funcionarios pueden optar por la asistencia pública del SNS o por la asistencia
privada a través de alguna aseguradora.
El Estado, a través de los impuestos generales que recauda, financia la totalidad de
las prestaciones de salud y un porcentaje de las prestaciones farmacéuticas que debe
proveer el gobierno central; pero este presupuesto es repartido entre las Comunidades
Autónomas. Dentro de este esquema se crearon las leyes autonómicas de salud
que entre 1982-2001 descentralizan el gasto, lo que les permite a las Comunidades
Autónomas gestionar ingresos y egresos relacionados con la salud pública. El artículo
10 de la Ley de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud establece que el
financiamiento de la Sanidad Pública en España es responsabilidad de las Comunidades
Autónomas de conformidad con los acuerdos de transferencias del Gobierno Central y el
81 En el 2001 esta forma de financiar el sistema de salud reemplazó al de Seguridad Social y contribución de empresarios y trabajadores
267
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
actual sistema de financiación autonómica, sin perjuicio de la existencia de un tercero
obligado al pago. La suficiencia presupuestal para las prestaciones se define en función
de los recursos asignados a las Comunidades Autónomas, conforme a lo establecido en
las leyes de financiación autonómica.
En las comunidades autónomas las dos principales fuentes de financiamiento son
los impuestos y las asignaciones del gobierno central. El Estado cubre 70% de los fondos
mutuales de los servidores públicos y el 30% restante le corresponde a los propios
funcionarios. Otra fuente complementaria de financiamiento son los ingresos privados
bien directos o a través de los seguros privados.
En el caso de que el Consejo Interterritorial del SNS decida incluir una nueva
prestación en el catálogo de prestaciones, se debe realizar una evaluación económica
que contenga los aspectos positivos y negativos que esta inclusión conlleve. Dicha
evaluación se somete a consideración del Consejo de Política Fiscal y Financiera para su
análisis y en caso de que proceda para su aprobación.
En los casos específicos de Cataluña y el País Vasco, a partir de 1993 implementaron
algunas medidas para crear un ambiente competitivo en el sector salud. Entre estas
medidas están las de separar la adquisición y la prestación de atención hospitalaria, de
modo que la adquisición la llevan a cabo gerentes de área del departamento de salud.
Otra medida fue la mejora en la administración y sistema de información en el sector
público, dando mayor autonomía a los hospitales y a los centros de atención primaria
de salud e introduciendo contratos más flexibles —basados en el resultado— para los
funcionarios de los servicios de salud (Abel-Smith 1995, p. 345).
Como se muestra en la Tabla 6 en 2012, el gasto público en salud en España
representó 73.6% del gasto total del país en salud. España gasta en la salud de su
población el equivalente a 9.6% del PIB. Por su parte, el gasto del gobierno en salud
como porcentaje del gasto total del gobierno es de 15% y representa un gasto público
per cápita en salud de US$2,065 (tipo de cambio promedio US$). En comparación con
los países de la Unión Europea (UE-27), España se ubica por arriba del promedio -9% del
PIB- con un rango que va desde el 12% del PIB de Países Bajos, Alemania o Francia hasta
el 6% del PIB de Estonia o Rumania.
268
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
El gasto en salud se concentra sobre todo en servicios hospitalarios y especializados
que representan algo más de la mitad del gasto -56%- seguidos por la prestación
farmacéutica 20% y servicios de atención primaria - 15% (España 2012, p. 23).
Durante los años ochenta y noventa el SNS sufrió grandes reformas con la extensión
de la cobertura universal. Se transformó la asistencia primaria y se cambió el modelo
de financiamiento para que a través de presupuestos generales del Estado se financie
el sistema. Se llevó a cabo una profunda descentralización delegando las competencias
sanitarias a las Consejerías de Sanidad de las 17 Comunidades Autónomas. Se
incrementó el número de hospitales y de camas de hospital como resultado de nuevas
formas de colaboración público-privadas (PPP, PFI) en la mayoría de las comunidades
autónomas.
No obstante lo que hemos analizado en esta sección, el reto para España sigue
siendo la escasez de infraestructuras en Asistencia Primaria.
269
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Tabla 6. Indicadores de salud, España, 2002-2012
Indicadores para España
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Población (millones de habitantes)
41.3
42 42.7
Porcentaje de la población menor a
14.51 14.47 14.47
15 años de edad
Porcentaje de la población mayor a
21.6 21.6 21.6
60 años de edad
Gasto en salud
Gasto total en salud como
7.3
8.2
8.2
porcentaje del PIB
Gasto del gobierno en salud como
porcentaje del gasto total del
gobierno
13.3 14.9 14.9
Gasto del gobierno en salud como
71.3 70.2 70.5
porcentaje del gasto total en salud
2002
2003
43.4
44
44.7
45.2
45.6
46.2
46.5
46.8
14.5 14.55
14.6
14.7 14.81
14.9 15.06
15.2
21.6
21.7
21.8
22
22.2
22.4
22.6
22.9
8.3
8.4
8.5
8.9
9.6
9.6
9.3
9.6
15.3
15.7
15.6
15.8
15.6
15.4
15
15
70.9
71.6
71.9
73
74.7
74.2
73.1
73.6
Gasto en salud per cápita
Gasto total per cápita en salud
1215 1730 2028 2178 2371 2752 3146 3058 2902 2978
(tipo de cambio medio US$)
Gasto total per cápita en salud
1760 2036 2151 2289 2566 2760 2982 3085 3039 2985
(PPP int. $)
Gasto público per cápita en salud
866 1215 1430 1544 1697 1977 2298 2285 2153 2175
(tipo de cambio promedio US$)
Gasto público per cápita en salud
1255 1431 1517 1623 1836 1983 2178 2306 2255 2180
(PPP int US$)
Gasto privado en salud
Gasto privado en salud como
28.7 29.8 29.5 29.1 28.4 28.2
27 25.3 25.8
27
porcentaje del gasto total en salud
Planes privados de prepago como
porcentaje del gasto privado en
salud*
14.3 18.6 19.3 20.1 21.6 22.3 21.5 22.6 20.8 20.6
Gasto de bolsillo como porcentaje
82.6 77.3 77.1
76 74.3 72.7 75.2 74.8 76.7 76.6
del gasto privado en salud**
Gasto de seguridad social en salud
como porcentaje del gasto general
en salud del gobierno***
7.4
7.2
7.3
7.1
6.9
6.7
6.4
6
6.1
6.3
Fuente: OMS. Global Health Data
Repository
* Peso relativo de pagos de seguro de salud voluntarios en el gasto total en
salud.
** Participación de los pagos de seguros de salud voluntarios en el gasto total en
salud
*** Se refiere a gastos de salud de regímenes de seguridad social del gobierno y otros planes de seguro médico
obligatorio
2808
3145
2065
2313
26.4
20.6
76.6
6.3
Reino Unido
La reforma
El Reino Unido introdujo la Ley Nacional del Seguro de Salud que estableció el
seguro obligatorio para compensar la incapacidad y gastos de atención médica en 1911,
con el Primer Ministro Lloyd George. Este sistema cubría a todos los trabajadores de
bajos ingresos a través de aportaciones propias y de sus empleadores. En ese entonces
sólo se cubrían los gastos de servicios médicos y medicamentos pero no hospitalización.
Los médicos generales contratados cobraban por servicios ofrecidos por paciente de
manera anual. No incluía cobertura familiar.
270
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
La Depresión de 1929 y sus efectos devastadores sobre las sociedades determinaron
el desarrollo de la organización de los servicios de salud. En 1942 se publicó el Informe
Beveridge (Beveridge Report), que dispuso los lineamientos para establecer un amplio
sistema nacional con cobertura para toda la población en todos los niveles de atención, lo
cual se implementó en 1948. El Servicio Nacional de Salud Británico dispuso un servicio
de salud total, curativo y preventivo para todo residente del Reino Unido. La mayoría de
los hospitales quedaron bajo la rectoría del gobierno y todos los especialistas de los
hospitales recibirían un sueldo. También se conservó la práctica privada de consultorio
que se fue modificando con la creación de los Centros Vecinales de Salud.
Desde el nacimiento del NHS en 1948, la participación privada en el sistema de
salud ha estado presente. La prestación privada de servicios de salud se ha dado a
través de un seguro de salud privado como parte de un régimen de asistencia sanitaria
financiada por las empresas o pagado directamente por el usuario. En años recientes, la
participación del sector privado ha permitido aumentar la capacidad del NHS al permitir
que algunos pacientes del NHS sean tratados en instalaciones privadas de salud y
viceversa. En el RU los hospitales privados tienden a administrar sólo operaciones de
rutina y carecen de unidades de cuidados intensivos (terapia intensiva) por lo que las
emergencias y situaciones que requieren mayor atención los ofrece el sistema de salud
público.
El Servicio Nacional de Salud (National Health Service, NHS por sus siglas en inglés)
del Reino Unido está integrado por cuatro componentes que corresponden a cada una
de las naciones que conforman al país (Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte),
los cuales proporcionan una amplia variedad de servicios de salud que son gratuitos
para los residentes legales del Reino Unido. Si bien cada uno de los componentes es
independiente, todos se ubican bajo el Departamento de Salud británico, por lo cual los
habitantes de una nación pueden ser atendidos sin costo por cualquier servicio de las
otros tres.
Inicialmente, Gales era considerado como parte de Inglaterra, por lo cual no fue
sino hasta la consolidación del “proceso de devolución” en 1999 que se creó un servicio
separado para Gales. Los servicios fueron inicialmente financiados a través de impuestos
generales y de un Seguro Nacional como parte de la ampliación del “Estado benefactor”.
No obstante que no había cargos por el servicio, algunos medicamentos si tenían costo
271
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
como resultado de dificultades económicas. Estos costos se mantuvieron a través del
tiempo sólo dentro del componente inglés.
El Servicio Nacional de Salud del Reino Unido surgió con las siguientes características:
1. La atención primaria la ofrecen médicos generales y clínicas de atención
ambulatoria.
2. Dado que el Estado es el único que puede proveer servicios de salud, los costos
están controlados.
3. El financiamiento está centralizado.
El Sistema Nacional de Salud experimentó una reorganización significativa en 1991
y posteriormente inició un proceso de transformación en 2010 hasta llegar a la reforma
de 2012. En abril de 2013, bajo los términos de la Ley de 2012 de Salud y Asistencia
Social, el Servicio Nacional de Salud experimentó una reorganización completa de
arriba hacia abajo lo que resultó en la creación de una red mucho más compleja de las
organizaciones para administrarlo. Se eliminaron organismos como los fideicomisos de
atención primaria y las autoridades sanitarias estratégicas y se sustituyeron con nuevas
organizaciones como grupos de comisiones clínicos (UK. National Health Service. The
NHS Structure). El NHS es el servicio de salud más grande del mundo y el cuarto mayor
empleador del mundo.
1. Rectoría del Estado
Al igual que en el caso de Canadá, el Estado ha mantenido la rectoría sobre la política
de salud pública y ha sido el principal actor para garantizar los servicios de salud para
la población desde la creación del sistema en 1911. La implementación del Sistema
Nacional de Salud en el Reino Unido llevó a la creación de una Red de Consejos
Ejecutivos que administraban la atención ambulatoria y cubrían los pagos de médicos.
Su antecedente estuvo en las Comisiones de Seguridad que operaban desde 1911.
Los Consejos cubrían también costos de odontólogos quienes recibían pago según los
servicios ofrecidos, aunque no todos los procedimientos estaban cubiertos. El sistema
también cubría los medicamentos al 100%. En 1952 se dispuso de un copago y a partir
272
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
de 1960 se introdujeron nuevas restricciones derivadas de una lista de medicamentos
recomendados.
Otro pilar fundamental del NHS ha sido la Red de 15 Juntas Regionales de Hospitales.
En 1948 se nacionalizaron 2,700 hospitales con 480 mil camas, lo que les dio estabilidad
financiera. Las regiones hospitalarias se proyectaron para 3 millones de personas con
alrededor de 30 mil camas de hospital de todo tipo. Las Juntas Regionales de Hospitales
nombraron comisiones de administración de hospitales. El financiamiento para la
administración lo entregaba el gobierno central a las Juntas y éstas a las comisiones
administradoras.
El Sistema Nacional de Salud está dirigido por un Comité Ejecutivo de Gestión al
que le reportan las autoridades sanitarias regionales y los fideicomisos. Las autoridades
sanitarias regionales asignan presupuesto a los distritos, supervisan sus actividades,
establecen contratos con los médicos y deciden sobre inversión de infraestructura. Las
autoridades sanitarias de distrito, las autoridades de servicios sanitarios familiares y los
médicos de cabecera quienes manejan fondos, dependen de las autoridades sanitarias
regionales.
Hay que considerar que en el Reino Unido, cada unos de los 4 países que lo integran
-Inglaterra, Irlanda del Norte, Escocia y Gales- mantienen sus propios sistemas de
asistencia sanitaria financiados con fondos públicos como resultado del proceso de
devolución o descentralización de facultades hacia los gobiernos nacionales. Asimismo,
existen diferencias entre cada país pues cada uno tiene diferentes políticas y prioridades
en la materia.
Con la implementación del Servicio Nacional de Salud también se mantuvo la Red de
Autoridades Sanitarias Locales cuya responsabilidad fue ofrecer servicios preventivos,
la salud materno-infantil y campañas de vacunación.
2. Cobertura Universal
Desde 1991 el Reino Unido puso en marcha un sistema de mercado interno para
incrementar la eficiencia de los servicios de salud. En este contexto, las Autoridades
de Salud Distritales adquirieron servicios de hospitales públicos y privados a partir de
273
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
contratos que consideran precio y calidad en el servicio. De manera paralela, grupos de
médicos generales que atienden a cerca de la cuarta parte de la población del Reino Unido
optaron por convertirse en compradores de servicios públicos y privados (Abel-Smith,
1995, p. 341). Con un presupuesto asignado por el Estado, estos médicos “adquieren”
consultas ambulatorias y pruebas de diagnóstico, un número ilimitado de servicios de
hospitalización de corta permanencia, y una parte de los servicios comunitarios de salud
para sus pacientes. Se estableció, asimismo, una nueva agencia, Public Health England,
bajo el Departamento de Salud mediante el Acta del 1 de abril de 2013 que implementa
la legislación más reciente (UK, Department of Health, 2011).
Considerado por sus opositores como un proceso de privatización, esta ley ha
representado un intento de reorganización con base en tres principios fundamentales:
a) los pacientes deben ser la razón fundamental del sistema; b) la medida de eficiencia
consiste en los resultados clínicos y en transferir poder a los profesionales de la
medicina; y c) el establecimiento de un Consejo para Comisionar las Actividades del
NHS, de nuevas autoridades locales y Juntas de Bienestar, así como de un “Monitor”,
regulador de los servicios de salud.
Los Grupos de Comisión Clínica son quienes deciden los servicios que es probable
que la población requiera y aseguran la prestación de estos servicios. Estos grupos son
supervisados ​​por la Junta de Comisiones del Servicio Nacional de Salud establecida el 1
de octubre de 2012 como un organismo público ejecutivo no departamental.
Después de críticas severas en torno al proyecto, el Primer Ministro indicó que el
status quo no era una opción, y que la formación grupos clínicos no estaba abierta a
discusión argumentando que el proyecto no alteraba los principios fundamentales del
NHS. Cabe destacar que la ley se ha encontrado con muchos opositores, ya que si bien
se acepta que los profesionales de la medicina sean los que determinen la dirección
del NHS, se cuestiona que ellos mismos sean quienes tengan la última palabra con
el riesgo de eliminar la competencia. Por otra parte, preocupa que los proveedores de
servicios privados incrementen su influencia dentro del NHS, lo cual va en contra de la
naturaleza misma del sistema. El gobierno argumenta que en el centro de la propuesta
está el hacer a los médicos generales los supervisores directos de los fondos del NHS,
más que a las instancias regionales como estaba ocurriendo. Sin embargo, persisten
preocupaciones sobre la posibilidad de una fragmentación del sistema y de un deterioro
274
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
de la coordinación y la planeación (O’Dowd, 2011). Asimismo, los detractores prevén que
la reforma dará lugar a un mayor número de consorcios, lo que significa que la tarea de
comisionar las actividades del NHS estará bajo presión, por lo cual se perderá capacidad
para supervisar y limitar proyectos costosos de infraestructura y administración.
El proceso reciente de reforma en el Reino Unido está orientado a dar una mayor
capacidad de decisión a los médicos generales (general practitioners) que son la
primera instancia de atención a la población. En este sentido, una mayor capacidad de
autonomía se ha confundido en la crítica a la iniciativa como una intensificación de la
privatización bajo el gobierno Conservador. Esta reforma, sin embargo, lleva al extremo
la descentralización del sistema al dar a los médicos mayor capacidad de maniobra en la
atención a sus pacientes sin que esto necesariamente represente la renuncia del Estado
a su responsabilidad de proporcionar servicios de salud a la población.
3.Financiamiento
Expertos en el tema indican que el sistema de salud pública en el RU es el más
económico y eficiente en el mundo. Hoy el sistema de salud en el Reino Unido está
financiado con fondos públicos que representan la mayor parte del presupuesto del
Departamento de Salud (110 mil millones de libras esterlinas en 2013-14) (UK. Department
of Health, 2014). A partir de los años sesenta comenzaron los cuestionamientos acerca
del aumento en la participación del gasto en salud como proporción del PIB. En 1960,
dicho gasto representaba 3.6% del PIB mientras que para 1968 ésta ya había llegado a
4.6%. El Sistema Nacional de Salud se enfrentó a problemas derivados de los crecientes
costos para pagar los servicios de los médicos, la construcción de hospitales y el
incremento en costos. En 1974 se propuso fusionar las redes sanitarias locales a otras
más amplias con el fin de elevar la eficiencia administrativa y reducir costos.
En 1989 se publicó el reporte del Gobierno Trabajando por los Pacientes y en
abril de 1991 se implementó la propuesta que consistía en mantener un sistema de
financiamientos del Sistema Nacional de Salud mediante impuestos y cobertura total,
así como mejorar la organización y los mecanismos internos de financiamiento creando
un mercado interno.
La reforma de 1991 permitió que los hospitales se transformaran en sociedades
fiduciarias, lo cual les dio libertad respecto al servicio de salud, sobre todo para
determinar sus propios niveles de remuneración. Los médicos generales pueden
275
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
elegir convertirse en ser responsables por fondos (fundholders) adoptando el papel de
compradores en nombre de sus pacientes, y contratando con los hospitales para contar
con el servicio. Este modelo, sin embargo, generó algunos cuestionamientos respecto
a su eficiencia como, por ejemplo, cuál sería el resultado si los médicos generales
actuaran de forma monopólica y se negaran a competir (UK. Department of Health.
2014. p. 342). Las autoridades sanitarias distritales pueden actuar como compradores
de servicios hospitalarios y contratar con prestadores servicios definidos y costeados.
En años recientes, el Acta de Servicios de Salud y Sociales de 2012 para Inglaterra y
el Reino Unido, en general, ha representado la reorganización más radical de la estructura
del NHS en la historia del país. En particular, abolió las instancias de atención primaria
así como las autoridades encargadas de la planeación estratégica, transfiriendo entre 60
y 80 mil millones de libras esterlinas de esas instancias hacia grupos clínicos dirigidos
en parte por médicos, y en parte por proveedores de servicios privados.82
En la actualidad el financiamiento al Servicio Nacional de Salud en el RU es mediante
dos tipos principales de fideicomisos reflejando las necesidades de adquisiciones y oferta
de servicios. El Fideicomiso de Atención Primaria examina las necesidades locales de
salud y negocia con los proveedores (que pueden ser entidades públicas o privadas) para
proporcionar servicios de salud a la población local. Los Fideicomisos de Proveedores
son los organismos del Servicio Nacional de Salud que ofrecen los servicios de salud.
Estos participan en la definición del gasto para proyectos de atención médica en sus
respectivas jurisdicciones. Los servicios comisionados incluyen servicios de médicos de
medicina general (la mayoría de los cuales son empresas privadas que trabajan bajo
contrato exclusivo para el NHS), enfermería comunitaria, clínicas locales y servicios de
salud mental. Para la mayoría la atención de salud se ofrece en un entorno de atención
primaria de la salud. Los Fideicomisos de Proveedores son hospitales que ofrecen una
atención más compleja y especializada, y reciben la mayoría del financiamiento NHS.
Como se muestra en la Tabla 7 en 2012, el gasto público en salud en el Reino Unido
representó 82.5% del gasto total del país en salud. España gasta en la salud de su
población el equivalente a 9.4% del PIB. Por su parte, el gasto del gobierno en salud
como porcentaje del gasto total del gobierno es de 16.1% y representa un gasto público
per cápita en salud de US$3,009 (tipo de cambio promedio US$).
82 Nick Triggle, “Analysis: What next for the NHS?”, BBC News, 20 March 2012.
276
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Tabla 7. Indicadores de salud, Reino Unido, 2002-­‐2012 Indicadores para Reino Unido 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Población (millones de habitantes) Porcentaje de la población menor a 15 años de edad Porcentaje de la población mayor a 60 años de edad 59.4 59.7 59.9 60.3 60.6 60.9 61.3 61.7 62 62.4 62.8 18.6 18.3 18.1 17.9 17.8 17.7 17.63 17.59 17.56 17.54 17.54 20.8 20.8 21 21.2 21.4 Gasto en salud Gasto total en salud como porcentaje del PIB Gasto del gobierno en salud como porcentaje del gasto total en salud Gasto del gobierno en salud como porcentaje del gasto total del gobierno 21.7 22.1 22.4 22.7 22.9 23 7.6 7.8 8 8.3 8.4 8.5 9 9.9 9.6 9.4 9.4 79.4 79.5 81 81 81.3 80.2 81.1 82.6 83.6 82.8 82.5 14.7 14.7 15.1 15.3 15.6 15.6 15.2 16 15.8 16.1 16.1 Gasto en salud per cápita Gasto total per cápita en salud (tipo de cambio medio US$) 2065 2444 2955 3161 3423 3953 3875 3512 3489 3659 3648 Gasto total per cápita en salud (PPP int. $) 2195 2336 2552 2733 2965 3061 3239 3418 3384 3364 3495 Gasto público per cápita en salud (tipo de cambio promedio US$) 1640 1943 2395 2559 2783 3167 3141 2901 2915 3031 3009 Gasto público per cápita en salud (PPP int US$) 1744 1857 2068 2212 2411 2453 2625 2823 2827 2787 2883 Gasto privado en salud Gasto privado en salud como porcentaje del gasto total en salud 20.6 20.5 19 19.1 18.7 19.9 19 17.4 16.5 17.2 17.5 Planes privados de prepago como porcentaje del gasto privado en salud* 19.1 6.1 7.8 7.2 7.5 5 6 6 6 6 6 Gasto de bolsillo como porcentaje del gasto privado en salud** 53.4 62.1 65 61.3 60.8 57.8 56.8 56.8 56.8 56.8 56.8 Fuente: OMS. Global Health Data Repository * Peso relativo de pagos de seguro de salud voluntarios en el gasto total en salud. ** Participación de los pagos de seguros de salud voluntarios en el gasto total en salud 277
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Conclusiones
A partir del ámbito internacional se observa que la formulación de políticas públicas
de salud es un proceso continuo donde una reforma lleva a la siguiente. Asimismo, la
puesta en marcha de políticas sociales que mejoran el nivel de justicia social y la calidad
de vida, en general, contribuyen de manera significativa a optimizar las condiciones
sociales de la salud. Resulta esencial que diversos actores actúen de manera integrada
con base en una atención de primer nivel de amplia cobertura, alta capacidad de
resolución y excelente calidad, con el fin de que los servicios de salud sean accesibles
y confiables para la ciudadanía. La experiencia internacional indica que el papel de los
servicios privados ha sido de aceptación general como colaborador del Estado, y que
el énfasis en la buena gestión no debe descuidarse ya que los logros pueden registrar
retrocesos.
La OPS reconoce que “ningún país ha logrado la cobertura universal en salud de la
noche a la mañana.” (OPS sf) Las reformas de los sistemas de salud son procesos de
largo plazo, y están plagados de contradicciones y conflictos. La OPS/OMS ha hecho
recomendaciones sobre que elementos tomar en cuenta si se quiere asegurar una
reforma exitosa; ésta involucra políticas de Estado que trasciendan gobiernos y tintes
partidistas. A partir de los análisis de la OPS/OMS (2014), y de los casos estudiados a
continuación ofrecemos algunas lecciones para el proceso en México.
1. Lo primero que hay que tener en cuenta es que cobertura universal significa el
acceso de manera efectiva a atención médica cuando el individuo lo requiera,
sin que dicha atención esté condicionada por las condiciones económicas,
culturales o sociales del individuo.
2.
Cada sociedad genera su propio modelo. El proceso de reformas al sistema
de salud para alcanzar la cobertura universal conlleva, ante todo, un proceso
político donde las diferentes fuerzas políticas así como los actores interesados
tengan una voz en la mesa de debates y discusiones. De ahí que las mesas de
diálogo sean fundamentales para poder integrar las necesidades, visiones y
experiencias en una reforma que responda a las necesidades de la población
de manera realista y sostenible.
278
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
3. Igualmente importante ha resultado el nombrar a un individuo que sea
responsable de la reforma al sistema de salud. Tanto en el Reino Unido como
en Canadá se nombraron personajes distinguidos y expertos en el tema como
responsables de establecer sus sistemas de salud pública lo que le dio espacio
y legitimidad al proceso de transformación.
4. Una reforma hacia un sistema integral de salud de cobertura universal requiere
de recursos financieros del Estado. Las experiencias de los países que hemos
analizado en este estudio muestran que se requiere destinar mayores recursos
del Estado para el cuidado de la salud. De hecho, entre los países con mejores
resultados, éstos destinan entre 6% y 7% de su PIB al gasto en salud. Ello no
sólo implica incrementar de manera significativa el presupuesto sino también
una mejor asignación de los recursos, pues un elevado gasto en salud no se
traduce de manera automática en una eficiente cobertura universal de salud; el
mejor ejemplo es el de los Estados Unidos.
5. Una forma de lograr la viabilidad financiera es a través de la elaboración y
aplicación rigurosa de presupuestos globales para los servicios de salud, lo
cual garantizaría la contención de costos por el lado la oferta y respaldado para
sistemas efectivos de fiscalización.
6. La mejor forma de lograr un sistema efectivo y eficiente es enfocar el sistema
de salud a las actividades preventivas y la atención primaria, en lugar de
priorizar el cuidado médico en hospitales, clínicas o las instituciones de salud.
La OPS encuentra que un buen sistema de salud puede resolver 85% de los
problemas de salud a través de la atención primaria.
7. La cobertura universal de salud requiere fortalecer las instituciones orientadas
a proveer el servicio tanto desde el punto de vista de la organización como de
la coherencia entre las políticas públicas para lograr el objetivo.
8. Una reforma integral también requiere adecuar la formación de los recursos
humanos destinados al cuidado de la salud, así como de una política de
medicamentos que sea financieramente viable y que garantice el abasto
oportuno para la población.
279
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
9. Los países que disponen de una dotación importante de médicos generales y
un sistema adecuado de derivación a especialistas tienden a mantener costos
más bajos.
10. Otro aspecto interesante de estos países es que si bien se esperaría observar
un control más estricto sobre los costos en aquéllos donde los hospitales son
propiedad del Estado y los médicos reciben un sueldo del presupuesto público,
la realidad es que esto no es así. Los resultados tampoco son alentadores
en sistemas donde los servicios se organizan a través de contratos entre
aseguradores y proveedores.
11. En lo que toca al tema de costos, se estima que el instrumento más importante
para reducirlos está presente en el ámbito de la oferta, ya que la elaboración
de presupuestos globales para atención de salud, o para cada uno de sus
componentes principales, es el medio más eficaz para contener los costos
cuando es aplicado de forma rigurosa. Esto se ha traducido en presiones para
reducir la permanencia de los pacientes en los hospitales, racionalizar sus
existencias, y limitar la proliferación de equipamiento médico de alto costo.
Se observa que países que cuentan con médicos generales y un sistema de
derivación eficaz logran mantener costos más bajos, ya que los especialistas
son más proclives a utilizar servicios más complejos y onerosos cuando ello no
es estrictamente necesario. Un factor adicional de reducción del gasto consiste
en utilizar medicamentos genéricos.
12. A partir de los cuadros sobre indicadores de salud de cada uno de los países
que forman parte de este estudio, es posible observar que los tres países
avanzados destinan una proporción mayor de su PIB a la salud (Canadá 10.9%,
España 9.6% y Reino Unido 9.4, en 2012) en comparación con los tres países
en desarrollo (México 6.2%, Chile 7.2% y Colombia 6.8%), lo cual responde
en parte a una estructura poblacional que si bien es de menores dimensiones,
refleja una proporción mayor de población de 65 + años de edad que genera
presión sobre los recursos de salud en comparación con poblaciones más
jóvenes como aquellas de los países en desarrollo.
280
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
13. Por otra parte, los tres países desarrollados cuentan con un sistema de
seguridad social más extendido que es evidente en un mayor gasto público per
cápita destinado al sector salud (Canadá US$4,021, España US$2,065 y Reino
Unido US$3,009 en 2012), al mismo tiempo que sus reformas recientes no han
respondido a desequilibrios generados por esquemas de privatización sino a
una lógica de mayor eficiencia en la administración de sus sistemas, o debido a
la necesidad de enfrentar restricciones económicas como en el caso específico
de España. Es decir, países que han experimentado con esquemas parciales
de privatización, como en el caso de Chile y Colombia, reflejan una menor
proporción del gasto público destinado a la salud. En este punto contrasta
significativamente la comparación entre México y Chile, ya que mientras el
primero tiene una población nueve veces la del segundo, el gasto público per
cápita en salud del segundo es cinco veces mayor que el del primero.
14. Respecto al gasto privado en salud como porcentaje del total, los tres países
avanzados muestran niveles menores (Canadá 29.9%, España 26.4% y Reino
Unido 17.5% en 2012) que los tres países en desarrollo (México 48.2%, Chile
51.4% y Colombia 24.2% en 2012), excepto Colombia que presenta una
proporción comparable a los países desarrollados. Entre los países menos
avanzados, destaca que el hecho de que México, sin una agresiva política
privatizadora de los servicios de salud como en el caso de Chile, presente
un nivel comparable de gasto privado en salud respecto al de su contraparte
sudamericana que sí experimentó durante la década de los años setenta y
ochenta un proceso en ese sentido dirigido por el Estado.
En México, en general, se reconoce el camino andado hacia la cobertura universal
en salud así como la necesidad de seguir perfeccionando, con sentido de urgencia, el
Sistema Nacional de Salud bajo tres líneas de acción: 1) la necesidad de más inversión
en salud vía impuestos generales y de una mayor presencia del Estado en la función del
financiamiento a través del pooling y la intermediación financiera; 2) la necesidad de un
nuevo modelo de atención común para todo el sector que, teniendo como centro a las
personas y la garantía del derecho a la salud, se base en la prevención de aflicciones
con base en una estrategia de APS que integre los distintos subsistemas en redes
de atención de calidad homogénea y acreditada; y 3) la necesidad de contar con una
rectoría efectiva del Estado a través de la Secretaria de Salud que permita orientar
todos los recursos financieros, materiales y humanos a la consecución de los objetivos
sanitarios del país.
281
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Existen temas pendientes, sin embargo, como el del papel que debe tener el Estado,
el mercado y la ciudadanía en los sistemas de salud, y la necesidad de abordar la reforma
en salud desde la perspectiva de los derechos humanos. En este contexto, lo público se
debe entender desde una perspectiva amplia que vaya más allá de lo meramente estatal,
subrayando la necesidad de abrir espacios reales de participación social en salud.
Por otra parte, no existe un consenso entre los diversos sectores sobre el modelo de
salud que debería adoptar el país. Por una parte, algunos consideran que el esquema
final debería consistir en un servicio único de salud que integre estructuralmente las
funciones de financiamiento y prestación de servicios con una fuerte presencia del
Estado en estas tareas, ofreciendo a la población un plan de salud integral con la sola
exclusión de aspectos tales como la cirugía estética en la cual la participación de las
instancias privadas se abre solo a aquellas sin fines de lucro y de forma regulada,
no competitiva. Por la otra, están quienes proponen un sistema mixto, con diversa
participación del mercado, con base en instituciones articuladoras, en un contexto de
competencia, que ofrezcan un plan de salud acotado a lo que efectivamente se pueda
financiar y garantizar de acuerdo con lo que defina la institución rectora.
Uno de los temas no resueltos se refiere a la participación del sector privado. La
realidad es que a la par del debate sobre la reforma al sistema de salud, en México
el sistema avanza hacia la privatización por la inclinación cotidiana de las personas a
resolver sus necesidades de salud en los consultorios particulares u optando por seguros
privados en paralelo a su derecho a acceder al sistema de seguridad social, por lo cual
urge regular sobre todo los servicios de primer contacto y el papel que actualmente
tienen los seguros privados de salud. En este último punto, la Asociación Mexicana de
Instituciones de Seguros ha reflejado el interés de las aseguradoras privadas de asumir
un papel complementario, no sustitutivo, al del Estado.
Por su parte, la experiencia internacional apunta a lecciones negativas respecto a la
participación del sector privado en el aseguramiento o articulación del financiamiento,
debido a la mayor capacidad de cabildeo que este tiene respecto a las competencias de
rectoría en algunos países. A su vez, la mayoría de los países cuentan con un importante
apoyo por parte del sector privado en la prestación de servicios, existiendo entonces
un desafío esencial para la entidad rectora respecto a que esta oferta opere de manera
coordinada con el sistema público y supeditado a los objetivos sanitarios del país.
En relación con los retos de México, la experiencia internacional aporta dos
reflexiones importantes: por una parte, la necesidad y conveniencia de avanzar hacia
282
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
pactos políticos amplios para el área de salud que enfaticen los objetivos más que
los instrumentos para lograrlos; y por otro lado, que se identifiquen aquellos aspectos
técnicos que se reconocen como ejes críticos para lograr pasos intermedios de alto
impacto y que representan etapas previas para todas las visiones por diversas que
estas sean. En esta línea de pensamiento se pueden plantear como temas esenciales el
fortalecimiento de competencias en la función rectora por parte de la autoridad sanitaria
tanto a nivel federal como estatal, lo cual implica cambios legales y normativos;
el garantizar el financiamiento y las competencias necesarias para cumplir con las
funciones de salud pública y de conducción y regulación de todo el sistema tanto en el
nivel de la federación como de cada estado; y el diseño e implementación de un modelo
de atención común para todo el sector, enfocado en las personas bajo una perspectiva
de primer nivel de atención, de cobertura universal, y que sea compartido por todas las
instituciones.
Buena parte de estos cambios, sin embargo, son de carácter político y no técnico,
por lo cual es necesario continuar el debate tomando en cuenta que el país camina sobre
estructuras ya construidas. Asimismo, las razones para mejorar el sistema están a la
vista: el elevado gasto individual es señal inequívoca de que el acceso a los servicios de
calidad es limitado; los cambios epidemiológicos en México están ocurriendo de manera
acelerada, lo que exige una transformación del modelo de atención; el nivel de inversión
en salud ha registrado un incremento importante en los últimos años, lo cual exige una
mayor eficiencia en el uso de recursos que estén vinculados al desempeño, a un mayor
impacto y mejor rendición de cuentas. Finalmente, la situación financiera del Instituto
Mexicano del Seguro Social (IMSS) obligará a replantear varios aspectos de la actual
situación.
283
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Cuadro comparativo: lecciones de las reformas de salud para lograr la cobertura universal de salud
Contexto
Canadá
Chile
Colombia
España
Reino Unido
*El país ha experimentado un desarrollo gradual de su
sistema de bienestar social, similar
al de otros países
avanzados,
en
términos de cimentar un sistema de
cobertura universal
de salud que se alcanzó a principio de
los años setenta
*A principio de los
años ochenta el régimen militar lleva a
cabo una reforma
privatizadora del sistema de salud que
entra en crisis en los
años noventa debido
a una reducción en
la inversión global en
salud, un subsidio incompleto a la demanda, y la concentración
de la atención en los
estratos de alto ingreso de la sociedad,
todo como resultado
de un mercado con
casi nula regulación
*El país inicia un
proceso de reforma radical en
1993 orientado
hacia la cobertura universal,
la
protección
financiera de las
familias derivado de gastos de
salud y la equidad en la provisión de estos
servicios
*España, como
otros
países
europeos, ha
sido pionero en
alcanzar la cobertura universal
*Desde principios del siglo
XX y de manera gradual, el
Reino Unido
estableció las
bases de un
sistema
de
salud universal
que ha tenido
como ejes la
rectoría de los
hospitales por
parte del Estado, así como la
incorporación
de los médicos generales
a un esquema
de atención
primaria gratuita para la
población
284
*El modelo, sin
embargo, derivó
en la fragmentación del sistema
y en la extracción
de rentas en detrimento de la
población, lo que
a su vez llevó a
tres situaciones
problemáticas:
un esquema de
prestación
de
servicios
que
desatendía las
medidas
de
prevención; el
manejo
financiero se impuso
sobre la gestión
de los riesgos de
salud; resultados
negativos en la
forma de barreras al acceso a
los servicios de
salud
*La estructura
de
provisión
de servicios ha
evolucionado
teniendo como
referente
la
red sanitariazzz
de la seguridad social, y la
transferencia
de
competencias a las
Comunidades
Autónomas ha
implicado el desarrollo de cierta variabilidad
en la provisión
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Cuadro comparativo: lecciones de las reformas de salud para lograr la cobertura universal de salud
Orientación de
la Reforma
(continuación)
Canadá
Chile
Colombia
España
Reino Unido
Canadá se ha caracterizado por un
proceso de reforma
gradual y continua,
que ha tenido por
objetivo materializar una política de
cobertura universal
de salud mediante
la búsqueda de un
equilibrio entre las
transferencias del
gobierno nacional a
las provincias, y los
propios presupuestos de cada una de
ellas. Estas reformas han estado
orientadas a garantizar un mínimo de
atención para todos
los canadienses, a
la luz del cambio del
perfil epidemiológico y demográfico
del país, y las condiciones financieras
regionales y a nivel
nacional
*Entre
2002-2005
se lleva a cabo una
reforma con base en
el Plan AUGE orientado hacia la cobertura
universal
*En marzo de
2013 se propone
una reforma al
sistema de salud
que tiene por
objetivos reducir las barreras
de acceso, elevar su calidad
y continuidad,
reducir la intermediación financiera, y elevar
la transparencia
para recuperar la
legitimidad
*La
crisis
económica ha
llevado a una
serie de reformas para intentar mantener
los niveles de
cobertura universal mediante
el “Decreto de
Medidas
Urgentes”
*Con el fin de
buscar
una
mayor
eficiencia en la
provisión de
los servicios
de salud, la
reforma más
reciente
de
2012 tiene el
propósito de
reestructurar
el sistema a
partir de una
mayor
descentralización
mediante la
cual sean los
médicos generales,
más
que las autoridades locales, quienes
tomen las decisiones básicas de administración del
sistema bajo
un esquema
que mantiene
un financiamiento centralizado
*El centro del cambio
estuvo en la definición de un cuerpo
de derechos sociales
en salud
*Se han establecido barreras al ingreso
al sistema de
salud para todas
aquellas
personas
no
españolas
*Se elaboraron
los respectivos
reglamentos
que
definen
las carteras de
servicios
en
básicos, suplementarios,
y
con
copago
para servicios o
esenciales
*Se han ampliado los copagos
más allá de las
adquisiciones
de medicamentos
*Se han instrumentado
otras medidas
como cierres
nocturnos de
instalaciones,
disminución o
anulación del
presupuesto,
creación
de
centrales
de
compras
y logísticas y
agrupación de
proveedores
285
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Cuadro comparativo: lecciones de las reformas de salud para lograr la cobertura universal de salud
Lecciones
(continuación)
Canadá
Chile
Colombia
España
Reino Unido
A diferencia de
otros países, el
proceso de reforma
gradual y continuo
de Canadá no ha
estado orientado a
alcanzar la cobertura universal ni a
restituir la rectoría
del Estado en la
materia, ya que ambos aspectos han
estado bien establecidos dentro de
su sistema. En contraste, el motor del
cambio en el país
ha sido la necesidad de equilibrar
los recursos para
la salud, entre las
transferencias que
efectúa el gobierno nacional a las
provincias, por una
parte, y los presupuestos de cada
una de las demarcaciones, respetando
el pacto federal que
dio origen al país.
El objetivo último
ha consistido en
mantener el acceso
universal a la salud,
en un contexto de
cambio demográfico y financiero
*Los aspectos relevantes han sido la
mayor capacidad de
regulación del Estado
respecto a actores
privados; un plan de
salud obligatorio y de
cobertura universal,
separación de tareas
en las funciones de
rectoría; financiamiento y prestación
de servicios; y la implementación de la
“autogestión en red”
para los hospitales
*Al someter al
sistema de salud
al mercado se
produce
una
co n centració n
del ingreso y
apropiación
de excedentes
económicos, anulando el efecto
redistributivo
esperado de las
políticas sociales
para
alcanzar
una mayor cohesión social
*Más allá de la
crisis económica, la evolución
de un sistema
basado en la seguridad social
hacia un sistema nacional de
salud no se ha
visto refrendado por las leyes
y reglamentos
correspondientes para poder consolidar el
modelo
*El objetivo actual
consiste en seguir
fortaleciendo el primer nivel de atención
*El gasto del
Régimen
Contributivo dirigido
a la población
de mayores ingresos
creció
mucho más que
el dedicado a la
población pobre
*Esto ha dado
lugar a una situación híbrida
que ha implicado una serie
de
procesos
basada en un
aseguramiento
que no corresponde a un
servicio nacional de salud
*A diferencia de otros
países que impulsan reformas al sistema
de salud en
respuesta los
desequilibrios
generados por
procesos de
privatización y
de una consecuente disminución de la
función rectora del Estado,
en el Reino
Unido la transformación del
sistema está
encaminada
a dar un mayor poder de
decisión
en
el uso de los
recursos públicos a los médicos generales,
quienes se encuentran en la
primera línea
de atención a
la población
*Al
comienzo
de las reformas
se
cuestionó
el sistema de
financiamiento
vía oferta, bajo
el argumento de
que los recursos
se perdían en la
burocracia
institucional y no
llegaban a los ciudadanos, por lo
cual era necesaria la transición
a los subsidios
a la demanda;
se observó, sin
embargo,
que
se pierden los
recursos de la
demanda debido
a las características ya descritas
del sistema
*La crisis tiene
base en el hecho
de que el gasto
del Estado no
llega a la población
pobre
sino que se concentra
debido
a la presión del
mercado
*El problema no
es el mercado
en sí, sino la falta
de un equilibrio
entre el Estado
y el mercado en
beneficio de los
ciudadanos
286
*Se trata, entonces, no de
devolver
la
capacidad rectora al Estado
en
materia
de salud, sino
de propiciar
una
mayor
eficiencia en
el gasto en
salud a través
de un proceso de toma
de decisiones
que incorpora
de
manera
s i g n i f i cat i va
la
retroalimentación de
quienes hacen
funcionar al
sistema
de
manera cotidiana, quienes
son los médicos generales
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
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(Footnotes)
1 World Health Organization (WHO), United Kingdom statistics summary (2002 to
present), disponible [en línea]: http://apps.who.int/gho/data/node.country.countryGBR?lang=en
2 World Health Organization (WHO), Canada statistics summary (2002 to present),
disponible [en línea]: http://apps.who.int/gho/data/node.country.country-CAN?lang=en
290
Capítulo 4
Por una equidad
sustantiva de género
El empoderamiento de la mujer
Rosario Robles Berlanga
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Todo empezó cuando Eva quiso
quedarse con la mitad de la
manzana*
Apenas en el mediodía del siglo pasado, nuestras abuelas conquistaron nuestro derecho
al voto. Muchas son las experiencias que a lo largo de estas décadas se han acumulado
y, por supuesto, cada vez son más los espacios que hemos conquistado gracias a nuestra
tenaz lucha. De hecho, el reconocimiento de nuestros derechos políticos, el acceso
masivo al trabajo, a la educación y a los métodos anticonceptivos, principalmente la
píldora, fueron la base de profundas transformaciones que modificaron de raíz la
situación de millones de mujeres, y lo que podemos considerar como una auténtica
revolución. Los cambios que se han dado en nuestro país no pueden comprenderse sin lo
que implica que media sociedad se incorpore a la ciudadanía.
Desde aquel importante momento, las mujeres hemos dado pasos muy importantes.
El más reciente, la paridad entre hombres y mujeres para cargos de elección popular en el
ámbito legislativo. No obstante esta reforma constitucional y legal, propuesta por cierto
por el Presidente Erique Peña Nieto, en muchos sentidos la ciudadanía de la inmensa
mayoría de las mujeres, aún es incompleta y debemos seguir trabajando arduamente
hasta que alcancemos la igualdad sustantiva. Aún en el ámbito político, las asignaturas
son importantes: hoy por hoy, ninguna mujer gobierna alguna entidad de la República, y
sólo seis a lo largo de la historia han tenido esta alta encomienda. Sólo el 7 por ciento
de las presidencias municipales son ocupados por mujeres, cuando los gobiernos
locales son precisamente los más cercanos a la gente. Las mujeres están todavía
subrepresentadas en la dirección de empresas y su presencia es apenas testimonial
en las grandes corporaciones. Igualmente, existen ámbitos profesionales, académicos,
científicos y sociales en los que la participación sigue siendo inferior a nuestra ya
acreditada profesionalidad y capacitación. La calidad del empleo, la remuneración y las
oportunidades de progreso son menores: por ejemplo, la ONU calcula que en México las
mujeres perciben un ingreso inferior en un 40 por ciento que los hombres por realizar el
mismo trabajo.
*Conferencia dictada por la Secretaria de Desarrollo Social del Gobierno de la República, Rosario
Robles Berlanga, en el marco del seminario El Empoderamiento de la Mujer para la transformación
de México, organizado por la Fundación Colosio, A.C., el sábado 6 de diciembre de 2014 en el Hotel
Presidente Intercontinental de la Ciudad de México.
293
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Un primer razonamiento tiene que ver con la inserción femenina en un mundo
tradicionalmente masculino como es el político. En la cultura patriarcal, las mujeres
somos educadas como seres para otros. También para ser obedientes y sumisas. Cuando
accedemos al poder, lo hacemos sin completa investidura como diría Celia Amorós,
porque normalmente se piensa que la ratificación y validación de nuestras decisiones
sólo puede darse a través de un varón. Por eso, no somos capaces de ungir a otras
mujeres, porque sentimos que no tenemos el poder, al menos completamente, como
acertadamente lo señala Amelia Valcárcel. Cuando una mujer participa en política y
ejerce un liderazgo (al igual que en otros ámbitos en los que estén en juego relaciones
de poder o de dinero) subvierte estos paradigmas con su sola presencia. Es tolerada
si ejerce el poder a medias, con humildad, castidad y obediencia, pero si rompe estos
paradigmas se vuelve peligrosa. Si el hombre quiere tener un mayor poder es totalmente
natural, en cambio si la mujer lo desea la valoración es diferente porque esta aspiración
trastoca profundamente las relaciones de desigualdad construidas desde la familia, la
escuela y el conjunto de la sociedad. Las mujeres nos topamos con el techo de cristal,
ese conjunto de barreras casi imperceptibles, esos códigos no escritos, que reproducen
la discriminación y la exclusión de la otredad, en este caso lo femenino.
Desde luego que estos obstáculos están relacionados directamente con la
organización de la sociedad y con la división sexual del trabajo que ha remitido a las
mujeres al ámbito de lo privado (o más bien de lo doméstico) y a los hombres al público.
Esta división las ha excluido de la toma de decisiones y de los espacios de poder, al
tiempo que se construye el mito de la reina de la casa que domina y manda al interior
del hogar. Nada más falso. Porque la mujer también será sometida en lo privado a través
de lo doméstico. En este terreno a las mujeres también les son expropiados derechos y
libertades. Como diría Marta Lamas, esta disparidad se refleja en la política: la ausencia
de hombres en el cuidado de los hijos y el trabajo doméstico es proporcionalmente
inversa a la ausencia de mujeres en puestos públicos y en la política. Transformarla
es un imperativo para sentar las bases de una mayor participación de las mujeres en
cualquier trinchera de la sociedad. Esta organización de la sociedad basada en la idea
hombre proveedor/mujer cuidadora, que ya nada corresponde con el hecho de que
cinco de cada diez mujeres mexicanas hayamos ingresado al mercado laboral y sean
también proveedoras, que uno de cada cuatro hogares sea sostenido exclusivamente
por mujeres, es la base de esta exclusión y también de muchos de los problemas que
aquejan a nuestra sociedad.
294
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Esta construcción social ha implicado que en el imaginario colectivo, de manera
casi imperceptible, la mujer política sea considerada también como un objeto o una
propiedad colectiva, al grado de que su vida privada les pertenece a todos y es motivo
de escrutinio público a diferencia de los hombres, entre otras cosas porque difícilmente
se le confiere a la mujer la detentación de un ámbito privado (insisto, que no es lo
mismo que doméstico) y porque la sociedad les exige estándares morales mucho más
severos. Partiendo de esas premisas, la mujer que incursiona en la política y detenta
poder tiene que estar preparada para resistir ataques que, en ningún caso, se dirigirían
a hombres, muchos de ellos violatorios de sus garantías individuales y derechos, pero
que son permitidos entre otras cosas porque constituyen el castigo o la sanción a la
osadía de incursionar en un mundo que no les pertenece. En la lógica imperante, las
mujeres somos culpables de que nos violen (por nuestra manera de vestir o de hablar o
de mirar), de que nos golpeen (por no ser obedientes), de que irrumpan en nuestras vidas
privadas (eso obtenemos por no quedarnos en nuestra casa o ser invisibles), y de que se
nos juzgue por nuestras relaciones (por nuestra pareja, nuestro padre, nuestro hermano,
nuestros hijos) y no por nuestras acciones.
Un segundo factor de exclusión tiene que ver con la construcción de valores y
códigos asociados a lo masculino. Desde los horarios y ritmos en los que se hace política
(que no consideran que las mujeres juegan un doble rol y tienen una doble jornada), los
ambientes y lenguajes, hasta la generación de mitos de que las mujeres no estamos
interesadas en el poder, que no nos gusta tomar decisiones (como si no las estuviéramos
tomando a cada minuto), y que entre nosotras somos las más crueles enemigas (“mujeres
juntas ni difuntas”). Todo ello, para excluir y para dividir. Esto fue así, porque durante
años nos indujeron a pelear por las migajas, pero gracias al feminismo empezamos a
tejer redes de solidaridad y a exigir lo que legítimamente nos corresponde.
Cuando se rompen estos estereotipos, y las mujeres reconocemos abiertamente que
deseamos el poder renunciando con ello a valores que tradicionalmente nos han sido
impuestos como la abnegación y la docilidad, se nos juzga de una manera diferente. Lo
que es natural en un hombre, en la mujer se convierte en una insana ambición. Y nuestro
ascenso en la escala política se sigue relacionando indebidamente a cuestiones que
nada tienen que ver con nuestro desempeño y talento. No es casual que a lo largo de la
historia, mujeres talentosas y maravillosas hayan decidió disfrazase de hombres (como
Aurora –George- Sand) o vestir los hábitos (como Sor Juana) para eliminar todo rasgo
295
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
femenino-subversivo. Tampoco lo es que algunas que se atrevieron a desafiar el poder
masculino y a exigir igualdad hayan terminado en la guillotina como le sucedió a Olimpia
de Gouges, creadora de la Declaración de los derechos de la mujer y la ciudadana que
cuestionaba el hecho de que las mujeres no fueran consideradas en la Declaración
Universal Francesa, y quién desafiante acuñó la frase de que si las mujeres iban al
cadalso tenían el mismo derecho de subir a la tribuna (le respondieron con un panfleto
llamado Proyecto de una ley para que a las mujeres se les prohíba aprender a leer). Otro
caso es el de Mary Wollostonecraft, quien en su obra la Vindicación de los derechos
de la mujer, considerada por cierto fundacional, cuestionó la base misógina del contrato
social rousseauniano. Porque aunque parezca increíble en el pensamiento ilustrado (que
constituyó la base de las declaraciones más importantes: la americana y la francesa y
del concepto de igualdad) se consideraba a las mujeres como un segundo sexo, cuyo
cometido era agradar, ayudar y criar hijos, para las que no estaban hechos ni los libros
ni las tribunas: el Estado ideal es una República en la cual el varón es jefe de familia y
ciudadano. En conclusión, las mujeres no pertenecen al orden de lo público-político sino
al doméstico-privado. Otras mujeres terminaron en la hoguera (literal y simbólicamente),
condenadas por el simple hecho de afrontar de manera peligrosa ese orden patriarcal,
cuyos paradigmas no tienen nada que ver con nosotras.
Estas figuras que parecen pertenecer al pasado, se reproducen de maneras más
sutiles en las sociedades de hoy. Porque en el imaginario colectivo prevalece esa visión
misógina que tiene en algunos medios de comunicación a sus más fieles reproductores.
Por eso me atrevo a decir que a pesar de los discursos igualitarios, el acceso de las
mujeres a la política es tolerada hasta cierto punto. Cuando se ejerce el poder de manera
explícita, la presencia femenina se vuelve profundamente subversiva. Porque esta
presencia empodera a otras mujeres y las enfrenta (en el buen sentido de la palabra) a
su realidad de exclusión y sometimiento. Una mujer con poder es una acción afirmativa
para muchas que se sienten por esa razón con más fuerza. Cuando era jefa de gobierno,
hubo mujeres que me llegaron a decir que desde que estaba al frente de la ciudad
ya no permitían que las maltratara su marido. Por eso nuestra presencia subvierte el
orden patriarcal y los paradigmas culturales sobre los que se ha construido. Por eso
las reacciones a veces son tan violentas, porque no se cumple ya con la expectativa de
mujer obediente y se desea para una, lo que debe ser para otros, preferentemente un
varón.
296
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Estos criterios, extraordinariamente sutiles (tanto que se le denomina techo de
cristal), forman parte de un prototipo cultural que tiene que ser transformado y el primer
paso lo constituye la alianza entre mujeres, la ruptura del mito de que entre nosotras
somos las peores enemigas, la generación de complicidades por encima de antipatías,
de distancias políticas, de insolidaridades, porque un mayor número de mujeres en
los espacios de decisión permitirá transformar el imaginario social, al tiempo que se
construyen redes que las sustenten y les den armas para enfrentar cualquier intento
para denostarlas y excluirlas.
Una última reflexión: el acceso de las mujeres a la política se da en condiciones
muy adversas también por la profunda desigualdad y exclusión social que caracteriza a
México. Mientras las mujeres no puedan romper las cadenas que las atan a la pobreza,
a la violencia, a la discriminación, mientras no puedan dar un grito de independencia,
de autonomía, de libertad, difícilmente podrán incorporarse plenamente a la política.
Eso lo ha comprendido muy bien el Presidente de la República y no sólo el Plan
Nacional de Desarrollo tiene por primera vez a la perspectiva de género como un eje
transversal, sino que la política social de nueva generación que él encabeza, basada
en un enfoque de derechos, ha sido discutida y analizada desde la lógica de la igualdad
y del empoderamiento de las mujeres. Por ejemplo, el nuevo programa Prospera
(antes Oportunidades) concibe a la mujer no sólo como una receptora de recursos,
sino como un sujeto activo que pueda salir adelante por su propio pie, a partir de su
propio esfuerzo, lo que verdaderamente la empodera. Mucho hemos discutido también
la necesidad de compartir las corresponsabilidades con la pareja, para que la carga
no sea exclusivamente de la mujer, ni estas corresponsabilidades en materia de salud
o educación sean un obstáculo para que ellas encuentren otras vías de ingreso que
mejoren su condición. Como parte de estos cambios, se ha introducido de manera muy
importante esquemas de prevención al embarazo adolescente y al acceso efectivo de las
mujeres, a los métodos de planificación familiar.
El Gobierno de la República entiende además que nadie puede ejercer sus derechos
políticos con libertad si tiene hambre o vive en condiciones de pobreza extrema. Que son
cientos de miles las mujeres que se quitan la poca comida que tienen de la boca para
alimentar a sus hijos. Por eso puso en marcha la Cruzada Nacional contra el Hambre.
Por ejemplo, los comedores comunitarios se mantienen gracias al esfuerzo colectivo y
297
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
voluntario de las mujeres, y en ellos hoy por hoy, desayunan y comen más de 600 mil
personas, la mayoría niños y niñas, mujeres embarazada y en lactancia que antes no
tenían acceso a una alimentación adecuada. Más de 700 mil mujeres han recibido su
Tarjeta Sin Hambre para intercambiar por 15 productos básicos en las tiendas Diconsa
cada mes, lo que les permite superar el hambre y mejorar la condición de sus familias.
Pero lo más importante, toda esta política social se construye desde abajo hacia arriba,
de tal manera que se cuenta con más de 60 mil comités comunitarios a lo largo y ancho
del país, integrados en su mayoría por mujeres, a las que estamos ya capacitando y
fortaleciendo su liderazgo, tarea a la que se sumará el Instituto Nacional de las Mujeres.
Pero podemos mencionar otras medidas como la del cuarto adicional o cuarto rosa, que
tiene por objeto abatir el hacinamiento y tener un espacio para que las niñas estén
seguras y no sean víctimas de violencia. La de la escrituración de todas las viviendas
que entrega el gobierno a nombre de la mujer, de la esposa. La construcción de Centros
de Justicia para que las mujeres puedan tener acceso a la justicia o de las Ciudades de
la Mujeres que serán centros multidisciplinarios. El primero que pronto será inaugurado
se encuentra en la región más pobre, en la Montaña Guerrerense.
De la misma manera, podemos mencionar el Seguro de Vida para Jefas de Familia y
otros programas emblemáticos que tienen por objetivo que las mujeres puedan ejercer
plenamente sus derechos. El gobierno del Presidente Peña ha entendido que uno de los
grandes cambios tiene que ver con la redistribución de las tareas del cuidado, antes
responsabilidad exclusiva de las mujeres y por ello invisibles ante la sociedad. En una
visión de nueva generación, el Estado está obligado a compartir esa fundamental tarea.
De ahí que uno de los programas más importantes sea precisamente el de escuelas
de tiempo completo que permiten que los niños estén seguros mientras la mamá está
trabajando al hacer compatibles los horarios laborales con los escolares.
En resumen, para que las mujeres participen en la política es indispensable
modificar la cultura patriarcal y trastocar la idea tradicional de la organización de la
sociedad. Es imperativo modificar los tiempos y las formas de hacer política y generar
espacios incluyentes y respetuosos, es central combatir la violencia de la que son
víctimas la mayoría de las mujeres mexicanas porque no pueden contribuir de lleno con
su iniciativa o creatividad si están agobiadas por heridas físicas o psicológicas, si tienen
que mantener a sus familias en condiciones muy precarias, si no encuentran un empleo
por ser madres, o si son discriminadas no sólo por su género sino también por el color de
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
su piel. Cambiar esta condición desigual y discriminatoria es fundamental para facilitar
el acceso de las mujeres al poder. El empoderamiento de la mujer está directamente
relacionado con su autonomía económica y social y una vida libre de violencia.
Por eso celebro este encuentro de mujeres líderes. Porque para realizar estos
cambios no basta con la disposición del gobierno. Conformar una masa crítica de mujeres
en los espacios de poder es fundamental, para ello se requiere que seamos capaces de
articular alianzas y pactos, y que asumamos que podemos empoderar a otras mujeres,
que podemos ser amigas y solidarias porque cada espacio ganado nos fortalece a todas,
ya que sólo así se podrá enfrentar la sutil violencia que surge desde el momento mismo
que trastocamos el mundo patriarcal con nuestra presencia. La construcción de mujeres
autónomas y poderosas lejos de avergonzarnos debe llenarnos de orgullo y satisfacción.
Una mayor presencia de mujeres en los ámbitos de poder permitirá ir transformando
el imaginario colectivo y la visión excluyente y misógina, al mismo tiempo que nos
permite sentar las bases de un nuevo paradigma cultural que signifique que no seamos
expulsadas del paraíso de la política, sino por el contrario que tengamos acceso a la
mitad del poder que legítimamente nos corresponde. No queremos más, pero tampoco
menos.
299
Capítulo 5
Por un México en paz con
justicia y desarrollo
Medidas por la paz, la unidad y la justicia
Jorge Carlos Hurtado Valdez
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Decálogo por un México en Paz
con Justicia, Unidad y Desarrollo del
Presidente Enrique Peña Nieto*
Creo que esta charla que podemos tener, este intercambio de opiniones entre ustedes y
nosotros, resulta muy oportuno a raíz de que el día 27 de noviembre, el Presidente de la
República Enrique Peña Nieto hiciera una serie de propuestas como una respuesta del
Gobierno de la República a hechos tan lamentables que se han presentado a partir de
septiembre de 2014 en el país.
El país necesitaba de una respuesta inmediata del Gobierno de la República y creo
que esta serie de propuestas, estas 10 propuestas que ha presentado el Presidente nos
pueden ayudar, en buena medida, a salir adelante del problema tan difícil en el que se
encuentra el México.
De estas 10 propuestas que hizo mención el Presidente, me voy a permitir
comentarlas brevemente para centrarnos en 2 principales, que son los que corresponden
al Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Primero, todos sabemos que el país en estos momentos necesita de todos, este
es un problema que nos atañe a todos, el problema de la seguridad, no solamente a
la autoridades de la federación o a las autoridades municipales, sino a los ciudadanos
todos, por eso el Presidente ha hecho esta serie de 10 planteamientos. En primera
instancia, envió la iniciativa de ley contra la infiltración del crimen organizado en las
autoridades municipales, todos sabemos lamentablemente que no solamente en el caso
de Iguala en Guerrero, sino en otros ayuntamientos, en Michoacán y en algunos otros
estados del país, precisamente por las debilidades de las organizaciones municipales
se han visto afectadas por la infiltración del crimen organizado. La segunda estrategia
proyecta redefinir y clarificar el sistema de competencias en materia penal que también
es importante. La tercera, el establecimiento de las policías estatales únicas que ha
resultado una propuesta polémica y que creo que éste es un buen foro para comentarla,
para ver el punto de vista del Gobierno de la República, el porqué de las medidas y también
*Conferencia dictada por el Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública del
Gobierno de la República, Jorge Carlos Hurtado Valdez, en el marco del seminario Gobernar para
Transformar: fortalecimiento institucional para un Estado de derecho eficaz, el viernes 12 de diciembre
de 2014 en el Centro de Convenciones de Querétaro, Querétaro.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
escuchar su punto de vista como autoridades municipales. La número cuatro tiene que
ver con la propuesta del 911 como un número teléfono único para emergencias en todo
el país, que también ha levantado una serie de comentarios a favor y en contra. La quinta
medida es el establecimiento de la clave única de identidad, que es un complemento
para poder tener un control de todos los que habitamos en este país. El Gobierno de
la República, en la propuesta número seis, ya realiza operativos especiales en Tierra
Caliente, tanto en Guerrero como en Michoacán y en el área aledaña como el Estado de
Jalisco, así como en el Estado de Tamaulipas si así se requiere. La medida número siete
es que en el próximo periodo ordinario de sesiones, el Presidente enviará al Congreso
una agenda de reformas para mejorar la justicia cotidiana. La octava propuesta, apegada
a las reformas constitucionales en materia de Derechos Humanos, es enviar la iniciativa
para las leyes generales en materia de tortura, desaparición forzada y se publicará el
reglamento para la Ley General de Víctimas que incluye el fondo de ayuda de asistencia
y reparación integral y el registro nacional de víctimas. En el noveno planteamiento el
Presidente manifestó el respaldo de su gobierno al Sistema Nacional Anticorrupción
y a la Ley Reglamentaria de la Reforma Constitucional en materia de Transparencia.
Finalmente, la última medida se enfoca en establecer un gobierno abierto en lo que
respecta a la Administración Pública Federal, para ello la Secretaría de la Función
Pública desarrollará un portal de información sobre los proveedores y contratistas de
toda la administración federal.
Estos son los 10 puntos que ha propuesto el Presidente a partir del día 27 de
noviembre. Me voy a enfocar en 2 de ellos, planteamientos en los que está involucrada
de manera particular buena parte del trabajo que corresponde a la Secretaría Ejecutiva
del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
El primero, el más polémico de todos, es el establecimiento del mando único de
policía estatal en las 32 entidades federativas. Es una realidad que algunas de las
policías municipales, y ustedes lo saben bien, no han mantenido la solidez institucional
para frenar la delincuencia, lo que ha generado corrupción de sus integrantes. Ha habido
un trabajo enfocado a certificar u homogeneizar los trabajos y los procedimientos de
las instituciones policiacas del país que arrojó resultados positivos, pero la verdad es
que no en amplia medida ni con la severidad que el país requiere y reclama. México
necesita establecer un mando policial único con claridad a nivel estatal, que tenga la
concurrencia, la coordinación y las bases jurídicas que fortalezcan la procuración de
justicia, a fin de poder hacer frente efectivo a la delincuencia como lo clama la sociedad
mexicana en su conjunto.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
De los 2421 municipios con que cuenta el país, cerca de 600 carecen de un cuerpo
policiaco propio, ya sea por motivos políticos o por motivos presupuestales, pero hay
más de 600 municipios que no tienen ningún tipo de corporación policial. Tenemos
alrededor de 1800 corporaciones de policías municipales y sin embargo representan tan
sólo el 32 por ciento de todo el estado de fuerza del país.
¿En qué situación estamos? La mayor parte de las policías municipales carecen
de recursos humanos y materiales necesarios para poder realizar sus funciones a
cabalidad, de todas estas 1800 corporaciones municipales, el 86 por ciento cuenta con
menos de 100 efectivos. A nivel estatal, sólo 14 corporaciones cuentan con policías
en todos sus municipios. Entre las 20 principales corporaciones municipales del país,
se concentra la cuarta parte de todos los policías municipales, en cambio, el 10 por
ciento de los policías municipales está distribuido en 1,110 municipios, lo que nos da
un promedio de 12 elementos por ayuntamiento. Lo anterior nos hace notar que las
policías municipales no se llegaron a consolidar como una opción institucional válida
para atender las necesidades de seguridad en buena parte del territorio nacional. La
reforma constitucional de 1999 pretendió fortalecer la función de seguridad para los
municipios, hasta antes de ese año era una responsabilidad compartida entre estados
y municipios, pero si observamos las estadísticas mencionadas es muy difícil que los
municipios puedan a cumplir con el propósito que les fue establecido de manera efectiva.
¿Qué propone la nueva estrategia? La estrategia presidencial busca establecer
un mando policial centrado en las 32 entidades federativas, incluye mejoras en todos
los elementos policiales incluyendo el ámbito personal y humano, con la finalidad de
que la tarea de brindar la seguridad pública sea algo que se perciba socialmente como
una labor digna, a la vez que sea efectiva en beneficio de la ciudadanía. Se trata de
devolverle al policía una dignidad que desgraciadamente se ha venido perdiendo con
el tiempo y que tiene que ver desde la prestación salarial, la capacitación y el brindarle
seguridad a su familia. Que la función del policía se vea como antes, con respeto de
parte de la sociedad como cualquier otra profesión.
Pero, ¿cómo le vamos a pedir a un policía que se gane el respeto de toda la ciudadanía
con un salario ínfimo que no tiene prestaciones, que no tiene equipamiento, que apenas
sobrevive? ¿Cómo exigirle a él, cuando tiene que estar preocupado por el qué va a pasar
con su familia el día de mañana si apenas le alcanza con los salarios para comer? Para
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
esto, se propone consolidar en lugar de 1800 policías débiles, mal preparadas y mal
equipadas; tener 32 policías fuertes, dignas, responsables, limpias que cumplan con su
función de defender a la sociedad y que la gente cuando vea a un policía en la calle, en
lugar de que diga “aguas que este me va a asaltar”, diga “este me va a proteger en mi
casa, en mi negocio, en la calle”, ese es el objeto y hacia ahí va enfocado este programa
del Sr. Presidente.
De las 32 entidades federativas, exactamente la mitad ha logrado suscribir convenios
de colaboración con la totalidad de sus municipios, no obstante un acuerdo en la propia
CONAGO y en el Consejo Nacional de Seguridad en 2010 y otro acuerdo en 2012 en los
que se promovió el establecimiento del mando único estatal, esto se debe al carácter
voluntario del mando único entre el gobierno del estado y de los municipios que se
planteó en ese momento.
¿En qué se avanzó del 2010 a esta fecha? La mitad de las 32 entidades sí tiene
establecido de alguna forma el mando único con la totalidad de los municipios, en las
16 restantes, tenemos 15 en las que existe algún tipo de convenio y algún número de
municipios incorporados al mando único y solamente 1 estado que no tiene ningún
convenio de mando único con alguno de sus ayuntamientos. Así que, es diferente el grado
de avance que se tiene en las entidades federativas con relación al establecimiento del
mando único con sus municipios.
¿Qué buscamos con sustituir 1800 policías con 32 policías fuertes? Que estén
homologadas, que todas las policías trabajen igual, que tengan las mismas prestaciones,
salarios dignos y decorosos para todos y que empleen los mismos sistemas y métodos,
desde convocatoria, selección de aspirantes, pruebas de evaluaciones de control de
confianza, capacitación, actualización, equipamiento e infraestructura para que de esta
forma la función policial se realice de una manera homogénea en todo el país, y que
no existan las diferencias abismales que existen actualmente entre policías estatales
y municipales.
Por eso, se busca impulsar un modelo policial que comprenda un modelo integral
de desarrollo policial, actualmente el desarrollo policial comprende 3 rubros: el
servicio profesional de carrera policial; la profesionalización y el régimen disciplinario.
¿Qué entendemos por servicio profesional de carrera policial? Lo que queremos dar a
entender aquí es que comprende el reclutamiento, la selección, el ingreso, la formación,
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
la certificación, la permanencia, la evolución, la promoción, el reconocimiento y al final
la baja del servicio.
La profesionalización la entendemos como el proceso permanente y progresivo de
formación y de acuerdo con el programa rector de profesionalización que se aprobó
de manera conjunta en el mes de junio en una reunión histórica, en que por primera
vez coincidieron la Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pública y la
Conferencia Nacional de Fiscales y Procuradores de Justicia. Este programa se presentó
el 22 de agosto en la sesión del Consejo Nacional de Seguridad en la que fue ratificado
y se compone por todo lo que tiene que ver con la actualización y la permanencia de
las personas. El nuevo concepto de desarrollo policial se encuentra enmarcado en la
Estrategia Nacional de Desarrollo Policial que está orientada al fortalecimiento de
la competencia y el sentido de pertenencia, esto es muy importante, ¿qué queremos
decir con el sistema de pertenencia? Que un policía realmente se sienta parte de su
corporación, se sienta orgulloso de pertenecer a ella y busquen su permanencia en ella,
pero, ¿cómo le vamos a pedir a un policía que se sienta orgulloso de su corporación y
que esté luchando por la permanencia en ella si lo tenemos mal pagado, mal capacitado,
mal equipado y apenas tiene lo indispensable para sobrevivir y mantener a su familia?
Por eso es que buscamos la dignificación del policía con un apego a la legalidad y el
reconocimiento social de ellos, con el fin de consolidar su trayectoria, no sólo profesional,
sino su trayectoria personal y familiar, que le garantice un desempeño eficaz de sus
funciones en beneficio de la sociedad.
La estrategia consiste en siete puntos básicos: nivelación académica; homologación
salarial; prestaciones; capacitación en el nuevo sistema penal acusatorio, esto es
fundamental y nos tiene que quedar muy claro a todas la autoridades tanto federales
como estatales y municipales.
Otro punto es la certificación de las competencias policiales, la infraestructura y
equipamiento, la capacitación de los mandos medios y de los mandos superiores. Por
eso, en mayo de este año iniciamos un proceso de capacitación de mandos medios el
cual terminó en octubre, donde egresó la primera generación con 856 mandos medios
policiales capacitados, sin embargo, tenemos que seguir capacitando los mandos
medios estatales y municipales, y además en la escuela de mandos incluir también a
los mandos superiores.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
¿Cómo lo vamos a lograr?, se están planteando 6 líneas de acción uno que tiene
que ver en primer lugar con la nivelación académica debido a que es fundamental la
capacitación homogénea de todos los elementos policiales. Necesitamos trabajar en
alcanzar la nivelación académica de los efectivos, en el caso de las policías municipales
tenemos 184,614 elementos que nada más cuentan con secundaria y tenemos además
más de 18,000 que tienen el bachillerato sin terminar, es decir tenemos un reto ahí
de nivelar académicamente a más de 202,000 elementos para que tengan un nivel de
preparatoria.
Habrá que establecer una homologación de salarios regional o nacional. Primero,
en lo que respecta al gobierno municipal es atender la cuestión salarial de 143,000
efectivos de todos los grados, y con relación a las policías estatales, el objetivo es
abarcar a más de 190,000 efectivos.
Se darán cuenta ustedes del reto gigantesco en pesos y centavos que significa llevar
a cabo toda esta reestructuración salarial de las policías estatales y municipales para
darles un sueldo digno y decoroso.
En infraestructura y equipamiento, la meta es fortalecer a las 32 academias
policíacas e institutos de profesionalización, tenemos 32 academias y 32 institutos de
profesionalización, hay que destinarle recursos para que cuenten con una infraestructura
más o menos similar y poder aplicar toda la malla curricular, que todos los programas
de capacitación sean los mismos. El reto es que el mismo programa de instrucción
académica y capacitación que reciba un policía de Baja California, lo reciba uno de
Puebla y lo reciba uno de Quintana Roo a fin de que sea una carrera policial autentica,
es decir, que un policía por cuestiones familiares u otro motivo necesite cambiar su
domicilio de Tabasco a Sinaloa, sepa que lleva la misma capacitación, las mismas
prestaciones y el mismo equipamiento para poder desempeñar su trabajo como policía
en cualquier corporación del país.
La capacitación de los mandos que comentaba hace un momento, cumpliendo con lo
establecido en el programa rector de profesionalización, es necesario capacitar a más de
8,000 mandos medios y superiores de todas las corporaciones, esto se relaciona con el
servicio profesional de carrera y se ha programado desarrollar esquemas transparentes
de ascenso y promoción. El policía desde que se presenta atendiendo el llamado de
una convocatoria para una pre-selección y su incorporación, debe saber cuáles son las
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
promociones a las que puede acceder a fin de estimularlo para prepararse, capacitarse
y realizar adecuadamente su trabajo. La promoción se llevará a cabo mediante un
esquema perfectamente establecido y transparente, con información de los diferentes
grados y mejores prestaciones que puede alcanzar. Lo anterior se tiene que realizar con
más de 337,000 elementos.
La iniciativa de reforma constitucional que busca establecer el mando único plantea
una etapa inicial que comprende a los estados de Guerrero, Jalisco, Michoacán y
Tamaulipas, en un periodo de transición que comprende 2 años. Hemos comenzado
a trabajar en lo anterior porque a raíz de las determinaciones que tome el congreso
con relación a estas propuestas presidenciales, si las aprueba o no, y si las ratifican
los congresos locales, el Secretariado dispone de 60 días para presentar el modelo de
transición. Presentado el modelo con el Secretariado, la entidad dispondrá de 90 días
para presentar su programa de transición, después de eso se dispondrá de 180 días para
el acuerdo con los estados, es un periodo que lleva en general 400 días para concluir la
transición y un programa final de 2 años.
Posteriormente viene el programa para las otras 28 entidades que, conforme a
sus necesidades y a las capacidades financieras de la federación y los estados, se irá
determinando la incorporación paulatina de cada uno de los estados.
En las 4 entidades de la primera etapa hay 362 municipios, inicialmente el
problema es bastante complejo, son pocos estados, pero un número considerable de
corporaciones municipales que hay que transferir. De estas sólo 38 son beneficiarias del
programa SUBSEMUN. Les comento, para tranquilidad de todos ustedes, que no se está
considerando para el 2015 ninguna modificación que les afecte a los demás municipios
en el programa SUBSEMUN, ni siquiera a los municipios de estos 4 estados, al contrario,
estamos viendo cómo aprovechar los recursos que puedan obtenerse a través de los
diferentes programas, a fin de que sirvan también para hacer frente a las erogaciones
que se tengan que realizar y para el proceso de transición.
Es importante aclarar que las policías municipales conservarán sus facultades. No
verán modificadas las relaciones jurídicas y administrativas en tanto no pasen a formar
parte de las corporaciones estatales.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
¿Qué debe considerar el plan estratégico de transición que tiene que presentar
el Secretariado Ejecutivo en los 60 días posteriores posible a la aprobación del
Constituyente Permanente?
Una evaluación pormenorizada de la situación que guarda cada policía municipal,
estudios sobre las necesidades de despliegues e inversiones en cada municipio, , el grado
de cumplimiento de los estándares que establece la Ley General del Sistema Nacional de
Seguridad Pública de cada corporación, las acciones generales para ejecutar la transición
de las policías municipales a la corporación estatal, que implica el tabulador de sueldos
a partir del escalafón establecido, rediseño de los procesos operativos que tiene que
ver con la operación propia de la policía, ya no la cuestión burocrática y administrativa,
sino la operación de la policía, administración de personal, inversiones necesarias para
homogeneizar las plataformas tecnológicas de comunicaciones, el aprovechamiento de
la capacidad instalada, balizado de patrullas, uniformes, entre tantas y tantas cosas que
se tienen que considerar.
¿Quiénes serán los servidores públicos responsables de cada acción? ¿Cuál será
el calendario de inversiones que se deberán realizar y cuáles serán las fuentes de
financiamiento? Eso es, en términos generales, lo que es este importante programa,
importantísimo diría yo, que tiene que ver con el rediseño de las policías y con la
estrategia de seguridad en el país.
Sabemos que es un tema muy complicado, ante los momentos difíciles que se
enfrentan, se tienen que tomar grandes y difíciles decisiones. Si el momento que vivimos
presenta retos en materia de seguridad, es el momento de tomar decisiones duras,
difíciles, costosas, pero creo que el país bien lo vale, y creo que este es el momento para
que todos nos solidaricemos con estas decisiones que está tomando el Presidente de la
Republica. El Presidente ha salido de frente, ha dado la cara desde los primeros días en
que se conoció de la gravedad del suceso de Iguala, nunca ha evadido su responsabilidad.
Por eso, pido a ustedes analizar estas medidas con objetividad. A grandes males,
-dice el dicho- grandes remedios. Y las adversidades también son oportunidades, son
las grandes oportunidades para salir fortalecidos, y este es el momento en que todos
debemos de cerrar filas y respaldar estas decisiones.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Otro tema que está íntimamente ligado con el secretariado es el asunto del
establecimiento del número único de emergencia 911, que también ha levantado cierta
polémica. Lo importante de esta propuesta no es que sea el 911, lo mismo da el número
que sea, el 066, el 068, el 089 o el 911, eso se definirá después. Lo importante de la
medida es que se puede establecer realmente un número único de emergencia, porque
en la actualidad teóricamente existe, que es el 066, pero nos encontramos con todas
estas fallas que realmente tiene, es un pobre desempeño el que realmente tiene el 066.
Necesitamos, por lo tanto, subsanarlo.
¿Qué pasa con el 066? Tiene una deficiente interconexión e interoperabilidad, su
operación es totalmente dispar, totalmente diferente entre los Estados y municipios
que tienen su centro de llamadas, la conexión telefónica y los enrutamientos son
inadecuados, genera entre el público que tiene que recurrir al número de emergencia
desconfianza, desconocimiento, confusión entre números. Existe toda una gama de
números, los usuarios no confían en el servicio, la atención es ineficaz y la capacidad de
respuesta es deficiente.
El promedio nacional de una respuesta a una llamada a los centros de atención
telefónica es de 19 minutos, con un intervalo que va desde los 8 minutos hasta los
40 minutos, cuando el parámetro internacional es de 8 minutos. En las llamadas
internacionales al 911 o al número europeo que no recuerdo cuál es, es de 8 minutos,
y aquí nosotros tenemos 19 en promedio, por lo tanto, necesitamos hacer un número
único que nos sirva para todas las situaciones de emergencia y que tenga una respuesta
acorde a los parámetros de respuesta internacionales.
Para ello necesitamos establecer un marco institucional adecuado, uno que crezca
el sistema y establezca las responsabilidades, las atribuciones y las reglas básicas del
servicio, establecer la obligación legal de las dependencias y autoridades de integrarse
a un sistema nacional, desaparecer tantos números que existen, penalizar las llamadas
falsas e irresponsables, normar obligaciones y normar también los instrumentos de
la coordinación institucional. Se necesita crear un modelo de operación homologado,
mejorar la utilidad de la información para la explotación de los datos sobre incidentes
y emergencias, identificación de competencias laborales mínimas, capacitación del
personal, etc.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Necesitamos interoperabilidad tecnológica que pueda hacer compatibles los
sistemas de respuesta en los centros de atención telefónica de cualquier municipio, de
cualquier estado con los del centro del país, todo homologado bajo un mismo parámetro.
¿Cuántos de ustedes no tienen en sus municipios o en sus estados el C3, el C4, ahora
ya hay hasta C5, y entramos y vamos a un centro de atención de llamadas y nos
apantallamos? Vemos la cantidad de gente atendiendo los teléfonos, las pantallas, las
cámaras de televisión en los cruceros y demás, gente que se ha preparado, psicólogos y
de más, gente para atender a las mujeres, para atender a los niños. Todo eso se ve muy
bien, y son unos edificios modernísimos, impresionantes, pero ¿cuánto tarda en llegar la
patrulla? Podemos tener la infraestructura y el edificio más moderno y más bonito, si la
patrulla tarda 40 minutos en llegar ¿de qué sirve? Y ese es el reclamo de la sociedad. O
llaman y el número está ocupado, o llaman y no les contestan, o le hacen todo una serie
de preguntas un interrogatorio cuando lo están asaltando, lo están asesinando o lo están
secuestrando, cuando terminan de contestar el cuestionario, pues ya para que. De nada
servirá todo lo que se gaste si no hay capacidad de respuesta. Esto es muy importante,
esto del número único, no es el que sea el 911, lo mismo da, se puede dejar el 066 o
puede ser el 911 o puede ser el 89 o como quieran llamarle. El problema es que tenemos
que tener la capacidad de homologar todos los servicios nacionales en los centros de
llamada para poder tener una capacidad de respuesta con una patrulla y un agente
preparado para enfrentar la emergencia en 8 minutos, si no de nada servirá todo lo que
se haga y todo lo que se proyecte.
Nos encontramos con otro problema, tenemos 229 centros de atención de llamadas,
hay más de 600 números de emergencia en el país además del 066, Cruz Roja, bomberos
y mil cosas más. No es una tarea fácil, va a ser muy difícil coordinar todo esto. 109 centros
de atención de llamadas son estatales y 118 son municipales, hay estados en que no hay
centros de atención municipal, hay estados en que no hay centros municipales y todos
son centros estatales y las formas de atender las llamadas son totalmente diferentes,
y el problema lo tendremos con los enrutamientos y la capacidad de respuesta. Esto es
otro reto gigantesco al que hay que enfrentar, necesitamos, desde luego, la colaboración
de los municipios, sobre todo en los centros de atención telefónica. Tenemos que
establecer homogeneidad en modelos y parámetros para todos, porque muchas veces
también nos vamos con que recurro a los recursos del Fondo de Aportaciones para la
Seguridad Pública (FASP) y entonces inauguro un C3 o un C4 y también se nos ocurre
decir, yo quiero construir un C4, no tenemos parámetros para decir si se justifica o no.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
¿Y tú para que quieres un C4?, si el límite de tu municipio, si el territorio de tu municipio
son tantos kilómetros cuadrados, si tu población es de tanto, si tu índice delictivo es de
tanto y tu policía es de tantos elementos. Pero se ve muy bien para la foto, se ve muy
padre para la foto llegar y decir aquí estoy inaugurando un centro de atención telefónica
con tantos operarios, tantas cámaras de televisión, en tantos cruceros y, además, la foto
sale padrísima, solamente que luego, cuando el usuario llama pues no llega la patrulla.
Por eso el propósito es establecer un número único de emergencia al margen de que sea
el 911 o no.
Quiero aprovechar este momento para comentar con ustedes también algo que se ha
estado diciendo en contra del Presidente de la República sobre el asunto de la incidencia
delictiva. Yo creo que aquí también necesitamos poner en claro la cifra de la incidencia.
No estamos para lanzar campanas al vuelo y decir que íbamos muy bien en materia de
incidencia, pero vamos a puntualizar en algunas cosas. En el año 2006, la incidencia
delictiva total era de 1 millón 471 mil delitos, en el 2012 cuando inicio este gobierno,
se lo entregaron en 1 millón 704 mil, es decir, creció 233 mil delitos más en un año que
representa más de lo que había en el 2006. El homicidio doloso en el mismo período
creció 84.1 % al pasar de 11, 806 casos en el 2006, a 21,736, casi 10 mil casos más, sin
contar que en el 2009 y 2010 la incidencia todavía fue mayor. El secuestro que tanto
se reclama. En el 2006 se registraron 733 casos, en el 2012 que recibió el Licenciado
Peña, 1,418, creció 93.5% (685 incidencias más). La extorsión en el año 2006 era de
3,157 incidencias, en el 2012 cuando recibió esta administración llegó a 4,127 con un
incremento del 131%. El robo se disparó entre el 2006 y 2012 que se recibió en 30%
y el robo de vehículos un 42%. Ese es el país que se recibió en el 2012. Los esfuerzos
han permitido ir a la baja, lento pero continuado, sin decir que se ha logrado controlar
la delincuencia ni mucho menos, pero si hay que ser muy serios en esto y también estar
alrededor del trabajo que se ha realizado por la presente administración.
Vean como estaba la incidencia total, que es en realidad la que menos crece, en
el 2006 y cómo llegó al 2012 y 2013, y cómo íbamos en 2013 y 2014, pero vean la del
homicidio doloso, miren como estaba en el 2006 y como se recibió en el 2012, y con ese
crecimiento gigantesco. El secuestro que tanto reclaman ahora, que tanto critican, vean
como estaba en el 2006 y cómo se recibió en el 2012. Tengamos presentes todas estas
cifras, porque generalmente no se dice y se aceptan todos los golpes acerca de cómo
está la incidencia. Y la otra, la de las extorsiones, vean esas cifras como están, como se
313
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
dispararon. Esa es la realidad y ese es el país que recibió esta administración.
Fui presidente municipal, y además mi partido tuvo la gentileza de designarme
presidente de la comisión de desarrollo municipal, precisamente por mi convicción
municipalista, mi formación municipalista. Yo valoro mucho lo que hacen ustedes, les
confieso que en lo personal, y se lo he dicho varias veces a Sergio, a mi me gustó más
ser presidente municipal que gobernador.
Es un compromiso extraordinario el que tienen ustedes, es vivir de cerca con el
ciudadano los problemas de todos los días. Reconozco el esfuerzo que hacen con todas
las limitaciones que hay en el ayuntamiento. Cuando nos llegan las participaciones,
después de que pagamos los sueldos, la luz, el combustible, no nos queda nada y
tenemos que enfrentar todos los problemas que tienen que ver con la ciudadanía, todos.
Si se funde un foco, si se abre un bache, si hay problemas en los mercados, los pleitos
vecinales, hasta los problemas entre las esposas y los esposos. Todo tiene que ver en
el ayuntamiento, es un trabajo de 24 horas dedicadas permanentemente. Y se lo difícil
que es el poder entender una decisión como esta de las policías municipales, pero
creo, insisto, el momento es de tomar grandes decisiones y es el momento en el que
necesitamos el respaldo de todos los presidentes municipales en torno al Presidente.
Solo así, todos juntos, combatiendo el delito vamos a poder salir adelante.
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Memoria fotográfica
Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Política industrial, competitividad y productividad
Sesión de la Red de Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente,
en su capítulo de política industrial, competitividad y productividad
Ildefonso Guajardo Villarreal, Secretario de Economía del Gobierno de la República.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
César Camacho, Presidente del CEN del PRI.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Roberto Loyola Vera, Presidente municipal de Querétaro, Querétaro.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Adrián Gallardo, Presidente de la Fundación Colosio, A.C.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
René Villarreal Arrambide, Doctor en Economía por la Universidad de Yale.
Rogelio Garza Garza, Subsecretario de Industria y Comercio de la Secretaría de
Economía.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Alfredo Phillips Olmedo, ex Director General de Bancomext. †
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Luis de la Calle, Director General de De la Calle, Madrazo, Mancera, S.C.
Adolfo Orive Berlinguer, Diputado Federal por el Partido del Trabajo y Presidente de la
Comisión de Competitividad de la Cámara de Diputados.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Por una equidad sustantiva de género
El empoderamiento de la mujer
Rosario Robles, Secretaria de Desarrollo Social del Gobierno de la República.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Claudia Ruiz Massieu, Secretaria de Turismo del Gobierno de la República.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Mercedes Juan López, Secretaria de Salud del Gobierno de la República.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Ildefonso Guajardo Villarreal, Secretario de Economía del Gobierno de la República.
César Camacho, Presidente del CEN del PRI.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Ivonne Ortega, Secretaria General del CEN del PRI.
Diva Gastelum, Senadora de la República y Presidenta del Organismo Nacional de
Mujeres Priístas.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Adrián Gallardo, Presidente de la Fundación Colosio, A.C.
Luis Donaldo Colosio Riojas.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Por un México en paz, con justicia y desarrollo
Medidas por la paz, la unidad y la justicia
Jorge Carlos Hurtado Valdez, Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública del
Gobierno de la República.
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Políticas Públicas para un México Próspero e Incluyente
Jorge Herrera Caldera, Gobernador del estado de Durango.
Bárbara Botello, Presidenta municipal de León, Guanajuato.
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