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El ABC de la inversión en la infancia
© Centro de Políticas Públicas y Derechos Humanos Perú Equidad
Autor:
Rodolfo Mendoza R.
Edición Gráfica:
Luis M. Espejo
Fotos:
Save the Children
ISBN:
Depósito Legal No. 2014Lima, diciembre 2014
Este material es parcialmente financiado por ASDI, la Autoridad Sueca para el Desarrollo Internacional. ASDI
no comparte necesariamente las opiniones aquí expresadas. La responsabilidad del contenido es
exclusivamente de los autores.
Agradecemos a Save the Children por el apoyo técnico y financiero para la elaboración de esta publicación.
ÍNDICE
Introducción 1………………………………………………………………………..1
Capítulo 1. Los derechos humanos y el enfoque de derechos
de los niños, niñas y adolescentes ………………………………………………..…4
Capítulo 2. Macroeconomía y derechos de los niños, niñas
y adolescentes……………………………………………………………………….10
Capítulo 3. El presupuesto público y los derechos de los niños,
niñas y adolescentes…………………………………………………………………19
Capítulo 4. Incidencia política en favor de los niños, niñas
y adolescentes……………………………………………………………………….27
Bibliografía……………………………………………………………………………34
Introducción
En América Latina viven aproximadamente 174 millones de niños, niñas y adolescentes
(NNA), de los cuales 70.5 millones,1 se encuentran en condición de pobreza o pobreza
extrema, y por tanto, no pueden satisfacer sus principales necesidades o necesidades
básicas. Esta situación afecta buena parte de sus derechos humanos, que no son respetados
o son atendidos de manera intermitente mediante programas sociales para atención de
salud, alimentación o nutrición, o a través de programas especiales en los que el Estado
procura cubrir algunas carencias básicas de la población infantil o adolescente.
Esta situación de incumplimiento por parte de los Estados de respetar, cumplir y garantizar
los derechos de los NNA contemplados en la Convención sobre los Derechos del Niño
(CDN), así como en otros acuerdos o convenios de nivel mundial o regional —como el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos o el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, entre los principales—, es cada vez más estudiada,
difundida y trabajada en los países de la región. Las instituciones de la sociedad civil tratan
de llamar la atención sobre esta situación, que requiere ser atendida de inmediato por sus
efectos tanto en la vida de los NNA afectados, como en su futuro y el de los propios países
donde se padece esta falta de acceso a derechos fundamentales.
De igual manera, instituciones como el Comité de los Derechos del Niño, así como el
Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, vienen elaborando propuestas
como un Observación General al Artículo 4 de la CDN y una resolución por una mayor y
mejor asignación de recursos para los derechos del niño, destinada a velar por el
cumplimiento de sus derechos y exhortando a los Estados Partes a una inversión eficaz y
equitativa.
1
CEPAL. Panorama Social de América Latina. 2013.
1
La reflexión viene en una coyuntura económica favorable para la mayoría de los países de
América Latina. Si bien en términos generales la evolución económica de la región en la
última década muestra tasas de crecimiento permanentes en el PIB2 (con excepción del
20093), no sucede lo mismo todavía en la atención a las demandas o a sus déficits de atención
de servicios básicos a sus respectivas poblaciones y a su niñez en especial.
La mayor disponibilidad de recursos públicos después de una década permanente de
crecimiento económico de la región ha generado más recursos económicos y financieros, a
través de mayores recaudaciones tributarias y mayor generación de empleos, que podrían
hacer viables —de ser priorizadas— políticas públicas especialmente las dirigidas a los NNA.
En las actuales circunstancias, todavía es posible mejorar significativamente la atención de
las necesidades básicas de los NNA (en salud, educación, protección) y continuar
reduciendo los todavía elevados índices de carencias en los sectores señalados.
En tal sentido, y continuando con el trabajo iniciado por Save the Children en 1998 de
promover acciones para incrementar los recursos públicos en favor de la niñez, Equidad ha
elaborado el presente documento, orientado a promover las mayores asignaciones
presupuestales posibles y a dar cumplimiento a los compromisos asumidos por los Estados
firmantes de la CDN. Hemos elaborado una especie de manual básico que señala los
principales contenidos de cada uno de los componentes necesarios para promover una
mayor y mejor inversión en la infancia en los diferentes países de la región.
Este manual está orientado a los interesados en trabajar por la promoción de los derechos
de los NNA, en el entendido de que con mayores recursos presupuestales y/o mejor
gestionados, se pueden lograr mayores atenciones y de mejor calidad a esta población. La
finalidad general es contribuir a mejorar el ejercicio pleno de los derechos de los niños,
niñas y adolescentes de la región.
Este documento está pensado y elaborado con una lógica de integración entre sus partes
(cuatro capítulos). Sin embargo, también puede ser leído de manera independiente, según
las necesidades o centros de interés de cada lector.
Desde Save the Children y Equidad esperamos contribuir con la generación de
conocimientos para promover mayores asignaciones de recursos a favor de los NNA, con
quienes están comprometidos los Estados, así como hacer una mejor vigilancia y control del
gasto público a través del seguimiento de los presupuestos públicos.
2
En los años 2004, 2006, 2007 y 2010 el promedio de la región registró tasas de crecimiento mayores al 5%
anual. CEPAL, 2011. En base a cifras oficiales.
3
En el año 2009 la tasa fue negativa: -1.9% producto de la crisis económica internacional.
2
Asimismo, nos complace reconocer los generosos aportes y colaboraciones que han hecho
posible la elaboración de este documento, especialmente de Andrea Portaro y Teresa
Carpio, así como de Pedro Hurtado, a quienes agradecemos por sus oportunos comentarios
y valiosas sugerencias.
3
CAPÍTULO 1.
Los derechos humanos y el enfoque de derechos de los niños, niñas
y adolescentes (NNA)
Foto: Save the Children
Objetivos de este capítulo
1. Conocer el enfoque de derechos en nuestra intervención para promover la inversión
en la infancia.
2. Reflexionar sobre la importancia de contar con recursos económicos para cumplir con
los derechos de los NNA.
En este capítulo explicaremos brevemente los derechos humanos y algunas de sus
características básicas. Asimismo, expondremos la relación de los derechos humanos con
el enfoque de derechos que debe guiar nuestras intervenciones, específicamente con los
derechos de los NNA.
El objetivo de este capítulo es conocer y tener claridad acerca de que nuestras
intervenciones de promoción social y del desarrollo en general consideren a los NNA como
centro de nuestro trabajo. Cuando hagamos procesos de planificación de corto, mediano o
largo plazo para programas y proyectos, así como cuando realicemos propuestas de
actividades y de presupuestos para intervenir en la comunidad, debemos orientarlos en esa
perspectiva: en la perspectiva de los derechos de los NNA.
4
¿Qué son los derechos humanos?
Los derechos humanos son el conjunto de principios y preceptos universales que toda
persona o grupo de personas puede reclamar frente a los órganos de poder para preservar
su dignidad como ser humano (o como lo establece la Declaración Universal de Derechos
Humanos, de la familia humana)4 y para asegurar la satisfacción de sus necesidades básicas
por parte del Estado.
Los derechos humanos comprenden todos los planos de la vida, es decir, aquellos que tienen
que ver con los derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales,
sin distinción alguna, ya sea por motivos de edad, género, etnia, religión, origen nacional o
cualquier otra condición.
Queremos empezar definiendo qué son los derechos humanos porque en cuanto se ven
afectados (y lo son, por ejemplo, cuando la pobreza afecta a la población de un país y a los
NNA, en particular) también se ven afectadas la dignidad y el respeto hacia las personas,
fundamentales para la convivencia. Por ello consideramos que la pobreza tiene una
dimensión económica, social, ética y moral, especialmente cuando afecta a las poblaciones
más vulnerables, entre ellos, los NNA.
¿Qué caracteriza a los derechos humanos?
o Son innatos. Corresponden a la persona por su condición de ser humano.
o Son intransferibles. No se puede renunciar a los derechos y libertades
fundamentales.
o Son universales. No derivan del hecho de pertenecer a un determinado Estado,
sino de la condición humana.
o Son indivisibles. No es posible garantizar la vigencia de unos derechos
prescindiendo o desechando otros derechos.
o Son interdependientes. La realización de un derecho depende generalmente de
la realización de otros derechos.
o Son inviolables/intangibles. Nadie está autorizado a atentar contra ellos.
o Son plenamente exigibles. El Estado está obligado a garantizar la plena
realización de los derechos humanos.
o Son progresivos. El Estado tiene el deber de encaminarse hacia la plena efectividad
de todos los derechos, sobre todo los derechos económicos, sociales y culturales.
Por lo general no se admite su regresividad.
4
Véase el Preámbulo de la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948).
5
Los derechos humanos y el Estado
Consideramos dos reflexiones importantes. En primer lugar, debemos reconocer la
obligación de los Estados de promover, respetar, garantizar e implementar los derechos
humanos; en otras palabras, los Estados deben cumplir con sus obligaciones y compromisos
internacionales de atender las demandas de su población y especialmente de su niñez. Es
necesario considerar esto cuando se realizan acciones de incidencia para promover o
plantear políticas públicas en favor de la niñez. Los Estados están obligados a cumplir
sus compromisos contraídos voluntariamente —por medio de la firma y adhesión a la
Convención sobre los Derechos del Niño—, a través de todas sus instancias y niveles de
gobierno, así como del conjunto de poderes públicos que lo conforman. Por ello, debemos
conocer los mandatos de la Convención y sus protocolos facultativos.5
Luego de reconocer la importancia de los derechos humanos como guía para nuestra
intervención, debemos orientar nuestras acciones de promoción hacia el desarrollo
humano, es decir, ampliar la gama de oportunidades que las personas requieren
para realizar sus derechos y libertades.
Ello implica trabajar tomando en cuenta la reducción o eliminación de todas o algunas de
las principales fuentes de privación o restricción de los derechos, tales como la desigualdad
e inequidad; la falta de oportunidades laborales y económicas, así como insuficiencias y
privaciones sociales sistemáticas; la reducida inversión pública y el abandono de los servicios
públicos esenciales; la intolerancia o exceso de intervención de Estados represivos; la
inequidad en la distribución de la riqueza.
El enfoque de derechos humanos
El enfoque de derechos consiste en adecuar las políticas públicas a las obligaciones que el
Estado ha contraído en materia de derechos humanos, con el propósito de corregir
prácticas discriminatorias y el injusto reparto del poder que obstaculizan el desarrollo.
En la práctica y desde una mirada integradora, el enfoque de derechos humanos “(…)
propone que las políticas públicas y procesos de desarrollo, lo mismo que las políticas de
combate a la pobreza, se articulen sustantivamente con el sistema de derechos y
correlativos deberes, que han sido establecidos por el derecho internacional de los
derechos humanos. Y propone además, que se haga participativamente”.6
El enfoque de derechos humanos presenta las siguientes características:
5
6
Al respecto, véase Invirtiendo en los Derechos de la Niñez. EQUIDAD, 2014.
Mujica Petit, Javier. Ser Mejores para hacerlo mejor. EQUIDAD. 2010.
6
Su marco conceptual es el
derecho internacional.
Revaloriza la esencia de la
gobernabilidad democrática.
Pone de relieve la
dimensión política del
desarrollo.
Subraya el papel de la
inclusión, la participación
y la responsabilidad en el
proceso de garantía de los
derechos humanos.
Emplea el sistema internacional de
protección de los derechos
humanos para fortalecer el
monitoreo de las obligaciones
estatales derivadas de los tratados
de derechos humanos.
Se centra en las causas
de la pobreza y no solo
en las consecuencias.
Fuente: Mujica Petit, Javier: Ser mejores para hacerlo mejor. Equidad. 2010.
“Centra su atención en las causas de la pobreza y la exclusión, antes que en sus
consecuencias. Plantea que detrás de una necesidad insatisfecha existen una o más
obligaciones estatales que no se cumplen respecto a un derecho. Y plantea además,
que en el origen de ese incumplimiento se encuentran relaciones asimétricas de
poder que generan exclusión, desigualdad y discriminación”.7
Como puede notarse, el enfoque de derechos trasciende una dimensión política del
desarrollo (visto como combate a la pobreza y como búsqueda plena de derechos
humanos), que hace de los derechos humanos el marco ético y jurídico de las políticas
públicas. Por tanto, exige conocer y reconocer los derechos en la perspectiva de promover
políticas públicas en favor de determinados derechos.
En el siguiente cuadro se presentan resumidamente las obligaciones del Estado:
Obligaciones básicas del Estado en materia de derechos humanos
Respetar
Exige que el Estado se abstenga de interferir negativamente en el goce
de los derechos.
Proteger
Requiere que el Estado prevenga las violaciones de los derechos por
parte de terceros.
Facilitar
Exige que el Estado adopte medidas que permitan a las personas y
comunidades ejercer sus derechos, y que permitan su cumplimiento.
Promover
Impone al Estado velar por que se imparta educación y sensibilización en
torno al ejercicio de derechos.
Garantizar
Exige al Estado organizar todo el aparato gubernamental para asegurar
el libre y pleno ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los
mismos.
7
Op. cit. Pág. 38.
7
Los derechos humanos de los niños, niñas y adolescentes
Uno de los instrumentos donde se reconocen y se listan con claridad y precisión los
derechos humanos de los NNA es la Convención sobre los Derechos del Niño, la “Carta
Magna” de sus derechos fundamentales. Este tratado fue adoptado por Resolución de la
Asamblea General de las Naciones Unidas N° 44/25 el 20 de noviembre de 1989 y entró en
vigencia el 2 de setiembre de 1990.
La Convención plantea cuatro principios fundamentales que orientan su interpretación y el
establecimiento de las medidas de implementación:
Principios
No discriminación
El interés superior del niño
El derecho a la vida, a la
supervivencia y el
desarrollo
El derecho a que su opinión
sea escuchada
Detalle
Exige que los Estados identifiquen activamente a los NNA y los
grupos de niños y niñas cuando el reconocimiento y la
efectividad de sus derechos exijan la adopción de medidas
especiales. Prohíbe la discriminación entre los NNA de
distintos sectores o características.
Señala la primacía del bienestar del niño en todas las decisiones
que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar
social.
Espera que los Estados interpreten el desarrollo en su sentido
amplio, como concepto holístico. Abarca el desarrollo físico,
mental, espiritual, moral, psicológico y social del niño.
Este principio pone de relieve la función del niño o niña como
participante activo en la promoción, protección y vigilancia de
sus derechos.
Entonces, el enfoque de derechos humanos de los NNA consiste en la promoción y
aplicación de los derechos contenidos en la Convención, de sus principios
orientadores y de considerar —en la reflexión y en la acción a su favor— a los NNA
como sujetos de derechos que la sociedad y el Estado se han comprometido a
brindar, cumplir y proteger. Apoyar la inversión en la infancia debe tener como sustento
este enfoque, orientado a la promoción y el desarrollo de los NNA y su dignidad.
8
Las obligaciones de los Estados en base al artículo 4 de la Convención
Según el artículo 4 de la Convención, referido a las medidas que los Estados Partes deben
adoptar para asignar recursos para atender los derechos de los NNA, se señala que:
“Los Estados Partes adoptarán todas las medidas administrativas, legislativas y de
otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en la presente
Convención. En lo que respecta a los derechos económicos, sociales y culturales, los
Estados Partes adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos de que
dispongan y, cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperación
internacional”.
Cabe señalar que la inclusión de medidas en favor de los derechos de los NNA en los
presupuestos públicos debe trascender el cumplimiento de las obligaciones básicas de los
Estados. De ser necesario, se deben tomar medidas positivas en su favor, ya que los NNA
requieren de protección especial. Por ello, el cumplimiento de la Convención supone que
se tomen medidas que aseguren, a través de la planificación económica y social, el interés
superior del niño, que se hagan los reajustes necesarios en la elaboración de los
presupuestos públicos (mediante medidas como cambios en las políticas fiscales), así como
la protección de sus asignaciones ante las decisiones de medidas macroeconómicas en
períodos de crisis, o de medidas de estabilización económico-financieras, ante necesidades
de reajustes o de cambios en el rumbo de la economía de los países.8
IDEAS FUERZA
1. Los Estados, al firmar la Convención, asumen obligaciones y compromisos en favor de
los derechos de los NNA y por lo tanto, deben de realizar todos los esfuerzos disponibles
y de diversa índole, para cumplir esos compromisos. Asignar los mayores recursos
disponibles por parte del Estado es un mecanismo de cumplimiento y de promoción de
estos derechos.
2. La pobreza es una de las formas en las que se violan los derechos humanos de los NNA.
Numéricamente constituyen la mayor población en esta situación. Los más afectados por
la pobreza son los niños y niñas de la primera infancia, entre los 0 y 5 años, quienes
podrían verse afectados irreparablemente en etapas posteriores de su vida.
3. El enfoque de derechos de los NNA, como sustento de nuestra reflexión e intervención,
supera a otros enfoques en la dinámica de la promoción del desarrollo; entre ellos, por
ejemplo, el enfoque de las personas privadas de recursos o pobres que merecen ayuda
como objetos de asistencia o caridad; o el enfoque que considera a las personas como
meros beneficiarios pasivos de acciones de desarrollo.
8
Con relación a las medidas a ser adoptadas para el cumplimiento de los derechos del niño, EQUIDAD ha
elaborado el documento Aportes de América Latina a una Observación General del artículo 4 de la
Convención sobre los Derechos del Niño.
9
Capítulo 2.
Macroeconomía y derechos de los niños, niñas y adolescentes
Objetivos de este capítulo
1. Analizar la situación económica y
social de América Latina.
2. Tener nociones básicas de las
políticas macroeconómicas y sus
efectos sobre las asignaciones
presupuestales.
3. Conocer la manera en que algunas
medidas
macroeconómicas
pueden afectar los derechos de los
NNA.
Foto: Save the Children
10
Para la realización de los derechos de los NNA es fundamental que los Estados asignen
recursos presupuestales adecuados que permitan efectivizar estos derechos. Asimismo, el
gasto que realicen los Estados debe realizarse de manera eficaz y eficiente, tratando de
maximizar los beneficios sociales. En razón de ello, diríamos que en primer lugar se requiere
conocer la disponibilidad de los recursos para atender el gasto social, para lo cual se
necesitan políticas macroeconómicas, fundamentalmente de política fiscal (tributaria) para
implementar las políticas públicas.
La importancia del análisis económico y social
En esta sección reflexionaremos sobre las políticas macroeconómicas y sus efectos en los
NNA. Para ello debemos conocer, en primer lugar, cuál es la situación económica y social
en la región actualmente (usando indicadores básicos) como marco para comprender la
situación de los derechos de los NNA. Los principales indicadores económicos para el
análisis son las tasas de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), los indicadores de
distribución del ingreso y las tasas de presión tributaria. Como variables sociales para el
análisis consideramos el número de NNA en situación de pobreza y pobreza extrema.
Es importante señalar que las tasas de crecimiento que ha registrado la región en los últimos
años —si bien tienen efectos sobre el empleo y los ingresos— no se traducen de manera
concluyente en muestras de desarrollo económico y social. Aún persisten niveles muy
grandes de desigualdad y exclusión en la región, así como importantes contingentes de
población que subsisten en la pobreza y pobreza extrema. En el caso de los NNA, la
incidencia de la pobreza total y extrema afecta a la mayoría de los países, aunque en
diferentes grados o matices.
No se puede dejar de señalar que la economía y el cumplimiento de los derechos de los
NNA todavía no van de la mano. Subsisten, como se observa en el siguiente cuadro, más de
70 millones de niños y niñas que viven en situación de pobreza. Esto requiere un profundo
análisis de las políticas macroeconómicas —entre ellas, la política fiscal— orientadas a
estimular la producción y el consumo, que promuevan la diversificación productiva para
desarrollar el mercado interno, y que ofrezcan trabajo digno con niveles salariales
adecuados para ayudar a salir de la pobreza.
11
Cuadro de incidencia de la pobreza infantil total en países de América Latina, 2011
Países
Argentina (urbano)
Bolivia (2009)
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador (2010)
Guatemala (2006)
Honduras (2010)
México (2010)
Nicaragua (2005)
Paraguay
Perú
República Dominicana
Uruguay
Venezuela
América Latina (17 países)9
Porcentaje del total de la
población de NNA
Pobres extremos
552,241
1’986,117
6’550,679
174,561
2’290,653
91,655
731,718
658,879
3’017,719
757,167
5’438,549
946,117
247,293
3’142,842
243,165
35,883
1’473,229
28’337,797
16.3%
Pobres totales
1’761,562
3’027,071
18’936,842
692,813
5’530,277
261,418
1’968,577
1’849,518
5’039,541
2’171,965
14’871,241
1’742,032
1’290,885
6’374,238
1’664,290
170,932
3’197,520
70’550,504
40.5%
Fuente: CEPAL. Panorama Social de América Latina. 2013.
Las tasas de crecimiento del PIB son importantes, ya que permiten mejorar los ingresos
monetarios y mayores niveles de consumo, pero no son suficientes. En muchos países de la
región, las medidas macroeconómicas han afectado la producción nacional, el trabajo digno
y, sobre todo, el rol del Estado como protector de los derechos ciudadanos, dejando de
lado espacios en los que se requiere regular el mercado. Esto ha dado como consecuencia
mantener los salarios estancados, o reforzar la desigualdad en la distribución de los ingresos
ampliando la brecha entre salarios y utilidades,10 la desprotección de los consumidores, la
contaminación ambiental y la destrucción de ecosistemas, así como la vulnerabilidad frente
a la especulación financiera y al movimiento de capitales.
9
Se incluyen las zonas urbanas de Argentina.
La elevada desigualdad en la distribución de los ingresos que aún caracteriza a la región muestra que el
quintil más pobre (el 20% de los hogares con menores ingresos) capta en promedio el 5% de los ingresos
totales, mientras que el quintil más rico alcanza el 47%.
10
12
Análisis del contexto en la región y los derechos de los NNA
El contexto en la región de América Latina y el Caribe evidencia tasas positivas de
crecimiento del PIB en la mayoría de sus países 11 en los últimos 10 años, habiéndose
registrado una reducción del crecimiento solo durante el 2009, año de exacerbación de la
crisis mundial. El promedio en la región ha superado el 4% de crecimiento por varios años,
aunque a partir del 2011 se ha producido cierta desaceleración del crecimiento, que sin
embargo sigue siendo positivo.
La participación de la mayoría de los países de la región en el comercio internacional,
principalmente como proveedores de materias primas (petróleo, minerales, hidrocarburos,
frutas, peces, etc.), determina la exposición de sus economías a la volatilidad de los precios
internacionales, que afectan los términos de intercambio y resultan en una pérdida de
competitividad en los mercados. El crecimiento registrado en la última década ha mantenido
o acentuado la desigualdad económica y social en algunos países, ya que al estar basados en
la exportación de materias primas —que generan poco empleo ni la promoción de la
industria nacional— han mantenido en la informalidad laboral a la mayoría de su población
económicamente activa (PEA), no ha incentivado la expansión de los mercados internos, ni
el trabajo productivo, ni la integración territorial.
¿Qué es el Producto Interno Bruto (PIB)?
Es el valor monetario de los bienes y servicios finales producidos por
una economía en un período determinado. Mide y costea la producción
total de un país y se usa para conocer cómo evoluciona la economía, si
crece o decrece en los años o para hacer comparaciones con otros países.
Sin embargo, cuando se usa el indicador PIB per cápita, se dejan de lado,
o no se consideran, las graves situaciones de desigualdad en que viven
las sociedades de la región.
¿Qué son los términos de intercambio?
Son las relaciones que existen entre los precios medios de importación
y los precios medios de exportación para todos los bienes y servicios
intercambiados entre los países. Son favorables cuando evolucionan de
tal modo que, para un volumen constante de exportaciones, es posible
importar una mayor cantidad de bienes. En el caso contrario se habla de
desmejora o de deterioro de los términos de intercambio, cuando para
el mismo volumen de exportación, se importa menor cantidad de bienes
y servicios. Cabe señalar que históricamente se han deteriorado para casi
todos los países exportadores de materias primas y de productos
alimenticios.
11
Según la CEPAL, en “Panorama Social de América Latina 2013”.
13
Por su parte y contrariamente a esta evolución creciente de la economía, el ritmo de
reducción de la pobreza, y en particular de la indigencia,12 se ha desacelerado en forma
paulatina, e incluso, según las proyecciones para el 2013, se ha incrementado el número
total de pobres extremos. En el caso de los NNA extremadamente pobres, esta situación
es particularmente más grave. Véase en el siguiente cuadro que para todos los países de la
región que muestran información sobre pobreza, precisamente durante los años de mayor
crecimiento económico, en todos ellos se incrementó el número de NNA con alguna
privación. 13 Es decir, el crecimiento no solo no ha frenado ni revertido tendencias
desfavorables hacia los derechos de los NNA, sino que en todos los países se han
incrementado carencias relacionadas a la pobreza de esta población.
Incremento % de NNA pobres extremos con
alguna privación entre 2000 y 2011
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
77
52
45
22
13
20
31
28
15
14
7
4
4
9
3
10
4
Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL. Panorama Social de América Latina. 2013. Cuadro II.
3, pág. 102.
12
Según la misma fuente, en el 2012 el 28.2% de la población de América Latina era pobre, y la indigencia o
pobreza extrema llegaba al 11.3%. Es decir, 164 millones de personas eran pobres, de las cuales 66 millones
eran pobres extremos. En el año 2013 el número de pobres extremos llegó a 68 millones.
13
De acuerdo con la Asamblea General de las Naciones Unidas, la pobreza infantil se define como la
privación de nutrición, agua, acceso a servicios básicos de salud, abrigo, educación, participación y
protección. La pobreza infantil implica que los NNA no gozan de sus derechos. Por ello, para medirla se
requiere una perspectiva multidimensional bajo un enfoque de derechos y de privaciones múltiples.
14
Sobre los resultados de la medición de la pobreza y los derechos humanos.
La CEPAL señala que uno de cada cuatro niños extremadamente pobres sufre un atropello
grave en más de un derecho fundamental, y uno de cada tres niños pobres se ve afectado
por una privación moderada en más de una necesidad.
Es esencial considerar la interacción de privaciones en la formulación de políticas, pues la
privación en alguna dimensión suele tener consecuencias sobre la posibilidad y capacidad
de ejercer el derecho en una o más de las otras dimensiones.
Tomado de CEPAL. Panorama Social de América Latina. 2013. Pág. 21
Como consecuencia de lo observado, los problemas centrales de los países de la región se
refieren a las todavía reducidas asignaciones presupuestales de los Estados, así como a la
distribución de la riqueza, que no permiten el cabal cumplimiento de los derechos humanos
de los NNA. Adicionalmente, se identifican problemas relacionados con la ejecución del
gasto, no solo de recaudación y asignación, sino problemas que tienen que ver con factores
como ineficiencia e ineficacia en el gasto público, falta de decisión política y liderazgo para
el cumplimiento de los derechos de los NNA, desconocimiento de la problemática de la
niñez y la no priorización del interés superior del niño, entre los más importantes.
A las dificultades relacionadas con la ineficiencia de las políticas fiscales en la mayoría de los
países de la región (bajas recaudaciones y reducidas tasas de presión tributarias),14 se suman
las relacionadas con el destino del gasto público. La Información disponible muestra que en
el 2011 el monto total por la compra de armamentos superó los 73,000 millones de dólares
en América Latina,15 mientras que en los alicaídos presupuestos públicos nacionales los
porcentajes destinados a la educación en varios países bordearon apenas el 3%, los de salud
son incluso inferiores, y ni qué decir de los presupuestos destinados a la protección de los
NNA. Por tanto, subsisten graves problemas de alimentación, acceso a la salud, educación,
entre los más importantes. Para la juventud de la región, el panorama no es mejor,
considerando que las cifras estimadas para esta población señalan que entre 30 y 50 millones
de jóvenes de la región no estudian ni trabajan.
14
La presión tributaria es la relación o el porcentaje referido al total de lo recaudado en un país respecto al
total de su producción o PIB. En la región, el promedio es muy bajo con relación al promedio de los países
más desarrollados.
15
Instituto Internacional de Estocolmo para la Investigación de la Paz (SIPRI), Yearbook 2012. Resumen en
español.
15
¿Por qué subsisten más de 70 millones de NNA pobres en América Latina a
pesar de que la región ha crecido en la última década?
Si consideramos que los Estados son los principales proveedores de servicios básicos como
salud, educación y protección para los NNA de la región, obligados a hacerlo por razones
de tipo ético además por los compromisos asumidos con la firma de la Convención, cabe
preguntarse por qué no lo están haciendo a cabalidad. Una de las respuestas inmediatas es
porque no cuenta con los recursos suficientes.
La pregunta siguiente sería: ¿por qué los Estados no asignan los recursos suficientes para
atender los principales derechos de los NNA a los que se han comprometido? Las
respuestas pueden ser diversas, pero las que consideramos fundamentales son las
relacionadas con la política fiscal de la mayoría de los países. La política fiscal no solo tiene
que ver con la captación de los recursos por medio de los impuestos, sino también tienen
que ver con la orientación del gasto público, tanto para las inversiones como para los
servicios que brinda el Estado.
Las políticas macroeconómicas
Las políticas macroeconómicas son el conjunto de medidas que toma el Estado para que la
economía funcione adecuadamente. Es el conjunto de herramientas, directrices y
lineamientos de intervención del Estado para regular y orientar el proceso económico del
país de acuerdo a la estrategia general de desarrollo, al gasto público, a su vinculación con
la economía mundial, entre otros. La finalidad es crear las condiciones adecuadas y el marco
global para el desenvolvimiento de la política social, sectorial y regional del país.
Se conoce como política social al conjunto de directrices, orientaciones, criterios y
lineamientos conducentes a la preservación y elevación del bienestar social, procurando que
los beneficios del desarrollo alcancen a todas las capas de la sociedad con la mayor equidad
posible.
¿Por qué es importante centrarnos en la política fiscal?
La política fiscal no solo debe estar orientada a la estabilización de la economía,16 sino y
sobre todo debe procurar la importantísima función de promover la equidad entre los
ciudadanos y orientar el respeto de los derechos humanos (brindando
16
En otras palabras significa que el Estado debería generar algún tipo de ahorro o fondo de estabilización en
períodos de auge o de crecimiento de la economía (períodos de expansión). De este modo, en períodos de
contracción del ciclo económico (alguna crisis de recesión o financiera), el Estado contará con recursos
ahorrados en el período expansivo o de auge de la economía y podrá mantener un nivel de gasto adecuado y
no generar mayores crisis sociales.
16
adecuados servicios de salud, educación, etc.). Para ello, la política fiscal cuenta con
dos instrumentos esenciales para su aplicación: el sistema tributario y el gasto público.
El sistema tributario (los impuestos) debe permitir recaudar lo necesario para financiar
el gasto público y no generar déficits, así como contribuir a mejorar la distribución del
ingreso.
El gasto público debe orientarse a brindar servicios de calidad a los ciudadanos
(educación, salud, protección), entre ellos, los que forman parte de los compromisos y/o
acuerdos internacionales de obligatorio cumplimiento. Además, debe generar las mejores
condiciones para el crecimiento económico del país, por ejemplo, a través de inversiones
en infraestructura (carreteras, hospitales, cárceles).
En América Latina, de manera general, puede decirse que el gasto social aún es reducido.
Como se puede apreciar en el siguiente cuadro, el porcentaje del gasto público respecto al
PIB se ha incrementado en los últimos años, pero de manera aún reducida. Ello se evidencia
en la relación del gasto social como porcentaje del PIB, así como en la relación del total del
gasto social respecto al gasto público total.
Evolución de la participación del gasto social y del gasto público total en el PIB,
1992-2011 América Latina y el Caribe (21 países)
Años
Gasto público total,
como porcentaje del
PIB
Gasto público social,
como porcentaje del
PIB
1992 - 1993
25.0%
12.5%
1994 - 1995
24.7%
13.9%
1996 - 1997
25.9%
13.8%
1998 - 1999
26.0%
14.8%
2000 - 2001
25.2%
15.2%
2002 - 2003
24.5%
15.6%
2004 - 2005
24.4%
15.9%
2006 - 2007
26.2%
17.4%
2008 - 2009
29.0%
18.8%
2010 - 2011
29.2%
19.2%
Fuente: CEPAL. Panorama Social de América Latina, 2013.
Gasto social, como
porcentaje del gasto
público total
50.0%
56.2%
53.4%
57.0%
60.5%
63.4%
65.3%
66.2%
64.7%
65.9%
IDEAS FUERZA
1. La macroeconomía es una ciencia social que debe estar al servicio de sociedad. En tal
sentido, la aplicación de medidas macroeconómicas deben orientarse no solo a mantener
los equilibrios fiscales, evitar los procesos inflacionarios y mantener e incrementar los
17
niveles de producción, sino que principalmente deben encaminarse al cumplimiento de
los derechos humanos.
2. Las políticas fiscales, en especial las políticas tributarias, deben ser progresivas, justas y
deben promover la igualdad y la más equilibrada asignación de los recursos entre los
ciudadanos.
3. Los Estados están obligados a tomar medidas macroeconómicas que beneficien a los
NNA, especialmente a los niños y niñas en situación de pobreza, a través de políticas
sociales específicas y políticas laborales que tengan efectos sobre los ingresos de los
hogares de baja remuneración, de políticas de fomento al empleo, de acceso al crédito,
de impuestos y exoneraciones, de distribución, de focalización del gasto, de apoyo a
grupos vulnerables y de fomento a la infraestructura y condiciones de producción.
18
Capítulo 3.
El presupuesto público y los derechos de los NNA
Foto: Save the Children
Objetivos de este capítulo
1. Conocer los presupuestos públicos y la importancia de su elaboración con enfoque de
derechos.
2. Conocer la estrecha relación que debe existir entre plan y presupuesto.
3. Señalar la importancia de considerar el interés superior de los NNA y de visibilizar a
los NNA en los presupuestos públicos, así como de ser grupo de protección
prioritaria.
19
Luego de haber revisado los principales aspectos referidos a la política fiscal y las políticas
tributarias, analicemos el otro componente o instrumento de la política fiscal: el gasto
público. Para ello, revisaremos los presupuestos públicos y la importancia de elaborarlos
con enfoque de derechos, en especial para los NNA.
¿Qué es el presupuesto público?
El presupuesto público es un instrumento de gestión del Estado por medio del cual se
asignan los recursos públicos sobre la base de una priorización de las necesidades que señala
el propio Estado. La ejecución del gasto se realiza a través de la provisión de bienes y
servicios públicos para la población, financiados por medio del presupuesto. También es el
instrumento de programación económica y financiera, de carácter anual, aprobado por el
Congreso de la República. Su ejecución comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre
de cada año.17
Constituye el instrumento de gestión del Estado que permite a las entidades lograr sus
objetivos y metas contenidas en su Plan Operativo Institucional. Asimismo es la expresión
cuantificada, conjunta y sistemática de los gastos a atender durante el año fiscal por cada
una de las entidades que forman parte del Sector Público y refleja los ingresos que financian
dichos gastos.
Las fases para la elaboración del presupuesto público
Conocer las fases de la elaboración de los presupuestos públicos es importante para la
incidencia política, pues permite identificar con quiénes realizar las acciones en cada fase.
1
Programación: se determinan los límites
de crédito presupuestario (techos
presupuestales) para cada entidad del
sector público nacional.
Formulación: se elaboran los
anteproyectos de presupuesto de cada
entidad y el proyecto de presupuesto del
sector público nacional.
Responsables: Ministerio de
Economía, Hacienda, Finanzas,
Planificación u otros en la región.
3
Aprobación: se realiza la discusión y
aprobación del proyecto de presupuesto
por el Congreso de la República.
Responsables: Entidades del
Sector Público, Ministerios,
Hacienda, Congreso,
Ayuntamientos o Municipalidades,
Presidencia de la República.
Responsables: Congreso,
Parlamento, Presidencia de la
República.
4
Ejecución: se aplican los créditos
presupuestarios (o montos asignados)
Responsables: Ministerio de
Economía, Hacienda, Finanzas,
2
17
Debe precisarse que el presupuesto público es parte del Sistema Nacional de Presupuesto, uno de los
sistemas administrativos que conforman la administración financiera del sector público. Comprende un
conjunto de órganos, normas y procedimientos que conducen el proceso presupuestario de todas las
entidades y organismos del sector público en sus fases de programación, formulación, aprobación, ejecución
y evaluación.
20
5
aprobados para cada entidad del sector
público nacional.
Evaluación: se identifican las desviaciones
en la ejecución presupuestal (entre lo
planeado y lo ejecutado), y se formulan
recomendaciones para el cumplimiento de
los objetivos y metas presupuestales.
Planificación u otros. Todas las
dependencias del Estado.
Responsables: Ministerio de
Economía, Hacienda, Finanzas,
Contraloría y Congreso u otros
similares.
El presupuesto y los derechos humanos
A fin de dar cumplimiento a los derechos de las personas, los Estados requieren de recursos
económicos y financieros para atender necesidades básicas de la población, tales como
mantenimiento de hospitales, escuelas, centros de atención para adultos, niños o
adolescentes, entre otras muchas atenciones que deben brindar corrientemente.
Las decisiones de atender —de acuerdo a las obligaciones derivadas de pactos y convenios
internacionales de derechos humanos, y entre ellos los de los NNA— se viabilizan a través
de políticas públicas, nacionales y locales, que finalmente deben estar reflejadas en los
presupuestos públicos. Es decir, los gobiernos deben asignar recursos en los presupuestos
públicos a fin de satisfacer sus obligaciones de respeto, protección y cumplimiento de
los derechos humanos.
Los presupuestos públicos son instrumentos útiles para el análisis de las asignaciones y del
cumplimiento de los compromisos asumidos por los Estados a través del gasto público, y
en especial, del gasto social. Por ello, resulta fundamental conocer su funcionamiento y
analizar los presupuestos públicos para evaluar lo que los Estados hacen o dejan de hacer
en favor de determinadas poblaciones, con relación a sus obligaciones de derechos
humanos.
El presupuesto público y los derechos de los NNA
El marco normativo que regula y especifica los derechos humanos de los NNA es
principalmente la Convención sobre los Derechos del Niño, apoyada por el Comité de los
Derechos del Niño (órgano de las Naciones Unidas encargado de supervisar y dar
recomendaciones para la aplicación de la CDN), así como por los Códigos Nacionales de
Derechos de la Niñez de los respectivos países.18 Los Estados Partes están obligados no
18
Debemos precisar que existe además una serie de instrumentos internacionales (de alcance universal y
regional), que generan obligaciones estatales que concurren con las establecidas en la CDN, por ejemplo el
Sistema Universal: los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos; económicos, sociales y culturales:
la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; la Convención
sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, entre otros. Algunos de los
instrumentos del Sistema Interamericano son la Convención Americana de Derechos Humanos; el protocolo
adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales
y culturales "Protocolo de San Salvador"; la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar
la violencia contra la Mujer, entre otros.
21
solo a cumplir con los derechos de los NNA, sino que a la vez deben velar por la regulación
y observación para asegurar que los otros actores no estatales —por ejemplo, las empresas
privadas— cumplan también con sus obligaciones contenidas en la legislación.
¿Por qué asignar recursos presupuestales específicos para los NNA?
o Son necesarios para promover los derechos humanos, condición indispensable para
el ejercicio pleno de la democracia.
o Expresan el reconocimiento real y efectivo que el Estado hace sobre la condición de
los NNA como sujetos de derechos.
o Materializan el principio del interés superior del niño.
o Son componentes clave para quebrar la reproducción intergeneracional de la pobreza
y la desigualdad en la distribución de la riqueza.
o Existe amplia evidencia sobre los beneficios de invertir en salud y educación y su
relación con el crecimiento económico.
o Aseguran la seguridad alimentaria, calidad y permanencia educativa, mejores empleos
y mejores ingresos, mayor productividad, etc.
La obligación de cumplir con los derechos de los NNA requiere que los Estados
implementen medidas legislativas, administrativas, presupuestarias, judiciales, y otras.
Además, tienen la obligación de aplicar la realización progresiva de los derechos
económicos, sociales y culturales, es decir, que los estándares de cumplimiento de los
derechos alcanzados fijan parámetros de referencia que no permiten retroceder
deliberadamente.
De acuerdo al artículo 4 de la CDN, los Estados Partes asumen, en consideración del
derecho internacional, la obligación de cumplir y honrar sus compromisos contraídos
voluntariamente, por lo que deben adecuar su normativa interna a los principios de la
Convención y deben aplicarla mediante asignaciones presupuestales, así como, de ser el
caso, con el apoyo de la cooperación internacional.
La interrelación entre el plan y el presupuesto
Las políticas públicas orientadas al cumplimiento de los derechos requieren, además de su
promulgación, la elaboración de planes nacionales para su implementación. En el caso de los
derechos de los NNA, los Estados Partes han debido adecuar su legislación interna a los
contenidos y principios de la Convención, elaborar normas locales y traducirlas en códigos
y planes nacionales para la atención y cumplimiento de sus derechos.
Estos planes organizan un conjunto de acciones con el propósito de mejorar la calidad de
vida de los NNA con una perspectiva de mediano y largo plazo. Deben ser elaborados con
la participación articulada del conjunto de organizaciones del Estado, cuyas líneas de acción
están vinculadas temáticamente con la infancia y la adolescencia. Deben incluir también la
participación de las organizaciones de la sociedad civil, las agencias de cooperación y los
22
representantes de los derechos humanos de los NNA, quienes se articulan con el Estado
para generar sinergias en torno a su elaboración.
Los planes necesitan financiamiento para posibilitar la implementación del conjunto de
acciones. Esto se realiza mediante los presupuestos públicos. En tal sentido, los planes en
favor de los NNA con sus principios, estrategias, objetivos, resultados y metas deben estar
estrechamente vinculados con los programas presupuestales, fase intermedia entre
el plan y el presupuesto público. Los Estados Partes deben hacer los esfuerzos necesarios
para elaborar planes nacionales de atención y cumplimiento de los derechos de los NNA
articulados con presupuestos públicos realistas, a través de programas presupuestales,19 en
los que se considere el interés superior del niño, incluso eventuales situaciones de
desequilibrios, crisis o recesión económica.
Es necesario precisar que las asignaciones presupuestales no son suficientes en sí mismas.
Se requiere conocer, además de la distribución de los recursos, la calidad del gasto, la
orientación de las intervenciones y el cumplimiento de las metas en las personas (en los
NNA), antes que en los libros contables o en los registros de gastos.
¿Por qué no se cumplen los compromisos asumidos con la comunidad
internacional respecto de adoptar medidas hasta el máximo de recursos
disponibles en favor de los derechos de los NNA?
Como hemos visto en el capítulo primero todavía predomina un alto índice de desigualdad
e inequidad en la distribución de los recursos, lo que genera pobreza y brechas
sociales y socio-territoriales en la región, en especial, para los NNA y las mujeres.
Es así que el Comité de los Derechos del Niño decidió elaborar un Observación General al
Artículo 4 de la Convención: “Gasto público para hacer realidad los Derechos del
Niño” y el Consejo de Derechos Humanos de la ONU en su 28° periodo de sesiones de
marzo de 2015, adoptó la resolución: “Los derechos del niño: avance hacia una mejor
inversión en los derechos de niño”, en la que exhorta, entre otros temas, a poner de
relieve el vínculo fundamental entre leyes, políticas y presupuestos y que estos se elaboren
de manera transparente, participativa y responsable. Estos documentos destacan además la
responsabilidad principal de los Estados de crear y mantener un entorno favorable para
19
Los programas presupuestales son unidades de programación de las acciones del Estado que se realizan en
cumplimiento de las funciones encomendadas en favor de la sociedad. Su existencia se justifica por la
necesidad de lograr un resultado para una población objetivo, en concordancia con los objetivos estratégicos
de las políticas de Estado.
En Centroamérica se están llevando a cabo experiencias exitosas de elaboración de presupuestos
considerando políticas municipales de niñez, de ámbito local, las mismas que han probado ser una de las
mejores vías de articulación entre objetivos, estrategias y recursos del municipio, a la vez de convertirse en
una herramienta indispensable para la gestión de recursos. Ver: Save the Children Nicaragua. “Aportes para
mejorar la inversión en Niñez y Adolescencia y la Participación Infantil en los Municipios de Centroamérica”.
Círculo Centroamericano de Aprendizaje sobre Derechos de la Niñez y Desarrollo Local. Junio, 2011.
23
garantizar el bienestar infantil, donde los derechos de todos los NNA se promuevan,
protejan y se realicen, por lo que es necesario una inversión eficaz y equitativa.
Los incrementos, tanto de los ingresos nacionales como del gasto público de los últimos
años, no se han traducido necesariamente en mejoras equivalentes en los servicios públicos
esenciales (ni en calidad, ni en cobertura).
El presupuesto público no contribuye a la eficacia y calidad del gasto público en la medida
que no responde al cumplimiento de derechos establecidos en los planes nacionales en favor
de la niñez, ni a procesos de planificación para garantizarlos. Debido a ello, no se orienta
al logro de resultados para los NNA, y no se apoya —o lo hace de manera
insuficiente— en la medición de sus intervenciones y los efectos en esta población.
La visibilización de los NNA en los presupuestos públicos
En la mayoría de los países de la región, los NNA no son visibles en los presupuestos
públicos, es decir, las asignaciones no aparecen determinadas por grupos de población o
grupos etáreos, lo que indica que los presupuestos públicos no se elaboran considerándolos
específicamente. Esto a su vez impide una adecuada evaluación de los avances en el logro
de los objetivos y metas de atención a esta población, así como de la eficiencia y eficacia del
gasto social orientado a NNA.
Es probable que en muchos casos la información presupuestal disponible llegue al nivel de
programas presupuestales, por ejemplo: programas específicos de atención a NNA contra
la desnutrición, violencia, centros infantiles u otros, que en general, permiten estimar un
total de gasto que se puede comparar respecto al total del presupuesto público. Pero ello
nos brindará solo una aproximación gruesa de la inversión, porque en los presupuestos no
se determinan el número de NNA a ser atendidos específicamente (es decir, la inversión en
cada uno de ellos, restando los gastos y costos administrativos, de implementación, u otros),
ni menos los avances o cambios cualitativos que resultan de las intervenciones.
Esta situación dificulta la evaluación pues no se sabe si se está llegando adecuada y
eficazmente a los NNA, y como hemos visto anteriormente, al elaborar y ejecutar los
presupuestos públicos de manera inercial y no focalizando las asignaciones y el gasto, es
poco probable que se aseguren intervenciones coordinadas y sinérgicas con otras
intervenciones, ya sean públicas o privadas.
Por ello, se requiere construir sistemas de información en base a mecanismos de vigilancia
y monitoreo de las asignaciones y del gasto. Ello implica la creación de un conjunto de
indicadores que permita hacer el seguimiento de las asignaciones y el gasto, y
con ellos evaluar la situación de sus derechos.
24
¿Por qué son necesarios los indicadores del gasto en los NNA?
Los indicadores son relaciones entre dos variables que se expresan por medio de valores
numéricos. El uso de los indicadores contribuye a tener una visión del comportamiento de
las variables que consideramos importantes analizar.
Existen importantes y cada vez más crecientes grupos específicos de NNA que no aparecen
en las estadísticas oficiales, o que aparecen de manera poco clara, como los NNA en
situación de calle, las víctimas de violencia familiar y sexual, los NNA trabajadores, de
pueblos indígenas, en conflictos armados, con discapacidad, VIH, entre otros. En los
diferentes niveles de gobierno de los países de la región aún no se elabora información
específica en el presupuesto público de manera sistemática sobre estos grupos de niños y
niñas, ni tampoco indicadores relacionados con el gasto, de manera que se pueda evaluar el
monto destinado al cumplimiento de sus derechos.
A continuación presentamos un conjunto de indicadores que permiten conocer el
seguimiento del gasto público en los NNA:
Indicadores de inversión social en NNA
Indicador
Inversión total en NNA
Inversión per cápita en
NNA
Proporción de
beneficiarios por sexo
¿Qué mide?
¿Cómo se construye?
La participación de la inversión Presupuesto
de
los
social en NNA dentro del programas dirigidos a los
presupuesto público nacional. NNA / Presupuesto total de
la nación.
La inversión del Estado en Presupuesto ejecutado por
cada NNA atendido por los los programas dirigidos a los
programas
sociales
que NNA / Total de NNA
implementa.
beneficiarios
de
los
programas.
La labor de los programas Cantidad total de niños
sociales según el sexo de los beneficiarios / Total de
beneficiarios
beneficiarios niños y niñas.
Indicadores de resultados
Indicador
Indicador de eficiencia
Proporcionaidad de los
gastos operativos y
administrativos de los
programas dirigidos a los
NNA.
¿Qué mide?
¿Cómo se construye?
La participación del total de los
gastos operativos y del total de
los gastos administrativos dentro
del total de los gastos de los
programas dirigidos a los NNA.
Gastos operativos totales /
Gastos totales de los
programas dirigidos a los
NNA.
25
Indicador de eficacia
Ritmo de ejecución del
gasto en NNA.
Indicador de equidad
Tasa de beneficiarios.
El logro de las metas a través del
gasto
en
un
momento
determinado, con el fin de
observar
el
grado
de
cumplimiento de las metas
monetarias.
La
población
de
NNA
beneficiados que cubre el gasto
de los programas dirigidos a ellos
respecto al total de NNA.
Gasto
ejecutado
/
Presupuesto programado.
Total
de
NNA
beneficiados / Total de
NNA.
La visibilización de los NNA no solo debería ocurrir en los presupuestos públicos sino
también en los sectores operativos del Estado (por ejemplo, salud, educación o protección),
los mismos que deberían reformarse para poder visibilizar a los NNA en sus intervenciones,
tanto en el gobierno central como en los niveles subnacionales. Evidentemente, también
deberían mencionar a los NNA como parte específica del gasto social. Finalmente, los
sistemas de información y las oficinas de estadísticas del Estado deberían también visibilizar
a los NNA en el recojo y elaboración de información.
IDEAS FUERZA
1. Los presupuestos públicos son herramientas fundamentales que reflejan las políticas
nacionales adoptadas por los Estados en su determinación para cubrir las brechas entre
la dimensión formal de los derechos y su implementación a través de las políticas
públicas. Por ello resulta fundamental señalar que sin recursos no hay cumplimiento de
derechos.
2. Los presupuestos públicos en la región todavía no son elaborados considerando
información desagregada ni específica sobre los NNA y existe muy poca información
sobre el gasto social por grupos etáreos, por lo que no es posible realizar una correcta
planificación de los recursos presupuestales que atiendan y den cumplimiento adecuado
a los derechos de los NNA (establecidos tanto en la CDN como en los planes
nacionales).
3. Es necesario empezar a institucionalizar sistemas de monitoreo, seguimiento y
evaluación del gasto social para medir el impacto de las políticas públicas sobre los
derechos de los NNA.
26
Capítulo 4.
Incidencia política en favor de los NNA
Foto: Save the Children
Objetivos de este capítulo
1. Cómo analizar y monitorear el gasto social.
2. Cómo realizar campañas para una mayor inversión en favor de los NNA.
27
Como hemos visto anteriormente, los presupuestos públicos deberían cuantificar el gasto
en los NNA que realizan los gobiernos año a año. Con esta información se puede elaborar
un diagnóstico de la dimensión financiera, a través del análisis de los gastos corrientes (pago
de remuneraciones de maestros, médicos, enfermeras, atenciones para el funcionamiento
de las escuelas y hospitales, entre otros) y de los gastos de inversión (construcción y
reparación de colegios, hospitales, infraestructura para servicios de agua y desagüe, entre
los principales) sobre la situación del cumplimiento de los derechos humanos de los NNA
por parte del Estado.
¿Por qué elaborar estrategias de incidencia para el presupuesto en favor de los
NNA?
Es obligación de los Estados Partes signatarios de la Convención adoptar las medidas
necesarias para dar cumplimiento pleno a los derechos de los NNA, estableciendo
adecuados vínculos entre la inversión social y la progresiva realización de derechos. Por
ello, el presupuesto público trasciende los aspectos administrativos y contables y se
constituye en el instrumento de gestión que evidencia cómo se definen las prioridades de
atención al asignarse los recursos disponibles en cada país.
Los Estados de la región necesitan elaborar políticas públicas en favor de los NNA, porque
todavía no se da el pleno cumplimiento de sus derechos. Es necesario influenciar en favor
de políticas públicas, así como en el funcionamiento de los gobiernos, para promover
cambios positivos y duraderos en la vida de los NNA.
Sobre la Estrategia de la Iniciativa Global de Gobernabilidad sobre Derechos de la Niñez de
Save the Children, se plantea emplear una combinación estratégica de movilización social,
capacitación, investigación, incidencia y abogacía en función de:
o Influenciar los impuestos, la cooperación internacional, los préstamos y otras políticas
públicas y privadas que tengan impacto en la movilización de recursos para ser
invertidos en la niñez.
o Influir en las políticas fiscales, las asignaciones presupuestarias y los patrones de gasto
por los gobiernos y otros actores del desarrollo, incluidos los donantes y el sector
privado, de manera tal que favorezcan la realización de los derechos de la niñez.
o Promover la eficiencia, la eficacia y la sostenibilidad de la inversión pública en la
infancia mediante la mejora de la transparencia, la rendición de cuentas y la
participación de las partes interesadas, incluidas niños y niñas, en los procesos fiscales,
así como la promoción del gasto público en programas que cuenten con una base
sólida de evidencia para lograr resultados positivos a mayor escala para la niñez.
Tomado de Save the Children. Gobernabilidad/Gobernanza sobre Derechos de la Niñez.
28
Aspectos básicos que debemos tener en cuenta para determinar estrategias de
asignación de recursos en favor de los NNA
Como en todo proceso de incidencia política, para incidir por recursos adecuados en favor
de los NNA, es fundamental tener en consideración las condiciones del contexto político,
social y económico del país. El análisis del contexto político institucional requiere considerar
de qué manera el Estado toma sus decisiones de política, cuáles son sus prioridades, a
quiénes se orientan preferentemente y cómo participa la ciudadanía en las decisiones de
políticas públicas.
El análisis del contexto social y económico debe permitirnos conocer identificar los actores
relevantes de la sociedad civil para la defensa y promoción de sus derechos, su nivel de
presencia y participación en las medidas de política y en las políticas públicas; sus relaciones
con el Estado y cómo el contexto económico influye en el cumplimiento de los derechos
humanos. También es importante considerar la identificación de los actores clave que toman
decisiones importantes sobre los derechos de los NNA, es decir, a quiénes se requiere
influenciar en el proceso de incidencia política.
¿Cómo analizar y monitorear el gasto social?
o Con diagnósticos y análisis de la situación de los derechos humanos de NNA.
o Es fundamental considerar el acceso a la información presupuestaria. No es posible
realizar un adecuado análisis el presupuesto sin contar con información oficial. En
algunos países de la región, como Perú y Colombia, es fácil acceder a los sistemas de
información presupuestal a través de sus respectivos portales de información. En los
otros países, el acceso es más limitado para las personas naturales (ver cuadro).
o Una vez que se haya logrado tener acceso a la información oficial de los presupuestos
públicos, ya sea tomándola de sus portales de transparencia de la información o a través
de acuerdos o negociaciones institucionales, podremos analizar y monitorear el gasto
social.
o El seguimiento y monitoreo del gasto social debe realizarse de manera continua y
mediante el uso de indicadores.
o Es pertinente tener en consideración en primer lugar el monto o volumen del gasto
social del año a analizar, o de los años previos, para conocer el comportamiento del
gasto en un período determinado.
¿Cómo realizar campañas de incidencia para la inversión dirigida a los NNA?
En primer lugar, debemos considerar que para dar cumplimiento a los derechos de la CDN,
se requiere que los Estados asignen hasta el máximo de los recursos disponibles, incluso
con apoyo de la cooperación internacional. En este sentido, la inversión social tiene que ser
considerada como un instrumento de implementación de sus derechos y por ello como un
mecanismo de equidad e inclusión social.
Para realizar campañas de incidencia efectivas en favor de los NNA es preciso identificar
los actores principales y el rol que asumen dentro de la estructura de
29
funcionamiento del Estado con relación a los derechos de los NNA, a fin de procurar
alianzas con estos actores clave. Para ello resulta fundamental conocer las fases del proceso
presupuestario, los tiempos y duración de cada fase, así como de los principales
responsables y decisores políticos, entre ellos:
Ministerio de Economía, Finanzas, Hacienda.
Congreso de la República
Defensoría del Pueblo
Instituciones pertinentes que trabajen o tengan impacto sobre derechos de los
NNA.
o Contraloría de la República.
o Ministerios relacionados.
o
o
o
o
Asimismo, y con el mismo sentido de construir alianzas, es necesario identificar a los
actores que tengan incidencia importante sobre la opinión pública en el proceso
de aprobación del presupuesto público, o en la movilización de recursos en favor de los
NNA:
o Representantes o líderes de los partidos políticos,
o Representantes de la sociedad civil involucrados en la problemática de la niñez y
adolescencia.
o Representantes de las universidades, o centros de investigación, que se interesen o
trabajen por sus derechos.
o Representantes de medios de comunicación interesados en el tema.
También es importante considerar el trabajo directo y participativo que se puede
realizar con la ciudadanía a través de la organización de eventos como diálogos
nacionales, talleres participativos, foros, encuentros, publicaciones especializadas en el tema
de niñez, elaboración y difusión de boletines impresos y por medios virtuales. Todo ello, en
la perspectiva de dar a conocer y sensibilizar a la opinión pública sobre el presupuesto de
los NNA.
Una eficaz campaña de incidencia en favor de mayores recursos del presupuesto para los
NNA requiere de una estrategia eficaz en el uso de los medios de comunicación. La
información que se brinde a la comunidad debe lograr impactos positivos, y para ello se
debe elaborar mensajes claros, concretos y directos, considerando la participación de
personalidades prominentes o influyentes, interesados en la causa de los NNA.
30
Transparencia en el acceso a la información presupuestal por país: América Latina y el Caribe
N°
País
1
Argentina
2
Bolivia
3
Brasil
4
Chile
5
Colombia
6
Costa Rica
7
Ecuador
8
El Salvador
9
Guatemala
10
Honduras
11
México
12
Nicaragua
13
Panamá
14
Paraguay
15
Perú
Sistema de información presupuestal
SIDIF/Sistema Integrado de
Administración Financiera
SIIF/Sistema Integrado de Información
Financiera
SIAFI/Sistema Integrado de
Informaciones Financieras
SIDOR/Sistema Integrado de Dados
Orçamentários
SIGFE/Sistema de Información para la
Gestión Financiera del Estado
SIIF/Sistema Integrado de Información
Financiera
SIGAF/Sistema Integrado de
Administración Financiera
SIGEF/Sistema Integrado de Gestión
Financiera
SAFI/Sistema de Administración
Financiera Integrado
SIAF/Sistema Integrado de
Administración Financiera
SIAFI/Sistema Integrado de
Administración Financiera
SICGP/Sistema Integral de Control de
la Gestión Presupuestaria
SIGFAS/Sistema Integrado de Gestión
Financiera
SIIF/Sistema Integrado de Información
Financiera
SIAF/Sistema Integrado de
Administración Financiera
SIAF/Sistema Integrado de
Administración Financiera
Características
Su nivel de transparencia es muy limitado para las personas
naturales, y su actualización está desfasada.
Su nivel de transparencia es muy limitado para las personas
naturales, y su actualización está desfasada.
Enlace
www.mecon.gov.ar
www.economiayfinanzas.gob.bo
www.fazenda.gov.br
Su nivel de transparencia es muy limitado para las personas
naturales, y su actualización está desfasada.
Su nivel de transparencia es muy limitado para las personas
naturales, y su actualización está desfasada.
Actualización diaria.
Para acceder a la información:
1. Ingresar al portal de Transparencia Económica del Gobierno
Nacional
2. Luego ingresar a la pestaña “Consultas de gastos” y a la
subpestaña “Consultar gastos”
Su nivel de transparencia es muy limitado para las personas
naturales, y su actualización está desfasada.
Su nivel de transparencia es muy limitado para las personas
naturales, y su actualización está desfasada.
Su nivel de transparencia es muy limitado para las personas
naturales, y su actualización está desfasada.
Su nivel de transparencia es muy limitado para las personas
naturales, y su actualización está desfasada.
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Actualización diaria.
Para acceder a la información:
1. Ingresar al portal del Ministerio de Economía y Finanzas
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www.economia.gob.cl
www.pte.gov.co/WebsitePTE/Landin
gPageGastoBootstrap.aspx
www.meic.go.cr
https://esigef.finanzas.gob.ec/esigef/
login/frmlogin/aspx
www.minec.gob.sv
www.mineco.gob.gt/presentacion/pr
incipal.aspx
www.sefin.gob.hn
www.economia.gob.mx
www.economiafamiliar.ni
www.mef.gob.pa/es/Paginas/Home.
aspx
www.hacienda.gov.py/webhacienda/index.php
http://apps5.mineco.gob.pe/transpar
encia/navegador/default.aspx
2.
16
República
Dominicana
17
Uruguay
18
Venezuela
SIGEF/Sistema Integrado de Gestión
Financiera
SIIF/Sistema Integrado de Información
Financiera
SIGCFP/Sistema Integrado de Gestión
y Control de las Finanzas Públicas
Luego ingresar a la pestaña “Seguimiento de la información
presupuestal (consulta amigable)” e inmediatamente a la
subpestaña “Consultar el gasto presupuestal”
Su nivel de transparencia es muy limitado para las personas
naturales, y su actualización está desfasada.
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www.economia.gob.do
www.mef.gub.uy
www.mf.gov.ve
El diseño de una estrategia de incidencia y movilización social debe considerar lo siguiente:
o La identificación de violaciones de los derechos humanos de los NNA y carencias en
las respuestas del Estado, así como la definición de objetivos estratégicos de las
acciones de comunicación.
o La identificación de los elementos clave para la formulación de los mensajes.
o La selección de los actores y responsables claves en el proceso de elaboración
presupuestal y la determinación de estrategias para entablar alianzas con ellos o para
incidir sobre ellos.
o El establecimiento de los medios más adecuados para acciones de incidencia y de
comunicación para la transmisión de los mensajes.
o La identificación de los medios o voceros más apropiados e influyentes para el envío
de los mensajes.
Características de una estrategia efectiva de medios de comunicación
Creación de ángulos interesantes del artículo; lo que se conoce como “vender la idea”.
Determinación del alcance de la campaña.
Construcción de relaciones con los medios de comunicación.
Conseguir la atención de la audiencia específica: responsables de políticas, tomadores
de decisiones y público en general.
o Monitoreo y evaluación de la estrategia de diseminación.
o
o
o
o
Tomado de Save the Children. Análisis de Presupuestos para la Niñez.
IDEAS FUERZA
1. La incidencia política en favor de los NNA por parte de las organizaciones de la sociedad
civil resulta necesaria en los países de la región, pues aún no se da pleno cumplimiento
de sus derechos.
2. Reconocer que la incidencia política es un proceso de largo aliento, que requiere sumar
esfuerzos, coordinar actividades y sobre todo, trabajar en alianza, entre las instituciones,
personas e interesados en general, en la atención de la problemática de la niñez y la
adolescencia.
3. Es necesario apoyar el desarrollo de capacidades tanto de los funcionarios públicos como
de la sociedad civil en torno a la promoción de los derechos de los NNA, como de
promover mayores asignaciones presupuestales.
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BIBLIOGRAFÍA
Centro de Políticas Públicas y Derechos Humanos Perú Equidad. Aportes de América
Latina a una Observación General sobre el Artículo 4 de la Convención sobre los
Derechos del Niño. 2014.
Centro de políticas Públicas y Derechos Humanos Perú Equidad. Invirtiendo en los
Derechos de la Niñez. Lima, Perú. 2014.
Centro de Políticas Públicas y Derechos Humanos Perú Equidad. Ser mejores para
hacerlo mejor. Lima, Perú. 2010.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Panorama Social de
América Latina. 2013.
Instituto Internacional de Estocolmo para la Investigación de la Paz (SIPRI). Yearbook.
2012. Resumen en español.
Naciones Unidas. Convención sobre los Derechos del Niño. 1989.
Naciones Unidas. Declaración Universal de Derechos Humanos. 1948.
Save the Children. Análisis de Presupuestos para la Niñez. Una guía para principiantes.
2010.
Save the Children. Gobernabilidad por los derechos de la niñez ES buen gobierno en
beneficio de la niñez. 2013.
Save the Children Nicaragua. Aportes para mejorar la inversión en niñez y adolescencia
y la participación infantil en los Municipios de Centroamérica. Círculo Centroamericano
de Aprendizaje sobre Derechos de la Niñez y Desarrollo Local. 2011.
Vásquez, Enrique. Visibilizar a los niños y niñas en la inversión social para respetar sus
derechos y hacer viable la gobernabilidad en América Latina y el Caribe. PPT. Lima, 2010.
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