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Documento de Trabajo
Seguimiento de la Agenda
Legislativa
Chile
PRIMER SEMESTRE 2015
ÍNDICE
Página 3: Presentación del Documento
Página 4: Agenda Anticorrupción: Regulación de la relación entre el
dinero y la política.
Página 9: Agenda Constitucional: Mecanismos para una Nueva
Constitución.
Página 13: Agenda Educacional: Segunda etapa de la Reforma
Educacional y Ley de Gratuidad.
Página 18: Agenda Salud y Derechos Sexuales y Reproductivos:
Ley Ricarte Soto y despenalización del aborto en tres causales.
Página 22: Agenda Laboral: La Reforma Laboral como el cuarto pilar
del Programa
S E G U I M I E N T O A G E N D A L E G I S L AT I V A
1.- Presentación del Documento
El presente documento tiene como principal objetivo sentar las bases
para un seguimiento permanente de la agenda legislativa del presente
año, como a su vez para dotar a los lectores de un conocimiento general
de los principales debates legislativos en curso.
Debido a la vorágine que se vive a nivel político, y las tensiones presentes
en la agenda pública que hoy está cada vez más agudizada por la crisis
de legitimidad en desarrollo, los contenidos aquí presentes irán, sin lugar
a duda, variando en el tiempo y modificando sus plazos y énfasis.
No obstante aquello, entendemos que este no pierde utilidad, ya que
su objetivo no es sacar una fotografía estática de lo que acontece en el
marco de la agenda legislativa, sino que construir una herramienta que
complemente los análisis que buscan comprender el estado actual del
desarrollo político en Chile, y en este intervenir.
El espacio legislativo no es hoy el principal escenario donde se presentan
las tensiones y principales contradicciones abiertas para impulsar las
transformaciones que Chile necesita, como Fundación CREA sabemos
que dicha capacidad de cambio estructural y por tanto efectivo y real,
acontece fundamentalmente fuera de dichas instancias. No obstante,
son espacios y debates como estos, los que marcan ritmos políticos que
los diversos actores de cambio deben ser capaces de tomar y modificar
a su favor.
A continuación se abordan cinco ejes de la Agenda Legislativa a
saber: a) Agenda Anticorrupción, b) Agenda Constitucional, c) Agenda
Educacional, d) Agenda Salud y Derechos Sexuales y Reproductivos y
e) Agenda Laboral. Para cada una de ellas se introduce y contextualiza
dicha agenda, se establecen los principales proyectos y sus contenidos
centrales, para finalmente en un recuadro entregar en breve nuestra
mirada del ritmo y relevancia legislativa en la materia.
Queda fuera, por ahora, y sólo de este documento de trabajo, la Agenda
Medioambiental, la cual la abordaremos en un escrito específico que
acompañará esta publicación.
Abril, 2015
Fundación CREA
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2.- Agenda Anticorrupción
Regulación de la relación entre el dinero y la política.
Los escándalos de corrupción que han estallado durante los últimos
meses en el país, a través de los casos Penta, Dávalos y SQM, no sólo
están definiendo aspectos importantes de la agenda comunicacional y la
opinión pública, sino que también han planteado importantes desafíos a
la elite política en su esfuerzo de sortear satisfactoriamente un contexto
de crisis de legitimidad en desarrollo que abarca a los actores políticos,
las instituciones y la actividad política en general.
Esto se ha traducido para ellos, en la necesidad de reformas que
implican una agenda legislativa en materia de probidad, transparencia
y financiamiento, para regular aquello que se ha denominado
genéricamente como la relación entre “el dinero y la política”.
Esta agenda supone para el gobierno de Michelle Bachelet la apertura
de un nuevo frente en el campo legislativo, que se suma a las reformas
consignadas en su programa de gobierno, siendo muy probablemente uno
de los frentes decisivos durante este 2015 y que medirá, una vez más, la
capacidad de las fuerzas políticas del bloque dominante, representadas
en la Nueva Mayoría y la Alianza, de mantenerse y reproducirse en su
posición de grupo dirigente, o si persistirán en su deterioro favoreciendo
a las condiciones para la irrupción de nuevos liderazgos y referentes
políticos, y de mayores bríos para la movilización y la protesta social.
En este contexto, cabe destacar: a) el proyecto de ley ya presentado por
el gobierno a fines del 2014 en materia de financiamiento de la política
denominado “Fortalecimiento y Transparencia de la Democracia”, b) la
formación del “Comité Asesor contra la corrupción, Tráfico de Influencias
y Conflicto de Interés”, y c) la definición de la Nueva Mayoría de 33
medidas de probidad y transparencia para ser presentadas al comité
asesor presidencial.
a) El proyecto de ley de “Fortalecimiento y Transparencia de la
Democracia”.
El 15 de diciembre del 2014, en el salón O’Higgins del palacio de La
Moneda, Michelle Bachelet firmó el proyecto de ley sobre financiamiento
a la política denominado “Fortalecimiento y Transparencia de la
Democracia”, el cual ingresó a la Cámara de Diputados y sin urgencia,
ya que, si bien este proyecto venía incorporado en su programa inicial de
gobierno, su presentación se enmarcó dentro de los primeros intentos
de respuesta desde el gobierno a los escándalos de corrupción que, en
ese entonces, se encontraban centrados en el caso Penta y la “arista”
SQM.1
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Algunos de los elementos que contempla este proyecto son2:
• La disminución en un 50% del límite del gasto electoral para cada
elección.
• La eliminación de todos los aportes reservados.
• Que los aportes de las personas naturales no pueda exceder al
equivalente de 100 UF.
• Que el Estado aportará a cada partido 0,09 UF por voto válidamente
obtenido en las últimas elecciones de diputados.
• Lo que incluye el compromiso de la dotación de mayores atribuciones
de fiscalización y sanción al Servicio Electoral (SERVEL), para lo
cual se ingresaría una iniciativa complementaria antes del 15 de Abril
del 2015.
b) El “Comité Asesor contra la corrupción, Tráfico de Influencias y
Conflicto de Interés”.
El martes 10 de marzo Michelle Bachelet informó, como un segundo
intento de respuesta desde el gobierno a los escándalos de corrupción,
la formación del “Comité Asesor contra la Corrupción, Tráfico de
Influencias y Conflicto de Interés”, un espacio consultivo compuesto
por 15 personalidades de la sociedad civil con alguna trayectoria en la
materia y presidido por el economista Eduardo Engel3, para que en un
plazo de 45 días presente propuestas para que, eventualmente, sean
recogidas por el gobierno y sometidas al debate legislativo4. Si bien
aún se desconoce el contenido de esas propuestas, un buen insumo
que evidencia una de las voluntades que existen al interior de dicho
comité, la podemos encontrar en la columna de Eduardo Engel, “Dinero
y Política: El gran desafío”, publicada el 11 de Marzo. En ella se afirma5:
• Sobre los montos que el proyecto de ley de “Fortalecimiento y
Transparencia de la Democracia” destina al financiamiento de los
partidos política, son insuficientes, debiendo reforzarse la autonomía
económica de los partidos, lo que supone un mayor financiamiento
público, para evitar la dependencia de “mecenas”.
“Presidenta Michelle Bachelet firma proyecto de ley que regulará el financiamiento de la
política”. Véase:http://www.emol.com/noticias/nacional/2014/12/15/694632/presidenta-bacheletfirma-proyecto-de-financiamiento-de-la-politica.html
2
“Mensaje de la S.E la Presidenta de la República con el que inicia un proyecto de ley para
el fortalecimiento y la transparencia de la democracia”. Véase: http://www.camara.cl/pley/pley_
detalle.aspx?prmID=10201
3
“La Moneda crea consejo anticorrupción en medio de críticas de parlamentarios”. Véase:
http://www.latercera.com/noticia/politica/2015/03/674-620222-9-la-moneda-crea-consejoanticorrupcion-en-medio-de-criticas-de-parlamentarios.shtml
4
“Bachelet le fija un plazo de 45 días a comisión para entregar propuesta”. Véase: http://
www.latercera.com/noticia/politica/2015/03/674-620242-9-bachelet-le-fija-plazo-de-45-dias-acomision-para-entregar-propuesta.shtml
5
“Dinero y Política: El gran desafío”. Véase: papeldigital.info/ltrep/2015/03/01/01/paginas/012.
pdf
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• La reforma del financiamiento de la política también debe fortalecer al
organismo fiscalizador, el SERVEL, estableciendo sanciones acordes
a la gravedad de las infracciones, lo que implica más atribuciones y
recursos.
• Las sanciones deben ser proporcionales a la gravedad de las faltas,
por lo cual las multas vigentes deben aumentarse. También quien
gane una elección transgrediendo flagrantemente las reglas de la
competencia política debe perder su cargo.
• El financiamiento de la política es sólo un elemento de una agenda
que busca regular la relación entre el dinero y la política, habiendo
otros importantes como el establecimiento del máximo detalle en las
declaraciones de intereses y patrimoniales de las autoridades, la
consolidación del sistema de Alta Dirección Pública como mecanismo
de profesionalización de los niveles directivos de la administración
pública y de contención de los cuoteos partidarios, la ampliación de
los alcances de la ley de lobby aprobadas a fines del gobierno de
Sebastián Piñera, y la reglamentación de las incompatibilidades para
acceder a cargos públicos y de quienes acceden en la participación
en la toma de ciertas decisiones donde, por ejemplo, especifica Engel,
“No es bueno que sea posible que el ministro de Obras Públicas
haya sido un ejecutivo de la Cámara Chilena de la Construcción o
de la Asociación de Concesionarios, tampoco que un presidente
mantenga la propiedad de empresas cuyas utilidades dependen de
decisiones de sus subalternos.”6
• También es necesario, a la par de las medidas anticorrupción, de
financiamiento, probidad y transparencia de la política, con tal de
reducir las tasas de evasión tributaria e impedir delitos como los
perpetrados sistemáticamente por el Grupo Penta, el fortalecimiento
del Servicios de Impuestos Internos (SII).
c) Las 33 medidas de probidad y transparencia de la Nueva Mayoría.
El 30 de marzo los presidentes y secretarios generales de los partidos de
la Nueva Mayoría se dieron cita para afinar las propuestas elaboradas
por la comisión de probidad y transparencia que formó el conglomerado
paralelamente al Comité Asesor Presidencial presidido por Eduardo
Engel7. Estas propuestas están contenidas en el documento “Agenda de
Probidad y Transparencia de la Nueva Mayoría. Propuesta de la Nueva
Mayoría para el Consejo Asesor Presidencial”, el cual fuera entregado
el mismo día al Ministro de Interior, Rodrigo Peñailillo, y la Ministra
de la Secretaría General de la Presidencia, Ximena Rincón, para ser
destinado finalmente al Comité Asesor Presidencial.
Dentro de las 33 propuestas y planteamientos en materia de probidad y
transparencia de la Nueva Mayoría destacan8:
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• La sanción con pérdida del cargo a una autoridad democráticamente
elegida que haya infringido gravemente las normas sobre gastos
electorales o sobre probidad y transparencia.
• El establecimiento de la inhabilidad obligatoria para cualquier cargo
de elección popular para la discusión y votación de un proyecto de
ley u otro tipo de propuesta cuando exista un conflicto de interés.
• Prohibir por un período de hasta 2 años que personas provenientes
de cargos ejecutivos en el sector privado asuman cargos directivos en
los correspondientes órganos de regulación, fiscalización o control.
• Se sugiere un perfeccionamiento de las normas que buscan controlar
el intervencionismo estatal y la implementación de nuevas normas en
cuanto a las inauguraciones de obras y el ordenamiento de urgencias
legislativas en períodos de campañas.
• Crear un registro de lobistas predeterminado que supere las
limitaciones de la Ley de Lobby vigente, en la cual las organizaciones
privadas sólo quedan anotadas tras solicitar una reunión con una
autoridad.
• Transformar a los partidos políticos en sujetos obligados en la “Ley
de Transparencia y Acceso a la Información” y sancionar ante el
incumplimiento de sus disposiciones con el retiro del aporte estatal
permanente de manera proporcional a la falta cometida.
• La prohibición de que una persona condenada por delitos relacionados
con faltas a la probidad y la fe pública pueda postular a cargos de
elección popular.
• Establecer la declaración de patrimonio e intereses como una
exigencia de los directores y ejecutivos superiores de todas las
empresas que transen con bienes públicos por las Isapres y AFPs.
Ibíd
“Nueva Mayoría zanja medidas de probidad y evita incluir a partidos en Ley de Lobby”. Véase:
http://www.latercera.com/noticia/politica/2015/03/674-623346-9-nueva-mayoria-zanja-medidasde-probidad-y-evita-incluir-partidos-a-ley-de-lobby.shtml
8
“Agenda de probidad y transparencia de la Nueva Mayoría. PROPUESTA DE LA NUEVA
MAYORÍA PARA EL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL.” Véase: http://www.pcchile.cl/
directorio/Propuestas%20Nueva%20Mayor%C3%ADa%20en%20Transparencia%20y%20
Probidad%20%2830%2003%202015%29%20%281%29.pdf
6
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MIRADA CREA
Los escándalos de corrupción, los niveles de desaprobación de la
Presidenta de la República, del gobierno, de la Nueva Mayoría, de
la Alianza, de las principales instituciones políticas como la Cámara
de Diputados y el Senado, ponen en el centro del debate público la
necesidad de cambios políticos significativos para enfrentar la crisis de
legitimidad en desarrollo. En esto la posición hegemónica de la élite
política, representada en la Nueva Mayoría y la Alianza, ha consistido en
identificar estos cambios como desafíos para un nuevo marco regulatorio
de la relación entre el dinero y la política, a favor de nuevos estándares
y mayores niveles de probidad, transparencia y control en el ejercicio de
la representación y de las funciones públicas en general.
Es en este contexto que existen altas coincidencias entre los principales
conglomerados, donde destacan los acuerdos que se han logrado
en estas materias entre la Nueva Mayoría, Amplitud y Renovación
Nacional, a lo que se suman los guiños que provienen desde la UDI
para la existencia de acuerdos lo más transversales posibles con tal
de contener, -esto reconocido de forma abierta y explícita-, la crisis de
legitimidad en desarrollo, lo cual se ha ido despejando con mayor claridad
en la medida que los alcances de los escándalos amplían su radio de
consecuencias extendiéndose hacia el conjunto de la elite política.
Muy probablemente parte fundamental de estas propuestas, como las
contenidas en el proyecto de ley de “Fortalecimiento y Transparencia de
la Democracia”, así también como las que emanen del Comité Asesor
Presidencial “Anticorrupción”, o las realizadas por la comisión formada
por los partidos de la Nueva Mayoría, tendrán un desempeño legislativo
exitoso convirtiéndose en leyes de la República, esto en la expectativa
de que serán suficientes, o al menos podrán aplacar, una opinión
pública desfavorable, evitando así asumir con mayor incertidumbre
debates posteriores, como el constitucional, buscando cerrar espacios
a posiciones que se plantean la necesidad no sólo de un nuevo
marco regulatorio de la relación entre el dinero y la política, sino una
institucionalidad que ponga término a la Constitución Política de 1980
en la perspectiva de una superación del modelo económico y político
vigente en el país desde el menos tres décadas.
Dicho de otra manera, las propuestas en materia de “dinero y política” se
convertirán en un espacio propicio para la elite para alcanzar acuerdos
políticos transversales, porque en estas reformas y acuerdos parte de
la élite política ha identificado que se juega garantizar de mejor manera
la legitimidad del sistema, mantenerse y reproducirse en su posición de
grupo dirigente, en la pretensión de contener o postergar, cuanto más
sea posible, la necesidad de realizar concesiones más significativas
respecto de los pilares constitutivos de la democracia protegida y el
neoliberalismo.
8
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3.- Agenda Constitucional
Mecanismos para una Nueva Constitución
La Reforma Constitucional se encuentra consignada de forma explícita
en el programa de gobierno de Michelle Bachelet y la Nueva Mayoría9,
siendo parte de las denominadas reformas estructurales y razones
fundantes del conglomerado, entre las que se encuentran la ya aprobada
ley de reforma tributaria y el conjunto de iniciativas legislativas que dan
cuerpo a la reforma educacional, donde figura también la aprobada ley
de fin del lucro, copago y selección.
Esta reforma, de acuerdo al sentido original y general promovido por la
actual administración, aspira a elaborar una Nueva Constitución Política
del Estado que supere la que hoy se encuentra vigente - que data
desde 1980 y es una de las principales herencias de la Dictadura Militar
levemente modificada durante las dos décadas de administraciones
concertacionistas - a través de un mecanismo “democrático, institucional
y participativo”10. Definición altamente imprecisa, de la que se deduce, al
menos, la oposición a cualquier forma “extra institucional” de elaboración
que rehúse, por ejemplo, del control y protagonismo de la Cámara
de Diputados y el Senado en el proceso, lo que implica por ende la
exclusión de la Asamblea Constituyente, como ha sido reafirmado en
sucesivas oportunidades por algunos de los principales dirigentes del
conglomerado.
De todos modos, a pesar del manto de dudas que aún persisten sobre
cuál será el contenido definitivo del proceso que propondrá el gobierno –
el cual debería darse a conocer durante el año en curso11 - el escenario
marcado por la crisis de legitimidad creciente de los principales actores,
instituciones y de la actividad política en general, permite prever que este
debate ocupará un lugar de relevancia en la agenda legislativa, dado
que estas condiciones alientan a un mayor nivel de cuestionamiento del
orden constitucional vigente y son incentivo para que, ya sea desde el
gobierno, parlamentarios o movimientos sociales, se logre traducir en
iniciativas legislativas concretas.
De esta forma, los principales posicionamientos que animarán la
agenda legislativa en esta materia durante el 2015, son: a) El gobierno
de Michelle Bachelet y la Nueva Mayoría entre la agenda anticorrupción
y la Nueva Constitución, b) La bancada transversal por la Asamblea
Constituyente y el plebiscito constituyente, c) el Movimiento Social, la
crisis de legitimidad y las transformaciones estructurales.
“Programa de Gobierno Michelle Bachelet 2014 – 2018. Nueva Constitución”. Véase: http://
michellebachelet.cl/wp-content/uploads/2013/10/Nueva-Constituci%C3%B3n-28-35.pdf
10
Ibíd.
11
“Gobierno fija para el 2015 iniciar el proceso para una nueva constitución”. Véase: http://
www.latercera.com/noticia/politica/2014/12/674-606979-9-gobierno-fija-para-el-2015-iniciar-elproceso-para-una-nueva-constitucion.shtml
9
9
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a) El gobierno de Michelle Bachelet y la Nueva Mayoría entre la
agenda anticorrupción y la Nueva Constitución.
Si bien las tensiones internas han sido un rasgo característico desde
la conformación de la Nueva Mayoría y la instalación del gobierno de
Michelle Bachelet, en la medida que los escándalos de corrupción han
ido estallando y alcanzando a sus principales figuras y partidos, esta
situación se ha acentuado, lo que se demuestra en la dispersión de
planteamientos y propuestas para enfrentar la crisis de legitimidad en
desarrollo que se vinculan a la agenda legislativa en la materia como a
las reformas políticas en general.
Entre estos elementos destacan:
• Los planteamientos y propuestas en materia de probidad,
transparencia y financiamiento para la regulación de la relación
entre el “dinero y la política”, los cuales, sostenidos sobre la base
de acuerdos transversales desde la Nueva Mayoría a la Alianza12,
podrían involucrar reformas constitucionales principalmente en lo
que respecta al control y formas de ejercicio de la representación
política.
• La posibilidad de que se defina el mecanismo “democrático,
institucional y participativo”, que daría cumplimiento a uno de los ejes
centrales del programa de gobierno de Michelle Bachelet y la Nueva
Mayoría. Cabe destacar también que, durante las últimas semanas,
desde dirigentes históricos de la Concertación se han generado
posicionamientos, como es el caso del ex Presidente Ricardo Lagos
Escobar y la conformación de un equipo de abogados compuesto por
cuadros profesionales vinculados tanto a la Nueva Mayoría13 como
la Alianza14, acompañado de una plataforma virtual, para generar
planteamientos y propuestas frente al debate constitucional15.
• Los esfuerzos dirigidos para generar las condiciones institucionales
para la elaboración de una Nueva Constitución a través de
una Asamblea Constituyente, en los que participan algunos
parlamentarios de la Nueva Mayoría, organizados en una bancada
por la Asamblea Constituyente. Donde, por ejemplo, hace sólo unos
días el Presidente de la Comisión de Constitución del Senado,
Alfonso de Urresti, y el Presidente de la Comisión de Constitución de
la Cámara de Diputados, Leonardo Soto, ambos militantes del Partido
Socialista, enviaron una carta a Michelle Bachelet en su calidad de
Presidenta de la República en la que se ponían a su disposición para
generar las condiciones con tal de que sea ese el mecanismo para
la elaboración de una Nueva Constitución16. Complementariamente,
se ha anunciado por parte de la Bancada Transversal de Diputados
por la Asamblea Constituyente el impulso de proyectos de ley que
instalen el debate en la cámara.
b) La Bancada Transversal por la Asamblea Constituyente y el
plebiscito constituyente.
La bancada transversal por la Asamblea Constituyente es un espacio
10
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compuesto por 25 diputados, principalmente de la Nueva Mayoría e
independientes como Gabriel Boric (Izquierda Autónoma) y Giorgio
Jackson (Revolución Democrática), que tiene por objetivo que éste
sea el mecanismo para la elaboración de una Nueva Constitución,
contribuyendo desde la iniciativa y el debate legislativo17.
De esta forma, uno de los acuerdos de la bancada consiste en la
necesidad de un proyecto de ley para una reforma constitucional, con
tal de otorgar al Presidente de la República la facultad de convocar a
un plebiscito que consulte a la ciudadanía la posibilidad de realizar la
Asamblea Constituyente para la elaboración de la Nueva Constitución
Política del Estado18. Proyecto de ley que podría presentarse durante
este 2015 tanto por la voluntad que han explicitado los integrantes de
la bancada, como por la crisis de legitimidad de actores, instituciones y
actividad política en general en desarrollo.
c) El Movimiento Social, la crisis de legitimidad y las transformaciones
estructurales.
Una de las características del actual contexto político es que, a pesar
del estallido de los escándalos de corrupción, el escenario está siendo
administrado aún casi sin contrapesos por la élite política y sus principales
fuerzas, como son la Nueva Mayoría y la Alianza.
De todos modos, esta situación puede cambiar si el movimiento social
entra en el escenario, a través de sus principales referentes como el
movimiento estudiantil. Si esto sucede, los términos de la agenda legislativa
pueden modificarse sustancialmente, a través de la profundización del
descrédito de los principales actores e instituciones y el posicionamiento
con mayor fuerza en debate de elementos programáticos tales como la
Asamblea Constituyente y, por ejemplo, la Educación Gratuita. Situación
que se encuentra latente en la medida que las jornadas de movilización
social se llevan a cabo.
Respecto de esta materia en específico y de las reformas políticas en general es importante
considerar los alcances del documento firmado por los principales partidos de la Nueva Mayoría
y la Alianza en torno a la crisis de legitimidad en desarrollo y como incidirá sobre la agenda
legislativa.
Véase:
http://www.emol.com/noticias/nacional/2015/04/09/711968/partidos-deoficialismo-y-oposicion-firman-texto-para-salida-institucional-a-crisis-politica.html
13
“Ricardo Lagos presenta sitio web que fomenta la participación ciudadana en nueva
Constitución”. Véase: http://www.latercera.com/noticia/politica/2015/03/674-622362-9-ricardolagos-presenta-sitio-web-que-fomenta-participacion-ciudadana-en-nueva.shtml
14
Entrevista a Coordinador de Políticas Públicas del Instituto Libertad y Desarrollo: “El debate
sobre la legitimidad de origen de la Constitución es improductivo”. Véase: http://diario.latercera.
com/2015/03/30/01/contenido/pais/31-186551-9-coordinador-politicas-publicas-l-y-d-el-debatesobre-la-legitimidad-de-origen-de.shtml
15
Véase: http://www.tuconstitucion.cl/
16
“Presidentes de comisiones de Constitución envían carta a Bachelet”. Véase: http://
www.latercera.com/noticia/politica/2015/04/674-624339-9-presidentes-de-comisiones-deconstitucion-envian-carta-a-bachelet-por-ac.shtml
17
“Parlamentarios presentan bancada transversal por una asamblea constituyente”. Véase:
http://www.emol.com/noticias/nacional/2014/06/17/665649/bancada-por-una-asambleaconstituyente.html
18
“Nueva Constitución: la bancada que busca presionar a Bachelet para impulsar la Asamblea
Constituyente”. Véase:
http://www.eldinamo.cl/pais/2015/03/11/cambio-a-la-constitucionla-promesa-incumplida-de-bachelet-y-el-intento-de-bancada-transversal-por-impulsar-sudiscusion-en-el-congreso/
12
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MIRADA CREA
La agenda legislativa en materia constitucional estará definida por la
relación entre las fuerzas protagónicas en un escenario político abierto y
fundamentalmente en disputa. Donde, consideramos, dos cursos de desarrollo
identificables, los cuales están determinados por las respuestas a la crisis de
legitimidad en desarrollo que logren encaminarse con mejores perspectivas.
Por un lado, se encuentra la denominada “salida institucional” que se está
intentando fraguar entre los actores protagónicos de la Nueva Mayoría y la
Alianza, que tienen como expresión el acuerdo suscrito hace unos días por
partidos como el PS, la DC, el PPD, el PC y el PR, y la UDI y RN, que se
articula sobre la base de un reconocimiento de responsabilidad conjunta frente
al estallido de los escándalos de corrupción, la centralidad del liderazgo de
la Presidenta Michelle Bachelet para la resolución de la crisis, el apoyo a la
Comisión Presidencial Anticorrupción y a las propuestas y planteamientos que
de esta emanen, y una estricta sujeción a las instituciones consagradas en el
actual orden constitucional vigentes, como la Cámara de Diputados, el Senado
y el Tribunal Constitucional.
Esta respuesta a la crisis de legitimidad en desarrollo permite prever un intento
de copamiento de la agenda legislativa por la regulación denominada relación
entre “el dinero y la política” y sus materias relacionadas como son la probidad,
la transparencia y el financiamiento de la política, donde los proyectos de ley,
e incluso posibles reformas constitucionales, se restringen a este ámbito,
buscando consagrar la conducción de un bloque transversal de la élite política
concordante en la mantención de los pilares de la democracia protegida y el
neoliberalismo. Lo que implica un intento de cierre del debate público y legislativo
en el cuestionamiento de una parte de lo político, impidiendo la impugnación
del conjunto de lo político que trae aparejado el debate, independiente del
mecanismo, en torno a la posibilidad de una Nueva Constitución Política del
Estado. Es decir, una mayor efectividad de una salida institucional sostenida
en un acuerdo transversal reduce el espacio del debate constitucional en la
agenda legislativa.
Por otro lado, la posibilidad de que la élite política sea incapaz de resolver la
crisis de legitimidad en desarrollo, extendiendo el desorden al interior de la
Nueva Mayoría y la Alianza. Escenario que puede expresarse en la insuficiencia
de una agenda restringida a la regulación de la relación entre dinero y política,
a una mayor presión para que el gobierno de Michelle Bachelet ponga en
conocimiento el mecanismo para la elaboración de una Nueva Constitución, y
en mejores condiciones para que se generen y debatan iniciativas legislativas
que aborden el cuestionamiento del orden constitucional vigente. Esto estará
definido por el estado de la opinión pública y por el nivel de fuerza que alcance
la irrupción y permanencia del movimiento social en el escenario, pudiendo
abrir un cuestionamiento creciente de lo político, situando con importantes
perspectivas la posibilidad de aperturas democráticas.
De esta forma, nos podríamos encontrar con un escenario marcado por la
incapacidad de la élite política en la resolución de la crisis de legitimidad, de
desorden al interior de la élite política, de mantención o profundización de una
opinión pública adversa, acompañado de una posible entrada del movimiento
social, lo cual permite prever una mayor presión e iniciativa en materias
constitucionales, pudiendo ocupar un lugar central en la agenda legislativa.
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4.- Agenda Educacional
Segunda etapa de la Reforma Educacional y ley de
gratuidad
La reforma educacional constituye la principal de las reformas contenidas
en el programa de gobierno de Michelle Bachelet y la Nueva Mayoría19.
El 26 de enero concluyó la primera etapa de esta con la aprobación del
proyecto de ley de fin del lucro, el copago y la selección20. Poniendo
fin así a un exitoso primer año de gobierno en materia legislativa, que
dejó al movimiento social en general, y al movimiento por la educación
en particular, en una posición de debilidad ante la nula posibilidad de
participación efectiva y de incidencia en los contenidos centrales de los
proyectos de ley enviados hasta entonces.
Si bien tras la aprobación de este proyecto de ley, el gobierno quedaba
en una situación ampliamente favorable para enfrentar la segunda parte
de la reforma educacional, el estallido de los escándalos de corrupción
como los casos Penta, Caval y SQM han modificado drásticamente el
escenario, debiendo enfrentar una crisis de legitimidad en desarrollo
que ha arrastrado incluso a Michelle Bachelet, en su calidad de
Presidenta de la República, a los niveles de desaprobación más altos
entre sus períodos de gobierno21. Dicho escenario abre la posibilidad
para que el movimiento social y por la educación pueda ejercer en
mejores condiciones, su crítica hacia la élite política como a su vez a
los principales contenidos de los proyectos de ley, pudiendo participar e
incidir efectivamente en el debate legislativo, disputando el sentido de la
reforma educacional.
Para este 2015 la agenda legislativa en educación estará marcada por
la presentación y debate de un conjunto de proyectos de ley, que son
parte de la segunda etapa de la reforma educacional impulsada por
el gobierno, a saber a) La reforma al sistema de educación superior,
donde destaca el eventual proyecto de ley de gratuidad universitaria,
b) La Carrera Profesional Docente, relativa a los criterios de ingreso,
la formación, el retiro y los incentivos económicos a la labor docente,
y c) La Nueva Educación Pública, que contempla esencialmente la
desmunicipalización de la educación escolar.
a) La reforma al sistema de educación superior y la gratuidad
universitaria
Si bien la gratuidad en el sistema de educación superior ha sido asumida
por Michelle Bachelet y la Nueva Mayoría en su programa de gobierno
como uno de sus objetivos prioritarios22, no se ha consignado de manera
clara y definitiva como se materializará dicho planteamiento, pese
a que el gobierno ha ratificado que la gratuidad alcanzará a un 70%
13
S E G U I M I E N T O A G E N D A L E G I S L AT I V A
de los estudiantes al 2016. A este momento, en desconocimiento del
proyecto de ley que debería ser presentado durante el presente año23,
es posible señalar algunos de sus contenidos probables que provienen
del programa de gobierno, estos son24:
• La estandarización de los aranceles de las carreras mediante el
establecimiento de un arancel basal, el que tendrá que ser fijado para
cada carrera, y al cual las instituciones que accedan a los recursos
para la docencia – sean estatales o privadas - deben respetar.
• El establecimiento de un límite de años de permanencia en las
carreras y el de un mínimo de asignaturas aprobadas que limitara la
utilización de la educación gratuita.
• La gradualidad de la educación gratuita.
• La sujeción a un proceso de acreditación de las instituciones para
poder acceder a los recursos en docencia.
• La eliminación del lucro en las instituciones técnico profesionales y
de formación técnica como condición para la recepción de recursos
del Estado.
• La creación de un crédito distinto al Crédito con Aval del Estado y al
Fondo Solidario para estudiantes que excedan la cantidad de años
en los que la educación gratuita operará para las distintas carreras
o un nivel de cumplimiento académico inferior al establecido para la
gratuidad.
El pasado 30 de Marzo se difundió desde distintos medios de
comunicación las fórmulas que evaluaba el MINEDUC para materializar
la gratuidad en el sistema de educación superior, esto ante la probable
insuficiencia de los recursos recaudados por la implementación de
la ley de reforma tributaria25. Según estas fuentes, desmentidas
posteriormente por el Ministro de Educación Nicolás Eyzaguirre26, uno
de los mecanismos para materializar la gratuidad universitaria sería la
creación de un impuesto a los titulados de mayor renta por un período
de años limitados. Lo cual, independiente de que este sea el mecanismo
definitivo, pone en evidencia un foco de tensión que tendrá el debate
legislativo y el debate público en general, que consiste en cómo se
financiará la gratuidad universitaria.
b) Plan Nacional Docente – Carrera Profesional Docente.
De acuerdo a lo comprometido por el gobierno, el 20 de Abril será
enviado al Congreso el proyecto de ley del Plan Nacional Docente,
parte de la segunda etapa de la reforma educacional, antecedido por
la promulgación el pasado 6 de Abril de la ley de Incentivo al retiro
docente27.
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S E G U I M I E N T O A G E N D A L E G I S L AT I V A
Dentro de los contenidos conocidos de este proyecto de ley destacan28:
• La etapa inicial de formación de los docentes, el aumento de
los requisitos para entrar a estudiar una carrera de pedagogía,
la acreditación obligatoria de todas las carreras y escuelas de
pedagogías y el establecimiento de pruebas para asegurar un mínimo
de competencias para ejercer la profesión.
• La introducción de métodos y herramientas de medición durante
la vida laboral del docente que servirán para acreditar el nivel de
competencias que el docente posee, mejorando las condiciones
laborales y remuneraciones de los docentes de buen desempeño.
• El aumento de las horas no lectivas.
• La modificación del estatuto docente.
El proyecto de ley del Plan Nacional Docente ingresará al debate
legislativo tras la finalización de la etapa pre-legislativa que enfrentó
durante el 2014 y el inicio del presente año al MINEDUC y el Colegio de
Profesores, dada la crítica y oposición de sectores del profesorado a los
contenidos que se establecían para el proyecto en las mesas técnicas
bipartitas generadas entre la autoridad sectorial y la asociación gremial,
las que concluyeron sin acuerdo, lo que permite anticipar movilizaciones
desde el profesorado para participar e incidir en el debate legislativo.
c) El proyecto de
Desmunicipalización.
ley
de
Nueva
Educación
Pública
y
El proyecto de ley de Nueva Educación Pública y Desmunicipalización
será el segundo proyecto de ley que enviará el gobierno en el marco
de la segunda etapa de la reforma educacional, que, conforme a lo
se ha anunciado, sería antes de la tradicional cuenta pública ante el
Congreso Pleno del 21 de Mayo. Los contenidos de este proyecto de
ley no han sido dados a conocer por el gobierno, lo que ha generado
la incertidumbre de actores como los alcaldes y las organizaciones del
movimiento estudiantil.
Algunos elementos que esboza el programa de gobierno de Michelle
Bachelet en materia de educación pública y desmunicipalización son29:
• La creación de un Servicio Nacional de Educación Pública, con
sus correspondientes instancias administrativas locales, del cual
dependerán escuelas y liceos, poniendo término a la administración
municipal de estos.
• El aumento de la dotación de recursos para las escuelas y liceos
públicos.
•
• La participación consultiva de los actores de la educación en la
dirección y gestión de las escuelas.
15
S E G U I M I E N T O A G E N D A L E G I S L AT I V A
La
incertidumbre de los actores de la educación, generará
inevitablemente críticas cuando el contenido del proyecto de ley sea
puesto en conocimiento público. La tardanza en la puesta en conocimiento
de los contenidos del proyecto de ley como en su envío e ingreso al
debate legislativo evidencian la inexistencia de criterios comunes al
interior del gobierno y la Nueva Mayoría sobre la educación pública.
“Programa de Gobierno Michelle Bachelet 2014 – 2018. Reforma Educacional”. Véase: http://
michellebachelet.cl/pdf/Propuesta-Educacion-Michelle-Bachelet.pdf
20
“Diputados despachan proyecto de fin al lucro, copago y selección y queda en condiciones
para ser ley”. Véase: http://www.latercera.com/noticia/politica/2015/01/674-614320-9-diputadosdespachan-proyecto-de-fin-al-lucro-copago-y-seleccion-y-queda-en.shtml
21
“Encuesta: Evaluación Gestión de Gobierno. Informe mensual marzo 2015.” Véase: http://
www.adimark.cl/es/estudios/documentos/13_eval%20gobierno%20mar_2015.pdf
22
“Programa de Gobierno Michelle Bachelet 2014 – 2018. Reforma Educacional”. Véase: http://
michellebachelet.cl/pdf/Propuesta-Educacion-Michelle-Bachelet.pdf
23
“Eyzaguirre asegura que “gratuidad completa” comienza en 2016”. Véase: http://www.latercera.
com/noticia/nacional/2015/02/680-617495-9-eyzaguirre-asegura-que-gratuidad-completa-eneducacion-superior-comienza-en-2016.shtml
24
“Programa de Gobierno Michelle Bachelet 2014 – 2018. Reforma Educacional”. Véase: http://
michellebachelet.cl/pdf/Propuesta-Educacion-Michelle-Bachelet.pdf
25
“MINEDUC evalúa impuesto a titulados para llegar a gratuidad universal en educación”. Véase:
http://www.latercera.com/noticia/nacional/2015/03/680-623159-9-mineduc-evalua-impuesto-atitulados-para-llegar-a-gratuidad-universal-en.shtml
26
“Eyzaguirre sobre supuesto “impuesto a los titulados”: No me hago eco de rumores”. Véase:
http://www.emol.com/noticias/nacional/2015/03/31/710749/ministro-eyzaguirre-y-posibleimpuesto-a-los-titulados-no-hago-eco-de-los-rumores.html
27
“Bachelet por reforma educacional: No nos vamos apurar, pero tampoco nos vamos a detener”.
Véase: http://www.latercera.com/noticia/nacional/2015/04/680-624226-9-bachelet-por-reformaeducacional-no-nos-vamos-a-apurar-pero-tampoco-nos-vamos-a.shtml
28
“Encuentros para una nueva política nacional docente. Documento base”. Véase: http://
reformaeducacional.mineduc.cl/pnacdocente/wp-content/uploads/2015/01/Documento_Base_
Encuentro_PND.pdf
29
“Programa de Gobierno Michelle Bachelet 2014 – 2018. Reforma Educacional”. Véase: http://
michellebachelet.cl/pdf/Propuesta-Educacion-Michelle-Bachelet.pdf
19
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S E G U I M I E N T O A G E N D A L E G I S L AT I V A
MIRADA CREA
El debate educacional es un espacio del cual participa la más amplia diversidad
de actores e intereses. Por un lado se encuentran los actores políticos –
institucionales, como el gobierno, las autoridades sectoriales, diputados,
senadores y alcalde-. Por el otro se encuentran los actores de la sociedad civil,
como la Iglesia Católica, los sostenedores de colegios particulares y particulares
subvencionados, y organizaciones que integran el movimiento por la educación
como el profesorado, y los estudiantes universitarios y secundarios, con sus
respectivas organizaciones representativas.
Durante los últimos años se ha llevado a cabo el debate público en la materia
animado por un particular despliegue del conjunto de estos actores e intereses,
con la poderosa irrupción del movimiento por la educación y el movimiento
social. De esta forma se prevé que para este año, tomando en consideración
los contenidos que abordan los proyectos de ley ya en el debate legislativo y
otros comprometidos en su envío por el gobierno, nuevamente estos actores
e intereses se desplegarán utilizando a su favor la importante experiencia
acumulada desde al menos una década de conflictos en educación.
Esta agenda debe contextualizarse en la crisis de legitimidad en desarrollo
de los principales actores, instituciones y de la actividad política en general,
que provee las condiciones específicas para estos despliegues, lo que
puede ser particularmente relevante para el movimiento estudiantil y social,
el cual puede aprovecharlas para posicionar con mayor facilidad su crítica a
la élite y la institucionalidad política como el programa por el derecho social
a la educación. A diferencia de otros debates, el nivel de instalación de la
problemática educacional vuelve improbable su postergación y prácticamente
inevitable las respuestas de la élite política, más en consideración de los
compromisos programáticos explícitos en la materia del gobierno de Michelle
Bachelet y la Nueva Mayoría.
De esta forma, será la activación del movimiento estudiantil y social uno de
los factores decisivos para la definición de los niveles de profundidad de las
reformas, presentándose un escenario de oportunidades para la materialización
de propuestas y planteamientos como la gratuidad universidad en la educación
superior y la creación de las bases de un auténtico sistema de educación
pública.
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S E G U I M I E N T O A G E N D A L E G I S L AT I V A
5.- Agenda Salud y Derechos Sexuales y Reproductivos
Ley Ricarte Soto y despenalización del aborto en tres
causales
Para la primera parte del 2015, en función del 21 de Mayo, cuando se
realiza la tradicional cuenta pública de los gobiernos ante el Congreso
Pleno y el país, el gobierno de Michelle Bachelet y la Nueva Mayoría se
propuso aprobar un conjunto de proyectos de ley pendientes del 201430.
Donde en materia de salud y derechos sexuales y reproductivos se
encuentran a) la denominada ley “Ricarte Soto” y b) el proyecto de ley de
despenalización de la interrupción del embarazo en tres causales, más
conocida como ley de interrupción del embarazo o, lisa y llanamente, ley
de aborto.
a) Ley Ricarte Soto
El proyecto de ley que establece un Sistema de Protección Financiera
para Tratamientos de Alto Costo, conocida como “Ley Ricarte Soto”, en
homenaje al fallecido comunicador que ayudó a visibilizar la situación de
los tratamientos de alto costo a través de la realización de la “Marcha de
los enfermos” en Abril del 2014, fue firmado por Michelle Bachelet el 9 de
Enero pasado e ingresado a la Cámara de Diputados sin urgencia31. Este
proyecto, se propone cubrir los tratamientos basados en medicamentos,
dispositivos médicos y alimentos de alto costo con efectividad probada,
la cual se evaluará desde el punto de vista científico, económico y social.
Algunos de los principales elementos que contiene este proyecto son32:
• Cubrir el tratamiento a cerca de 20.000 personas, lo que significa
aumentar el presupuesto actual destinado de 17.000 millones de
pesos a 200.000 millones de pesos en 4 años.
• Tratamientos que serían entregados a través de una red de
prestadores de salud aprobados por el Ministerio de Salud de acuerdo
a su calidad técnica.
• Evaluándose la incorporación al sistema de aquellos tratamientos
que no se encuentren cubiertos por los sistemas de Seguridad
Social en Salud actualmente, y que cumplan con los requisitos ya
mencionados, lo que se realizará a través de una Comisión, en la que
participarán los representantes de las organizaciones de pacientes.
• Cada tres años se entregará un nuevo listado, agregando tratamientos
cubiertos por el Fondo, y en casos excepcionales se podrá incorporar
un nuevo decreto antes.
• El Fondo se financiaría con aporte Fiscal Directo, iniciando con 50
mil millones de pesos, incrementándose al 2018 anualmente, para
llegar a un monto de 200.000 mil millones de pesos.
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S E G U I M I E N T O A G E N D A L E G I S L AT I V A
b) Proyecto de ley que regula la despenalización de la interrupción
voluntaria del embarazo en 3 causales.
El proyecto de ley fue ingresado a la Cámara de Diputados y sin urgencia,
tras la firma de Michelle Bachelet el 31 de enero33, el cual establece una
nueva normativa sobre despenalización de la interrupción del embarazo
por tres causales específicas, modificando el Código Sanitario, Penal y
Procesal Penal. Hoy se encuentra en su primer trámite constitucional en
la Cámara de Diputados.
Son aspectos más relevantes son34:
• Respecto de las causales
El proyecto de ley establece tres causales específicas que permiten la
despenalización de la interrupción del embarazo.
La primera consiste en los casos que la mujer se encuentre en riesgo
vital presente o futuro.
La segunda corresponde a los casos en que el embrión o feto padezca
alteraciones estructurales congénitas o genéticas incompatibles con la
vida extrauterina.
Y la tercera causal se aplica cuando el embarazo es resultado de una
violación, con un límite general de tiempo de 12 semanas de gestación
y de 18 semanas cuando se trata de menores de 14 años.
• Respecto de la voluntad expresa de la mujer
El proyecto de ley contempla diversas disposiciones en relación con la
manifestación de voluntad de la mujer para la interrupción del embarazo
por las tres causales señaladas.
El proyecto establece que la mujer es quien debe decidir si continúa o
no con el embarazo, manifestación de voluntad que debe ser expresa,
previa y constar por escrito.
Regula la manifestación de voluntad de las menores de edad,
distinguiendo entre menores de 14 años y mayores de 14 y menores
de 18. En el caso de las menores de 14 años, además de su voluntad,
la interrupción del embarazo deberá contar con la autorización de su
representante legal. A falta de la autorización del representante legal, la
menor, asistida por un integrante del equipo de salud, podrá solicitar la
intervención del Tribunal de Familia competente para que éste otorgue
la autorización, siempre que concurra la causal respectiva. También se
podrá recurrir al Tribunal de Familia cuando a juicio del médico cirujano
existan antecedentes para afirmar que la solicitud de autorización al
representante legal generará graves riesgos para la menor.
19
S E G U I M I E N T O A G E N D A L E G I S L AT I V A
Las mayores de 14 y menores de 18 años podrán requerir o manifestar
por sí su voluntad, sin perjuicio de que el representante legal deberá ser
informado de la decisión. A falta de éste, o cuando la información pueda
generar graves riesgos para la menor, otro adulto a elección de la menor
será informado.
El proyecto de ley indica que para realizar la intervención en los casos
regulados en las primeras dos causales, se requiere el diagnóstico de un
médico cirujano y la ratificación de dicho diagnóstico por otro profesional
de iguales características. Podrá prescindirse de la ratificación en caso
que se requiera realizar una atención médica inmediata e impostergable.
Cuando se invoque la tercera causal, un equipo de salud deberá evaluar e
informar de la concurrencia de los hechos que la constituyen asegurando
en todo momento un trato digno y respetuoso hacia la mujer.
• Respecto de la objeción de conciencia
El proyecto de ley establece que el médico podrá abstenerse de
interrumpir un embarazo cuando haya manifestado, en forma escrita y
previa, su objeción de conciencia, pero no podrá excusarse de realizar la
interrupción cuando la mujer requiera atención inmediata e impostergable
y no exista otra persona que pueda realizarla. Igualmente, se establece la
obligación del prestador de salud de reasignar a otro médico cirujano que
no haya objetado en conciencia a la mujer que requiera la intervención,
así como el deber del médico cirujano que haya objetado en conciencia
de informar acerca de la necesidad de reasignación.
“Los 15 proyectos que La Moneda buscará aprobar antes del 21 de Mayo”. Véase: http://www.
latercera.com/noticia/politica/2015/03/674-619908-9-los-15-proyectos-que-la-moneda-buscaraaprobar-antes-del-21-de-mayo.shtml
31
“Ley Ricarte Soto: Presidenta firma proyecto para crear Fondo de Medicamentos para
Enfermedades de Alto Costo”. Véas: http://www.latercera.com/noticia/nacional/2015/01/680611868-9-ley-ricarte-soto-presidenta-firma-proyecto-para-crear-fondo-de-medicamentos-para.
shtml
32
“Mensaje de S.E la Presidenta de la República con el que inicia un proyecto de ley que crea
un sistema de financiamiento para tratamientos de alto costo y rinde homenaje póstumo a Don
Luis Ricarte Soto Gallegos”. Véase: http://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=10201
33
“http://www.latercera.com/noticia/politica/2015/01/674-615019-9-presidenta-bacheletpresenta-proyecto-sobre-despenalizacion-del-aborto.shtml
34
“Mensaje de S.E la Presidenta de la República que inicia un proyecto de ley que regula la
despenalización de la interrupción voluntaria del embarazo en tres causales”. Véase: http://www.
camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=10315&prmBL=9895-11
30
20
S E G U I M I E N T O A G E N D A L E G I S L AT I V A
MIRADA CREA
La Salud ha estado siempre presente como una de las tres principales
preocupaciones de la población según las diversas encuestas de opinión. Junto
con Seguridad y Educación ocupa un puesto privilegiado como problemática
presente de manera cotidiana en la ciudadanía.
Los interminables problemas que se presentan en el sistema de salud parecen
no ser abordados, quedando fuera del debate legislativo preocupaciones
centrales en el marco del financiamiento y calidad de las prestaciones públicas
y privadas del sistema de salud. Énfasis en la atención primaria y en una salud
con un énfasis fundamentalmente preventivo acompañado de un fortalecimiento
del sistema público están aún fuera de agenda.
En particular sobre la agenda existente probablemente la tramitación y definitiva
aprobación del proyecto de ley Ricarte Soto se llevará a cabo conforme al
itinerario que se propuso el gobierno por los siguientes motivos: Es un proyecto
de ley aparejado a niveles de visibilidad pública altos, además vinculado a
un homenaje póstumo a un comunicador social destacado, el proyecto de ley
no contiene elementos que podrían generar controversias al interior de las
fuerzas representadas en el poder legislativo, porque la forma de enfrentar
la necesidad que identifica se hace a través de mecanismos subsidiarios, en
coherencia con el conjunto de las políticas públicas en materia de salud, y de
las políticas sociales en general.
Sobre la tramitación y definitiva aprobación del proyecto de ley de
despenalización de la interrupción voluntaria del embarazo, este estará
marcado por los altos niveles de oposición de parlamentarios representados
en la UDI y en la DC. Estará acompañado por un debate público importante,
en el cual participará el gobierno en defensa de su proyecto de ley y de las
causales para la despenalización del aborto, los sectores conservadores, los
que cuentan con representación parlamentaria como también otros poderosos
de la sociedad civil como la Iglesia Católica, y, en menor medida, aquellos que
reivindican el derecho al aborto como un derecho social de la mujer. A pesar de
que la derecha política, particularmente la UDI, se encuentra debilitada podrá
cumplir un rol importante frente a este debate debido a la existencia de un
apoyo importante en la sociedad chilena de las posiciones más conservadoras
en materia de derechos sexuales y reproductivos. De todos modos la Nueva
Mayoría cuenta con importantes mayorías parlamentarias que pueden facilitar
su aprobación, pero el proyecto de ley no estará exento de modificaciones
que lo debiliten en su presentación inicial. También, como ha pasado ante la
aprobación de otros proyectos, es casi seguro que existirán interpelaciones al
Tribunal Constitucional, dado que la Constitución Política vigente establece la
protección del derecho a la vida del que está por nacer.
No obstante, y sobretodo el segundo proyecto, está sujeto al nivel de tensión
y prioridad de la agenda política, la cual se buscará destencionar y por tanto
puede que implique aplazamientos en debates como estos para momentos
donde la elite espere tener más control de la agenda pública.
21
S E G U I M I E N T O A G E N D A L E G I S L AT I V A
6.- Agenda Laboral
La Reforma Laboral como el cuarto pilar del Programa
Desde un amplio espectro sindical y político, desde hace años se
comparte la expectativa de superar el Código Laboral legado por la
Dictadura Militar - promulgado en 1980 por el entonces Ministro del
Trabajo José Piñera-, ya que este establece los cimientos legales de
relaciones laborales definidas por un marcado carácter pro – empresarial
y antisindical, que ha favorecido los niveles de concentración económica,
desigualdad, y los bajos ingresos de los trabajadores existentes en Chile.
La génesis de la presentación del actual proyecto de ley de Reforma
Laboral se encuentra principalmente en las definiciones políticas que
el Partido Comunista impulsó en el contexto de su integración a la
Nueva Mayoría. La colectividad decidió en Mayo de 2013 ser parte de
la candidatura de Michelle Bachelet a la Presidencia de la República,
en las elecciones primarias de la aquel entonces oposición, fijando
la reforma laboral como uno de sus objetivos programáticos35, el cual
estaba alineado con el triunfo que el año anterior había obtenido el PC
en las elecciones de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT).
Dentro de la Nueva Mayoría otras fuerzas gravitantes del mundo sindical,
en especial el Partido Socialista (PS), se sumaron a esta iniciativa.
De esta manera, la reforma laboral fue incorporada al abanico de
reformas contenidas en la campaña y programa presidencial de Michelle
Bachelet, pasando a ser el cuarto pilar de las reformas después de los
ejes tributario, educacional y constitucional.
Para comprender esta reforma en su ritmo legislativo corresponde ver a)
los tiempos de la reforma y b) sus principales contenidos.
Los tiempos de la Reforma
• Discusión programática: Corresponde al proceso anterior a las
elecciones presidenciales en que se discute y acuerda el programa
de la Nueva Mayoría, donde el PC, como parte del conglomerado,
propone la incorporación de la reforma al programa, lo que es
acogido.
• Elaboración del proyecto de ley de la reforma: Que se extiende desde
la instalación del gobierno hasta el ingreso del proyecto de ley a la
Cámara de Diputados, el lunes 29 de diciembre del 2014. En este
proceso el protagonismo corresponde, por un lado, al Ministerio del
Trabajo y a la ministra, Javiera Blanco, y, por el otro, a la CUT y su
presidenta, Bárbara Figueroa. A ellas se suma la participación de
diversos actores relacionados con el mundo del trabajo, en especial
las principales organizaciones empresariales, como la Confederación
de la Producción y el Comercio (CPC) y la Sociedad de Fomento
Fabril (SOFOFA).
• El tiempo legislativo: Comienza con el ingreso del proyecto de ley a la
Cámara de Diputados, el 29 de diciembre de 2014, en el filo del plazo
acordado por el gobierno y la CUT, iniciando su tramitación a partir de
Enero, en la Comisión Permanente de Trabajo y Seguridad Social,
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S E G U I M I E N T O A G E N D A L E G I S L AT I V A
reanudándose en marzo, tras el receso de la actividad legislativa en
Febrero. Siendo el primer hito del proyecto de ley, la aprobación de
la idea de legislar por parte del pleno de la Cámara, a instancias de
la Comisión.
Contenidos del proyecto de Reforma Laboral
El proyecto ingresó a la Cámara de Diputados denominándolo como
una reforma que “Moderniza el sistema de relaciones laborales,
introduciendo modificaciones al Código del Trabajo”, en el mensaje de
Michelle Bachelet al Congreso, se planteó la necesidad de “fortalecer la
acción de los sindicatos y ampliar la negociación colectiva”, con tal de
promover relaciones laborales modernas, justas y equilibradas, donde
exista “una justa retribución de la renta y un trato respetuoso de los
trabajadores”36.
Los principales contenidos del proyecto de ley de reforma laboral, según
Fundación Sol37, son:
• La ampliación de la cobertura de la negociación colectiva a
trabajadores que están excluidos de ejercer ese derecho (aprendices,
trabajadores eventuales o transitorios, mandos medios).
• La titularidad sindical, a través de la eliminación de los grupos
negociadores (cuando exista sindicato) y la consagración del
sindicato como titular de los beneficios conseguidos. Además,
tendrán titularidad para negociar los sindicatos interempresa y de
trabajadores eventuales o transitorios.
• La Ampliación del derecho a información para mejorar la calidad de
las negociaciones y de la relación empresa - sindicato.
• La simplificación del procedimiento de negociación colectiva reglada.
• El equilibrio de las partes en el proceso negociador a través del
derecho a huelga.
• La ampliación de las materias a negociar.
• Introduce modificaciones sustantivas al sistema de mediación y
arbitraje.
• Introduce modificaciones al Título Preliminar, Libro I y Libro III del
Código del Trabajo, donde se incrementan las prácticas antisindicales,
se reducen los fueros y cambian los permisos sindicales.
• Se establece la entrada en vigencia de la ley, a un año de su
promulgación.
“PC oficializa apoyo a Bachelet: Este no va a ser un quinto gobierno de la Concertación”. Véase:
http://www.emol.com/noticias/nacional/2013/05/27/600754/partido-comunista-y-bachelet.html
36
“Mensaje de S.E la Presidenta de la República con el que se inicia proyecto de ley que
moderniza el sistema de relaciones laborales, introduciendo modificaciones al Código del
Trabajo”. Véase: http://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=10248&prmBL=9835-13
37
“Reforma Laboral. ¿Pone fin al Plan Laboral o lo consolida?”. Véase: http://www.fundacionsol.
cl/wp-content/uploads/2015/03/Fundaci%C3%B3n-SOL-2015-Cuadernillo-Reforma-Laboral.pdf
35
23
S E G U I M I E N T O A G E N D A L E G I S L AT I V A
MIRADA CREA
En noviembre del año pasado, el gobierno estimó que la discusión del proyecto
de Reforma Laboral tomaría todo el 2015, siendo el 2016 el comienzo de su
implementación. Pocos días más tarde, parlamentarios de la Nueva Mayoría
plantearon que la reforma debía convertirse en ley en el primer semestre de
este año.
Como se señaló anteriormente, la Cámara de Diputados ya aprobó la
idea de legislar como primer trámite parlamentario de la reforma. En estas
circunstancias, el proyecto ha vuelto a manos de la Comisión de Trabajo y
Seguridad Social, presidida actualmente por el diputado del PC Lautaro
Carmona. La comisión se encuentra desarrollando una serie de reuniones con
organizaciones sindicales, empresariales y relacionadas con el mundo sindical
y del trabajo.
Según se han desarrollado los acontecimientos, es más probable que la
tramitación de la reforma se extienda de acuerdo a los plazos estimados por el
gobierno (año 2015) a que se pueda aprobar durante el primer semestre. Ello
debido a que las críticas de las organizaciones sindicales han logrado permear
a las dos principales fuerzas políticas de la Nueva Mayoría en el mundo sindical,
el PS y el PC, además de un grupo significativo de parlamentarios del sector.
Todos ellos tienen planificado introducir una serie de indicaciones al proyecto,
lo que extenderá el debate legislativo. La existencia de estas indicaciones en
la Cámara probablemente choque con los sectores más conservadores de la
Nueva Mayoría en el Senado, más afines a la Ministra del Trabajo, Javiera
Blanco. No se puede descartar, por lo tanto, que el proyecto deba resolverse
en Comisión Mixta.
Las principales críticas existentes apuntan a la concepción de sindicalismo
que contienen la reforma, favoreciendo a un sindicalismos con dimensiones
sumamente acotadas, limitando la autonomía sindical, criminalizando la
acción sindical , no posibilitando la negociación colectiva fuera de la empresa
y normando excesivamente los procedimientos de negociación. (Sobre estas
críticas ver www.fundacionsol.cl y www.centrosindicial.cl)
Es en este contexto donde buscarán incidir organizaciones sindicales y gremios
empresariales, ejerciendo presión a través de sus repertorios tradicionales,
como la movilización y la huelga por un lado y el lobby por el otro.
De todos modos, el protagonismo de los sectores conservadores de la Nueva
Mayoría, repartidos en los principales partidos del conglomerado, en conjunto
con la Alianza, los cuales son ampliamente mayoritarios en el Senado, permiten
prever que el proyecto de ley de reforma laboral podrá conservar algunos de
sus objetivos iniciales, pero tenderá a diluirse a favor de sus contenidos pro –
empresariales.
24
FundaciónCrea
@Fundacioncrea
www.fundacioncrea.cl
San Ignacio 1230, Santiago de Chile.