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XDO. CONTENCIOSO/ADMTVO. N. 1
OURENSE
S39650
C/VELAZQUEZ S/N 4ª PLANTA
988687154/55
N.I.G: 32054 45 3 2015 0000004
Procedimiento: PA PROCEDIMIENTO ABREVIADO 0000001 /2015
Sobre ADMON. LOCAL
De D/ña: SOCIEDADE GALEGA DO MEDIO AMBIENTE SA
Letrado: GONZALO ANTONIO BARRIO GARCIA
Procurador Sr./a. D./Dña: SONIA OGANDO VAZQUEZ
Contra D/ña: CONCELLO DE PIÑOR
Letrado: PEDRO ARGIMIRO TREPAT SILVA
Procurador Sr./a. D./Dña: BEGOÑA PEREZ VAZQUEZ
/
PLANTEAMIENTO DE CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD FRENTE AL
APARTADO “DOS” DE LA DISPOSICIÓN ADICIONAL 21 DE LA LEY 11/2013, DE
26 DE DICIEMBRE, DE PRESUPUESTOS GENERALES DE LA COMUNIDAD
AUTÓNOMA DE GALICIA PARA 2014
AUTO
Ourense, 6 de julio de 2015
Visto por D. Francisco de Cominges Cáceres, Magistrado del Juzgado ContenciosoAdministrativo Núm. 1 de Ourense el PROCEDIMIENTO ABREVIADO 1/2015,
promovido por la entidad mercantil “SOCIEDADE GALEGA DO MEDIO AMBIENTE,
SA” (SOGAMA), representada por la Procuradora Dª Sonia Ogando Vázquez y
defendida por el Letrado D. Gonzalo Antonio Barrio García; contra el
AYUNTAMIENTO DE PIÑOR, representado por la Procuradora Dª Begoña Pérez
Vázquez y defendido por el Letrado D. Pedro Trepat Silva.
ANTECEDENTES
1º.- El 18 de diciembre de 2014 la “Sociedade Galega do Medio Ambiente, SA”
(SOGAMA) interpuso recurso contencioso-administrativo contra cuatro resoluciones
del Ayuntamiento de Piñor de fecha 29 de octubre de 2014 desestimatorias,
respectivamente, de cuatro recursos de reposición presentados frente a las
resoluciones de 13 de junio, 12 (dos) y 22 de septiembre de 2014 por las que a su
vez se desestimaron las reclamaciones de pago de las facturas núms. 2014/1268,
2014/1572, 2014/1893 y 2014/2349 por importe total de 7.109,39 euros, por la
prestación del servicio de gestión de los residuos sólidos urbanos del término
municipal entre los meses de mayo y agosto de 2014.
En el “suplico” final de la Demanda solicitó se dicte sentencia en la que además de
anularse los actos impugnados se disponga:
<<(...) – Declarar que el precio del contrato suscrito entre SOGAMA y el
Ayuntamiento de Piñor con fecha 21 de diciembre de 2006, correspondiente a los
meses de mayo, junio, julio y agosto de 2014 asciende a la cantidad de setenta y
seis euros con sesenta y cuatro céntimos (76,64 €) más el IVA correspondiente por
cada tonelada de residuos, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado segundo
de la Disposición adicional vigesimoprimera de la LGPCAG 2014.
- Condenar al Ayuntamiento demandado a abonar a SOGAMA, de forma efectiva e
inmediata, la cantidad pendiente de abono de las facturas núm. (...) derivadas de la
prestación efectuada por SOGAMA del servicio de gestión de los residuos urbanos
generados en ese municipio, y que a día de hoy ascienden a siete mil ciento nueve
euros con treinta y nueve céntimos (7.109,39 €), más los intereses de demora, cuyas
bases de determinación se han consignado en el cuerpo del presente escrito, y los
interese legales devengados desde la interposición del presente recurso, cuya
liquidación se efectuará en fase de ejecución de sentencia>>.
2º.- El día 10 de marzo de 2015 se celebró la vista oral del juicio. En ella el
Ayuntamiento de Piñor se opuso a la demanda solicitando la desestimación íntegra
del recurso, con imposición de costas a la demandante, por sostenerse la pretensión
de la actora en la aplicación de una disposición legal autonómica inconstitucional.
Se recibió el proceso a prueba, practicándose documental. Se realizó también
trámite de conclusiones, declarándose el pleito concluso.
3º.- Por Providencia de fecha 25 de marzo 2015, completada por otra Providencia de
20 de mayo siguiente se le concedieron a las partes del proceso y al Ministerio Fiscal
sendos plazos de diez días para la formulación de alegaciones sobre el posible
planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad frente a la Disposición
Adicional 21 de la Ley autonómica 11/2013, de 26 de diciembre, de Presupuestos de
la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2014.
Tanto “SOGAMA”, como el Ayuntamiento de Piñor presentaron sus correspondientes
escritos defendiendo sus respectivas posiciones. El Ministerio Fiscal emitió sendos
Informes en los que manifestó que no se opone al planteamiento de la cuestión.
NORMA DE RANGO LEGAL CUYA CONSTITUCIONALIDAD SE CUESTIONA
La cuestión de inconstitucionalidad se dirige frente a lo establecido en el apartado
“dos” de la Disposición Adicional 21 de la Ley 11/2013, de 26 de diciembre, de
Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2014, publicada en
el Diario Oficial de Galicia de 31 de diciembre de 2013. El contenido íntegro de la
Disposición es el siguiente:
<<Disposición adicional vigesimoprimera. Garantía de sostenibilidad financiera del sistema
promovido por la Administración autonómica para la gestión institucional de los residuos
domésticos.
Uno. El sistema promovido por la Administración autonómica para la gestión institucional de los
residuos domésticos, gestionado de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 10/2008, de 3 de
noviembre, de residuos de Galicia, por la sociedad del sector público autonómico Sociedade
Galega do Medio Ambiente, se configura como un modo de gestión colectiva de los residuos
municipales cuya finalidad de interés general es la de conseguir en cooperación con las
entidades locales adheridas al sistema el mejor resultado ambiental global en el tratamiento de
los residuos domésticos procurando la máxima eficiencia en el uso de los recursos públicos. El
sistema deberá asegurar, mediante la valorización energética y material de los residuos
domésticos y la eliminación en vertedero controlado de la fracción de dichos residuos para los
cuales no quepa ningún otro tratamiento contemplado por la legislación vigente, que la gestión
integrada de los residuos se efectúa garantizando el cumplimiento de todos los objetivos
establecidos en los correspondientes planes de residuos, con unos niveles máximos de
protección ambiental, buscando un coste homogéneo y el más reducido posible para todas las
entidades locales adheridas a este sistema.
Dos. A los efectos indicados en el apartado anterior y para garantizar la sostenibilidad
financiera del sistema se fija un canon unitario de tratamiento por tonelada, expresado en
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el artículo 29.b) de la Ley 10/2008, en la cantidad de 74,64 €/t más el impuesto sobre el
valor añadido para el año 2014, de acuerdo con el plan de viabilidad presentado por la
sociedad pública y en función de los costes totales que genera el tratamiento de los residuos
domésticos en el marco del sistema. En posteriores ejercicios dicho canon se actualizará
anualmente en el mes de enero conforme al índice de precios al consumo, publicándose la
cuantía del mismo en el Diario Oficial de Galicia. Este canon será de aplicación a los
negocios jurídicos ya suscritos por las entidades locales con la Sociedade Galega de
Medio Ambiente, S.A., para la gestión de los residuos urbanos municipales una vez
transcurrido el plazo de dos meses desde la entrada en vigor de la presente norma, salvo
que dentro de dicho plazo las entidades locales remitieran el acuerdo adoptado por el
órgano competente de la entidad local por el cual se desiste del negocio jurídico
suscrito.
Tres. Cuando por circunstancias extraordinarias de alteración de la sostenibilidad económica
del sistema fuera necesario revisar la cuantía del canon unitario por tonelada de residuos
domésticos para su tratamiento en el marco del sistema, el mismo será establecido por la
consejería competente en materia de residuos previo informe favorable de la Consejería de
Hacienda, de tal forma que no exceda de los costes totales que genere el tratamiento de los
residuos domésticos en el marco del sistema. A estos efectos, por el órgano de administración
de la Sociedad Gallega del Medio Ambiente, S.A., tras los estudios pertinentes en que se
justifiquen los costes asociados a las operaciones de tratamiento y el desarrollo de una fase de
consultas con la entidad asociativa más representativa de las entidades locales a fin de que
pueda efectuar las alegaciones oportunas en la defensa de los intereses locales, se procederá
a la aprobación de una propuesta de canon unitario y sus mecanismos objetivos de revisión,
que se remitirá para su aprobación a la consejería. La aprobación de la cuantía del canon
unitario por tonelada así como su revisión se publicarán en el Diario Oficial de Galicia.
Cuatro. La gestión, liquidación y cobro del canon unitario corresponderá a la Sociedad Gallega
de Medio Ambiente, S.A., que deberá expedir mensualmente las facturas correspondientes a
las entidades locales, y estas deberán abonarlas en los términos previstos en la Ley 3/2004, de
29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las
operaciones comerciales.
Cinco. La adhesión al sistema de gestión institucional de residuos domésticos será voluntaria
para las entidades locales en el marco de lo dispuesto en la legislación de residuos y en el Plan
de gestión de residuos urbanos, y se efectuará mediante negocio jurídico-administrativo, que
será formalizado entre la entidad local y la Sociedad Gallega de Medio Ambiente, S.A., como
gestora del sistema. La consejería competente en materia de residuos, para asegurar el
funcionamiento del sistema, previa propuesta de la sociedad pública, fijará las condiciones de
adhesión de las entidades locales al sistema y aprobará el modelo para la formalización de la
adhesión. Después de haberse publicado las condiciones para la adhesión en el Diario Oficial
de Galicia, los negocios jurídicos que en este momento estuvieran suscritos por las entidades
locales con la Sociedad Gallega de Medio Ambiente, S.A., para la gestión de los residuos
urbanos municipales se entenderán modificados y adaptados a las condiciones aprobadas una
vez que haya transcurrido el plazo de dos meses desde la indicada publicación, salvo que
dentro de dicho plazo las entidades locales remitieran el acuerdo adoptado por el órgano
competente de la entidad local por el cual se desiste del negocio jurídico suscrito.
Seis. En garantía de la sostenibilidad financiera del sistema, entre las condiciones para la
adhesión figurará la de un tiempo mínimo de adhesión que permita realizar las previsiones
oportunas en cuanto al volumen de residuos a tratar y la de que en caso de impago de las
cantidades que corresponda abonar a las entidades locales en concepto de canon unitario
estas tendrán la consideración de vencidas, líquidas y exigibles a efectos de su abono con
cargo a las cantidades que correspondan a cada municipio como participación en el Fondo de
Cooperación Local, a instancia de la sociedad pública, mediante acuerdo de retención dictado
por el órgano encargado de la gestión del Fondo de Cooperación Local de acuerdo con lo
establecido en la regulación del mismo. Las cantidades retenidas serán objeto de entrega a la
sociedad pública. Cuando el obligado al pago fuese una mancomunidad de municipios los
ayuntamientos integrantes serán responsables solidarios, en la parte que corresponda según
su porcentaje de participación en la correspondiente mancomunidad, de las deudas generadas
al gestor institucional del sistema por el impago del canon unitario.>>
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CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS FORMALES EXIGIBLES PARA LA
FORMULACIÓN DE LA CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
Se cumplen en este litigio los presupuestos formales de la cuestión de
inconstitucionalidad establecidos en el artículo 35 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3
de octubre, del Tribunal Constitucional, modificado por Ley Orgánica 6/2007, de 24
de mayo, toda vez que:
a).- El proceso judicial (procedimiento abreviado, regulado en el artículo 78 de la Ley
Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio) se halla concluso, pendiente sólo de que se
dicte sentencia. Contra dicha sentencia no cabrá interponer recurso de apelación,
dada la cuantía del litigio inferior a 30.000 euros (artículo 81.1.a/ Ley 29/1998, de 13
de julio –LJCA-).
b).- La decisión de este proceso declarativo y de condena depende de la validez de
la norma legal en cuestión (Disposición adicional 21 Ley autonómica 11/2013, de 26
de diciembre, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año
2014).
La Demanda se funda, como argumento principal, en la aplicación directa de dicha
disposición adicional. Se transcribe íntegramente entre sus páginas “2” y “5”, y se
cita e invoca de manera reiterativa tanto en la relación de “hechos”, como en la de
“fundamentos de derecho”. E incluso en el “Suplico” final, con la abreviatura
“LGPCAG 2014”.
Por su parte, el Ayuntamiento de Piñor, tanto en su Contestación, como en las
resoluciones e informes emitidos en la vía administrativa previa motivó su oposición
al pago de las cantidades reclamadas en la inconstitucionalidad de la revisión súbita
y unilateral del precio del contrato establecida directamente en la disposición legal en
cuestión. Este Juzgado comparte en lo esencial esa tacha de inconstitucionalidad.
c).- Con carácter previo al planteamiento de la cuestión, mediante Providencia de 25
de marzo de 2015, ampliada y completada por otra de 20 de mayo siguiente, se ha
oído por dos veces sucesivas a las partes y al Ministerio Fiscal sobre su pertinencia,
por término de diez días. Las partes del proceso han conocido perfectamente las
razones en las que se funda esta cuestión de inconstitucionalidad como ponen en
evidencia sus respectivos alegatos en la vista oral del juicio y los escritos
presentados en los trámites de audiencia concedidos tras las citadas Providencias.
d).- La cuestión de inconstitucionalidad no carece manifiestamente de fundamento,
se refiere a un supuesto muy similar al examinado por el Tribunal Constitucional en
su sentencia 203/2013, de 5 de diciembre, que concluyó con declaración de
inconstitucionalidad de la ley autonómica entonces impugnada.
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FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
I.- PRESUPUESTOS DE PARTIDA. PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN.
I.1.- Conforme a lo dispuesto en los artículos 25.2.l) y 86.3 de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, de bases de régimen local [LBRL] –artículos 25.2.b) y 86.2 tras su modificación
por Ley 27/2013, de 27 de diciembre- le corresponde en primer término a la
Administración municipal la competencia sobre el servicio público de “gestión de los
residuos sólidos urbanos”, incluyendo la “recogida” y el “tratamiento” de los mismos.
Servicio público que ostenta el carácter de mínimo obligatorio en todos los
municipios respecto de la “recogida” de residuos, y en los de más de 5.000
habitantes en cuanto a su “tratamiento” (artículos 26.1.a/ y 26.1.b/ LBRL).
En similares términos se pronuncia la Ley estatal 22/2011, de 28 de julio, de
residuos y suelos contaminados, en su artículo 12.5.a), en cuanto le atribuye a los
ayuntamientos <<Como servicio obligatorio, la recogida, el transporte y el
tratamiento de los residuos domésticos (...)>>.
En la Comunidad Autónoma de Galicia se produjeron importantes deficiencias en la
prestación del último aspecto del servicio (tratamiento de basuras) hasta el punto de
que en el año 1997 existían en su territorio 300 vertederos municipales (de un total
de 315 municipios) que no cumplían unas mínimas condiciones de seguridad y
control, generando un grave problema medioambiental (según datos de la propia
Xunta de Galicia).
En esa tesitura se aprobó la Ley gallega 10/1997, de 22 de agosto, de gestión de
residuos sólidos urbanos, con la finalidad de implantar una serie de medidas para
que <<sea llevada a cabo sin poner en peligro la salud de las personas y sin
perjudicar el medio ambiente>>. Tal y como se explica en su exposición de motivos,
la Ley estableció tres instrumentos esenciales para la consecución de sus objetivos:
El Plan de gestión de residuos sólidos urbanos de Galicia, la Sociedade Galega do
Medio Ambiente (SOGAMA) y la constitución de consorcios como fórmula colectiva
de gestión.
La “Sociedade Galega do Medio Ambiente, SA” es una entidad mercantil, con
participación de capital privado y forma de sociedad anónima (Decreto 111/1992, de
11 de abril -Diario Oficial de Galicia núm. 90, de 13/05/1992-). La Comunidad
Autónoma de Galicia participa en dicha sociedad con un 51% de su capital. El 49%
restante le corresponde a día de hoy a “Generación Peninsular SL”, del Grupo “Gas
Natural”. Se trata por tanto de una empresa mixta, de naturaleza jurídica privada y
ánimo de lucro. No constituye un “medio propio instrumental” de la Administración
que permita técnicas de contratación doméstica o “in house providing”, a diferencia
de TRAGSA (art. 24.6 ‘ab initio’ y disp. ad. 25 del Texto Refundido de la Ley de
Contratos del Sector Público aprobado por RDLeg. 3/2011 –TRLCSP-). Se financia
principalmente con el precio que recibe de los ayuntamientos por la gestión de los
residuos y con los beneficios obtenidos por la generación de energía eléctrica.
En el artículo 24 de la referida Ley autonómica 10/1997 se estableció la posibilidad
de que los ayuntamientos le encomendasen el tratamiento de los residuos a
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SOGAMA; y en los artículos 26 y 29 se añadió que en tal caso le corresponde a los
municipios su recogida y transporte hasta las estaciones de transferencia o plantas
de tratamiento, continuando desde ahí SOGAMA las operaciones del proceso de
gestión (transporte, almacenamiento, valorización, tratamiento, comercialización y
depósito controlado de los residuos). Dicha regulación se mantuvo en términos muy
similares en la posterior Ley 10/2008, de 3 de noviembre, de Residuos de Galicia
(artículo 10).
El 31 de enero de 2011 el Consejo de la Xunta de Galicia aprobó el Plan de Gestión
de Residuos 2010/2020, en el que se consolida el objetivo de eliminación de los
vertederos, así como el tratamiento de residuos centralizado en tres complejos de
referencia (“Sogama”, “Nostián” y “Lousame”).
I.2.- La mayoría de los municipios de Galicia se fueron adscribiendo al sistema de
gestión de residuos mediante SOGAMA, hasta el punto de que a día hoy todos los
municipios de la Provincia de Ourense (92), sin excepción, mantienen ese sistema.
El vínculo entre cada ayuntamiento y SOGAMA se ha venido formalizando mediante
distintos negocios jurídicos de naturaleza administrativa. En el caso de la
Corporación municipal demandada en este litigio, mediante contrato suscrito el 21
de diciembre de 2006, unido a la Demanda como doc. núm. 6. En él se estableció
una duración del contrato de 15 años (cláusula “tercera”). Y sobre el “precio” se
dispuso lo siguiente (cláusula “cuarta”):
<<El importe que el Ayuntamiento firmante abonará a SOGAMA por la prestación de
los servicios objeto del presente contrato, será el resultado de multiplicar el nº de
toneladas realmente introducidas en las instalaciones, procedentes de la recogida
ordinaria de ese Ayuntamiento, por el precio de 47,09 €/Tonelada más IVA (precio
del año 2006). El precio anterior será revisado y actualizado anualmente el día
uno de enero de cada año, según las variaciones experimentadas por el Índice
de Precios al Consumo en los 12 meses anteriores. Las referidas actualizaciones
se efectuarán con carácter cumulativo, tomando como base para cada actualización
el importe vigente en la fecha de revisión>>.
Ese precio, que es el mismo para todos los municipios adscritos a SOGAMA, se
venía aplicando desde el año 2004 a partir de un acuerdo del órgano de
administración de esta última, adoptado previa negociación con la Federación
Gallega de Municipios y Provincias (FEGAMP). Su fórmula de revisión/actualización
se realizaba en función del IPC anual.
I.3.- El apartado “dos” de la Disposición Adicional 21 de la Ley 11/2013, de 26 de
diciembre, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2014
aquí cuestionada, califica esa remuneración como un “precio privado”, al efectuar
una remisión expresa a lo dispuesto al efecto en el artículo 29.b) de la Ley
autonómica 10/2008, de 3 de noviembre, de Residuos de Galicia
En el artículo 51 de la Ley 6/2003, de 9 de diciembre, de tasas, precios y exacciones
de la Comunidad Autónoma de Galicia se le atribuye la competencia para la
aprobación de los precios privados a: <<las consejerías correspondientes (...) previo
informe favorable de la de Economía y Hacienda, atendiendo a las condiciones y
circunstancias del mercado en que operen, sin perjuicio de que excepcionalmente
puedan aplicarse subvenciones reguladoras>>. Es decir, dichos precios se fijan
mediante resolución administrativa impugnable ante la jurisdicción contenciosoadministrativa. [pueden citarse numerosas resoluciones de distintas consejerías de
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la Xunta de Galicia dictadas en aplicación de la referida Ley: ad. ex. Orden de
18/03/2013 de la Consejería de Trabajo y Bienestar de fijación de precios privados
para la prestación de servicios en las instalaciones juveniles (Diario Oficial de Galicia
de 25/03/2013)]
En congruencia con ello, en el apartado “tres” de la citada Disp. Ad. 21 Ley 11/2013,
se establecen los requisitos y un procedimiento administrativo para revisión del
canon o precio del contrato de los ayuntamientos con SOGAMA por alteración de la
viabilidad económica del sistema, con el siguiente esquema: Justificación de
circunstancias extraordinarias + trámite de información pública y audiencia a la
entidad asociativa más representativa de las entidades locales + informe favorable
de la Consejería de Hacienda = aprobación de la revisión del canon mediante
resolución administrativa que se publicará en el Diario Oficial de Galicia y será
impugnable ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
I.4.- Por otra parte, la normativa presupuestaria gallega obliga a las entidades
públicas instrumentales dependientes de la Comunidad Autónoma que incurran en
pérdidas de explotación a elaborar un “plan de viabilidad” para su reequilibrio
presupuestario. Plan que, para su aplicación, precisa de la aprobación de la
Consejería de Hacienda de la Xunta de Galicia, mediante un acto administrativo que
también resulta impugnable ante la jurisdicción contencioso-administrativa (disp. ad.
2ª Ley 11/2011, de 26 de diciembre; disp. ad. 4ª Ley 2/2013, de 27 de febrero; y
disp. ad. 4ª Ley 11/2013, de 26 de diciembre).
I.5.- Pues bien, en el apartado “dos” de la citada Disp. Ad. 21 Ley 11/2013, de
manera contradictoria e incongruente con lo dispuesto al respecto en el
apartado “tres” de la misma disposición, y con la normativa citada en los dos
epígrafes anteriores, se dispuso directamente la elevación del precio del
contrato, de 55,91 euros/tonelada + IVA (canon del año 2013) a 74,64
euros/tonelada + IVA.
Esto es, frente a lo dispuesto en la cláusula “cuarta” del contrato del Ayuntamiento
de Piñor, se incrementó su precio unilateral y directamente por dicha Ley en un
porcentaje del 33,5 %, muy superior al del IPC.
La propia Disp. Ad. 21 Ley 11/2013, en su apartado “tres”, establece un
procedimiento administrativo específico para la revisión de los precios del contrato,
fiscalizable ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Pero al mismo tiempo, en
su apartado “dos” de manera incongruente con el resto de la disposición procede a
incrementar directa y unilateralmente el precio para el año 2014 en un 33,5%, sin la
menor explicación, sin previa audiencia a las Administraciones locales afectadas y
sin posibilidad de control por la jurisdicción contencioso-administrativa.
Como se explicó anteriormente, los precios privados se establecen en la Comunidad
Autónoma de Galicia mediante resolución administrativa de la Consejería
competente. Acto impugnable en la jurisdicción contenciosa. Sin embargo en este
caso se estableció un “precio privado”, por primera y única vez, directamente en una
norma con rango de ley.
I.6.- Como afirma la Administración local demandada, con esa súbita revisión del
precio en la propia disposición legal (con su consiguiente repercusión en la tasa de
basura de los ciudadanos) se imposibilitó su previsible impugnación por los
ayuntamientos ante la jurisdicción contencioso-administrativa (con posible resultado
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anulatorio), mediante la “elevación y congelación del rango” del “acto administrativo”
de fijación del precio, aprobándolo de esta manera con forma de “Ley singular”.
Y ello en franca contradicción con la actuación precedente y posterior de la propia
Administración y del legislador autonómico, que hasta entonces le habían atribuido
siempre a la Consejería competente la aprobación de los precios privados mediante
resolución administrativa, previo el correspondiente procedimiento administrativo, al
igual que para aprobar los planes de viabilidad de los entes instrumentales en
situación de déficit presupuestario. Y en contradicción, como se ha dicho, con lo
preceptuado en el apartado “tres” de la propia disposición adicional 21 en cuestión.
II.- VULNERACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 9.3, 24.1, 103 Y 106 DE LA
CONSTITUCIÓN.
Lo preceptuado en el apartado “dos” de la referida disposición adicional 21 de la Ley
11/2013, de 26 de diciembre, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de
Galicia para el año 2014 vulnera lo dispuesto en los artículos 9.3, 24.1, 103.1 y 106.1
de la Constitución. Y ello porque, al parecer, se trata de una “ley singular” que
eleva el rango de una decisión puramente administrativa para hurtar de su
control a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Esta técnica legislativa irregular se dirigió así a impedir a los Tribunales la
fiscalización de <<la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación
administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican>> (art.
106.1 CE). Y sobre todo el control judicial de que la Administración pública
autonómica en este asunto sirva: <<con objetividad los intereses generales y actúa
de acuerdo con los principios de eficacia (...) con sometimiento pleno a la ley y al
Derecho>>.
En la exposición de motivos de la Ley 11/2013 no se le dedica ni una sola línea a la
subida del precio de los contratos establecida en esta disposición adicional. Ni se
indica, ni se motiva en ella la existencia de alguna posible causa excepcional y
urgente que justificase ese precepto legal singular. Esto es, por qué razón se hubo
de incrementar de manera sorpresiva e incompatible con sus propias cláusulas el
precio de los contratos, sin tramitar el procedimiento administrativo establecido para
tal fin en la normativa entonces vigente e incluso en el propio apartado “tres” de la
misma disposición adicional 21 de la propia Ley 11/2013. La falta de motivación
tampoco se suple con las alusiones efectuadas en el apartado “dos” de la
disposición adicional sobre la necesidad de “garantizar la sostenibilidad financiera
del sistema”, la existencia de un supuesto “plan de viabilidad” de la empresa y la
atención al coste total del tratamiento de residuos pues se trata de meras referencias
genéricas e imprecisas que no justifican la excepcionalidad ni la urgencia del
incremento directo del precio mediante norma de rango legal. Procedimiento
administrativo que se podría haber tramitado en plazo más breve que la propia Ley
de presupuestos para 2014.
Nada se dice al respecto en la Exposición de Motivos, pero aún en la hipótesis de
que, como se alegó en los debates del Parlamento de Galicia durante el mes de
diciembre de 2013, la subida del precio obedeciese realmente al vencimiento de la
deuda de la Sociedade Galega do Medio Ambiente SA con la matriz “Gas Natural” y
con la propia Xunta de Galicia por un préstamo contraído tiempo atrás; o a la
minoración de beneficios de SOGAMA por la reducción de primas al régimen
especial eléctrico, no existiría una urgencia tal que impidiese tramitar el
correspondiente procedimiento administrativo en el que se habría de discernir y
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acreditar tal justificación, con la correspondiente audiencia de los afectados y
posibilidad de control jurisdiccional.
Por esta razón se puede también tachar al mencionado apartado “dos” de la
disposición adicional 21 de incompatible con lo dispuesto en el artículo 9.3 de la
Constitución en el que se consagran los principios de <<interdicción de la
arbitrariedad de los poderes públicos>> y de <<seguridad jurídica>>.
Y, por último, vulnera el principio de tutela judicial efectiva (artículo 24.1 CE), por
cuanto impide a los posibles afectados por la disposición singular (incluso a la propia
SOGAMA y a “Gas Natural”) exigir su control jurisdiccional. Además, de manera
discriminatoria y desigual, frente a los supuestos ordinarios en los que –conforme a
lo dispuesto en la legislación citada- para el mismo fin ha de tramitarse un
procedimiento administrativo de fijación del precio, con trámite de audiencia y
decisión final de carácter administrativo, impugnable ante la jurisdicción contenciosoadministrativa.
En conclusión, se corresponde este supuesto con el ya analizado por el Tribunal
Constitucional en sus sentencias 203/2013, de 5 de diciembre y 129/2013, de 4 de
junio. Al igual que en aquellos precedentes, la norma legal autonómica aquí
cuestionada se dictó <<en atención a un supuesto de hecho concreto y singular, que
agota su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el
legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable
con ningún otro>>. No responde <<a una situación excepcional igualmente
singular>>. Y no se circunscribe a <<aquellos casos excepcionales que, por su
extraordinaria trascendencia y complejidad, no son remediables por los instrumentos
normales de que dispone la Administración, constreñida a actuar con sujeción al
principio de legalidad, ni por los instrumentos normativos ordinarios>>.
Asimismo: <<El legislador no ha explicitado [ni en la exposición de motivos de la Ley
ni en el propio precepto] las razones por las que entiende que la utilización de la ley
es una medida razonable y proporcionada, aún a sabiendas de que, tal y como se
puso de manifiesto en el debate legislativo, la utilización de la ley eliminaba el control
de la jurisdicción contencioso-administrativa>>. Y ello porque, presumiblemente, la
elevación y congelación del rango de la decisión administrativa no fue razonable, ni
proporcional, ni adecuada ante la situación “excepcional” de partida, resultando por
el contrario discriminatoria y arbitraria.
De manera que, como afirmó el Tribunal Constitucional en esas sentencias:
<<(...) cabe concluir que la utilización de la ley no es una medida razonable ni
proporcionada a la situación excepcional que ha justificado su aprobación, y por las
mismas razones no satisface el segundo de los límites que la STC 166/1986, de 19 de
diciembre, predica de las leyes singulares: “la adopción de Leyes singulares debe
estar circunscrita a aquellos casos excepcionales que, por su extraordinaria
trascendencia y complejidad, no son remediables por los instrumentos normales de
que dispone la Administración, constreñida a actuar con sujeción al principio de
legalidad, ni por los instrumentos normativos ordinarios, haciéndose por ello necesario
que el legislador intervenga singularmente, al objeto exclusivo de arbitrar solución
adecuada, a una situación singular. De aquí se obtiene un segundo límite a las Leyes
singulares, que es, en cierta medida, comunicable con el fundamentado en el principio
de igualdad, en cuanto que esa excepcionalidad exorbitante a la potestad ejecutiva
resulta válida para ser utilizada como criterio justificador de la singularidad de la
medida legislativa” [FJ 11 B)]. Además, como consecuencia directa de la
desproporción en que ha incurrido el legislador, la Ley impugnada ha vulnerado el art.
24.1 CE, al impedir el acceso al control judicial de derechos e intereses legítimos
afectados y eliminar la posibilidad de un control judicial de la misma intensidad que
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hubieran podido realizar los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, si
el proyecto se hubiera aprobado por reglamento.>>
III.- VULNERACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 105, 137 Y 140 DE LA CONSTITUCIÓN.
A mayor abundamiento, con independencia y sin perjuicio de lo señalado en el
fundamento anterior, el procedimiento seguido por la Comunidad Autónoma para
revisar de manera súbita y unilateral el precio de los contratos de los ayuntamientos
con la Sociedade Galega do Medio Ambiente SA mediante una decisión con rango
de ley infringió también lo dispuesto en los artículos 105, 137 y 140 de la
Constitución.
Tal y como se explicó en los fundamentos anteriores, el mencionado apartado “dos”
de la disposición adicional 21 Ley 11/2013, afectó al contenido esencial de un
servicio público de titularidad municipal. Se adoptó una decisión propiamente
administrativa que afecta de manera muy relevante a las Administraciones locales. Y
se hizo directamente, con forma de Ley, privándose a los entes locales de su
derecho a participar en el procedimiento de adopción de la decisión administrativa
consagrado en los artículos 105.1 y 105.3 de la Constitución. Se vulneró así también
por la misma causa el principio de autonomía local establecido en los artículos 137 y
140 CE, pues esa decisión, como se ha dicho, afectaba de manera muy relevante a
un servicio público de titularidad municipal.
El incremento del precio, así decidido, no dejó en realidad margen alguno a los
ayuntamientos afectados. Les concedió únicamente el plazo de dos meses para, si
no aceptaban el incremento del precio, poder desistir del contrato implantando
previamente un sistema de tratamiento de los residuos sólidos alternativo al de
SOGAMA. Como se ha dicho, todos los municipios de la provincia de Ourense
gestionan sus basuras mediante esa entidad mercantil. Según afirma la
Administración demandada (y la demandante no lo niega), es técnicamente
imposible que un ayuntamiento con los medios del de Piñor (de apenas 1.300
habitantes) consiga por si solo en ese plazo un sistema alternativo de gestión y
tratamiento de los residuos con los requisitos y garantías medioambientales
legalmente exigibles.
IV.- VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 149.1.18 DE LA CONSTITUCIÓN Y DE LA
NORMATIVA BÁSICA ESTATAL SOBRE CONTRATOS PÚBLICOS
El vínculo del Ayuntamiento de Piñor con la mercantil SOGAMA, formalizado en el
contrato de 21 de diciembre de 2006, unido a la Demanda como doc. núm. 6, es un
“negocio jurídico de carácter administrativo” (así se reconoce en la propia
Disposición Adicional 21 Ley 11/2013). En puridad se trata de una fórmula de
gestión indirecta por el ayuntamiento de un servicio público municipal.
Y como tal negocio jurídico administrativo para la gestión indirecta de un servicio
público, suscrito con una entidad mercantil de capital mixto público/privado, se trata
sin duda de un “contrato del sector público” sometido a lo dispuesto en la regulación
básica estatal sobre contratos públicos [artículo 85.2.b) de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, de Bases de Régimen Local –art. 85.4 antes de su reforma por Ley 27/2013-].
Por otra parte, la entidad mercantil SOGAMA, con un 49% de capital privado, no se
puede considerar un “medio propio instrumental” que permita técnicas de
contratación doméstica o “in house providing” (art. 24.6 Real Decreto Legislativo
3/2011, de 14 de noviembre (TRLCSP-), a diferencia del caso de TRAGSA (Disp. ad.
25 TRLCSP).
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Pues bien, la revisión del precio del contrato (con un incremento sustancial del
mismo) llevado a cabo en la disposición legal en cuestión, de manera unilateral en
favor de la sociedad anónima contratista y sin siquiera conceder previamente un
trámite de audiencia a la Administración local contratante, vulneró lo dispuesto sobre
revisión de precios en los artículos 87.3, 89 y ss. TRLCSP, y sobre modificación y
mantenimiento del equilibrio financiero en los contratos públicos (art. 282 TRLCSP).
Normativa básica estatal que vincula al legislador autonómico (artículo 149.1.18 CE).
A todo lo anterior puede añadirse también la infracción por la disposición en cuestión
de lo preceptuado en la disposición adicional 88 de la Ley estatal 22/2013, de 23 de
diciembre sobre revisión de los contratos del sector público.
V.- VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 134.2 DE LA CONSTITUCIÓN EN RELACIÓN
CON EL ARTÍCULO 53.1 DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE GALICIA (LEY
ORGÁNICA 1/1981, DE 6 DE ABRIL)
Por último, la disposición adicional en cuestión infringiría también lo preceptuado en
el artículo 53.1 del Estatuto de Autonomía de Galicia, en relación con el artículo
134.2 de la Constitución y de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la
vinculación del objeto de las leyes presupuestarias a la habilitación de gastos y
previsión de ingresos.
La disposición adicional 21 de la Ley 11/2013 desarrolla la regulación sobre
SOGAMA contenida en el artículo 10 de la Ley 10/2008, de 3 de noviembre, de
Residuos de Galicia. Sociedad mercantil que en puridad no se puede calificar de
“pública” toda vez que, como se ha dicho, el 49% de su capital pertenece a una
entidad privada (filial de “Gas Natural”). Su inclusión en una ley de presupuestos
podría considerarse anómala e irregular conforme a la doctrina asentada por el
Tribunal Constitucional entre otras en su sentencia 206/2013, de 5 de diciembre,
toda vez que:
- No guarda una conexión directa e inmediata con los gastos e ingresos públicos.
- Su inclusión en la ley de presupuestos no <<está justificada por facilitar una mayor
inteligencia y más eficaz ejecución del presupuesto>>.
PARTE DISPOSITIVA
1º.- Plantear cuestión de inconstitucionalidad frente al apartado “Dos” de la
disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 11/2013, de 26 de diciembre, de
Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2014.
2º.- Elevar al Tribunal Constitucional la cuestión de inconstitucionalidad, junto con las
actuaciones del proceso y el expediente administrativo.
3º.- Suspender provisionalmente el proceso hasta que el Tribunal Constitucional se
pronuncie sobre la admisión de la cuestión de inconstitucionalidad. Producida ésta el
proceso judicial permanecerá suspendido hasta que el Tribunal Constitucional
resuelva definitivamente sobre la cuestión.
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Notifíquesele este Auto a las partes del proceso, con la indicación de que contra él
no cabe interponer recurso alguno.
Así lo dispone, manda y firma D. Francisco de Cominges Cáceres, Magistrado del
Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Ourense, de lo que doy fe.
EL MAGISTRADO-JUEZ
EL SECRETARIO JUDICIAL
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