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Basilea, la Crisis Financiera y la
Institucionalidad Regulatoria en Chile.
Propuestas de Reforma
Editor: Christian Larraín
Este libro fue financiado por la Asociación de Bancos e Instituciones
Financieras de Chile S.A. Todos los juicios expuestos en cada capítulo son
de exclusiva responsabilidad de sus autores. Las opiniones y contenidos
vertidos por los autores no reflejan necesariamente la opinión de la
Asociación de Bancos e Instituciones Financieras.
Se prohíbe la reproducción total o parcial de este libro sin autorización
expresa de la Asociación de Bancos e Instituciones Financieras de Chile
S.A.
Registro de propiedad intelectual N°252339. Abril de 2015
Diseño de portada: Brandcom Ltda.
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INDICE
CAPÍTULO 1. BASILEA, LA CRISIS FINANCIERA Y LA INSTITUCIONALIDAD
REGULATORIA EN CHILE. PROPUESTAS DE REFORMA ............................................................6
Christian Larraín (Editor)
I. II. III. LA INSTITUCIONALIDAD FINANCIERA ALCANZÓ EL LÍMITE DE SUS POSIBILIDADES ............................................................. 6 IMPLICANCIAS DE LAS DEBILIDADES DEL MARCO INSTITUCIONAL ...................................................................................... 6 PRINCIPALES RECOMENDACIONES DE POLÍTICA .................................................................................................................. 10 CAPÍTULO 2. DE BASILEA I A BASILEA III. CORRIGIENDO LOS EXCESOS DE LA CRISIS
FINANCIERA ............................................................................................................................................16
Jorge Mogrovejo
I. II. III. IV. V. VI. VII. VIII. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................................... 16 BASILEA I, EL REQUERIMIENTO DE CAPITAL SE CONVIERTE EN ESTÁNDAR INTERNACIONAL ............................................. 16 BASILEA II, EL REQUERIMIENTO DE CAPITAL SE HACE MÁS SENSIBLE A RIESGO (MÁS DE UNO) ......................................... 18 BASILEA II Y LA CRISIS FINANCIERA.................................................................................................................................... 33 BASILEA III: MEJORANDO LA CANTIDAD Y CALIDAD DEL CAPITAL REGULATORIO ............................................................. 37 LOS RETOS DEL SUPERVISOR FINANCIERO EN EL MUNDO DE BASILEA III Y LA POST CRISIS FINANCIERA........................... 43 CONCLUSIONES .................................................................................................................................................................... 47 REFERENCIAS ....................................................................................................................................................................... 50 CAPÍTULO 3. BASILEA III EN CHILE: VENTAJAS, DESVENTAJAS Y DESAFÍOS PARA
IMPLEMENTAR EL NUEVO ESTÁNDAR INTERNACIONAL DE CAPITAL BANCARIO ......52
Liliana Rojas-Suarez
I. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................................... 52 II. BASILEA III: UN ENFOQUE MACROPRUDENCIAL A LA REGULACIÓN ................................................................................... 53 III. ¿ES RELEVANTE LA APLICACIÓN DE BASILEA III EN CHILE?.............................................................................................. 55 IV. LAS VENTAJAS Y DESVENTAJAS POTENCIALES DE APLICAR BASILEA III EN CHILE .......................................................... 61 V. LOS DESAFÍOS DE LA APLICACIÓN DE BASILEA III EN CHILE ............................................................................................. 67 VI. CONSIDERACIONES ADICIONALES: ¿ADAPTAR EN VEZ DE ADOPTAR ALGUNAS DE LAS RECOMENDACIONES DE CAPITAL
BASILEA III? .................................................................................................................................................................................... 73 VII. REFERENCIAS ....................................................................................................................................................................... 78 CAPÍTULO 4. PRINCIPALES CONTENIDOS DE LA REFORMA A LA LEGISLACIÓN
BANCARIA PARA FINES DE ADECUARLA A LAS DIRECTRICES Y PRINCIPIOS DEL
MARCO DE BASILEA. ASPECTOS LEGALES ..................................................................................80
Miguel Angel Nacrur
I. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................................... 80 II. LA LEGISLACIÓN BANCARIA CHILENA. ATRIBUCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA DE BANCOS E INSTITUCIONES
FINANCIERAS; Y, POTESTAD NORMATIVA DEL BANCO CENTRAL DE CHILE, EN EL CONTEXTO DEL ORDEN PÚBLICO ECONÓMICO.82 III. LINEAMIENTOS PARA FINES DE INCORPORAR LAS NORMAS DE BASILEA VIGENTES A LA LEGISLACIÓN CHILENA............. 91 CAPÍTULO 5. BANCO SANTANDER CHILE. EL CAMINO HACIA BASILEA III ...................125
Banco Santander-Chile
I. II. III. IV. V. INTRODUCCIÓN – FUNDAMENTOS DEL PROYECTO BASILEA EN BANCO SANTANDER CHILE ........................................... 125 ALGUNOS CONCEPTOS ACERCA DEL ACUERDO DE BASILEA III ........................................................................................ 126 PROYECTO BASILEA – BANCO SANTANDER CHILE ........................................................................................................... 128 REPORTING ........................................................................................................................................................................ 133 CONCLUSIONES .................................................................................................................................................................. 134 CAPÍTULO 6. BASILEA Y LA GESTIÓN DE CAPITAL. DESAFÍOS PARA BANCOS Y
SUPERVISORES .....................................................................................................................................136
Christian Larraín
I. II. III. IV. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................................. 136 ¿DE QUÉ MANERA BASILEA II TRASLADA A LOS BANCOS LA RESPONSABILIDAD DE GESTIONAR MEJOR SUS RIESGOS?... 138 NUEVOS REQUERIMIENTOS QUE IMPONE BASILEA II A LOS BANCOS................................................................................. 139 DESAFÍOS DEL SUPERVISOR ............................................................................................................................................... 151 -3-
V. VI. VII. GOBIERNO CORPORATIVO Y ORGANIZACIÓN DE LA SBIF ................................................................................................. 156 CONCLUSIONES .................................................................................................................................................................. 158 REFERENCIAS ..................................................................................................................................................................... 160 CAPÍTULO 7. LOS CONGLOMERADOS FINANCIEROS EN CHILE. DIAGNÓSTICO,
COMPARACIÓN INTERNACIONAL Y PROPUESTA DE CAMBIOS REGULATORIOS .......162
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
I. II. III. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................................. 162 SUPERVISIÓN CONSOLIDADA DE CONGLOMERADOS FINANCIEROS: ASPECTOS TEÓRICOS Y MEJORES PRÁCTICAS............ 165 SUPERVISIÓN DE CONGLOMERADOS FINANCIEROS: EVIDENCIA DE PAÍSES CON UN MARCO LEGAL DE SUPERVISIÓN
CONSOLIDADA................................................................................................................................................................................ 174 IV. EVOLUCIÓN DE LA VIGILANCIA DE LOS GRUPOS FINANCIEROS EN CHILE ......................................................................... 186 V. PROPUESTAS PARA AVANZAR A UNA SUPERVISIÓN CONSOLIDADA ................................................................................... 193 VI. RECOMENDACIONES .......................................................................................................................................................... 204 VII. REFERENCIAS ..................................................................................................................................................................... 207 VIII. ANEXOS ............................................................................................................................................................................. 209 CAPÍTULO 8. BASILEA. DESARROLLO Y SUPERVISIÓN DE MODELOS INTERNOS........219
José Miguel Cruz
I. II. III. IV. V. VI. VII. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................................. 219 MODELOS INTERNOS EN LA GESTIÓN DE RIESGOS ............................................................................................................ 219 CRITERIOS PARA LA EVALUACIÓN DE MODELOS DE MEDICIÓN DE RIESGOS ...................................................................... 240 TÓPICOS DE MAYOR COMPLEJIDAD EN LA EVALUACIÓN DE MODELOS INTERNOS ............................................................ 251 TRANSICIÓN A MODELOS INTERNOS .................................................................................................................................. 258 CONCLUSIONES .................................................................................................................................................................. 263 REFERENCIAS ..................................................................................................................................................................... 266 CAPÍTULO 9. SHADOW BANKING. APLICACIÓN AL CASO DE CHILE ................................268
Christian Larraín
I. II. III. IV. V. MOTIVACIÓN ..................................................................................................................................................................... 268 MARCO CONCEPTUAL ........................................................................................................................................................ 269 APLICACIÓN AL CASO CHILENO ......................................................................................................................................... 275 CONCLUSIONES .................................................................................................................................................................. 293 REFERENCIAS ..................................................................................................................................................................... 296 CAPÍTULO 10. HACIA EL FORTALECIMIENTO DE LA RESOLUCIÓN BANCARIA EN
CHILE. DIAGNÓSTICO Y RECOMENDACIONES .........................................................................299
Javier Bolzico
I. II. III. IV. V. VI. VII. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................................. 299 ASPECTOS CONCEPTUALES DE RESOLUCIÓN BANCARIA .................................................................................................... 299 BREVE DESCRIPCIÓN DEL MARCO DE RESOLUCIÓN BANCARIA CHILENO .......................................................................... 314 EVALUACIÓN DEL MARCO DE RESOLUCIÓN BANCARIA CHILENO: FORTALEZAS Y ASPECTOS A MEJORAR ........................ 320 LINEAMIENTOS PARA FORTALECER EL MARCO DE RESOLUCIÓN BANCARIA CHILENO ...................................................... 324 CONCLUSIONES .................................................................................................................................................................. 328 REFERENCIAS ..................................................................................................................................................................... 330 -4-
Capítulo 1
Basilea, la Crisis Financiera y la Institucionalidad Regulatoria
en Chile
Propuestas de Reforma
Christian Larraín
Editor
Ingeniero Comercial y Economista de la Universidad de Chile. Magister y Ph.D. (c) de
la Universidad Católica de Lovaina-La-Nueva. Actualmente es Socio de CLGroup.
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Basilea, la Crisis Financiera y la Institucionalidad
Regulatoria en Chile
Christian Larraín (Editor)
Capítulo 1. Basilea, la Crisis Financiera y la Institucionalidad
Regulatoria en Chile. Propuestas de Reforma
I.
La Institucionalidad Financiera alcanzó el límite de sus
posibilidades
Las últimas dos grandes reformas al modelo de regulación y supervisión al
sistema financiero chileno fueron elaboradas en 1986 y 1997.
La reforma de 1986 fue un resultado directo de la crisis económica y financiera
experimentada por Chile en 1982-83 y la concomitante y masiva cadena de insolvencias
bancarias que vino con ella. Los principales ejes de esta reforma fueron reconocer un rol
activo de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF) en la
medición de la calidad de los activos bancarios, corregir los límites de préstamos con
partes relacionadas, fortalecimiento de un modelo de riesgos compartidos,
estableciéndose un mecanismo ad-hoc de resolución bancaria anclado en el convenio de
acreedores, un fortalecimiento de la transparencia de la información otorgada al
mercado acerca de la salud de las entidades bancarias, entre otros elementos.
Posteriormente, la reforma bancaria de 1997 modificó el mecanismo de
otorgamiento de licencias, con miras a elevar la competencia en la industria, incentivó
la posibilidad de que los bancos hicieran actividades internacionales, adecuando el
marco supervisor para el efecto, introdujo la evaluación de la calidad de la gestión de las
entidades, en base a su solvencia y riesgos, introdujo el modelo de adecuación de capital
de Basilea I, aunque manteniendo visionariamente un límite al apalancamiento absoluto
de las entidades1.
Sin embargo, después de 1997, si bien se han efectuado reformas a la legislación
bancaria, estas han sido menores, y no han recogido los aspectos más relevantes que
dicen relación con la estabilidad financiera de la industria.
En paralelo, la legislación internacional ha avanzado hacia lo que se conoce
como Basilea II, y con posterioridad a la crisis, hacia Basilea III, a pesar de lo cual la
legislación chilena sigue basada en el modelo de Basilea I.
II.
Implicancias de las Debilidades del Marco Institucional
Como resultado de los distintos trabajos abordados en este libro, se han
levantado cinco temas de debilidad estratégica en nuestro marco de regulación y
supervisión financiera:
1
La reforma de 1997 mantuvo un límite máximo de apalancamiento de los bancos equivalente a 33 veces,
límite que ha sido incorporado por la reciente reforma de Basilea III casi con exactitud.
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Basilea, la Crisis Financiera y la Institucionalidad
Regulatoria en Chile
Christian Larraín (Editor)
• Falta de adecuación a los estándares internacionales de adecuación de
capital proporcionados por Basilea II y III.
• Modelo de supervisión institucional actualmente existente en Chile, no da
cuenta de la presencia de conglomerados financieros de facto sin un marco
de regulación y supervisión ad hoc.
• Gobierno corporativo de la SBIF de tipo unipersonal, removible a
discreción por el Ejecutivo y ausencia de un régimen de dación de cuentas
donde se responda por los resultados de la gestión.
• Importantes actividades financieras de agentes crediticios no bancarios sin
una supervisión de solvencia adecuada (Shadow Banking), cuyo tamaño y
exposición a distintos tipos de riesgos exponen a la economía a un
potencial riesgo sistémico.
• Un mecanismo de resolución bancaria anclado en la figura del convenio
de acreedores, que por sí mismo adolece de una serie de limitaciones que
impiden brindar un marco de resolución de insolvencias bancarias acorde
a las mejores prácticas internacionales.
¿Qué implicancias tienen estas debilidades de nuestro marco institucional? La
falta de adecuación al marco de Basilea implica que los bancos chilenos no estarán
cumpliendo con los estándares de solvencia requeridos y aceptados a nivel internacional
una vez que entren en plena vigencia las recomendaciones de Basilea. La consecuencia
obvia es que la banca local no tiene los resguardos que los estándares internacionales
sugieren en régimen para proteger la estabilidad financiera en caso de problemas. En
efecto, el marco internacional propone una adopción gradual de los estándares, para
alcanzar una situación de régimen en 2019.
También se verá afectada crecientemente la competitividad internacional de la
plaza financiera, las evaluaciones efectuadas por los clasificadores de riesgo, y se eleva
el costo de fondos de los bancos exigido por los mercados.
Por otra parte, el marco de Basilea (Basilea II) también propuso alternativas de
adecuación de capital basado en modelos internos, que buscan incentivar a los bancos
para asumir la responsabilidad de gestionar mejor sus riesgos y asumir las
consecuencias de sus malas decisiones. Aunque la banca que opera en Chile opera hace
años bajo un sistema de modelos internos para estimar pérdidas esperadas, no ocurre lo
mismo respecto de los requerimientos de capital. Esto tiene como consecuencia directa
que se dificulta la posibilidad de pedir a los bancos objetivos internos de capital acordes
a su modelo de negocios y nivel de riesgos, tal como lo requiere un enfoque de
supervisión basado en riesgos.
Por otra parte, la realidad de los conglomerados es innegable, y existen buenas
razones que lo justifican del tipo de economías de escala y ámbito en la producción, el
llamado “one-stop-shopping”, etc. Empero, la existencia de conglomerados financieros
operando de hecho, sin un marco de regulación apropiado, eleva el riesgo sistémico al
que está expuesta la economía chilena. Asimismo, el modelo de supervisión
institucional (basado en un agente especial de supervisión para bancos, entidades de
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Basilea, la Crisis Financiera y la Institucionalidad
Regulatoria en Chile
Christian Larraín (Editor)
valores, entidades de seguros), crea amplio espacio para la existencia de arbitraje
regulatorio, donde los mismos riesgos no reciben el mismo tratamiento de regulación, lo
que daña la competencia al interior del mercado financiero. Esto ha sido destacado en
las visitas de evaluación encargadas por los organismos internacionales que el propio
poder ejecutivo ha solicitado en el pasado.
En otro plano, el modelo de gobierno unipersonal de la SBIF, de exclusiva
confianza del Presidente de la República, tiene varias debilidades que han sido
relevadas por distintas misiones a cargo de organismos internacionales. La falta de
estabilidad en el cargo afecta la independencia en la toma de decisiones y eleva el riesgo
de politización de las mismas. El gobierno unipersonal y excesivo poder del supervisor
también eleva el riesgo de decisiones equivocadas y dificulta la posibilidad de transferir
mayor poder regulador y normativo a la SBIF.
En cuanto a la actividad de Shadow Banking, no sólo afecta el riesgo sistémico
de la economía, sino que también eleva las posibilidades de arbitraje regulatorio,
generando incentivos para transferir actividades hacia aquellos espacios financieros con
menor supervisión.
Finalmente, la falta de un régimen de resolución bancaria que contenga el
conjunto de herramientas disponibles para el regulador para enfrentar situaciones de
insolvencia, potencia el efecto de contagio hacia el resto de la economía que se puede
generar a partir de una situación particular que afecte a una entidad financiera, con el
concomitante efecto dañino sobre las finanzas públicas. Un buen sistema de resolución
bancaria mejora también la viabilidad de bancos en problemas, con lo cual los riesgos
de contagio y los costos para el erario público caen.
¿Se trata todo esto de un mero problema de carga regulatoria? Pareciera que a
simple vista así lo fuera. ¿Para qué molestarse con incrementar la carga regulatoria si el
sistema financiero local ha respondido bastante bien frente a las crisis recientes que han
afectado al mundo?
En este sentido, a menudo se ha señalado que nuestro marco institucional ha
mostrado su fortaleza, ya que ha permitido al sector bancario solventar exitosamente los
ajustes recesivos que afectaron a la economía chilena en 1999 y 2008-09. Es evidente
que la industria bancaria que opera en Chile ha avanzado en desarrollar mejores
prácticas de gestión de riesgo, bajo la mirada activa y permanente de la SBIF.
Asimismo, también se debe reconocer el aporte de los cambios en las facultades de
supervisión del regulador poniendo el acento en la calidad de la gestión, que ha
permitido por la vía normativa superar algunas de las falencias de la institucionalidad
financiera local.
Sin embargo, no es menos cierto que los ajustes que afectaron a la economía
chilena en las dos situaciones mencionadas fueron de alcance bastante limitado, gracias
al adecuado manejo macroeconómico y al instrumental de políticas que caracteriza a la
economía chilena. Dicho en otros términos, aunque no cabe duda que el rol supervisor
ha sido un elemento que ha contribuido a reducir los efectos negativos de los ajustes
recesivos, ni la banca chilena no ha debido enfrentar un test lo suficientemente ácido
como para validar la calidad de nuestra institucionalidad de regulación y supervisión
financiera.
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Basilea, la Crisis Financiera y la Institucionalidad
Regulatoria en Chile
Christian Larraín (Editor)
Una regulación óptima es aquella que balancea adecuadamente los costos y
beneficios de la misma. Este es un criterio de política pública que no debe ser obviado
al momento del diseño de las mismas.
De este modo, la regulación representa una carga regulatoria que debe ser
asumida por los bancos, y suele ser transferida en parte o totalmente al público. La
consecuencia de lo anterior termina siendo menor disponibilidad de financiamiento sano
y de largo plazo para personas y empresas, lo que termina dañando el consumo, la
inversión y el empleo finalmente. La experiencia reciente de algunos países
latinoamericanos, que terminan con sistemas financieros jibarizados avala este
planteamiento.
Pero por otro lado, es interesante recordar que el marco de regulación y
supervisión es algo así como un seguro de accidentes. Uno no le ve la utilidad sino hasta
el momento que lo utiliza. En este sentido, es evidente que la existencia de estos seguros
contribuye a que el público perciba que el sistema financiero le entrega credibilidad y
confiabilidad, con lo cual está dispuesto a poner recursos ingentes y crecientemente a
costos altamente competitivos. En esta línea, la banca se termina beneficiando de un
marco de supervisión adecuado.
Tal como los señala Haussman2, “la banca privada pareciera ser sumamente
privada, pero en realidad la banca insume fuertemente bienes públicos que no puede
producir y que tienen que estar presentes, y que corresponden, en primer lugar, a
normas contables y de información y de diseminación de esa información, normas
prudenciales y de supervisión, la función de prestamista de última instancia y la
existencia de garantías a los depósitos. Esos elementos que insumen, forman parte del
ambiente en que operan, los puede producir cada banco independientemente, y son
fundamentales para que el público perciba que tener su dinero en el banco es una
decisión sabia. En este sentido, el sistema financiero debe ver todas estas normas de
regulación y supervisión bancaria como un bien público, que aunque le moleste a cada
banco en particular tener que cumplirlas, beneficia al sistema financiero en su
conjunto”. (pág.84).
Así, todas las propuestas contenidas en este libro toman como una referencia
esencial las mejores prácticas internacionales en materia de regulación y supervisión. El
acercarse a los estándares internacionalmente aceptados y puestos en práctica por la
mayor parte de los países comparables con Chile, se garantiza una regulación
balanceada, que por una parte contenga exigencias elevadas que garanticen un bajo
riesgo de insolvencias bancarias, y por otro lado reducir el riesgo de que las
regulaciones propuestas hagan perder competitividad a la plaza financiera local y, por
esa vía, terminen ahogando el desarrollo de la industria financiera.
2
Haussman, R. (1997): “Regulación y supervisión bancaria frente a la internacionalización: ¿Cuáles son
los potenciales beneficios? En “Supervisión Consolidada de Conglomerados Financieros”. Christian
Larraín (Editor). Ministerio de Hacienda de Chile.
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Basilea, la Crisis Financiera y la Institucionalidad
Regulatoria en Chile
III.
Christian Larraín (Editor)
Principales recomendaciones de política
El objetivo de este libro es contribuir a un debate acerca de las modificaciones
que requiere la institucionalidad financiera en Chile. En este sentido, los distintos
capítulos del libro abordan un conjunto de temáticas que son consideradas estratégicas
para una futura reforma a la legislación financiera.
A pesar de que el foco está puesto en el caso chileno, la perspectiva con que se
abordan los temas siempre tiene la mirada puesta en los estándares internacionales de
regulación y supervisión vigentes en la actualidad. En este sentido, en los distintos
capítulos del libro se debaten en profundidad las recomendaciones del Comité de
Basilea, especialmente las modificaciones que surgieron a propósito de la reciente crisis
financiera.
Por otra parte, sin perjuicio de centrar la atención en el caso chileno, las
temáticas tratadas permiten iluminar el caso de cualquier economía emergente que
busque ponerse al día en las mejores prácticas internacionales de regulación y
supervisión financiera.
En el Capítulo 2 Jorge Mogrovejo pasa revista a la evolución que han
experimentado las recomendaciones de Basilea, desde la versión I a la III. Esta revisión
es importante no sólo porque permite entender cuáles son las recomendaciones
internacionales, sino también en qué medida estas recomendaciones se han adecuado a
los efectos de la reciente crisis financiera. Mogrovejo adopta un enfoque equilibrado
respecto de las críticas que se le han hecho a Basilea a propósito de la crisis, y cómo
estas se han incorporado en los nuevos estándares. Este capítulo aclara que Basilea III
no sustituye a Basilea II, sino que lo complementa en aquellos aspectos que fueron
vistos como debilidades en su momento.
Respecto del debate de los modelos internos, donde algunos han puesto el acento
en la presencia de estas herramientas como causante de la crisis, Mogrovejo señala que
no es culpa del modelo, sino de la deficiente gestión de riesgos y de la toma desmedida
de riesgos, encubierta en sofisticados modelos que sólo justificaban la generación de
negocios con mucha rentabilidad y altísimo riesgo. En este sentido, el uso de modelos
sigue plenamente vigente, aunque con los resguardos de rigor y con espacios
probablemente más acotados de libertad para cada banco.
En el Capítulo 3, Liliana Rojas-Suarez aborda las ventajas y desventajas de
aplicar Basilea al caso chileno. Primero, señala que los fundamentos para la
implementación de las recomendaciones de capital de Basilea III están presentes, con un
buen modelo supervisor y un adecuado marco de políticas económicas. Apunta en el
mismo sentido la fuerte presencia de la banca internacional en la plaza financiera local,
lo que favorece la posibilidad de adoptar los estándares internacionales con miras a
evitar un arbitraje regulatorio y a mantener la competitividad internacional de la banca
local.
Otro elemento que destaca Rojas-Suarez es que la evidencia muestra la presencia
de booms crediticios en Chile en las últimas décadas, con características similares a un
grupo de países de la región. Destaca el caso de Colombia y Perú, que han
implementado mecanismos de regulación contra-cíclicos. En este sentido, identifica otro
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Basilea, la Crisis Financiera y la Institucionalidad
Regulatoria en Chile
Christian Larraín (Editor)
argumento favorable para aplicar Basilea III, que tiene como uno de sus Pilares la
existencia de un colchón de capital contra-cíclico.
Además, la autora señala que la incorporación en la normativa chilena de las
recomendaciones de Basilea, algunas de las cuales de facto se vienen implementando en
Chile (parcialmente) mejoraría la transparencia de la gestión de riesgo de la banca
chilena, constituyendo de esta manera una ventaja para la solidez del sistema financiero.
Rojas-Suarez también identifica riesgos en la implementación de Basilea en
Chile. En particular, es que la implementación de Basilea III en Chile puede
incrementar las discrepancias regulatorias ya existentes entre bancos y entidades no
financieras involucradas en actividades crediticias. De aquí la importancia de avanzar
hacia la homologación de normativas de riesgos para actividades equivalentes,
independientemente que se desarrollen en bancos, casas comerciales, cooperativas o
cualquier otra entidad.
En el capítulo 4, Miguel Ángel Nacrur aborda la problemática de la reforma
financiera desde una óptica jurídica. En este capítulo, pasa revista al marco legal que
define las facultades de regulación y supervisión, tanto del Banco Central y de la SBIF.
A continuación identifica los aspectos centrales que deben ajustarse en la legislación
chilena para adecuarse a Basilea. Primero, identifica los temas relacionados con la
definición y calidad del capital, acorde con los ajustes que propone Basilea III para el
capital tipo 1 y 2. Segundo, se refiere a la manera de modificar la temática de los
colchones o reservas de capital que propone Basilea.
Tercero, un tema que cabe destacar de las propuestas de Nacrur, que marca una
diferencia con el marco legal vigente, es que plantea ampliar las facultades de la SBIF
para definir por la vía reglamentaria los activos ponderados por riesgo. En un mundo
donde las propuestas de Basilea están en permanente cambio, es de la mayor relevancia
que el supervisor pueda tener facultades para ajustarse a los cambios internacionales, sin
tener que pasar cada vez por una modificación legal.
Considerando que es importante dar garantías de que estas facultades serán bien
aplicadas, Nacrur propone para fines de conferirle una mayor autonomía a la SBIF
dentro del contexto mencionado, considerar en la estructura de una eventual agencia
reguladora independiente de naturaleza colegiada, ciertas premisas fundamentales que
corresponden a dotarlas de amplia autonomía en sus decisiones de manera de evitar
injerencias de índole político; independencia del Gobierno en su financiamiento; que el
nombramiento de las autoridades colegiadas que la dirijan no dependa exclusivamente
del Poder Ejecutivo y que participe también el Senado; que las causales de remoción de
sus miembros se encuentren específicamente reglamentadas de manera de evitar la
discrecionalidad en su ejercicio; y, establecer procedimientos legales que obliguen a
esas autoridades a proporcionar información periódica sobre el desarrollo de las
funciones públicas asignadas y junto con ello contemplar procedimientos de revisión
judicial de las principales decisiones que se adopten.
En el Capítulo 5, el Banco Santander Chile aborda lo que ha sido su experiencia
práctica en materia de adoptar los estándares internacionales de Basilea. Así, señala que
la Alta Administración y el Directorio de BS-Chile adquirieron un compromiso con la
Casa Matriz para desarrollar el Proyecto Basilea, y asumió la responsabilidad de
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Basilea, la Crisis Financiera y la Institucionalidad
Regulatoria en Chile
Christian Larraín (Editor)
financiar, gestionar y cumplir con cada uno de sus hitos. Dentro de los factores críticos
de éxito, se señalan: i) Una clara estructura de Governance basada en una profunda
implicación de la Alta Dirección; ii) Foco específico en los procesos de integración de
los modelos en la gestión para la toma de decisiones; iii) Concentración de esfuerzos en
calidad y suficiente profundidad histórica de datos, sistemas de información y motores
de cálculo; iii) Existencia de Recursos Humanos suficientes con dedicación exclusiva y
con la debida formación para garantizar el desarrollo y seguimiento de modelos
avanzados. iv) Unidades de control independientes. En síntesis, es clave contar con
procesos robustos tanto de auditoría como de validación interna de modelos.
Se trata, sin lugar a dudas, de una experiencia de alto valor para otras entidades
bancarias que busquen avanzar hacia los estándares internacionales de Basilea.
En el capítulo 6, Christian Larraín aborda un ámbito específico de las
recomendaciones de Basilea, referido a la gestión de capital. La implantación del Marco
de Basilea II y III implica grandes desafíos, tanto para los bancos como para los
supervisores. Respecto de Basilea I, se trata de un cambio de paradigma, donde se
transfieren a los bancos mayores grados de libertad para estimar sus propios riesgos
internamente, pero también mayores responsabilidades por los resultados de aplicar sus
propias metodologías.
Estas responsabilidades no sólo dicen relación con aspectos estadísticos, sino
también implican un gran desafío en lo referente a la gestión de capital. Estos desafíos
abarcan temas tales como la necesidad de definir un objetivo interno de capital en base a
sus riesgos, articular dicho objetivo con la medición de desempeño de las líneas de
negocio, efectuar análisis de tensión, documentar las políticas, etc.
Desde el punto de vista de los supervisores, un primer gran desafío es acceder a
facultades que les permitan, por un lado, definir normativas a partir de las mejores
prácticas de gestión de capital, que sirvan como referente a la industria bancaria. Lo
anterior requiere fortalecer las competencias internas del supervisor, tanto en la
problemática de validación de los objetivos internos de capital (Pilar II), como en lo
referido a definir criterios para la realización de análisis de tensión, la evaluación de
cuál es la organización adecuada para la gestión de capital, la evaluación del rol del
gobierno corporativo, las metodologías de asignación de capital y evaluación del
desempeño de las líneas de negocios, entre los principales temas.
En el capítulo 7, Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano abordan la
problemática de la supervisión consolidada de conglomerados financieros en Chile. El
trabajo parte por la discusión acerca de las causas que explican la operación de
conglomerados y sus principales riesgos. Entre estos destacan al arbitraje regulatorio, el
riesgo de contagio, la falta de transparencia y complejidad de los conglomerados y la
concentración y potencial riesgo sistémico. En la parte de diagnóstico, se entregan un
conjunto de antecedentes que apuntan a dimensionar la actividad de los conglomerados
financieros y los principales riesgos involucrados asociados a su operación. Dicho eso,
se pasa revista a las principales debilidades del marco regulatorio vigente, y se plantean
recomendaciones de cambio al marco legal, destacando el reconocimiento de la figura
del conglomerado financiero como objeto de supervisión y regulación, separado del
resto del grupo económico, el alcance de la supervisión que incluye a la matriz del
conglomerado financiero, la discusión acerca del supervisor líder.
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Basilea, la Crisis Financiera y la Institucionalidad
Regulatoria en Chile
Christian Larraín (Editor)
Es relevante destacar que, más allá de las recomendaciones de ajuste al marco
legal, el trabajo propone un enfoque equilibrado, donde no se busca impedir la
operación de los conglomerados financieros, sino que tal como ocurre en plazas
financieras comparables a la chilena, aplicarles una regulación proporcional a sus
riesgos.
En el capítulo 8, José Miguel Cruz aborda en profundidad los desafíos asociados
a la operación de modelos internos, tanto de pérdidas esperadas como de capital. Es
interesante notar la explicación que plantea Cruz, a menudo obviada en los debates
asociados a modelos internos, respecto de lo cual cuando Basilea permite la utilización
de modelos internos de adecuación de capital, en estricto rigor utiliza como insumo los
modelos internos de pérdida esperada. En otras palabras, el margen de libertad que
tienen los bancos para estimar capital a partir de su propia data es limitado. Pero el otro
tema de la mayor relevancia, es que los bancos chilenos hace varios años están
operando con modelos internos para el cálculo de pérdidas esperadas para carteras
grupales. Esto significa que, más allá de los ajustes adicionales que puedan ser
necesario introducir en el marco legal/normativo, las condiciones para que los bancos
puedan operar con modelos internos de capital están dadas.
Por otra parte, Cruz enfatiza que, más allá de la relevancia que tiene el aspecto
técnico en la construcción de modelos, el ámbito de la gestión respecto de su uso en la
toma de decisiones es un aspecto crucial. El desarrollo de modelos internos requiere el
involucramiento de la alta gerencia, con un apoyo específico, y con un entendimiento de
su potencial y sus limitaciones. Se requiere de contrapartes internas que apoyen las
labores de control, y aunque no sean especialistas, usen su sentido común y el
conocimiento específico del negocio para contrastar los resultados del modelo.
En el capítulo 9, Christian Larraín aborda la problemática de Shadow Banking
(SB) en Chile. El punto de preocupación es que hay entidades que realizan un negocio
de tipo para-bancario, que asumen los concomitantes riesgos, pero quedan bajo una
supervisión inadecuada respecto de los riesgos involucrados. En la misma línea, la idea
de que son únicamente los bancos las entidades que tienen potencial riesgo sistémico
debido a que captan de público ha quedado completamente superada, tanto por la
evidencia como por la teoría.
Aterrizando los conceptos anteriores al caso chileno, los subsectores actualmente
más relevantes bajo la óptica de SB son las cajas, las cooperativas, las tarjetas del
comercio y los Fondos Mutuos Monetarios no bancarios. El punto es que lo más
relevante no son necesariamente los subsectores, sino el detectar entidades/actividades
que, dentro de cada subsector, ameritan una mayor supervisión y carga regulatoria.
Considerando todos los elementos anteriores, es necesario modificar la ley de
bancos, con miras a dar facultades a la SBIF para ampliar el perímetro regulatorio a
cualquier otra actividad de intermediación crediticia que a juicio del supervisor
represente riesgos de inestabilidad sistémica. Esta ampliación de perímetro regulatorio
permitiría, en una primera etapa, acceder a la información adecuada en forma
sistemática a la SBIF, de manera de poder hacer un seguimiento permanente acerca de
los riesgos de las distintas entidades y, determinar cuándo se justifica una supervisión
más profunda caso a caso.
- 13 -
Basilea, la Crisis Financiera y la Institucionalidad
Regulatoria en Chile
Christian Larraín (Editor)
Finalmente, en el Capítulo 10 Javier Bolzico aborda la problemática de la
resolución bancaria (RB). De acuerdo al autor, sería conveniente introducir cambios a la
Ley General de Bancos a fin de fortalecer el marco de RB de Chile. El actual esquema
está basado en una ley de 1986 y por lo tanto no incorpora los desarrollos y estándares
internacionales recientes.
Las principales oportunidades de mejora están relacionadas con dotar a la SBIF
de opciones adicionales de RB usuales en la mayoría de los países, mejorar los procesos
previstos para rápidas acciones correctivas, mejorar el esquema de garantía de depósitos
estatal actual, limitar la exposición del Banco Central, y dotar de mayor autonomía y
protección legal a los responsables de los procesos de RB. Ello permitiría contar con un
marco de RB efectivo, que asegure una resolución y salida ordenada de los bancos en
problemas, favoreciendo el desarrollo y la estabilidad del sistema financiero.
- 14 -
Capítulo 2
De Basilea I a Basilea III
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
Jorge Mogrovejo
Economista y Abogado con el grado de “Master in International Affairs” de la
Universidad de Columbia de New York. Actualmente es “Presidente del Fondo de
Seguro de Depósitos de Perú”.
15
De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
Jorge Mogrovejo
Capítulo 2. De Basilea I a Basilea III. Corrigiendo los Excesos de
la Crisis Financiera
I.
Introducción
Este capítulo hace una revisión de los esfuerzos del Comité de Basilea en la
producción de estándares de capital regulatorio desde 1988 hasta la actualidad. El
objetivo es no solo describir, de manera sucinta, los estándares en sus detalles técnicos
sino también las motivaciones de los cambios, las limitaciones de las versiones previas
y sus consecuencias en los modelos de negocios de los bancos.
La crisis financiera 2007-2008 marcó un antes y un después en la regulación
bancaria. El tener un capital regulatorio que representara el nivel de riesgo de cada
banco (o sus pérdidas inesperadas para ser precisos) fue el santo grial de la regulación
bancaria durante muchos años. En la post crisis financiera el objetivo es otro: como
tener sistemas financieros estables que resistan los ciclos a la baja sin necesidad de
rescates bancarios con fondos públicos. Pero al mismo tiempo no se deja de lado la
necesidad de tener bancos con una adecuada gestión de riesgos.
Esta aparente contradicción lleva a muchos a pensar que Basilea III reemplaza a
Basilea II. Las recientes publicaciones del Comité de Basilea por el contrario muestran
que el esquema de tres Pilares de Basilea II sigue en pie, y que lo que se viene es una
revisión a fondo de los enfoques estandarizados y de modelos internos. La gestión de
riesgos con herramientas que hagan uso intensivo de data sigue siendo relevante, la
diferencia es que a futuro estas herramientas no podrán ser usadas para reducir el capital
regulatorio a niveles exiguos.
II.
Basilea I, el requerimiento de capital se convierte en estándar
internacional
En los años 60 y 70 el crecimiento sostenido de la post-guerra y el incremento
del intercambio comercial, llevó a tener sistemas financieros más grandes y más
integrados a nivel internacional. Pero la banca europea, norteamericana y japonesa
seguía siendo regulada según los esquemas normativos nacionales que no eran
homogéneos entre sí. Ese escenario creaba condiciones propicias para el desarrollo de
arbitrajes regulatorios sobre todo en aquellos casos de bancos que hacían transacciones
financieras que cruzaban fronteras.
La quiebra del banco alemán Bankhaus Herstatt en 1974, fundamentalmente
debida a pérdidas en operaciones cambiarias, fue una primera llamada de atención para
los supervisores y reguladores sobre la necesidad de contar con regulaciones bancarias
coordinadas a nivel internacional, al menos entre los principales centros financieros del
mundo.
- 16 -
De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
Jorge Mogrovejo
Es así como se crea el Comité de Basilea de Supervisión Bancaria bajo el
auspicio del Banco de Pagos Internacionales (Bank for International Settlements) en
1974, en su origen comprendía a los supervisores bancarios de los países G-103 más
Suiza y Luxemburgo. Los primeros documentos del Comité de Basilea estuvieron
abocados al tema de la supervisión consolidada (Basel Concordat).
En los años 80, la crisis de la deuda latinoamericana y sus consecuencias, para
muchos bancos internacionales, llevó al Comité de Basilea a enfocar sus esfuerzos hacia
la elaboración de un estándar de capital que fuera uniforme para los bancos que
operaban en los mercados financieros más importantes. Ese primer acuerdo de capital
fijó un ratio de 8% de: capital regulatorio / activos ponderados por riesgo.
Por primera vez se definía lo que constituía capital regulatorio, este se dividía en
dos partes o secciones (Tiers): El Tier 1 incluía básicamente las acciones y reservas
reveladas (descontando los goodwill de haberlos). El Tier 2 incluía títulos perpetuos,
reservas no reveladas, provisiones crediticias generales o normales, instrumentos
híbridos (deuda/capital) y deuda subordinada con vencimiento mayor a 5 años.
El denominador del ratio, el riesgo de crédito, lo constituían los activos
ponderados por riesgo, que provenían tanto de balance como fuera de él (contingentes,
garantías, derivados). Las categorías de riesgo eran hasta cinco 4, cada una con un
porcentaje de ponderación, y asignaban de manera muy básica los activos más
frecuentes que se encontraban en los bancos de entonces: 0% para cash, oro y
obligaciones de gobiernos y bancos centrales OECD; 20% obligaciones de bancos
comerciales de la OECD, obligaciones con bancos de desarrollo multilaterales,
obligaciones con entidades del sector público de países OECD; 50% préstamos
garantizados por garantía hipotecaria residencial, 100% las demás obligaciones. Basilea
I agrega también factores de conversión crediticia para los activos fuera de balance a fin
de incorporarlos en la suma de activos ponderados por riesgo.
Los límites más importantes contenidos en Basilea I son: el total de Tier 2 no
debe ser mayor al 100% de Tier 1; La deuda subordinada no debía ser mayor al 50% del
Tier 1; las provisiones crediticias generales o normales solo podían ser parte del Tier 2
hasta 1.25% de los activos de riesgo (y de manera temporal y excepcional hasta 2%).
El acuerdo de capital fue adoptado no solo por los países miembros del Comité
de Basilea sino por todos los países que tuvieran bancos internacionales y aun por
jurisdicciones con sistemas bancarios poco desarrollados. Para septiembre de 1993
todos los países del G-10 declararon tener su regulación bancaria alineada con el
acuerdo de capital del Comité de Basilea, más adelante conocido como Basilea I.
Los cambios y adendas al acuerdo de capital aparecieron pronto, en abril de
1995 se agregó la enmienda que reconocía los efectos a la compensación (netting)
bilateral de las exposiciones crediticias en productos derivados. En enero de 1996 se
incorporó la enmienda más importante, aquella que incorporaba cargas de capital por
concepto de riesgo de mercado. La novedad más llamativa en esta enmienda era que
3
Bélgica, Canadá, Francia, Alemania, Italia, Japón, Holanda, Suecia, Reino Unido y Estados Unidos.
Las obligaciones con entidades domésticas del sector público podían ponderar 0%, 10%, 20% o 50% a
discreción del supervisor.
4
- 17 -
De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
Jorge Mogrovejo
permitía el uso de modelo internos de Valor en Riesgo (Value at Risk) para las
estimaciones del requerimiento de capital regulatorio por riesgo de mercado.
III.
Basilea II, el requerimiento de capital se hace más sensible a
riesgo (más de uno)
Si bien el primer acuerdo de capital representó un gran avance en cuanto a tener
un ratio de capital comparable en los principales centros financieros del mundo, no pasó
mucho tiempo para que los supervisores bancarios se percataran que el ratio de capital
del acuerdo de 1988 era muy poco sensible a riesgo. La forma de cálculo de activos
ponderados por riesgo era muy esquemática (por tipo de activo) no haciendo distingos
por riesgo de contraparte.
El enfoque regulatorio de Basilea I, al no ser sensible a riesgo, permitía que dos
bancos con perfil de riesgo muy diferente pudieran tener un mismo requerimiento de
capital, las posibilidades de arbitraje regulatorio eran grandes, bancos con metodologías
más avanzadas de gestión de riesgo tenían la misma carga de capital que un banco
gestionado de manera precaria.
El objetivo del Comité de Basilea en el desarrollo de Basilea II era promover la
adopción de solidas prácticas de gestión de riesgos, y al mismo tiempo lograr un marco
regulatorio internacional que mantuviese la consistencia necesaria que evitara
“desigualdad competitiva” derivadas de requerimientos de capital variados según la
jurisdicción. Dicho en términos sencillos, el objetivo de los reguladores reunidos en el
Comité de Basilea era que los bancos tuvieran una sólida gestión de riesgos, el premio:
menor requerimiento de capital.
El enfoque de modelos internos de Basilea II era consistente con los modelos
que los bancos europeos más importantes ya venían usando en la estimación de su
“capital económico” y en la gestión de sus riesgos. El capital económico es aquel que
asegura que el banco permanezca solvente a partir de cálculos y mediciones de riesgos
que estiman probabilidades de pérdida con un determinado intervalo de confianza. En
los años 90 la mayor disponibilidad de data y el desarrollo de computadoras con mayor
poder de procesamiento hicieron posible que la gestión de riesgos de los bancos se
sofisticara haciendo un uso intensivo de modelos probabilísticos.
Los bancos europeos que calculaban su capital económico encontraban que este
era menor que el “regulatorio” es decir aquel que seguía los parámetros del acuerdo de
capital de 1988. El incentivo de tener un capital regulatorio más cercano al capital
económico debía llevar a que los bancos con gestión de riesgos menos sofisticada
invirtieran en mejorar sus sistemas y procesos de gestión y control. Para que las
metodologías avanzadas pudieran ser empleadas en el cálculo del capital regulatorio, se
entendía que estas debían estar integradas o ser parte del proceso de gestión de riesgos y
del negocio crediticio en sí, así por ejemplo, la admisión de deudores esto es decidir a
quién prestar y a quien no, o el pricing (la asignación de tasas activas a los deudores).
La arquitectura de Basilea II está construida sobre tres pilares y una parte
introductoria de alcance de aplicación. Los tres pilares son:
- 18 -
De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
1.
2.
3.
Jorge Mogrovejo
El Capital Mínimo Exigible
El Proceso del Examen Supervisor
Disciplina de Mercado
Los tres pilares resumen el contexto en el cual se maneja un banco regulado: el
capital que debe tener como mínimo, el accionar del supervisor que verifica que el
banco cuente no solo con el capital regulatorio mínimo sino también con el capital
adecuado para el conjunto de riesgos que asume el banco en cuestión; y finalmente la
información que debe ser puesta de conocimiento del público para que este premie con
su preferencia (o castigue con tasas más elevadas de costo de fondos) a los bancos bien
gestionados.
Desde junio de 1999 empezó el proceso de revisión del acuerdo de capital de
1988. El Comité de Basilea lanzó propuestas a consulta en enero de 2001 y en abril de
2003, asimismo condujo 3 estudios de impacto.
1) Pilar I: El Capital Mínimo
El documento de Basilea II5 comienza con una sección donde define el ámbito
de aplicación del acuerdo de capital de manera consolidada. Desde sus primeros
documentos el Comité de Basilea resaltó la necesidad de tener todo establecimiento
bancario adecuadamente regulado y supervisado, pero además que los requerimientos se
aplicaran de manera consolidada, es decir que en aquellos casos donde hubiese un grupo
bancario el requerimiento de capital debía hacerse sobre el mismo (aun cuando este
estuviera presente en varios países). El documento de Basilea II agrega los casos de
empresa de valores y aseguradoras permitiendo, según el caso, que sean parte de la
consolidación o que se deduzca la participación del banco regulado en estas empresas.
Lo que el documento de Basilea II no tiene es una sección que redefina lo que
constituye capital regulatorio; en la práctica lo que se hizo fue mantener lo señalado en
el documento de Basilea I de 1998 con los agregados de un nota de prensa de 19986. La
introducción del documento de Basilea II reconocía que ese era un tema que debía ser
“profundizado a más largo plazo”; el tema de definición de capital se convirtió en el
tema fundamental del documento de Basilea III como veremos más adelante.
1.1 Riesgo de Crédito
Para el riesgo de crédito el documento de Basilea II ofrece 2 metodologías el
Método Estándar y el Método Basado en Calificaciones Internas. El Método Estándar es
en buena cuenta la metodología señalada en el Documento de Basilea I, desagregando
con mayor grado de detalle los tipos de préstamos, pero con el agregado de tomar las
evaluaciones externas de crédito realizadas por las agencias clasificadoras de riesgos a
fin de asignar la ponderación específica y tener así mejor reflejado el riesgo de
5
“International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards” Basel Committee on
Banking Supervision, June 2006
6
En 1998 el Comité de Basilea publicó la nota de prensa “Instruments eligible for inclusión in Tier 1
Capital”
- 19 -
De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
Jorge Mogrovejo
contraparte. Los supervisores bancarios deben determinar si las agencias clasificadoras
de riesgo cumplen los criterios exigidos de: objetividad (metodología rigurosa y
sistemática), independencia (libre de presiones), transparencia (metodología a
disposición del público), divulgación (de parámetros, definición de incumplimiento,
horizonte temporal, matriz de transición), recursos (suficientes para evaluaciones de
calidad) y credibilidad.
En el caso de los créditos a deudores que no son objeto de clasificación, estos
tienen ponderaciones determinadas según cumplan con ciertas condiciones; así por
ejemplo la cartera minorista tiene una ponderación de 75% en tanto sea un portafolio
diversificado. En el caso de la cartera con garantía hipotecaria residencial la
ponderación es de 35% en tanto el valor del préstamo sea menor que el valor de la
garantía y esta tenga una valorización rigurosa. Diferente es el caso de los préstamos
con garantía hipotecaria comercial que ponderan 100%.
El Método Estándar admite distintas técnicas de cobertura de riesgo crediticio a
efectos de reducir el requerimiento de capital dada la reducción del riesgo, para lo cual
se requiere que estas técnicas cumplan con requisitos de certeza jurídica. Las técnicas de
cobertura de riesgo crediticio reconocidas en el método estandarizado de Basilea II son:
colaterales, garantías, compensaciones (netting) y derivados de crédito. Las garantías y
los colaterales han venido siendo usados desde los orígenes de la actividad bancaria, aun
antes de que se exigiera capital mínimo a los bancos, las compensaciones y los
derivados de crédito en cambio son más recientes y generan en algunos casos nuevas
fuentes de riesgo.
Esos riesgos adicionales generados por las técnicas de cobertura de riesgo
crediticio, son los llamados riesgos residuales, que pueden traer consigo mayores
riesgos (pérdidas) que el riesgo de crédito que se quería mitigar inicialmente. Estos
riesgos residuales serán mayores mientras más sofisticada la técnica y la cobertura no
esté financiada, es decir que sea otro riesgo de crédito (por ejemplo una fianza o un
derivado de crédito). Ejemplos de riesgos residuales son el riesgo legal, riesgo de
liquidez y de mercado (del colateral), riesgo de crédito (de la contraparte que ofrece la
cobertura) y riesgo de concentración.
Basilea I tenía un tratamiento básico de la cobertura de riesgo de crédito
admitiendo básicamente colaterales y garantías con un bajo nivel de granularidad.
Basilea II amplía la gama de técnicas de cobertura de riesgo crediticio pero al mismo
tiempo exige una adecuada gestión de los riesgos residuales.
El otro enfoque es el integral, por el cual se ajusta la exposición y el colateral
usando descuentos (haircuts) que derivan de la volatilidad. La volatilidad puede ser
definida por el regulador o estimada internamente por el banco.
En el caso de las garantías, Basilea II incremento el número de proveedores de
protección elegibles, pero la metodología es la misma, se reemplaza la ponderación de
riesgo del deudor original por la del proveedor de protección (garante). Los derivados
de crédito admitidos, recién incorporados en Basilea II, son los credit default swaps y
los total return swaps. Al igual que en el caso de las garantías la ponderación de riesgo
del proveedor de protección reemplaza a la del deudor original.
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De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
Jorge Mogrovejo
El Método de Calificaciones Internas conocido en inglés como IRB (Internal
Ratings Based) incorporó el uso de modelos internos para el cálculo de requerimiento
de capital, que sólo se admitían para riesgo de mercado en la enmienda del acuerdo de
capital de 1996.
La metodología IRB tiene tres componentes o parámetros claves: la Probabilidad
de Incumplimiento (Probability of Default - PD), Exposición al Riesgo de Crédito
(Exposure at Default - EAD) y la Pérdida dado el Incumplimiento (Loss Given Default
o LGD). La metodología requiere además contar con una clara definición de
Incumplimiento (Default) y Pérdida (Loss).
La cartera debe dividirse en categorías de crédito tales como: empresas,
soberanos, bancos, minorista, acciones. Cada categoría debe tener su rating o
clasificación con distintos gradaciones o niveles que identifiquen los rangos de calidad
de crédito. Se debe definir también el horizonte de tiempo y el nivel o intervalo de
confianza bajo los cuales se estima la probabilidad de default (PD). Para la estimación
de PD se suele tomar un año de horizonte de pérdida.
Para cada categoría de crédito se estiman distribuciones de pérdida, el objetivo
es definir fórmulas que repliquen los patrones de pérdidas y las distribuciones de
pérdida estadística. Se encuentran así las perdidas esperadas (Expected Loss - EL) que
representan la expectativa de pérdida al cabo de un año, así por ejemplo una EL de 150
puntos básicos significa que para ese portafolio o tipo de créditos se espera tener
pérdidas equivalentes a 1.50% del total. Esta información debería estar incorporada en
el precio que cobra el banco para estos créditos (tasa de interés) y en la constitución de
provisiones.
La misma distribución de pérdidas permite estimar por último las pérdidas
inesperadas (Unexpected Losses - UL) que es la parte de la distribución de pérdidas que
excede la pérdida esperada y que debe ser cubierta con capital y que constituye el
objetivo último de los modelos IRB: estimar el capital que se necesita para un
determinado portafolio de créditos. Para determinar las pérdidas inesperadas es
necesario definir un intervalo o nivel de confianza estadístico (normalmente 99.9%),
pasado ese nivel se encuentran las perdidas extremas o catastróficas (Tail Losses).
Las provisiones regulatorias (contables) son definidas en la mayoría de países
por el regulador a partir de tablas donde el supervisor bancario clasifica en cinco o más
categorías a cada deudor dependiendo de la evaluación que se hace de su capacidad de
pago. Siendo el principal insumo de esta clasificación su record de pagos. Las
metodologías IRB al estimar las pérdidas esperadas, están en buena cuenta estimando
las provisiones específicas que debería constituir el banco. En la forma tradicional se
hace a través del juicio experto de la capacidad de pago observable del deudor
específico, en los modelos IRB a través de patrones estadísticos de grandes
agrupaciones de crédito (las categorías de crédito) que muestran la performance
histórica, a lo largo de varios años, de esas categorías de crédito.
Los bancos que emplean la metodología IRB al comparar ambas: las provisiones
regulatorias contables exigidas por el regulador y las pérdidas esperadas, deben en un
caso deducir del capital regulatorio la diferencia (si las estimaciones de perdidas
esperadas son mayores que las provisiones contables exigidas y constituidas por el
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De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
Jorge Mogrovejo
banco) o agregarlo al capital regulatorio Tier 2 (hasta un 0.6% del total de activos
ponderados por riesgo) cuando las pérdidas esperadas del metodologías IRB resultan
mayores que el total de provisiones constituidas por el banco.
Existen dos variantes de metodologías IRB: el Método Básico (Foundation IRB)
y el Método Avanzado (Advanced IRB). En el primero el banco sólo debe estimar las
probabilidades de incumplimiento PD y el resto de parámetros o componentes son
proporcionados por el supervisor bancario: LGD, EAD y M (vencimiento efectivo). En
el segundo el banco estima todos los parámetros y componentes excepto las
correlaciones que son proporcionadas por el supervisor.
Para que un supervisor aprobara una metodología IRB el banco debía cumplir
con ciertos requisitos mínimos relacionados a la calidad de los rating o sistemas de
clasificación que deben reflejar el riesgo de default (PD), en total el rating debía tener al
menos 7 categorías para no default y 1 para default. Los modelos debían cumplir con
requerimientos especificados en el documento de Basilea II y todo el proceso de
recolección de data y mantenimiento de esta debía estar adecuadamente documentado.
Elemento importante en Basilea II es la revisión de los ratings (el proceso para
definirlos y los resultados) por terceros. En particular se deben revisar los llamados
“overrides” que son los casos en los que un funcionario corrige de manera manual un
resultado arrojado por el modelo, (en algunos casos por sentido común en otros por
consistencia).
El rol del gobierno corporativo es de vital importancia en Basilea II; un
supervisor no debería aprobar el uso de metodologías IRB para determinar el
requerimiento de capital a un banco que sólo compra un modelo para hacer las
estimaciones de los parámetros sin involucramiento de su directorio o de la alta
gerencia. En Basilea II se esperaba que los ratings y en general la metodología IRB
fuera aprobada por la máxima instancia de gobierno del banco (normalmente el
Directorio) el cual debía procurar que las áreas de riesgos y control que eran
responsables del diseño, implementación y performance de las metodologías y procesos
IRB, contaran con recursos adecuados y fueran independientes de las áreas de negocio.
Se debía disponer también que las metodologías y procesos IRB fueran auditados de
manera efectiva tanto por la auditoría interna como la externa.
El llamado test de uso, significaba que para que un supervisor aprobara el uso de
metodologías IRB en un banco, este debía verificar que la metodología IRB fuera
efectivamente usada en la gestión del banco: en la aprobación de créditos, gestión de
riesgos, gestión de capital, etc. El test de uso implicaba además un periodo razonable
(tres años o más) de uso continuo antes de obtener la aprobación del supervisor.
La estimación de los parámetros o componentes es la parte medular de las
metodologías IRB, dado que es la forma de cuantificar el riesgo. Un prerrequisito
importante en la estimación de la probabilidad de incumplimiento PD es la definición de
incumplimiento (generalmente el atraso en el pago de hasta 90 días).
La calidad y cantidad de la data es crucial en las metodologías IRB; a menudo
bancos que deciden embarcarse en el proyecto de tener metodologías IRB aprobadas por
el supervisor, encuentran que la forma como acopiaban data de sus créditos no era la
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De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
Jorge Mogrovejo
apropiada o no registraban la información de manera consistente a lo largo del tiempo, o
la forma de identificar a los clientes no era la misma a lo largo del tiempo. Los sistemas
del banco deben adaptarse al registro de la información de los deudores que es el
requerido por las metodologías IRB. Aunque el documento de Basilea II permite
obtener data de fuentes externas, la data propia es la más importante en el diseño de un
rating interno. Se exige también que la data que se use en la estimación de los
parámetros tenga al menos cinco años de antigüedad.
Basilea II admite la posibilidad que las metodologías IRB no sean usadas en
todos los portafolios de créditos de un banco, pudiéndose por ejemplo empezar con el
tipo de créditos con el que se cuenta con la mejor y más antigua data. Pero también es
cierto que el supervisor debe evitar la posibilidad de tener un banco que sólo aplique la
metodología IRB en los tipos de crédito donde obtenga ahorros de capital y deje de lado
aquellos donde el capital requerido aumente (cherry picking). Para ello el supervisor
debe exigir planes de desarrollo donde el banco explique como a lo largo del tiempo
incluirá todos los tipos de crédito relevantes para el banco bajo la metodología IRB y
qué razones aduce para excluir de forma permanente algún tipo de crédito.
Finalmente, está el elemento de la Validación, que consiste en tener áreas (o una
función realizada por personal fuera del banco) que verifique la consistencia y calidad
del proceso de estimación de parámetros, y del sistema de ratings. Esta validación puede
contrastar los resultados de la metodología IRB con lo que en realidad ocurrió (de
manera similar al backtesting), o comparar sus resultados con otras metodologías, por
ejemplo de clasificadoras de riesgos.
1.2 Riesgo Operacional
El requerimiento de capital por riesgo operacional fue una de las novedades de
Basilea II, este riesgo se define como el riesgo de sufrir pérdidas debido a fallas en los
procesos, personal, sistemas o por acontecimientos externos. Esta definición incluye el
riesgo legal pero excluye el riesgo estratégico y el reputacional.
Basilea II ofrece tres métodos para calcular los requerimientos de capital: El
Método del Indicador Básico, El Método Estándar y los Métodos de Medición
Avanzada. Los métodos siguen una progresividad en la sensibilidad al riesgo, siendo el
método del indicador básico el más simple pero al mismo tiempo el que menos “mide”
el riesgo, hasta llegar al Método de Medición Avanzada que utiliza data de eventos de
perdida operacionales. Se estima que del total del capital regulatorio un 12% debería ser
por riesgo operacional.
El Método del Indicador Básico está diseñado para ser usado por bancos que no
tienen sistemas avanzados de gestión de riesgo operacional, por ejemplo que no tienen
una base de dato de eventos de pérdida. Basilea II ve el Método del Indicador Básico
como un punto de entrada en el cual los bancos grandes o internacionalmente activos no
deberían estar mucho tiempo. En todos los casos los bancos deben cumplir los
principios de buenas prácticas de gestión de riesgo operacional.7
7
“Principles for the Sound Management of Operational Risk” Basel Committee Junio 2011, en octubre
del 2014 se publicó una revisión de estos principios
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De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
Jorge Mogrovejo
El Método del Indicador Básico tiene dos componentes: el indicador de
exposición que es el ingreso bruto del banco y el factor alfa (α) fijado por el Comité de
Basilea. El ingreso bruto es un indicador del tamaño de las actividades de un banco y
por tanto una proxi del riesgo operacional, a más actividades, más riesgo. Por esa razón
se incluyen los ingresos que provienen de actividades recurrentes o de giro habitual y se
excluyen los ingresos extraordinarios (como ventas de activos o seguros cobrados). El
factor Alfa (α) relaciona las pérdidas operacionales con los ingresos brutos, el Comité
de Basilea fijó este factor en 15%. Los años donde el banco tiene ingresos brutos
negativos, no son incluidos a efectos de calcular el requerimiento de capital para riesgo
operacional. El requerimiento de capital se calcula multiplicando el alfa por el promedio
de tres años de ingresos brutos anuales.
El Método Estándar es un siguiente paso en cuanto a sensibilidad a riesgo, en
lugar de aplicar un alfa sobre todo el ingreso bruto, se aplican factores betas (β) a ocho
líneas de negocio: Finanzas Corporativas, Negociación y Ventas (Trading and Sales),
Banca Minorista, Banca Comercial, Pagos y Liquidación, Servicios de Agencia,
Administración de Activos, Intermediación Minorista (Retail Brokerage). La suma de
todo el ingreso bruto del banco debe ser igual a la suma de estas ocho líneas de negocio.
Los factores Beta (β) van de 18% a 12%
El cálculo de requerimiento de capital en el Método Estándar es similar al del
Método del Indicador Básico en cuanto a que se multiplica el factor beta respectivo por
el ingreso bruto de cada año de la correspondiente línea de negocio. Los ingresos brutos
negativos de una línea de negocio arrojaran requerimientos de capital negativos que
pueden ser compensados con los requerimientos positivos de otras líneas de negocio
con ingresos brutos positivos. El requerimiento de capital por riesgo operacional total
nunca es negativo, lo menos que puede ser es cero. Se obtienen los requerimientos de
capital de los últimos tres años y se obtiene el promedio, ese será el requerimiento de
capital por riesgo operacional para ese año.
El Método Estándar Alternativo permite un indicador de exposición diferente
para dos líneas de negocio: Banca Minorista y Banca Comercial. Ambas líneas de
negocio son las principales de los bancos comerciales no internacionales. El ingreso
bruto es reemplazado en el caso de estas dos líneas de negocios por el volumen de
créditos ajustado por un factor m, fijado por el Comité de Basilea en 0.035. Los créditos
se agregan no ponderados y sin quitar las provisiones. El volumen de créditos
(promedio de los últimos tres años) es multiplicado por el factor m (0.035) que a su vez
es multiplicado por el beta respectivo (de Banca Minorista en un caso y Banca
Comercial en el otro). Para las otras 6 líneas de negocios el cálculo se haga de manera
similar al Método Estándar (usando los ingresos brutos).
El método Estándar Alternativo resulta sumamente apropiado para aquellos
países donde los márgenes son más altos que en los países del G-10, por razones
estructurales. En estos países más margen no es equivalente a tener más riesgo
operacional necesariamente. En cualquier caso es necesario que los bancos que sigan
cualquiera de los métodos propuestos por el Documento de Basilea II, cumplan con los
criterios cualitativos de gestión de riesgo operacional que están referidos a: activa
participación del Directorio y Alta Gerencia en las políticas y gestión del riesgo
operacional, contar con un sólido sistema de gestión de riesgo operacional, y contar con
los recursos adecuados (humanos y materiales) para gestionar este riesgo.
- 24 -
De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
Jorge Mogrovejo
En los Métodos Estándar y Estándar Alternativo no hay necesidad de tener bases
de datos de eventos de pérdida, es en el Método de Medición Avanzada donde el acopio
de data de pérdidas es relevante. Es por ello que este método es recomendado para
aquellos bancos que procesan un alto número de transacciones o que proveen servicios
de procesamiento a otros bancos. El Método de Medición Avanzada se debería aplicar a
lo largo de todo un grupo bancario, pero se admite el uso parcial en el caso de
subsidiarias pequeñas o con actividades poco significativas o inmateriales.
De la misma forma que con la metodología IRB en riesgo de crédito, los bancos
pueden hacer uso parcial de Métodos de Medición Avanzada en algunas líneas de
negocio (las más significativas) y seguir usando el método Estándar o el Estándar
Alternativo en el resto, sujeto a la aprobación del supervisor, y a la existencia de un plan
de incorporación paulatina de las demás líneas de negocio al Método de Medición
Avanzada. Es posible que el supervisor “retroceda” a un banco del Método de Medición
Avanzada a uno inferior, el banco no puede retroceder por sí solo, requiere autorización
del supervisor.
De manera similar a las metodologías IRB de riesgo de crédito, los Métodos de
Medición Avanzada dejan mayor margen de maniobra a los bancos al desarrollar sus
propias metodologías. Esto hace que la actividad del supervisor sea más ardua al tener
que lidiar con metodologías muy diversas de riesgo operacional, más aun tratándose de
bancos similares en una misma plaza financiera.
Ese mayor margen de maniobra lleva a que Basilea II exija Estándares
Cualitativos y Estándares Cuantitativos. Los Estándares Cualitativos básicos son muy
similares a los exigidos en el caso de los modelos Estándar y Estándar Alternativo:
Involucramiento del Directorio y de la Alta Gerencia en la gestión y control del riesgo
operacional; el banco debe tener un marco de gestión del riesgo operacional sólido y
bien implementado; el banco aplica suficientes recursos (humanos y materiales) en la
gestión y control del riesgo operacional. Otros estándares cualitativos son: contar con
una función o área de riesgo operacional independiente encargada del diseño e
implementación del marco de gestión de riesgo operacional; el sistema de medición de
riesgos operacionales debe estar integrado con los procesos de gestión del banco;
sistema de reportes de exposiciones y pérdidas de riesgo operacional que deben llegar al
Directorio, Alta Gerencia y Gerencia de cada línea de negocio; procesos que aseguren
cumplimiento con las políticas internas y controles relacionados a la gestión del riesgo
operacional; los procesos y sistemas de medición de riesgo operacional debe ser objeto
de revisiones por la auditoría interna y externa.
Los estándares cuantitativos son también generales, debido a lo complejo de los
sistemas de medición del riesgo operacional que deben capturar eventos poco frecuentes
pero severos en pérdidas, Basilea II no exige un modelo o enfoque en particular ni
asume supuestos sobre las distribuciones estadísticas a ser usadas, solo pide que el nivel
o intervalo de confianza sea de 99.9% en un año de horizonte. Los sistemas de medición
de riesgo operacional deben ser consistentes con la definición de riesgo operacional y
tipos de evento de perdida que figuran en el documento de Basilea II, el requerimiento
de capital por riesgo operacional debe poder cubrir las pérdidas esperadas y las no
esperadas, a menos que demuestre que ya cubre la perdida esperada (por ejemplo con
provisiones), el sistema de medición de riesgo debe ser lo suficientemente granular para
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De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
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poder capturar los principales factores de riesgo operacional. Elementos infaltables en
los sistemas de medición de riesgo operacional son la data interna y externa relevante,
análisis de escenario y factores que reflejen el entorno de negocios y los sistemas de
control interno.
Basilea II define siete tipos de eventos de pérdida: fraude interno, fraude
externo, relaciones laborales y seguridad en el puesto de trabajo, clientes productos y
prácticas empresariales, daños a activos materiales, incidencias en el negocio y fallos en
los sistemas, ejecución entrega y gestión de procesos.
El insumo principal de los métodos de medición avanzada son las bases de datos
de eventos de pérdida recolectados internamente por el banco en un lapso de al menos
cinco años. El banco debe ser capaz de asignar su data de eventos de perdida a los tipos
de evento de perdida y a las líneas de negocio definidas en Basilea II. Criterios
específicos deben ser desarrollados para asignar eventos de perdida que surgen de áreas
o funciones centralizadas, Los eventos de pérdida de todas las actividades materiales y
exposiciones deben ser capturadas por el sistema de medición de riesgo operacional,
deben definirse umbrales de magnitud de eventos de perdida razonables (el Comité de
Basilea usa como ejemplo 10,000 euros), el detalle de la información de los eventos de
pérdida debe ser mayor mientras mayor sea la severidad de la perdida, la información
mínima debe incluir: fecha del evento; cantidad recuperada y una descripción detallada
del evento de pérdida; las pérdidas operacionales relacionadas con riesgo de crédito o
riesgo de mercado deben ser clasificadas como riesgo operacional (excepto en el caso
de pérdidas operacionales relacionadas con riesgo de crédito que históricamente fueron
asignadas a las bases de datos de pérdidas por riesgo de crédito), la data de perdidas
debe estar a disposición de los supervisores.
El uso de data externa de eventos de pérdida es muy útil considerando que ante
eventos poco frecuentes la experiencia de otros bancos puede ser muy útil además de
complementaria. La data externa puede ser data pública tomada de bancos o de grupos
de bancos. La data externa debe incluir: la magnitud de la pérdida; información de la
escala o tamaño de la línea de negocios donde se produjo la pérdida; información de las
causas y circunstancias de los eventos de pérdida. El banco que emplee data externa
debe contar con una metodología que le permita incorporar esa data en su proceso de
medición de riesgos operacionales tomando en consideración las diferencias en escala o
introduciendo mejoras en el análisis de escenarios.
El análisis de escenario juega un rol importante en el enfoque de métodos de
medición avanzada, consiste en obtener opiniones de gestores de riesgos y funcionarios
experimentados respecto de los posibles eventos de perdida que podría sufrir un banco.
El análisis de escenario resulta más útil cuando la data interna y externa no genera un
perfil definido del riesgo operacional que afecta un banco. Esto se da cuando ciertos
eventos de pérdida no se han dado en el banco en particular o aun en el sistema
financiero, pero si hay información sobre la ocurrencia de esos eventos de pérdida en
otros países u otras industrias. Un elemento que debe ser incorporado en los métodos de
medición avanzada son cambios en el entorno de negocios o clima de negocios y
cambios en los controles internos.
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De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
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1.3 Riesgo de Mercado
El requerimiento de capital de riesgo de mercado es anterior a Basilea II pero fue
incorporado a la versión integral de Basilea II del 2006. La enmienda de riesgo de
mercado al acuerdo de capital es de enero de1996 y fue actualizada en abril de 1998.
Los riesgos de mercado que requieren capital son: Riesgo general y específico de tasa
de interés, riesgo de precio de acciones del libro de negociación (trading), riesgo de tipo
de cambio y riesgo de commodities.
Existen dos metodologías para calcular el requerimiento de capital por riesgo de
mercado, el Método de Medición Estándar y el Método de Modelos Internos.
1.3.1 El Método de Medición Estándar
a) Riesgo de Tasa de Interés
Para el requerimiento de riesgo de tasa de interés, que son las pérdidas
potenciales derivadas de cambios en la tasa de interés, se deben calcular cargas
separadas de riesgo general y riesgo específico. Para el cálculo del requerimiento por
riesgo general todas las posiciones sujetas a riesgo de tasa de interés deben ser ubicadas
en su respectiva banda temporal, cada una de las cuales cuenta con un requerimiento de
capital. Hay dos variantes para hacer el mapeo de las posiciones sujetas a riesgo de tasa
de interés: el método del vencimiento y el método de la duración.
El método del vencimiento toma el vencimiento residual de cada posición y las
asigna a bandas temporales. Cada banda temporal tiene una ponderación de riesgo (a
mas plazo residual mayor la ponderación). Los instrumentos de renta fija son asignados
en las bandas según su vencimiento residual, los de renta variable al plazo residual de la
siguiente fecha de repreciación.
El método de la duración emplea una medida más fina que el plazo residual del
instrumento, ya que calcula el vencimiento promedio del flujo de caja del instrumento
(tomando cada cupón y principal como si fueran bullet bonds). La duración se expresa
en años y permite comparar la sensibilidad a cambios de tasas de interés de bonos con
estructura de plazo de cupones y principales muy diferentes.
El riesgo específico está referido a movimientos de precios de valores derivados
de factores relacionados al emisor y no al mercado en su conjunto, es por eso que las
compensaciones están restringidas a posiciones en el mismo emisor y emisión. El
cálculo del requerimiento de capital se hace de manera similar al Método Estándar de
riesgo de crédito, empleando clasificaciones o ratings de agencias de clasificación.
b) Riesgo de Posiciones en Acciones (equity risk)
Es el riesgo de tener pérdidas derivadas de movimientos adversos en el precio de
las acciones que el banco tiene. En este caso también se calcula un componente de
riesgo general y otro de riesgo especifico. En el primer caso el requerimiento es de 8%
sobre el total de la posición neta en el segundo el requerimiento es de 8% sobre la
posición bruta (la suma de las posiciones cortas y largas). Los cálculos de requerimiento
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de capital se hacen por país (en el caso que el banco tenga portafolios de acciones en
otros países distintos del suyo).
En el caso de las posiciones en derivados de acciones (excepto opciones) el
requerimiento se hace sobre el equivalente nocional de las posiciones subyacentes en
esos derivados.
c) Riesgo de Tipo de Cambio
Es el riesgo de tener pérdidas derivadas del movimiento del tipo de cambio que
afecten adversamente las posiciones en moneda extranjera del banco. El requerimiento
de capital por las exposiciones (monedas) es de 8% sobre la suma de posiciones netas
largas o cortas, la que resulte mayor. La exposición en cada moneda incluye las
posiciones spot y las posiciones futuras. El oro es tratado como una moneda y no se
suma a otras monedas a efectos de hallar la suma de posiciones netas largas o cortas. Su
requerimiento de capital (8%) es independiente de las monedas.
Se permite que bancos con posiciones en moneda extranjera poco relevantes
pueden exonerarse del requerimiento de capital si la suma de sus posiciones largas y
cortas es menor al 100% del capital regulatorio y el total de la posición neta no excede
el 2% del capital regulatorio.
d) Riesgo de Commodities
Es el riesgo de tener pérdidas derivadas de movimientos en los precios de
commodities que afecten adversamente las posiciones en commodities que tiene un
banco. Los commodities son aquellos productos estandarizados transados en mercados
secundarios (productos agrícolas, minerales, metales preciosos). La cobertura con
derivados del riesgo de commodities trae consigo otros riesgos que pueden ser mayores
que el riesgo de tener posiciones spot en commodities.
La compensación de posiciones (largas y cortas) está restringida al mismo tipo
de commodity o subcategorías que son substitutos y con correlación mayor a 0.9 en sus
precios. La compensación con subcategorías debe ser autorizada por el supervisor.
Hay dos enfoques para hacer el cálculo del requerimiento de capital, el Método
Simplificado y el Método de la Escalera de Vencimientos.
En el Método Simplificado el capital requerido es el 15% de la posición neta en
cada commodity, y el 3% de la posición bruta que tiene el banco en commodities, esto es
igual a la suma de todas las posiciones largas y cortas que tiene el banco en
commodities.
En el Método de la Escalera de Vencimientos se usan siete bandas de tiempo
(desde menos de un mes hasta más de tres años), los commodities son asignados
(posiciones largas y cortas) según su plazo de vencimiento a la banda que les
corresponde, se aplica una carga de capital de 1.5% a la suma de posiciones
compensadas de cada banda y un 0.6% a la posición neta residual multiplicada por el
número de bandas temporales que lleva de arrastrada, estos cálculos se hacen en cada
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banda arrastrando el residual de las bandas anteriores. Finalmente se aplica un 15% de
requerimiento de capital a la posición neta total (corta o larga).
Todos los derivados de commodities y posiciones de balance afectadas por
precios de commodities deberán ser incluidos en el cálculo de requerimientos de capital
de commodities tomando como referencia sus valores nocionales equivalentes.
1.3.2 El Método de Modelos Internos
En el Método de Modelos Internos se le permite al banco el uso de modelos
estadísticos para hacer estimaciones cuantitativas con las cuales calcula el capital
regulatorio de sus posiciones de la cartera de negociación (trading). Para que un banco
pueda utilizar el Método de Modelos Internos debe cumplir con ciertos estándares y
criterios a satisfacción del supervisor, que son objeto de revisión en el proceso de
aprobación para el uso de modelos internos.
Los Criterios Generales mínimos que un supervisor exige para conceder la
autorización de uso de modelos internos para riesgo de mercado son: el sistema de
gestión de riesgos debe ser sólido se aplica en su totalidad; cuenta el banco con
personal adecuado y suficiente para el uso de modelos internos no solo en su área de
negociación sino también en riesgos, auditoria y back office; los modelos internos del
banco ya tienen tiempo en aplicación y muestran resultados razonables; el banco realiza
con regularidad pruebas de tensión (stress); antes de que el modelo interno sea aprobado
el supervisor puede pedir que el modelo sea objeto de seguimiento y comprobación
antes de ser efectivamente usado para fines de cálculo de capital regulatorio.
Los Estándares Cualitativos exigen el involucramiento del Directorio y Alta
Gerencia en la gestión de riesgo de mercado incluyendo la revisión de los reportes
diarios de los modelos de VaR con la facultad de poder exigir la reducción del riesgo o
del nivel de exposición; el banco debe contar con la documentación y procedimientos
que sirven de soporte a la medición de riesgos y su marco de gobierno corporativo, así
como un sistema que permita asegurar que el modelo del banco cumple con los
procedimientos y políticas internas y controles; el banco debe tener auditorias y control
de riesgo independientes, la unidad de riesgos debe conducir las validaciones (al inicio y
de manera regular) de los modelos e informar de los hallazgos directamente a la Alta
Gerencia; la segregación de funciones entre la unidad de riesgos y el área que negocia
debe ser total; el uso de los modelos internos debe estar completamente integrada con la
gestión de negocios del banco incluyendo el uso de límites.
Las Especificaciones de los Factores de Riesgo de Mercado, están referidas a la
importancia que tienen estos factores para que los modelos arrojen resultados
razonables, los factores principales son las tasas y precios de mercado. El banco debe
procurar capturar todos los riesgos inherentes a las posiciones dentro y fuera de balance.
Basilea II precisa algunos aspectos respecto de los principales factores de riesgo: las
tasas de interés, los tipos de cambio, precio de acciones, y precios de los commodities.
Respecto de las tasas de interés indica elementos a considerar cuando se modela
la curva de rendimientos (yield curve), para el tipo de cambio se debe incluir los
factores de riesgo asociados al tipo de cambio entre la moneda nacional y aquella en la
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De Basilea I a Basilea III.
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que el banco tiene posiciones considerables, para el precio de las acciones debe tenerse
un factor de riesgo que recoja los movimientos de todo el mercado (por ejemplo índices
bursátiles) y factores que recojan movimientos de sectores específicos (índices
sectoriales), para los precios de commodities se deben considerar los factores de riesgo
para cada uno de los mercados de commodities donde el banco tenga posiciones
significativas.
En su versión original Basilea II fijaba características generales de los modelos a
usar (por ejemplo el VaR debía calcularse de manera diaria, intervalo de confianza de
99%, periodo de mantenimiento (holding period) de 10 días), los conjuntos de datos
(por ejemplo las matrices de correlación) debían ser actualizados por lo menos una vez
cada 3 meses (luego se modificó el plazo a al menos un mes). No se prescribía ningún
modelo en particular en tanto el modelo capturara los riesgos materiales que enfrentara
el banco, en cuanto al requerimiento de capital solo exigía que fuese el mayor de: el
VaR general calculado el día anterior o el promedio del cálculo diario del VaR de los 60
días anteriores al que se le aplicaba un factor de multiplicación el que debía ser como
mínimo 3.
El uso de pruebas de tensión (stress test) es un elemento fundamental en la
aplicación del Método de Modelos Internos, debido a limitaciones inevitables en el uso
de modelos internos, el simular escenarios de stress severos pero plausibles le permite al
banco y al supervisor tomar medidas en anticipación. Hay eventos del pasado que
podrían presentarse de nuevo de manera similar o combinada que los bancos deben
tomar en cuenta en sus escenarios de stress.
También hay estándares para la validación de modelos, Basilea II exige que los
bancos que emplean el Método de Modelos Internos cuenten con procesos para asegurar
que sus modelos internos han sido adecuadamente validados por agentes calificados e
independientes. Es una validación que debe hacerse al inicio y de forma periódica sobre
todo si hubo algún cambio estructural en el mercado o en el portafolio. La validación
incluye aspectos tales como: la solidez teórica y matemática del modelo; revisión de la
razonabilidad de los supuestos del modelo y su consistencia con las prácticas del
mercado relevante y con los contratos; comparación de los resultados con los resultados
de otros modelos que sirvan de benchmarking,
El uso de pruebas retrospectivas o backtesting es una técnica de validación
importante que permite contrastar los resultados históricos con los pronosticados como
dentro o fuera del intervalo de confianza. Siempre habrá diferencias, el backtesting
establecerá si las diferencias se deben a omisión en la elección de factores de riesgo o
errores en los supuestos o en la construcción del modelo. El backtesting es también
usado por el supervisor bancario para testear el número de excepciones o pérdidas que
excedieron el umbral definido por el modelo, y de esa forma aumentar el factor de
multiplicación si las excepciones superan una tolerancia definida por el supervisor
(enfoque del semáforo).
2) Pilar 2: el Proceso del Examen Supervisor
En el Pilar II se define el rol del Supervisor como el de evaluar si los bancos
cuantifican adecuadamente sus necesidades de capital en función de sus riesgos, y
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De Basilea I a Basilea III.
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cuando esto no es así el supervisor puede pedir, dependiendo del caso particular,
aumento de capital, reducción de los riesgos asumidos, mejora de la gestión, aplicación
de límites internos, mayores provisiones, mejor control interno, etc. En el Pilar II se
cubren riesgos no cubiertos en el Pilar I (o solo parcialmente) como es el caso del riesgo
tasa de interés del libro bancario o el riesgo de concentración de riesgos.
El Pilar II está basado en cuatro principios básicos
Principio 1: Los bancos deberán contar con un proceso para evaluar la
suficiencia de su capital total en función de su perfil de riesgo y con una
estrategia para mantener sus niveles de capital.
El proceso que deben seguir los bancos para evaluar su suficiencia de capital
incluye cinco partes o características: la vigilancia por parte del Directorio o el máximo
órgano de administración y de la Alta Gerencia, una evaluación rigurosa del capital, una
evaluación integral de los riesgos, seguimiento e información y controles internos
exhaustivos
Principio 2: Las autoridades supervisoras deberán examinar y evaluar
las estrategias y evaluaciones internas de los bancos relacionadas con la
suficiencia de capital, así como la capacidad de éstos para vigilar y
garantizar su cumplimiento de los coeficientes de capital regulador. Las
autoridades supervisoras deberán intervenir cuando no queden
satisfechas con el resultado de este proceso.
Los supervisores revisan periódicamente el proceso que siguen los bancos
(principio 1) para evaluar la suficiencia de su capital. El examen supervisor que toma
varias formas (in situ y extra situ) se dirige primero a la adecuación de la evaluación del
riesgo que hace el banco, en segundo término a la suficiencia del capital del banco
examinado, luego evalúa todo el entorno de control, para de ahí revisar el cumplimiento
de criterios mínimos de las actividades bancarios que los requieran y finalmente debe
tener una adecuada respuesta supervisora a los resultados de los pasos anteriores.
Principio 3: Los supervisores esperarán que los bancos operen por
encima de los coeficientes mínimos de capital regulador y deberán tener
la capacidad de exigirles que mantengan capital por encima de este
mínimo.
Este principio muestra la expectativa del supervisor que los bancos operen por
encima de lo requerido en el Pilar I, debido a que el Pilar I no debe ser considerado
como el mínimo suficiente, sino un piso a partir del cual el banco tiene capital para
afrontar situaciones inesperadas, para no tener que levantar capital en momentos de
turbulencia en los mercados. Más adelante Basilea III convierte la expectativa del
principio 3 en exigencia regulatoria con limitaciones para la disposición de utilidades
por parte de los banqueros
Principio 4: Los supervisores tratarán de intervenir con prontitud a fin
de evitar que el capital descienda por debajo de los niveles mínimos que
exigen las características de riesgo del banco. Asimismo, deberán
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De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
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demandar la inmediata adopción de medidas correctoras si el capital no
se mantiene en el nivel requerido o no se recupera ese nivel.
Los supervisores tienen un abanico de medidas correctoras, siendo la más
importante, pero no la única, el pedir aumento de capital. Otras acciones son el
intensificar las acciones de supervisión (más visitas en un año o de mayor duración),
exigir la mejora de la gestión de riesgos y los controles, limitar la entrega de dividendos,
restricción de operaciones (si el supervisor cuenta con esa capacidad legal), entre otras.
La medida más efectiva resultará ser aquella que corrija el problema de fondo, que suele
ser la mala gestión de negocios o de riesgos. Por qué el solo hecho de aumentar capital
solo dará un poco de aire hasta que las perdidas vuelvan a erosionar el capital.
En el Pilar II se señalan cuestiones específicas que se deben considerar en el
proceso supervisor, temas como el riesgo de tasa de interés en el libro bancario, respecto
del cual no hay un consenso entre los expertos respecto de una metodología estándar.
Por esa razón ese riesgo (de tasa de interés en el libro bancario) se trata en el Pilar II,
dando espacio para que se revise caso por caso en supervisión, o si en una jurisdicción
hay consenso sobre una metodología para este riesgo se le podría pasar a Pilar I con una
metodología obligatoria. Pero mientras esté en Pilar II el supervisor deberá estar atento
a los bancos que presenten descalces que ante shocks en tasa de interés pudieran perder
más de 20% del capital regulatorio.
Otras consideraciones al proceso supervisor están referidas a la naturaleza
discrecional de las acciones del supervisor, debido a que la supervisión es una función
donde a menudo se debe aplicar buen juicio. Por ello el supervisor debe cumplir sus
obligaciones en forma transparente y asumiendo responsabilidades, haciendo públicos
los criterios que utiliza cuando examina las evaluaciones internas de capital de los
bancos. Esta discrecionalidad se hace más evidente cuando el supervisor decide aplicar
ratios de capital por encima del mínimo o conceptos no incluidos en el Pilar I por los
que exige capital.
3) Pilar III: Disciplina de Mercado
El objetivo del Pilar III es fomentar la disciplina de mercado a través del
desarrollo de requisitos de divulgación de información que le permite al público, al
mercado, informarse sobre la situación del banco en temas tales como, la exposición al
riesgo, la gestión de riesgos, la estructura del capital y por último el resumen de todo y
objetivo final del Pilar III: la suficiencia de capital.
Los mecanismos para lograr una adecuada divulgación van desde la persuasión
moral hasta las sanciones o multas financieras. Por otro lado el Pilar III no se interpone
a los requisitos de divulgación de las normas de contabilidad que son más amplios que
la suficiencia de capital. Al determinar que información divulgar el banco debe guiarse
por el criterio de pertinencia o materialidad, la información se considera pertinente
cuando su omisión o presentación en forma equivoca o errónea pudiera influenciar
negativamente en un usuario en su toma de decisiones con referencia al banco.
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Las divulgaciones deben tener en general, una frecuencia semestral salvo las de
orden cualitativo referidas a los objetivos y políticas de gestión de riesgos del banco,
transferencia de información y definiciones empleadas que puede ser anual. En el caso
de bancos internacionalmente activos la periodicidad de la divulgación de los
coeficientes de capital deberá trimestral. La información en propiedad y confidencial
ciertamente no puede ser revelada.
Los bancos deben tener una política formal de divulgación aprobada por el
directorio y el ámbito de aplicación deberá ser a nivel consolidado. Además de revelar
aspectos tales como la estructura y suficiencia del capital se deben revelar los riesgos a
los que está expuesto el banco y las técnicas que emplea en la gestión de los riesgos
identificados. Para cada riesgo se debe identificar sus políticas y objetivos, estrategias y
procesos, estructura y organización de la unidad de riesgos, sistemas de información y
medición de riesgos, políticas de cobertura. Para cada tipo de riesgo específico el
documento de Basilea II asigna divulgaciones cualitativas y cuantitativas.
IV.
Basilea II y la crisis financiera
Algunos analistas financieros han señalado a Basilea II como uno de los
causantes de la crisis financiera 2007-2008, pero una afirmación de ese tipo debería
estar respaldada con un análisis que identifique la implementación del estándar Basilea
II y la ocurrencia de problemas bancarios. Pero la evidencia muestra que en la Unión
Europea Basilea II fue implementado en enero del 2008, medio año después del inicio
de la crisis. En el caso de Estados Unidos, que fue el epicentro de la crisis financiera,
Basilea II nunca fue implementado.8
Otra crítica indirecta a Basilea II es aquella que señala que los modelos fueron
los culpables de la crisis financiera. En este caso se debe precisar a qué modelos se hace
referencia, si la crítica está referida a los modelos de riesgo de mercado, en particular a
los empleados en la gestión de los portafolios de trading, la crítica resulta en parte
pertinente. No se debe olvidar que la enmienda de riesgo de mercado se aprobó e
introdujo en las regulaciones bancarias, mucho antes que Basilea II.
De hecho el Comité de Basilea reconoció en documentos publicados después de
la crisis (Basilea II.5) que lo dispuesto en Basilea II respecto al uso de modelos VaR
para determinar el requerimiento de capital por riesgo de mercado, dejaba mucho
margen de maniobra a los bancos. Pero también es cierto que los bancos con grandes
pérdidas en sus portafolios de trading, que hicieron uso intensivo de modelos, no
cumplieron con las buenas prácticas de tipo cualitativo indicadas en Basilea II (tuvieran
8
La regulación para incorporar Basilea II se publicó en diciembre del 2007 para que entrara en vigencia
en abril del 2008. Inicialmente solo aplicaba a bancos grandes (con más de 250 billones de dólares en
activos consolidados o más de 10 billones de dólares en activos en el balance relacionados con activos
extranjeros bajo Basilea II). Después de muchas postergaciones se canceló la implementación de Basilea
II de manera definitiva con la Ley Dodd-Frank.
US Department of the Treasury, Office of the Comptroller of the Currency, Board of Governors of the
Federal Reserve System, Federal Deposit Insurance Corporation and Office of Thrift Supervision “Risk
Based Capital Standard: Advanced Capital Adequacy Framework – Basel II”, 72 Federal Register 235,
December 7, 2007.
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De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
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o no modelos de riesgo de mercado aprobados al amparo de regulaciones bancarias
implementadas conforme a Basilea II)
Así por ejemplo, incluían en su cartera de trading inversiones que en realidad
mantenían en el balance por tiempo indefinido (tratándose en realidad de posiciones del
libro bancario o banking book). El requisito de tener instrumentos líquidos en el libro de
negociación tampoco era observado por estos bancos, muchos de los instrumentos
considerados en el libro de trading no tenían profundidad de mercado y al no haber
verdaderas transacciones, se valuaban según modelos teóricos. Es decir en algunos
casos ni siquiera habían precios ciertos, sobre los cuales aplicar un VaR. Los modelos
servían entonces para “estimar” precios en su totalidad. Ese aspecto no estaba
considerado en el marco de Basilea II.
Y aun para los casos en los que si había transacciones ciertas con sus respectivos
precios de mercado, los modelos VaR arrojaban como resultado requerimientos de
capital extremadamente bajos. Ese resultado se debía a la coyuntura económica de
política monetaria expansiva de muchos años. Sin verdaderos episodios de estrés, con
tasas de interés muy bajas, era lógico que aumentara el volumen de transacciones, el
exceso de liquidez se volcaba a instrumentos de mayor riesgo, cuyos precios a su vez
tendían a la baja.
Aplicar modelos VaR en periodos de muy baja volatilidad y con volúmenes
crecientes de negociación tuvo consecuencias no esperadas. El hecho que los principales
participantes del mercado aplicaron versiones muy similares de VaR también trajo
consigo un riesgo de “endogenizar” los parámetros. Esto quiere decir que el uso masivo
de modelos para pronosticar la evolución de los mercados financieros hace que los
parámetros de estos modelos se vean a su vez afectados por el uso de modelos. A
diferencia del uso de modelos en otros ámbitos de la investigación científica, como por
ejemplo los modelos del clima, el uso difundido de estos modelos no ocasionará que el
clima cambie. Pero en el caso de los mercados financieros los resultados de bajo riesgo
que arrojan estos modelos durante el periodo de crecimiento de ciclo económico hace
que los agentes se sientan sosegados frente al nivel de riesgo que enfrentan, y aumenten
su nivel de exposición y la volatilidad real, medida por los modelos sea en efecto
menor.
El cambio de signo del ciclo económico (a la baja) hace que los parámetros
cambien súbitamente y lo que parecía una exposición no riesgosa de repente pase a
serlo. El uso de modelos similares hace que los participantes del mercado aumenten su
exposición pero no adviertan su mayor riesgo.
Por otro lado los modelos VaR, en su versión más simple (como estaban
indicados en Basilea II) tenían varias limitaciones, no capturaban el riesgo de cola o de
pérdidas extremas y no siempre era la distribución normal la que mejor reflejaba el
comportamiento de algunos mercados, de hecho en momentos de verdadero stress
durante la crisis, las caídas en precios superaron largamente los niveles de intervalos de
confianza de los modelos VaR aprobados conforme a los parámetros dispuestos por
Basilea II .
El Comité de Basilea publica Basilea II.5 en julio del 2009 modificando lo
señalado por Basilea II en lo referente a riesgo de mercado, reduce la discrecionalidad a
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Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
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los bancos en varios aspectos. Así por ejemplo anteriormente bastaba que el banco
manifestara su “intención” de tener instrumentos en trading para tratarlos contable y
regulatoriamente como tales, con las reformas se pasa a un enfoque más basado en
evidencia, es decir el banco debe probar que efectivamente los instrumentos son para
negociación. Por otro lado todos los instrumentos que tengan valuación a valor
razonable “fair value” deben ir a trading, y no los que el banco quiera.
Basilea II.5 agregó requisitos cuantitativos a los modelos VaR, exigiendo por
ejemplo que los bancos calculen un VaR estresado que tomara escenarios de la crisis
2007-2008. Ese valor estresado arroja un requerimiento de capital mucho mayor al que
se exigía durante la crisis financiera. Sólo este último requerimiento adicional hizo que
en conjunto el nuevo requerimiento por riesgo de mercado representara en el mejor de
los casos el doble del requerimiento durante la crisis, y en algunos casos el aumento de
capital requerido llegaba a cuatro o cinco veces.
Otro aspecto que fue reforzado en las modificaciones post crisis del Comité de
Basilea es el relacionado al riesgo específico, Incremental Risk Charge (IRC), es decir
aquel derivado no del mercado sino de aspectos derivados del emisor del instrumento u
obligado. Muchos bancos asumían que el riesgo específico era reducido por tratarse de
posiciones de trading que en teoría eran muy líquidas y que por tanto podían ser
liquidadas en menos de 10 días; la crisis mostró todo lo contrario, tenencias de
instrumentos en trading con muy poco requerimiento de capital y con alto riesgo
crediticio, que de hecho permanecían en el balance por largo tiempo fueron las que
trajeron grandes pérdidas. No necesariamente porque el emisor hiciera default sino por
el deterioro de su calificación de riesgo (de investment grade a junk). Es por ello que
las modificaciones post crisis incluyen cargas adicionales por riesgo especifico y
periodos de mantenimiento (holding period) de hasta un año para el riesgo de crédito en
el portafolio de trading.
Basilea II.5 fue una respuesta de emergencia frente a la crisis y las pérdidas que
se revelaban en los portafolios de inversiones en trading de bancos con modelos VaR
aprobados por sus reguladores. Basilea II.5 ha sido criticado por tener inconsistencias
que en algunos casos, señalan sus críticos, puede llegar a exigir capital por encima del
valor nominal de la inversión (entendido como máxima pérdida posible). Se espera que
el Comité de Basilea revise de manera integral el tratamiento del requerimiento de
capital por riesgo de mercado, que incluya tanto el uso de modelos como el método
estándar. Existe a estas alturas experiencia acumulada por los bancos que incorporaron
lo dispuesto por Basilea II.5 bien a instancias propias o por exigencia de su regulador.
Los modelos de riesgo de crédito tienen características distintas, aunque también
se pueden ver impactados por una coyuntura como la sufrida por la crisis financiera.
Así por ejemplo un país con una política monetaria expansiva que alienta una burbuja
inmobiliaria sin control puede mostrar durante la fase de expansión un nivel muy bajo,
casi inexistente de defaults en préstamos hipotecarios, lo que puede llevar a que los
modelos IRB para hipotecarios subvalúen el riesgo. Más aún si a esto se agrega una
supervisión bancaria laxa que permite el otorgamiento de créditos de mala calidad, o
estructurados de manera tal que los pagos iniciales sean bajos, o que sean generosos en
las refinanciaciones. Los defaults registrados serían muy bajos, y por tanto el
requerimiento de capital tendería a ser más bajo a medida que la fase expansiva avanza.
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De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
Jorge Mogrovejo
Pero en condiciones normales, la información obtenida inicialmente de los
deudores retail (score de otorgamiento que incluye record de pagos) y la información
obtenida posteriormente a lo largo del crédito, arroja un score que es un muy buen
predictor del default de los deudores. Lo propio respecto de deudores corporativos y los
ratings o clasificaciones interna de riesgo. Los bancos se sienten cómodos con esos
modelos para generar negocios sostenibles en el tiempo, más aun sabiendo que hay un
nivel de defaults que cuadra con su tolerancia al riesgo y los reguladores deberían
sentirse igualmente cómodos con modelos IRB que están basados en esa misma
información.
La preocupación del regulador debería estar centrada en la calidad del modelo: si
la información empleada atraviesa un ciclo económico, si el modelo está bien calibrado,
si tiene las pruebas de estrés adecuadas, si el backtesting es regular y exigente y sobre
todo, si la información acopiada es de calidad. Si esos supuestos se dan, no hay razón
para temer a los modelos, los que pueden ser usados en la gestión del banco, en el
control de sus riesgos y en la determinación del capital regulatorio con las limitaciones
y condiciones que el regulador exija9. Si ese regulador tiene además a su disposición
herramientas de política macroprudencial, para mejorar la posición de solvencia de los
bancos en la fase expansiva las preocupaciones deberían ser aun menores.
Los mecanismos fraudulentos empleados durante la crisis financiera 2007-2008,
para generar masivamente créditos de mala calidad (modelo de originar para distribuir)
destinados a ser titulizados, no representa un cuestionamiento al uso de modelos para la
gestión del riesgo crediticio, sino a un estilo de supervisión que dejó a los bancos en
libertad de generar créditos de mala calidad manifiesta, y a un modelo de negocio muy
cuestionable de los bancos y de las agencias clasificadoras de riesgo.
Aun en el caso de los modelos de riesgo de mercado con las modificaciones
generadas por el Comité de Basilea después de la crisis, los riesgos generados durante la
crisis aparecen como poco probables de repetirse. La actividad de trading se ha vuelto
más costosa en términos de capital, y en muchos casos (sobretodo bancos europeos) la
disminución de las actividades de trading ha sido drástica, por decisión propia o a
pedido de su regulador. Algunos bancos grandes ya no toman posiciones propias sino
solamente para clientes.
Lo propio sucede con las titulizaciones. Las reformas de Basilea II.5 redujeron
los incentivos que tuvieron los bancos para tomar posiciones en titulizaciones de
manera indiscriminada en la fase de expansión del ciclo. Los cambios más importantes
fueron darle el tratamiento al requerimiento de capital de banking book a las posiciones
en titulizaciones y mayores ponderaciones de riesgo para la retitulizaciones. El
tratamiento de Valor en Riesgo que le daba Basilea II a los requerimientos de capital
para las posiciones en titulizaciones no era muy exigente y generaban incentivos para
aumentar la exposición en activos con subyacentes de dudosa calidad crediticia.
9
El regulador puede fijar “pisos” debajo de los cuales no puede bajar la estimación de un parámetro, esto
es para evitar que aun el caso de modelos bien calibrados sobre todo los que miden el riesgo “point in
time”, la PD o la LGD estimadas resulten muy optimistas, debido a fases largas de expansión donde los
defaults son efectivamente poco frecuentes y las recuperaciones de colateral son altas.
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De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
V.
Jorge Mogrovejo
Basilea III: mejorando la cantidad y calidad del capital
regulatorio
El documento de Basilea III contiene las reformas que el Comité de Basilea
publicó en diciembre del 2010, tomando en cuenta las enseñanzas de la crisis financiera
2007-2008, para reforzar las normas de liquidez y capital. El objetivo principal de
Basilea III es mejorar la capacidad del sistema bancario de absorber perturbaciones en
situaciones de estrés financiero o económico, reduciendo así el contagio desde el sector
financiero al real. Las propuestas regulatorias de Basilea III apuntan a reforzar la
regulación microprudencial, la que tiene como objeto el banco (en su individualidad) y
agregar temas relacionados con la regulación macroprudencial, que tiene como objeto el
sistema bancario de un país. A continuación se presentan los temas principales vistos en
Basilea III.
1) Mayor calidad, consistencia y transparencia del capital
Una de las causas da la crisis fue la baja calidad y cantidad del capital en los
bancos. En muchos bancos grandes las pérdidas generadas en sus portafolios de trading
o en sus portafolios de créditos consumieron el capital regulatorio rápidamente; más aún
cuando algunos componentes del capital regulatorio no tenían capacidad de absorber
pérdidas y eran más bien instrumentos condicionados, híbridos, con remuneración
escalonada o sujetos a recompra por parte del banco.
Basilea III fija ratios adicionales de capital que toman como referencia al capital
ordinario compuesto por acciones ordinarias más utilidades retenidas (common equity).
Se fija un límite de capital ordinario sobre activos ponderado de 4.5%. Se mantiene el
ratio clásico de Basilea I de 8% sobre activos ponderados con un ratio adicional de
capital de nivel 1 (tier 1) sobre activos ponderados de 6.0%. El capital de nivel 1 es en
su mayoría acciones comunes y utilidades retenidas, el resto serán instrumentos
subordinados que generan intereses no acumulativos y completamente discrecionales
sin fecha de vencimiento ni incentivos para amortización anticipada.
El capital de nivel 2 incluye instrumentos subordinados que pueden tener plazo
de vencimiento (bonos subordinados) pero no menor de cinco años, pueden ser
redimidos pero con autorización del supervisor; estos instrumentos no pueden ser
comprados por partes relacionadas. Las participaciones minoritarias que cumplen con
ciertos requisitos son también parte del capital de nivel 2.
Basilea III es mucho más precisa y exigente en el tema de las deducciones del
capital. Así por ejemplo se deduce del capital de nivel 1: el fondo de comercio
(goodwill); los activos por impuestos diferidos cuya materialización depende de la
rentabilidad futura del banco (estos activos pueden ser compensados con pasivos de la
misma naturaleza debiendo contar con la autorización de la autoridad fiscal o tributaria
respectiva); reservas de cobertura de flujos de efectivo; déficit de provisiones para
pérdidas esperadas cuando se usa métodos IRB; ganancias relacionadas con operaciones
de titulización, ganancias y pérdidas que resultan del valor razonable de pasivos que
provienen de variaciones en el riesgo de crédito del propio banco; activos y pasivos de
fondos de pensiones de prestación definida; inversiones en acciones propias (acciones
en tesorería); acciones cruzadas en empresas bancarias; financieras y de seguros;
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De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
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inversiones en el capital de empresas bancarias; financiera y de seguros no incluidas en
la consolidación. Algunos conceptos se deducen hasta cierto umbral.
Es interesante notar que al poner Basilea III el mayor énfasis en el capital con
mayor capacidad de absorber pérdidas (las acciones y las utilidades retenidas) conocido
como Common Equity Tier 1 (CET1), los ratios más importantes de capital son el de
4.5% de CET1 y 6% de capital nivel 1 respecto de los activos ponderados por riesgo. El
ratio clásico de capital regulatorio (Tier 1 + Tier 2) de 8%, si bien se mantiene ya no es
relevante. Durante la crisis los bancos entraron en problemas a pesar de estar
cumpliendo con el ratio de 8%, su verdadera debilidad era tener CET1 de entre 1% y
2%. La implementación de Basilea III implica que los bancos deben salir al mercado a
levantar capital en forma de acciones o hacer que sus accionistas aumenten su inversión
(y que retengan utilidades al máximo). De esa forma el capital regulatorio se recompone
aumentando el CET1 y dejándose de computar progresivamente aquellos instrumentos
no reconocidos como capital por Basilea III.
¿Qué sucede con los Bonos Subordinados? Estos siguen siendo parte del capital
regulatorio en el nivel II (Tier 2), pero ya no existe el límite de 50% de capital de nivel
2 sobre capital regulatorio total. ¿Por qué? Si analizamos los nuevos requerimientos de
CET1 4.5% sobre capital regulatorio total y el colchón de conservación de capital de
2.5% (ver más adelante), lleva a que los bancos deban tener al menos 7% de CET1,
(esto sin contar el requerimiento de colchón de capital contracíclico que puede llegar a
ser 2.5% adicional en CET1). Por lo que alcanzar el 8% de capital regulatorio total
resulta consecuencia natural del cumplimiento de los otros ratios, y en todo caso el
capital de nivel 2 (bonos subordinados) sirve para llegar al 8% (que sería 1% para el
banco que ya tiene 7% en CET 1 por el capital de conservación de 2.5% más el 4.5%
obligatorio). De esa manera los bancos pueden emitir todos los bonos subordinados que
quieran y computarlos como parte del capital nivel 2, pero eso no los salva de cumplir
con el 4.5% de CET1 ni el 2.5% de conservación de capital.
Un tipo de instrumento subordinado alentado por la Unión Europea son los
Bonos Contingentes Convertibles (Contingent Convertible Bonds CoCos). Los CoCos
son bonos que se convierten en capital o se cancelan contra pérdidas en tanto se
presenta una condición predefinida, por ejemplo que el ratio de capital este por debajo
de cierto umbral. Estos bonos encajan con los requerimientos exigidos por Basilea III
para ser parte del Tier 1 o Tier 2, dependiendo de si se trata de capital tipo “going
concern” (empresa en marcha) o “gone concern” (empresa en liquidación).
La directiva europea de requerimientos de capital CRD IV (que incorpora en la
legislación europea las reglas de Basilea III) se refiere a los CoCos como instrumentos
admisibles en el Tier 1 cuando la condición que los convierte en capital es estar por
debajo de un CET1 de 5.125%.
2) Mejora de la Cobertura del Riesgo
Basilea III introduce medidas para reforzar los requerimientos de capital por el
riesgo de contraparte en operaciones con derivados, repos y financiamiento con valores.
Las medidas además de elevar el capital requerido buscan incentivar el uso de
mecanismos centralizados de negociación para los derivados OTC (over the counter).
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De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
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Los temas contenidos en Basilea III relacionados a cobertura de riesgo en
operaciones de derivados, repos y financiamiento con valores son: el requerimiento de
capital por riesgo de contraparte se hará empleando parámetros basados en condiciones
de tensión (stress), para evitar que su nivel sea bajo en periodos (largos) de baja
volatilidad; los bancos están sujetos a requerimientos de capital por pérdidas potenciales
provenientes de la valuación a mercado (mark to market), este riesgo se conoce como
ajuste de valoración del crédito (credit valuation adjustment CVA), esta fue una fuente
de pérdidas mayor que el incumplimiento total (default) de las contrapartes; se
fortalecen estándares de manejo de colateral y la constitución de márgenes de garantía
iniciales (initial margining); se endurecen las normas para la gestión del riesgo de
contraparte incluyendo el riesgo de correlación adversa (wrong way risk) que se
presenta cuando se deteriora la solvencia de la contraparte y al mismo tiempo la
exposición aumenta.
3) El Ratio de Apalancamiento
Como complemento al ratio de capital clásico que es sobre activos ponderados
por riesgo, por tanto sensible a riesgo, Basilea III introduce un ratio de capital que está
calculado sobre activos a valor contable. El objetivo es limitar el apalancamiento
bancario, que en el caso del ratio de capital sobre activos ponderados por riesgo, puede
ser ilimitado tratándose de activos que ponderan cero, o muy alto en el caso de los
activos con bajas ponderaciones.
El numerador del ratio toma el capital de nivel 1 (Tier 1) y los conceptos que son
deducidos del capital también deben ser retirados de los activos. Las exposiciones se
toman a valor contable netas de provisiones, los colaterales o garantías no reducen el
valor de la exposición, no se compensan préstamos y depósitos. Los derivados entran
con el valor de su equivalente crediticio que incluye su valor razonable más un
complemento por la posible exposición futura, finalmente se aplican también las normas
sobre compensación de Basilea II. En el caso de las partidas fuera de balance estas
entran aplicando un factor de conversión crediticia de 100%, en el caso de los
compromisos cancelables incondicionalmente por el banco sin aviso previo el factor de
conversión crediticio será de 10%.
El ratio de apalancamiento cumple una función de “backstop” o límite para el
ratio de capital basado en activos ponderados por riesgo, sobretodo en el caso de bancos
que ofrecen productos financieros más sofisticados. Es una métrica adicional que
permite comparaciones entre bancos sin importar sin emplean modelos IRB o
estandarizado.
4) El Colchón de Conservación de Capital
El objetivo del Comité de Basilea en este tema es hacer que los bancos
mantengan un nivel de capital por encima del mínimo, para lo cual deben aprovechar
los momentos del ciclo al alza y acumular capital fruto de las utilidades. Cuando se
presenta la fase a la baja del ciclo, el banco podría “usar” ese capital por encima del
mínimo para enfrentar las pérdidas. También se trata de impedir, lo que se dio durante
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De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
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la crisis 2007-2008, la distribución indiscriminada de dividendos y recompra de
acciones para aparentar fortaleza financiera, aun cuando el banco estaba con pérdidas o
el sistema en su conjunto pasaba por un mal momento. El objetivo final es reducir la
prociclicidad en el requerimiento de capital, ya que con la exigencia del colchón de
capital se exige más en los buenos tiempos y menos en los malos.
La exigencia del colchón de conservación de capital es de 2.5%, formado por
capital ordinario (common equity) de nivel 1 adicional al mínimo establecido en Pilar I.
En tanto el banco no llegue al total del 2.5% extra de conservación de capital, no podrá
distribuir dividendos con normalidad. Mientras menor sea su colchón de conservación
(cercano a cero) mayor será la restricción para repartir dividendos 100%, mientras más
cerca este del objetivo de 2,5% mayor será el porcentaje de beneficios que puede ser
distribuido. Si un banco tiene restricción de repartir dividendos por tener menos del
2,5%, podrá repartir dividendos en su totalidad siempre y cuando capte capital del
mercado de manera que alcance al menos un 2.5% de capital de conservación por
encima del mínimo de 8%.
5) El Colchón de Capital Contracíclico
La motivación no es microprudencial sino macroprudencial: pretende proteger a
los bancos y al sistema de la fase recesiva de los ciclos económicos. Se pudo observar
en la reciente crisis financiera 2007-2008, que durante la fase de expansión los bancos
retuvieron muy poco de las ganancias generadas y cuando enfrentaron las pérdidas de la
fase recesiva les fue muy difícil levantar capital en un momento de mucha desconfianza
de los mercados de capitales.
El colchón de capital anticíclico se activa con un indicador de crecimiento del
crédito (que es fijado por la autoridad correspondiente) que trae como consecuencia
una exigencia adicional de capital ordinario de nivel 1 que puede ir de 0% a 2.5%.
Cuando se activa este requerimiento las autoridades deben comunicar a los bancos con
anticipación de hasta 12 meses. La decisión de desactivar o reducir el colchón surte
efectos de inmediato (11).
Los países que introduzcan ambos colchones (de conservación y el anticíclico)
deberán tratar el anticíclico como una ampliación del colchón de conservación y juntar
ambos requerimientos para aplicar las restricciones a la repartición de dividendos de
manera similar a como se hace en el caso del colchón de conservación.
10
6) Estándares, Monitoreo y Medición del Riesgo de Liquidez
Basilea III no es sólo un estándar de capital sino que también incluye el tema de
riesgo de liquidez el cual tiene como exigencia el cumplimiento de límites cuantitativos
10
El Comité de Basilea publicó en diciembre del 2010 el documento “Guidance for National Authorities
operating the countercyclical capital buffer” donde recomienda el ratio crédito bancario/PBI como el
indicador que sirve para exigir el nivel de colchón de capital contracíclico. Si el crédito crece más rápido
que el PBI la economía podría estar sobrecalentándose, dependiendo de la brecha crédito/PBI el
requerimiento es más alto o cercano a 2.5%.
11
Para una discusión acerca de la forma de implementación del colchón anticíclico, ver el capítulo escrito
por Liliana Rojas-Suarez en este libro.
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De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
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a diferencia de los otros riesgos (de mercado, crédito y operacional) que tienen
requerimientos de capital.
Antes de Basilea III el enfoque del Comité de Basilea respecto del riesgo de
liquidez era de tipo cualitativo, es recién a partir de Basilea III que se exige una métrica
específica, límites que deben ser cumplidos por los bancos para mitigar el riesgo de
liquidez en el corto y en el largo plazo.
Son dos los ratios de liquidez propuestos en el documento de Basilea III:
(i)
(ii)
El Ratio de Cobertura de Liquidez (Liquidity Coverage Ratio LCR) que
apunta a promover la capacidad de los bancos de resistir a corto plazo un
escenario de estrés de 30 días requiriendo que los bancos mantengan
activos líquidos de alta calidad.
El Ratio de Fondeo Estable Neto (Net Stable Funding Ratio NSFR) que
genera incentivos para que los bancos financien sus actividades con
fuentes de fondeo más estables, el horizonte de tiempo es de un año.
El Ratio de Cobertura de Liquidez se define como: (activos líquidos de alta
calidad / flujos netos de caja en los siguientes 30 días) ≥ 100%. Los activos líquidos de
alta calidad incluyen en un primer nivel: cash, reservas en el Banco Central,
exposiciones con soberanos que tienen ponderación de riesgo de 0%. En un segundo
nivel: exposiciones con soberanos que tienen 20% de ponderación de riesgo, bonos
corporativos y bonos cubiertos (covered bonds) con una clasificación mínima de AA-.
A este segundo nivel se le aplica un recorte (haircut) de 15% a su valor de mercado.
En enero del 2013 se agregaron activos líquidos al segundo nivel, este nivel 2B
incluye: deuda corporativa con una clasificación que va de A+ a BBB- con un haircut
de 50%, algunas acciones (que no fueron puestas en garantía) con un haircut de 50%,
algunos valores respaldados por hipotecas con una clasificación mínima de AA con un
haircut de 50. Se aplican límites a los activos líquidos que no son de primer nivel, así
por ejemplo todos los activos de nivel 2 no pueden ser más de 40% del total de activos
líquidos de alta calidad y los activos de nivel 2B no pueden sobrepasar el 15% del
mismo total.
El Comité de Basilea es consciente que no en todos los países hay mercados de
capitales con instrumentos variados que además tengan profundidad de negociación, por
esa razón se contempla un marco alternativo de activos líquidos donde se puedan
emplear como activos líquidos: facilidades de liquidez comprometidas por el Banco
Central, cash en moneda extranjera para cubrir requerimientos de liquidez en moneda
nacional, activos de nivel 2B adicionales pero con mayor haircut.
Los flujos netos de caja a 30 días se calculan asumiendo en primer lugar salidas
de pasivos y obligaciones fuera de balance con ciertos porcentajes propios de un
escenario de stress (p.e. los depósitos estables sufren una corrida de 5%, depósitos
menos estables sufren corrida de 10%, depósitos de bancos e instituciones financieras
100%). En segundo lugar se calculan las entradas de caja a 30 días, según la
programación que se deriva de los contratos (las cuotas de pago de préstamos,
comisiones por servicios, etc.), a las que se aplica un límite superior (cap) de 75%. En
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De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
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el caso de entradas de caja provenientes de retiros de depósitos en otras entidades
financieras se asume un 0% de flujo de ingreso.
Debido a que la crisis 2007-2008 mostró que los flujos entre entidades
financieras se vieron severamente afectados, los supuestos del ratio de cobertura de
liquidez son que los depósitos que un banco tenga en otro banco intentaran ser retirados,
y al mismo tiempo que los depósitos que un banco tengan de otros bancos no serán
devueltos.
El Ratio de Fondeo Estable Neto se define como: (cantidad disponible de fondeo
estable / fondeo estable requerido) > 100%. El Fondeo Estable Disponible está referido
a aquellos tipos de pasivo y sobretodo patrimonio que constituyen fuentes estables de
financiamiento a lo largo de un año en condiciones de estrés extendido en el tiempo.
Mientras más estable el concepto mayor el porcentaje a ser incluido en el ratio.
Así, por ejemplo, el capital (acciones), acciones preferidas con vencimiento
efectivo mayor a un año, pasivos mayores a un año, se incluyen al 100%. Depósitos
estables minoristas menores a un año se incluyen al 95%, si son menos estables al
90%12. Fondeo mayorista sin plazo o con plazos menores a un año provenientes de
corporativos no financieros, gobiernos, bancos centrales, bancos de desarrollo o
empresas patrocinadas por el gobierno se incluyen al 50%. Los demás pasivos van al
0%.
El Fondeo Estable Requerido está referido a aquellos activos o exposiciones
fuera de balance que deberían ser financiados por fuentes estables de financiamiento
durante un año en condiciones de estrés extendido. Los activos y obligaciones fuera de
balance reciben porcentajes de fondeo estable necesarios según su naturaleza así por
ejemplo: el cash recibe 0%; valores emitidos por gobiernos, bancos centrales bancos
multilaterales que tiene 0% de ponderación de riesgo reciben 5%; facilidades de
liquidez y crediticias irrevocables o revocables con condición reciben 5% por la porción
no usada; bonos corporativos o cubiertos (covered bonds) con vencimiento mayor a u
año, no comprometidos en garantía, con clasificación AA- o mayor reciben 15%;
prestamos menores a un año a corporativos no financieros y prestamos minoristas
menores a un año reciben 50%13.
Ambos ratios el LCR y el NSFR generaron bastante debate luego de ser
anunciados como parte de las reformas de Basilea III en diciembre de 2010, el LCR
tuvo importantes ajustes en un documento del Comité de Basilea de enero de 2013
donde se amplió la definición de activos líquidos de alta calidad (High Quality Liquid
Assets HQLA) y se variaron algunos de los porcentajes asumidos para los flujos de caja
a 30 días. El calendario de implementación también fue revisado, arranca en enero de
2015 (como estaba planeado originalmente) pero con una exigencia inicial del 60%,
cada año se incrementa en 10% hasta llegar al 2019 con 100%.
El NSFR fue recientemente modificado en octubre del 2014 luego de un largo
periodo de revisión, el NSFR tal cual estaba en su versión original afectaba en mayor
medida a los bancos con actividad financiera intensiva en transformación de plazos
12
En la versión original del Ratio de Fondeo Estable Neto (Basel Committee Diciembre 2010) estos
factores eran más estrictos 90% y 85% respectivamente
13
Los prestamos minoristas mejoraron su ponderación en la versión de octubre 2014, antes era 85%.
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De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
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(mayormente prestando largo y captando corto) propio de plazas financieras donde el
mercado de capitales no genera financiamientos de largo plazo, En la versión definitiva
de octubre de 2014 se cambian algunos porcentajes, por ejemplo los referidos al
financiamiento minorista y los préstamos a bancos de corto plazo. Se reconoce también
que bajo ciertas condiciones existen activos y pasivos interdependientes que por lo tanto
son neutrales (no relevantes) en el cálculo del NSFR.
VI.
Los retos del supervisor financiero en el mundo de Basilea III y
la post crisis financiera
No es correcto interpretar que la publicación de Basilea III significó que este
documento fuera un reemplazo de Basilea II, reemplaza en todo caso a Basilea I en lo
referido a definición de capital regulatorio. Pero el tema de activos ponderados por
riesgo (para todos los riesgos) y sus metodologías asociadas (estandarizadas o de
modelos internos) está pendiente de revisión por el Comité de Basilea. La introducción
del Ratio de Apalancamiento en Basilea III no reemplaza el ratio de capital en base a
activos ponderados por riesgo, representa dice el Comité un suplemento del ratio de
capital con activos ponderados por riesgo.
Como se ve más adelante, se espera que el Comité de Basilea revise las
metodologías basadas en riesgos para el cálculo de capital, pero la arquitectura basada
en tres Pilares: adecuación de capital, proceso de revisión del supervisor, y la disciplina
de mercado; no va a cambiar. Por el contrario el Comité de Basilea ha dejado entrever
cambios que fortalezcan la estructura de los tres pilares.
Las acciones del Comité han estado marcadas por el contexto, lo urgente fue
abordado casi de inmediato luego de la crisis: Basilea II.5 en junio y julio del 2009 y
Basilea III diciembre del 2010. Debido a la importancia de la calidad y cantidad de
capital (numerador del ratio) no se han esperado los cambios en activos ponderados por
riesgo (denominador del ratio) para avanzar en la implementación de los aspectos de
capital y liquidez señalados en Basilea III.
Es por esa razón que los supervisores financieros de países desarrollados, en
particular los del G-20 y miembros del Comité de Basilea, vienen desplegando
esfuerzos para adaptar su regulación y supervisión a lo dispuesto por Basilea III. Ya se
han llevado a cabo varios RCAP (Regulatory Consistency Assessment Programme) que
son misiones conducidas por el Comité de Basilea a países miembros para verificar la
implementación consistente de Basilea III. Considerando que Basilea III será el marco
uniforme en el cual funcionarán los sistemas financieros del mundo desarrollado, es de
interés para las economías en desarrollo de tamaño mediano (más cerca del primer que
del tercer mundo), que están integradas comercialmente al mundo desarrollado, el
procurar tener regulación y supervisión financiera consistentes con los estándares
fijados en Basilea III, y ser capaces de pasar con éxito en el futuro un RCAP. Más aun
en el caso de Chile que ha sido recientemente invitado como miembro observador al
Comité de Basilea.
El impulso que le viene dando el Comité de Basilea a los RCAP representa un
cambio de enfoque sustancial. Desde tiempos de Basilea I quedaba claro que los
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De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
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estándares del Comité de Basilea eran solo recomendaciones de buenas prácticas,
lineamientos que los países se comprometían a incorporar en sus marcos jurídicos, sin
ninguna obligación legal de por medio. Es a partir de 2012, teniendo fresco el recuerdo
de la crisis 2007-2008, que los miembros del Comité de Basilea se comprometen a pasar
por RCAP conducidas por el Comité de Basilea, que de momento se vienen enfocando
en los temas de capital y liquidez (Basilea III). Todo lo anterior significa que aunque los
acuerdos de capital del Comité de Basilea no son “normas legales” en sentido estricto,
el compromiso de los países miembros de someterse a estas revisiones genera
incentivos de cumplimiento casi tan fuertes como los que tendrían si fueran tratados
internacionales.
Las Financial Stability Assesment Programs (FSAP) que conducían el Fondo
Monetario Internacional y el Banco Mundial incluían la revisión de cumplimientos de
estándares bancarios, poniendo el énfasis en los Principios Básicos de Supervisión
Bancaria del Comité de Basilea. Pero los FSAP eran voluntarios y conducidos
mayormente en países en desarrollo, es recién a partir del 2010 que se acuerda darle
carácter obligatorio a los FSAP para las 25 jurisdicciones con sistemas financieros
sistémicos. En el 2013 se aumentó el número de jurisdicciones sistémicas a 29.
¿Que se espera del Comité de Basilea en los próximos años? ¿Qué estándares
deberían ser producidos, cuáles serían revisados y en qué sentido? La dirección de las
acciones futuras del Comité de Basilea se puede entrever en el reciente objetivo
adoptado que es, procurar que sus miembros cuenten con marcos regulatorios que
alcancen un balance entre: comparabilidad, simplicidad y sensibilidad al riesgo. En julio
del 2013 el Comité de Basilea publicó al respecto un artículo para discusión (discusión
paper)14. El Comité reconoce que el objetivo de alcanzar un marco regulatorio de
capital que procura tener la mayor sensibilidad al riesgo corre el riesgo de volverse muy
complejo y por tanto de difícil comparación no solo entre países sino también al interior
de un sistema financiero. Una regulación compleja es más difícil de supervisar, los
órganos de gobierno de los bancos tienen menos involucramiento en decisiones
importantes basadas en sistemas que no entienden en su totalidad o que muy pocos
funcionarios entienden.
La introducción del ratio de apalancamiento y de los colchones de capital son
ejemplos de simplicidad que hará más sencilla la comparación de la solvencia de los
bancos. Sin embargo queda un reto muy grande en el tema de los activos ponderados
por riesgo. El Comité encontró en los RCAP que ha realizado que la variabilidad de
requerimientos de capital que surgían de portafolios similares podía ser grande en
algunos casos, en parte debido a la forma como algunos bancos empleaban modelos
para el cálculo de activos ponderados por riesgo.
El Comité de Basilea condujo ejercicios de portafolios hipotéticos de trading
book, en los cuales se le entrega a distintos bancos un portafolio simulado de activos
para que calculen el requerimiento de capital con sus modelos internos. Teóricamente
siendo el mismo portafolio no debería haber diferencias por que el riesgo es el mismo.
Pero los ejercicios arrojaron diferencias en algunos casos muy marcadas, las razones de
las diferencias se debían a como el modelo estaba especificado o manejo discrecional de
14
“The regulatory framework: balancing risk sensitivity, simplicity and comparability” Basel Committee
Julio 2013
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De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
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la regulación. Es decir las causas de las diferencias provenían tanto de los bancos como
de los reguladores nacionales.
Este tema es considerado de la mayor importancia por los reguladores del G-20,
por ello se le ha pedido al Comité de Basilea que provea un plan para la reunión del G20 en noviembre del 2014 que enfrente la variabilidad en los cálculos de activos
ponderados por riesgo para mejorar la consistencia y comparabilidad de los ratios de
capital.
La variabilidad en el cálculo de los activos ponderados por riesgo no debería ser
considerado como una razón para no usar modelos, porque de hecho se reconoce que los
beneficios de tener mayor sensibilidad al riesgo superan los perjuicios señalados, que
además no se da en la mayoría de bancos. Por esa razón el Comité de Basilea considera
que la manera de tratar este problema sería en algunos casos reduciendo la
discrecionalidad de los bancos en la construcción de los modelos, estableciendo pisos
para algunos parámetros o para algunos activos o bien reduciendo la discrecionalidad
del regulador para que los ratios de capital sean comparables entre países.
En Basilea II se consideraba como algo positivo el test de uso, es decir el hecho
que los modelos empleados en la gestión de riesgos y que servían para el cálculo de su
capital económico, fueran también usados como modelos regulatorios para calcular el
capital regulatorio. La consecuencia de ese hecho fue que ante la diversidad de modelos
de gestión de riesgos (cada banco es libre de manejar sus riesgos con los modelos que le
parezca conveniente), la supervisión del capital regulatorio se convirtió en una tarea
sumamente compleja, dejando mucho margen para que el banco agresivo pudiera
reducir su capital regulatorio, al emplear (para el cálculo del capital regulatorio)
modelos de gestión que a su vez le permitían esa conducta agresiva y de alto apetito de
riesgo. Cada banco es libre de definir su perfil y apetito de riesgo, pero el supervisor
tiene el deber de exigir un nivel de capital apropiado para el nivel de riesgo elegido.
¿Significa esto que el Comité de Basilea desalienta el uso de modelos? Muy por
el contrario el Comité de Basilea ratifica su objetivo de impulsar en los bancos una
gestión de riesgos de calidad que haga uso de herramientas avanzadas (que por cierto
también son objeto de supervisión), pero el capital debe ser medido de manera más
directa y con metodologías de fácil entendimiento que permitan la comparación entre
pares y entre países. Esto se logra disociando los modelos de gestión de riesgos de los
modelos para cálculo de capital.
En base a lo anterior se espera una revisión completa de Basilea II en lo que
respecta a modelos IRB para cálculo de capital por riesgo de crédito y operacional (ya
se avanzó bastante en los modelos VaR para riesgo de mercado en Basilea II.5 y
documentos posteriores). Basilea III fue un esfuerzo del Comité de Basilea dirigido
primordialmente al numerador del ratio de capital, esto es la definición de capital. Lo
que sigue es trabajar a detalle el denominador, o sea los activos ponderados por riesgo.
Se espera que el resultado sea un IRB con menos grados de libertad para quienes
desarrollan modelos, más acotado en suma.
Al ser un IRB de alguna manera más “estandarizado” se vuelve algo más fácil de
implementar, los IRB ya no serían “cajas negras” (black boxes) una para cada banco,
- 45 -
De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
Jorge Mogrovejo
sino un producto que el supervisor entiende mejor y que mida el riesgo de manera más
simple.
Esto hace que en países de menor desarrollo financiero el abordar los modelos
IRB no signifique algo ajeno o distante; dependiendo del grado de desarrollo de los
países, para algunos lo importante es empezar con ir acumulando la data (si es que no se
cuenta con ella) que permita un adecuado cálculo de los parámetros más importantes
(PD, LGD, EAD). El supervisor puede jugar un rol importante generando las
condiciones para que la totalidad de bancos produzcan la data necesaria para al menos
generar PDs, sin importar si van a optar o no por el IRB. Una política de este tipo debe
considerar el grado de avance en la gestión de los bancos y los costos para los
intermediarios menos desarrollados.
El Comité de Basilea lanzó para consulta, en octubre del 2014, un documento
que reemplaza los tres métodos más sencillos para calcular los requerimientos de capital
por Riesgo Operacional señalados en Basilea II (El Método del Indicador Básico, El
Método Estándar y los Métodos de Medición Avanzada) por uno solo. El objetivo es
reemplazar el Ingreso Bruto como indicador principal del riesgo operacional, por un
indicador de negocios (Business Indicator BI). El BI tendría 3 componentes: ingresos
financieros netos en valor absoluto, un componente de servicios (ingresos y gastos en
comisiones) y un componente financiero (ganancias y pérdidas en el trading book y en
el banking book, agregadas cada una en valor absoluto).
Los cambios propuestos parten de un análisis de la aplicación de los tres
métodos desde que Basilea II fue aplicado, el Comité de Basilea concluye que el
indicador de ingresos brutos tuvo poco poder predictivo sobre todo durante la crisis, que
fue cuando los ingresos financieros disminuían pero el riesgo operacional aumentaba. El
documento publicado en octubre del 2014 no menciona el método avanzado AMA
basado en modelos, pero es probable que más adelante se adopte una versión
simplificada o se descarte su aplicación, tomando en consideración lo variado de su uso,
y lo difícil que sería homogenizar ese tipo de modelos.
La otra tarea pendiente del Comité de Basilea es la revisión integral del método
estandarizado de riesgo de crédito, el más usado por los países de menor desarrollo
financiero. El método estandarizado fue muy criticado por su uso intensivo de ratings
generados por agencias clasificadoras de riesgo. La realidad mostró que los deudores
que eran clasificadas por estas agencias clasificadoras eran en realidad muy pocos, las
clasificaciones se hacían fundamentalmente para aquellos deudores que emitían deuda.
Por lo que en la práctica el estandarizado de riesgo de crédito de Basilea II era un
Basilea I con una mayor desagregación de tipos de crédito.
El Comité de Basilea viene trabajando una versión de estandarizado para riesgo
de crédito que procura darle más sensibilidad al riesgo al cálculo de los activos
ponderados a través de la determinación de “factores de riesgo” (risk drivers). Así por
ejemplo, para exposiciones con corporaciones grandes la ponderación saldría de una
tabla donde se tabulan dos indicadores: apalancamiento y nivel de ingresos (a menos
rentabilidad y más apalancamiento más ponderación porque hay más riesgo, y
viceversa), para las exposiciones con bancos los indicadores serían calidad de calidad
de activos y adecuación de capital, en los hipotecarios los indicadores serían los
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De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
Jorge Mogrovejo
indicadores de loan-to-value (préstamo comparado con el valor del inmueble) y el de
cuota del préstamo comparado con ingreso del deudor.
El uso de “risk drivers” resulta ciertamente menos sensible que un rating
otorgado por una empresa clasificadora pero aún queda por definir el rol que jugaran los
ratings de clasificadoras de riesgo en el futuro estandarizado de riesgo de crédito. Lo
que si queda claro es que será un marco de aplicación simple en cualquier jurisdicción
sin importar su grado de desarrollo. Pero eso no quita que el nuevo estandarizado estará
más armonizado con el IRB, tomando algunos de sus pisos o estimaciones fijas, para el
caso por ejemplo de las exposiciones con acciones de capital.
Todo lo anterior indica que tendremos a futuro un IRB más simple, mas
“estandarizado” acotado con más “pisos”, y un estandarizado más sensible a riesgo y
por tanto más cerca de un IRB. No será una tarea sencilla, y no estará exenta de críticas
pero representa un gran esfuerzo por tener un marco de capital regulatorio que logre un
efectivo balance entre sensibilidad a riesgo y simplicidad que logre indicadores de
capital que sean comparables entre países y sistemas financieros.
Otro tema que el Comité de Basilea viene trabajando es el impacto de los nuevos
documentos de Basilea (Basilea III y II.5) en economías emergentes y en desarrollo. Se
reconoce que la aplicación de algunos de esos nuevos estándares podría tener
consecuencias indeseadas en este tipo de economías. Se tiene así el caso de las
modificaciones de Basilea II.5 que incrementa la ponderación de riesgo de
exposiciones en soberanos de países emergentes y en desarrollo, lo que genera mayores
cargas de capital en la consolidación de estados financieros de los bancos matrices con
subsidiarias en países emergentes. Lo que antes era un activo de riesgo cero se convierte
en un activo de riesgo, más aun si los bonos soberanos están en moneda extranjera.
Otro caso son las dificultades para implementar la aplicación de restricción de
dividendos que exige Basilea III en la implementación de los colchones de capital.
Aplicar este tipo de restricciones demandará modificaciones legales que serán difíciles
de obtener, más aun en el caso de países que no han tenido crisis financieras recientes.
Se aprecia en síntesis esfuerzos del Comité de Basilea por reformar los
requerimientos de capital teniendo en cuenta no solo la realidad de los países miembros
de Comité de Basilea (mayormente países desarrollados) sino también la del resto de
países que tienen sistemas financieros cada vez más integrados con los mercados
financieros internacionales.
VII.
Conclusiones
Basilea I fue un paso importante en el establecimiento de un estándar de capital
regulatorio que era muy necesario en un contexto de actividad bancaria transfronteriza.
Pero la innovación financiera, la disponibilidad de data, la capacidad de procesarla y la
sofisticación en la gestión de negocios y de riesgos de los bancos internacionales
adelantaron la fecha de caducidad de Basilea I.
- 47 -
De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
Jorge Mogrovejo
Basilea II tuvo el mérito de incorporar en el requerimiento de capital riesgos
bancarios adicionales al crediticio. Agregó todos los matices de gris que al rudimentario
Basilea I le faltaban para ser sensible a riesgos, incorporó metodologías avanzadas que
los bancos ya venían usando con éxito en su gestión de riesgos. Definió el rol del
proceso supervisor respecto de la suficiencia de capital de los bancos, y el del rol de la
disciplina de mercado que necesita información que sea pública.
Conceptualmente Basilea II era inobjetable. Si los bancos mejoraban su gestión
y el riesgo era manejado eficientemente, la consecuencia lógica era que el nivel de
capital fuera consistente con ese riesgo mejor controlado. Pero la crisis financiera se
presentó poco tiempo después de ser lanzado Basilea II, dejando al descubierto las
fragilidades del sistema financiero internacional, ¿qué fue lo que falló? ¿Sin Basilea II
la crisis no se hubiera producido?
Como se vio anteriormente la incorporación formal de Basilea II en los marcos
regulatorios de los países europeos fue posterior a la crisis o no se llegó a dar, como en
el caso de Estados Unidos. Sin embargo los problemas de los bancos (comerciales y de
inversión) norteamericanos y europeos eran muy similares: agresiva toma de riesgos,
controles y gestión de riesgos deficientes; y escasa cantidad y calidad del capital.
El crecimiento desmedido de activos y de toma de riesgos en Estados Unidos y
Europa pudo ser contrarrestado con el marco normativo existente en ese entonces, pero
al frente tuvieron los bancos una actitud más bien pasiva de las autoridades, frente a lo
que parecía ser un nuevo paradigma de crecimiento virtuoso indefinido de los activos
financieros.
¿Qué rol jugaron los modelos en todo esto? Un modelo cualquiera (IRB para
créditos o VaR para inversiones) que ve principalmente la data de defaults de créditos o
de los precios de las inversiones en una economía en crecimiento, con política
monetaria expansiva donde los bancos otorgan créditos con condiciones iniciales muy
benignas y/o con refinanciamientos automáticos, arrojarán perdidas esperadas e
inesperadas muy bajas….No es culpa del modelo, sino de la deficiente gestión de
riesgos y de la toma desmedida de riesgos, encubierta en sofisticados modelos que solo
justificaban la generación de negocios con mucha rentabilidad y altísimo riesgo; y una
supervisión que permite que todo lo anterior suceda sin consecuencias para los bancos
agresivos en su gestión de riesgos.
A esto se agrega que el capital regulatorio de los bancos era cada vez de menos
calidad y cantidad, Basilea II básicamente modificó el denominador del ratio de
apalancamiento (los activos ponderados por riesgo) pero dejó prácticamente intacto el
numerador (la definición de capital regulatorio) definido en Basilea I, al mismo tiempo
los reguladores admitían formas cada vez más imaginativas de capital regulatorio
permitiendo instrumentos híbridos sin capacidad de absorción de pérdidas. Los bancos
grandes tenían porcentajes muy reducidos de “common equity” (acciones comunes) que
es el capital con mayor capacidad de absorción de perdidas, si a esto se agregan
requerimientos de capital menores fruto de la estimación de pérdidas inesperadas muy
bajas, no era difícil imaginar que no iban a tener capacidad de resistir por si solos un
ciclo a la baja de la economía.
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De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
Jorge Mogrovejo
La lógica inicial que dio origen al uso de modelos sigue intacta, que es usar
información (de toda fuente, principalmente centrales de riesgo) de los individuos y
empresas que solicitan créditos para identificar capacidad y voluntad de pago. Lo propio
aplica para las inversiones, no solo ver la evolución de los precios (el VaR clásico) sino
también el riesgo de crédito del emisor de los títulos. Estos modelos son usados no sólo
en la gestión de riesgos: otorgamiento y seguimiento, sino también para la estimación
de pérdidas esperadas (provisiones) y pérdidas inesperadas (capital), al margen de lo
que disponga la regulación. Para los bancos de gestión responsable es importante contar
con una estimación de sus riesgos que haga uso de herramientas avanzadas que sean
permanentemente calibradas y sometidas a back testing.
Basilea III (y Basilea II.5) ha dado los pasos correctos: Fortaleciendo el capital
regulatorio, abordar la problemática macroprudencial, limitando drásticamente la
actividad especulativa que se hacía a través de las inversiones en trading (requiriendo
más capital) y exigiendo un estándar cuantitativo de liquidez. Falta aún la revisión más
importante, la de los activos ponderados por riesgo. Es decir, las metodologías
estandarizadas para todos los riesgos y las metodologías basadas en modelos internos.
- 49 -
De Basilea I a Basilea III.
Corrigiendo los Excesos de la Crisis Financiera
VIII.
Jorge Mogrovejo
Referencias
Basel Committee on Banking Supervision (2006): “International Convergence of
Capital Measurement and Capital Standards”, June.
__________________________________(1998): “Instruments eligible for inclusion in
Tier 1 Capital”. Press Note.
__________________________(2011): “Principles for the Sound Management of
Operational Risk” 2011. June.
_________________________(2010): “Guidance for National Authorities operating the
countercyclical capital buffer”. December.
____________________________(2013): “The regulatory framework: balancing risk
sensitivity, simplicity and comparability” July.
- 50 -
Capítulo 3
Basilea III en Chile:
Ventajas, Desventajas y Desafíos para Implementar el nuevo
Estándar Internacional de Capital Bancario
Liliana Rojas-Suarez
Ph.D. en Economía de la Universidad de Western Ontario. Actualmente está en el
Center for Global Development.
51
Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
Liliana Rojas-Suarez
Capítulo 3. Basilea III en Chile: Ventajas, Desventajas y Desafíos
para Implementar el Nuevo Estándar Internacional de Capital
Bancario
I.
Introducción
Una de las lecciones más importantes de la crisis financiera internacional del
2008 ha sido la necesidad de fortalecer el marco regulatorio que rige el funcionamiento
de los bancos y otras instituciones financieras. Aunque las razones detrás de las crisis
del 2008 son múltiples y hasta debatibles, hay consenso sobre el rol de las fallas
regulatorias y de supervisión en la generación de la crisis global. En este contexto, en
diciembre del 2010, el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (CSBB), organismo
encargado de diseñar y proponer estándares internacionales para incrementar la solidez
del sistema bancario, adelantó una serie de recomendaciones, compiladas en el
documento titulado Basilea III: Marco regulador global para reforzar los bancos y
sistemas bancarios. Las recomendaciones sobre el capital bancario son un componente
central del nuevo marco regulatorio propuesto en Basilea III.1 Estas recomendaciones
introducen modificaciones importantes al estándar de capital establecido en el Pilar I de
Basilea II (propuesto por el CSBB en el 2004 y en vigor en muchos países durante la
crisis financiera internacional).2
El número de países que se encuentran en proceso de incorporar las
recomendaciones de Basilea III en sus respectivas regulaciones es cada vez mayor. Por
ejemplo, en Julio 2013, la Reserva Federal de Estados Unidos aprobó una nueva
regulación sobre requerimientos de capital en línea con Basilea III. Asimismo, la nueva
Directiva Europea sobre Requerimientos de Capital (CDR IV) ya entró en vigor, e
incluye requisitos regulatorios aún más estrictos que Basilea III. Finalmente, Brasil,
Colombia, México y Perú son algunos de los países de América Latina que vienen
avanzando en el proceso de implementación del nuevo estándar de capital regulatorio.
Actualmente, los requerimientos de capital en la regulación chilena siguen las
recomendaciones de Basilea I (aunque existen regulaciones complementarias del Banco
Central de Chile que incorporan algunos elementos de Basilea II y III). La plena
implementación de Basilea III requeriría modificaciones a la Ley General de Bancos.
En este contexto, este documento tiene como objetivo analizar la relevancia, ventajas y
desafíos que enfrentaría el sistema financiero chileno en la implementación de las
recomendaciones de capital de Basilea III.
El resto del documento está organizado de la siguiente manera: La Sección II
presenta brevemente los fundamentos analíticos que sustentan las nuevas
recomendaciones de capital de Basilea III. La Sección III examina si el cambio
regulatorio que implica la implementación de Basilea III es relevante en Chile; un país
que, a diferencia de muchos otros de América Latina y de los países desarrollados
1
Además de las recomendaciones sobre el capital regulatorio, Basilea III introduce un nuevo estándar
sobre liquidez internacional.
2
En contraste con el Pilar I, Basilea III introduce solo cambios menores en el Pilar II (procesos de
supervisión bancaria) y el Pilar III (mejoras en el rol de la disciplina de mercado) del Basilea II.
- 52 -
Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
Liliana Rojas-Suarez
afectados durante la crisis financiera internacional, no ha experimentado ninguna crisis
bancaria por más de tres décadas. La Sección IV identifica las ventajas y desventajas
potenciales de la adopción de los lineamientos de Basilea III sobre la fortaleza y
competitividad del sistema financiero chileno. En la Sección V se analizan los desafíos
que enfrentarían la banca y los supervisores chilenos si se procediera a implementar el
nuevo estándar de capital. En esta sección se presenta un ejercicio numérico que trata de
contestar la siguiente pregunta: ¿Está la banca chilena en capacidad de cumplir con
relativa facilidad los requerimientos de capital mínimo de Basilea III o tendría que
aumentar significativamente sus tenencias de capital para cumplir con la nueva
regulación? La Sección VI discute el dilema de adopción versus adaptación de Basilea
III mediante un análisis cuantitativo de una de las recomendaciones específicas: el
colchón de capital contracíclico. La Sección VII presenta las conclusiones del trabajo.
II.
Basilea III: Un enfoque macroprudencial a la regulación
El marco analítico que guía las recomendaciones de Basilea III se basa en el
reconocimiento de que un enfoque microprudencial en la regulación (mediante el cual
los bancos deben evaluar correctamente los riesgos en sus portafolios individuales) no
es suficiente para garantizar la estabilidad del sistema financiero. Bajo el enfoque
microprudencial, el marco regulatorio se basa en evaluar indicadores que reflejan la
fortaleza financiera de cada banco por separado. El grado de capitalización es un
indicador central y, siguiendo las recomendaciones de Basilea I y II, se mide por el ratio
de capital/activos ponderados por riesgo. La contribución del enfoque macroprudencial
es tratar de minimizar los costos macroeconómicos de problemas severos en el sistema
financiero. En particular, el objetivo es contener fuertes contracciones del crédito a nivel
del sistema, resultado de problemas en el sistema bancario, que a su vez resultan en la
contracción del crecimiento económico.
Tal como lo describe Borio (2009), el enfoque macroprudencial tiene dos
dimensiones: (a) una dimensión transversal resultante de las exposiciones al riesgo que
son comunes entre bancos (sea porque las instituciones financieras están directamente
expuestas a la misma clase de activos o debido a las interconexiones entre instituciones)
y (b) una dimensión temporal resultante de la evolución del riesgo durante el ciclo
económico. Esta segunda dimensión se explica porque durante tiempos buenos, cuando
la economía muestra tasas de crecimiento sólidas, se tiende a percibir que los riesgos
son bajos, lo cual incentiva una expansión de crédito excesiva que pueden debilitar al
sistema financiero cuando el ciclo económico se revierte y la actividad económica se
desacelera. Durante el período de desaceleración, el portafolio crediticio tiende a
deteriorarse y los bancos a contraer la expansión del crédito. Ello, a su vez, refuerza la
desaceleración económica. Por ello se dice que el crédito bancario es procíclico.
¿Cómo se relacionan las recomendaciones de capital de Basilea III con el
enfoque macroprudencial? De tres maneras, que se discuten a continuación:3
3
Una discusión similar, aplicable no solo a los requerimientos de capital sino también a las provisiones
contracíclicas, se encuentra en Galindo y Rojas-Suarez (2011)
- 53 -
Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
Liliana Rojas-Suarez
En primer lugar, bajo el nuevo estándar regulatorio, se pone gran énfasis en la
calidad del capital, y no solo en su cantidad. Basilea III define el capital de mejor
calidad (llamado Capital Ordinario de Nivel I) como aquel formado por acciones
ordinarias y reservas acumuladas debido a que estos son los activos con mayor
capacidad para absorber pérdidas no esperadas. A diferencia de Basilea II, donde la lista
de activos que calificaban como capital de Nivel I era extensa (y probó no ser efectiva
para absorber pérdidas durante las crisis financieras recientes en los países
desarrollados), Basilea III es sumamente estricta en la definición de activos que
califican en esta categoría. El énfasis en la calidad del capital es totalmente consistente
con el enfoque macroprudencial pues, al recomendar que la mayor parte del capital se
mantenga en activos de alta calidad, minimiza la probabilidad de crisis bancarias
sistémicas (y las consecuentes contracciones en el crédito a nivel agregado) y el costo
fiscal de resolverlas (en los casos en que no se pueda evitarlas).
En segundo lugar, además de las recomendaciones para mejorar la calidad y el
nivel de la base del capital, Basilea III propone reformas a las coberturas por riesgo de
contraparte, incluyendo las relacionadas a las exposiciones por operaciones con
derivados. Con este fin, Basilea III recomienda la implementación de una métrica,
llamada Exposición Positiva Esperada, que permita mejorar la medición y lidiar mejor
con el riesgo de crédito de contraparte mediante la utilización de parámetros
tensionados. Estas recomendaciones son afines con la dimensión transversal del enfoque
macroprudencial.
En tercer lugar, Basilea III recomienda la adopción de un componente de capital
que evoluciona durante el ciclo económico. Este componente, llamado el colchón de
capital contracíclico, se agrega como un requerimiento adicional de capital debido al
reconocimiento de que en situaciones de fuertes disturbios financieros, la demanda por
todo tipo de acciones bancarias disminuye drásticamente. Es decir, aunque las mejoras
en la definición de los activos que constituyen capital de alta calidad reducen la
probabilidad de severas contracciones crediticias en tiempos malos, estas mejoras
pueden no ser suficientes para evitar completamente dichas contracciones del crédito.
Por ello, siguiendo el enfoque macroprudencial, Basilea III recomienda la acumulación
de capital adicional en tiempos buenos (por encima del mínimo necesario para mantener
el adecuado funcionamiento bancario en ausencia de shocks adversos) que puede ser
utilizado para absorber pérdidas esperadas durante tiempos malos.
El resumen de los requerimientos de capital bajo Basilea III es el siguiente:
Cuadro 1: Requerimientos de Capital de Basilea III (en porcentajes)
Capital Ordinario
de Nivel 1
Capital
de Nivel 1
Capital
Total
Mínimo
4.5
6.0
8.0
Colchón de conservación
2.5
Mínimo más colchón de conservación
7.0
8.5
10.5
Rango del colchón anticíclico
0 - 2.5
Fuente: BIS
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Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
Liliana Rojas-Suarez
Consistente con la discusión anterior, aunque el requerimiento de capital mínimo
se mantiene en 8%, Basilea III introduce dos innovaciones importantes con respecto a
Basilea II. La primera es que se agregan dos nuevos colchones: el de conservación y el
anticíclico que pueden ser utilizados durante períodos de estrés financiero. El segundo,
es que se recomienda que la mayor parte del capital regulatorio se mantenga en la forma
de capital ordinario de Nivel 1 (7% de un total de 10.5% de capital total, excluyendo el
colchón anticíclico). Ambas recomendaciones están plenamente alineadas con el
enfoque macroprudencial a la regulación bancaria.
III.
¿Es Relevante la Aplicación de Basilea III en Chile?
El sector bancario chileno es uno de los más desarrollados y profundos en
América Latina. Como se muestra en el cuadro 2, los ratios de crédito y depósitos sobre
el PIB se encuentran muy por encima del promedio latinoamericano y solo se comparan
con Brasil. Además, después de Costa Rica es el país de la región cuyo ratio de crédito a
PIB ha experimentado el mayor crecimiento en forma continua (22 puntos porcentuales)
desde la década de 1990.
Cuadro 2: Indicadores de Profundidad Financiera en América Latina
Depósitos/PIB 1/
Promedio
Promedio
Promedio
1990-1999
2000-07
2010-13
56%
45%
55%
49%
48%
45%
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
México
Perú
Uruguay
26%
14%
21%
16%
28%
16%
20%
21%
24%
44%
22%
23%
27%
31%
40%
Créditos/PIB 1/
Promedio
Promedio
Promedio
1990-1999
2000-07
2010-13
56%
32%
64%
49%
64%
71%
26%
14%
21%
16%
28%
23%
33%
14%
20%
38%
36%
48%
20%
27%
24%
1/ Se excluyen los años 2008-2009; período de la crisis financiera internacional
Fuente: IFS, FMI
Más aún, a nivel del sistema financiero en su conjunto, la banca chilena muestra
indicadores de solvencia, liquidez y eficiencia adecuados. Es importante destacar que a
diferencia del resto de Latinoamérica, Chile no ha experimentado crisis bancarias
sistémicas desde la década de 1980.
¿Por qué entonces considerar la aplicación de los requerimientos de capital de
Basilea III? ¿Son relevantes estas recomendaciones para un sistema financiero que se ha
mantenido estable por más de tres décadas? Hay varias razones fundamentales para
considerar la aplicación de este nuevo estándar internacional. Aquí se discuten tres de
ellas:
- 55 -
Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
Liliana Rojas-Suarez
1) Los fundamentos para la implementación de las recomendaciones de
capital de Basilea III están presentes
Cambios en la normativa que afecta el capital bancario (así como otros indicadores
y modalidades de funcionamiento del sistema financiero) solo pueden ser efectivos si el
sistema de supervisión bancaria tiene la capacidad de monitorear y asegurar el
cumplimiento de la normativa y si el conjunto de normativas se complementan entre sí.
Además, otros factores económicos e institucionales deben apoyar y reforzar las metas
de la regulación. Por ejemplo, en países con sistemas judiciales débiles las regulaciones
pierden efectividad pues no se garantiza que los fallos de los jueces estén alineados con
los objetivos regulatorios. Asimismo, en países con serios desequilibrios
macroeconómicos no hay fuertes incentivos para invertir en los mercados de valores
locales, incluyendo acciones bancarias, que, como se mencionó anteriormente, forman
el componente más importante en las recomendaciones de capital regulatorio de Basilea
III.
Bajo estas consideraciones, ¿qué tan bien posicionado se encuentra Chile para
considerar la implementación de Basilea III? Desde el punto de vista de calidad
supervisora, el Fondo Monetario Internacional (FMI) concluyó recientemente que el
sistema de supervisión chilena es robusto.4 Aunque hay algunas áreas importantes que
requieren ser reforzadas (tales como la independencia y protección legal a los
reguladores y la supervisión consolidada), Chile cumple con la mayoría de los
Principios Básicos de Basilea para una Supervisión Bancaria Efectiva.5 En particular,
los sistemas de contabilidad, auditoría y reporte de información financiera siguen
estándares internacionales; la normativa sobre provisiones para pérdidas esperadas
sobre préstamos bancarios es considerada de muy alto nivel y la calificación de los
bancos se basa en un esquema de supervisión basado en riesgos. Además, en el 2013 la
Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF) introdujo nuevas
disposiciones normativas para mejorar las prácticas de gobierno corporativo de las
instituciones bajo su supervisión.
Un punto importante a destacar es que las autoridades chilenas actualmente han
iniciado el proceso de analizar/implementar las recomendaciones de Basilea III con
respecto a los indicadores de liquidez. Estas recomendaciones son complementarias a
las de capital. Como se discutió en la sección II, ambas recomendaciones se basan en el
enfoque macroprudencial de la regulación y supervisión financiera y, por lo tanto,
descansan en principios similares. Sin embargo, es también importante señalar que el
actual proceso de consulta pública sobre la normativa chilena propuesta en cuanto a los
indicadores de liquidez podría identificar desafíos importantes para ciertos segmentos
de la banca. Los desafíos que se identifiquen tendrán que ser considerados por las
autoridades antes de finalizar la normativa y brindarían lecciones importantes a tener en
cuenta si se toma la decisión de implementar las recomendaciones de capital regulatorio
de Basilea III. Este tema se discutirá con mayor detalle en la sección V.
Con respecto a la posición macroeconómica, aunque las proyecciones de
crecimiento para Chile han disminuido para el 2014-15 en relación a períodos
anteriores, en parte debido al deterioro en los términos de intercambio producto de la
4
Ver Fondo Monetario Internacional, (2011) para una evaluación de las fortalezas y desafíos del sistema
regulatorio y de supervision financier en Chile; y, más recientemente, el reporte del FMI (2014)
5
Basel Committee on Banking Supervision (2012)
- 56 -
Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
Liliana Rojas-Suarez
disminución del precio del cobre, es indiscutible que Chile (junto con Perú y Colombia)
se encuentra entre los países latinoamericanos con mejores fundamentos económicos.
Una forma de llegar a esta conclusión es respondiendo a la siguiente pregunta: En
presencia de un shock negativo externo (por ejemplo, la subida en las tasas de interés de
Estados Unidos), ¿Se encuentran las autoridades chilenas en capacidad de implementar
políticas fiscales y monetarias contracíclicas para minimizar el impacto del shock sin
generar inestabilidades económicas y/o financieras? Debido a: (a) los bajos niveles de
endeudamiento externo (en relación al PIB); (b) la gran acumulación de reservas
internacionales combinada con una alta flexibilidad cambiaria capaz de absorber shocks
externos; (c) los bajos niveles de inflación, consistentes con una elevada credibilidad del
Banco Central para mantener las metas inflacionarias anunciadas; y (d) la aún fuerte
posición fiscal6, la respuesta es positiva. De hecho, las recientes disminuciones en la
tasa de interés por el Banco Central demuestran la implementación de una política
monetaria contracíclica.7
Con respecto a la calidad institucional, especialmente aquella que afecta
directamente al sistema financiero, Chile también se encuentra muy bien posicionado.
Un par de ejemplos ayudan a sustentar esta afirmación. Primero, con respecto a la
independencia del sistema judicial, los indicadores del World Economic Forum indican
que Chile no solamente es el país mejor clasificado en América Latina, sino que además
las características del sistema judicial en Chile lo colocan al mismo nivel de muchos
países desarrollados. Segundo, los indicadores del Doing Business del Banco Mundial
señalan que Chile se encuentra en igual o mejor posición que el promedio de los países
de la OCDE con respecto a la capacidad de proteger los derechos de los inversionistas y
garantizar el cumplimiento de contratos.8
2) La integración financiera internacional en Chile genera fuertes
incentivos para armonizar la regulación de las casas matrices de los
bancos extranjeros con la que se aplica a los bancos locales
La participación de la banca extranjera en Chile es significativamente importante
(más de la mitad de los bancos son de propiedad extranjera). Esta banca proviene
mayormente de países europeos, especialmente España. La banca española ya está en
proceso de implementación de las recomendaciones de capital regulatorio de Basilea III
debido a que estas ya están incorporadas en la nueva Directriz de la Comisión Europea
que rige la regulación del capital bancario en Europa (Capital Requirements Directive
IV—CRD IV) establecida en el 2013.9 Es de esperar que esta nueva regulación sea
estrictamente aplicada en Europa, no sólo por los antecedentes de fallas regulatorias que
6
Aunque la posición fiscal de Chile se ha venido deteriorando, este desarrollo viene ocurriendo en toda
América Latina dado el actual contexto internacional. Aun así, después de Perú, Chile muestra el menor
déficit fiscal.
7
Nótese que este no es el caso en otros países de la región. Por ejemplo, aunque Brasil enfrenta una
desaceleración en el crecimiento económico mucho más severa que en Chile, la política monetaria del
Banco Central de Brasil ha estado orientada a controlar la creciente inflación mediante incrementos en la
tasa de interés.
8
En un rango de 0 a 10, donde un mayor valor indica mayor fortaleza, Chile obtiene un puntaje de 6.3
con respecto a la capacidad de proteger los derechos de los inversionistas. El promedio de los países de la
OCDE obtiene un puntaje de 6.2. Estos datos corresponden al último reporte del Doing Business (2014).
9
En enero de 2014 entraron en vigor los reglamentos y directiva europea de solvencia que trasponen los
principios de Basilea III
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Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
Liliana Rojas-Suarez
dieron lugar a la crisis financiera europea, sino también por la creación de la unión
bancaria, mediante la cual el Banco Central Europeo tendrá un rol central en la
supervisión bancaria. Además de la banca Europea, la presencia de bancos extranjeros
en Chile también incluye países como Canadá y Brasil que en estos momentos se
encuentran en pleno proceso de adopción de Basilea III.
En este contexto no se puede descartar la posibilidad de que los reguladores de
las casas matrices de bancos extranjeros requieran que las subsidiarias de éstas en el
exterior muestren que cumplen con los requisitos de capital de Basilea III.10 En el caso
particular de Chile, esto implicaría que los bancos extranjeros operando en Chile
tendrían que cumplir no solo con los requisitos de regulación y supervisión en Chile,
sino también con los requisitos provenientes de los reguladores extranjeros. Esto
generaría disparidades importantes entre la banca doméstica y la extranjera, cuyos
efectos no se percibirían en “buenos tiempos” cuando los ratios de préstamos en
problema son muy bajos, el valor de las acciones del sector bancario son altos (y
crecientes) y, por lo tanto, no sería problema mostrar ratios de capitalización por encima
de los requeridos por la regulación chilena. Pero en épocas de dificultades financieras,
producidas por ejemplo por un shock externo adverso, los efectos de las diferencias
regulatorias tenderían a hacerse evidentes. Por un lado, la banca extranjera en Chile al
tener que satisfacer mayores requerimientos de capital (exigidos por su casa matriz, no
por el regulador chileno) que la banca doméstica, se encontraría en una situación
desventajosa con respecto a la banca doméstica. Por otro lado, justamente por tener que
mantener más capital, la banca extranjera se encontraría en una situación de mayor
fortaleza que la banca doméstica para hacer frente a los shocks adversos. En todo caso,
se generarían distorsiones de competitividad entre la banca doméstica y la extranjera.
Por ello, es relevante considerar la armonización de regulaciones al capital bancario en
Chile y en los países en donde opera las casas matrices de los bancos extranjeros que
operan en Chile. Las recomendaciones de Basilea III son un punto de partida.
3) Los ciclos crediticios son marcados en Chile
Como se discutió en la sección II, el objetivo del capital contracíclico de Basilea
III es minimizar los costos macroeconómicos de disturbios financieros evitando la
formación de burbujas crediticias en “buenos tiempos” y los desplomes crediticios que
afectan severamente el crecimiento económico en “tiempos malos”. Por ello, para
analizar la relevancia de implementar (o no) la regulación sobre el capital contracíclico
en Chile, es importante determinar las características del ciclo crediticio en este país.
Esto con el fin de responder dos preguntas: (a) en épocas recientes, ¿se puede detectar la
existencia de booms crediticios en Chile que al terminar, hayan resultado en fuertes
contracciones en el crecimiento del crédito real? y (b) ¿hay similitud entre las
características de los ciclos crediticios en Chile con los de otros países
latinoamericanos, algunos de los cuales ya están en proceso de implementar las
recomendaciones de Basilea III?
Este documento utiliza la metodología desarrollada por Mendoza y Terrones
(2008) para identificar períodos de booms crediticios en Chile, así como en otros países
10
De hecho, esto ya viene ocurriendo en Chile en el caso de la banca española.
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Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
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de América Latina.11 Esta metodología separa el comportamiento del crédito real en su
componente de tendencia y su componente cíclico. Un boom crediticio se identifica
como un episodio en el cual el crédito real excede a su tendencia de largo plazo por un
valor mayor que un umbral establecido.12 Dada la identificación del boom crediticio, su
duración se define como el intervalo de tiempo en el cual el crédito real excede su
tendencia de largo plazo. Los componentes de tendencia y cíclico se identifican usando
el filtro Hodrick-Prescott.
El gráfico 1 muestra la dinámica del crédito real en Chile. La medida de crédito
real utilizada se construye como el stock de crédito bancario al sector privado no
financiero13 deflactado por el índice de precios al consumidor. Los datos provienen del
Banco Central de Chile y se utilizan series mensuales que abarcan desde Enero de 1991
a diciembre del 2013. La línea roja indica el componente cíclico del crédito. En esta
línea, valores mayores a cero indican que el crédito real es mayor a la tendencia. La
línea verde punteada señala el valor del umbral establecido (ver pie de página 13).
Con esta metodología, durante el período considerado, se detectan dos episodios
de boom crediticio en Chile, señalados por las áreas sombreadas del gráfico. El primer
episodio se ubica en la segunda mitad de la década de 1990, alrededor de la crisis del
Este Asiático; el boom se inicia en septiembre 1996 y termina en mayo de 1999. El
segundo episodio se ubica alrededor de la crisis financiera global, iniciando en marzo
del 2006 y terminando en mayo del 2009.
Gráfico 1: Booms crediticios en Chile
0.1
0.08
0.06
0.04
0.02
0
-0.02
-0.04
-0.06
Componente cíclico
2013m12
2013m1
2012m2
2011m3
2010m4
2009m5
2008m6
2007m7
2006m8
2005m9
2004m10
2003m11
2002m1
2002m12
2001m2
2000m3
1999m4
1998m5
1997m6
1996m7
1995m8
1994m9
1993m10
1992m11
1991m1
1991m12
-0.08
Umbral
Fuente: Banco Central de Chile
11
Argentina, Brasil, Colombia, Perú, México y Venezuela.
El umbral utilizado por Mendoza y Terrones (2008) se fijó en 1.75 veces la desviación estándar del
componente cíclico y se utilizó ese valor fijo para todos los países del mundo incluidos en su muestra.
Aquí se utiliza un umbral de 1.5 veces la desviación estándar del componente cíclico para ser consistente
con un reporte reciente del Fondo Monetario Internacional (2011) que se enfoca exclusivamente en países
latinoamericanos.
13
La definición del crédito al sector privado es el crédito total, o sea incluyendo créditos en moneda
nacional y en moneda extranjera.
12
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Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
Liliana Rojas-Suarez
El gráfico 2 presenta una comparación de los booms crediticios en Chile con
aquellos identificados para otros países Latinoamericanos. Se consideran dos grupos de
países, cuyo criterio de agrupación es la similitud del comportamiento de sus booms de
créditos. En el Grupo 1 se incluyen Brasil, Colombia y Perú; en el Grupo 2, Argentina,
México y Venezuela.14 En el gráfico 2A se presenta el promedio por grupo de países de
los componentes cíclicos del crédito real centrado en la cima de los booms de crédito. El
gráfico incluye 12 trimestres antes y 12 trimestres después de las cimas de los booms,
por un total de 6 años. Como se observa, los booms crediticios en Chile se asemejan en
promedio a los del Grupo 1 dado que en las cimas de los booms, la desviación en el
crédito real por encima de la tendencia llegó a alrededor del 8% en Chile y alrededor del
14% en los países del Grupo 1. En contraste, la desviación por encima de la tendencia
en el Grupo 2 alcanzó un valor de 33%. 15 En Chile, la magnitud del ajuste que siguió a
la cima del boom (o sea, la diferencia entre las desviaciones en la cima y el fondo
(valle) respecto a la tendencia) ha sido 11%, un poco menor a la diferencia
correspondiente al Grupo 1 (17%) y significativamente menor al Grupo 2 (47%).
Gráfico 2A: Caracterización de booms de crédito
en países seleccionados de América Latina
Gráfico 2B: Los booms crediticios en países
seleccionados de América Latina
14
12
Chile
0.3
Arg-Méx-Ven
10
Bra-Col-Per
Trimestres
0.2
0.1
0
8
6
4
-0.1
2
-0.2
0
t - 12
t - 11
t - 10
t-9
t-8
t-7
t-6
t-5
t-4
t-3
t-2
t-1
t
t+1
t+2
t+3
t+4
t+5
t+6
t+7
t+8
t+9
t + 10
t + 11
t + 12
(Log) Desviaciones de la Tendencia
0.4
Trimestres
Chile
Arg-Méx-Ven
Bra-Col-Per
Inicio - Fin
Inicio - Cima
Cima - Fin
Cima - Valle
Fuente: Banco centrales de países seleccionados, IFS
Fuente: Bancos centrales de países seleccionados, IFS
Otras similitudes y diferencias entre Chile y los dos grupos considerados se
pueden identificar en términos de la duración del boom. El gráfico 2B muestra la
duración promedio de las fases de repunte y contracción. Chile se distingue entre los
países de la muestra porque la fase de repunte (desde el comienzo del boom hasta el
peak) es significativamente más larga (9.7 trimestres o 29 meses) que la fase contractiva
(desde el peak hasta el final del boom) (3.7 trimestres u 11 meses).
14
En el período considerado, se identificó un episodio de boom crediticio en Argentina y México y dos
episodios en el resto de países de la muestra.
15
Este valor es el reflejo del excesivamente rápido crecimiento del crédito real que precedió a la crisis del
Tequila en México, el default del 2001 en Argentina y la crisis financiera de los 1990s en Venezuela.
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Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
Liliana Rojas-Suarez
La información presentada en los párrafos anteriores se resume en dos hechos
estilizados. Primero, la evidencia muestra la presencia de booms crediticios en Chile en
las últimas décadas. Segundo, estos booms han tenido características similares a un
grupo de países de la región (el Grupo 1 identificado anteriormente). Un hecho
interesante es que Perú y Colombia, dos de los países con mayor similitud a Chile en
cuanto a la dinámica de los booms crediticios, ya han implementado regulaciones
contracíclicas. En Perú, el colchón de capital contracíclico adaptado de las
recomendaciones de Basilea III se activó en el 2012 y en Colombia, las provisiones
dinámicas (o contracíclicas) vienen siendo una herramienta regulatoria desde el 2008.
Desde este punto de vista es, por lo tanto, relevante considerar en Chile la
implementación de herramientas regulatorias con capacidad de minimizar la formación
de estos booms crediticios; el componente de capital contracíclico de Basilea III es una
de esas herramientas.16
De la discusión en las secciones III.1 a III.3 se desprende que es relevante en
Chile considerar la implementación de los estándares internacionales de capital de
Basilea III.
IV.
Las Ventajas y Desventajas Potenciales de Aplicar Basilea III en
Chile
En tanto que la sección anterior concluye que es relevante considerar las
recomendaciones de Basilea III en Chile, en esta sección se discuten cuáles serían las
ventajas y desventajas potenciales de proceder con estas recomendaciones. El criterio
utilizado en esta discusión se centra en los efectos de la adopción de los lineamientos de
Basilea III sobre la fortaleza y competitividad del sistema financiero chileno.
1) Las Ventajas Potenciales
En gran medida, la discusión en las secciones precedentes permite derivar una
serie de ventajas potenciales para el sistema financiero chileno si se implementaran las
recomendaciones de capital de Basilea III. Dado el alto nivel de apertura financiera en
Chile (reflejado en limitados controles a la libre movilidad de capitales transfronterizos)
y la alta integración del sistema bancario chileno a los mercados financieros
internacionales, algunas de las ventajas más importantes de la implementación de
Basilea III se encuentran directamente relacionadas con: (a) la capacidad de la banca
chilena de mantener competitividad internacional y (b) la fortaleza de la banca chilena
para enfrentar posibles shocks externos e internos. Estos dos temas se discuten a
continuación.
1.1
Mejoras en la competitividad de la banca chilena
16
Las provisiones dinámicas o contracíclicas son otro instrumento regulatorio para controlar la formación
de burbujas crediticias. Este tipo de provisiones ha sido aplicado en varios países latinoamericanos
incluyendo Bolivia, Colombia, Perú y Uruguay.
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Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
Liliana Rojas-Suarez
El grado de cumplimiento con los estándares internacionales propuestos por el
Comité de Basilea viene siendo cada vez más importante tanto en la evaluación de los
inversionistas internacionales sobre las fortalezas de los sistemas financieros locales
como en la calificación que otorgan las agencias calificadoras de riesgo a los
instrumentos emitidos por las instituciones financieras. En otras palabras, el
cumplimiento con las recomendaciones de Basilea III se está consolidando
internacionalmente como una señal de fortaleza financiera. En particular, el
cumplimiento con las recomendaciones sobre el capital mínimo regulatorio se ha
convertido en una señal de solvencia bancaria.
Conscientes de estos desarrollos, una serie de países de América Latina han
iniciado el proceso de implementación del nuevo estándar de capital. En particular
destacan Brasil y México, los dos países más grandes de la región y cuyos reguladores
han manifestado expresamente la intención de mejorar la competitividad internacional
de sus sistemas financieros.17 Ambos países son miembros del Comité de Basilea y en
un reporte reciente del Comité se les declara en total cumplimiento del estándar.18
Colombia, que como se vio en la sección anterior tiene ciclos crediticios similares a
Chile, también ha iniciado formalmente el proceso de implementación de Basilea III y
Perú ha adaptado (como se discutirá más adelante) la recomendación de capital contracíclico de Basilea III.19 En el contexto en que los países latinoamericanos que son a la
vez socios y competidores de la banca chilena están rápidamente modificando sus
legislaciones y normativas para implementar el nuevo estándar de capital, se considera
ventajoso para Chile el no quedarse atrás.
Para tener una idea más clara de los avances de algunos países de la región en
esta área, el cuadro 3 compara el estándar de capital de Basilea III con las (nuevas)
normativas en Brasil, Colombia y México. No es relevante incluir a Chile en el cuadro,
pues la Ley de Bancos chilena no separa explícitamente el capital regulatorio en las
categorías de capital establecidas en Basilea III (capital ordinario de Nivel 1, capital
adicional de Nivel 1 y capital de Nivel 2). En la sección V se presentará un ejercicio
que simula los ajustes de capital que tendrían que realizar los bancos chilenos si se
implementara las recomendaciones de Basilea III.
17
México fue, en el 2012, el primer país de la región en incorporar plenamente las recomendaciones de
capital de Basilea III en su regulación.
18
Ver, Basel Committee on Banking Supervision (2014)
19
Aunque Perú no ha adoptado formalmente Basilea III en la regulación bancaria, ha realizado avances
importantes hacia el cumplimiento del estándar.
- 62 -
Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
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Cuadro 3: Capital regulatorio: Basilea III y marcos regulatorios de países
seleccionados
Basilea III
Capital Total
Capital Ordinario Nivel 1
Capital Adicional Nivel 1
Capital Nivel 1
Capital Nivel 2
Brasil
Sí
Capital Total
Capital Ordinario Nivel 1
Capital Adicional Nivel 1
Capital Nivel 1
Capital Nivel 2
Colombia
Sí, parcialmente 1/
Patrimonio Técnico
Patrimonio Básico Ordinario
Patrimonio Básico Adicional
Patrimonio Básico
Patrimonio Adicional
México
Sí
Capital Neto
Capital Básico 1
Capital Básico 2
Capital Básico
Capital Complementario
Capital Ordinario Nivel 1
4.5% 2/
4.5% 3/
4.50%
4.5% 4/
Capital Nivel 1
Capital Total
6% 2/
8% 2/
6% 3/
8% 3/
n.d.
9%
6% 4/
8% 4/
Colchón de conservación
2.5% 2/
2.5% - 5% 3/
n.d.
2.5% 4/
Colchón anticíclico
0% - 2.5% 2/
n.d.
n.d.
n.d.
¿Han adoptado Basilea III?
Equivalencias de
Componentes de Capital
Cantidad del capital mínimo
Capital Ordinario Nivel 1
Acciones ordinarias clasificables del banco
Acciones ordinarias clasificables del banco
Primas de emisión
Primas de emisión
Beneficios no distribuidos
Beneficios no distribuidos
Otras partidas del resultado integral
Otras partidas del resultado integral
Participaciones minoritarias
Participaciones minoritarias
Ajustes regulatorios
Ajustes regulatorios
Capital suscrito y pagado con dividendo convencional
Dividendos decretados en acciones de acciones con
dividendo convencional
Prima de colocación de acciones
Reserva legal por apropiación de utilidades
Donaciones irrevocables
Ajuste por conversión de Estados Financieros
Anticipos de capital 5/
Capital de garantía convenido por Fogafín
Capital Social 6/
Aportaciones para futuros aumentos de capital
Reservas de capital
Resultados de ejercicios anteriores
Resultado neto
Bonos subordinados suscritos por Fogafín
Resultado por valuación de títulos disponibles para la venta
Instrumentos emitidos, avalados o garantizados por Fogafín
Resultado por valuación de instrumentos de cobertura de
flujos de efectivo
Interés Minoritario
Capital Adicional Nivel 1
Instrumentos emitidos clasificables
Instrumentos emitidos clasificables
Primas de emisión
Primas de emisión
Instrumentos emitidos minoritarios
Instrumentos emitidos minoritarios
Ajustes regulatorios
Ajustes regulatorios
Instrumentos emitidos clasificables
Instrumentos emitidos clasificables
Primas de emisión
Primas de emisión
Instrumentos emitidos minoritarios
Instrumentos emitidos minoritarios
Capital suscrito y pagado en acciones con dividendo no
convencional
Capital Social
Instrumentos de capital
Dividendos decretados en acciones con dividendo no
convencional
Interés Minoritario
Capital de Nivel 2
Provisiones o reservas para fallidos frente a pérdidas futuras
Ajustes regulatorios
7/
Ajustes regulatorios
Deducciones al Capital
Ordinario Nivel 1
Porcentaje de las utilidades del ejercicio 8/
Capital Social
Reservas ocasionales 9/
Interés Minoritario
Instrumentos de capital
50% de la Reserva Fiscal
50% de las valorizaciones o ganancias no realizadas con
Reservas preventivas generales 7/
alta o media bursatilidad 10/
30% de las valorizaciones no realizadas de baja bursatilidad
y no listadas en bolsa
Bonos obligatoriamente convertibles en acciones colocados
y pagados
Obligaciones dinerarias subordinadas
Provisiones generales 7/
Pérdidas de ejercicios anteriores y las del ejercicio en curso
Inversiones en instrumentos de deuda cuyo pago se realiza
solo después de cubrir otros pasivos
Provisión para flujos de efectivo
Impuesto a la renta diferido
Beneficios sobre remanente en operaciones de
bursatilización
Déficit de provisiones por pérdidas esperadas
Activos intangibles 12/
Ganancias por operaciones de titulización
Acciones propias readquiridas
Fondo de comercio y otros intangibles
Fondo de comercio y otros intangibles 11/
Activos por impuestos diferidos
Activos por impuestos diferidos
Provisión para flujos de efectivo
Déficit de provisiones por pérdidas esperadas
Ganancias por operaciones de titulización
Utilidad o incremento en el valor de los activos
Monto de cualquier acción propia
Inversiones sujetas a condiciones de la institución
Ganancias y pérdidas por cambios en el valor razonable de Ganancias y pérdidas por cambios en el valor razonable de
Valor no amortizado del cálculo no actuarial del pasivo
pasivos a raíz de variaciones acumuladas en el riesgo de
pasivos a raíz de variaciones acumuladas en el riesgo de
pensional
crédito
crédito
Reservas preventivas pendientes de constituirse
Activos y pasivos de fondos de pensiones de prestación
definida
Activos y Pasivos de fondos de pensiones de prestación
definida
Aportaciones cuyos recursos se destinen a adquirir acciones
Inversión en acciones propias
Participaciones cruzadas recíprocas en entidades bancarias,
financieras y de seguros
Inversiones en capital de entidades financieras no incluidas
en perímetro regulador, sujetas a umbrales
Deducciones en función de umbrales
Inversión en acciones propias
Participaciones cruzadas recíprocas en entidades bancarias,
financieras y de seguros
Inversiones en capital de entidades financieras no incluidas
en perímetro regulador, no sujeta a umbrales
Deducciones en función de umbrales
Inversiones de capital en bonos convertibles en acciones e
instrumentos de deuda subordinada
Intangibles
Impuestos diferidos
Operaciones sujetas a riesgo de crédito
n.d.: No definido
1/ En la actualidad, alineado al concepto de capital de alta calidad pero no necesariamente al valor de los ratios
2/ Los ratios corresponden al 1 de enero 2019. Período de aplicación progresiva a partir del 1 de enero 2013
3/ Los ratios corresponden al 1 de enero 2019. Período de aplicación progresiva a partir del 1 de octubre 2013
4/ Los ratios se aplican de manera progresiva a partir del 1 de enero 2012 hasta el 1 de enero 2019
5/ Por un término máximo de 4 meses contados a partir de la fecha de ingreso de los recursos al balance
6/ Incluye prima en venta de acciones
7/ Máximo 1.25% de los Activos Ponderados por Riesgo
8/ Porcentaje que la Asamblea de Accionistas se comprometa a constituir como capital o reserva al final del ejercicio
9/ Hasta por un 10% del Patrimonio Técnico
10/ Aplica únicamente a las inversiones en valores clasificados como disponibles para la venta en títulos de deuda y títulos
participativos
11/ Goodwill y otros intangibles son amortizados durante un período de 5 años. En 1 de Enero de 2018 los intangibles serían totalmente
deducidos del Capital Ordinario Nivel 1
Fuente: BIS, legislaciones respectivas de países seleccionados
- 63 -
Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
Liliana Rojas-Suarez
Como se observa en el cuadro, en Brasil y México los requerimientos de capital
(tanto en cantidad como en calidad) son muy similares, pero no siempre son idénticos a
las recomendaciones de Basilea III. Las diferencias reflejan características específicas
de los sistemas financieros locales, pero estas no contradicen las recomendaciones de
Basilea III.20 Las diferencias son mayores en Colombia, especialmente porque aún no se
incorpora el colchón de conservación (aunque este tema se encuentra en el plan de
trabajo del supervisor). Ninguno de los tres países de la muestra ha incorporado aún el
colchón contracíclico en sus legislaciones.
El cronograma de implementación propuesto por Basilea III y los establecidos
por Brasil, México y Colombia son los siguientes:
Cuadro 4: Cronogramas de implementación de Basilea III y de países
seleccionados
Capital Ordinario Nivel 1
Mínimo (%)
Capital Nivel 1
Mínimo (%)
Capital Total
Mínimo (%)
Colchón de
Conservación (%)
'12 '13 '14 '15 '16 '17 '18 '19 '12 '13 '14 '15 '16 '17 '18 '19 '12 '13 '14 '15 '16 '17 '18 '19 '12 '13 '14 '15 '16
'17
'18
'19
Basilea III
3.5 4.0 4.5 4.5 4.5 4.5 4.5 4.5 5.5 6.0 6.0 6.0 6.0 6.0
8.0 8.0 8.0 8.0 8.0 8.0 8.0
0.625
1.25
1.875
2.5
Brasil
4.5 1/ 4.5 4.5 4.5 4.5 4.5 4.5 5.5 5.5 6.0 6.0 6.0 6.0 6.0
11.0 11.0 11.0 9.875 9.25 8.625 8.0
0.625 - 1.25 1.25 - 2.5 1.875 - 3.75 2.5 - 5
Colombia
4.5 2/ 4.5 4.5 4.5 4.5 4.5 4.5
9.0 2/ 9.0 9.0 9.0 9.0 9.0 9.0
México 4.5 4.5 4.5 4.5 4.5 4.5 4.5 4.5 6.0 6.0 6.0 6.0 6.0 6.0 6.0 6.0 8.0 8.0 8.0 8.0 8.0 8.0 8.0 8.0 2.5 2.5 2.5 2.5
2.5
2.5
1/ Desde el 1 de Octubre de 2013
2/ Hasta el 1 de Agosto de 2013
Fuente: BIS y legislaciones respectivas de países seleccionados
Es interesante que las autoridades en México y Brasil han acelerado la
implementación del capital ordinario de Nivel I con respecto al cronograma de Basilea
III (que recomienda llegar al ratio de 4.5% solo en el 2015)21.22 Por el grado de
profundización financiera, en América Latina solo Chile puede competir con Brasil
como centro financiero regional. Aunque este tema no está en la agenda de corto plazo
de los reguladores de ambos países (especialmente en el actual contexto de integración
sub-regional de los países que forman la Alianza del Pacifico), no se puede descartar
esta discusión en un futuro y genera un incentivo adicional para que Chile cumpla con
los estándares internacionales de capital bancario.
20
El caso de Brasil es interesante. En los debates previos a la implementación de Basilea III hubo gran
preocupación respecto a los efectos sobre la capitalización bancaria de deducir los activos por impuestos
diferidos (AIDs) del capital regulatorio (una recomendación de Basilea III). Sin embargo, en coordinación
con el Comité de Basilea se acordó que no era necesario (ni prudente) deducir el componente de AIDs
relacionados con diferencias temporales originadas por las provisiones por préstamos en problemas, pues
estos activos (créditos) no dependen de la rentabilidad futura del banco y por lo tanto pueden ser
contabilizados como activos capaces de absorber pérdidas inesperadas. Este es un ejemplo del espacio de
discrecionalidad que mantienen los reguladores al implementar las recomendaciones de Basilea III.
21
La aceleración de México destaca particularmente, pues no hubo período de transitoriedad.
22
La disminución de los requerimientos de capital total mínimo en Brasil (de 11% en el 2013 a 8% en el
2019) se debe a que bajo el nuevo estándar los bancos tendrán que ir implementando una serie de
deducciones para el cálculo del capital regulatorio. En otras palabras, de acuerdo a los criterios de Basilea
III el ratio de capital de 11% del 2013 se encontraba altamente sobrevalorado. Ante esa circunstancia, el
Banco Central de Brasil decidió fijar el requisito mínimo de capital en el nivel fijado por Basilea III: 8%.
Esto ya ha sido aprobado por el Comité de Basilea.
- 64 -
2.5
2.5
Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
1.2
Liliana Rojas-Suarez
Mayor solidez del sistema financiero chileno
En el núcleo de la solidez de un sistema bancario se encuentra la capacidad de
los bancos para gestionar los riesgos generados por su rol de intermediarios financieros.
Los requerimientos mínimos de capital recomendados en Basilea III constituyen una
herramienta de gestión. Sin embargo, la naturaleza de estos requerimientos es
incondicional al ciclo económico y crediticio; o sea, el ratio de capital mínimo no varía
en el tiempo de acuerdo con los cambios en los riesgos sistémicos que puede enfrentar
una institución financiera. Es por ello que, como se explicó en la Sección II, Basilea III
también incluye el capital contracíclico que requiere la acumulación de capital ordinario
de Nivel I (hasta 2.5% como porcentaje de los APR) en períodos en los cuales la
autoridad supervisora considere que el crecimiento del crédito es excesivo y puede estar
conduciendo a una acumulación de riesgo sistémico.
A la fecha, sólo Perú ha incluido en su normativa reglamentación sobre un
colchón de capital contracíclico en el espíritu (pero con diferencias importantes—ver
sección VI) de Basilea III. Dado el análisis presentado en la sección III respecto a las
características de los ciclos crediticios en Chile, es beneficioso para este país la
implementación del colchón de capital contracíclico. Como se mencionó anteriormente,
la alta integración de Chile a los mercados financieros internacionales lo hace
susceptible a cambios bruscos en la percepción de riesgo de los inversionistas
internacionales. Por ejemplo, una rápida y profunda subida en la tasa de interés por la
Reserva Federal de Estados Unidos (más allá de lo anticipado por los mercados) puede
generar una fuerte reversión de flujos de capitales hacia países emergentes, en general, y
Chile en particular, que elevaría los costos de financiamiento externo y generaría
presiones importantes sobre la actividad económica y la calidad de la cartera crediticia
de los bancos. Si en ese contexto, el sistema bancario contara con un colchón de capital
contracíclico, podría utilizar dicho capital para contrarrestar la disminución en el ratio
de capital mínimo producto del deterioro del balance bancario. Al ayudar a mantener la
solvencia del sistema, también se minimizaría la disminución en el crédito bancario.
Pero las recomendaciones de Basilea II/III con respecto al capital regulatorio
trasciende la discusión de ratios e incluye pautas para incentivar una mejor gestión del
riego por parte de las instituciones financieras y para el monitoreo de estas prácticas por
los supervisores: el Pilar 2 de Basilea II y III. Un factor interesante en Chile es que en la
práctica, se cumplen una serie de lineamientos establecidos por Basilea, pero estos no
se encuentran explícitamente considerados en la normativa. Dos ejemplos pueden servir
para ilustrar esta afirmación. El primero se refiere a las pruebas de tensión realizadas
por los bancos, tanto por su propia iniciativa como por solicitud de la SBIF; así como
los análisis de tensión realizados por el Banco Central de Chile. Estos análisis, que son
altamente recomendados por Basilea II y III, no se encuentran explicitados en la
normativa. El segundo ejemplo es la utilización de modelos de calificación interna de
riesgo (las recomendaciones para el enfoque llamado “internal ratings-based approach”,
IRB, por sus siglas en inglés, de Basilea II) para el cómputo de pérdidas esperadas por
parte de una serie de bancos (incluyendo los grandes, medianos y pequeños, en el
ámbito de las carteras grupales; no así en la cartera individual). En algunos de estos
casos, estos modelos incluyen elementos recomendados por el Comité de Basilea en el
ámbito del cómputo de un objetivo interno de capital económico, como respuesta a la
normativa de la SBIF sobre clasificación de gestión y solvencia, que incentiva la
- 65 -
Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
Liliana Rojas-Suarez
utilización de las mejores prácticas de gestión de riesgo23. Sin embargo, aún queda
pendiente por normar explícitamente la utilización y supervisión del enfoque IRB de
Basilea II para el cálculo del capital.
La incorporación en la normativa chilena de las recomendaciones de Basilea,
algunas de las cuales de facto se vienen implementando en Chile (parcialmente)
mejoraría la transparencia de la gestión de riesgo de la banca chilena, constituyendo de
esta manera una ventaja para la solidez del sistema financiero. Es importante aclarar, sin
embargo, que estos cambios en la normativa también involucran desafíos para los
supervisores que se discutirán más adelante en el presente documento.
2) ¿Cuáles son las Desventajas Potenciales en la Aplicación de Basilea
III en Chile?
La implementación del complejo marco regulatorio de Basilea II/III conlleva
algunos riesgos importantes. El primero es el costo potencial que podrían enfrentar
aquellas instituciones bancarias que necesiten incrementar sus niveles de capital para
poder cumplir con la nueva regulación. Esta ha sido la mayor preocupación expuesta
por los bancos de países desarrollados, quienes han argüido que los costos de
incrementar el capital regulatorio pueden tener efectos adversos sobre el crédito
bancario y sobre las tasas de interés de estos créditos; 24 especialmente sobre los créditos
a las pequeñas y medianas empresas cuyos niveles de riesgo son mayores que las
empresas grandes. En los casos en los que los sistemas bancarios requieran aumentos
significativamente en sus tenencias de capital para cumplir Basilea III, es entendible la
necesidad de realizar análisis profundos y detallados sobre los posibles impactos de la
regulación, así como serias consideraciones sobre posibles pasos previos que deberían
implementarse antes de adoptar Basilea III. La buena noticia es que la experiencia
reciente en países de América Latina que vienen aplicando Basilea III es que este riesgo
no se ha materializado (este es el caso de México y Brasil). En realidad, la evaluación
de esta desventaja potencial para un país determinado solo puede realizarse mediante el
análisis de datos concretos de los balances bancarios que permitan medir las posibles
insuficiencias de capital que enfrentarían los bancos al implementarse Basilea III. Para
este efecto, la sección V presenta un ejercicio de simulación sencillo para el caso de
Chile.
Un segundo problema potencial es que la implementación de Basilea III en Chile
puede incrementar las discrepancias regulatorias ya existentes entre bancos y entidades
no financieras involucradas en actividades crediticias. En la actualidad, la regulación
bancaria no se aplica en plenitud y con todas las exigencias a una serie de entidades,
tales como las casas comerciales, cajas de compensación y compañías de seguro que
otorgan crédito de consumo e hipotecarios. 25 En la medida en que la implementación de
23
Ver el Capítulo1-13 de la Recopilación Actualizada de Normas de la SBIF: Clasificación de Gestión y
Solvencia.
24
Ver, por ejemplo, Institute for International Finance (2010)
25
Además de estas discrepancias regulatorias, también hay discordancias importantes entre bancos y
otras entidades en cuanto a los requisitos de provisión de información Por ejemplo, en tanto que los
bancos están obligados a proveer toda la información relevante de sus clientes a la central de crédito de la
SBIF las casas comerciales que otorgan crédito mediante tarjetas de crédito no lo están. Estas
discrepancias debilitan la correcta evaluación de riegos de los clientes personas naturales, tanto por parte
de los bancos como de otros agentes crediticios. Sin embargo, la solución de este problema no es
- 66 -
Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
Liliana Rojas-Suarez
Basilea III aumente las restricciones regulatorias a los bancos, se puede incentivar un
arbitraje regulatorio que incremente las actividades crediticias de otras entidades no
sujetas a la regulación financiera. Esto representaría un riesgo importante para la
estabilidad del sistema financiero.
En general, es importante identificar y controlar la posible emergencia de nuevas
formas de arbitraje regulatorio desestabilizador que pueden emerger como resultado de
mayores y más complejas regulaciones y Basilea II y III no son la excepción. Por
ejemplo, a nivel internacional, la combinación de (a) una regulación bancaria más
estricta en los países desarrollados después de la crisis financiera global26 y (b) la
abundante liquidez internacional producto de tasas de interés extremadamente bajas, ha
resultado en una recomposición del endeudamiento externo del sector privado
(financiero y no financiero) de una serie de países emergentes, incluyendo Brasil. En
tanto que el financiamiento externo mediante préstamos bancarios ha disminuido, la
emisión de bonos en los mercados de capitales internacionales ha aumentado
significativamente; tanto así que el financiamiento externo total del sector privado de
los países emergentes fue mucho mayor en el período 2011-2013 que en el período precrisis global. 27 Un problema potencial de esta tendencia es que la experiencia
internacional muestra que las deudas del sector privado son una contingencia del sector
público que tienden a materializarse en presencia de shocks adversos. La lección para
los reguladores chilenos es la necesidad de garantizar que los cambios regulatorios
asociados con Basilea III sean compatibles con otras regulaciones y políticas existentes
en Chile.
De cara al futuro en el que se contemplan reformas a la ley de bancos (LGB),28
un potencial problema adicional se relaciona a los posibles efectos de los cambios en el
capital regulatorio para los bancos chilenos que operan internacionalmente. Estos
bancos podrían ver afectada su competitividad internacional en la medida en que (a) los
países en los que operan tengan requerimientos de capital menos estrictos y (b) la SBIF
tenga potestad para supervisar el conglomerado financiero y requerir el mismo
tratamiento de capital regulatorio a los bancos locales y a sus filiales en el exterior. La
solución a este problema potencial radica en la estricta coordinación entre los
reguladores y supervisores chilenos y los de los países anfitriones de las filiales
chilenas.
V.
Los Desafíos de la Aplicación de Basilea III en Chile
Como se discutió en la sección anterior, un tema central para evaluar los
potenciales cambios regulatorios en la legislación chilena es analizar qué tan
complicado y costoso puede ser para los bancos y supervisores asumir la
complicada, por lo menos desde un punto de vista técnico, pues solo se requeriría de la aprobación del ya
existente proyecto de ley que establece una central de información común, para bancos y cualquier otro
agente crediticio, administrada por la SBIF.
26
En Europa, la nueva Directiva sobre Requerimientos de Capital (CDR IV) ya entró en vigor e incluye
requisitos regulatorios aún más estrictos que Basilea III. En Estados Unidos, en julio del 2013, la Reserva
Federal de Estados Unidos aprobó una nueva regulación sobre requerimientos de capital en línea con
Basilea III.
27
Ver Shin (2013)
28
Ver Fondo Monetario Internacional (2014)
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Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
Liliana Rojas-Suarez
implementación de la regulación. Aunque de este tema se derivan muchas preguntas
cuyas respuestas requieren de un análisis profundo, la mayor parte de esta sección se
concentra solo en una de ellas: ¿está la banca chilena en capacidad de cumplir con
relativa facilidad los requerimientos de capital mínimo de Basilea III? Puesto de otra
manera: ¿tendría la banca chilena que aumentar significativamente su capital si se
implementaran las recomendaciones de requerimientos mínimos de capital de Basilea
III? Para responder esta pregunta, en esta sección se comparan las tenencias actuales de
capital regulatorio de acuerdo a la ley vigente en Chile con estimaciones hipotéticas del
capital regulatorio que sería necesario para cumplir con Basilea III.
La segunda parte de esta sección discute brevemente otros desafíos necesarios de
tener en cuenta al implementar las recomendaciones de capital de Basilea III.
1) ¿Cuenta el sistema bancario chileno con suficiente capital regulatorio para
cumplir los requerimientos propuestos por Basilea III?
Tal como se señaló en la sección II, los requerimientos de capital de Basilea III
implican que los bancos deben mantener en todo momento un ratio de capital a Activos
Ponderados por Riesgo (APR) igual a 10.5%. Pero lo más importante (y novedoso) en
las recomendaciones es que la mayor parte de ese ratio (8.5%) debe ser alcanzado
mediante tenencias de Capital de Nivel I.
El ejercicio presentado en esta sección consiste en comparar los ratios actuales
de capital regulatorio en la banca chilena de acuerdo a la regulación vigente con los
ratios que se obtendrían si el capital regulatorio se calculara de acuerdo a Basilea III.29
De esta forma se presenta un estimado de la potencial disminución de los ratios de
capital que experimentarían los bancos debido a la nueva metodología de computación
del capital regulatorio. De estos cálculos se puede inferir si, aún bajo la nueva
metodología, la banca chilena cumpliría con los requisitos de Basilea III. El ejercicio
también estima los efectos que Basilea III tendría sobre el Capital de Nivel I y el Capital
de Nivel II. Para realizar estas estimaciones, se utilizaron datos publicados por la SBIF
sobre Adecuación Consolidada de Capital del Sistema bancario chileno y datos de los
estados financieros consolidados de cada banco. 30 Los datos utilizados corresponden al
mes de junio del 2014.31
Para fines de esta simulación, se realizaron una serie de supuestos, los cuales se
explicitan durante la explicación del ejercicio. Para comenzar, a diferencia de otros
países de América Latina, la legislación chilena vigente no utiliza los conceptos de
Capital de Nivel I y Capital de Nivel 2. En el ejercicio que presentamos, se introducen
29
El ejercicio no incluye una simulación para el ratio de apalancamiento de 3% propuesto por Basilea III
(capital de Nivel 1/Activos totales) pues la legislación chilena ya cumple con ese ratio. Específicamente,
la normativa chilena indica que el capital básico no debe ser inferior al 3% del activo total neto de
provisiones exigidas. Como se discutirá más adelante el capital básico en Chile se aproxima bastante bien
al concepto de capital ordinario de Nivel 1 de Basilea III.
30
Los datos se pueden encontrar en
http://www.sbif.cl/sbifweb/servlet/InfoFinanciera?indice=4.1&idCategoria=547&tipocont=0
31
Dada la información disponible, el ejercicio se puede replicar solo cada fin de trimestre pues aunque el
informe de Adecuación Consolidada de Capital tiene una frecuencia mensual, el reporte de la SBIF con
los estados financieros de las instituciones financieras se publica en la página web de la SBIF cada fin de
trimestre.
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Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
Liliana Rojas-Suarez
supuestos que permitan comparar los agregados de capital regulatorio de Chile con los
de Basilea III.
Como se indica en el cuadro 1, Basilea III define Capital de Nivel 1 como la
suma de capital ordinario de Nivel 1 más capital adicional de Nivel 1. A su vez capital
ordinario de Nivel 1 es igual a la suma de acciones ordinarias, reservas acumuladas y
utilidades no distribuidas (estas últimas, siempre y cuando no exista una obligación de
realizar distribuciones).
Como se mencionó, la legislación vigente en Chile no define explícitamente el
concepto de “Capital de Nivel 1”. Sin embargo, la legislación si define capital básico
como “el importe neto que debe mostrarse en los estados financieros como ‘Patrimonio
atribuible a tenedores patrimoniales’32. Este concepto es igual a la suma de capital
pagado, reservas, cuentas de valoración y utilidades retenidas (excluyendo provisiones
para dividendos mínimos—que en Chile es alrededor de 30%). En líneas generales el
concepto de capital básico es equivalente al concepto de capital ordinario de Nivel 1 de
Basilea III.33
En base a la información disponible, para el ejercicio que se presenta en este
trabajo, se aproximan las cuentas chilenas a un concepto de capital de Nivel 1
agregando al capital básico la cuenta interés minoritario (con las restricciones fijadas
por la ley chilena)34 y aplicando las deducciones al capital regulatorio que establece la
ley chilena (estas deducciones incluyen “Goodwill” más inversiones minoritarias)35.
Bajo estos supuestos, la primera línea del cuadro 5 muestra que el capital de
Nivel 1 de acuerdo a la legislación vigente en Chile sería de alrededor de 13,179 miles
de millones de pesos a cifras a junio del 2014. Siguiendo la legislación chilena, en los
APR solo se incluyen Activos Ponderados por Riesgo Creditico (APRC).36 De ello se
obtiene a un ratio de 10% de Capital de Nivel 1/APRC.
Para calcular cual sería el capital de Nivel 1 si se siguieran las recomendaciones
de Basilea III se aplican las deducciones sugeridas por el Comité de Basilea. En el caso
de Chile es necesario considerar la deducción de los impuestos diferidos. Sin embargo,
no es claro cuál es el monto sujeto a deducción pues Basilea III indica que es posible
compensar este tipo de crédito impositivo con pasivos por impuestos diferidos siempre
y cuando ambas partidas se refieran a impuestos percibidos por la misma autoridad
fiscal y las autoridades tributarias autoricen la compensación. Ante dicha incertidumbre,
se calcularon dos escenarios. En el Escenario 1 se permite tal compensación y por ello
solo se deducen los impuestos diferidos netos. En el Escenario 2 se deducen los
32
SBIF, Recopilación Actualizada de Normas, capítulo 12-1: Patrimonio para Efectos Legales y
Reglamentos, http://www.sbif.cl/sbifweb/servlet/LeyNorma?indice=3.1.2
33
En líneas generales, el capital básico en la regulación chilena cumple con las condiciones de capital
ordinario de Nivel I de Basilea III por dos razones: (a) se deduce la provisión para dividendos mínimos y
(b) las Juntas de Accionistas solo se reúnen una vez al año para determinar el monto de distribución de
dividendos por encima del mínimo—o sea no hay obligación de distribuir dividendos por encima del
mínimo establecido por ley.
34
La ley chilena establece que el interés minoritario computable como parte del capital regulatorio no
puede superar el 20% del capital básico.
35
Basilea III deduce Goodwill del capital de Nivel I y esta deducción está contemplada en la ley chilena.
36
En el cuadro 6 se incluye una simulación en la que se agregan activos ponderados por riesgo de
mercado y por riesgo operacional.
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Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
Liliana Rojas-Suarez
impuestos diferidos brutos. Como se muestra en el cuadro 5, el capital de Nivel 1
estimado según Basilea III como porcentaje de los APRC alcanzaría un valor de 9.03%
bajo el Escenario 1 y de 8.5% bajo el Escenario 2. En ambos escenarios el valor del
ratio es igual o mayor al valor recomendado de 8.5% por Basilea III.37 38
Cuadro 5: Chile – Ajustes de Capital según el Acuerdo de Basilea III
Junio 2014
(MMM de Pesos)
Capital/APRC
Escenario 1
Escenario 2
Escenario 1
Escenario 2
1. Capital Nivel 1 estimado según la legislación actual 1/
13 179
13 179
10.00%
10.00%
- Impuestos diferidos
= Capital Nivel 1 estimado según Basilea III
935
11 901
1 634
11 202
9.03%
8.50%
2. Capital Nivel 2 estimado según legislación actual
4 573
4 573
3.47%
3.47%
230
230
= Capital Nivel 2 estimado según Basilea III
4 804
4 804
3.64%
3.64%
Capital Total estimado según legislación actual
17 752
17 752
13.46%
13.46%
Capital Total estimado según Basilea III
Ajuste Total de Capital
16 705
1 047
16 005
1 747
12.67%
0.79%
12.14%
1.32%
+ Ajuste por límite a Bonos Subordinados Computables 2/
1/ El Capital Nivel 1 se compone por Capital Básico + Interés Minoritario + Deducciones de Activos (Goodwill + Inversiones Minoritarias)
2/ Los ajustes se realizaron en base a revisión de los Estados Financieros de los bancos correspondientes a Junio de 2014.
Fuente: SBIF
Además del capital básico, la legislación chilena vigente define el concepto de
Patrimonio Efectivo que es el capital regulatorio total sobre el cual la Ley General de
Bancos aplica el requerimiento mínimo de 8% (el Patrimonio Efectivo no puede ser
inferior al 8% de los APRC)39. Para fines del ejercicio en esta sección, se aproxima el
concepto de Capital de Nivel 2 de Basilea III como el Patrimonio Efectivo menos la
estimación de Capital de Nivel 1.40 Bajo este supuesto, a junio del 2014, el estimado del
Capital de Nivel 2 siguiendo los lineamientos de la regulación vigente en Chile sería
igual a 4,573 miles de millones de pesos, equivalente a un ratio de 3.47% de Capital de
Nivel 2/APRC.
Para calcular cual sería el capital de Nivel 2 si se siguieran las recomendaciones
de Basilea III, se agrega el monto de bonos subordinados emitidos por los bancos que
excede el límite permitido en la regulación chilena para el cómputo del capital
regulatorio.41 Esto se debe a que Basilea III permite la inclusión de todo el valor de
37
Con la salvedad que en el cuadro 5 solo se está incluyendo en el denominador del ratio activos
ponderados por riesgo crediticio.
38
Es importante señalar que se desconoce si el interés minoritario incluido en la contabilización del
capital regulatorio chileno cumple con las condiciones establecidas por Basilea III; por lo que es posible
que se esté sobre-estimando el valor de capital de Nivel 1. De ser el caso, el ajuste sería pequeño pues el
capital minoritario permitido por la ley chilena para el cálculo del capital regulatorio es inferior al 2.6%
del Capital de Nivel 1. Es decir, en el caso en que hubiera que deducir todo el interés minoritario, el ratio
de capital de Nivel 1/APRC estimado según Basilea III sería 8.77% en el Escenario 1 y 8.24% en el
Escenario 2.
39
Ver: http://www.sbif.cl/sbifweb3/internet/archivos/ley_551.pdf
40
Esto es equivalente a la suma de bonos subordinados permitidos en el cómputo del capital más
provisiones voluntarias.
41
La regulación chilena establece que los bonos subordinados computables como parte del Patrimonio
efectivo no deben superar el 50% del capital básico.
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Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
Liliana Rojas-Suarez
bonos subordinados que cumplan ciertas características y esas características coinciden
con los requisitos que pide la ley chilena para la emisión de bonos subordinados.
Específicamente, la regulación chilena establece que los bancos solo pueden emitir
bonos subordinados con “un plazo promedio no inferior a 5 años, sin garantía especial”
y “las condiciones de la emisión no deben incluir cláusulas que signifiquen el pago
anticipado del total o parte de los bonos emitidos”.42
Al realizar el ajuste correspondiente, el Capital de Nivel 2 de acuerdo a los
criterios de Basilea III sería equivalente a 4,804 miles de millones de pesos; o sea
3.64% de los APRC.43
Como se muestra en el cuadro 5, si se siguieran los criterios de Basilea III el
capital total (la agregación del capital de Nivel 1 y de Nivel 2) resultaría en un ratio de
capital/APRC de 12.67% en el Escenario 1 y de 12.14% en el Escenario 2. De este
ejercicio (preliminar y limitado a los supuestos realizados) se concluye que la reducción
de capital regulatorio como porcentaje de APRC que experimentaría el sistema bancario
chileno si se implementara Basilea III sería moderado (0.79% bajo el Escenario 1 y
1.32% bajo el Escenario 2).
Como se mencionó anteriormente, el cuadro 5 se construyó bajo el supuesto de
que los APR para el cálculo del capital regulatorio siguen la regulación vigente en
Chile, la cual solo incluye activos ponderados por riesgo crediticio (APRC). Sin
embargo, Basilea II y III incluyen también en el APR: activos ponderados por riesgo de
mercado (APRM) y por riesgo operacional (APRO). El cuadro 6 toma del cuadro 5 los
valores de capital estimados de acuerdo a Basilea III (el numerador del ratio de capital
de Basilea III) y los divide entre un estimado de los APR totales (el denominador del
ratio de capital de Basilea III); donde APR = APRC + APRM + APRO.
El valor de APRM se toma directamente de datos de la SBIF que se publican
mensualmente.44 Dado que la actual regulación chilena no incorpora este monto al
denominador del ratio de requerimiento de capital, su cálculo tiene carácter referencial.
En cuanto al valor de APRO, este no es publicado periódicamente ni por la SBIF ni por
el Banco Central de Chile, de modo que el valor del APRO se aproximó en base a datos
publicados en el Reporte de Estabilidad Financiera del Banco Central de Chile, segundo
semestre del 2010.45
42
Ver, SBIF, Recopilación Actualizada de Normas, Capítulo 9-6: Bonos Subordinados,
http://www.sbif.cl/sbifweb/servlet/LeyNorma?indice=3.1.2
43
No es necesario ningún descuento relacionado a las provisiones voluntarias (adicionales) debido a que
los requisitos de la legislación chilena con respecto a este componente coinciden con los establecidos por
Basilea III para ser incluido como capital de Nivel 2, incluyendo que estas no deben superar el 1.25% de
los activos ponderados por riesgo crediticio.
44
Ver: http://www.sbif.cl/sbifweb/servlet/InfoFinanciera?indice=4.1&idCategoria=547&tipocont=548.
La SBIF señala que el APRM estimado sigue los criterios de Basilea; es decir: APRM=12.5 * riesgo de
mercado.
45
Los datos de referencia se tomaron de la página 49 del Reporte de Estabilidad Financiera del Banco
Central de Chile, segundo semestre del 2010. En dicha página, se presentó el estimado de un ratio de
requerimiento de capital que incluyó no solo a los APRC como lo señala la legislación actual, sino
también a los APRM y APRO. Utilizando este ratio, datos de la SBIF para los APRC y APRM de junio
del 2014 y algebra elemental se aproximó el dato para los APRO para junio del 2014 presentado en el
cuadro 6.
- 71 -
Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
Liliana Rojas-Suarez
Enfatizando una vez más que los cálculos realizados son aproximaciones, sujetas
a limitaciones importantes de información, el cuadro 6 presenta un estimado del APR y
sus diferentes componentes. De acuerdo a esta aproximación, el valor total de activos
ponderados por riesgo tendría un valor de 147, 785 miles de millones de pesos en junio
del 2014. Este valor se utiliza como denominador en el cálculo de los ratios de
capital/APR bajo los escenarios 1 y 2 descritos anteriormente.
Cuadro 6: Impacto Total de Basilea III sobre
el Ratio: Capital/Activos Ponderados por Riesgo
Activos Ponderados por riesgo según legislación actual (APRC) 1/
+ Activos Ponderados por riesgo de mercado (APRM) 2/
+ Activos Ponderados por riesgo operacional (APRO) 3/
APR = APRC+APRM+APRO
Capital Nivel 1 estimado según Basilea III / (APRC+APRM+APRO)
Capital Total estimado según Basilea III / (APRC+APRM+APRO)
Ajuste Total de Capital
Junio 2014
MMM de Pesos
131 845
11 964
3 985
147 794
Escenario 1
Escenario 2
8.05%
7.58%
11.30%
10.83%
2.16%
2.63%
1/ La legislación actual solo contempla a los Activos Ponderados por riesgo de crédito
2/ La SBIF publica mensualmente un cálculo estimado de los Activos Ponderados por riesgo de mercado
3/ Estimado a partir del Reporte de Estabilidad Financiera del Banco Central de Chile, segundo semestre de 2010
Fuente: SBIF, BCCh
De los estimados del cuadro 6 se deriva que si las recomendaciones de capital
de Basilea III se aplicaran en su integridad y sin gradualidad; es decir realizando no solo
las deducciones en el cálculo del capital (el numerador del ratio), sino que además se
incluyeran los riesgos de mercado y operacional en el cálculo de los APR, el sistema
bancario chileno, a nivel agregado enfrentaría un déficit de capital, relativamente
moderado, para cumplir los requerimientos de capital de Nivel 1 (en ambos escenarios
el ratio de capital de Nivel 1 según Basilea III es menor al 8.5%--8.05% en el escenario
1 y 7.58% en el escenario 2).
Sin embargo, en ambos escenarios, la banca chilena, a nivel agregado, cumpliría
con las recomendaciones de capital total de Basilea III: en ambos escenarios, los ratios
de capital superarían al 10.5%. Esta conclusión es consistente con un análisis similar
realizado por la SBIF reportado por el Fondo Monetario Internacional (2013). Sin
embargo, es importante señalar que el análisis de esta sección se ha realizado para el
sistema bancario en su conjunto, lo cual puede esconder heterogeneidades importantes
entre bancos. La identificación de estas diferenciales entre bancos es esencial para el
diseño efectivo de la transición a Basilea III.
2) Desafíos adicionales para la implementación de Basilea III en Chile
Los reguladores y supervisores chilenos enfrentarán ciertos desafíos asociados
con los cambios de capital regulatorio. En esta subsección se discuten dos de ellos.
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Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
Liliana Rojas-Suarez
Como se discutió en la sección IV, la mayoría de bancos ya vienen utilizando los
modelos internos de calificación de riesgo en el cómputo de provisiones para carteras
grupales, y algunos de ellos para efectos de estimar un objetivo interno de capital
económico. La SBIF ya viene evaluando en forma continua la calidad de estos modelos
y esto representa una ventaja para la implementación de algunas de las recomendaciones
de capital de Basilea III. Sin embargo, la SBIF también enfrentaría desafíos debido a
que la supervisión chilena tendría que estar en plena capacidad de evaluar no solo la
calidad de los modelos aplicables a las carteras grupales, sino las metodologías que
utilicen los bancos para evaluar el riesgo de crédito de sus posiciones frente a cada
prestatario o contraparte. Dada la creciente sofisticación del sistema financiero chileno,
en el contexto de la elevada participación de la banca extranjera, es recomendable que
se estudien los pasos necesarios para cerrar cualquier brecha existente entre las
competencias y capacidades de la supervisión chilena con aquellas en los países
desarrollados.
Un segundo desafío para las autoridades es la construcción del cronograma de
implementación de la nueva regulación de capital. En el 2012 y 2013, respectivamente,
los calendarios establecidos en México y Brasil aceleraron la implementación de los
requisitos de capital mínimo (en relación al propuesto por Basilea III). Sin embargo,
Chile no necesitaría acelerar el proceso de implementación, especialmente porque la
coyuntura económica y financiera internacional actual no favorece el crecimiento
económico de los países emergentes, lo cual puede afectar los indicadores de fortaleza
financiera y solvencia de estos países, incluyendo a Chile.
Además, la experiencia chilena en el proceso de implementación de las
recomendaciones de Basilea con respecto a los ratios de liquidez brinda lecciones para
la eventual implementación de los nuevos requerimientos de capital. Por ejemplo, es
adecuado que los reguladores chilenos estén proponiendo gradualidad y tiempos
suficientemente largos para la implementación de las nuevas normativas de liquidez.
También es adecuado que se permita la recolección de información sobre los
requerimientos de liquidez, con fines de monitoreo del supervisor, más no divulgación
de esta información al público durante un período de evaluación y calibración de la
propuesta. Estas medidas de precaución pueden ser fundamentales para garantizar que
la normativa sea efectivamente implementada.
VI.
Consideraciones adicionales: ¿adaptar en vez de adoptar algunas
de las recomendaciones de capital Basilea III?
El Comité de Basilea reconoce que algunas de sus recomendaciones tendrían el
efecto deseado si estas se adaptasen al contexto específico de cada país: esto se refleja
en el relativamente alto grado de discrecionalidad que Basilea III otorga a los
supervisores locales para la implementación de las recomendaciones de capital. La
preparación de un proyecto de ley en Chile orientado a Basilea II/III y las consiguientes
normativas que se derivarán presenta la oportunidad para considerar si algunas de las
recomendaciones del estándar internacional requieren adaptación.
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Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
Liliana Rojas-Suarez
Aunque son muchas las áreas que podrían considerarse como candidatas para un
proceso de adaptación de los estándares de Basilea III, especialmente aquellas
relacionadas con las ponderaciones por riesgo crediticio utilizadas para el cálculo del
capital regulatorio bajo el enfoque estandarizado de Basilea II,46 una identificación
integral de los temas relevantes para Chile se podrá efectuar durante el proceso de
consulta de la propuesta de ley. Con fines puramente ilustrativos, en esta sección se
presenta un ejemplo de posible adaptación de las recomendaciones de Basilea III con
respecto al colchón de capital contracíclico.
Basilea III recomienda que las autoridades monitoreen el crecimiento del crédito
bancario y otros indicadores con el fin de evaluar si se están generando riesgos
excesivos en el sistema financiero. Según esta evaluación, las autoridades decidirían
cuándo activar el colchón de capital contracíclico con el propósito de contener una
excesiva expansión del crédito y, por tanto, minimizar la probabilidad de severos
problemas bancarios. Basilea III recomienda que los incrementos de capital del colchón
contracíclico (el cual fluctúa entre 0 y 2.5% de los APR) sean preanunciados con una
anticipación de hasta 12 meses para facilitar que los bancos puedan cumplir el
requerimiento, en tanto que las decisiones de disminuir los niveles del colchón se
pongan en efecto inmediatamente. Un reto importante para las autoridades chilenas es el
desarrollo de análisis de robustez que permita el diseño apropiado del colchón
contracíclico.47
En el documento Guidance for national authorities operating the
countercyclical buffer (2010), el Comité de Basilea sugiere utilizar las desviaciones del
ratio de crédito/PIB con respecto a su tendencia (brecha del ratio crédito/PIB) como el
indicador de referencia para tomar decisiones sobre cuando activar y desactivar el
colchón contracíclico. La elección de este indicador se basa en una amplia literatura que
concluye que esta variable ha mostrado ser efectiva en brindar señales de alerta
temprana sobre disturbios financieros.
Sin embargo, como señalan Repullo y Saurina (2011), aunque este indicador
tenga las características de un indicador líder de problemas bancarios, la brecha del
ratio crédito/PIB puede no ser el mejor indicador de referencia para activar el colchón
de capital contracíclico. En particular, no resulta ser un indicador adecuado si la
46
Destacan las críticas a la utilización de agencias calificadoras de riesgo para clasificar los activos
bancarios por niveles de riesgo en el enfoque estandarizado de Basilea II (a pesar de las modificaciones
incorporadas en Basilea III). Para situar el tema en el caso de Chile, considérese la ponderación por riesgo
a los títulos gubernamentales. En la legislación vigente la ponderación otorgada a los títulos
gubernamentales y a los créditos garantizados por el gobierno chileno es igual a 10%, dado que se
reconoce que el riesgo de obligaciones del fisco en países emergentes es mayor que en países cuyos
títulos gubernamentales se mantienen líquidos aun en situaciones de altas turbulencias financieras (por
ejemplo, los bonos del Tesoro de Estados Unidos). Esta distinción de riesgos entre países avanzados y
países emergentes no es considerada en Basilea II o III. Si se adoptara en Chile el enfoque estandarizado
de Basilea II, dicha ponderación bajaría a cero pues la calificación de las agencias calificaciones de riesgo
así lo amerita. La pregunta relevante para las autoridades y la industria bancaria chilena es si es apropiado
seguir esta recomendación de Basilea II-III o si los avances ya logrados en la legislación vigente con
respecto al reconocimiento del riesgo de las obligaciones del fisco en un país emergente debería
mantenerse.
47
El diseño del colchón contracíclico requiere la determinación de umbrales para activar y desactivar la
acumulación de capital que forma este colchón. Para evitar que se acumule demasiado capital en forma
innecesaria o que no se cuente con suficiente capital cuando se le necesita, es indispensable realizar
ejercicios de simulación de escenarios que confirmen la robustez de los umbrales elegidos.
- 74 -
Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
Liliana Rojas-Suarez
correlación entre el indicador y el crecimiento económico es negativa. En ese caso, los
requerimientos de capital tenderían a aumentar cuando el crecimiento del PIB es bajo y
a disminuir cuando el crecimiento del PIB es alto.48 O sea, el colchón de capital se
comportaría en forma procíclica con respecto a la actividad económica, justamente lo
opuesto a la intención de Basilea III.
¿Por qué se podría dar una correlación negativa entre la brecha del ratio
crédito/PIB y crecimiento económico? Repullo y Saurina (2011) señalan que la razón
principal se fundamenta en el posible (y frecuentemente encontrado) rezago del
comportamiento del crédito con respecto al ciclo económico. En particular, en épocas de
bajo crecimiento económico, el ratio crédito/PIB frecuentemente continúa
manteniéndose en niveles altos debido a la mayor demanda de las empresas por líneas
de crédito para financiar inventarios.
En base a la discusión precedente, es relevante y apropiado estimar la
correlación entre la brecha del ratio crédito/PIB y el crecimiento económico para Chile.
Este ejercicio puede servir para guiar las decisiones de las autoridades chilenas con
respecto a la implementación y diseño del colchón de capital contracíclico. El gráfico 3
muestra que la correlación entre estas dos variables es negativa.49 Aunque estos cálculos
requerirán ser estimados en forma más precisa por las autoridades chilenas, la
conclusión preliminar es que no sería adecuado para Chile utilizar la brecha del ratio
crédito/PIB como el indicador de referencia para activar (o desactivar) el colchón de
capital contracíclico.
Resultados similares se encontraron para Perú y Colombia50, mas no para Brasil,
lo cual confirma la necesidad de considerar opciones que satisfagan los objetivos de
Basilea III y que, al mismo tiempo, tengan en consideración las características
particulares de cada país.
48
En este caso, el colchón de capital contracíclico se activará cuando la brecha del ratio crédito/PIB sea
significativamente alta, lo cual implicará mayores requerimientos de capital con fines de disminuir el
crecimiento del crédito. Pero si la correlación entre la brecha del ratio crédito/PIB y el crecimiento de la
economía es negativa, la disminución del crecimiento del crédito ocurrirá cuando la economía se esté
desacelerando; esto exacerbará la desaceleración económica.
49
La variable brecha de crédito/PIB se construyó usando los mismos datos y metodología de la sección
III. Es decir, la medida de crédito utilizada es el stock de crédito bancario al sector privado no financiero
y la tendencia del crédito se calcula utilizando el filtro Hodrick-Prescott. La diferencia con el ejercicio en
la sección III es que en tanto aquí se utiliza el crédito nominal (como ratio del PIB), en la sección III se
examina la evolución del crédito real (el crédito nominal deflactado por el índice de precios al
consumidor).
50
Repullo y Saurina (2011) también encontraron una correlación negativa para un grupo de países
europeos.
- 75 -
Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
Liliana Rojas-Suarez
14
12
10
8
6
4
2
0
-2
-4
-6
correl.: -0.47
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
%
Gráfico 3: Chile – Brecha Crédito/PIB y Crecimiento del PIB real
Brecha Crédito/PIB
Crecimiento PIB real
Fuente: Banco Central de Chile, IFS
¿Cuál podrían ser las opciones alternativas para el indicador de referencia del
capital contracíclico? Las autoridades supervisoras de Perú están utilizando la tasa de
crecimiento del PIB real como el indicador de referencia para el colchón de capital
contracíclico51. A nivel teórico, Repullo y Saurina (2011) proponen utilizar las
desviaciones de la tasa de crecimiento del crédito real con respecto a su tendencia
argumentando que las probabilidades de encontrar una correlación positiva entre el
crecimiento del crédito real y el crecimiento de la economía son altas, debido a que se
elimina el problema de rezagos que presenta el ratio crédito/PIB. El gráfico 4 muestra
que esta correlación es, efectivamente, altamente positiva en Chile.
51
Ver,https://intranet1.sbs.gob.pe/IDXALL/FINANCIERO/DOC/RESOLUCION/PDF/8425-2011.R.PDF.
Las reglas de activación y desactivación del capital contracíclico en Perú son las mismas que las de la
regla de provisiones cíclicas. El colchón de capital contracíclico en Perú se activa cuando se cumple
cualquiera de las siguientes condiciones: (a) el crecimiento promedio del PIB real anualizado en los
últimos 30 meses pasa de un valor menor al 5% a un nivel igual o mayor al 5%; (b) el crecimiento del
PIB real anualizado en los últimos 30 meses ya se encuentra por encima del 5% y el crecimiento
promedio anualizado de los últimos 12 meses es 2% mayor que el valor registrado en el año precedente, o
(c) el crecimiento promedio del PIB real anualizado en los últimos 30 meses ya se ubica por encima del
5% y la regla contracíclica ha sido desactivada en los últimos 18 meses, por lo menos.
- 76 -
Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
Liliana Rojas-Suarez
Gráfico 4: Chile – Crecimiento del Crédito real y del PIB real
25
correl.: 0.84
20
10
5
0
-5
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
%
15
Crecimiento Crédito real
Fuente: Banco Central de Chile, IFS
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Crecimiento PIB real
Basilea III en Chile. Ventajas, Desventajas y Desafíos para
Implementar el nuevo Estándar Internacional de Capital Bancario
VII.
Liliana Rojas-Suarez
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http://www.princeton.edu/~hsshin/www/FRBSF_2013.pdf
Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, Ley General de Bancos,
Actualizada, 2 Julio, 2013, http://www.sbif.cl/sbifweb3/internet/archivos/ley_551.pdf
-----------, Recopilación Actualizada de Normas,
http://www.sbif.cl/sbifweb/servlet/LeyNorma?indice=3.1.2
- 78 -
Capítulo 4
Principales contenidos de la reforma a la legislación bancaria
para fines de adecuarla a las directrices y principios del
Marco de Basilea
Aspectos Legales
Miguel Ángel Nacrur
Abogado y Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Pontificia Universidad
Católica de Chile. Profesor de Derecho Económico-Comercial de la PUC. Ex fiscal del
Banco Central de Chile.
79
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
Capítulo 4. Principales contenidos de la reforma a la legislación
bancaria para fines de adecuarla a las directrices y principios del
Marco de Basilea. Aspectos Legales
I.
Introducción
Este Capítulo tiene por propósito efectuar un análisis jurídico para fines de
determinar y precisar las materias esenciales que deberían incorporarse a la legislación
bancaria chilena contenida principalmente en la Ley General de Bancos, con el objeto
de adoptar los recientes principios internacionales establecidos en las directrices
contempladas por el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, conocidos bajo la
denominación de “Marco de Basilea” destinados a fortalecer la solvencia del sistema
financiero. Dichos principios ya han sido incluidos en la legislación de algunos países
europeos, fijándose también los plazos necesarios para fines de efectuar su aplicación
gradual, teniendo presente que los temas más relevantes se vinculan con nuevas
exigencias de capital, liquidez y de riesgo de crédito.
Al respecto, cabe consignar que en virtud de la Ley 19.528, del año 1997, se
introdujeron en nuestra legislación bancaria las normas conocidas bajo la denominación
de “Basilea I”, reemplazándose para tal efecto la antigua relación que limitaba el
endeudamiento que podían contraer las empresas bancarias con terceros fijado en hasta
veinte veces su capital pagado y reservas, conforme a los entonces artículos 81 y 82, por
las disposiciones vigentes que se encuentran contempladas actualmente en el Capítulo
VII de dicha legislación, referentes a la relación que deben mantener tales instituciones
entre activos y patrimonio.
Al efecto, se establecieron normas destinadas a favorecer la capitalización por
parte de las empresas bancarias, como asimismo, reforzar la capacidad de supervisión
de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, asignándose además
facultades normativas al Banco Central de Chile, especialmente en materia de
operaciones de crédito que otorguen tales entidades a personas domiciliadas en el
exterior.
En este contexto y a modo de introducción, cabe considerar que la normativa
sobre suficiencia de capital se contempló en Basilea I por la vía de incorporar una
medición del riesgo de crédito considerando las ponderaciones de los activos ajustados
por riesgo, a la cual luego se adicionó el concepto de riesgo de mercado, que como tal
no fue introducido en la legislación chilena.
Posteriormente, las regulaciones de Basilea II incorporaron perfeccionamientos
en la medición del riesgo de crédito y se permitió a los bancos la elección de modelos
para la determinación de la suficiencia de capital y junto con ello se introdujo el factor
denominado riesgo operacional.
Finalmente, y con motivo de la reciente crisis financiera internacional, se
contemplaron las directrices de Basilea III que incorporan nuevas exigencias en la
calidad y nivel del capital, como también, requerimientos de capital de carácter
- 80 -
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
contracíclico, mediciones de liquidez y consideraciones propias de gobiernos
corporativos, entre otras.
Interesa para fines de este Capítulo, analizar la posibilidad de incluir en la nueva
legislación las disposiciones necesarias que permitan a las autoridades públicas
competentes regular y actualizar las exigencias que se incorporarán, de manera de evitar
la modificación constante de estas regulaciones por la vía legal. Ello hace necesario
considerar el marco normativo vigente y las atribuciones que se han conferido
especialmente en materia de ejercicio de sus potestades normativas tanto al Banco
Central de Chile como a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras.
Debe tenerse presente que el ordenamiento jurídico chileno otorga primacía a la
Constitución Política de la República, luego a la ley y, posteriormente, a la denominada
potestad reglamentaria, que se ejerce en nuestro país fundamentalmente por parte del
Presidente de la República. Así también, en lo concerniente al sistema financiero cabe
destacar el rol que desempeña el Banco Central de Chile, por tratarse de un Órgano del
Estado, autónomo, de rango constitucional, de carácter técnico, establecido en el
Capítulo XIII del Código Político, inserto en el orden público económico del país; y, la
Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, en su calidad de institución
autónoma, regida en el D.F.L. N° 3, de 1997, que fijó el texto refundido de la Ley
General de Bancos.
A ambas instituciones públicas, aparte de su distinta naturaleza jurídica, la que
incide también en la extensión y alcance de sus potestades normativas, les son
aplicables los preceptos contenidos en los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental, en
orden a que deben someter su acción a tales disposiciones y a las demás normas que se
dicten conforme a lo establecido en ella, por lo que sólo pueden actuar válidamente
dentro de sus competencias, las cuales han sido fijadas en sus respectivas legislaciones
institucionales.
Por las razones expuestas, se analizará primeramente el marco regulatorio y
normativo en que se inserta la actividad bancaria nacional, y en este contexto, la
naturaleza jurídica de las funciones y atribuciones que se han conferido en esta materia
al Banco Central de Chile por medio de su potestad normativa y a la Superintendencia
de Bancos e Instituciones Financieras, de manera de determinar y precisar el ámbito en
que ellas deben ejercerse y su extensión. En la sección siguiente, se indicarán los
principales lineamientos que, en opinión del suscrito, cabría contemplar en la
regulación bancaria para los fines antedichos.
Especial mención corresponde hacer a que las materias referidas a las normas
sobre gestión de liquidez que deben cumplir las empresas bancarias y que se relacionan
con los dos indicadores de liquidez introducidos recientemente por Basilea III,
denominados Coeficiente de Cobertura de Liquidez (LCR) y Coeficiente de
Financiamiento Estable Neto (NSFR), inciden en una materia que se encuentra
encomendada en nuestra legislación a la competencia y potestad normativa del Banco
Central de Chile, específicamente en el artículo 35 número 6 de su Legislación
Orgánica Constitucional, que lo faculta para dictar las normas y limitaciones referentes
a las relaciones que deben existir entre las operaciones activas y pasivas de las
empresas bancarias.
- 81 -
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
En este último aspecto, cabe consignar que esa Institución sometió a consulta
pública la nueva normativa sobre esta materia, que sustituirá al actual Capítulo III.B2
del Compendio de Normas Financieras, en que se contemplan estos nuevos
requerimientos de liquidez conforme a los estándares internacionales.
II.
La legislación bancaria chilena. Atribuciones de la
Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras; y,
Potestad normativa del Banco Central de Chile, en el contexto
del orden público económico.
1)
Consideraciones generales
En primer término, corresponde indicar que la legislación bancaria chilena forma
parte integrante del denominado orden público económico del país, entendiéndose por
tal el conjunto de principios y normas jurídicas que organizan su economía y facultan a
la autoridad para regularla, en armonía con los valores de la sociedad nacional
formulados en la Constitución Política de la República.
Diversas sentencias de nuestros Tribunales Ordinarios de Justicia y del propio
Tribunal Constitucional han reconocido este concepto expuesto por el destacado
profesor señor José Luis Cea Egaña y lo han entendido expresamente aplicable al
ámbito normativo y regulatorio antedicho. 1
En este contexto, la Carta Fundamental contiene los principios o garantías
esenciales que rigen la actividad económica en general, entre los cuales, se incluye el
derecho de las personas a ejercer cualquiera de ellas, siempre que la referida actividad
no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional y que se respeten
en su ejercicio las normas legales que la rijan.
Consiguientemente, el orden público en general y el orden público económico en
especial, comprenden el establecimiento de normas obligatorias, de efectos inmediatos,
frente a la autonomía de la voluntad de las personas, orientadas a regular las iniciativas
de los particulares en las actividades que desarrollen, de manera que deban sujetarse a
tales regulaciones, como asimismo, abarca también las facultades legales conferidas a
los organismos públicos para fines de ejercer el control y supervisión del cumplimiento
de las disposiciones que reglamentan tales actividades, dentro del ámbito de sus
competencias, funciones y atribuciones.
Además, dichas instituciones públicas en el ejercicio de su mandato legal, deben
actuar con pleno respeto a las denominadas “garantías económicas”, contenidas en los
numerales 21 al 26 del Código Político, entre las cuales merecen destacarse para fines
de este análisis, las indicadas en los números 22 y 26, que obligan a ejercer tales
atribuciones en forma general, sin establecer discriminaciones arbitrarias en el trato en
materia económica, como tampoco, afectar los derechos en su esencia ni imponer
condiciones o requisitos que impidan su libre ejercicio.
1
Sentencia de la Excma. Corte Suprema en el Recurso de Protección Rol N° 4635-2014 caratulado
“Cámara Nacional de Comercio y otros con Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras”.
- 82 -
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
De esta manera, conforme al precepto constitucional ya señalado, la actividad
económica de que se trate no puede ser contraria al orden público, el que incluye al
denominado "orden público económico", y asimismo, tal actividad debe ajustarse a las
normas legales que la regulen.
En consecuencia, es connatural a la actividad del Estado dirigida hacia el bien
común, en lo concerniente a la estabilidad económica, cautelar esa finalidad a través de
los órganos e instituciones creados precisamente con dicho objeto, como es el caso de la
Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, en su carácter de regulador y
supervisor del sistema financiero, y del Banco Central de Chile, al que se le ha
conferido la facultad de dictar normas en materia monetaria, crediticia, financiera y de
cambios internacionales, para la consecución de su objeto legal de velar por la
estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos,
esto es, del sistema de pagos del país, que se vincula directamente con el rol que en esa
última materia ejercen las empresas bancarias. En este ámbito se explican las facultades
legales especiales otorgadas al Banco Central de Chile en los artículos 35 y 36 de su
legislación institucional, para fines de regular y cautelar la estabilidad del sistema
financiero, respectivamente.
Por consiguiente, debe precisarse que la actividad bancaria se rige por un
estatuto legal especial y supletoriamente por las normas comunes, y ello obedece a que
las empresas bancarias desarrollan su actividad en base a captar o recibir en forma
habitual dinero o fondos del público, con el objeto de darlos, a su vez, en préstamo a sus
clientes, u otorgarles créditos en general, en los términos que la propia ley lo permita, lo
que explica que esta actividad deba ser de preocupación del Estado, por encontrarse
comprometida la fe pública en el normal funcionamiento del sistema financiero.
Conforme a lo expuesto, en el artículo 41 de la Ley General de Bancos se
establece que dichas empresas se rigen por esa legislación y, en subsidio, por las
disposiciones aplicables a las sociedades anónimas abiertas en cuanto puedan
conciliarse o no se opongan a sus preceptos.
Esa misma legislación entrega diversas facultades al Estado, que las ejerce a
través de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, para fiscalizar y
controlar el cumplimiento de las leyes, reglamentos y otras disposiciones que rijan a las
empresas bancarias, entre las cuales se encuentran las normas que dicta el Banco
Central de Chile; y, ejercer la más amplia fiscalización sobre todas sus operaciones y
negocios, comprendiendo expresamente la potestad de aplicar o interpretar la referida
regulación, como asimismo, la de apreciar el grado de seguridad y prudencia con que
los personeros de las empresas bancarias administran sus negocios, para lo cual se le
faculta para impartir las instrucciones y adoptar las medidas tendientes a corregir las
deficiencias que se observen, y, en general, las que se estimen necesarias en resguardo
de los depositantes y de otros acreedores y del interés público comprometido en esta
materia.
Es la propia naturaleza especial de la actividad bancaria, en cuanto compromete
los derechos de los depositantes y demás acreedores, como asimismo, el normal
funcionamiento del sistema de pagos, lo que justifica la aplicación de reglas especiales
y más rígidas, como también, el otorgamiento de amplias facultades de regulación,
- 83 -
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
control y sanción que se han conferido a la Superintendencia de Bancos e Instituciones
Financieras. 2
2)
Facultades y atribuciones conferidas a la Superintendencia de Bancos
e Instituciones Financieras y al Banco Central de Chile
El orden público económico constituye el presupuesto y base fundamental de la
normativa que dicta el Estado para regular ciertas actividades económicas en que existe
un bien jurídico sujeto a resguardo, como ocurre precisamente con la actividad bancaria,
en cuyo ejercicio debe darse estricto cumplimiento a las disposiciones contempladas en
la legislación y normativa que las rige.
Con el propósito de determinar el ámbito y aplicación de las potestades públicas
conferidas a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras y al Banco
Central de Chile, se estima pertinente efectuar una breve síntesis descriptiva de la
potestad reglamentaria conferida al Presidente de la República y a ciertos Organismos
del Estado para fines de dictar y establecer normas jurídicas destinadas a dar
cumplimiento a lo prescrito en la Constitución Política de la República y en las leyes.
Sobre el particular, en el artículo 24 en relación con el artículo 32 N° 6 de la
Carta Fundamental se configura la denominada potestad genérica o de ejecución del
Presidente de la República, que lo habilita para dictar actos administrativos propiamente
tales, que se traducen en reglamentos, decretos e instrucciones que estime conveniente
adoptar para la ejecución de las leyes, como asimismo, la denominada potestad
reglamentaria autónoma que tiene aplicación más amplia, por cuanto comprende todas
aquellas materias que no sean propias del dominio legal que se encuentra delimitado en
el artículo 63 del texto constitucional.
De este modo, el ámbito de la potestad reglamentaria autónoma es más extensiva
que el simple ejercicio del rol de ejecutar lo previsto en la ley, por lo que en la función
que se encomienda al Ejecutivo de ejercer el gobierno y la administración del Estado
conforme al artículo 24 del Código Político, se encuentra facultado para ejercer dicha
potestad, con la limitación de avenirse en su actuar con los principios esenciales y
fundamentales que se consagran, con pleno respeto y sujeción a la Carta Fundamental y
a la Ley en aquellas materias que le han sido reservadas 3.
Asimismo, la Constitución Política de la República otorga potestades públicas
limitadas a los órganos del Estado y a otros organismos de la administración que lo
conforman para la consecución del bien común en aquellas materias que exigen
regulación y fiscalización estatal de la actividad económica, y en ese ámbito, tales
entidades se encuentran facultadas dentro de los límites constitucionales y legales para
dictar las normas reglamentarias que juzguen convenientes para la ejecución de los
deberes que se le imponen a dichas autoridades públicas, en las respectivas legislaciones
que establecen sus estatutos orgánicos.
2
En este sentido, informe en Derecho del profesor de Derecho Comercial y Económico de don Julio
Chaná Cariola, a petición de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, en forma previa
de la Ley 18.576
3
En las Sentencias Roles 253, 370 y 479 del Excelentísimo Tribunal Constitucional se alude al Principio
de Reserva Legal y los límites de la Potestad Reglamentaria de Ejecución.
- 84 -
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
En este contexto, se sitúan las normas y regulaciones que se autoriza dictar a las
entidades fiscalizadoras, especialmente, las contenidas en la legislación bancaria en lo
atinente a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, al conferírseles la
potestad normativa entendiendo por tal las atribuciones destinadas a establecer normas
jurídicas obligatorias para las instituciones sujetas a su supervisión en aquellas materias
de su competencia. Además, se les confiere la facultad de interpretar las disposiciones
legales y reglamentarias aplicables en las materias reguladas, como asimismo, la
atribución de sancionar las infracciones en que se incurra por parte de las entidades
sujetas a su supervisión.
En lo atinente a la facultades de las Superintendencias en orden a interpretar las
normas legales o reglamentarias aplicables a la respectiva actividad económica,
corresponde precisar que ella constituye una potestad de interpretación de índole
administrativa que rige para las entidades supervisadas, sin perjuicio de que no es
obligatoria para los órganos que ejercen el control de constitucionalidad y legalidad de
los actos administrativos mediante el ejercicio de la potestad jurisdiccional, para lo cual
se contemplan en el ordenamiento jurídico vigente los recursos que pueden entablarse
en contra de las resoluciones que se adopten por parte de dichos organismos públicos.
Finalmente, además de conferírseles potestades normativas, las instituciones
fiscalizadoras gozan de la denominada potestad sancionatoria destinada a asignar
responsabilidades y aplicar sanciones en caso de infringirse alguna disposición legal o
reglamentaria que rija la respectiva actividad, inclusive en lo concerniente a las
instrucciones impartidas por tales organismos públicos.
De esta manera, las atribuciones otorgadas a las instituciones fiscalizadoras en la
propia legislación que las rige y en el ámbito de su competencia ya descrito,
corresponden propiamente al ejercicio de la potestad reglamentaria de ejecución que se
les ha concedido para el adecuado cumplimiento de sus funciones públicas.
Lo expresado explica las amplias potestades públicas que se han otorgado a la
Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras y al Banco Central de Chile, lo
que se analizará a continuación.
2.1
Potestades conferidas a la Superintendencia de Bancos e Instituciones
Financieras
La Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras cuya naturaleza
jurídica y organización se encuentra regulada en el Título I de la Ley General de
Bancos, es una institución autónoma de derecho público, con personalidad jurídica de
duración indefinida, que se rige por esa ley y que se relaciona con el Gobierno a través
del Ministerio de Hacienda.
Al respecto, corresponde mencionar que la Superintendencia de Bancos fue
creada por Decreto Ley 559 de 1925 bajo el influjo de la Misión Kemmerer y su actual
naturaleza jurídica proviene del Decreto Ley 1097 de 1975, que sustituyó su nombre por
el de Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras. Conforme al criterio
tradicional que rige a las instituciones que forman parte de la Administración del Estado
- 85 -
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
y siguiendo las recomendaciones y planteamientos de la referida Misión, su Jefe
Superior es el Superintendente de Bancos e Instituciones Financieras, quién es
nombrado por el Presidente de la República y ejerce las amplias atribuciones que le han
sido conferidas a esa Institución. Tampoco se establece un plazo para la designación del
Superintendente, de manera que se trata de un funcionario de exclusiva confianza para
esos efectos.4
En la sección 1) sobre consideraciones generales, se hizo referencia a uno de los
fundamentos esenciales que justifican que la actividad bancaria se encuentre sujeta a
una regulación especial y supervisión por parte de la autoridad, ya que como se expresó,
al ejercerse dicho giro esencialmente con dineros recibidos de sus depositantes y
terceros, los bancos desarrollan esa actividad y efectúan las operaciones que se les
autorizan en la ley al amparo de la fe pública, que se basa precisamente en esa
vigilancia especial a la que se encuentran sujetos y que se ejerce por parte del Estado.
Además de lo expresado, cabe señalar que los problemas de solvencia de una
empresa bancaria tienen honda repercusión sobre los intereses económicos del país, ya
que inciden directamente en el funcionamiento del sistema de pagos y perturban toda su
estructura económica, a lo que se agrega el rol que ejercen los bancos en el comercio
exterior y en la disponibilidad de recursos internacionales para fines de otorgar créditos
a sus clientes en moneda extranjera, por lo que puede expresarse que el proceso de
intermediación que efectúan se desarrolla en el contexto regulatorio y de supervisión
destinado a cautelar la estabilidad del sistema financiero.5
En lo referente a su estructura orgánica y sin perjuicio de la prevención
contenida en el inciso segundo del artículo 1° de la Ley General de Bancos, cabe
consignar que según lo dispuesto en el artículo 38 de la Carta Fundamental a la
Superintendencia le es aplicable la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de
la Administración del Estado, con las particularidades propias que se generan por su
especial naturaleza jurídica de institución descentralizada para estos efectos. Lo
expresado reviste importancia para los fines contemplados en los artículos 24 y 32 N° 6
de la Carta Fundamental referentes a su relación con el Presidente de la República y,
particularmente en lo atinente a las potestades públicas que se le otorgan en el citado
Título I y en otras disposiciones de la legislación bancaria.
Las facultades que se han conferido a la Superintendencia de Bancos e
Instituciones Financieras para fines de dar cumplimiento al rol que se le ha asignado son
amplísimas y comprenden la potestad que se le confiere para dictar normas, impartir
instrucciones y adoptar las diversas medidas de fiscalización contempladas en la
legislación bancaria; como también, la facultad de aplicar o interpretar las leyes,
4
Un tema vinculado con esta materia se refiere a perfeccionar la estructura orgánica y reforzar la
autonomía que le ha sido conferida a la Superintendencia y en este sentido se ha propuesto sustituir su
organización institucional de gobierno unipersonal para transformarla en una Comisión en términos
similares a los que se han contemplado para la Comisión de Valores y Seguros en el Boletín 9015-05 de
manera de contar en su dirección superior con diversidad de criterios para fines de la adopción de
decisiones de relevancia. Se ha estimado pertinente no desarrollar este tema por cuanto no tiene una
vinculación directa con el estudio solicitado.
5
En este aspecto conviene destacar las reformas introducidas a la Ley General de Bancos en virtud de la
Ley 18.576 al introducirse la preferencia legal especial otorgada a los depósitos a la vista, para fines de
cautelar el normal funcionamiento del sistema de pagos en caso de problemas de solvencia de alguna
empresa bancaria.
- 86 -
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
reglamentos y demás normas que rijan a las entidades sujetas a su supervisión
incluyéndose las atribuciones sancionatorias en caso de incurrirse en infracciones por
parte de tales entidades o sus directivos.
En el marco de la potestad normativa, conviene citar lo dispuesto en el artículo
12 de la Ley General de Bancos, que delimita el campo y aplicación de la referida
potestad, al indicarse que a la Superintendencia le corresponde velar porque las
instituciones fiscalizadas cumplan con las leyes, reglamentos, estatutos y otras
disposiciones que las rijan y ejercer la más amplia fiscalización sobre todas sus
operaciones y negocios.
Aparte de esta facultad que se inserta en el contexto de la supervisión del
cumplimiento de las normas que rigen la actividad bancaria, especial mención merece lo
contemplado en el inciso final de esa misma disposición legal, referente a la
denominada fiscalización de mérito, por cuanto también se faculta a ese Organismo en
forma excepcional en el orden jurídico a requerir información acerca de la forma en que
se administran los negocios de la entidad bancaria, la actuación de sus personeros y el
grado de seguridad con que se hayan invertido sus fondos y, en este contexto, impartir
las instrucciones y adoptar las medidas destinadas a corregir las deficiencias que
advierta en resguardo de los bienes jurídicos ya descritos que debe tutelar por mandato
legal.
En los ámbitos mencionados, la Superintendencia en el ejercicio de estas
facultades y atribuciones, imparte normas obligatorias aplicables a la actividad bancaria
que se materializan mediante las Circulares que emite y otras medidas de naturaleza
específica, como también, por la vía de las instrucciones particulares a las entidades
sujetas a su supervisión.
La potestad reglamentaria antedicha comprende también la de dictar mediante
normas de carácter general otras regulaciones determinadas, entre las cuales pueden
citarse las relativas a materias de contabilidad de que trata el artículo 15 de la Ley
General de Bancos; y, sobre personas que deban considerarse vinculadas a la propiedad
o gestión del banco para fines de los créditos que se les otorguen a que se refiere el
artículo 84 N°2 de la Ley General de Bancos.
También merece destacarse la atribución que se otorga a la Superintendencia en
el inciso segundo del citado artículo 12 de la Ley General de Bancos, al disponerse que
la facultad de fiscalizar comprende también la de aplicar o interpretar las leyes,
reglamentos y demás normas que rijan a las empresas supervisadas, a la que se hizo
referencia precedentemente. 6
En cuanto a las facultades sancionatorias de que dispone la Superintendencia,
ellas se encuentran tratadas en diversas disposiciones de la Ley General de Bancos,
entre las que corresponde destacar la norma general prevista en el artículo 19 de esa
legislación; las prohibiciones de que trata el artículo 20; las multas específicas que
puede aplicar el Superintendente; la designación de inspector delegado y administrador
provisional, como asimismo, la revocación de la autorización de existencia de una
6
En uso de esta atribución legal la Superintendencia está habilitada para establecer, por la vía
administrativa, el sentido y alcance que corresponde otorgar a la legislación o normativa que rige a estas
instituciones.
- 87 -
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
empresa bancaria, requiriéndose en este último caso y en la designación de
administrador provisional, del acuerdo previo favorable adoptado por el Consejo del
Banco Central de Chile.
De esta manera, dicha Superintendencia cuenta con facultades normativas
fiscalizadoras interpretativas y sancionatorias que le han sido confiadas por la
legislación bancaria y en este contexto, la interpretación administrativa que efectúa es
de naturaleza obligatoria para las empresas bancarias, con la salvedad establecida de
manera expresa por la Constitución Política, en orden a que sólo la ley puede regular,
complementar, restringir, como asimismo, imponer limitaciones u obligaciones a los
derechos fundamentales que garantiza. Por otra parte, esta interpretación legal se
encuentra adscrita a la competencia conferida a la Superintendencia, la que sólo puede
actuar válidamente en ese ámbito específico.7
Por último, corresponde destacar para efectos de este estudio, que la facultad
general que se otorga a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, en su
carácter de organismo autónomo de derecho público, en el artículo 12 citado y en otras
disposiciones de la legislación bancaria, corresponde al ámbito de la potestad
reglamentaria de ejecución de que trata el artículo 32 número 6 de la Carta
Fundamental, por lo que debe ceñirse en su actuación al propio ordenamiento jurídico
aplicable, como también, a las normas y garantías contempladas en el Código Político.
2.2 La potestad normativa del Banco Central de Chile
Corresponde primeramente dejar constancia que tanto el objeto fijado al Banco
en el artículo 3º de su Ley Orgánica Constitucional, como las funciones y atribuciones
que se le confieren para su debido cumplimiento, forman parte integrante del orden
público económico, no sólo por la jerarquía constitucional otorgada al Banco en los
artículos 108 y 109 de la Constitución Política en su carácter de organismo autónomo de
derecho público, de la cual deriva su institucionalidad, sino que también en lo referente
al ejercicio de las potestades públicas conferidas al Instituto Emisor en las materias de
su competencia, que se insertan en la consecución del bien común como finalidad de
todo el ordenamiento jurídico y del actuar del Estado.
El Banco Central de Chile es un órgano autónomo del Estado de carácter
técnico al cual la Constitución Política de la República le encomienda, en la forma
dispuesta por la Ley Orgánica Constitucional dictada conforme a ella, la misión antes
descrita de velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los
pagos internos y externos, regulando al efecto la cantidad de dinero y de crédito en
circulación y la ejecución de las operaciones de crédito y de cambios internacionales,
para lo cual ejerce esa facultad mediante las normas y los órganos de gobierno propio
que consagra su legislación institucional dentro de las bases de la misma Carta
Fundamental.
La actuación del Banco Central de Chile en el ejercicio de sus atribuciones
legales dentro del orden público económico, se desarrolla fundamentalmente a través de
los acuerdos y demás resoluciones que adopta su Consejo conforme al Título II del
7
Rolando Pantoja Bauzá. La Organización Administrativa del Estado págs. 351 a 353
- 88 -
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
Párrafo Primero de la antedicha legislación que trata del citado órgano colegiado, al que
en síntesis, le corresponde ejercer las atribuciones y cumplir las funciones que la ley le
encomienda al Banco, contando por tanto con la potestad normativa para fijar las
políticas y establecer las disposiciones por las que deberán regirse en forma obligatoria
las empresas bancarias y las demás instituciones que conforman el mercado de
capitales, como también, cualquier persona o entidad, tratándose de las regulaciones
que el Banco establezca en materia de operaciones de cambios internacionales.
Asimismo en el artículo 83 de su legislación institucional se prescribe que el
Banco cuenta con la facultad exclusiva de interpretar administrativamente sus acuerdos,
reglamentos, resoluciones, órdenes o instrucciones, sin perjuicio de las atribuciones
legales de los órganos jurisdiccionales. Sobre este aspecto, cabe consignar que la
facultad de interpretar los acuerdos que adopta el Consejo es ejercida en forma
exclusiva y excluyente por ese mismo Órgano.
Los acuerdos y resoluciones que adopta el Banco Central de Chile en ejercicio
de su potestad normativa autónoma forman parte del ordenamiento jurídico nacional, y
dicha facultad se encuentra reconocida por la propia Constitución Política en el inciso
final de su artículo 109, al establecer el principio de la no discriminación referido a los
acuerdos del Instituto Emisor.
Sin perjuicio de lo expuesto, corresponde considerar que conforme al principio
de reserva legal acotada vigente en nuestro derecho, tampoco podría una ley establecer
regulaciones en aquellas materias encargadas a la competencia exclusiva y excluyente
que le corresponde ejercer al Banco Central de Chile. 8
De esta manera, la potestad normativa confiada al Banco Central de Chile tiene
por límite las normas y garantías sobre orden público económico contenidas en la
Constitución Política de la República y la Ley Orgánica Constitucional que lo rige,
dictada conforme a la Carta Fundamental y ella debe ejercerse únicamente con arreglo a
las atribuciones que se le han conferido para el estricto cumplimiento de su objeto.
En concordancia con lo expuesto, en los artículos 69 y siguientes de la
legislación orgánica constitucional que lo rige se contempla el recurso de ilegalidad que
se puede deducir en contra de las normas emanadas del Banco y del que conoce la
Ilustrísima Corte de Apelaciones de Santiago.
En todo caso, corresponde considerar que los acuerdos que emanan del Consejo
del Banco Central de Chile que impliquen ejercer alguna de las atribuciones señaladas
por el artículo 3° de su legislación orgánica constitucional y siempre que tengan por
finalidad cumplir con el objeto fijado al Banco, gozan de una jerarquía equivalente a la
de las normas jurídicas, generales o especiales emanadas del poder público. Por ende,
dichos acuerdos sólo podrían ser dejados sin efecto por el Consejo, con alcance general
o por los Tribunales de Justicia en la forma que se establece en la misma ley orgánica
constitucional a través del recurso de reclamación, con alcance particular o relativo.9
8
Arturo Fernandois Vohringer. Naturaleza Jurídica de los Acuerdos del Banco Central de Chile y su
Conflicto con la Ley de Quiebras. Revista Chilena de Derecho, Vol. 22 N° 3 p.p. 365-387
9
Jose Luis Cea Sanchez “Acerca de la autonomía del Banco Central de Chile” pág. 93.
- 89 -
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
Por consiguiente y a modo de síntesis, puede consignarse que los acuerdos del
Banco Central de Chile tienen reconocimiento constitucional, emanan de un ente
autónomo de rango constitucional y son soberanos en materias monetarias, financieras,
cambiarias y de pagos internos o externos, las que a su vez son parte sustantiva del
orden público económico. Al mismo tiempo, los acuerdos que adopta el Banco
pertenecen a la potestad normativa que le corresponde ejercer en su carácter de órgano
autónomo de derecho público, de rango constitucional.
En concordancia con los planteamientos antes expuestos, toda norma que
represente una restricción o limitación a su autonomía y carácter técnico constituye una
materia vedada al legislador, mas no al constituyente, y por ello podrían modificarse las
disposiciones contenidas en el Capítulo XIII de la Constitución referidas al Banco
Central de Chile, fundamentalmente en lo que se refiere a sus dos conceptos básicos y
que corresponden precisamente a los atributos ya reseñados, reconocidos por el
constituyente, y conforme a ello la facultad privativa de dictar acuerdos sobre las
materias señaladas en su estatuto orgánico. 10
La naturaleza jurídica de los acuerdos adoptados por el Consejo del Banco
Central de Chile es la referente a disposiciones emanadas de la potestad normativa de
los entes públicos autónomos, que lo faculta para establecer las normas jurídicas dentro
del ámbito de su competencia, que le entrega el ordenamiento superior conformado por
la Constitución Política y su Ley Orgánica Constitucional, siempre con la finalidad de
regular y fijar las políticas que se le han confiado expresamente conforme al objeto
encomendado a la referida institución de derecho público.
Las características indicadas, vinculadas esencialmente con la autonomía
constitucional que se le ha otorgado y su carácter técnico, ajeno por ende a
consideraciones de índole política, sirven como fundamento para explicar las diversas
atribuciones que se han conferido al Banco Central de Chile con posterioridad a la
entrada en vigencia de su Ley Orgánica Constitucional, especialmente en lo que dice
relación con este estudio, con aquellas que se incluyeron en la Ley General de Bancos
en lo concerniente al Título VII que introdujo los principios de Basilea I, como también,
en lo relativo a la internacionalización de la banca regulada en el artículo 83 de esa
legislación, entre otras.
De esta manera, se ha requerido el juicio técnico del Banco Central de Chile en
materias vinculadas con el ejercicio de la actividad económica bancaria por la estrecha
relación que tiene con el ejercicio de sus funciones, como también, considerando que la
ley solamente debe regular aquellos aspectos generales propios de esa actividad
específica, en términos concordantes con las garantías constitucionales establecidas en
los numerales 21 al 26 del artículo 19 de la Carta Fundamental.
10
Sentencias Roles 78 y 216 del Excmo. Tribunal Constitucional de fechas 22 de Septiembre de 1989 y
17 de Julio de 1995 respectivamente.
- 90 -
Aspectos Legales
III.
Miguel Angel Nacrur
Lineamientos para fines de incorporar las Normas de Basilea
vigentes a la legislación chilena.
1) Antecedentes Generales.
Como se expresó precedentemente, con motivo de la dictación de la Ley 19.528
se incorporaron las Normas de Basilea I a la Ley General de Bancos, con el objeto de
establecer una reglamentación homogénea con las legislaciones de otros países y
favorecer la evaluación de riesgos y de solvencia entre otros factores, de manera de
propender de esta forma a la internacionalización de la banca chilena.
Cabe señalar que esa legislación presentó varias diferencias con las
recomendaciones generales de Basilea, sin perjuicio de lo cual se puede decir que se
enmarca dentro de los criterios básicos contemplados en ella.
Los principales tópicos que conviene mencionar son los siguientes:
a) Se elevó, tratándose de una empresa bancaria, el monto mínimo del capital
pagado al equivalente de 800.000 unidades de fomento y se suprimió la obligación de
constituir el Fondo de Reserva Legal.
b) Se sustituyeron las normas sobre relación deuda/capital, contenidas en los
artículos 81 y 115 de la Ley General de Bancos, estableciéndose en cambio el criterio de
regular el monto máximo de operaciones de una institución financiera en función de la
calidad de sus activos ponderados por riesgo neto de provisiones exigidas.
c) Se estableció el concepto de capital básico, que no puede ser inferior al 3% de
los activos totales del banco, neto de provisiones exigidas, el que en cierto modo se
enmarcó en el antiguo criterio referente a la exigencia sobre relación deuda/capital que
se fijaba en hasta 20 veces el patrimonio, ya que su objeto es limitar los activos totales
del banco en función del capital pagado y reservas, sin perjuicio del cumplimiento de
las normas sobre patrimonio efectivo. Cabe señalar que esta limitación, a diferencia de
la que contenía la anterior legislación que sólo consideraba el monto del pasivo exigible,
obliga, en todo momento, a mantener un 3% de capital pagado y reservas en relación
con los activos, lo que equivale aproximadamente a un leverage de 33,3 veces. Debe
consignarse que en la nueva normativa referente a Basilea III se contempló introducir
una disposición de similar naturaleza a título de complemento de las medidas de gestión
de riesgo, para lo cual se fijó el mismo factor antedicho de 3%, que se calcula sobre el
capital bajo la denominación de “TIER I”, en relación a los activos totales.
d) Se incluyó el concepto de patrimonio efectivo como principal elemento de
regulación, el que consideró la suma de los siguientes factores:
d.1
El capital pagado y reservas o capital básico.
d.2. Los bonos subordinados que haya colocado la respectiva institución,
valorados al precio de colocación y hasta concurrencia de un 50% de su capital básico.
Cabe considerar que el valor computable de estos bonos disminuye en un 20% por cada
año que transcurra, desde que falten seis años para su vencimiento. En esta materia se
- 91 -
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
amplió, en forma importante, la utilización del bono subordinado a que se refería la
legislación anterior en el artículo 68 de la Ley General de Bancos.
d.3. Las provisiones voluntarias que constituya el banco, hasta concurrencia del
1,25% de sus activos ponderados por riesgo. La ley precisó el concepto de provisiones
voluntarias como las que excedan de aquellas que los bancos deban mantener por
disposición de la ley o por norma de la Superintendencia. Se confiere a estas
provisiones voluntarias el carácter de reservas conformadas con utilidades, las que sólo
se consideran para los efectos de determinar el monto del patrimonio efectivo, por
cuanto si bien sirven para hacer frente a las pérdidas no tienen la misma estabilidad en
el tiempo que las reservas patrimoniales establecidas por Junta de Accionistas al
pronunciarse sobre el balance anual.
Las exigencias que contiene la ley se enmarcan, por lo tanto, dentro de los
criterios fijados por Basilea I, ya que aun cuando no se señala expresamente en el texto
legal, el capital pagado y reservas puede ser equivalente a un porcentaje superior a la
mitad del patrimonio efectivo, esto es, del orden del 4,5%, si se considera que el banco
puede enterar el 3,5% restante con la emisión de bonos subordinados y con provisiones
voluntarias.
e) Deducción de las inversiones que se efectúen en sociedades filiales o fondos
que asigne a sucursales. La recomendación de Basilea vigente en esta materia a la
época en que entró a regir la Ley 19.528, como primera opción obligaba a consolidar la
inversión en sociedades filiales con el banco matriz. Si la consolidación resultaba difícil
de efectuar o no permitía adecuadamente auditar a la autoridad del país, se establecía
que se debía restar del patrimonio el aporte de capital efectuado a la filial.
Las dos alternativas anteriores persiguen que un mismo patrimonio no se
compute más de una vez, y debe considerarse que la segunda opción resulta similar a la
primera sólo si la filial tiene un leverage idéntico al banco matriz.
La norma legal chilena dispuso originalmente, para calcular el patrimonio efectivo
de un banco a deducir del capital básico los fondos aportados a las sociedades de que
forme parte o tenga participación, esto es, los correspondientes a sociedades filiales o de
apoyo al giro, como también, los asignados a las sucursales que establezca en el
extranjero y, por la misma razón, se les asignó a estos activos para efectos de su
ponderación, Categoría 1 (0%). No obstante, debe tenerse presente que en virtud del
número 3 del artículo 4° de la Ley 19.679, se reemplazó el inciso final del artículo 66,
para fines de establecer que en el evento que un banco efectúe aportes a sociedades
filiales o de apoyo al giro, o, asigne capital a una sucursal en el exterior, su patrimonio
efectivo se calculará aplicando las normas generales de consolidación que establezca la
Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras. Al respecto, la normativa
vigente se encuentra contenida en el Capítulo 12-1 de la Recopilación Actualizada de
Normas de la Superintendencia.
f) Porcentajes de Ponderación por Riesgo de los activos del Banco. En el actual
artículo 67 de la Ley General de Bancos, acorde con las Normas de Basilea I, se
establecen cinco categorías de activos para los efectos de su ponderación por riesgo, en
que junto con describirse los activos correspondientes se les asignan factores conforme
a su categoría y que varían desde 0% en Categoría 1 hasta 100% en Categoría 5.
- 92 -
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
g) Facultades que se otorgan a la Superintendencia de Bancos e Instituciones
Financieras para cambiar de categoría determinados activos o fijarles un nivel
intermedio o ubicarlos en Categoría 1. Si bien la ley fija ponderaciones de riesgo
aplicables a las distintas categorías y determina los activos incluidos en ellas, dada la
dificultad existente de modificarla para adecuar los activos a las diferentes categorías
según correspondiere de acuerdo al nivel de riesgo de éstos, el legislador ha facultado a
la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras para que, sujeta a las
limitaciones que la propia ley contempla, pueda, mediante norma general, cambiar de
categoría determinados activos, siempre que ello signifique subir o bajar un sólo nivel
en la tabla fijada o determinar un nivel intermedio entre dos categorías asignando la
ponderación correspondiente, o, establecer que determinados activos se ubiquen en
categoría 1.
De lo anteriormente expuesto, puede inferirse que el sistema de ponderación de
activos establecido por la legislación chilena en esta materia, junto con cumplir el
requerimiento constitucional en orden a que sólo la ley puede limitar el ejercicio de la
actividad bancaria, otorga un margen de flexibilidad al autorizar a la Superintendencia
de Bancos e Instituciones Financieras, en calidad de institución supervisora del sistema
bancario, con el objeto que conforme al juicio técnico que efectúe y por norma de
carácter general, pueda modificar o cambiar la categoría de determinados activos con la
limitación legal de que ello sólo puede significar subir o bajar un nivel en la tabla fijada
por ley, o alternativamente, fijarle un nivel intermedio entre dos categorías o establecer
que determinados activos se ubiquen en Categoría 1.
Por último, cabe consignar que esta atribución legal se ha utilizado en varias
oportunidades, lo que demuestra la importancia que reviste para fines del adecuado
funcionamiento del sistema financiero, que exige dotar a las autoridades competentes de
las atribuciones necesarias que permitan introducir las adecuaciones que correspondan,
con sujeción a la normativa constitucional y legal que rige a la actividad bancaria.11
h) Normas sobre Contratos de Futuros y Derivados. En la legislación vigente se
faculta a la Superintendencia para incluir dentro de una de las categorías, o crear una
categoría intermedia respecto de las inversiones en contratos de futuros, opciones y
otros productos derivados.
i) Sanción en caso de incumplimiento y su relación con otras disposiciones de la
legislación bancaria. En el actual artículo 68 de la Ley General de Bancos se establece
que la empresa bancaria que no cumpla con el porcentaje de capital básico o de
patrimonio efectivo que señala el artículo 66, debe encuadrarse en las proporciones que
contempla esta norma dentro de un plazo de sesenta días, sin perjuicio de incurrir en una
multa del uno por mil sobre el déficit que corresponda por cada día que lo mantenga.
Debe tenerse presente también, que la ley contempla presunciones de
inestabilidad financiera o de problemas de solvencia que obligan a efectuar la
capitalización preventiva o a presentar proposiciones de convenio a los acreedores que
no sean a la vista, que se encuentran directamente vinculadas al incumplimiento de las
11
Cabe mencionar los Acuerdos números 791-02-991007; 826-01-000309, entre otros, adoptados por el
Consejo del Banco Central de Chile
- 93 -
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
exigencias sobre patrimonio efectivo y capital básico, contenidas en el artículo 66 de la
Ley General de Bancos.
j) Limitación al reparto de dividendos o a la remesa de utilidades al exterior. La
Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras conforme a lo establecido en el
inciso tercero del artículo 56 de la Ley General de Bancos, ha dispuesto que la empresa
bancaria no pueda repartir dividendos a sus accionistas con cargo a utilidades del
ejercicio o fondos de reserva, si por efectos de ese reparto, se infringe alguna de las
proporciones que fija el artículo 66, en lo concerniente al patrimonio efectivo o al
capital básico. En cuanto a la distribución del dividendo mínimo obligatorio, de que
trata la Ley 18.046 sobre Sociedades Anónimas, equivalente al 30% de la utilidad
líquida del ejercicio, se interpretó por parte de la Superintendencia que solo debe darse
cumplimiento a esa obligación hasta por el monto máximo que pueda ser objeto de
reparto de manera de no transgredir la prohibición legal especial antedicha. La misma
normativa es aplicable a las sucursales de bancos extranjeros en Chile, conforme a sus
propias características jurídicas.
2) Principios y directrices de Basilea II 12
Para los fines indicados en este análisis y aun cuando no hayan sido
consideradas en la legislación bancaria chilena, se estima pertinente referirse
previamente a las principales modificaciones introducidas por el denominado Acuerdo
de Basilea II en relación a la normativa descrita precedentemente que inciden en la
aplicación en Chile de los principios y directrices de Basilea I ya comentados, por
cuanto se mantienen vigentes en el contexto de Basilea III en que se centrará lo
referente a la adecuación de la legislación bancaria chilena. En este sentido, corresponde
considerar que Basilea III no sustituye la normativa propia de Basilea II, sino que la
modifica y complementa en diversos aspectos, especialmente en lo que se refiere al
monto y calidad del capital regulatorio, por lo que en su esencia se mantiene lo referente
a los Pilares I, II y III de la citada regulación intermedia.
Puede decirse que el objetivo principal del acuerdo de Basilea II fue el de
promover la aplicación de prácticas de gestión de riesgo, consolidadas y con ello
también contar con un marco regulatorio que a nivel internacional fuera capaz de
delimitar los requerimientos aplicables de manera de evitar las desigualdades en materia
de competencia entre las diversas instituciones financieras.
De esta manera, la normativa de Basilea II se enfocó en otorgar incentivos con el
propósito de que las empresas bancarias perfeccionen su gestión de riesgos, al aceptarse
el uso de modelos a título de elementos relevantes para determinar los requerimientos
patrimoniales.
Con tal objeto, se utilizó en la gestión de riesgo institucional el uso de modelos
basados en probabilidades de índole estadísticas y en todo caso, para que estas
metodologías pudieran ser utilizadas en el cálculo del capital regulatorio, ellas debían
encontrarse integradas o formar parte de la gestión de riesgos y de sus operaciones
crediticias.
12
Para una mayor explicación y evaluación de las normas de Basilea II y III, se puede consultar en este
libro el trabajo de Mogrovejo.
- 94 -
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
La normativa de Basilea II se encuentra basada en tres pilares esenciales que
corresponden al capital mínimo exigido; el proceso del examen por parte del supervisor;
y, la disciplina de mercado, de manera que el ámbito de acción del supervisor debe
comprender que la empresa bancaria no solo cuente con el capital regulatorio mínimo,
sino también, con un patrimonio adecuado que permita hacer frente a los riesgos que
asuma en el ejercicio de la actividad bancaria.
En cuanto al concepto de capital mínimo exigido, Basilea II no proporciona una
nueva definición en lo referente al concepto de capital regulatorio manteniendo
esencialmente lo contemplado en el documento Basilea I, sin perjuicio que para calcular
el requerimiento de capital por riesgo de crédito se contemplan fundamentalmente dos
sistemas consistentes en el método estándar y en aquél basado en calificaciones
internas.
En cuanto al Pilar II referente al proceso del examen por parte del supervisor, se
destaca que su rol consiste en evaluar si las empresas bancarias cumplen adecuadamente
con sus exigencias de capital en relación con sus riesgos y en el evento de que ello no
ocurriera, se lo faculta para requerir entre otras medidas, aumentos de capital, medidas
de perfeccionamiento de la gestión de la empresa bancaria y de control interno, como
también, la constitución de provisiones adicionales.
Por último, en cuanto al Pilar III relativo a la disciplina del mercado, conviene
considerar que su objeto es el de fomentarla por la vía de contemplar requisitos sobre
divulgación de información que le permitan al mercado y al público en general, conocer
la situación financiera de las empresas bancarias, especialmente, en lo atinente a la
suficiencia de su capital. En este contexto, se contempla la obligación de informar con
cierta periodicidad sobre los objetivos y políticas de gestión de riesgos del banco, la
estructura del capital y su suficiencia, entre otras, disponiéndose normas más restrictivas
respecto de aquellas empresas bancarias que operen a nivel internacional.
Se estima del caso puntualizar que si bien algunos analistas han sindicado a
Basilea II como uno de los causantes de la grave crisis financiera de los años 2007 y
2008, conviene considerar en este sentido que dicha normativa sólo entró a regir en la
Unión Europea en al año 2007, con la particularidad de haberse otorgado la opción a las
empresas bancarias de utilizar durante ese año métodos más simples que los
contemplados en esa normativa o, alternativamente continuar aplicando Basilea I, de
manera que el uso de los modelos internos se pospuso hasta el año siguiente. Por otra
parte, corresponde agregar que en los Estados Unidos de América no se implementó
esta nueva normativa, por lo que no parece acertado este planteamiento aun cuando
también resulta probable que no se habría evitado el advenimiento de esta grave crisis
financiera, ya que no se habían considerado modificaciones a la definición de capital,
exigencias sobre relación deuda capital vinculadas con la aplicación de los modelos
internos; requisitos mínimos de liquidez y elementos de carácter macro prudencial, los
que se incorporaron con la nueva normativa de Basilea III.
Para fines de este estudio, se ha tenido presente también la normativa antedicha
con el propósito de sugerir que se incorpore un precepto en la Ley General de Bancos
que permita alternativamente a las empresas bancarias utilizar modelos internos para
cada uno de los riesgos del citado Pilar I, como también, facultar a la Superintendencia
- 95 -
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
para exigir a las empresas bancarias un objetivo de capital interno basado en sus propios
riesgos y modelo de negocios como parte del denominado Pilar II, de manera de contar
con enfoques basados en estándares de riesgo de crédito específicos, para fines de
determinar la relación entre activos y patrimonio de que trata el artículo 66 de esa
legislación.
3) Normas y directrices de Basilea III.
Corresponde señalar que los principios y directrices de Basilea III constituyen
la respuesta de las autoridades que conforman el G20 en el ámbito de la regulación
prudencial bancaria, con la finalidad de enfrentar aquellos problemas que dejó en
evidencia la reciente crisis financiera internacional que se inició en el curso del año
2007, y en particular, los desequilibrios que no pudieron ser resueltos adecuadamente
por la regulación existente en esa época. En efecto, la citada crisis puso de manifiesto
que los instrumentos financieros que componen el capital de las empresas bancarias,
salvo en lo referente a aquella parte del patrimonio que se entera a través de la emisión
de acciones ordinarias o comunes, fueron insuficientes o contaban con una capacidad
limitada para absorber las pérdidas inesperadas que se produjeron como consecuencia
de la referida crisis.
Por otra parte, cabe consignar que también en esa oportunidad se presentaron
graves problemas derivados de falta de liquidez de naturaleza no transitoria que
afectaron a algunas empresas bancarias internacionales aun cuando contaban con
coeficientes de capital adecuados, lo que incrementó el riesgo sistémico y, con ello, se
produjo consecuentemente el agravamiento de la crisis.
En este contexto, conviene tener presente que un sistema bancario sólido y
estable debe contar con una regulación prudencial adecuada, que exija a las entidades
que lo conforman un nivel de capital mínimo suficiente, compuesto por instrumentos
que sean capaces de absorber pérdidas imprevistas en el evento de que se produzcan.
Aparte de lo expuesto, se estima que se debe contar también con otros elementos de
resguardo, tales como una relación máxima de endeudamiento, coeficientes de liquidez
y una adecuada transparencia institucional, además de otros instrumentos de índole
macro-prudencial, considerando que un sistema financiero estable y que cuente con
instituciones solventes, constituye una condición necesaria para el normal
funcionamiento de la economía y, por lo tanto, para lograr un crecimiento sostenible.
El nuevo marco regulatorio de Basilea III que contiene las principales directrices
para la banca mundial provenientes del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, se
estableció en la Unión Europea mediante dos instrumentos legislativos distintos y que
corresponden a la Directiva 2013/36 y al Reglamento 575/2013 de la Unión Europea,
ambos de fecha 26 de Junio de 2013.
En el caso de nuestro país, atendido el precepto constitucional contenido en el
artículo 19 número 21 en relación con el artículo 63 número 2, de la Constitución
Política de la República, cualquier modificación que se introduzca a la legislación que
rija a la actividad bancaria debe ser materia de ley, quedando además reservados al
dominio legal aquellos aspectos generales y esenciales que impliquen nuevas
exigencias patrimoniales o de índole similar, como también, lo atinente a las relaciones
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Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
patrimoniales que deben mantener y a las limitaciones o prohibiciones que se
contemplen, o, para disponer un tratamiento distinto para aquellas instituciones
financieras que involucren algún grado de riesgo sistémico, pudiendo consecuentemente
encomendarse a las potestades públicas concedidas a la Superintendencia de Bancos e
Instituciones Financieras y al Banco Central de Chile, la regulación o reglamentación
de materias específicas que se inserten en el contexto del marco o parámetros generales
fijados por el legislador para esa normativa.
Aclarados estos aspectos, para fines del presente análisis conviene referirse
brevemente a las principales innovaciones que se contienen en el nuevo marco
regulatorio de Basilea III que modificó la normativa introducida por Basilea II.
3.1
Requerimientos de capital
Como se señaló anteriormente, la nueva normativa se ha estructurado para
resolver los problemas detectados referentes a contar con mayor calidad y cantidad de
capital regulatorio, requerimientos de capital contracíclico y conferir una mayor
transparencia a la actividad financiera, para lo cual se determinó simplificar la
estructura de niveles de capital de manera de reforzar el denominado Nivel 1, que
constituye el capital ordinario o básico; mantener el Nivel 2, que considera instrumentos
que cuenten con capacidad efectiva para absorber pérdidas en bancos que presenten
problemas de solvencia; y, suprimir el denominado Nivel 3, para fines de riesgo de
mercado.
En razón de lo expuesto, se incrementaron en forma sustancial las exigencias de
capital regulatorio exigido a las empresas bancarias, por la vía de aumentar la cantidad y
calidad del capital de Nivel 1 fijándolo en 4,5% y, a su vez se simplificó y redujo el
capital en tramo o Nivel 2 de 4% a 2%, disponiéndose en todo caso que el capital
regulatorio deberá ser equivalente al menos al 8% sobre los activos ponderados por
riesgo, con lo que el capital Nivel 1 ascenderá al 6%. En este mismo aspecto, se
suprimió el capital en tramo o Nivel 3 para riesgo de mercado y se incrementaron las
deducciones, las que en adelante deben efectuarse al capital básico en lugar del
patrimonio efectivo. 13
En el citado contexto, el entero del capital en tramo o Nivel 1 tiene que
considerar únicamente instrumentos financieros que sean capaces de absorber en forma
inmediata pérdidas de capital inesperadas, con el propósito de mantener en
funcionamiento a la empresa bancaria. Consecuentemente, cualquier capitalización
destinada a reponer el patrimonio tiene que considerar únicamente estos instrumentos,
constituyendo el principal de ellos y a su vez el más idóneo para estos fines su entero
en dinero efectivo mediante la emisión de acciones comunes u ordinarias
representativas del aumento de capital, como también, las utilidades líquidas retenidas
previo acuerdo de los órganos societarios respectivos, lo que corresponde generalmente
a la decisión que adopte la Junta de Accionistas, salvo en el caso de las sucursales de
bancos extranjeros establecidos en Chile.
13
Debe tenerse presente que la norma indicada resulta aplicable a los bonos subordinados sólo para fines
de computar el límite del 8% o del 10,5%, en caso de incorporarse a éste la reserva de conservación de
capital, por cuanto en la parte que exceda el banco puede utilizar tales bonos hasta por un límite del 50%
del Capital Nivel 1.
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Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
Por su parte, son elegibles a título de capital adicional de Nivel 1, los
instrumentos que tengan el carácter de pasivos exigibles que cuenten con alguna
retribución discrecional, siempre que en los contratos o en las normas de emisión
respectivas tratándose de los bonos convertibles en acciones, se contenga una cláusula
que obligue irrevocablemente a transformar tales títulos en forma automática en
acciones ordinarias mediante su capitalización, en la medida que la relación de capital
básico disminuya del porcentaje legal mínimo que se fije; o, en el evento que otras
exigencias regulatorias así lo ameriten. Asimismo, para fines de integrar el capital Nivel
2, continúan admitiéndose los bonos o préstamos subordinados con duración superior a
cinco años, en la medida que permitan su conversión irrevocable en acciones ordinarias
en circunstancias específicas.
A fin de asegurar la capacidad del capital para absorber pérdidas inesperadas, se
dispuso también como ya se expresó, efectuar directamente ciertas deducciones al
capital básico, que consistan en el denominado “goodwill” y otros activos intangibles;
activos por concepto de impuestos diferidos; inversión en acciones del propio banco;
déficit de provisiones requeridas; y, la inversión en acciones o derechos sociales
excluidos del ámbito de la consolidación del capital.
Se explica la deducción de estos conceptos del capital regulatorio conforme a las
directrices de Basilea III, por cuanto en primer término el “goodwill” y otros activos
intangibles reflejan el valor de activos que por su especial naturaleza pueden perderlo
en forma inmediata en situaciones de inestabilidad financiera de la empresa bancaria.
En lo referente a los activos por concepto de impuestos diferidos, se entiende su
deducción ya que su valor depende fundamentalmente de las utilidades futuras de la
empresa bancaria. En lo relativo a la inversión en acciones del propio banco, cabe
consignar que en nuestro país ella se encuentra restringida tratándose de las empresas
bancarias conforme se dispone en el artículo 27 D de la Ley sobre Sociedades
Anónimas, que por lo demás obliga a deducir dicha inversión del capital básico de
manera de evitar su duplicación; y, por último, en cuanto a la inversión en acciones o
derechos sociales excluidos del ámbito de la consolidación del capital, se admite
deducirlos ya que tales inversiones pasan a integrar el capital de las otras entidades con
lo que se evita su doble contabilización.
De esta manera, las mayores exigencias reseñadas precedentemente en cuanto al
nivel del capital básico y a los instrumentos admisibles para fines de considerarlos como
tal, unido al hecho que las deducciones se apliquen sobre ese capital en lugar del
patrimonio efectivo, se traducen en que su resultado generará la exigencia de un mayor
nivel de capital básico para el mismo nivel de riesgos y coeficientes. De este modo, se
ha aumentado sustancialmente la relación de capital y su calidad, lo que constituye una
de las diferencias significativas con la regulación anterior.
Por otra parte, la normativa de Basilea III contempló adicionalmente una reserva
de conservación de capital ascendente al 2,5% de los activos ponderados por riesgo, la
que debe constituirse únicamente con instrumentos que conforman el capital básico,
tales como, acciones ordinarias o bonos convertibles en acciones, cuyo objetivo es el de
absorber pérdidas inesperadas en forma inmediata, como también, la constitución de la
denominada reserva contracíclica de capital, por hasta un porcentaje del 2,5% de tales
activos, que se entera únicamente con capital básico constituido por acciones ordinarias
en el evento que se produzcan situaciones expansivas del crédito, de manera de contar
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Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
con recursos suficientes para afrontar las eventuales pérdidas que se generen en la fase
de ajuste del ciclo de crédito.
Por consiguiente, las directrices de Basilea III facultan al supervisor para
ordenar la constitución de la denominada reserva contracíclica hasta por el porcentaje ya
indicado de los activos ponderados por riesgo, la que sólo puede conformarse con
instrumentos que califiquen para fines del capital básico.
En relación con lo expuesto, cabe estimar que la citada reserva contenida en las
directrices de Basilea III, en términos generales, constituiría el principal instrumento
macroprudencial que se dispuso en esas directrices, teniendo presente que el citado
componente de carácter variable del capital regulatorio, tiene por finalidad precaver
que se consideren por parte de las empresas bancarias en el otorgamiento de crédito las
condiciones macrofinancieras en que éstas operan, de manera de prevenir las
posibilidades de insolvencia de esas empresas o de crisis bancaria, que hagan necesaria
la intervención directa de las autoridades.
De este modo, cabe consignar que con la constitución de dicha reserva se
mitigarían también los efectos que ejerce la actividad bancaria sobre el ciclo económico,
teniendo presente que ella se hace exigible en la medida en que la autoridad bancaria
determine que el crédito agregado en la economía ha crecido en exceso a un nivel tal
que podría generar riesgo sistémico.
En nuestra legislación y considerando especialmente el precedente legislativo de
la ley 19.528, correspondería otorgar esta atribución, como asimismo, el porcentaje en
que se aplicará y el plazo para constituirla, a la Superintendencia de Bancos e
Instituciones Financieras, previo acuerdo favorable del Consejo del Banco Central de
Chile adoptado por la mayoría total de sus miembros en ejercicio, acerca de concurrir
las circunstancias mencionadas y su porcentaje.
Por último, cabe indicar que también se ha analizado la posibilidad de incorporar
una reserva adicional de capital por un monto prudencial que no se ha determinado
específicamente, que sería aplicable a entidades de importancia sistémica,
considerándose en tal caso como bien jurídico protegido la estabilidad del sistema
financiero, la que sería enterada únicamente con acciones ordinarias o bonos
convertibles en acciones de esa misma naturaleza.
En este sentido, debe tenerse presente que en el artículo 35 bis de la Ley General
de Bancos que fuera agregado por el artículo 14 de la ley 19.705, se contemplan normas
referentes a la concentración económica en el sistema bancario, facultándose a la
Superintendencia para condicionar la autorización respecto de las situaciones jurídicas
específicas previstas en esa disposición, al cumplimiento de requisitos especiales sobre
patrimonio efectivo, reserva técnica o margen de préstamos interbancarios.
Dado el marco jurídico especial aplicable en nuestra legislación a esa materia
específica, se sugiere que en lugar de considerarse la aplicación de una reserva adicional
de capital como la analizada precedentemente, se complemente esta disposición legal de
modo de ampliar su ámbito de aplicación a aquellas empresas bancarias que como
consecuencia de su crecimiento en el mercado pasen a tener importancia sistémica, de
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Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
manera de otorgar un tratamiento equivalente y no discriminatorio a ambas situaciones
por existir el mismo bien jurídico comprometido.
3.2
Relación deuda-capital
Las normas de Basilea III incorporaron también el establecimiento de la
tradicional relación deuda-capital que se contemplaba en algunas legislaciones
bancarias en forma previa a la introducción de las regulaciones de Basilea I, en carácter
de medida destinada a prevenir crecimientos anormales del crédito, especialmente en
fases expansivas del ciclo crediticio, para lo cual se fijó en 3% el coeficiente respectivo
y que se mide sobre el capital básico en tramo o nivel 1, con lo que se le confiere un
tratamiento similar a aquél contenido en el artículo 66 de la Ley General de Bancos.
3.3
Normativa en materia de gestión de liquidez
Por último, cabe destacar que en materia de gestión del riesgo de liquidez, las
directrices de Basilea III introdujeron los denominados Coeficiente de Cobertura de
Liquidez (LCR) y Coeficiente de Financiamiento Estable Neto (NSFR), lo que como ya
se expresó no se analizará en este estudio, por tratarse en nuestra legislación de una
materia propia de la exclusiva competencia del Banco Central de Chile, Institución que
por lo demás, tiene previsto modificar esta normativa para fines de armonizarla con los
estándares internacionales.
4)
Aspectos fundamentales en que correspondería incluir en la
legislación bancaria chilena para adecuarla a las normas de Basilea II
y III
4.1 Consideraciones generales
En primer término, dada la importancia que se asigna en Basilea III al capital
regulatorio que se integra conforme a los conceptos de capital Nivel 1 y Nivel 2, antes
descritos, corresponde efectuar una breve síntesis de las principales disposiciones
aplicables en esa materia a las empresas bancarias y que se encuentran contenidas en la
Ley General de Bancos y, en subsidio, en la Ley sobre Sociedades Anónimas y su
Reglamento, teniendo presente que conforme al artículo 41 de la primera legislación
citada, las empresas bancarias se rigen por la Ley General de Bancos y se le aplican en
lo no previsto en ella, las disposiciones establecidas para las sociedades anónimas
abiertas en cuanto puedan conciliarse o no se opongan a sus preceptos.
En este contexto, cabe consignar que los bancos, como toda sociedad anónima,
sólo pueden tener acciones nominativas y, en general, los aportes de los accionistas para
enterar el capital de las empresas bancarias únicamente pueden consistir en dinero
efectivo, esto es, moneda legal chilena, por lo que no pueden aportarse bienes inmuebles
o muebles o créditos de cualquier naturaleza. Sin embargo, la ley entiende por dinero la
capitalización de créditos adeudados por la empresa bancaria, siempre que la
Superintendencia lo autorice expresamente, lo que puede tener especial importancia en
el caso que se incluya en los conceptos de capital antedicho, la emisión de bonos
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Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
convertibles en acciones que se encuentra regulada en la legislación aplicable a las
sociedades anónimas. También se excepciona de la limitación mencionada, el aporte de
bienes tratándose de la fusión de dos empresas bancarias según se dispone en el artículo
49 número 1 de la Ley General de Bancos.
Además debe tenerse presente que no se admiten las acciones de industria ni
para remunerar servicios, como tampoco, acciones con privilegios o preferencias según
se establece en el número 2 del mismo artículo 49 antes citado. Por acciones de
industria, deben entenderse las destinadas a remunerar el trabajo de ciertos accionistas
al igual que las de servicios, que ceden en beneficio de los propios accionistas o de
terceros a título de prestación retributiva.
En cuanto a las acciones con privilegios, se consideran tales las que confieren
algún derecho especial de voto en las Juntas de Accionistas y las con preferencia,
consistente en la posibilidad de recibir dividendos o repartos de capital con antelación a
los demás accionistas. Cabe consignar que la legislación bancaria desde siempre ha
prohibido las acciones con privilegio o preferencia para proteger los derechos de los
accionistas minoritarios, teniendo presente también que por la importancia que reviste el
capital regulatorio, en la letra b) del artículo 41 de la Ley General de Bancos, se impide
el derecho a retiro anticipado de los accionistas de una empresa bancaria. La ley sólo
admite la posibilidad de existencia de distintas series de acciones para fines de
distinguir una de otras siempre que ello no implique el otorgamiento de un privilegio o
preferencia.
Los términos de la regulación antedicha revisten trascendencia para los efectos
de la aplicación en nuestro país de los principios de Basilea III, considerando el grado
de relevancia que otorgan al capital enterado mediante la emisión de acciones
ordinarias.
Además, debe tenerse presente que desde la dictación de la primera Ley General
de Bancos en el año 1925, se ha establecido la exigencia para tales empresas de
constituir y mantener un capital mínimo que actualmente se encuentra fijado en el
artículo 50 de esa legislación, en términos que no puede ser inferior al equivalente de
ochocientas mil unidades de fomento, disponiéndose en cuanto al funcionamiento de las
empresas bancarias que si el capital pagado y reservas se redujeren como consecuencia
de pérdidas a un monto inferior al mínimo, el banco afectado estará obligado a
completarlo dentro de un año, plazo que el Superintendente podrá ampliar por motivos
calificados hasta por otro año, disponiéndose que si no se entera el déficit en el plazo
legal, el Superintendente debe revocarle la autorización para funcionar.
No obstante lo expuesto, en el artículo 51 de la citada legislación se permite que
al constituirse un banco o autorizarse el funcionamiento de una sucursal de una empresa
bancaria extranjera, el capital mínimo deberá estar pagado en un 50% sin que se fije un
plazo determinado para enterar el saldo, por lo que puede decirse que en este único
evento el capital mínimo fijado para el funcionamiento de una nueva empresa bancaria
ascendería al equivalente a la suma de cuatrocientas mil unidades de fomento.
Sin embargo, en esa misma disposición legal se establece que mientras la
empresa bancaria respectiva no alcance el mínimo legal de ochocientas mil unidades de
fomento, queda sujeta a la obligación de mantener un patrimonio efectivo no inferior al
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Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
12% de sus activos ponderados por riesgo, proporción que se reduce al 10% siempre
que cuente con un patrimonio efectivo ascendente al menos a seiscientas mil unidades
de fomento. Por último, se contempla también que en estas situaciones la presunción de
inestabilidad financiera vinculada al patrimonio efectivo de que trata la letra b) del
artículo 118 de la Ley General de Bancos, debe entenderse referida al porcentaje que
corresponda por aplicación del mencionado artículo 51.
En cuanto a los aumentos de capital, las empresas bancarias al igual que toda
sociedad anónima, pueden aumentar su patrimonio social mediante reforma de sus
estatutos, que se rigen por las reglas contenidas en la Ley sobre Sociedades Anónimas y
en el artículo 18 de su Reglamento, de manera que disponen del plazo de hasta tres años
para enterarlo.
En lo referente a la reducción de su capital regulatorio, sólo pueden acordarlo
legalmente en la medida que cuenten con la autorización previa de la Superintendencia
de Bancos e Instituciones Financieras y siempre que en caso alguno implique que como
consecuencia de la reducción, el patrimonio de la respectiva empresa bancaria pueda
resultar inferior al capital mínimo.
Además los bancos pueden constituir fondos de reserva sea con utilidades
retenidas o provenientes de capitalizaciones, a los que se aplican las disposiciones
generales de la legislación de sociedades anónimas; y, para efectos de los límites que
rigen las operaciones del banco, se consideran como un complemento del capital e
integran por ende, el concepto de capital básico.
En materia de bonos subordinados, tal como se indicó precedentemente, en el
artículo 55 de la Ley General de Bancos, se admite la posibilidad de que las empresas
bancarias emitan esta clase especial de títulos de crédito que se consideran para fines de
integrar el patrimonio efectivo hasta concurrencia de un porcentaje del 50% de su
capital básico. Estos bonos se pagan después de cubiertas las obligaciones de los
acreedores no preferentes o valistas de que trata el artículo 2489 del Código Civil y, en
caso de convenio de acreedores regulado en el Título XV de la Ley General de Bancos,
una vez aprobado dicho convenio, se capitalizan automáticamente y por el solo
ministerio de la ley hasta concurrencia de lo necesario para que la proporción entre el
patrimonio efectivo y los activos ponderados por riesgo, no sea inferior al 12%. Su
plazo mínimo promedio ponderado de emisión es de 5 años y no admiten su pago
anticipado. Además se establece la prohibición de adquirir estos títulos a cualquier
empresa fiscalizada por la mencionada Superintendencia o, a las sociedades filiales o
coligadas a dicha empresa.
En lo concerniente a dividendos, las empresas bancarias se encuentras sometidas
a la obligación impuesta en la Ley sobre Sociedades Anónimas de repartir el
denominado dividendo mínimo obligatorio equivalente al 30% de sus utilidades
líquidas. Sin embargo, para repartir dividendos la empresa bancaria debe cuidar que con
ello no se infrinjan las proporciones que fija el artículo 66, que establece la relación
entre activos y patrimonio aplicables a las empresas bancarias que ya se analizó y, se
prohíbe expresamente a los bancos repartir a sus accionistas dividendos provisorios,
conforme se dispone en el artículo 57 de la legislación bancaria.
- 102 -
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
Por último, debe señalarse que la Superintendencia de Bancos e Instituciones
Financieras en uso de sus atribuciones legales contenidas especialmente en los artículos
12, 15 y 16 de la Ley General de Bancos, está facultada para obligar a las empresas
bancarias a constituir provisiones generales o individuales sobre su cartera de
colocaciones o inversiones sujetas a riesgo.
4.2
Situaciones específicas que correspondería considerar en la legislación
bancaria chilena
Precisado el marco jurídico que rige en nuestro país sobre la materia antedicha,
se mencionan a continuación los principales aspectos que convendría considerar en una
eventual reforma a la legislación bancaria:
4.2.1 Modificar el Título VII de la Ley General de Bancos sobre relación entre
activos y patrimonio de las instituciones financieras para adecuarlo a los principios
y directrices de Basilea III antes descritos, en las materias que se señalan en este
párrafo
En efecto y tal como se indicó precedentemente, la normativa vigente fundada
esencialmente en las recomendaciones de Basilea I, contiene los conceptos de capital
básico, que es equivalente al capital pagado y reservas; y, de patrimonio efectivo, que
corresponde al capital básico incrementado con los bonos subordinados que la empresa
bancaria haya colocado en el mercado hasta por un monto que no exceda del 50% del
capital básico, a lo que se agregan las provisiones voluntarias en la medida que no sean
superiores al 1,25% de sus activos ponderados por riesgo.
Las proporciones que se establecen en el artículo 66 y que sirven de límite al
crecimiento de una empresa bancaria son dos y tienen además, carácter copulativo, ya
que el patrimonio efectivo no puede ser inferior al 8% de sus activos ponderados por
riesgo, neto de provisiones exigidas; y, el capital básico tampoco puede ser inferior al
3% de sus activos totales, también neto de provisiones exigidas lo que equivale a
señalar que los activos ponderados por riesgo no pueden exceder de 12,5 veces el
patrimonio efectivo y, a su vez, los activos totales tampoco pueden ser superiores a
33,33 veces el capital básico.
a) Regulación del capital Nivel 1 y Nivel 2.
Como consecuencia de la aplicación de las directrices de Basilea III,
correspondería describir en forma precisa en esta legislación el referido Capital Nivel 1,
señalar su composición y monto mínimo, como también, regular el Capital Nivel 2, la
denominada reserva de conservación de capital equivalente al 2,5% de los activos
ponderados por riesgo y la reserva de carácter contracíclico de hasta un 2,5% de ellos, la
que debe ser enterada únicamente con instrumentos que correspondan para fines del
Capital Nivel 1, como también la aludida reserva de carácter contracíclico hasta por un
porcentaje similar al mencionado precedentemente
Además convendría dar rango legal a la normativa vigente en orden a considerar
en los activos ponderados por riesgo, no sólo los provenientes de crédito neto de
provisiones exigidas, sino también los procedentes de riesgos de mercado y aquellos de
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Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
índole operacional, facultándose a la Superintendencia previo acuerdo favorable del
Banco Central de Chile, para incluir también otros riesgos diversos conforme a las
directrices y recomendaciones internacionales.
En este contexto, y para dar cabal cumplimiento al precepto del artículo 19 N°
21 de la Carta Fundamental sería pertinente precisar en la ley los conceptos generales de
riesgo de crédito, de mercado y operacional, sin perjuicio que se establezca su
reglamentación por parte de la Superintendencia conforme a las facultades que se le
otorgan en el Título I de la Ley General de Bancos, pudiendo también dicho Organismo
mediante norma de carácter general determinar los ajustes y deducciones que se
aplicarán al capital básico, al patrimonio efectivo, a los activos ponderados por riesgo,
como también al total de activos de las empresas bancarias.
De esta manera, la exigencia de capital básico debería comprender un mínimo
ascendente al 4,5% del porcentaje del 6% que se contempla en los principios de Basilea
III, el que debe enterarse únicamente mediante la emisión de acciones de pago en dinero
efectivo, teniendo presente que en nuestra legislación bancaria las acciones que
conforman el capital pagado y reservas de un banco deben ser siempre ordinarias, ya
que como se expresó se prohíbe establecer privilegios o preferencias en esa materia.14
El remanente hasta alcanzar el 6% correspondería enterarlo en los términos antedichos,
sea mediante la emisión de acciones de pago o alternativamente con utilidades retenidas
que integren los fondos de reserva de la respectiva empresa bancaria.
En cuanto al Capital Nivel 2, que se entera fundamentalmente en nuestra
legislación mediante acciones de pago o la colocación de bonos subordinados de que
trata el artículo 55 de la Ley General de Bancos, que admite la posibilidad de emitir
estos títulos hasta por un porcentaje del 50% capital básico, no se estima necesario
introducir otras modificaciones que la referente a disminuir dicho porcentaje al 25% del
capital básico, en la parte que sea necesaria para alcanzar el límite del 8%, ya que las
exigencias que se contienen en esa disposición legal en orden a que los citados títulos de
crédito se emitan en un plazo no inferior a 5 años; que no admitan prepago; y, se sujeten
a las prohibiciones que antes se describieron, se enmarcan en términos generales en los
principales lineamientos sobre integración de capital regulatorio establecidos en Basilea
III.
Debe tenerse presente que tal como se indicó en la Nota 10, en estricto rigor, las
normas de Basilea exigen que para alcanzar el límite de capital regulatorio del 8% de
los activos ponderados por riesgo o del 10,5%, si se incluye la reserva de conservación
de capital, la parte del mismo que puede enterarse mediante la emisión de Bonos
Subordinados no puede superar el 2%. En todo caso, cabe consignar que en lo que
exceda de ese margen, las empresas bancarias se encuentran habilitadas para fines de
emitir y computar tales bonos hasta por un límite que no supere el 50% del Capital
Nivel 1.
En efecto, en esas directrices se contempla la subordinación en su pago a los
depositantes, que no se encuentren garantizados por el banco emisor o por alguna otra
entidad relacionada, contar con un plazo mínimo de emisión de 5 años y su
14
Corresponde mencionar que conforme a los principios de Basilea III ciertos instrumentos de capital que
no corresponden a acciones ordinarias o comunes, podrían ser considerados en capital nivel 1 adicional, si
se cumplen las condiciones establecidas.
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Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
transformación en capital bajo ciertos supuestos, lo que se cumple en términos generales
en la legislación chilena. En este ámbito, se considera que la prohibición vigente en
orden a que tales bonos no puedan ser adquiridos por una empresa fiscalizada por la
Superintendencia ni por sociedades filiales o coligadas de esa empresa, resulta
suficiente para precaver los riesgos que se cautelan en el contexto de la legislación
bancaria, no siendo por lo tanto necesario extenderlo a otras entidades relacionadas con
la respectiva empresa emisora en los términos establecidos en el artículo 100 la Ley de
Mercado de Valores.
En todo caso, correspondería mantener los resguardos contenidos en la letra b)
del artículo 66 de la Ley General de Bancos, en orden a que el valor computable de
estos bonos para tales fines debe disminuir en un 20% por cada año que transcurra
desde que falten seis años para su vencimiento. Conviene tener presente que la
legislación chilena vigente cumple asimismo con lo previsto en Basilea III en orden a la
capitalización de estas acreencias por el sólo ministerio de la ley en el caso que se
apruebe un convenio de acreedores, hasta concurrencia del monto necesario para que la
proporción entre el patrimonio efectivo y los activos ponderados por riesgo, no sea
inferior al 12%, la que en todo caso correspondería aumentar al menos a 14%, para
armonizarla con lo exigido en dichas directrices.
b) Constitución de la reserva de conservación de capital y su entero
En lo concerniente a la reserva de conservación de capital que debe enterarse
únicamente con instrumentos correspondientes al Capital Nivel 1 y, que a su vez no
puede ser inferior al 2,5% de los activos ponderados por riesgo, corresponde considerar
que serían elegibles para dichos efectos las sumas de dinero que se reciban con motivo
de la emisión de acciones de pago provenientes de aumentos de capital social.
A título de alternativa, y no obstante no contemplarse en estos términos en los
principios de Basilea III, con el único propósito de facilitar la constitución de esta
reserva especial por parte de las empresas bancarias, se sugiere también considerar para
estos fines las sumas de dinero que provengan de la emisión de bonos convertibles en
acciones de naturaleza contingente, considerando que si bien se trata de una materia
reglamentada en la Ley sobre Sociedades Anónimas y que como tal resulta aplicable a
las empresas bancarias, igualmente deberían considerarse en la nueva regulación las
disposiciones específicas destinadas a que se cumplan las condiciones especiales
contempladas en las directrices de Basilea III respecto de esta clase de títulos, en caso
que así se establezca.
En efecto, en los artículos 24, 25 y 57 de la Ley sobre Sociedades Anónimas, y
en los artículos 18, 24, 31 y 61 de su Reglamento, se establecen normas referentes a la
facultad de la Junta Extraordinaria de Accionistas para acordar la emisión de bonos
convertibles en acciones, como asimismo, que en los aumentos de capital social
mediante la emisión de acciones de pago, deba permanecer vigente un margen no
suscrito del referido aumento de capital por la cantidad de acciones que sea necesaria
para cumplir con la opción que se otorgue a los tenedores de bonos, cuando ella sea
exigible conforme a las condiciones de emisión de estos títulos.
De lo expuesto, se infiere que en caso alguno se regula en esa legislación la
facultad del emisor para fines de hacer obligatorio dicho canje al inversionista, en caso
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Aspectos Legales
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que ocurran ciertas situaciones previstas para tales propósitos en las condiciones de
emisión, como tampoco, la posibilidad de que los bonos referidos tengan un plazo de
vencimiento indeterminado o perpetuo.
Cabe considerar que las exigencias que se establecen para que los bonos
convertibles en acciones puedan ser eventualmente considerados Capital Nivel 1, se
refieren a que tales inversionistas se subordinen para efectos de su pago a los
depositantes y demás acreedores de la empresa bancaria de que se trate; que no se
encuentre garantizado su pago a los inversionistas por parte del emisor o alguna entidad
relacionada; y, tener el carácter de permanente, esto es, ser emitidos a un plazo
indeterminado, lo que en nuestra legislación no se encuentra contemplado expresamente
en circunstancias que existirían razones suficientes para contemplar esta excepción
atendida la naturaleza jurídica de estos títulos y su calificación para fines de enterar esta
reserva legal específica, de modo de facilitar su cumplimiento por parte de las empresas
bancarias.
Por lo expuesto, se estima que este requisito debería incluirse mediante el
establecimiento en la propia ley de dicha condición en orden a que su emisión deba
efectuarse sin sujetarse a un plazo determinado, con pago de intereses periódicos y
únicamente en la medida que existan utilidades líquidas de la empresa bancaria emisora
en el ejercicio respectivo.
De esta manera, debería consignarse que la amortización periódica de estos
títulos en lo que se refiere a sus intereses, se efectúe con recursos provenientes
únicamente de las utilidades líquidas que genere la empresa bancaria de manera de que
no constituyan un pasivo exigible periódico para el emisor; y, esencialmente contemplar
su conversión en acciones bajo ciertos eventos, tales como aquellos que hagan presumir
la existencia de problemas de inestabilidad financiera, entre los cuales correspondería
señalar la situación en que se haya reducido al porcentaje que se establezca o a una
suma inferior el índice de capitalización del banco, considerando el capital básico en
relación a los activos ponderados por riesgo, entre otros.
Para estos fines, cabría considerar también la situación prevista en el artículo 36
N° 1 de la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central de Chile en lo atinente a que
esa Institución haya debido renovar un crédito de urgencia a la respectiva empresa
bancaria, como también, que la Superintendencia de Bancos e Instituciones financieras
resuelva imponer a la institución bancaria algunas de las medidas de que trata el artículo
20 de la Ley General de Bancos, o, proceda a designar inspector delegado o
administrador provisional, por concurrir alguna de las situaciones previstas en el
artículo 24 de esa legislación.
Aparte de lo expuesto, también podría incluirse lo relativo a la conversión de
estos bonos por acciones siempre que ello haya sido acordado en Junta de Tenedores de
Bonos y la empresa bancaria cuente con la autorización previa de la Superintendencia
de Bancos e Instituciones Financieras, a quien le correspondería resolver sobre las
circunstancias específicas de esta operación.
En suma, en caso de considerarse pertinente por las razones expresadas,
correspondería incluir los conceptos precedentemente expuestos en una nueva
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Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
disposición específica que se agregaría a la Ley General de Bancos, la que se propone
signar bajo la denominación de artículo 55 bis.
c) Propuesta.
Conforme a lo reseñado precedentemente se sugiere a título de propuesta,
complementar el artículo 66 de la Ley General de Bancos para fines de incluir el
término Capital Regulatorio que comprendería los conceptos de Capital Básico,
Patrimonio Efectivo y Reserva de Conservación de Capital, fijándose también en ese
precepto los límites ya comentados, en lo concerniente al entero del Capital Básico, el
monto mínimo al que debe alcanzar, como asimismo, la participación de los Bonos
Subordinados para efectos de dar cumplimiento a la proporción exigida para fines del
Patrimonio Efectivo.
También, en el evento de acogerse la sugerencia formulada, sería conveniente
regular la inclusión de los Bonos Convertibles en Acciones en su carácter de
instrumentos idóneos con el objeto específico de enterar en todo o parte la Reserva de
Conservación de Capital ascendente al 2,5% de los activos ponderados por riesgo.
Por último, correspondería mantener el límite actual que regula el crecimiento de
un banco de que trata ese mismo precepto legal, consistente en la obligación que se
establece en orden de que el capital básico no podrá ser inferior al 3% de los activos
totales del banco, neto de provisiones exigidas.
De este modo, en el artículo 66 de la Ley General de Bancos si se determinara
introducir el concepto de Capital Regulatorio, sería pertinente precisar que los bancos
deberán contar con un capital de esa naturaleza que no podrá ser inferior al 10,5% de
sus activos ponderados por riesgo neto de provisiones exigidas.
Asimismo, el capital regulatorio se encontraría conformado por la suma de los
siguientes factores que se aplican sobre el total de los activos ponderados por riesgo,
entendiendo por tales, los riesgos de crédito, de mercado y operacional. La
Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, previo acuerdo favorable del
Banco Central de Chile, podrá incluir mediante normas de carácter general otros riesgos
considerando las pautas y directrices que se establezcan por parte de instituciones
internacionales para las empresas bancarias situadas en países que tengan condiciones
de riesgo calificadas en las primeras categorías:
i) El capital básico que corresponde al capital pagado y reservas del banco y las
utilidades retenidas que no podrá ser inferior al 6% del porcentaje indicado
precedentemente. En todo caso, al menos un 4,5% del capital básico, debe
enterarse únicamente mediante la emisión de acciones de pago correspondiente a
la suscripción del capital social por parte de sus accionistas y el saldo con
utilidades retenidas en caso de existir éstas.
ii) El patrimonio efectivo que no podrá ser inferior al 8%, entendiéndose que lo
conforman el capital básico; los bonos subordinados que haya colocado,
valorados al precio de colocación y hasta concurrencia de un 25% de su capital
básico, disminuyendo el capital computable de estos bonos en un 20% por cada
año que transcurra desde que falten 6 años para su vencimiento; y, las
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Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
provisiones voluntarias que haya constituido hasta concurrencia del 1,25% de
sus activos ponderados por riesgo. Se entienden por provisiones voluntarias las
que excedan de aquellas que los bancos deban mantener por disposición de la ley
o por normas de la Superintendencia.
iii) La reserva de conservación de capital ascendente al 2,5% de los referidos activos
ponderados por riesgo. Esta reserva podrá constituirse únicamente con los
instrumentos que conforman el capital básico, como también, en caso que así se
determine, con bonos convertibles en acciones que haya colocado valorados al
precio de colocación y siempre que en la emisión respectiva se hayan
contemplado las exigencias que se establecen el nuevo artículo 55 bis que se
propone introducir. En todo caso, el capital básico no podrá ser inferior al 3% de
los activos totales del banco, neto de provisiones exigidas. La Superintendencia
mediante norma de carácter general podrá determinar los ajustes y deducciones
que se aplicarán al capital básico, al patrimonio efectivo, al capital regulatorio,
como también, a los activos ponderados por riesgo y al total de activos de las
empresas bancarias. Cuando un banco efectúa aportes a sociedades filiales o de
apoyo al giro o asigne capital a una sucursal en el exterior, su patrimonio
efectivo se calculará aplicando las normas generales de consolidación que
establezca la Superintendencia.
Además convendría contemplar en una nueva disposición que se introduzca a la
legislación bancaria, para lo cual se sugiere signarla bajo la denominación artículo 66
bis, los conceptos de riesgo de crédito, riesgo de mercado y riesgo operacional.
También correspondería armonizar esta disposición con lo previsto en el artículo
56 relativo a la prohibición de repartir dividendos con cargo a utilidades del ejercicio o
fondos de reserva, en los términos que se consignarán en la sección 3.3.
Por último y acorde con las normas y principios vigentes de Basilea, se plantea
considerar la alternativa que permita a las empresas bancarias utilizar mediciones
estándares de los riesgos de crédito, de mercado y operacional, para fines de determinar
su requerimiento de capital en los términos y condiciones que se establezcan por parte
de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras quien debería considerar
para ello las pautas y criterios que se establezcan por parte del Comité de Supervisión
Bancaria de Basilea.
Con tal objeto, la Superintendencia previo acuerdo favorable del Consejo del
Banco Central de Chile, quedaría facultada para establecer los ponderadores y factores
de conversión de riesgo, la aplicación de clasificaciones de riesgo, los mitigadores
admisibles y su valorización como también incluir otros parámetros tales como, riesgos
de índole reputacional o estratégico y exigir a la respectiva empresa bancaria que deba
justificar un objetivo interno de capital acorde con sus riesgos específicos y modelos de
tensión.
d)
Constitución de reserva de capital anticíclica
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Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
Aparte de lo expuesto y como se señaló precedentemente, las directrices de
Basilea III sugieren contemplar también la creación de una reserva de capital anticíclica
con el objeto de cubrir los riesgos y contingencias provenientes del ciclo económico.
En el evento que así se determine, se estima que en lo referente a la constitución
de dicha reserva como asimismo el nivel al que ascendería dentro del límite máximo
que se sitúa en hasta 2,5% de sus activos ponderados por riesgo, correspondería aplicar
el mismo procedimiento descrito en el artículo 67 de la Ley General de Bancos, por lo
que se sugiere otorgar esta facultad a la Superintendencia de Bancos e Instituciones
Financieras, la que debe contar con el acuerdo favorable adoptado por el Consejo del
Banco Central de Chile, de manera que ambas autoridades cuyas funciones se vinculan
directamente con la estabilidad del sistema financiero, puedan determinar la aplicación
de esta nueva reserva conforme a las situaciones específicas que se presenten; establecer
su límite máximo; y, el plazo para enterarla, entre otras condiciones.
En este sentido y dado su carácter de eventual, se sugiere contemplar esta
facultad legal en un nuevo artículo 66 ter que se introduciría en la Ley General de
Bancos del siguiente contenido:
“La Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, previo acuerdo
favorable del Consejo del Banco Central de Chile, adoptado por la mayoría absoluta de
sus miembros, podrá, mediante norma general, requerir la constitución de una reserva
de capital anticíclica hasta por 2,5% de sus activos ponderados por riesgo siempre que
determine que el nivel de crédito agregado en la economía ha crecido en exceso
respecto del parámetro que se haya establecido en dicha norma general, en términos
tales que pueda comprometer la solvencia de las empresas bancarias. En la misma
resolución, junto con fijarse el porcentaje al que ascenderá dicha reserva, se establecería
su plazo de constitución el que no podría ser inferior a 6 meses. En todo caso, esta
reserva sólo podría enterarse mediante la emisión de acciones de pago que correspondan
a aumentos de capital de la respectiva empresa bancaria”.
e) Activos ponderados por riesgo
En cuanto al artículo 67 de la Ley General de Bancos que establece las
categorías de los activos de un banco para efectos de su ponderación por riesgo, se
estima que sería necesario introducir adecuaciones a dicho precepto considerando las
modificaciones incorporadas en los principios y directrices vigentes de Basilea, sin
perjuicio de la facultad que se otorga en ese precepto legal a la Superintendencia, previo
acuerdo favorable del Consejo del Banco Central de Chile, ya que ese procedimiento ha
resultado exitoso hasta esta fecha.
No obstante, se sugiere considerar la conveniencia de suprimir la limitación que
se establece en orden a que en uso de esa atribución legal sólo se pueda subir o bajar un
solo nivel en un mismo período anual, sin que deba requerirse que se aplique la
excepción que se contempla en esa norma, en lo referente a que para hacerlo, se exija
del acuerdo favorable adoptado por el Consejo del Banco Central de Chile que cuente
con la unanimidad de los Consejeros en ejercicio. Si bien se entiende el ámbito de
dicha limitación en cuanto a restringir la facultad conferida a las citadas autoridades
públicas en la época en que se dictó la Ley 19.528, en armonía con lo dispuesto en el
artículo 19 números 21 y 26 de la Carta Fundamental, también debe considerarse que al
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Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
exigirse que esta resolución deba adoptarse mediante norma de carácter general y sujeta
al cumplimiento del procedimiento señalado, se atenúan las prevenciones que se
consideraron en esa época.
En este mismo contexto, se plantea también considerar la conveniencia en orden
a que en la calificación que deba efectuar la Superintendencia en los términos
expuestos, se consideren las circunstancias particulares de un sector de la actividad
económica u otros factores de índole objetivos que permitan diferenciar estas
situaciones sin que en caso alguno, ello pueda constituir algún tipo de discriminación
arbitraria.
Además y conforme a lo expresado, en lo concerniente al citado artículo 67 de la
Ley General de Bancos que contiene las ponderaciones de riesgo, se plantea analizar la
pertinencia de introducir una categoría especial o incluir en la categoría 4, a los créditos
que se otorguen a aquellas empresas que sean emisores de valores de oferta pública
siempre que mantengan una clasificación de riesgo no inferior a BBB+, por la menor
ponderación que se les atribuiría para estos efectos en razón de sus propias
características.
Por último, también convendría considerar el planteamiento antes expuesto en
orden a contemplar la posibilidad de que los bancos puedan operar con modelos
internos para cada uno de los riesgos del Pilar I, como asimismo, otorgar a la
Superintendencia la facultad que le permita requerir a las empresas bancarias un
objetivo de capital interno, basado en sus propios riesgos y modelo de negocios en los
términos del denominado Pilar II.
f) Bonos convertibles en acciones
En cuanto a la emisión de bonos convertibles en acciones, se sugiere considerar
en la propuesta de redacción del artículo 55 bis que se propone introducir a la Ley
General de Bancos ciertos elementos fundamentales aplicables a esta clase de valores de
oferta pública, de manera que puedan ser considerados para fines de capital regulatorio
en términos concordantes con las directrices de Basilea III, teniendo presente que esta
materia si bien se encuentra regulada en términos generales en la Ley sobre Sociedades
Anónimas y su Reglamento, no se ajustaría en su aplicación a las empresas bancarias
para los fines específicos que se mencionaron precedentemente.
Los elementos descritos se refieren a autorizar la emisión de bonos convertibles
en acciones para los fines previstos en el Título VII de la Ley General de Bancos;
contenerse en las condiciones de emisión de estos valores las menciones esenciales en
cuanto a ser de plazo indeterminado, que los intereses que devenguen sólo sean
exigibles en la medida que la empresa bancaria tenga utilidades líquidas en el ejercicio
respectivo, que sus tenedores sólo tengan la opción de convertirlos en acciones previo
acuerdo de la Junta respectiva y con la autorización previa de la Superintendencia de
Bancos e Instituciones Financieras.
En todo caso, debería disponerse también, que dichos bonos se convertirán por
el sólo ministerio de la ley en acciones de la respectiva empresa bancaria, en los casos
que la empresa bancaria se encuentre en alguna de las situaciones de inestabilidad
financiera prevista en el artículo 118; deba presentar proposiciones de convenio en los
- 110 -
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
términos del artículo 122; que dicha Superintendencia aplique algunas de las
prohibiciones contempladas en el artículo 20 o haya designado inspector delegado o
administrador provisional en los términos del artículo 24 de la Ley General de Bancos.
También procederá dicha conversión en el evento que el Banco Central de Chile
proceda a renovar un crédito de urgencia que le haya concedido conforme a lo dispuesto
en el artículo 36 N° 1 de su legislación institucional.
g) Situación especial en caso de situaciones imprevistas de estabilidad económica que
afecten al sistema bancario
También convendría considerar para fines de establecer un tratamiento
específico en la ley a aquellas situaciones de inestabilidad económica que se traduzcan
en disminuciones del coeficiente del capital regulatorio que se exige a las empresas
bancarias, las que se denominan genéricamente “situaciones de estrés financiero”, tales
como, caídas bruscas en el precio de los activos por efectos del ciclo económico,
incrementos relevantes en el desempleo o disminuciones en los niveles de ingreso
disponible de las personas, como asimismo, interrupciones en el financiamiento externo,
entre otras.
Con tal objeto y por tratarse de situaciones imprevistas que podrían calificarse
inclusive como provenientes de fuerza mayor, en armonía con las directrices de Basilea
III, se propone que en tales casos la Superintendencia, previo informe favorable del
Banco Central de Chile en orden a concurrir alguna de las circunstancias antedichas,
pueda autorizar a la empresa bancaria respectiva a que presente un plan de
capitalización destinado a dar cumplimiento a los límites regulatorios dentro de un
plazo de un año sin que le sea aplicable en el intertanto lo previsto en el artículo 68 de
la Ley General de Bancos.
Para los fines expresados, correspondería incorporar un nuevo inciso al citado
artículo en los términos expuestos, para lo cual se consignaría que no obstante lo
previsto en esa disposición legal, la Superintendencia previo informe favorable del
Banco Central de Chile en orden a que concurre alguna situación imprevista que afecte
la estabilidad económica, pueda autorizar a las empresas bancarias que como
consecuencia de ella se encuentren en la situación contemplada en este artículo, a que
enteren el déficit dentro del plazo de un año contado desde la fecha en que se haya
producido. Será aplicable en este caso lo previsto en el artículo 118 en lo concerniente
al procedimiento de capitalización y el plazo a que se alude en esa disposición se
aplicará a contar de la fecha de la resolución que dicte la Superintendencia.
h) Disposiciones transitorias
Aparte de lo expuesto precedentemente correspondería considerar la gradualidad
en la aplicación en nuestro país de las directrices consagradas en Basilea III,
especialmente en cuanto a la exigencia del nuevo capital regulatorio, lo que conllevaría
necesariamente a establecer una o más disposiciones transitorias que permitan alcanzar
razonablemente dichos estándares internacionales, teniendo presente que en la Unión
Europea se ha contemplado para ello un plazo no inferior a cinco años.
En este sentido y siguiendo en los criterios expuestos, como asimismo, las
pautas generales que se han aplicado en legislaciones anteriores al sector bancario en
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Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
este tipo de materias, correspondería otorgar amplias atribuciones a la Superintendencia,
que le permitan requerir la presentación de un plan de adecuación a las empresas
bancarias que se encuentren en esa situación, de manera de facilitar el cumplimiento
efectivo a la nueva normativa en el plazo máximo que se establezca en la ley.
4.3
Otras modificaciones que correspondería efectuar a la Ley General de
Bancos como consecuencia de incorporar el concepto de capital regulatorio
La introducción del concepto capital regulatorio al Título VII de la Ley General
de Bancos sobre relación entre activos y patrimonio de las instituciones financieras,
especialmente, en lo que se refiere a la opción descrita que se les otorgaría de emitir
bonos convertibles en acciones para fines de enterar la reserva de conservación de
capital que se agrega, conduciría en opinión del suscrito a considerar para fines de los
márgenes y limitaciones que se contemplan en diversos artículos de la Ley General de
Bancos dicho capital regulatorio en reemplazo del patrimonio efectivo.
Sin embargo, para los fines precedentemente indicados, atendido de que se trata
de un cuasi capital la porción proveniente de la colocación de los citados valores
mobiliarios, para fines de considerar el capital regulatorio de la respectiva empresa
bancaria, convendría deducir de éste la parte correspondiente al monto de los bonos
convertibles en acciones mientras no se haya ejercido la opción respectiva.
Además, para efectos de la constitución de la reserva técnica y la garantía legal
que se otorga a los depositantes y acreedores a la vista a que se refiere la letra a) del
artículo 65 de la Ley General de Bancos, como también, de la obligación que se impone
al Banco Central de Chile en orden a otorgar liquidez a la empresa bancaria que se
encuentre en las situaciones previstas en los párrafos segundo y tercero del Título XV
de la Ley General de Bancos, se sugiere conservar el actual límite vinculado al
patrimonio efectivo de la empresa bancaria con el fin de no incrementar los riesgos que
asumiría dicha Institución en cumplimiento de esta obligación legal.
También con el mismo propósito antedicho correspondería revisar el contenido
de otras disposiciones legales que se refieren específicamente a las exigencias que se
establecen en las letras a) y c) del artículo 35 bis de la Ley General de Bancos,
aplicables a las empresas bancarias que se encuentren en las situaciones previstas en esa
disposición vinculadas con el riesgo sistémico.
En este aspecto, se propone considerar el nuevo capital regulatorio de manera
que los guarismos que se indican en ella de 8% y 14% de los activos ponderados por
riesgo, se sustituyan por 10,5% y 16% del capital regulatorio. En lo referente a la letra
c) correspondería sustituir el concepto patrimonio efectivo por el de capital regulatorio.
En cuanto al artículo 49 N° 11 de la Ley General de Bancos que se refiere a la
denominada en doctrina fusión impropia y trata del caso excepcional en que se permite
a una empresa bancaria adquirir acciones de otra para ese solo efecto jurídico, se sugiere
sustituir la letra d) de esa disposición legal que hace referencia al patrimonio efectivo
por la de capital regulatorio y el porcentaje del 10% incrementarlo al 12% de dicho
capital regulatorio.
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Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
En el artículo 51 se sugiere remplazar la cita que se efectúa al patrimonio
efectivo por la de capital regulatorio, como también, las proporciones que se contienen
del 12% y 10% de sus activos ponderados por riesgo por las de 14% y 12%,
respectivamente.
En el artículo 56 sobre la prohibición de repartir dividendos, cabe considerar que
al hacerse referencia en el nuevo concepto de capital regulatorio que se contemplaría en
el artículo 66 a lo concerniente a la proporción relativa a la reserva de conservación de
capital, también pasaría a ser aplicable la restricción de repartir dividendos en caso de
déficit en la constitución de dicha reserva, lo que se ajusta a las directrices de Basilea
III. Sin perjuicio de lo expuesto, se plantea a título de alternativa autorizar
excepcionalmente a aquellas empresas bancarias que cuenten con un mínimo superior a
500 accionistas y previa autorización de la Superintendencia, el reparto del dividendo
mínimo obligatorio por el equivalente al 30% de la utilidad líquida del ejercicio.
En el artículo 61 correspondería también adecuar esa disposición al nuevo
concepto de capital regulatorio y a su vez, incrementar las proporciones que se
contienen, considerando que dicho capital ascendería en adelante al 10,5% de los
activos ponderados por riesgo.
En el Título VII debería considerarse el contexto ya propuesto sobre capital
regulatorio para fines de incluirlo en el artículo 66, como también, introducir los nuevos
artículos 66 bis y 66 ter, relativos a la constitución de la reserva de conservación de
capital y la reserva anticíclica, respectivamente, introducir lo concerniente a los
modelos internos y la facultad que se otorgaría a la Superintendencia para requerir a las
empresas bancarias un objetivo de capital interno en los términos ya expuestos a título
de artículo 66 cuater, efectuar las modificaciones sugeridas al artículo 67 y agregar en el
artículo 68 referente a las sanciones lo relativo al capital regulatorio y la excepción que
se contempla en el numeral 4.2.1.7 precedente.
En el artículo 80 sería pertinente también adecuar las referencias al patrimonio
efectivo a que se alude en los números 1 y 2 de esa norma legal que regula la inversión
en el exterior de las empresas bancarias constituidas en Chile de que trata el numeral
21) del artículo 69 de la Ley General de Bancos. Cabe hacer presente que la referida
inversión, al igual que la efectuada en las clases de bienes a que se refieren los
numerales 15) sobre constitución de sociedades filiales en el país; 22)y 23) sobre bienes
inmuebles y muebles necesarios para el funcionamiento de la empresa bancaria, quedan
sujetas al margen global contemplado en el inciso segundo del citado artículo 69 que
dispone textualmente que el conjunto de las referidas inversiones no pueden exceder del
total de su capital pagado y reservas, esto es, de su capital básico. En este último
aspecto, se sugiere considerar la revisión de este límite global tratándose de su
aplicación a la inversión que se efectúe en el exterior por parte de las empresas
bancarias chilenas, a que se refiere el numeral 21) ya citado.
En el artículo 84 números 1 y 2 relativo a los márgenes de crédito generales y a
personas relacionadas con la empresa bancaria, correspondería sustituir las referencias
al patrimonio efectivo por las del capital regulatorio, lo mismo que en la letra a) del N°
5 de ese artículo que limita la adquisición de bienes recibidos en pago por parte de una
empresa bancaria.
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Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
En el artículo 118 sobre capitalización preventiva, sería pertinente incorporar
para fines de la presunción que se establece sobre inestabilidad financiera, a
continuación de las letras a) y b), lo concerniente a la reducción del capital regulatorio.
Lo mismo es aplicable a las presunciones sobre problemas de solvencia que
obligan a proponer un convenio y que se contienen en las letras a) y b) del artículo 122
de la Ley General de Bancos.
También debería considerarse lo referente al capital regulatorio en el inciso
penúltimo del artículo 124, que al hacer referencia al convenio tipo de capitalización de
créditos, establece un límite de patrimonio efectivo no inferior al 12% de los activos
ponderados por riesgo.
Por último en el artículo 140 se sugiere sustituir en su inciso tercero la expresión
patrimonio efectivo por la de capital regulatorio.
4.4
Normas sobre Gobierno Corporativo
Otro aspecto que se sugiere considerar en una futura modificación de la
legislación bancaria, sin perjuicio de las atribuciones reglamentarias de la
Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras en esta materia a que se alude
concretamente en el artículo 43 del Título III de la Ley General de Bancos, sobre Reglas
Generales Aplicables a los Bancos y su Administración, se refiere a incorporar en esa
legislación, una normativa específica atinente al gobierno corporativo que delimite las
responsabilidades del Directorio de la empresa bancaria o del Órgano equivalente, en
aquellos elementos que inciden directamente en su estructura organizativa para fines de
resguardar la adecuada gestión de la entidad bancaria, especialmente en lo concerniente
a sus riesgos, como asimismo, contemplar la prevención de conflictos de intereses.
Si bien esta materia se encuentra regulada en términos generales en la
legislación sobre sociedades anónimas y aun cuando la propia Ley General de Bancos
faculta a la citada Superintendencia para impartir normas específicas, se estima del caso
puntualizar a título de deber legal del Directorio, el establecimiento de ciertas pautas o
reglas mínimas que inciden directamente en la administración superior de la empresa
bancaria que se encuentra confiada a dicho Órgano y que deben ser observadas por éste,
atendidas las especiales características que reviste esta actividad, de manera que su
vulneración constituya una trasgresión de un precepto legal imperativo con la
consiguiente responsabilidad que se genera para los Directores.
Por consiguiente y sin perjuicio de la normativa legal aplicable a las empresas
bancarias contenidas en la Ley General de Bancos y en la Ley sobre Sociedades
Anónimas, como asimismo, en la regulación establecida por la Superintendencia, se
sugiere contemplar en la ley ciertas funciones de carácter indelegable por parte del
Directorio y que se refieren especialmente a los siguientes aspectos:
•
La supervisión, control y evaluación periódica de la eficacia del sistema del
gobierno corporativo, como asimismo, la adopción de las medidas necesarias
para resolver las deficiencias que se presenten.
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Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
•
Aprobar y supervisar la aplicación de los objetivos institucionales y su estrategia
de riesgos, en los aspectos relativos al riesgo de crédito, de liquidez, operacional
y de mercado, en el contexto de la responsabilidad que se le asigna legalmente.
En este ámbito, constituye un deber del Directorio aprobar los reglamentos,
manuales de procedimientos y funciones relativos a estas materias; velar por la
adecuada diversificación de la cartera de créditos e inversiones conforme a la
política general que haya establecido; aprobar el código de ética, el sistema de
control interno y la estructura aplicable a la gestión de riesgo de crédito;
conocer, aprobar o ratificar en su caso las actuaciones de los personeros de la
empresa bancaria que excedan los límites establecidos en materia crediticia,
como también, los planes de contingencia en caso de presentarse escenarios
extremos; pronunciarse sobre los informes que elabore el área de administración
de riesgo; y, aprobar las metodologías destinadas a identificar, medir, controlar y
efectuar el seguimiento del riesgo de crédito, entre otras actuaciones.
•
Establecer las pautas y política aplicables a la divulgación de información
relevante de la institución entre las cuales debe contenerse las relativas a
remuneraciones y otros beneficios contemplados para el Directorio y al
cumplimiento de las políticas de gobierno corporativo.
Con esta finalidad, se propone complementar el artículo 46 de la Ley General de
Bancos en los términos consignados precedentemente, sin perjuicio de la facultad que
compete a la Superintendencia para dictar la normativa general aplicable a esta materia.
4.5 Modificaciones a la Ley 20.345 en lo referente a la regulación y supervisión de
Entidades de Contraparte Central que integren el sistema de pagos bancario
La normativa de Basilea III introdujo diversos perfeccionamientos a la
regulación de riesgo de contraparte frente a las entidades o instituciones con las que se
realizan operaciones vinculadas con productos derivados, con la finalidad de que se les
asigne el capital necesario para cubrir el riesgo que asumen por la vía de adecuar la
gestión de ese riesgo específico, reducir la denominada prociclicidad y otorgar
incentivos adicionales para que las empresas bancarias compensen sus contratos
derivados OTC en Entidades de Contraparte Central.
En las mencionadas directrices de Basilea III se ha estimado que los propósitos
indicados se obtienen por medio de la introducción de factores de riesgo más exigentes
en términos similares a los que se contemplan para fines de cubrir el riesgo de mercado
y de contraparte que se generan en ese mismo tipo de operaciones. Además se sujeta a
las empresas bancarias a nuevos requerimientos de capital para cubrir las pérdidas que
pudieran generarse por concepto de variaciones en el valor de mercado del riesgo
vinculado a la contraparte, asociados a su calificación crediticia. El objetivo de estas
medidas es el de incentivar que una parte significativa de los derivados OTC,
incluyendo los derivados de crédito, se compensen a través de Entidades de Contraparte
Central, al exigírseles menores requerimientos de capital para las operaciones de
derivados cuyas órdenes de compensación se cursen a través de estos sistemas en
desmedro de aquellas que se negocien por la vía bilateral.
- 115 -
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
Este nuevo marco regulatorio que incentiva la intermediación de valores a través
de Entidades de Contraparte Central y que a su vez exige menores requerimientos
patrimoniales a las instituciones financieras que canalizan sus operaciones a través de
estas Entidades, se basa fundamentalmente en reconocer el rol efectivo del supervisor
encargado de establecer la normativa y supervisar su cumplimiento.
Cabe consignar que los sistemas de liquidación de valores constituyen
componentes fundamentales de la estructura de los mercados financieros e inciden en el
rol que ejercen los bancos centrales y otros organismos supervisores encargados del
adecuado funcionamiento del sistema financiero y del mercado de valores,
especialmente en lo concerniente a las denominadas Entidades de Contraparte Central.
En este sentido conviene señalar que en nuestro país el sistema de compensación
y liquidación de instrumentos financieros se encuentra regulado en la ley 20.345 que
entró a regir en el mes de junio del año 2009, y en virtud de la cual se encomendó a la
Superintendencia de Valores y Seguros velar por el cumplimiento de esa ley y las
normas que la complementen, como asimismo, fiscalizar a las sociedades
administradoras, en los términos contemplados en la legislación orgánica que rige a ese
Organismo según se expresa en su artículo 2°.
En la citada legislación se establecen las normas aplicables a los sistemas de
compensación y liquidación de instrumentos financieros, entendiéndose por tales el
conjunto de actividades, acuerdos, participantes, normas, procedimientos y mecanismos
que tengan por objeto consignar y liquidar órdenes de compensación.
Asimismo, en ese texto legal se regula la participación que le corresponde al
Banco Central de Chile en cumplimiento de su objeto de velar por el normal
funcionamiento del sistema de pagos, como también, de la Superintendencia de Bancos
e Instituciones Financieras, ya que en dichos sistemas de compensación se permite
también que participen las empresas bancarias sujetas a su supervisión. Sin embargo,
debe dejarse constancia desde ya que la regulación asignada a las participaciones de las
citadas instituciones públicas en esta materia es diametralmente distinta, por cuanto
mientras se requiere del informe previo favorable del Consejo del Banco Central de
Chile para fines de aprobar las normas de funcionamiento de la Entidad de Contraparte
Central o sus modificaciones, en el caso de la Superintendencia de Bancos e
Instituciones Financieras se exige únicamente su consulta previa a la aprobación de las
referidas Normas, la que en caso alguno tiene carácter vinculante para la
Superintendencia de Valores y Seguros en su carácter de entidad normativa y
supervisora de dicho sistema.
Cabe consignar que este distinto tratamiento establecido para el Banco Central
de Chile se contempló al analizarse el entonces proyecto de ley en su segundo trámite
constitucional, en la Comisión de Hacienda del Senado, con motivo de los
planteamientos efectuados en ese sentido por el propio Banco Central de Chile, según
consta de la indicación N° 11 bis que presentó el Ejecutivo y cuyo análisis y contenido
se encuentran tratados en las páginas 187 y siguientes del denominado Nuevo Primer
Informe de la Comisión de Hacienda del Senado, lo que dio origen al Oficio Ordinario
N° 2892 de fecha 19 de enero de 2009 del Instituto Emisor y el texto que en definitiva
fuera aprobado del artículo 10 de la Ley 20.345.
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Aspectos Legales
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Sin entrar a calificar el mérito de esta distinción legal y sus fundamentos, se
estima que debería considerarse en este proyecto reforzar el rol asignado a la
Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras en todas aquellas materias
vinculadas con el sistema de pagos bancario y que impliquen la participación de tales
empresas, por cuanto su intervención a título de agentes liquidadores en estos sistemas
especiales de compensación y liquidación, como también, a través del funcionamiento
de las entidades de contraparte central que integren, obedece a que por su intermedio se
pagan y compensan directamente operaciones propias de su giro efectuadas por las
empresas bancarias sujetas a supervisión por parte de la mencionada Superintendencia.
En consecuencia, si bien puede entenderse el contexto regulatorio de la Ley
20.345 en cuanto a que participan también en carácter de agentes liquidadores en los
sistemas de compensación y liquidación, aparte de las empresas bancarias, conforme al
artículo 21 de esa legislación, los agentes de valores, los corredores de bolsa de valores
y de productos como también las demás personas que pueda autorizar la
Superintendencia de Valores y Seguros por norma de carácter general, y que se
encargue a dicha Superintendencia su supervisión con el fin de favorecer una aplicación
uniforme y no discriminatoria de la normativa y regulación que se dicte atendida la
participación de diversos agentes económicos, no parecería conveniente extender esta
aplicación en el evento que en el respectivo sistema de compensación y liquidación
intervengan únicamente empresas bancarias que se encuentran sujetas a la regulación y
supervisión de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, cuyo
contenido y alcance se analizó pormenorizadamente en una sección anterior de este
estudio y que difiere por lo tanto del rol y de las atribuciones conferidas a la
Superintendencia de Valores y Seguros.
En este aspecto, debe considerarse que los sistemas de pagos son un componente
esencial de la infraestructura económica y financiera del país y su adecuada operación
permite que las transacciones que se efectúen por parte de los diversos agentes se
cumplan en forma íntegra, segura y oportuna. De esta manera, los sistemas de pagos
involucran consecuentemente riesgos para sus participantes que pueden traducirse en
problemas de estabilidad financiera o de solvencia en el sistema bancario, por lo que
constituye una preocupación esencial de los bancos centrales lo referente al normal
funcionamiento de los sistemas de pagos, en el cual las empresas bancarias cumplen una
participación preponderante.
Por lo expuesto, sería conveniente que, en concordancia con las directrices de
Basilea III, se complemente la normativa contenida en el artículo 10 de la Ley 20.345
de manera de encomendar a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras
la regulación y supervisión de dichos sistemas que contemplen la participación de
Entidades de Contraparte Central siempre que se encuentren integrados únicamente por
empresas bancarias.
A título ilustrativo, conviene hacer referencia a la sociedad de apoyo al giro que
debieron constituir las empresas bancarias para fines de establecer la entidad que opera
bajo la razón social COMDER Contraparte Central S.A. y que conforme a lo que se
propone precedentemente quedaría sujeta a la fiscalización de la Superintendencia de
Bancos e Instituciones Financieras.
- 117 -
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
El inicio de las operaciones de dicha entidad sin duda redundará en importantes
beneficios al sistema financiero chileno, tales como la reducción del riesgo sistémico a
partir de la compensación centralizada de contratos y la implementación de modelos de
riesgos basados en el uso de garantías, por lo que se sugiere armonizar la legislación
antedicha con las nuevas directrices de Basilea III en los términos ya consignados.
4.6
Perfeccionamientos a la Estructura Orgánica de la Superintendencia de
Bancos e Instituciones Financieras
Tal como se indicó precedentemente, la Superintendencia de Bancos e
Instituciones Financieras cuya organización y naturaleza jurídica se encuentra regulada
en el Título I de la Ley General de Bancos, es una institución autónoma de derecho
público, con personalidad jurídica de duración indefinida que se rige por esa ley y que
se relaciona con el Gobierno a través del Ministerio de Hacienda.
A título de carácter distintivo de esta institución de naturaleza descentralizada,
cabe consignar que conforme al artículo 8° de esa legislación los recursos para el
funcionamiento de la Superintendencia son de cargo de las instituciones fiscalizadas y
que asimismo se fija la cuota que corresponde a cada una de ellas, conforme a los
términos que se establecen en ese mismo artículo. No obstante lo previsto en el artículo
1° en orden a que la Superintendencia en su carácter de institución de derecho público,
no se considera como integrante de la Administración Orgánica del Estado ni le son
aplicables las normas generales o especiales que rigen al sector público, lo cierto es que
en su carácter de institución a la que le es aplicable la Ley Orgánica Constitucional de
Bases Generales de la Administración del Estado, queda sujeta a esa normativa con la
particularidad de tratarse de un organismo descentralizado y conjuntamente con ello se
ha limitado su autonomía presupuestaria.
En el último tiempo y especialmente con motivo de la situación que afectó al
mercado de valores chileno a raíz de la falsedad en la información que fuera
proporcionada a los inversionistas por la empresa La Polar S.A. en su carácter de emisor
de valores de oferta pública, se han planteado diversas iniciativas destinadas a reforzar
la autonomía de las Superintendencias del área financiera y que son acordes por lo
demás, con lo planteado por organismos internacionales.
Entre estas iniciativas destaca la referida a establecer para dichas
Superintendencias un modelo de Agencias Regulatorias Independientes, lo que fue
considerado en el “ Informe para la Supervisión Financiera”, también denominado
Informe de la Comisión Desormeaux, que fuera presentado al Ministerio de Hacienda
en el año 2011, con el propósito de sustituir la forma de gobierno unipersonal de esas
Superintendencias, que es propia de un organismo administrativo en que el
nombramiento de la autoridad que lo dirige es de exclusiva confianza del Presidente de
la República y aparte de ello tampoco cuentan con independencia funcional y
presupuestaria del Gobierno, por otro distinto de carácter colegiado, basado en el
mencionado modelo de agencias regulatorias independientes.
En este aspecto, se ha formulado por parte de ciertos analistas el planteamiento
de homologar la naturaleza de las Superintendencias del área financiera a la
composición y organización establecida para el Consejo del Banco Central de Chile en
- 118 -
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
la Ley Orgánica Constitucional que lo rige. Sin embargo, corresponde precisar que la
autonomía y carácter técnico asignados a dicho Órgano del Estado, radican en la propia
Carta Fundamental que lo define como tal en sus artículos 108 y 109, por lo que el
desafío jurídico que se presenta es el de configurar una mayor autonomía para dichas
Superintendencias sin tener que reformar la Constitución Política de la República y el
régimen administrativo general.
En efecto, en el orden administrativo, las Superintendencias aludidas quedan
comprendidas en la norma general contemplada en el artículo 38 de la Constitución
Política referente a la organización de la administración pública a cargo del Presidente
de la República, en la función que le compete de ejercer el Gobierno y la
Administración del Estado.
Tal como se expresó, la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras
y las demás Superintendencias del área financiera, al contar con personalidad jurídica y
patrimonio propio, revisten el carácter de organismos descentralizados que conforman
la Administración del Estado.
Para fines de conferirles una mayor autonomía dentro del contexto mencionado,
sería conveniente considerar en la estructura de una eventual agencia reguladora
independiente de naturaleza colegiada, ciertas premisas fundamentales que
corresponden a dotarlas de amplia autonomía en sus decisiones de manera de evitar
injerencias de índole político; independencia del Gobierno en su financiamiento; que el
nombramiento de las autoridades colegiadas que la dirijan no dependa exclusivamente
del Poder Ejecutivo y que participe también el Senado; que las causales de remoción de
sus miembros se encuentren específicamente reglamentadas de manera de evitar la
discrecionalidad en su ejercicio; y, establecer procedimientos legales que obliguen a
esas autoridades a proporcionar información periódica sobre el desarrollo de las
funciones públicas asignadas y junto con ello contemplar procedimientos de revisión
judicial de las principales decisiones que se adopten.
En el derecho administrativo las agencias reguladoras independientes
corresponden a lo que se conoce bajo la denominación de instituciones públicas
acentralizadas, calidad jurídica que se ha conferido en nuestro país al Consejo Nacional
de Televisión y al Consejo para la Transparencia entre otras.
De esta manera, las Agencias independientes se caracterizan por tratarse de
organismos públicos insertos en la Administración del Estado que disponen de un
mayor grado de autonomía frente al Gobierno y la potestad presidencial, por ejercer su
acción en ámbitos de trascendencia económica, política o social en que resulta
indispensable que exista amplia independencia en las decisiones que se adopten. Por
consiguiente, a las denominadas agencias reguladoras independientes se les confiere un
grado amplio de autonomía para fines del ejercicio de la función pública que se les
encomienda y que es mayor que el asignado a los organismos denominados
“autónomos”, que en estricto rigor en el derecho administrativo, corresponden a los
descentralizados, condición que como se indicó reúnen las Superintendencias del área
financiera.
En doctrina, las agencias independientes cuentan con autonomía frente al poder
central en lo referente a sus decisiones, las que adoptan con especialización técnica y se
- 119 -
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
les otorga un régimen jurídico que les permite actuar con oportunidad y eficiencia
basado en independencia presupuestaria y operativa.
En síntesis, se ha entendido que este tipo de entidades jurídicas corresponden a
organizaciones de carácter institucional que ejercen labores propias e inherentes a la
administración del Estado conforme a un estatuto jurídico propio que les otorga
autonomía frente al Poder Ejecutivo, con la finalidad de que ejerzan sus funciones
públicas y adopten sus decisiones en forma independiente.
Los sistemas legales en el derecho comparado, contienen tres elementos
distintivos de las agencias reguladoras independientes y que corresponden a los de
naturaleza funcional, lo que implica excluirlas de las directivas gubernamentales y
dotarlas de potestades normativas independientes; de índole personal, por la vía de
contemplar procedimientos de designación de las autoridades superiores con
participación del Poder Ejecutivo y Legislativo, como asimismo, contemplar
restricciones para su remoción; y, por último, aquellas normas complementarias
destinadas fundamentalmente a establecer una organización administrativa y
presupuestaria idónea para el cumplimiento de los fines asignados a la institución
pública. De esta manera, se precave que las decisiones se adopten en un contexto de
políticas públicas preestablecidas con prescindencia del gobierno. 15
Este planteamiento jurídico fue considerado por la Comisión de Supervisión
Financiera, a la que se hizo mención precedentemente, al plantear la conveniencia de
avanzar en la reforma del sistema de Superintendencias del área financiera,
especialmente, en lo que se refiere al nombramiento y remoción de sus autoridades
superiores.
En todo caso, debe tenerse presente a título de precedente internacional, que el
concepto de autoridades reguladoras independientes se ha desarrollado en algunos de
los países que conforman la OCDE, especialmente en el sector de telecomunicaciones y
también en el ámbito financiero, a las cuales se les exigen especialmente normas sobre
gobiernos corporativos para sus autoridades colegiadas bajo la forma jurídica de una
Comisión, lo que incrementa su independencia y carácter técnico en la adopción de sus
decisiones; participación de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en la designación de
sus miembros; contemplar períodos de designación para los nombramientos de estas
autoridades que les permitan ejercer efectivamente sus funciones, los que oscilan
generalmente entre cinco y ocho años; dotarlos de autonomía en el financiamiento de la
institución; contemplar normas sobre “accountability” con el propósito de otorgar
amplia difusión y transparencia a sus decisiones de modo que permitan conocer los
fundamentos y criterios que se utilizan en el ejercicio de sus funciones públicas y
calificarlas, como asimismo, proporcionar informes públicos y periódicos sobre la
gestión institucional; y por último, establecer los procedimientos de revisión judicial de
sus decisiones.
En nuestro país y en concordancia con los planteamientos formulados por la
citada Comisión, el Gobierno anterior con el propósito de perfeccionar la estructura
orgánica y reforzar la autonomía que le ha sido conferida por ley a la Superintendencia
de Valores y Seguros, en los términos del Decreto Ley 3.538 de 1980 que contiene la
15
“Elementos para la discusión sobre Agencias Independientes en Chile. El caso de las
Superintendencias” Luis Cordero Vega y José Francisco García.
- 120 -
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
Ley Orgánica de esa Superintendencia, envió al Congreso Nacional el proyecto de ley
que crea la Comisión de Valores y Seguros, Boletín 9015-105, que se encuentra
radicado actualmente en el Senado en segundo trámite constitucional.
Conforme a dicho proyecto de ley, se sustituiría la organización institucional de
gobierno unipersonal asignada a esa Superintendencia, para transformarla en una
Comisión, regida por una estructura colegiada, sin perjuicio de mantener su condición
de servicio público descentralizado y especializado, para los fines previstos en la Ley
Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.
Lo expresado, resguardaría también la autonomía legal de que ha sido investida
la mencionada Superintendencia y el carácter técnico de sus decisiones, al contar con
diversidad de criterios y experiencias en la adopción de aquellas decisiones
particularmente relevantes en el ejercicio de su facultad de supervisión del mercado de
valores y demás entidades sujetas a su fiscalización, como también de las normas y
regulaciones que dicta y que son aplicables a dicho mercado.
Se estima por las razones expuestas que dicho proyecto constituye un importante
avance en el contexto del establecimiento de agencias reguladoras independientes de la
naturaleza jurídica ya indicada, aun cuando sería conveniente considerar los demás
elementos jurídicos que caracterizan a estas entidades.
En el caso de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras
corresponde consignar que en un eventual proyecto de ley sobre esa misma materia,
aparte de asignársele a su autoridad superior la naturaleza jurídica de una Comisión y
establecer específicamente las causales de remoción de sus miembros, sería conveniente
considerar lo referente a otorgarle una mayor autonomía presupuestaria, teniendo
presente especialmente lo establecido en el artículo 8° de la Ley General de Bancos, que
impone a las propias instituciones fiscalizadas la obligación de proveer los recursos
necesarios para el funcionamiento de esa Superintendencia, lo que se aviene por lo
demás con las recomendaciones de los organismos internacionales sobre Agencias
Reguladoras independientes.
Por último, conviene hacer presente que constituiría una instancia propicia para
analizar estos temas, el estudio que corresponderá efectuar con motivo del proyecto de
ley destinado a incorporar las normas de directrices de Basilea III en la legislación
bancaria chilena y que ha sido anunciado por las autoridades del Ministerio de
Hacienda.
4.7 Revisión de la Normativa Aplicable al Convenio de Acreedores
En el contexto de las medidas para regularizar la situación de las empresas
bancarias en el Párrafo Segundo del Título XV de la Ley General de Bancos se
reglamenta el convenio de acreedores, en carácter de procedimiento concursal
extrajudicial, de naturaleza preventiva, y, en cuanto a su aplicación, sólo rige para
aquellos acreedores que no sean de aquéllos que se califican a la vista cuyo concepto se
precisa en el artículo 65 de la Ley General de Bancos.
- 121 -
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
Con motivo de la dictación de la Ley 20.720 que estableció los nuevos
procedimientos concursales generales que reemplazaron a la legislación sobre quiebras
cuya vigencia se fijó a contar del día 9 de Octubre de 2014, se estima conveniente
también revisar la legislación bancaria que trata sobre el citado procedimiento concursal
de manera de perfeccionarla, respetándose en todo caso sus características antes
descritas.
En este aspecto, resulta conveniente también analizar la situación concursal
aplicable a los acreedores a plazo que gozan del privilegio de primera clase establecido
en el artículo 2472 del Código Civil, como también, de los acreedores prendarios que
son titulares de la preferencia de segunda clase constituida sobre créditos adeudados por
la respectiva empresa bancaria teniendo presente que las nuevas disposiciones
concursales les permiten votar en el convenio sin perder su preferencia, como también,
establecer normas distintas para los acreedores lo que facilitaría la adopción de un
convenio. Conviene tener presente que el convenio general o tipo que se establece en la
legislación bancaria, corresponde al de capitalización de créditos de manera que de
aprobarse por parte de los acreedores, permite continuar con las actividades de la
empresa bancaria que se encuentre en situación de problemas de solvencia, lo que es
acorde asimismo con las finalidades de la nueva legislación concursal en que se
contempla un período de protección concursal en lugar de la suspensión de pagos a los
acreedores que no sean a la vista.
Por último, convendría tratar lo referente a la situación de los acreedores de
obligaciones conexas emanadas de operaciones de derivados sujetas a un contrato
marco de aquellos reconocidos por el Banco Central de Chile de manera de otorgarles
certeza jurídica en lo concerniente a su participación en el convenio de acreedores.
4.8
Consideraciones finales.
Por último, conviene señalar la importancia que reviste que en el caso de
aprobarse esta reforma se contemplen las disposiciones transitorias que permitan otorgar
gradualidad en su aplicación y dotar a la Superintendencia de Bancos e Instituciones
Financieras de las facultades necesarias para fines que se efectúe una adecuada
transición por las complejidades que reviste este tema, aun cuando conforme a la
información pública entregada por esa Superintendencia, actualmente el patrimonio
mínimo efectivo de las empresas bancarias sea superior al 10% de los activos totales
ponderados por riesgo. En este sentido, convendría considerar la experiencia de los
países que conforman la Unión Europea y especialmente de España.
Además y aun cuando sea materia de análisis el grado de flexibilidad que podría
otorgarse a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras para fines de que
pueda aplicar la normativa de Basilea indicada en nuestro país sin que sea necesario en
lo futuro establecer en la propia ley las regulaciones y limitaciones atinentes a esa
materia, lo que además permitiría mantener permanentemente adecuada la legislación
chilena con las normas y recomendaciones internacionales, se estima que resulta más
armónico con las normas constitucionales y legales reseñadas en este Capítulo que rigen
a la actividad bancaria, mantener las disposiciones generales en la propia ley, de manera
que tales disposiciones solo puedan adecuarse en virtud de un estudio previo por parte
de la autoridad y que dé origen a un proyecto de ley.
- 122 -
Aspectos Legales
Miguel Angel Nacrur
Por otra parte y a título de conclusión, se estima pertinente mantener el rol
asignado al Banco Central de Chile en lo referente a la relación entre activos y
patrimonio de las instituciones financieras, si se consideran las funciones públicas que
se asignan a esa Institución en su carácter de prestamista de última instancia, como
también, por las obligaciones que se le imponen en orden a proporcionar los fondos que
sean necesarios para el pago de los depósitos y obligaciones a la vista en caso de que la
empresa bancaria deba presentar proposiciones de convenio o en que se haya revocado
su autorización de existencia y se encuentre sujeta al procedimiento concursal especial
de liquidación forzosa.
- 123 -
Capítulo 5
Banco Santander Chile
El Camino hacia Basilea III
124
El Camino hacia Basilea III
Banco Santander
Capítulo 5. Banco Santander Chile. El Camino hacia Basilea III
I.
Introducción – Fundamentos del Proyecto Basilea en Banco
Santander Chile
En consideración a que el Grupo Santander es regulado por diversas entidades
europeas como el Banco de España y el Banco Central Europeo que tienen las funciones
de banco central y de supervisión o la European Banking Authority (EBA) y el propio
Comité de Basilea, y que, además, Banco Santander Chile (BS Chile) consolida su
capital con los de la matriz europea, localmente el banco se ha adherido al “Proyecto
Basilea Corporativo” que busca adaptarse a las exigencias del Marco de Capital Basilea III, pese a que domésticamente la regulación aún se mantiene en Basilea I.
Las autoridades chilenas anunciaron que durante el año 2015 se presentará al
Congreso un proyecto que modifica la Ley General de Bancos. Esto constituirá un paso
concreto para avanzar hacia Basilea III, más allá del cumplimiento regulatorio, para
integrar en la cultura de la organización los cambios en la gestión del capital y en la
medición de los riesgos que trae consigo el nuevo Marco de Capital - Basilea III.
En 2014 cumplimos, como BS Chile, más de 6 años de recorrido en este proceso
de adaptación, trabajando en la construcción y mantenimiento tanto de modelos de
decisión crediticia, como de bases de datos confiables y con profundidad histórica
suficiente para estimar parámetros de riesgos que permitan calcular capital basados en
Modelos Internos1.
En relación al Pilar I del Acuerdo de Basilea III, que considera el capital mínimo
exigido por el regulador para afrontar al menos los riesgos de crédito, mercado y
operacional, BS Chile ha puesto el foco en el desarrollo de Modelos Internos (o
Enfoque Avanzado) para medir el riesgo de crédito de las carteras crediticias y dejar de
lado las mediciones basadas en un Enfoque Estándar (que usa parámetros definidos por
el regulador)2.
Es así como desde 2013 se cuenta con aprobación para las carteras Corporativas
del Modelo de Relación Global (Corp MRG). Por su parte, las mediciones del Riesgo
de Mercado basadas en Modelos Internos, cuentan con aprobación del Banco de España
desde 2010, y en Riesgo Operacional, nos acogemos al Método Estándar.
Una vez que regulatoriamente en Europa las cosas se han venido estabilizando
en función de la creación y consolidación del Banco Central Europeo como supervisor
del sistema financiero de la zona Euro3, actualmente nos encontramos en una etapa
1
El Enfoque Avanzado corresponde a la medición de riesgos usando modelos internos de parámetros que
se basan en el comportamiento histórico de las carteras.
2
Cabe precisar que en el Enfoque Estándar, es más explícito el que el regulador es quien fija los
parámetros. No obstante, en Modelos Internos, la pérdida inesperada (que es la que se debe cubrir con
capital), se debe estimar usando las curvas o fórmulas que provee el Marco de Basilea.
3
En noviembre 2014 el Banco Central Europeo, BCE comienza a desarrollar su rol de supervisor único.
Aplicará el Mecanismo Único de Supervisión, MUS, que define el tipo de relación que tendrá el BCE con
los supervisores locales, como lo es el Banco de España.
- 125 -
El Camino hacia Basilea III
Banco Santander
decisiva, puesto presentaremos al Banco de España y al Banco Central Europeo la
solicitud de utilizar Modelos Internos para el resto de carteras Mayoristas, Empresas y
prácticamente todo el mundo del Retail.
Por otro lado, también se están estudiando los nuevos y mayores requerimientos del
acuerdo de Basilea III en materia de liquidez vía análisis de impacto (cabe mencionar
que el Banco Central de Chile presentó un borrador de la nueva norma de liquidez a la
banca para que ésta formulara sus comentarios y, luego de su análisis, publicar la norma
definitiva).
II.
Algunos conceptos acerca del Acuerdo de Basilea III
Basilea III es un acuerdo del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea,
dependiente del BIS4, cuyo principal objetivo es contribuir a la estabilidad del sistema
bancario mundial, exigiendo que el capital de las entidades bancarias sea más sensible a
los distintos tipos de riesgos en que éstas puedan incurrir.
El acuerdo consiste básicamente en tres grandes agrupaciones de conceptos a las
que deben adaptarse los sistemas financieros de países cuyos Supervisores hayan
decidido acoger el Acuerdo. Estas líneas de actuación son conocidas como “Pilares”,
que son complementarios y que actúan de manera conjunta:
Pilar I
Define los requerimientos mínimos de Capital Regulatorio: Describe a detalle la
Metodología de cálculo que se debe seguir para determinar y cubrir adecuadamente los
riesgos del negocio bancario. En su esencia, define las metodologías de medición de los
riesgos de crédito, mercado y operacional.
Para Riesgos de Crédito, el Comité de Basilea determina 3 formas de medición:
Método Estándar, basado en parámetros definidos por el regulador; IRB Básico, que
considera modelos de pérdida esperada basados sólo en probabilidades de default (PD
por sus siglas en inglés); y el IRB Avanzado, que agrega a este último, parámetros de
Severidad (LGD, Loss given default) y un Factor de Conversión de Créditos (CCF) en
sus modelos internos.
En Riesgos de Mercado, el Comité define dos formas de medición: Método Estándar,
que considera la aplicación de coeficientes de riesgo en función de la posición y la
cartera, y se basa fundamentalmente en carteras subyacentes y vencimientos; y Modelos
Internos basados en técnicas de medición de riesgos del tipo Valor en Riesgo (VaR).5
Finalmente, el Riesgo Operacional también presenta dos alternativas de medición:
Método Estándar, que mide el capital en base al margen ordinario ajustado a líneas de
negocio; y medición según Métodos Avanzados (AMA por sus siglas en inglés) que
4
Banco Internacional de Pagos (BIS, por sus siglas en inglés).
VaR: Método para cuantificar riesgos. Mide la máxima pérdida esperada en un intervalo de tiempo determinado, bajo condiciones
normales del mercado y ante un nivel de confianza dado. Por ejemplo, un VaR 3 a 1 año, con un nivel de confianza del 95%
significa que en 1 año, existe un 95% de probabilidad de que un inversor no pierda más de un 3% o que sólo habrá un 5% de los
casos en los que el fondo podría perder más de un 3% en un año.
5
- 126 -
El Camino hacia Basilea III
Banco Santander
divide la entidad en líneas de negocio y tipos de incidencia. Sobre éstas, se calculan
pérdidas esperadas e inesperadas y se distribuyen según severidad y frecuencia.
Cabe agregar que el regulador chileno, en sus Estudios de Impacto Cuantitativo (QIS
por sus siglas en inglés) para avanzar hacia Basilea II, ha definido un Método Estándar
Alternativo, que utiliza un indicador volumétrico para las líneas de Retail y Empresas
basado en colocaciones.
Pilar II
Revisión supervisora del nivel de adecuación del capital: Nuevo rol entregado a los
organismos reguladores del mercado potenciando sus facultades en cuanto a supervisión
para que los bancos mantengan y demuestren una adecuada gestión del capital.
En paralelo, incrementa la capacidad de las entidades para su autoevaluación del nivel
de capital necesario para hacer frente a los riesgos del negocio, más allá de lo
regulatorio, es decir, las necesidades de capital económico. Además, centra la
supervisión en los procesos de Planificación, Presupuesto y pruebas de stress de capital
por cada tipo de riesgo.
Pilar III
Información al Mercado: Mejora la transparencia de la información acerca de los
riesgos asumidos por los bancos Las instituciones de países adheridos a Basilea, deben
tener definidos gobiernos corporativos adecuados para todos sus procesos de capital y,
anualmente, preparar y reportar un Informe de Relevancia Prudencial al regulador de su
país.
- 127 -
El Camino hacia Basilea III
III.
Banco Santander
Proyecto Basilea – Banco Santander Chile
Principales Hitos del Proyecto
2007
Gestión del
Proyecto
Tecnología
Modelos
2008
2009
2010
Definición Plan Director
Modelos
Internos R°.M°
Creación Oficina de Proyecto
2011
QIS BIS III
(SBIF – BdE)
Ejecución
Motor de Cálculo
Seguimiento, conducción del proyecto, QIS, coordinación con Casa Matriz
Definición de Base Datos de
Riesgos (BDR)
Aprovisionamiento de
Información en BDR
Data y Condiciones para Implantación de
Modelos de Score
Optimización de calidad de información de Crédito, Mercados
Financieros, Versiones BDR y Profundidad Histórica
Integración de los Scoring en la Gestión (Santander Analytics)
Carterizados y
Estandarizados
Parámetros
Modelos Internos
Carterizados
Dossieres y
Test de Uso
Revisiones
2012
Globales
Auditoria Interna
Auditoria Interna
Auditoria Interna
Estandarizados
Auditoria Interna
Validación Interna (CIVIR)
A partir de 2008, BS Chile focalizó sus esfuerzos en el rediseño de las funciones
de Riesgos, concretamente, en el desarrollo de Modelos Internos (parámetros de riesgos
de crédito IRB) a través de la creación de la función de Metodología, la que, además,
desarrolla y calibra Modelos de Scoring junto a la empresa Santander Analytics.
Asimismo, se propuso la creación y mantenimiento de una Base de Datos de
Riesgos (BDR) robusta que soporte las actividades de estimación de parámetros como
de insumos del motor de cálculo de capital, como son las carteras crediticias a nivel de
operación de crédito con información histórica y trazabilidad que permite un adecuado
seguimiento de un crédito desde su origen hasta su término
A continuación, se describe la forma en que se abordó la importante iniciativa de
avanzar hacia Modelos Internos de las carteras crediticias de BS Chile (cabe precisar
que el foco se puso en IRB Avanzado ya que el método básico supone esfuerzos
similares y no representa mayores beneficios en términos de gestión de riesgos y de
capital):
- 128 -
El Camino hacia Basilea III
Banco Santander
Organización y Gobierno
La Alta Administración y el Directorio de BS Chile adquirieron un compromiso
con la Casa Matriz para desarrollar el Proyecto Basilea, y asumió la responsabilidad de
financiar, gestionar y cumplir con cada uno de sus hitos. Cabe mencionar que, este
desafío está muy por encima de los requerimientos del sistema financiero chileno y
ubica a BS Chile a la vanguardia en el uso de modelos internos y gestión de riesgos y de
capital.
•
En 2008 se creó la Oficina de Proyecto Basilea que reunió en un solo lugar y a
tiempo completo a todas las áreas que debían aportar en el desarrollo del proyecto.
Se definió un Comité de Dirección del Proyecto de carácter mensual y
dependiente de la Alta Dirección del Banco. Lo presidía el gerente general y
estaba integrado por los máximos responsables de las Áreas de Riesgos, Gestión
Financiera, Controller Financiero, Tecnología y Operaciones y Auditoría, esto, en
el convencimiento que era la mejor forma de impulsar una iniciativa de esta
envergadura.
•
La creación resultó esencial para aunar criterios, fuerzas de trabajo y mantener un
adecuado gobierno, pues se asignaron los objetivos e incentivos correctos a los
equipos que la integraban.
•
También se definió una instancia de coordinación y control de avances del
proyecto: se contó con una Oficina de Administración de Proyecto (PMO por sus
siglas en inglés) y un equipo técnico externo como asesor. En síntesis, se contó
con el apoyo suficiente en lo relativo a definiciones técnicas y así poder ajustarse
a las definiciones del Comité de Basilea desde el principio.
•
Se incorporó a equipos multidisciplinarios de Capital, Riesgos (Metodología y
Solvencia), Operaciones y Tecnología, y Desarrollo de Sistemas
•
Participaron activamente, cada vez que fue necesario, otras áreas como Riesgos de
Mercado, Gestión Financiera, Riesgo Operacional y las unidades de Admisión,
Seguimiento y Recuperaciones pertenecientes a Riesgos de Crédito.
•
Se realizaron revisiones a la Oficina de Proyecto, tanto de Auditoria Interna
(anual) que revisa desde la robustez de los datos hasta el adecuado gobierno del
proyecto, como Validación Interna que analiza todos los Modelos (fueran de
Parámetros o de Admisión) a efectos de probar que cumplían con los requisitos
regulatorios. Además, existió un estricto seguimiento de la casa matriz.
•
Se constituyó un Comité de Modelos que viene analizando y autorizando modelos
de score, de Admisión, de provisiones y de parámetros de capital. Esta instancia
también resuelve acerca de la integración en la gestión de estos modelos pues está
integrado por las áreas de Portfolio Manager y Comerciales tanto de Empresas
como de Particulares.
- 129 -
El Camino hacia Basilea III
Banco Santander
Base de Datos de Riesgo y de Incumplimientos (BDR / I):
La primera fase del proyecto se centró casi en exclusiva, a la definición primaria
de la que sería la gran palanca de medición, control y gestión de capital: la Base de
Datos de Riesgos y de Incumplimientos, BDR/I. Prácticamente, la Oficina de Proyecto,
en pleno, se abocó a la definición de soluciones tecnológicas robustas desde los
Sistemas Productos para generar el aprovisionamiento primario hacia la ODS
(Operational Data Store) y luego el secundario hacia la BDR / I. Al respecto, destacar
lo siguiente:
•
Creación y mantenimiento de una Base de Datos de Riesgos (BDR), cuyo
propósito era mantener información unificada (obtenida desde los sistemas de
origen), con profundidad histórica y de calidad suficientes para estimar los
Parámetros de Riesgo (PD, LGD y CCF), así como alimentar el motor de cálculo
de capital.
•
Asociada a la BDR, se mantiene la Base de Incumplimientos (BDI) que registra
toda la cartera de mal desempeño del banco (cartera vencida), incluido el
período de cura o de recuperación del cliente / operación.
•
En la BDR / I (unificación de BDR y BDI) se aprovisiona toda la información
necesaria para la estimación de parámetros de riesgos, por cartera o bucket de
clientes y modelos de score o rating.
•
Se ha alcanzado estabilidad y adecuados niveles de cuadratura operativocontable, con un alto porcentaje de automatización de los aprovisionamientos.
•
Como soporte, se contó con un equipo capacitado para la detección y resolución
de incidencias, certificación de datos y reprocesos correctivos. Hoy, la BDR / I
está en manos del Área Risk-MI.
•
La BDR / I permitirá al banco, además, contar con información confiable para
gran parte de sus procesos asociados a los riesgos crediticios, así como
responder a eventuales requerimientos de la Superintendencia de Bancos e
Instituciones Financieras.
Estimación de Parámetros de Riesgos (para Modelos Internos):
•
Considera el desarrollo de metodologías para el cálculo de pérdidas
esperadas a efectos de determinar la suficiencia del capital regulatorio, y
del capital económico. Los parámetros de cálculo de la pérdida esperada
son:
o Probabilidad de pérdida (PD por sus siglas en inglés)
o Severidad o pérdida real una vez producido el impago o default
(LGD, por sus siglas en inglés)
o Factor de Conversión de Crédito (CCF por sus siglas en inglés).
•
Resulta clave la definición de segmentación por carteras y productos
asociada a los modelos de scoring (o puntuación) y de decisión, tanto
- 130 -
El Camino hacia Basilea III
Banco Santander
para la estimación de los parámetros como para su correcta asignación en
el motor de cálculo.
•
Entre los segmentos mayoristas, empresas y personas, se contempla en
torno a 30 modelos de rating y scoring o puntuación, que se relacionan
con los sub-segmentos de cada negocio. Esto se realiza para asegurar
coherencia a las métricas y cálculos de consumo de capital. Cada
segmento de negocio tiene su propio nivel de riesgo, y por tanto, es clave
que los parámetros que definen la pérdida esperada, se asignen a las
carteras que tienen ese nivel de riesgo.
•
Hasta ahora, se han aprobado todos los parámetros para carteras
Mayoristas, Empresas e Inmobiliarias. No obstante, son sometidos a
análisis permanentes para su afinamiento y calibración por parte de las
áreas de Metodología, Capital y revisados por los Comités de Modelos.
•
Los parámetros asociados a Carteras Retail o Estandarizadas, están en
proceso de desarrollo para entrar en el proceso de gobierno para su
aprobación, a efectos de poder presentarlas, a futuro, a candidatura de
Modelos Internos de cálculo de consumo de capital, con lo cual se tendría
casi la totalidad de las carteras del banco en Modelos Internos.
Modelos de puntuación, decisión y Rating (Riesgo de Crédito):
•
El área de Riesgos mantiene información histórica que permite la
construcción, implantación e integración en la gestión de modelos de
puntuación y decisión. La clave en esto es que los modelos de scoring o
puntuación sean realmente utilizados en los procesos de admisión, es
decir, que con esas puntuaciones se tomen decisiones de aprobar o
denegar una operación de crédito. En otras palabras, que se respete la
resolución del Modelo y no se produzcan tasas relevantes de
forzamientos manuales que le resten credibilidad al Modelo.
•
Se desarrollan modelos específicos de puntuación y rating para las
diferentes unidades, segmentos y carteras de negocio. En particular, se
elaboraron modelos de puntajes de admisión y comportamiento para
prácticamente toda la cartera Estandarizada (trabajo conjunto entre el BS
Chile y la empresa del Grupo que construye modelos, Santander
Analytics).
•
A través del Comité de Modelos se controlan las tasas de decisión
automática y forzamiento (decisión manual distinta a la resolución del
modelo de score / admisión para verificar su nivel de alineamiento con
las exigencias de Basilea).
•
Por su parte, la Banca Mayorista cuenta con sistemas de evaluación
integrados en la gestión, que son desarrollados y mantenidos globalmente
a nivel corporativo (Casa Matriz). Esta cartera ya cuenta con Modelos
Internos aprobados por el regulador español y que luego tendrán que ser
ratificados a nivel europeo.
- 131 -
El Camino hacia Basilea III
Banco Santander
•
El segmento Empresas cuenta con un rating semi-automático.
Corresponde a una herramienta de apoyo a los Analistas de Riesgo para
sus procesos de análisis financiero. Se basa en indicadores financieros
que, junto a un cuestionario que responde el analista, ofrece un resultado
(puntaje) para el cliente en estudio el cual es considerado en la definición
del rating final y por ende, en la decisión de crédito.
•
Puntuar y/o valorar las carteras vía scoring o rating internos, ha
significado un gran avance en la mejora del proceso crediticio, puesto
que se logrado eficiencia y agilidad en los procesos, evitar subjetividades
de analistas y ejecutivos, estandarización y objetividad en las decisiones.
Motor de cálculo de capital:
•
Los datos de riesgos de crédito, incluidos los de contraparte por operaciones de
mercados financieros (derivados), son mantenidos en la BDR / I Corporativa. En
paralelo, el Motor de Cálculo de Capital tanto regulatorio como económico es
cargado con los parámetros estimados y aprobados por los Comités de Modelos.
Estos se asignan a los distintos buckets de clientes.
•
El motor de cálculo, a partir de curvas definidas por el Comité de Basilea,
determina la pérdida inesperada para cada bucket de clientes, que es la base para
el cálculo final del consumo de capital por riesgo de crédito basado en Modelos
Internos.
•
El motor se ejecuta una vez al mes para extraer los distintos reportes, sean estos
regulatorios (van a Banco de España) o económicos (utilizados para la gestión del
capital).
Cinco Factores claves para el éxito del proyecto:
1. Una clara estructura de Governance que persiga los siguientes objetivos:
ü Profunda implicación de la Alta Dirección. En la práctica, el gerente
general era el presidente del Comité de Dirección de Proyecto
(periodicidad mensual)
ü Pleno involucramiento y clara asignación de responsabilidades a cada
una de las Áreas implicadas en el proyecto (áreas de Metodología /
desarrollo de modelos; área de Gestión de Información de Riesgos; área
de desarrollo de sistemas; áreas de integración en la gestión; área de
capital; área de gestión financiera; área de portfolio manager; y área de
Estudios, entre otras).
2. Foco específico en los procesos de integración de los modelos en la gestión para
la toma de decisiones, con estrecho monitoreo y adopción de medidas
correctivas sobre el rumbo de los modelos (tasas de decisión automática y tasas
de forzamiento)
3. Concentración de esfuerzos en calidad y suficiente profundidad histórica de
datos, sistemas de información y motores de cálculo. La creación de la BDR con
- 132 -
El Camino hacia Basilea III
Banco Santander
profundidad histórica de 7 años fue clave; también la batería de controles para
asegurar calidad de datos, tras lo cual surgieron muchas iniciativas correctivas.
4. Existencia de Recursos Humanos suficientes con dedicación exclusiva y con la
debida formación para garantizar el desarrollo y seguimiento de modelos
avanzados. Y en esa línea, contar con el apoyo técnico de un asesor fue muy
importante.
5. Unidades de control independientes. En síntesis, es clave contar con procesos
robustos tanto de auditoría como de validación interna de modelos. A la postre,
éstos significan la certificación de proyecto, el “check” que permite presentar al
regulador la candidatura a Modelos Internos de las carteras del banco.
IV.
Reporting
A Casa Matriz
BS Chile ha avanzado de manera importante en cumplir con la Casa Matriz. Así, por
ejemplo, viene reportando requerimientos de recursos propios por Riesgo de Mercado
en base a Modelos Internos desde 2010. Asimismo, desde agosto 2013 reporta
requerimientos de capital por Riesgo de Crédito, asociados a la cartera de clientes
Corporativos, que son los únicos que cuentan con aprobación del Banco de España para
uso de Modelos Internos.
Por otro lado, aporta información periódica para cumplir con cada nuevo requerimiento
de información que hacen los reguladores, cosa que se ha intensificado en el último año:
Comprehensive Assessment, Asset Quality Review, Stress Test, Risk Data Agregation,
Credit Risk Report, Planificación de Capital a efectos de preparar el Informe de
Autoevaluación de Capital, adaptación a Basilea III con nuevas y más definiciones, etc.
En la misma línea, también somos parte de cada uno de los proyectos que se levantan en
la corporación, tales como las mediciones de rentabilidad del tipo RoRWA (rentabilidad
sobre los activos ponderados por riesgo) que está en producción, o RORAC
(rentabilidad del capital ajustada al riesgo) que está en desarrollo; proyecto de
Planificación y Stress Test de Capital con metodología y herramienta corporativas;
proyecto de llevar más carteras de crédito a ser medidas en base a Modelos Internos en
cuanto a requerimientos de capital por riesgo de crédito; proyecto de contar con un
Método de Medición Avanzado (AMA, por sus siglas en inglés) para medir el Riesgo
Operacional (recién lanzado); y proyecto de Capital Económico, para medir el capital
necesario para la gestión de todo negocio - todo riesgo.
A Banco de España / reguladores europeos:
A efectos regulatorios, mensualmente se preparan unos reportes de consumo de capital
por cada uno de los 3 riesgos del pilar I:
- 133 -
El Camino hacia Basilea III
Banco Santander
o
De Crédito: considera el consumo de capital de todas las carteras crediticias, tanto
las que están medidas en base a Modelos Internos, como aquellas que se miden en
base a Método Estándar.
o
De Mercado: considera el consumo de capital del banco por el riesgo de mercado al
que se está expuesto por las carteras de negociación, calculado en base a Modelos
Internos (VaR).
o
De Riesgo Operacional: considera el consumo de capital en base a Método
Estándar, es decir, corresponde al promedio del margen bruto de los últimos 3 años
asignados a 8 líneas de negocio, ponderados cada una de ellas por unos factores
definidos por el Comité de Basilea que van desde el 12% al 18%.
o
Más todos los requerimientos que vienen haciendo tanto la EBA (European
Banking Authority) como el Banco Central Europeo.
V.
Conclusiones
Luego de cumplir 6 años en la senda del Proyecto Basilea, se puede concluir
que, más allá de los avances en materia regulatoria que nos permiten cumplir con los
requisitos de Basilea III, se ha logrado avanzar de manera sólida en gestión de riesgos,
especialmente en el riesgo de crédito.
Se cuenta con más y mejor información, se tiene modelos de scoring, rating y de
decisión para gran parte de las carteras, se hace Estimación de Parámetros de Riesgo
para prácticamente todas las carteras de créditos, se cuenta con un gobierno corporativo
del más alto nivel y se ha adaptado la estructura para avanzar en gestión de riesgos.
Si bien aún quedan muchos espacios de mejora y consolidación, sin duda BS
Chile se encuentra en buen pie y en mejor posición para responder a los nuevos y
mayores requerimientos regulatorios de medición y gestión de capital, lo que ratifica
que la decisión que tomamos en 2008 de ir a Basilea II / III fue la correcta.
- 134 -
Capítulo 6
Basilea y la Gestión de Capital
Desafíos para Bancos y Supervisores
Christian Larraín
Ingeniero Comercial y Economista de la Universidad de Chile. Magister y Ph.D. (c) de
la Universidad Católica de Lovaina-La-Nueva. Actualmente es Socio de CLGroup.
135
Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
Christian Larraín
Capítulo 6. Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos
y Supervisores
I.
Introducción1
Bajo la lógica de Basilea I, los requerimientos de capital para los bancos se
limitaban a una desagregación del activo del balance en unas pocas categorías en las
cuales debían asignarse cada una de las partidas para, posteriormente, aplicárseles
ponderadores a dichas categorías con el objeto de obtener los llamados activos
riesgosos; a partir de la sumatoria de activos riesgosos, se procedía a multiplicarlos por
un 8 por ciento, que correspondía al requerimiento de capital (sólo consideraba riesgo
de crédito). Desde ese punto de vista, el mayor desafío para los supervisores era definir
un plan de cuentas lo suficientemente detallado en el cual tuvieran cabida la totalidad de
cuentas y subcuentas que conformaban tanto el activo como las llamadas partidas fuera
de balance.
Aunque comparado con el tradicional enfoque de “leverage” (relación
deuda/capital) Basilea I introdujo cierta complejidad en la modalidad de cálculo de los
requerimientos de capital, cierto es que con las herramientas tradicionales de
supervisión los reguladores podían arreglárselas perfectamente para hacer funcionar los
nuevos requerimientos.
Posteriormente, se introdujo la llamada Enmienda de 1997 para la incorporación
de requerimientos de capital por riesgos de mercado, pero bajo una lógica matricial de
cálculos que todavía mantenían alguna mecanicidad.
Desde este punto de vista, el gran desafío para los supervisores en materia de
suficiencia de capital, vino de la mano del Marco de Capital de Basilea II. Los
principales cambios que planteó Basilea II respecto de Basilea I son:
•
•
•
•
Un enfoque basado en tres pilares, con requisitos de capital para los
principales riesgos (Pilar I); con requisitos asociados a los riesgos no
contemplados en Pilar I y con una acentuada responsabilidad para los
supervisores (Pilar II); también un incentivo a la disciplina de mercado
(Pilar III).
Requerimientos de capital para todo tipo de riesgos, cuantitativos y
cualitativos.
La posibilidad de operar con modelos internos, incluidos el riesgo de
crédito como el riesgo operacional.
Un mayor rol otorgado a los clasificadores privados de riesgo bajo el
modelo estandarizado de riesgo de crédito.
1
El autor desea agradecer los comentarios de Luis Raúl Romero, de la Superintendencia de Bancos e
Instituciones Financieras. Como es de rigor, los errores que puedan existir en este documento son de
exclusiva responsabilidad del autor.
- 136 -
Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
Christian Larraín
Posteriormente, en 2009 el Comité de Basilea introdujo una serie de
mejoramientos al tema de riesgo de mercado, focalizados en el libro de trading (2) (a
partir de esta versión comenzó a hablarse de Basilea 2,5).
Finalmente, el marco de capital experimentó un gran cambio con la publicación
del Marco de Basilea III, que en su versión revisada corresponde a junio de 2011. En
este marco corregido, los principales cambios apuntan a:
•
•
•
•
•
Un alza de los requerimientos de capital, tanto en lo referido al “core”
capital, como gracias al llamado colchón de conservación. En la práctica
esto significó un alza del capital a un 10,5%.
Introducción de un mayor requerimiento de capital asociado al llamado
colchón anticíclico.
Mayores exigencias en la calidad del capital, ya que del 10,5%, un 8,5%
deberá corresponder al llamado Tier 1.
La introducción de un límite absoluto de 3% para el capital respecto de
los activos totales.
Modificaciones relacionadas con derivados y el riesgo de contraparte.
Junto con lo anterior, el rol de los clasificadores privados de riesgo ha sido
objeto de un fuerte cuestionamiento, aunque aún no existe un pronunciamiento
definitivo al respecto.
Como se ha discutido latamente, la mayor parte y los cambios más significativos
introducidos por Basilea III corresponden al numerador, es decir, a la exigencia de
capital más que a la forma como se calculan los activos ponderados por riesgos (ver
capítulo de Mogrovejo en este libro). Asimismo, los cambios más relevantes
relacionados con operaciones de tesorería son de reducida aplicabilidad en la mayor
parte de los países de América Latina, incluido Chile, por afectar a productos de muy
baja utilización. Desde ese punto de vista, es posible sostener que los mayores desafíos
desde el punto de vista de la complejidad de la supervisión fueron introducidos antes
por Basilea II.
El objetivo de este capítulo es discutir los grandes desafíos que presentaría la
aplicación del marco de Basilea II-III a los bancos y al supervisor bancario, con énfasis
en el caso chileno. Bajo esta lógica, se parte de la base que se aplicará el marco global
de Basilea, y se presentan las problemáticas desde la óptica del supervisor.
El enfoque que planteamos en este capítulo es que Basilea II significó un enorme
cambio de enfoque que redefinió los roles entre bancos y supervisor. Bajo el enfoque
previo, los márgenes de acción de los bancos estaban bastante acotados por las normas,
y el rol de estas entidades era cumplirlas; y concomitantemente, la responsabilidad
requerida del supervisor pasó desde un enfoque basado en la revisión de cumplimiento,
a otro basado en riesgos. Obviamente, la complejidad de la tarea y las competencias
requeridas para el supervisor en este último caso son mucho más exigentes que en el
primero. En esta línea, nuestro planteamiento es que, junto con los desafíos asociados a
2
Revisions to the Basel II market risk framework. Comité de Basilea. Julio de 2009.
- 137 -
Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
Christian Larraín
los elementos cuantitativos, se abrió toda una temática referida a la gestión de capital
que hasta ahora ha sido insuficientemente abordada por los bancos y supervisores.
En este sentido, tener un adecuado entendimiento de los desafíos requeridos para
el supervisor es vital para una implementación exitosa de Basilea II-III en cualquier
país, y Chile no está exento de aquello.
II.
¿De qué manera Basilea II traslada a los bancos la
responsabilidad de gestionar mejor sus riesgos?
La respuesta a la pregunta anterior ocurre en la medida que abre espacios de
decisión para los bancos en materia de riesgos e incrementa el efecto que una buena o
mala gestión de riesgos puede tener sobre los resultados de los bancos; ya que ahora no
sólo pueden tener impacto en el gasto en provisiones (por la vía de la probabilidad de
incumplimiento o de la pérdida dado el incumplimiento) sino también en el consumo de
capital (y por ende, en la rentabilidad). Aunque ello es obvio en el ámbito de los
modelos internos, también lo hace respecto del modelo estándar y respecto de temas
ligados al Pilar II, tales como análisis de tensión.
Lo anterior se manifiesta respecto de cada uno de los pilares de Basilea II. En el
caso del modelo estándar del Pilar I, ello ocurre en el caso de los créditos a empresas,
donde a diferencia de Basilea I, los bancos enfrentarán distintos cargos de capital
dependiendo de la clasificación externa de riesgo de una empresa, pudiendo existir una
diferencia de más de 7 a 1 entre una empresa de bajo riesgo (ponderador 20%) versus
una de alto riesgo (ponderador de 150%). Entonces, aunque en Basilea I la consecuencia
de una buena o mala gestión de riesgos era el impacto en provisiones, en Basilea II se
suma a lo anterior un cargo de capital que puede cambiar fuertemente la rentabilidad de
una cierta línea de negocios.
Siempre dentro del Pilar I, Basilea II establece un ponderador de 35% para los
créditos hipotecarios para vivienda, contra un 50% de Basilea I. Sin embargo, para
acceder a dicho ponderador se establecen una serie de requisitos importantes en cuanto
al otorgamiento del crédito. Así, el Acuerdo establece que “Al aplicar esta ponderación,
las autoridades supervisoras deberán asegurarse de que esta ponderación referente se
aplica únicamente a efectos residenciales y conforme a estrictos criterios prudenciales,
tales como la existencia de un margen sustancial de seguridad adicional sobre la cuantía
del préstamo basado en estrictas reglas de valoración.”
Respecto de los modelos internos, el incentivo a una buena gestión de riesgos
proviene de varios lados. Así, hay un incentivo directo e inmediato, que dice relación
con el hecho de que, si la probabilidad de incumplimiento (PD) y la pérdida dado el
incumplimiento (LGD) son suficientemente bajos, los ponderadores de las distintas
categorías de activos riesgosos pueden llegar a ser sustantivamente más bajos que los
correspondientes al modelo estándar, pero también significativamente más elevados si
es que las respectivas PD lo son. A modo de ejemplo, para el caso de créditos de
vivienda con garantía hipotecaria, para un LGD de 25% y cualquier PD igual o inferior
a 1% el ponderador de activos riesgosos será inferior al 35% del modelo estándar. Por
- 138 -
Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
Christian Larraín
el contrario, para el mismo LGD, cualquier PD superior al 5% arrojará ponderadores
de activos riesgosos superiores al 80% (versus el 50% de Basilea I).
Además de lo anterior, un banco debe cumplir una serie de requisitos de alta
exigencia para estar en condiciones de utilizar modelos internos, entre los cuales cabe
destacar los referidos a la validación de los modelos, a la calidad de los datos, el rol del
gobierno corporativo, a la existencia de unidades independientes para el control del
riesgo de crédito, la eficacia de las políticas del banco, requisitos operativos, por
nombrar únicamente algunos de los más significativos.
En cuanto al Pilar II, también están puestos los incentivos para mejorar los
estándares de gestión de riesgos por parte de los bancos, ya sea estén en modelos
estandarizados o modelos internos. Así, de los cuatro principios que contiene el Pilar II,
el principio 1 establece con plena y total claridad una serie de criterios que deben
cumplir los bancos en materia de gestión de riesgos, tales como un papel activo del
gobierno corporativo, evaluación integral de riesgos, controles internos, etc.
Finalmente, en el marco del Pilar III, los bancos deberán fortalecer los
estándares de transparencia y divulgación al mercado, no sólo de los resultados
de su gestión, sino también respecto de sus procedimientos, lo cual permitirá premiar
vía costo de deuda y/o capital, a aquellos bancos que puedan demostrar que cuentan
con mejores estándares de gestión para los distintos tipos de riesgos.
En definitiva, el gran cambio de Basilea II es incentivar a los bancos a identificar
dónde se encuentran sus mayores exposiciones, qué carteras y/o segmentos de la misma
tienen comportamientos estables y con probabilidades de incumplimiento (PD por sus
siglas en inglés) homogéneas, y a mostrar que cuentan con los sistemas, controles y
estrategias adecuadas acordes a la complejidad y riesgo de su negocio, desde la alta
dirección hacia abajo, y demostrar hasta qué punto existe una cultura de riesgos que
permea a toda la institución.
III.
Nuevos requerimientos que impone Basilea II a los bancos
Así como Basilea abre espacios de decisión y genera incentivos orientados a
fortalecer la gestión de riesgos, como se señaló también establece un conjunto de
exigencias que los bancos deben cumplir. Dos son los aspectos donde se pueden
identificar los mayores desafíos:
•
•
Requisitos para operar con modelos internos;
Gestión de capital.
1) Requisitos para operar con modelos internos
Este tema ha sido abordado en mayor profundidad en el capítulo sobre Basilea y
los Modelos Internos, escrito por José Miguel Cruz. Al respecto, simplemente señalar
que, junto con los aspectos técnico/estadísticos asociados a cualquier modelo de
calificación interna y estimación de provisiones, existe un conjunto de elementos que
- 139 -
Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
Christian Larraín
dicen relación con la utilización del modelo dentro del proceso de toma de decisiones y,
más generalmente, la manera en la cual el modelo se ha integrado dentro del ciclo de
administración de riesgos.
En otras palabras, incluso si un modelo está bien construido desde un punto de
vista estadístico, y revela una amplia capacidad predictiva, cualquier modelo siempre
operará con determinados márgenes de error. Asimismo, dependiendo de las
circunstancias, el modelo puede ver incrementado dicho margen de error, como
resultado de cambios del ciclo económico, por pérdida de actualización, etc. En este
sentido, se pueden cometer grandes errores en la puesta en aplicación y uso de cualquier
modelo, por lo cual es crucial que el uso del mismo esté respaldado por un adecuado
proceso de gestión de riesgos.
En esta línea, el Comité de Basilea (3) señala los aspectos más importantes de un
proceso de gestión de riesgos en el cual se inscribe el uso de un modelo internos, a
saber:
i)
ii)
iii)
iv)
Una adecuada definición de roles: existen ciertas funciones críticas para la
adecuada utilización de un modelo, que dicen relación con el gobierno
corporativo, el desempeño de la gerencia de riesgos y el rol de la auditoría
interna.
La manera en la cual el resultado del modelo se complementa con un juicio
experto.
La documentación de respaldo del modelo.
Informes de gestión.
2) Gestión de Capital y Exigencias para los Bancos
La gestión de capital corresponde a un proceso integral que abarca un conjunto
de elementos complementarios entre sí. Como parte del llamado Pilar II, Basilea
introdujo con singular fuerza esta temática. En efecto, el Principio 1 de los cuatro
principios supervisores del Pilar II, señala “Los bancos deberán contar con un proceso
para evaluar la suficiencia de su capital total en función de su perfil de riesgo y con
una estrategia para mantener sus niveles de capital” (ibid., pág.225). Posteriormente,
en Enero de 2014 Basilea publicó un documento, llamado “Elementos fundamentales de
un buen proceso de planificación del capital. Buenas prácticas”, donde profundiza
acerca del proceso de gestión de capital.
A partir de los elementos contenidos en el documento base de Basilea II y el
posterior acerca de las mejores prácticas de gestión de capital antes citado, la consultora
CLGroup definió un modelo de gestión de capital, donde se especifican los contenidos
de cada uno de los elementos que componen las mejores prácticas en materia de gestión
de capital. Así, el proceso de gestión de capital contempla los siguientes elementos:
3
Para una profundización de esta temática, ver Sección III, Letra H del documento “Convergencia
internacional de medidas y normas de capital”. Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, Junio 2006.
- 140 -
Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
•
•
•
•
•
•
•
Christian Larraín
La existencia de un objetivo interno de capital, debidamente fundamentado y
actualizado, sobre la base del apetito por riesgo de la entidad.
La consideración de todos los riesgos en la medición de las necesidades del
capital.
La articulación de las necesidades de capital con el proceso de planificación
estratégica y el plan de negocios del banco.
La realización de análisis de tensión por cada uno de los riesgos junto con la
existencia de los respectivos planes de contingencia.
La necesidad de contar con una organización interna acorde a los requerimientos
que se derivan del proceso de gestión de capital.
La existencia de reportes para informar al directorio y alta gerencia, y efectuar
seguimiento por parte de la plana ejecutiva a cargo del tema.
Que los procesos estén debidamente documentados, especialmente la política.
Estos se muestran en el diagrama siguiente:
Mejores Prácticas en Gestión de Capital
Definir y fundamentar un objetivo interno de capital
Reportes al Directorio y
Alta Gerencia
Mejores Prácticas
Análisis de tensión y planes de contingencia
Fuente: CLGroup.
2.1. Objetivo interno de capital
El primer punto dice relación con un objetivo interno de capital (4). En efecto, se
señala “Los bancos deberán ser capaces de demostrar que sus objetivos internos de
4
Podría decirse que este objetivo interno de capital puede ser un proxy de capital económico, en el
sentido que está basado en los riesgos que se derivan del modelo de negocios del banco. No se trata en un
- 141 -
Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
Christian Larraín
capital están bien fundamentados y resultan acordes con su perfil general de riesgo y
con su actual entorno operativo” (op.cit.pág.225). Con ello, se introduce un concepto
fundamental; la idea de que los bancos deben tener un objetivo interno de capital, el que
va más allá del cumplimiento normativo. Esto marca una distancia significativa con
Basilea I, donde el énfasis estaba puesto en el límite normativo del 8% calculado en
base al modelo estándar (genérico para la totalidad de la industria).
¿En qué se basa este objetivo interno? El elemento clave es que este objetivo
interno debe estar fundamentado en los riesgos. Siempre dentro del Principio 1, señala
que son elementos fundamentales para una evaluación rigurosa del capital “Un proceso
que relacione el capital con el nivel de riesgo; Un proceso que establezca objetivos de
suficiencia de capital en función del riesgo, teniendo en cuenta el enfoque estratégico
del banco y su plan de negocios” (op.cit. pág.226).
Es decir, dependiendo de la magnitud del conjunto de riesgos a que se vea
enfrentada la entidad, como resultado de su modelo de negocios, será el objetivo de
capital al que deberá aspirar. De esta forma, se sientan las bases para una exigencia
basada en capital económico.
Sin embargo, más allá de que el objetivo de capital esté anclado en los riesgos, la
decisión final deberá estar basada en la tolerancia del banco al riesgo, lo que finalmente
es un resorte del consejo directivo (pág.226). En este sentido, se debe considerar que el
objetivo de capital no es un resultado mecánico de la medición de riesgos, sino que
siempre incorpora un juicio experto. Esto es obvio respecto de aquellos riesgos de tipo
cualitativo (reputacional o de negocios), pero también respecto de aquellos riesgos
eminentemente cuantitativos. Por ejemplo, cuando el banco decide establecer un
objetivo de capital, este puede hacerse considerando consumos históricos máximos de
capital, o en base a algún intervalo de confianza que cubra al banco respecto de un
cierto porcentaje de los casos (95%). Entonces, en la medida que el banco tenga un
menor límite de tolerancia al riesgo, establecerá objetivos de capital más elevados, que a
su vez tendrán como contrapartida una menor rentabilidad.
La decisión acerca del objetivo de capital debe considerar, asimismo, una
definición acerca de la calidad del capital. De este modo, es esencial establecer qué
proporción del patrimonio efectivo total de un banco será asumida con capital primario.
Esta es una definición donde existen parámetros o mínimos regulatorios (en Basilea I es
un 50%, y en el caso chileno es un 56% debido a que existen límites al tipo de
instrumentos que caben dentro del Pilar II; en Basilea III, el mínimo de 10,5% debe
contemplar un 81% de capital primario, aunque de ahí en adelante puede ser menor la
proporción de este dentro del total), pero también definiciones internas de cada banco,
relacionadas con el apetito por riesgo.
100% de capital económico, toda vez que la estimación del capital requerido proviene de fórmulas
aportados por Basilea, alimentadas con la PD y LGD del propio banco.
- 142 -
Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
Christian Larraín
Ejemplo: Determinación de un objetivo de capital Una política de capital mínimo permite fijar un resguardo que es incondicional en el tiempo, de manera que el banco pueda asegurar su solvencia mediante el control de cada uno de los riesgos a los que se expone. En este sentido, la política de capital mínimo debe verse como un buffer estable a lo largo del tiempo, pero que ofrece una suficiente holgura para hacer frente a eventos del ciclo económico que impliquen un aumento en las pérdidas inesperadas que el banco enfrenta. El mínimo de capital que se propone en este capítulo se define como una razón de patrimonio efectivo sobre activos ponderados totales, incluyendo riesgo de crédito, mercado y operacional. Por lo tanto, la regla puede expresarse matemáticamente como K banco ≥ M ⋅ ( APPRcrédito + APPR mercado + APPRoperaciona l )
donde Kbanco es el nivel de capital que debe mantenerse en cada momento, APPRx corresponde al nivel de activos ponderados por cada tipo de riesgo (calculados según BISII), y M será el mínimo de capital que se estimará a través de la metodología propuesta. La ventaja de definir así el mínimo de capital es que incorpora los tres riesgos más importantes de BISII Pilar I (incluyendo el riesgo de contraparte). Para efectos de determinar el límite, una alternativa es estimar el consumo de capital del banco durante un cierto periodo pasado, idealmente contemplando un periodo lo suficientemente largo que pueda incluir varias crisis. El objetivo de esto es que el objetivo de capital que resulte ya considere situaciones de tensión, por lo cual otorgaría al banco una protección al menos respecto de crisis que 5
hayan acaecido en el pasado ( ). Sin embargo, en la medida que los periodos de información disponible sean inferiores a cinco años, el objetivo de capital que se determine difícilmente contemplará una cobertura suficiente para proteger al banco frente a los distintos escenarios de tensión posibles. En este caso, surge la importancia de incorporar un cargo adicional de capital por escenarios futuros de tensión. Otros elementos que deben considerarse a la hora de definir un objetivo de capital mínimo son el nivel de suficiencia de capital del grupo par, las exigencias de los clasificadores de riesgo, la fortaleza patrimonial de los dueños y la capacidad de levantar capital en situaciones de crisis. Un ejemplo de esto se aprecia en el ejemplo hipotético de la Figura 1. En el eje del lado izquierdo se representa la demanda de capital en valor monetario (línea azul), y en el eje derecho la misma demanda expresada como porcentaje de los activos ponderados considerando los tres riesgos. De acuerdo a la información que surge de la figura, un objetivo de capital levemente superior al 9% daría cobertura a todos los riesgos de Pilar 1. Sin embargo, como se señaló, este límite no estaría 6
contemplando situaciones de tensión ni cobertura para riesgos no cubiertos en Pilar 1 ( ). 5
El grado de protección que otorga un límite así determinado, también dependerá de la estabilidad del
modelo de negocios del banco respecto del pasado. Es decir, si el modelo de negocios ha sufrido cambios
significativos, es difícil que, frente a un determinado shock, la magnitud del impacto negativo
experimentado por el banco pueda replicarse hacia adelante. Una forma de corregir en parte este efecto es
estudiar los impactos segmentados por líneas de negocios.
6
Eventualmente, se puede determinar un límite en base a un intervalo de confianza. Ello, en la medida
que exista un período de tiempo los suficientemente largo q1ue lo justifique (mínimo 20 años).
- 143 -
Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
Christian Larraín
Figura N°1 Demanda de capital y límite Fuente: Elaboración propia. 2.2 Evaluación integral de riesgos
Posteriormente, dentro de los requerimientos a los bancos, se plantea una
evaluación integral de riesgos. Así, “El proceso de evaluación del capital deberá tener
en cuenta todos los riesgos importantes a los que se enfrenta el banco. Si bien el Comité
reconoce que no todos los riesgos pueden medirse con exactitud, será necesario
desarrollar un proceso de estimación de los mismos que contemple las siguientes
exposiciones al riesgo” (op.cit.pág.227; el subrayado es nuestro).
El párrafo anterior agrega dos conceptos fundamentales para la gestión de
capital. Debe considerar todos los riesgos. Esto implica no solamente cubrir los riesgos
básicos del Pilar I, crédito, mercado y operacional, sino también otros riesgos, tales
como el de concentración de la cartera crediticia, tasa de interés del libro de banca,
riesgo reputacional y de negocios. Esto implica que son los propios bancos los que
deben desarrollar metodologías para medir y gestionar estos riesgos respecto de los
cuales no existe un estándar universal; y también tener en consideración de que estas
metodologías deben abarcar riesgos que no siempre son cuantificables (como el riesgo
reputacional). Respecto del riesgo de liquidez, si bien en el documento de Basilea II se
considera, en el marco de Basilea III forma parte de un nuevo enfoque donde se propone
una métrica especial, bajo la cual la exigencia deja de ser parte del tema capital y pasa a
ser cubierto con activos líquidos de alta calidad.
En la experiencia chilena, los bancos muestran disímiles grados de avance en la
medición de sus riesgos. En el ámbito del riesgo de crédito, los bancos hace años que
están trabajando en base a modelos internos para las carteras grupales (no corporativas),
que les permiten obtener PD por tipo de cartera, y que servirían de base para estimar
- 144 -
Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
Christian Larraín
consumos de capital en base a una lógica de capital económico (7); el gran desafío en
este campo es extender esta experiencia al ámbito de las carteras corporativas. Respecto
del riesgo de mercado, los bancos también han desarrollado sus modelos tipo VaR hace
bastantes años, con lo cual evidencian una amplia experiencia en este campo. En cuanto
al riesgo operacional, los bancos están en proceso de acumular data e información que
permita en el futuro obtener distribuciones y estimaciones en base a modelos internos.
En cuanto a los riesgos no considerados en Pilar I, tales como concentración de
crédito, reputacional y/o negocios, los bancos muestran menores grados de avances en
general. Esto hace que en un futuro cercano los bancos deberán invertir recursos en
desarrollar metodologías ad hoc.
2.3 Planificación estratégica y necesidades de capital
Un tercer tema de gran relevancia dice relación con la necesidad de articular los
requerimientos de capital con el proceso de planificación. De este modo, Basilea señala
“El análisis de los requerimientos de capital actuales y futuros del banco con relación
a sus objetivos estratégicos es un elemento esencial del proceso de planificación
estratégica. Dicho plan estratégico deberá recoger con claridad las necesidades de
capital del banco, los gastos de capital previstos, el nivel de capital deseable y las
fuentes externas de capital. La Alta Dirección y el consejo de administración (o
Directorio) del banco deben contemplar la planificación del capital como un elemento
fundamental para el logro de sus objetivos estratégicos.”(pág.226).
Para poner lo anterior en términos sencillos, el capital debe tener fuertemente en
consideración los objetivos estratégicos y metas que se plantea el banco con ocasión de
su planificación (en ese sentido, tiene un carácter prospectivo). Es evidente que si un
banco se plantea metas de crecimiento agresivas, en términos de volúmenes de
colocaciones, esto normalmente traerá aparejado un deterioro del riesgo; teniendo la
suma de ambos elementos (volumen y riesgo) un impacto fuerte en las necesidades de
capital del banco. De este modo, no basta con que en el momento presente un banco
muestre buenos índices de capitalización, sino también es fundamental que pueda
mantenerlos en el horizonte de planificación.
Siempre como parte del proceso de planificación, los bancos deben contar con
metodologías de medición de desempeño y asignación de capital entre las bancas. La
medición del desempeño de una unidad de negocio resulta clave en el proceso de
asignación de capital. En efecto, y tal como ya se ha señalado anteriormente, una
correcta medición del rendimiento de una unidad permite determinar si ésta crea o
destruye valor, y por ende si conviene o no invertir en ella, o bien si conviene realizar
cambios sustanciales para hacerla más competitiva. Asimismo, en el contexto de
escasez de capital, la medición del rendimiento ajustado por riesgo puede permitir elegir
a las unidades más rentables para asignarles el capital disponible.
Sin embargo, existen numerosas formas de medir el desempeño de una unidad
de negocio (banca, segmento, etc.) y no todas ellas presentan la ventaja de permitir
identificar a aquéllas que crean valor, teniendo en cuenta el uso y costo del capital.
7
Cabe recordar que la utilización de requerimientos de capital en base a modelos internos, requiere que
los bancos hagan sus propias estimaciones de PD (versión básica) y PD y LGD (versión avanzada).
- 145 -
Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
Christian Larraín
Entre ellas, destacan las utilidades netas, la rentabilidad sobre capital (ROE), el valor
económico agregado (EVA) y la rentabilidad sobre capital ajustado por riesgo
(RORAC)8. En este ámbito, los bancos chilenos deben invertir en desarrollar
metodologías de desempeño que pongan el foco en el capital ajustado por riesgo, donde
se encuentran más atrasados.
2.4 Pruebas de tensión y capital
Un cuarto tema dice relación con las pruebas de tensión. Siempre dentro de los
requisitos planteados a los bancos como parte del Principio 1, se señala “Al evaluar la
suficiencia de su capital, la dirección del banco deberá tener en cuenta la etapa
concreta del ciclo económico en la que el banco esté operando. Será necesario realizar
pruebas de tensión rigurosas y prospectivas, al objeto de identificar posibles
acontecimientos o cambios en las condiciones del mercado que pudieran afectar
negativamente al banco.” (op. cit. pág.225).
Más adelante, Basilea profundiza acerca de las pruebas de tensión, señalando
“Cada banco deberá garantizar que cuenta con capital suficiente para satisfacer los
requerimientos del Primer Pilar y, cuando se haya detectado una deficiencia de capital,
para hacer frente a los resultados de la prueba de tensión relativa al riesgo de crédito
realizada como parte de los requerimientos mínimos del método IRB del Primer Pilar.
Esta actuación consistirá normalmente en exigir al banco que reduzca sus
riesgos y/o mantenga capital/provisiones adicional(es), de forma que los recursos de
capital existentes puedan cubrir los requerimientos del Primer Pilar más el resultado
de una prueba de tensión recalculada.” (op. cit. pág.234).
Como se señala en Principios para la realización y supervisión de pruebas de
tensión, publicado por el Comité de Basilea en mayo de 2009, un proceso de
planificación del capital eficaz exige al banco tanto valorar los riesgos a los que está
expuesto como considerar el potencial impacto de las crisis económicas contempladas
en sus beneficios y capital.
En el citado documento de Basilea publicado después de la crisis financiera, en
Enero de 2014(9) se ahonda bastante en el tema. Se señala “las pruebas de tensión y los
análisis de escenarios permiten hacerse una idea de cómo podría peligrar la
capitalización de un banco ante un cambio drástico en parámetros específicos del
mismo o de la economía.”(pág.5). Más adelante, el documento plantea “Las pruebas de
tensión o los análisis de escenarios se fundamentan en datos cuantitativos que
incorporan todos los riesgos relevantes para el banco y son conservadores a la hora de
captar y dar cuenta de cambios en los factores de riesgo clave para todas las carteras y
negocios en escenarios prospectivos suficientemente severos.”(pág.6).
En definitiva, se trata de una temática de alta relevancia, y que adquirió nueva
fuerza con posterioridad a la crisis, especialmente como un mecanismo para testear las
posibles debilidades estadísticas de los modelos internos, tanto de riesgo de crédito
8
Para mayores detalles al respecto, consultar “Managing Bank Capital”. Chris Matten. 2000.
“Elementos fundamentales de un buen proceso de planificación del capital. Buenas prácticas.” Comité
de Basilea.
9
- 146 -
Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
Christian Larraín
como de mercado. A menudo, el horizonte de datos con que los modelos fueron
construidos era demasiado corto, con lo cual la identificación de puntos o escenarios
extremos a partir de las colas de las distribuciones se mostró del todo insuficiente para
la construcción de escenarios adversos futuros.
En la misma línea, se espera que los bancos sean capaces de efectuar
requerimientos de capital bajo un escenario de planificación base o esperado, pero que
también puedan establecer escenarios extremos, y sus efectos en la demanda de capital.
A menudo se suele pensar que el foco de la construcción de escenarios de
tensión es estadístico, lo que por las razones antes señaladas es erróneo. Se trata más
bien de identificar escenarios adversos de baja probabilidad pero alto impacto, y sus
efectos en el riesgo y consumo de capital de los bancos.
En este sentido, especialmente en el caso de riesgo de crédito, la construcción de
escenarios adversos tiene mucho de arte o juicio experto, donde deben concurrir
diferentes estamentos de los bancos como parte de un ejercicio del proceso de gestión
de riesgos. Primero, las áreas de estudio, con el apoyo de expertos externos, deben
imaginar y consensuar escenarios negativos extremos, apoyándose en informes de los
respectivos bancos centrales y otras entidades externas. Estos escenarios idealmente
deben combinar elementos sistémicos con otros idiosincráticos. Segundo, las áreas de
riesgos deben traducir los escenarios anteriores en el impacto sobre el banco en
cuestión, en función de su exposición actual y modelos de negocios. Efectuar esto no es
trivial, toda vez que requiere tener alguna evidencia histórica anterior acerca de los
efectos para el banco de ciertos escenarios negativos. Un problema adicional es que el
banco en la actualidad será muy probablemente distinto en algunos aspectos de su
exposición a riesgos del banco en una etapa previa; con lo cual es útil tratar de
desagregar los impactos por tipos de cartera. Tercero, es necesario traducir todo lo
anterior en la planificación de capital y ver de qué manera se ven afectados los objetivos
de capital en el caso de que los escenarios adversos se materialicen.
Estrechamente asociado al tema de los análisis de tensión están los planes de
contingencia, debiendo ser abordados como un único tópico integrado. Esta temática se
aborda en mayor profundidad en el documento antes citado sobre buenas prácticas de
planificación de capital. Allí se señala “Los bancos tienden en efecto a reflejar en sus
estimaciones medidas que el equipo directivo podría razonablemente tomar para
mitigar el impacto de una recesión económica simulada. Dichas medidas ejecutivas
pueden incluir cambios en la estrategia de negocio, como imponerse límites de
crecimiento o desinversiones, o reducir el número de empleados y otros gastos
corrientes; o actuaciones en materia de capital, como reducir o suspender el reparto de
dividendos o emitir instrumentos de capital regulador.”(op. cit. pág.6).
Asimismo, el documento citado plantea “es importante que la alta dirección sea
consciente de estos supuestos sobre posibles medidas ejecutivas y los haya aprobado,
dado que potencialmente podrían minorar el impacto del escenario en el capital de una
actividad determinada. Es una buena práctica someter a escrutinio tales actuaciones,
como ventas de cartera significativas o reducciones de personal sustanciales. En estos
casos, la dirección determina si los expertos están formulando supuestos heroicos sobre
su capacidad de reacción en un entorno en tensión y cuestionar si la ventaja implícita
de tales actuaciones es razonablemente conservadora, habida cuenta en particular de
- 147 -
Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
Christian Larraín
que muchos bancos estarán tratando de ejecutar las mismas estrategias en medio del
escenario de tensión que se está simulando.”(op. cit. pág.6).
2.5 La organización para la gestión de capital
Un quinto tema de la gestión de capital se refiere al rol del directorio y la
organización del banco. Como una de las características de un proceso riguroso de
gestión de capital, el documento de Basilea II señala en primer lugar la vigilancia por
parte del directorio. “La dirección del banco tiene la responsabilidad de comprender la
naturaleza y el nivel del riesgo asumido por el banco y la forma en que este riesgo se
corresponde con niveles de capital suficientes. Otra de sus responsabilidades consiste
en garantizar que las formalidades y la sofisticación de los procesos de gestión del
riesgo sean acordes al perfil de riesgo y el plan de negocios del banco”. “Otra función
importante del consejo de administración consiste en adoptar y apoyar la utilización de
sólidos controles internos y de políticas y procedimientos por escrito, así como
garantizar que la dirección del banco comunica esta información en toda la
organización.”(op. cit. pág.226).
El rol del Directorio también es relevado en el documento sobre buenas prácticas
antes citado, “Los bancos con un gobierno más fiable del proceso de planificación del
capital requieren que el consejo de administración o uno o más de sus comités revisen y
aprueben los planes de capital al menos una vez al año, debiendo esos órganos
examinar asimismo los resultados de dicho proceso de planificación al evaluar la
estrategia y la evolución del negocio.”
Entonces, el Directorio es el responsable de que exista un adecuado proceso de
gestión de capital al interior del banco, que contempla la definición de un objetivo de
capital en base a la tolerancia al riesgo, políticas debidamente aprobadas, y una
organización acorde con los requerimientos de un proceso riguroso de gestión de
capital. Aunque la operacionalización de la mayor parte de estos elementos es tarea de
la plana ejecutiva del banco, el Directorio tiene una responsabilidad directa en aprobar
el objetivo de capital y la política.
Tal como lo expresa el documento citado de buenas prácticas de gestión de
capital de Basilea, existe una considerable variación en la forma en que los bancos
estructuran sus procesos de capital. Algunos bancos atribuyen las diferentes
competencias asociadas con la planificación del capital a diversas áreas funcionales,
siendo por ejemplo los expertos asignados a una unidad de negocio los responsables de
establecer sus objetivos de capital y gestionar su actividad en función de estos. Las
distintas estimaciones de capital se agregan para formarse una opinión en materia de
suficiencia de capital para el conjunto de la empresa. Otros bancos prefieren un modelo
más centralizado, en el que es competencia de un grupo central desarrollar supuestos
para el conjunto de la empresa, además de tener la autoridad y la responsabilidad de
revisar y cuestionar las estimaciones elaboradas por las distintas áreas del banco.
Más allá de cómo se oriente el proceso de planificación del capital de un banco,
el documento de Basilea enfatiza que debe perseguir la buena práctica de formarse una
opinión internamente coherente y consistente de las necesidades de capital actuales y
futuras del banco.
- 148 -
Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
Christian Larraín
En este sentido, en la imagen a continuación se muestra el concepto de que la
gestión de capital debe ser un proceso integrador, que involucrará a distintas áreas:
Participación activa de todas las áreas
• Operacional: AMA, estimación
de frecuencias y severidades;
• Mercado: VaR, VaR incremental,
proyecciones;
Crédito: proyecciones de PI.
Riesgo (mercado, crédito, operacional)
• En conjunto con Riesgo:
• Identificación de riesgos y
portfolios a incorporar;
Área Comercial: • Perfeccionamiento de Bancas
proyecciones de crecimiento.
• Tarificación RORAC.
Sistemas de información
• Coordinación de las áreas;
• Procesamiento de la información,
asignación y seguimiento del capital;
• Medición de las rentabilidades (gestión financiera).
Unidad de Capital (Planificación)
• Velar por la calidad y acceso
a la información;
• Mayor automatización en dicho acceso.
Fuente: CLGroup.
Las áreas comerciales tienen un importante rol que jugar. Primero está su rol
evidente en participar en la definición de los volúmenes de negocios esperados del
banco en el proceso de planificación, lo cual determina en forma inmediata un insumo
muy relevante para estimar las necesidades futuras de capital. Sin embargo, en bancos
que utilizan herramientas de medición de desempeño tipo RORAC, los planes de
negocios incorporan metas en materia de riesgo de la cartera crediticia, que tienen un
impacto directo en el consumo de capital de las bancas y en su desempeño. En este
sentido, las áreas comerciales deben incorporar un rol creciente en materia de gestión de
riesgos.
Evidentemente, las áreas de riesgos tienen un papel central en materia de gestión
de capital. En primer lugar, en la medición de todos los riesgos, tanto de Pilar I pero
también de Pilar II. Respecto de Pilar I, el gran desafío que tienen es desarrollar
metodologías que permitan utilizar modelos internos, en aquellas carteras respecto de
las cuales ello aun no ocurre, y también para el caso de riesgo operacional. En el ámbito
de la planificación estratégica, deben negociar y consensuar con las áreas comerciales
las proyecciones de riesgos, especialmente de la cartera crediticia. Como se explicó,
bajo un enfoque tipo RORAC esto tiene un impacto central en el consumo de capital.
- 149 -
Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
Christian Larraín
Asimismo, los sistemas de información de los bancos deben permitir a los
equipos a cargo de la gestión de capital el contar con información confiable, oportuna y
en lo posible, automatizada, que les permita hacer seguimiento de la política, del
objetivo de capital y mediciones de desempeño, minimizando el gasto en horas/hombre
utilizados en la preparación de la información, dejando más tiempo para el análisis.
Por último, el área de capital tiene el rol de coordinar el conjunto de insumos
provistos por las otras áreas y traducirlo en un objetivo de capital, incorporar dicho
objetivo en la planificación de capital y asignación de capital de las bancas. Entre otros
elementos, el área de capital debe tener a su cargo:
•
•
•
•
•
•
Principal responsable de la gestión de capital.
Proponer y actualizar la política de capital, incluyendo los límites de capital.
Recabar los análisis de tensión provenientes de las distintas áreas de riesgos y
corregir el cálculo de límite de capital considerando la realización de los análisis
de tensión.
Hacer el seguimiento del capital y levantar las alertas ante déficits de capital y
proponer acciones correctivas.
Calcular y controlar periódicamente los índices de suficiencia de capital
expuestos en la política de Gestión del Capital.
Generar los reportes respectivos indicados en la política.
Evidencia recogida por CLGroup en distintas asesorías a entidades bancarias,
indica que en los bancos chilenos las áreas de capital suelen ser parte de áreas más
amplias, del tipo planificación y/o gestión, y no siempre tienen el estatus ni los recursos
acordes con la importancia que debe tener el área en un proceso de gestión de capital
bien desarrollado. En una encuesta efectuada por CLGroup a 20 bancos que operan en
Chile en octubre de 2012, sólo el 16% dice contar con un área con dedicación exclusiva
a la gestión del capital. En ellos, ninguno de los encargados corresponde a un gerente de
primer nivel; las áreas encargadas suelen ser Gestión Financiera y Planificación. Un
53% asigna 2 personas o menos.
2.6 Reportes para la gestión de capital
Un sexto elemento de un proceso de gestión de capital corresponde a la
necesidad de contar con reportes adecuados que permitan informar al directorio y alta
gerencia acerca de la evolución del capital, su calidad, el límite de capital económico, el
uso de capital por tipo de riesgos, el uso de capital por unidad de negocios, mediciones
de desempeño tipo RORAC, etc.
2.7 Documentación
Un último elemento de un proceso de gestión de capital se refiere la necesidad
de contar con procesos debidamente documentados, en particular a la importancia de
contar con una política de gestión de capital aprobada por el directorio. Justamente, uno
de los temas que releva el documento citado sobre buenas prácticas de gestión de
capital, dice relación con la importancia de contar con esta política de capital (pág.4).
Una buena política debiera garantizar que el banco aplica el conjunto de elementos que
- 150 -
Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
Christian Larraín
determinan las mejores prácticas antes señaladas. En este sentido, la política debiera, al
menos, hacer referencia a:
•
•
•
•
•
IV.
Objetivo interno de capital y calidad del capital (los cuales tienen
implícito un nivel de tolerancia al riesgo definido por el directorio de la
entidad). Esta declaración influye directamente en la estrategia de
negocio de la entidad y su gestión del capital; en particular, por ejemplo,
mediante el establecimiento de objetivos de rentabilidad, límites de
riesgo y marcos de retribución basada en resultados a nivel de grupo y de
unidades de negocio.
El uso de escenarios de tensión y sus respectivos planes de contingencia.
Umbrales mínimos que los directivos vigilan para asegurarse de que el
banco mantiene su solvencia. La mayoría de los bancos identifican
factores de activación y límites para cada métrica indicada en la política
de capital. Al establecer un umbral mínimo se tienen en cuenta las
consideraciones de numerosas partes interesadas, incluidas las de los
participantes del mercado, accionistas, agencias de calificación y
reguladores.
Planificación del capital, medición de desempeño y asignación de capital.
Reportes utilizados para informar al directorio y alta gerencia.
Desafíos del supervisor
Este conjunto de exigencias que Basilea plantea a los bancos representan, a su
vez, un conjunto de desafíos significativos para los supervisores.
1) Facultades
El primero de ellos dice relación con tener las facultades para poder establecer
un marco normativo que defina los estándares que el supervisor espera de los bancos en
materia de gestión de capital, siendo el aspecto central el contar con facultades para
requerir capital de manera idiosincrática y caso a caso a los bancos, en función de su
modelo de negocios y perfil de riesgos.
En el caso chileno la Ley de Bancos no otorga facultades al supervisor para
requerir capital para riesgos distintos del crédito (10); a su vez, tampoco entrega
facultades para requerir un capital diferenciado a cada banco en base a modelos
internos. La Ley si considera facultades basadas en la clasificación de gestión y
solvencia (art.60), que es efectivamente una combinación del grado de suficiencia de
capital y de la calidad de la gestión que presente un banco. En el artículo 61 se define la
solvencia en base al índice de suficiencia de capital del artículo 66, Basilea I. A su vez,
en el artículo 62, letra b), se definen los elementos a ser considerados en dicha
evaluación, los que apuntan a temas de procesos y procedimientos bien definidos.
Aunque este marco legal podría dar facultades al supervisor para normar algunos
10
Existe un requerimiento de capital indirecto por concepto de riesgo de mercado, a través de límites de
brechas que impone en sus normas el Banco Central, que deben guardar correspondencia con el capital.
- 151 -
Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
Christian Larraín
aspectos de la gestión de capital, no da facultades para exigencias de suficiencia de
capital bajo el marco de Basilea II.
Entonces el primer desafío consiste en impulsar una reforma legal que permita al
supervisor contar con plenas facultades para establecer requerimientos de suficiencia de
capital acordes con Basilea II. A diferencia del enfoque que tradicionalmente ha
primado en la legislación/supervisión bancaria en Chile, donde siempre se ha aplicado
un mismo patrón a todos los bancos, Basilea II implica un nuevo enfoque, donde los
requerimientos también están condicionados a los riesgos de cada banco. Esta distinción
entre requerimientos aplicados a bancos opera tanto entre bancos que operen con el
modelo estándar versus el modelo avanzado, como también como resultado de la
aplicación del Pilar II que implica requerimientos adicionales de capital a ciertos
bancos.
2) Ámbito de la Supervisión
2.1 Objetivo interno de capital y riesgos
Un primer aspecto para el supervisor dice relación con evaluar los fundamentos
del objetivo interno de capital de cada banco. Los supervisores tradicionalmente han
evaluado el capital normativo y suelen determinar si un banco está bien o mal
capitalizado en función de la distancia del capital del banco con respecto a dicho capital
normativo. Sin embargo, esta manera puede ser engañosa; un banco con un capital de
10%, puede estar mejor capitalizado que otro con un capital de 12%, en la medida que
los riesgos del primero sean inferiores a los riesgos del segundo en una magnitud tal que
compense el diferencial de capital. En este sentido, el fundamento más importante para
evaluar la suficiencia de un objetivo interno de capital son los riesgos.
En general, puede cuestionarse la credibilidad de la gestión del capital de un
banco si el proceso no refleja adecuadamente riesgos sustanciales, algunos de los cuales
puede resultar difícil cuantificar. Los bancos, de forma rutinaria, cuantifican y dotan
reservas frente a los riesgos que se especifican en los requisitos mínimos o Pilar 1 de los
regímenes de Basilea II/III. A saber, los riesgos de crédito, contraparte, mercado y
operacional. Los bancos con mejores prácticas disponen de un proceso integral para
identificar de forma habitual y sistemática deficiencias en la medición de riesgos y sus
métodos y sistemas de cuantificación del riesgo, así como para entender sus
limitaciones. Además, los bancos tratan de incorporar en sus planes de capital riesgos
para los que no existe un tratamiento explícito de capital regulador; por ejemplo, entre
otros, los de posiciones que originen exposiciones concentradas frente a un tipo de
contraparte o sector, riesgo de reputación y riesgo estratégico (Basilea 2014, op. cit).
De este modo, un elemento esencial es que es que existan métodos robustos para
medir cada uno de los riesgos de Pilar I. Partiendo por el riesgo de crédito, es esencial
que las pérdidas esperadas estén debidamente provisionadas. Esto significa privilegiar
un enfoque prospectivo, donde las provisiones no se basan únicamente en el
comportamiento histórico de pagos (y en la cantidad de cuotas impagas). En la medida
que las pérdidas esperadas estén debidamente provisionadas, el capital existente podrá
resguardarse para absorber pérdidas inesperadas propiamente tales.
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Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
Christian Larraín
Siempre en el ámbito del riesgo de crédito, es necesario diferenciar si el banco
está trabajando con el modelo estándar o con el modelo interno (básico o avanzado). En
este caso de la cartera corporativa, la experiencia chilena muestra que se trabaja con los
criterios tradicionales de evaluación de la situación financiera y capacidad de pago,
comportamiento de pago, sector e industria y socios y administración, donde existe una
dilatada experiencia del supervisor. En el caso de las carteras grupales, la mayoría de los
bancos ha construido modelos propios de estimación de la pérdida esperada, y la
Superintendencia está recorriendo una curva de aprendizaje en materia de evaluación de
modelos internos. Quizás el único comentario es señalar que cuando el uso de los
modelos internos es para estimar requerimientos de capital, los problemas de una mala
evaluación se multiplican, por lo cual la rigurosidad en la validación por parte del
supervisor debe reforzarse al máximo (ver capítulo a cargo de José Miguel Cruz).
En el ámbito de riesgo de mercado, existe una larga experiencia en la banca
chilena de trabajar con modelos internos tipo VaR, respecto de los cuales el supervisor
goza de bastante experiencia.
En el ámbito de riesgo operacional, sin embargo, los bancos están bastante más
atrasados y la mayoría se encuentra en un proceso de generar las bases de datos internas
que les permitan en algún momento construir estimaciones de requerimientos de capital.
En este sentido, esto también representa un desafío para el supervisor, el cual debe
recorrer una curva de aprendizaje en paralelo a las propias entidades.
Siempre dentro de la esfera de los riesgos, otro desafío dice relación con los
riesgos no cubiertos en Pilar I, tales como tasa de interés del libro de banca, de
concentración crediticia, reputacional, de negocios, etc. Respecto de todos ellos el
supervisor debe instar a los bancos a desarrollar metodologías que permitan identificar,
dimensionar y hacer seguimiento a cada uno de los riesgos señalados. En estos casos el
desafío para el supervisor es que a diferencia de los riesgos de Pilar I, no existen
metodologías estándares lo suficientemente conocidas y universalmente aceptadas, que
sirvan como referencia para evaluar las metodologías usadas por los bancos. Ello es
especialmente válido en el caso de los riesgos para los cuales no existen métodos
cuantitativos para su medición, tales como el reputacional o de negocios; sin perjuicio
de lo cual se pueden desarrollar metodologías de tipo ordinal que al menos permitan
dimensionar los órdenes de magnitud involucrados.
En términos más generales, el supervisor siempre debe tener en cuenta que las
herramientas desarrolladas por los bancos para la gestión de riesgos, deben estar acordes
con el tamaño y complejidad de las instituciones. Puesto en términos muy simples,
existen bancos de nicho que se dedican únicamente al crédito a personas, donde el área
de tesorería es un simple apoyo al negocio crediticio, bancos cuyo principal negocio es
dedicarse a ofrecer servicios de tesorería y banca de inversión, multibancos que cubren
todas las actividades, etc. Esto también es un desafío para el supervisor, toda vez que no
se puede aplicar una vara única para evaluar y validar las metodologías utilizadas por
todos los bancos.
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Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
Christian Larraín
2.2 Análisis de tensión
Otro tema relacionado con la gestión de riesgos, que adquirió particular fuerza
después de la crisis, es el de los análisis de tensión. En efecto, tal como lo señala un
documento de Basilea referido a los análisis de tensión (11), “la crisis no sólo ha
resultado mucho más grave de lo previsto en las pruebas de tensión de los bancos, sino
que además podría haberse agravado por las deficiencias observadas en dichas pruebas
para dar respuesta a las circunstancias” (pag.1).
La tarea central del supervisor es evaluar que los requisitos pedidos a los bancos
en materia de pruebas de tensión se cumplan. En este marco, varios son los elementos
que es importante relevar. En primer lugar, garantizar que el escenario de tensión tenga
un carácter prospectivo; es decir, que no sea una réplica mecánica del peor escenario
histórico reciente. Esto no significa que el peor escenario futuro no se pueda asimilar al
peor escenario reciente, pero ello debe justificarse.
Segundo, tal como se señala en el párrafo anterior, se trata de imaginar el peor
escenario posible, de baja probabilidad pero factible. Estos escenarios es difícil
derivarlos de los datos históricos, típicamente debido a que el horizonte de tiempo que
suelen cubrir hacia atrás es muy limitado. En este sentido, la construcción de un
escenario de tensión tiene mucho de arte, y debe tener en consideración el juicio
experto.
Tercero, las técnicas que se utilizan para efectuar pruebas de tensión son muy
diversas. En este sentido, el supervisor debe velar porque, acorde al tamaño y
complejidad de las entidades financieras, se utilice un conjunto de herramientas
complementarias. Uno, las pruebas de sensibilidad son las más sencillas, y sirven para
evaluar rápidamente el impacto de un parámetro o factor de riesgo en una cartera o
producto determinado. Dos, el análisis de escenario histórico que refleje un evento
significativo puede arrojar luces acerca del impacto más global e integrado que puede
ocurrirle al banco si un escenario similar se materializa. En este caso, sin embargo, el
análisis histórico debe desagregar por carteras significativas, de manera de tratar de
aplicar los resultados a la situación actual del banco. Asimismo, Basilea recomienda las
llamadas pruebas de tensión inversas, es decir, imaginar qué escenarios podrían
amenazar la viabilidad del banco, descubriendo riesgos ocultos (op. cit).
Otro tema de gran relevancia en el examen supervisor, es que el análisis de
tensión forme parte del proceso de planificación. Es decir, junto con planificar y
proyectar un escenario base o esperado, el supervisor debe solicitar al banco que
proyecte cómo se vería afectado el banco si el escenario negativo se materializa, y qué
efectos podría ello tener sobre la suficiencia u objetivo interno de capital.
En quinto lugar, el tema de organización debe ocupar un lugar central en el
examen supervisor acerca de las pruebas de tensión. En este caso Basilea es taxativo
para señalar que “los supervisores deberán verificar la implicación activa del Directorio
y alta gerencia en las pruebas, manteniendo un diálogo respecto de las principales
vulnerabilidades y amenazas para el banco” (op. cit.).
11
Principios para la realización y supervisión de pruebas de tensión. Comité de Basilea. Enero 2009.
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Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
Christian Larraín
Tal como se señaló antes, siempre respecto del ámbito organizacional, la
participación de distintas instancias en la construcción del escenario es de gran
relevancia, en la perspectiva de que las pruebas de tensión contribuyan a fortalecer la
gestión de riesgos. El grado de involucramiento de cada área en la gestión de capital
debe ser evaluado por el supervisor mediante entrevistas con representantes de cada una
de ellas.
2.3 Gestión de riesgos y suficiencia de capital
Otro gran desafío para los supervisores es poner en relación el capital del banco
con la calidad de la gestión de riesgos. Una cosa es que el nivel de capital de un banco
muestre suficiencia en función de la medición de un conjunto de riesgos (esencialmente
Pilar I), y otra que esto permita dar cuenta de las debilidades de gestión de la entidad.
En otras palabras, el capital de un banco puede ser el adecuado al considerar el nivel de
riesgo inherente de la entidad (12), pero puede ser insuficiente al considerar la calidad de
la gestión de la entidad. Puesto en términos simples, frente a dos entidades con el
mismo nivel de riesgo inherente, el supervisor debe exigir una mayor holgura de capital
para bancos con una débil calidad de gestión de riesgos y/o gobierno corporativo.
2.4 Agregación de riesgos
Otro desafío para los supervisores, dice relación con el tema de la agregación de
riesgos. Tal como lo señala el Banco de España en su documento Guía del Proceso de
Autoevaluación del Capital de las Entidades de Crédito (PAC), para la agregación de las
necesidades de capital se establece una opción de agregación simplificada y otra
general. Bajo la opción simplificada, las entidades calcularán sus necesidades totales de
capital mediante la simple adición del capital necesario para cubrir cada uno de sus
riesgos independientemente. Esta opción es reservada para las entidades que operen con
el modelo estándar.
La otra opción es la de agregación general. En el caso del Banco de España,
aplica para las entidades que utilicen enfoques avanzados de Pilar 1 para la medición de
alguno de sus riesgos (de crédito, de mercado y operacional) y también utilicen modelos
cuantitativos para la gestión conjunta de todos sus riesgos; se establece que podrán
utilizar en dichos modelos fórmulas de agregación que permitan incorporar beneficios
de diversificación entre riesgos. En la medida que el resultado por agregación simple
difiera del calculado con una metodología propia la fundamentación de la metodología
utilizada deberá ser más exhaustiva.
Desde la óptica del supervisor, aceptar la segunda opción requiere validar la
metodología de agregación usada, lo que implica un desafío mayor, que dice relación
con las correlaciones entre riesgos, lo cual implica elevados estándares de capacitación.
12
Bajo un enfoque de supervisión basado en riesgos, el riesgo inherente de un banco dice relación con el
modelo de negocios y exposición de la entidad, con independencia de las acciones tomadas por los
ejecutivos para mitigarla. Es decir, puede tipificarse como una suerte de nivel de riesgo objetivo, para
diferenciarlo de la calidad de la gestión que apunta a mitigar los riesgos.
- 155 -
Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
Christian Larraín
2.5 Organización para la gestión de capital
Otro desafío del supervisor dice relación con el tema organizacional. En
términos generales, se espera que los recursos humanos y el estatus de los mismos
dentro de la organización, guarden correspondencia con la relevancia que la gestión de
capital debe tener para el banco, acorde con el tamaño y complejidad de la institución.
Asimismo, mientras menos holgura de capital tenga la entidad, más activo el proceso de
seguimiento para garantizar que se mantenga el objetivo de capital económico, lo cual
requiere herramientas de seguimiento más elaboradas y mayores recursos humanos
destinados al proceso.
Desde la óptica del supervisor, el punto de partida debe ser evaluar el
compromiso del directorio con la gestión de capital, en particular en la definición de los
umbrales de tolerancia al riesgo para efectos del objetivo de capital, en la validación de
los escenarios para las pruebas de tensión. Asimismo, el supervisor debe revisar que
exista una adecuada definición del rol de la función de capital, y una adecuada
distribución de tareas entre el área a cargo del tema capital, riesgos, planificación y
estudios. El hecho de que el área de capital sea la responsable última del tema, en modo
alguno significa que las otras áreas no tenga un rol que jugar.
2.6 Reportes
Por último, los supervisores deben pronunciarse acerca de los reportes de capital,
distinguiendo entre los que van al directorio y alta gerencia versus aquellos cuyos
destinatarios se sitúan en la plana ejecutiva. Se debe evaluar especialmente la
confiabilidad y oportunidad de los reportes, y también que la información que contiene
guarda correspondencia con sus destinatarios (directorio y alta gerencia versus plana
ejecutiva).
V.
Gobierno corporativo y organización de la SBIF
El tema del gobierno corporativo de la SBIF ha sido discutido en varias
evaluaciones que se han hecho respecto de la institucionalidad financiera en Chile. Es
del caso recordar que en Chile el Superintendente de Bancos e Instituciones Financieras
es nombrado por el Presidente de la República, sin plazo fijo, y puede ser removido en
cualquier momento sin expresión de causa.
Una evaluación efectuada por el Financial System Assessment Program (FSAP),
a cargo por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional en 2011. Allí se
plantea con una alta prioridad, el reforzamiento de la independencia y protección legal
de las autoridades reguladoras, incluida la de bancos, como una forma de alinear los
estándares chilenos con las mejores prácticas.
- 156 -
Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
Christian Larraín
Según un estudio de la OECD (13), más de dos tercios de las agencias
reguladoras del sector financiero de los países miembros de la organización, cuentan
con autoridades colegiadas. Este elemento se considera favorable a una mayor
autonomía política del organismo y a una mejoría de la calidad de su proceso de toma
de decisiones.
Asimismo, el informe de la Comisión de Reforma a la Regulación y Supervisión
Financiera elaborado por un Comité de Expertos nombrado por la Administración
Piñera en 2011 (Comisión Desormeaux), propuso el establecimiento de un órgano
colegiado al mando de cada una de las entidades supervisoras que supone esta propuesta
(donde la SBIF deviene en Comisión de Solvencia). En concreto, allí se recomienda la
creación de comisiones conformada por 4 directores o comisionados cada una. Los
directores serían designados por un período de 6 años, pero los nombramientos iniciales
serían por periodos escalonados, de modo de asegurar que cada año no expire el
mandato de más de un integrante de la Comisión.
La razón que se esgrime en dicho informe es que la figura del Superintendente
concentra en nuestra legislación un exceso de poder y escaso nivel formal de
transparencia y rendición de cuentas de sus decisiones. En contrapartida, el ejercicio de
sus facultades se ven limitadas por el carácter excesivamente detallista de las leyes de
los mercados que deben regular, de manera de limitar, por la vía legal, sus facultades
discrecionales. La consecuencia de ello es que para adaptar la regulación a la realidad
de los mercados financieros, es necesario cambiar leyes con frecuencia, lo que genera
costos sociales significativos.
Dicho lo anterior, la adopción de las normas de Basilea al caso chileno tiene
fuertes implicancias para el gobierno corporativo de la SBIF. En efecto, la elevada
complejidad que representa el Marco de Basilea, y la permanente evolución que
muestran los estándares internacionales, hacen aconsejable que la reforma legal
incorpore las definiciones más generales en materia de suficiencia de capital, junto con
otorgar facultades al supervisor tanto para reglamentar y detallar los contenidos de la
ley como para ir incorporando modificaciones a medida que el marco internacional
evoluciona.
La experiencia muestra que la última reforma bancaria importante que adoptó
los estándares de Basilea I se hizo en 1997. Y hoy día, más de 17 años después, los
estándares regulatorios chilenos siguen en esencia apegados al marco de Basilea I.
Sin embargo, estas facultades adicionales que deben ser entregadas al
supervisor, deben ir acompañadas de ciertos resguardos que garanticen que las mismas
sean bien aplicadas. Desde este punto de vista, un gobierno corporativo colegiado e
independiente sería una clara contribución a dar garantías de un tratamiento
profesionalizado de las normas, siendo una razón adicional para avanzar en este sentido.
La contrapartida de dicha independencia debe ser un reforzamiento del
“accountability”. Actualmente, no existe un marco legal que obligue a ningún
supervisor a operar en base a objetivos y metas, por las cuales tenga que dar cuenta
periódicamente, tal como ocurre en Reino Unido, donde el supervisor debe dar cuenta
13
OCDE (2005), Designing Independent and Accountable Regulatory Authorities for High Quality
Regulation, Working Party on Regulatory Management Reform.
- 157 -
Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
Christian Larraín
una vez al año frente al Ministro de Hacienda y el Parlamento por el cumplimiento de
sus objetivos.
Respecto de la organización interna de la SBIF para llevar a cabo el proceso de
supervisión, en todos estos ámbitos donde existe la opción de trabajar con modelos
internos, se presentan al supervisor ciertos grados de complejidad que han llevado a
organizar la supervisión en base a equipos especializados a cargo del riesgo de crédito,
liquidez y mercado, operacional, cuyo personal goza de ciertas competencias financieras
y estadísticas especializadas, distintas a las que típicamente cuentan los supervisores de
campo que se dedican a evaluar carpetas y el proceso de gestión del riesgo de crédito.
En este contexto, a menudo existe la tentación de separar del área de supervisión
tradicional estos equipos, ya que se piensa que con ello se puede mejorar la
especialización de la supervisión. El riesgo que representa este esquema organizacional,
es que se cree una élite al interior de los organismos supervisores, que son tratados
como los “verdaderos” especialistas, que hablan un lenguaje diferente y poco
comprendido por el resto de la entidad, y que termine trabajando en forma
autonomizada y no al servicio del proceso de supervisión.
Aunque a menudo se trata de resolver el problema señalado mediante una
coordinación de alto nivel, ello no es fácil si es que las autoridades a cargo de la
coordinación no están un 100% dedicadas al proceso de supervisión propiamente tal. En
ese sentido, muchos países han optado por tener una organización de tipo matricial; en
este esquema matricial, los departamentos tienen a cargo grupos de conglomerados y/o
bancos y las unidades especializadas tienen a su cargo los respectivos riesgos. Todo lo
que es la parte modelística y estadística, está cargo de las unidades de riesgos. Estas
unidades de riesgos alimentan a los departamentos. Cuando se hace la programación de
las visitas, las unidades se ponen al servicio de los departamentos, y los acompañan en
las visitas.
Esto facilita un trabajo altamente coordinado entre el ámbito especializado y la
inspección tradicional, y que toda la información fluya oportunamente hacia el
especialista que es el responsable de proveer una visión única y global del riesgo de
cada entidad, considerando tanto su riesgo inherente, la calidad de la gestión y su
fortaleza patrimonial. Este responsable normalmente se ubica dentro de las áreas de
riesgo tradicionales, por lo que el hecho de que las áreas especializadas dependan
también de supervisión facilita la coordinación como se señaló.
VI.
Conclusiones
La implantación del Marco de Basilea II y III implica grandes desafíos, tanto
para los bancos como para los supervisores. Respecto de Basilea I, se trata de un cambio
de paradigma, donde se transfieren a los bancos mayores grados de libertad para estimar
sus propios riesgos internamente, pero también mayores responsabilidades por los
resultados de aplicar sus propias metodologías.
Estas responsabilidades no sólo dicen relación con aspectos estadísticos, sino
también implican un gran desafío en lo referente a la gestión de capital. Estos desafíos
abarcan temas tales como la necesidad de definir un objetivo interno de capital en base a
- 158 -
Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
Christian Larraín
sus riesgos, articular dicho objetivo con la medición de desempeño de las líneas de
negocio, efectuar análisis de tensión, documentar las políticas, etc.
Desde el punto de vista de los supervisores, un primer gran desafío es acceder a
facultades que les permitan, por un lado, definir normativas a partir de las mejores
prácticas de gestión de capital, que sirvan como referente a la industria bancaria.
Mientras no exista una normativa que establezca las mejores prácticas en materia de
gestión de capital, es difícil establecer exigencias a los bancos. En segundo lugar, tener
facultades para exigir capital a cada banco en función de sus riesgos y modelo de
negocios.
Lo anterior requiere fortalecer las competencias internas del supervisor, tanto en
la problemática de validación de los objetivos internos de capital (Pilar II), como en lo
referido a definir criterios para la realización de análisis de tensión, la evaluación de
cuál es la organización adecuada para la gestión de capital, la evaluación del rol del
gobierno corporativo, las metodologías de asignación de capital y evaluación del
desempeño de las líneas de negocios, entre los principales temas.
- 159 -
Basilea y la Gestión de Capital. Desafíos para Bancos y Supervisores
VII.
Christian Larraín
Referencias
Basel Committee on Banking Supervision (2009): “Revisions to the Basel II market risk
framework”. July.
---------------------------------------------------(2006):
medidas y normas de capital”. Junio.
“Convergencia
internacional
de
-----------------------------------------(2014): “Elementos fundamentales de un buen
proceso de planificación del capital. Buenas prácticas.”
------------------------------------------(2009): “Principios para la realización y supervisión
de pruebas de tensión.” Enero.
Matten, Chris (1996): “Managing Bank Capital. Capital Allocation and Performance
Measurement”. Swiss Bank Corporation.
OCDE (2005), Designing Independent and Accountable Regulatory Authorities for
High Quality Regulation, Working Party on Regulatory Management Reform.
- 160 -
Capítulo 7
Los Conglomerados Financieros en Chile
Diagnóstico, Comparación Internacional y Propuesta de Cambios
Regulatorios
Luis Antonio Ahumada
Ingeniero Comercial de la U. de Chile y Doctor en Economía de Duke University. Es
Consultor independiente en temas macrofinancieros
Mario Zambrano
Master en Economía, Georgetown University. Master en Finanzas, Universidad Autónoma
de Madrid. Actualmente es Superintendente Adjunto, Superintendencia del Mercado de
Valores del Perú.
161
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
Capítulo 7. Los Conglomerados Financieros en Chile. Diagnóstico,
Comparación Internacional y Propuesta de Cambios Regulatorios
I.
Introducción
Este capítulo aborda el tema de los conglomerados financieros, su supervisión
consolidada y las implicancias para Chile. El análisis se plantea desde la perspectiva de la
evidencia de la supervisión consolidada en otros países, las lecciones de la crisis financiera
reciente, así como en base a los lineamientos generales del Comité de Basilea. Se hace
también un recuento de la evolución de la vigilancia de los conglomerados en Chile, así
como de su normativa vigente1.
La evidencia empírica muestra que en los últimos años los conglomerados
financieros y mixtos en Chile han alcanzado un tamaño significativo. En términos de PIB,
los conglomerados domésticos más grandes tienen una importancia mayor respecto de
grupos financieros presentes en mercados desarrollados, (ver tabla en Anexo 1). Este hecho
muestra la importancia sistémica que han alcanzado estos grupos en el sistema financiero
local, lo cual está asociado, en parte también, con el importante desarrollo del sistema
financiero chileno en su conjunto. Destacan en dicho crecimiento dos atributos: la
diversificación de sus negocios en sectores financieros y reales, y su expansión regional.
En Chile, la legislación vigente establece un marco normativo por sector financiero
que permite abordar algunos riesgos propios del funcionamiento de grupos de empresas con
un controlador común. Así por ejemplo, hay límites de préstamos y de inversión en
vehículos relacionados para bancos, compañías de seguros, administradores de fondos
mutuos y de pensiones, que constituyen “murallas chinas” o cortafuegos que permiten
acotar el riesgo de contagio, entre otros, asociados a las operaciones intra-grupo. Este tipo
de límites han estado presentes en el sistema financiero por décadas, los cuales surgieron
en parte como respuesta a la alta concentración crediticia en empresas relacionadas a los
bancos, lo cual habría sido un factor amplificador de la severa crisis financiera por la que
atravesó Chile a comienzos de los ochentas.2
La legislación actual contiene definiciones de grupos económicos que permiten
construir la estructura o malla de entidades controladoras y empresas relacionadas a un
grupo. La Ley de Mercado de Valores (LMV), en su artículo 96°, define un grupo
1
Mixed and Financial Conglomerates in Chile, January 2013. Workshop BCCH "Systemically important
financial institutions: identification and regulatory challenges“http://www.bcentral.cl/conferenciasseminarios/otras-conferencias/pdf/Workshop11012013/Ahumada, Gonzales y Zambrano.
2
Para una descripción de las causas de la crisis, ver Larraín M. (1989) y Velasco A. (1991). El primero señala
que, además de los severos problemas macroeconómicos que enfrentó Chile entre 1981 y 1983, la profunda
crisis financiera que ocurrió fue agravada por malas prácticas de otorgamiento de préstamos, con una alta
concentración en empresas relacionadas. Velasco coincide con Larraín indicando que una débil legislación
financiera sobre los riesgos de concentración de la propiedad, permitió que gran parte de los créditos
bancarios fueran otorgados a unos pocos grandes conglomerados.
162
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
empresarial como un conjunto de entidades que comparten intereses y riesgos financieros
comunes, correspondiendo a la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) velar por el
cumplimiento de la indicaciones de la LMV. En paralelo, la Ley General de Bancos, en el
artículo 84°, número 2, establece limitaciones de crédito a personas naturales o jurídicas
vinculadas a la propiedad del banco e indica las circunstancias que serán consideradas por
la Superintendencia de Bancos (SBIF) para identificar grupos de empresas con un
controlador común. Estas indicaciones son elaboradas con mayor detalle en el Capítulo 124 de normas generales de la SBIF, donde se listan las presunciones de relación a un banco,
a través de la propiedad o la gestión.3 También, la regulación le permite supervisar a las
sociedades filiales constituidas por un banco como fondos mutuos y corredores de seguros,
obligando al reporte de estados financieros consolidados –Título IX de la LGB.
Estas disposiciones, sin embargo, responden a las necesidades y mandatos de cada
supervisor, (limitar los préstamos a partes relacionadas en el caso del supervisor bancario,
supervisar los conflictos de interés y las normas de transparencia en el caso de valores),
pero no es posible regular la solvencia, liquidez y gobierno corporativo del grupo financiero
como un todo. Así, es posible que los vehículos identificados en un grupo no coincidan con
los identificados por otro supervisor, pudiendo incluso quedar fuera del perímetro
regulatorio vehículos financieros que, siendo propiedad de un grupo económico no son
considerados como tales por las definiciones de la SBIF, la SVS o la Superintendencia de
Pensiones4. Estas discrepancias entre supervisores podrían ser un factor de riesgo para la
estabilidad financiera, en especial si el grado de coordinación entre éstos fuese bajo debido
a incentivos o la tradición de responder únicamente por los mandatos que establece la
legislación respectiva en cada caso5.
Con todo, se han realizado esfuerzos de coordinación entre las Superintendencias
para abordar la supervisión de las empresas financieras que forman parte de un mismo
grupo económico. Ello, principalmente con el fin de compartir información respecto de
empresas relacionadas de grupos con participación en distintos sectores financieros. La
3
El Capítulo 12-4 de la Recopilación de Normas de la SBIF fue modificado en noviembre de 2013 para
incorporar presunciones adicionales de relación al banco acreedor. Estas modificaciones se refieren a: i)
créditos utilizados para financiar a una entidad relacionada con el banco acreedor; ii) al financiamiento de
patrimonios de afectación, administrados por terceros que no efectúen oferta pública de valores, donde no se
pueda identificar la identidad de los aportantes, excepto en el caso de Fondos Mutuos y Fondos de Pensiones.
Es responsabilidad del banco acreedor la actualización periódica de la nómina de personas relacionadas. La
información se entrega en forma trimestral a la SBIF, en los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre
de cada año.
4
Actualmente existen vehículos financieros que podrían estar relacionados a un grupo financiero y que no
sean considerados, como los Fondos de Inversión Privados (FIP) o, en el caso de bancos extranjeros,
vehículos que dependen directamente de la casa matriz ubicada en el país de origen.
5
El diseño del marco institucional en Chile contempla algunas instancias obligatorias de coordinación entre
supervisores y reguladores. Estos llamados “contrapesos” –checks and balances– presentes en la legislación
obligan a los supervisores financieros y al Banco Central a evaluar algunas materias en forma conjunta, lo
cual permite ampliar la visión más allá del sector financiero supervisado. Por ejemplo, el Banco Central puede
informar, a petición de la SBIF, los efectos en la estabilidad financiera de la autorización de nuevos bancos –
artículo 35 LGB– y ésta a su vez, por ejemplo, puede rechazar la fusión de dos bancos si el Banco Central
emite un informe que coincide con su postura –artículo 35bis de la LGB. Por otra parte, los cambios que el
Banco Central introduzca a las normas de administración de liquidez de los bancos, o de captaciones del
público, requieren informe previo de la SBIF.
163
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
creación del Comité de Mercado de Capitales (CMK) a fines de los noventa, del Comité de
Superintendentes Financieros (CSSF) en enero de 2001, y del Consejo de Estabilidad
Financiera (CEF) (2011), así como el proyecto de darle un estatus legal a este organismo
(2013), son hitos que reflejan los esfuerzos de los reguladores para tener una perspectiva
más amplia de las actividades de los grupos financieros domésticos.
No obstante lo anterior, en Chile no existe un enfoque de supervisión consolidada
acorde con las mejores prácticas en la materia, como por ejemplo las consideradas por el
Joint Forum (JF), principios que fueron revisados en 2012 a fin de incorporar las lecciones
aprendidas de la crisis financiera.6 Esta deficiencia en la regulación del sistema financiero
chileno ha sido destacada en forma reiterada por la OECD y el FMI, en diversos informes
sobre Chile, y cuyas conclusiones se resumen en la sección II.
En síntesis, aun cuando en Chile hay varios grupos económicos que según la
definición del JF y las definiciones aplicadas en otras jurisdicciones, cumplen con las
condiciones para ser considerados como Conglomerados Financieros y, como se indicó
previamente, tienen relevancia sistémica, la legislación no contempla requisitos de
regulación y supervisión consolidada de la solvencia, liquidez y gobierno corporativo de
éstos. La falta de regulación y supervisión de los riesgos propios de los Conglomerados
Financieros es una fuente de riesgo que podría debilitar seriamente la solvencia del sistema
financiero, por lo que resulta fundamental incorporar estas materias en la legislación
chilena.
El resto del capítulo se divide en cinco partes. En la sección II se revisa el marco
teórico y conceptual en aspecto como los principios de supervisión consolidada del JF y la
definición sugerida por este organismo sobre un conglomerado financiero, así como los
riesgos típicos asociados a estos grupos. La tercera sección revisa la evidencia empírica
disponible para otros países sobre la regulación y supervisión de conglomerados. Se revisa
el caso de EE.UU. que, si bien no se ciñe a las recomendaciones del JF es de interés debido
a la presencia de los Financial Holding Company (FHC), figura que ha sido adoptada por
algunos bancos locales que han establecido filiales en ese país. La cuarta sección hace una
cronología de los avances registrados en Chile para supervisar los grupos financieros y se
resume la visión de organismos internacionales que han evaluado el tema. En la quinta
sección se levanta una propuesta de cambios regulatorios, que podrían ser parte de una Ley
de Conglomerados Financieros. Por ejemplo, en forma prioritaria, la propuesta de
legislación debería incorporar una definición de conglomerados financieros para Chile y un
registro apropiado ante la autoridad, que permita delinear en forma precisa la estructura del
grupo. La última sección resume las propuestas de cambios a la normativa.
6
El Joint Forum es un Grupo Tripartito de Reguladores establecido en 1986, y es conformado por el Comité
de Basilea en Supervisión Bancaria del (CBSB), la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros
(IAIS) y la Organización Internacional de Comisiones de Valores (IOSCO). La misión de este organismo es
establecer mejores prácticas en diversas áreas de la industria financiera a nivel global.
164
Los Conglomerados Financieros en Chile
II.
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
Supervisión consolidada de conglomerados financieros: aspectos
teóricos y mejores prácticas
Esta parte del capítulo constituye el marco teórico básico que, orientado al objetivo
del trabajo, sirve como sustento de la propuesta para la supervisión de los conglomerados.
En ese orden de ideas, se empieza con un análisis de los diferentes tipo de enfoques de
supervisión financiera y su aplicación o adaptación para Chile, se abordan los principios de
supervisión consolidada del JF, donde se evidencia la definición de conglomerado
financiero propuesta por este organismo (BOX 1), que no se tiene en Chile pero si en otros
países de la región (BOX II), y se sigue con la identificación de los riesgos usuales
vinculados a los conglomerados financieros.
A nivel internacional, informes como el de la Reserve Bank of India (2008), Luna
Martínez y Thomas Rose (2003) y el Informe de Estabilidad Financiera 2013-II del Banco
Central de Chile, dan cuenta de algunos esquemas de regulación y supervisión sobre
conglomerados financieros. 7 Dichos esquemas se conforman a partir del diseño
institucional y del marco legal de supervisión vigente en cada país.
El diseño institucional del modelo de supervisión en general distingue cuatro tipos
de enfoques: i) sectorial, ii) funcional, iii) integrado y iv) por objetivos –denominado
también el modelo Twin Peaks.8 En el primero hay autoridades específicas por cada sector
financiero encargadas de supervisar todas las actividades de una entidad financiera. En el
segundo modelo la supervisión se realiza por línea de negocio, pudiendo darse el caso que
una misma institución financiera sea supervisada por varias agencias al mismo tiempo. En
el esquema o modelo integrado de supervisión existe un ente supervisor y regulador
universal, que se preocupa de la solvencia y conducta de mercado de todas las entidades
dedicadas a la provisión de servicios financieros relacionadas entre sí. Es decir, el modelo
integrado de supervisión conllevaría automáticamente una supervisión consolidada de CF.
Por último, el modelo Twin Peaks, o de regulación por objetivos, agrupa las tareas de
supervisión en función de la solvencia y la conducta de mercado de las instituciones
financieras. La siguiente sección presenta las ventajas y desventajas de cada diseño con
mayor detalle.
1) Los modelos tradicionales de supervisión
En los párrafos siguientes, se describen las ventajas y desventajas de estos enfoques
o modelos en torno a cuatro criterios: i) la consolidación de la industria financiera; ii) la
aparición de economías de escala; iii) la transparencia y responsabilidad de las entidades
supervisoras; y iv) costos de implementación.
7
Recuadro V.I Conglomerados Financieros en Chile; IEF 2013-II.
“The Structure of Financial Supervision Approaches and Challenges in a Global Marketplace”, Grupo de los
30, 2008.
8
165
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
La integración de las agencias de supervisión en una sola entidad ha sido una de las
principales respuestas, a nivel internacional, para enfrentar la tendencia global hacia la
consolidación de las instituciones financieras, caracterizadas por una compleja red de
vínculos de propiedad y la oferta de múltiples productos y servicios financieros. Este
enfoque, por construcción, resuelve el problema de definir el Supervisor Líder, además de
reducir las posibilidades de arbitraje regulatorio y controlar con mayor precisión las
operaciones intra-grupo.
La supervisión de los CF a través de una superintendencia integrada, encargada, por
ejemplo, de fiscalizar las actividades bancarias, de seguros y administración de fondos, es
muy posible que, en el largo plazo, genere economías de escala y un menor gasto fiscal, por
una reducción en la dotación de personal administrativo (por ejemplo, ahorro por menores
gastos en la gestión de recursos humanos u otros gastos de apoyo).
Al haber una entidad encargada de la supervisión de las actividades de un
conglomerado financiero, sería más claro identificar oportunamente la entidad responsable
en caso de que pudiera ocurrir un evento de insolvencia, ya sea a nivel de entidades o del
holding financiero. Es probable que bajo este modelo se pueda eliminar las distorsiones en
la regulación financiera de productos similares ofrecidos por bancos y compañías de
seguros, por ejemplo, uniformando el tratamiento de valoración de las inversiones
financieras y de límites de créditos e inversiones con partes relacionadas, respecto a una
definición homogénea de patrimonio.
Un caso interesante es la integración de la supervisión financiera en Japón a fines de
los noventa. En 1998, ese país constituyó la Agencia de Supervisión Financiera. Esta
agencia recibió las atribuciones de regulación bancaria y del mercado de valores que
estaban radicadas en el Ministerio de Finanzas. Dos años después esta agencia fue
reestructurada, tomando las atribuciones de regulación de mercados, que se habían
mantenido en el Ministerio de Finanzas (MF), pasando a denominarse Autoridad de
Servicios Financieros (FSA). No obstante, según el FMI, el MF sigue teniendo influencia
en la regulación financiera, debilitando la independencia de la FSA. Además, el Banco de
Japón retuvo las responsabilidades sobre la supervisión bancaria.
La experiencia de Japón sugiere que la integración total de las tareas de supervisión
puede ser un objetivo con un resultado incierto, pues no hay certeza del plazo necesario
para su implementación y de la delegación de responsabilidades. Sin ir más lejos, en Chile,
luego de la primera gran reforma a la LGB en 1997, después de la realizada en 1986, ha
habido tres reformas importantes al sistema financiero (MKI, MKII y MKIII), proceso que
tomó más de 10 años. No obstante, diversos agentes financieros han manifestado que
todavía hay muchos aspectos que mejorar de la infraestructura del mercado financiero.
Otro elemento contrario a tener en consideración es que las atribuciones y
responsabilidades de este supervisor integrado se diluyan en el diseño de un nuevo marco
regulatorio, lo cual podría dificultar la ejecución de medidas concretas de supervisión e
intervención en situaciones críticas. Además, con la integración de supervisores en una
entidad se arriesga perder la capacidad de tener distintas visiones sobre la supervisión y
166
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
regulación y, por lo tanto, desarrollar un marco regulatorio poco flexible, incapaz de
reconocer las particularidades de cada actividad.
Por su parte, el modelo de supervisión sectorial es un esquema donde es más difícil
generar economías de escala. Además, el diseño de regulaciones específicas para cada
sector o actividad financiera disminuye la transparencia y abre oportunidades de arbitraje
regulatorio. En efecto, dado que en este modelo el supervisor responde por la solvencia de
las entidades bajo su responsabilidad, el riesgo de asumir los costos de reputación como
supervisor por la insolvencia de un vehículo perteneciente a un grupo, pero fuera de su
perímetro de regulación, parecen evidentes. La eventual falta de alineación de incentivos,
de cooperación entre supervisores, puede crear condiciones favorables para una mayor
ocurrencia de situaciones críticas, incubación de riesgos sistémicos y de crisis financieras.
En un modelo de supervisión sectorial es necesario que haya una óptima
coordinación entre los distintos supervisores y el intercambio de información debe ser
fluido y flexible, para abordar rápidamente situaciones que requieran, por ejemplo, la
intervención de las autoridades, ya sea para requerir ajustes estratégicos en un grupo o
tomar la administración de instituciones insolventes. En este modelo donde hay varios
supervisores y otras instituciones con facultades para regular el sistema financiero, lo
coordinación por la vía de consultas o solicitudes de informes previos es muy importante,
porque introduce contrapesos que obligan a dar cuenta de la fiscalización de instituciones y
discutir la conveniencia de los cambios normativos.
Finalmente, la tercera alternativa para desarrollar la supervisión consolidada de CF
en Chile, es adoptar el modelo de supervisión de objetivos paralelos o “twin peaks”,
propuesto por la Comisión Desormeaux en su informe final. Este modelo es adoptado por
primera vez en Australia a mediados de los noventa, debido a la mayor integración
financiera, la desregulación y el crecimiento de los conglomerados financieros
experimentada por el sector financiero en ese país. Este enfoque propone la creación de dos
reguladores independientes: el primero, dedicado a la supervisión prudencial de la
solvencia; el segundo, ocupado de la protección de inversionistas, consumidores y la
conducta de mercado de las instituciones financieras. Este esquema ha sido recomendado
por diversos organismos internacionales luego de la reciente crisis financiera.
Esta opción plantea objetivos paralelos porque supone que existen conflictos entre
éstos si son supervisados por el mismo regulador. Por ejemplo, la tendencia de los
reguladores en algunos países es privilegiar la solvencia de las instituciones financieras
permitiendo la participación de empresas financieras de gran tamaño que tendrían una
menor probabilidad de insolvencia, debido a los temores de responder a la opinión pública
por los elevados costos reales de las crisis financieras. La preferencia por el objetivo de
solvencia puede llevar a estructuras de mercado concentradas, a costa de debilitar la
competitividad en el sector financiero, permitiendo el desarrollo de prácticas de negocios
en desmedro de los deudores bancarios que se ven enfrentados a menos opciones de
financiamiento e inversión, sobre todo a las empresas PYME, consumidores y los
depositantes minoristas.
167
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
Este tipo de conflictos serían evitables, a criterio de los seguidores de este modelo,
si los reguladores y supervisores responsables por el cumplimiento de estos objetivos
tuviesen una clara separación de funciones. Un supervisor con objetivos de cautelar la
solvencia tanto a nivel individual como sistémico, podría abordar en forma integrada la
supervisión consolidada de dicho objetivo, de manera más efectiva. Por otro lado, el
supervisor cuya responsabilidad es velar por mantener la transparencia en el
funcionamiento de los mercados, serviría como un contrapeso natural del supervisor
encargado de la solvencia. Esto significa que el CF que controla las actividades del grupo
financiero sería supervisado por, al menos, dos entidades supervisoras distintas, lo cual
plantea dificultades para la supervisión consolidada de grupos financieros, en todo caso
menores que en modelo sectorial. Este esquema es probable que no genere economías de
escala, como en el modelo de supervisión integrada, e incluso podría ser la opción que
demande una mayor cantidad de recursos fiscales, puesto que cada organismo supervisor es
estructurado en torno a un consejo directivo. No obstante, la mayor cantidad de recursos se
justificaría porque el modelo de supervisión por objetivos sería más apropiado para
mantener la estabilidad financiera.
Como lo indica el informe de la Comisión Desormeaux, junto a Australia, este
modelo se aplica también en Canadá, países que no se vieron afectados por la crisis.
Asimismo fue adoptado en Holanda y Francia, encontrándose además en proceso de
adopción en Inglaterra, Italia, España y Portugal, lo cual explica su preferencia por diversos
expertos.
2) Principios para la Supervisión de Conglomerados Financieros9
Independiente de los diferentes esquemas de regulación y supervisión, el JF en su
reporte final de septiembre 2012, establece un conjunto de principios básicos que proveen
un marco de análisis de la supervisión de los CF. Estos principios se resumen a
continuación:
a. Poderes y Autoridad del Supervisor: Se destaca la necesidad de un marco
regulatorio claro, donde se establezca los poderes, autoridad y recursos
necesarios para su funcionamiento. Se enfatiza además los aspectos de su
independencia y coordinación con otros supervisores.
b. Responsabilidades del Supervisor: Destaca la importancia de la supervisión a
nivel consolidado, la responsabilidad del supervisor en implementar estándares
mínimos prudenciales, así como el uso de medidas correctivas. Hace énfasis en
la cooperación entre supervisores, la coordinación y el intercambio de
información.
c. Gobierno Corporativo: Se refiere al cumplimiento de los principios tipo “fit
and proper”, la estructura de la organización, la responsabilidad de los
directorios y los ejecutivos de la alta dirección de los GF, además del
9
The Joint Forum, Principles for the supervision of financial conglomerates, September 2012.
168
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
tratamiento de los conflictos de interés y la política de beneficios a la alta
dirección.
d. Adecuaciones de Capital y Liquidez: Delinea el rol de los supervisores en
evaluar las condiciones de capital en términos consolidados, teniendo en cuenta
el riesgo que los vehículos no regulados pueden incubar dentro del CF. Incluye
principios relacionados con los procesos de administración del capital,
escenarios de estrés y adecuaciones de control interno. Principios sobre la
medición y administración del riesgo de liquidez a nivel consolidado también
son considerados.10
e. Administración de Riesgos: Se fija la necesidad de tener un marco
comprensivo sobre la administración de los riesgos. Ello implica la emisión de
reportes consolidados de concentración de riesgos, transacciones y exposiciones
intra-grupo. Se considera también principios relacionados con los riesgos
asociados a las nuevas áreas del negocio, análisis de escenarios de estrés, una
prudente agregación de los riesgos y la incorporación de las actividades fuera de
balance dentro del alcance de la supervisión del GF.
10
“Principios para la adecuada gestión y supervisión del riesgo de liquidez”, BIS, Septiembre 2008.
169
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
BOX 1. ¿Qué es un conglomerado financiero? La definición original planteada en 1995 por el JF considera que un CF es “cualquier grupo de empresas bajo un control común que se dedican exclusivamente o en forma predominante a desarrollar actividades financieras en al menos dos sectores entre banca, seguros y valores”. Los subrayados destacan elementos que consideramos relevantes de esta definición.11 En cuanto a la definición de CF, esta fue revisada en 1999, para incorporar el concepto de heterogeneidad de un grupo de empresas, enfatizando que las sociedades financieras podrían tener distintos requisitos de capital.12 En 2012, el JF argumenta que debido a la influencia de diversos grupos financieros en la estabilidad financiera durante la crisis de 2008, se hizo necesario revisar los principios para una adecuada supervisión consolidada de los CF. A la definición original se agregó el concepto de influencia dominante, al requisito de control común de un grupo de empresas, reconociendo a los holdings financieros como una de las formas para ejercer el control de un conglomerado.13 En el documento de 2012, el JF sugiere que los supervisores puedan aplicar los principios de supervisión consolidada a grupos que a pesar de participar solo en uno de los sectores financieros contemplados en la definición original, desarrollen actividades financieras significativas en sectores que estén fuera del perímetro de supervisión funcional. Este giro en la definición de CF permite ampliar el espectro de supervisión a otros grupos que puede tener un impacto sobre la estabilidad financiera, como el caso de los conglomerados mixtos. 3) Riesgos para la estabilidad financiera asociados a los conglomerados
financieros
La conformación de conglomerados se atribuye a la generación de mayores
beneficios netos, con una estructura de vehículos que dependen de un controlador común
que, en el caso de un CF, agrupa un conjunto de entidades financieras. La agrupación de
distintos servicios financieros puede generar una mayor eficiencia –reducciones de costos-,
mayor capacidad de endeudamiento y una diversificación de las fuentes de ingresos, pero
también ventanas de elusión tributaria. Es decir, la conformación de conglomerados se
asocia con la conformación de un “modelo de negocios”.
Es posible que un banco con una gran participación de mercado cuente con una
amplia base de depositantes minoristas que, generalmente, no ejercen una disciplina de
11
“The Supervision of Financial Conglomerates: A Report by the Tripartite Group of Bank, Securities and
Insurance Regulators”, July 1995.
12
“Supervision of Financial Conglomerates”, papers prepared by the Joint Forum on Financial
Conglomerates, February 1999.
13
Principles for the Supervision of Financial Conglomerates, Joint Forum, September 2012.
170
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
mercado sobre la institución debido a que tienen alguna forma de seguro de depósitos
estatal. Por otro lado, estas instituciones pueden obtener financiamiento de inversionistas
institucionales, generalmente más informados, que ejercen alguna disciplina de mercado
por los volúmenes que administran. No obstante, en mercados pequeños y menos
integrados financieramente al resto del mundo, estos inversionistas pueden estar obligados
a mantener sus fondos en el sistema financiero local. En ese caso, estas fuentes de
financiamiento pueden ser utilizadas por el banco de un CF para otorgar créditos o invertir
en bonos y acciones de empresas relacionadas en condiciones más favorables que aquéllas
recibidas por empresas no vinculadas al grupo.
Al mismo tiempo, el CF puede controlar otros vehículos financieros que reciben
fondos del público, como fondos mutuos y compañías de seguros que, a su vez, pueden
financiar en condiciones favorables de plazo y tasas al banco vía la compra de acciones,
bonos y depósitos a plazo (instrumentos financieros en general), o directamente a otras
empresas del grupo que a su vez provean financiamiento al banco. Todo lo anterior,
permite crear una suerte de mercado de capitales “interno”, donde las operaciones intragrupo podrían realizarse en condiciones más convenientes o en detrimento de empresas no
vinculadas al grupo empresarial.
En el escenario que las interrelaciones previamente descritas estuviesen
completamente prohibidas, la formación de CF puede generar eficiencias por: i) economías
de escala en el uso de las tecnologías de información, con sistemas integrados aplicados
transversalmente en el grupo, y en el uso de canales de distribución comunes para ofrecer
una amplia gama de servicios financieros; ii) tamaño óptimo para acceder a fuentes
externas de financiamiento más favorables y para ampliar el alcance regional o global del
grupo, alternativa favorecida por la mayor desregulación de la cuenta de capitales en varios
países emergentes, y la liberalización de regímenes cambiarios que favorecen la
convertibilidad de las monedas, consecuencias de la creciente globalización observada
hasta antes de la crisis financiera.
La evidencia del importante crecimiento en tamaño y número de los CF, tanto en
Chile como en el resto del mundo mencionado en la introducción, sugiere que alguno de
estos factores efectivamente ha contribuido a aumentar el valor de estos grupos, por sobre
un modelo de crecimiento stand-alone.14
Sin embargo, desde un punto de vista de la estabilidad financiera, los
conglomerados son una fuente de riesgos adicionales, principalmente vía el contagio entre
los vehículos de un mismo grupo, tal que la suma de riesgos de un conglomerado podría ser
mayor que la suma equivalente para un conjunto de empresas que operan individualmente.
El problema central de la existencia de un CF dice relación con que las empresas
individuales que conforman el grupo pueden mostrar al mercado una condición de solidez a
14
Ver Boot y Schmeits (2000), Berger and Ofek (1995), y Scharfstein and Stein (2000) para una discusión
teórica y empírica sobre la capacidad de crear o destruir valor de los CF. Berger and Ofek encuentran una
pérdida de valor en torno al 15% para la empresas en un grupo empresarial, respecto de empresas con el
mismo giro comercial, que operan sobre una base stand-alone.
171
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
partir de sus indicadores particulares, pero las transacciones intra-grupo, en un ambiente de
opacidad o insuficiente información, generan oportunidades para tomar riesgos que no se
condicen con los niveles de capital regulatorios en el plano individual, debilitando
potencialmente la solvencia del conglomerado como un todo.
3.1 Arbitraje Regulatorio
Vinculado con la heterogeneidad en los regímenes regulatorios, sumado a la falta o
inefectiva coordinación entre supervisores, existen oportunidades para arbitraje regulatorio
entre las empresas del conglomerado, aumentando la probabilidad de tener situaciones de
doble o múltiple apalancamiento.
Otra consecuencia negativa de las oportunidades de arbitraje regulatorio dice
relación con fenómenos de inequidad competitiva que se producen entre distintas
tecnologías alternativas de intermediación financiera, por el sólo hecho de estar situadas en
un mismo vehículo institucional con un diseño regulatorio diferente. A modo de ejemplo, la
regulación que se aplica sobre los créditos de consumo de compañías de seguros es distinta
a la de bancos, a pesar de que el riesgo inherente es el mismo en ambos casos, lo cual
debería llevar a exigencias de capital similares.
3.2 Riesgo de Contagio
Transmisión de riesgos intra-grupo mediante canales directos o indirectos,
especialmente vía las operaciones con relacionados, podrían tener repercusiones dentro de
un conglomerado.
Como se sugirió previamente, entre las operaciones vinculadas se pueden
mencionar:
•
•
•
Líneas de crédito o de financiamiento bajo diferentes vehículos o
instrumentos financieros.
Transferencia de activos tóxicos, incluyendo instrumentos que los contienen
como subyacentes, de modo de opacarlos en la estructura del conglomerado
y evadir las exigencias de provisiones y/o capital del perímetro de la
supervisión.
Compra venta de activos a precios fuera de mercado o en condiciones más
favorables que terceros.
Algunas de estas operaciones pueden figurar contablemente como aportes de capital
en algún vehículo del CF, sin embargo pueden haberse generado producto de mayores
niveles de endeudamiento intra-grupo (los llamados dobles o múltiples apalancamiento),
conllevando a inadecuado nivel de solvencia a nivel consolidado del CF o “aguas arriba”.
172
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
Adicionalmente, incluso en ausencia de exposiciones cruzadas, es claramente
factible un grado de contagio -por efecto de reputación- debido a la asociación de una
marca o accionistas controladores en común que intentan evitar la insolvencia de otros
vehículos del grupo. Por lo tanto, la materialización de riesgos en vehículos regulados o no
regulados, tiene repercusiones en las entidades financieras del grupo.
La información disponible en Chile muestra que las operaciones entre partes
relacionadas en determinados CF alcanzan proporciones importantes en términos del
patrimonio individual o consolidado de los vehículos del grupo. La alta exposición a nivel
de relacionados puede tener consecuencias no deseadas en términos de la solvencia y
liquidez15.
3.3 Complejidad y falta de trasparencia
La complejidad de la estructura organizacional de un conglomerado puede dificultar
la supervisión de la solvencia y liquidez, y el análisis de los riesgos por parte de los agentes
del mercado, en detrimento de una efectiva disciplina de mercado. En Chile, la falta de
reportes sobre la conformación completa de la malla de propiedad de los grupos
económicos (sus vehículos financieros y no financieros, accionistas jurídicos y naturales,
registrados en y fuera de Chile, incluyendo los “aguas arriba”) profundiza este riesgo. La
mayor complejidad de la estructura incrementa las posibilidades del arbitraje regulatorio.
3.4 Concentración y riesgo sistémico
Un evento de insolvencia involucra un conjunto mayor de actividades, elevando el
potencial de generar un impacto sistémico, a través de múltiples canales financieros.
Una inadecuada caracterización e identificación de la conformación y estructura de los
grupos y conglomerados, potencialmente, puede conducir a una alta concentración de las
inversiones, una capitalización inadecuada (exceso de endeudamiento) y contagio
financiero entre vehículos del grupo, lo que se torna en una situación más compleja ante la
presencia de un banco de tamaño sistémico.
Ahumada, Gonzales, y Zambrano (2013)16 y Cowan (2013) muestran el caso de las
Compañías de Seguros de Vida en Chile17, en donde la concentración de las inversiones
puede darse incluso en activos de empresas relacionadas, debido a la presencia de límites
normativos flexibles o muy holgados de las inversiones cuando se simulan con respecto al
patrimonio de la compañía.
15
Ver pie de página 1.
Mixed and Financial Conglomerates in Chile, January 2013. Workshop BCCH "Systemically important
financial institutions: identification and regulatory challenges“http://www.bcentral.cl/conferenciasseminarios/otras-conferencias/pdf/Workshop11012013/Ahumada, Gonzales y Zambrano.
17
http://www.bcentral.cl/politicas/presentaciones/ejecutivos/pdf/2013/kcl19062013.pdf
16
173
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
En general, las grandes concentraciones –activas o pasivas- configuran un mayor
riesgo para el sistema financiero en su conjunto, que está claramente evidenciado y tratado
en la legislación financiera internacional.
III.
Supervisión de conglomerados financieros: Evidencia de países con
un marco legal de supervisión consolidada
Esta parte del capítulo hace una revisión de los casos de algunos países, incluyendo
a los que conforman la denominada Alianza del Pacífico, que cuentan con avances
importantes en materia de regulación y supervisión de conglomerados, financieros y
mixtos, ( BOX II). Adicionalmente, se analiza el caso de los EE.UU. debido a que
incorpora la exigencia de los Financial Holding Company (FHC), que la estructura
adoptada por algunos bancos locales que cuentan con filiales operando en USA
Un repaso a la normativa vigente y disponible de distintos países que han implementado
marcos normativos de supervisión consolidada nos muestra que en general estos se han
estructurado bajo los principios emanados por el Joint Forum enfatizando los puntos
relacionados con los poderes, autoridad y responsabilidad del supervisor, las condiciones
del gobierno corporativo así como los requerimientos de solvencia y liquidez (Tabla 1).
Brasil
El Consejo Monetario Nacional (CMN) es la máxima autoridad regulatoria del
sistema financiero brasileño, y cuya Presidencia recae en el Ministro de Hacienda. Uno de
sus miembros es el Banco Central del Brasil, de donde el regulador bancario forma parte, y
otro miembro es la Comisión de Valores Mobiliarios (CVM), siendo el primero de ellos
quien tiene como una de sus funciones la de regular y supervisar el sistema bancario.
Asimismo, se creó el Comité de Estabilidad Financiera del Banco Central
(COMEF), para coordinar el monitoreo, la evaluación y mitigación del riesgo sistémico.
Desde Septiembre del 2010, la Secretaria Ejecutiva del Comité de Regulación y
Supervisión de los Mercados Financieros, de Capitales, de Seguros, de Previsión y
Capitalización (COREMEC) –creada el 2006- opera en el Banco Central del Brasil. Este
Comité tiene dentro de sus funciones: regular y supervisar a los conglomerados financieros;
facilitar y coordinar el intercambio de información entre las entidades y órganos
participantes del COREMEC, inclusive con entidades extranjeras y organismos
internacionales; etc.
174
Los Conglomerados Financieros en Chile
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Tabla 1
Países con marco legal de Supervisión consolidada
Principios
Poderes y autoridad del supervisor
Responsabilidades del Supervisor
Brasil Colombia España (CU) México
Perú
El Salvador
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
Gobierno Corporativo
1
1
1
1
0
1
Adecuaciones de Capital y Liquidez
1
1
1
1
1
1
Administración de Riesgos
1
1
1
1
1
1
Exi s te n orma ti va s obre e s te p ri nci pi o
No s e e vi denci a n orma s rel a ci ona da s con e s te p ri nci pi o
Colombia
•
Poderes y Autoridad del Supervisor
Mediante el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero se define la naturaleza,
objetivos y funciones de la Superintendencia Bancaria. Dicha Superintendencia se
encuentra adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica,
autonomía administrativa, financiera y patrimonio propio.
Dentro de sus funciones, se encuentra la de supervisar en forma comprensiva y
consolidada el cumplimiento de los mecanismos de regulación prudencial que deban operar
sobre tales bases, en particular respecto de las filiales en el exterior de los establecimientos
de crédito. Se encuentra facultada para establecer en qué casos las entidades sometidas a su
control y vigilancia deben consolidar sus operaciones con otras instituciones sujetas o no a
su supervisión.
Asimismo, con el fin de realizar una supervisión comprensiva y consolidada, se
encuentra facultada para practicar visitas de inspección a entidades no sometidas a su
control y vigilancia, examinar sus archivos y solicitar la información que se requiera para
determinar si concurren los presupuestos para que ellas consoliden sus operaciones con
entidades financieras o aseguradoras, o si existen vínculos u operaciones que puedan llegar
a representar un riesgo para estas últimas.
•
Responsabilidades del Supervisor:
La Superintendencia debe promover mecanismos de intercambio de información
con organismos de supervisión de otros países en los cuales entidades financieras
175
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
colombianas desarrollen operaciones o tengan filiales, o en los cuales estén domiciliadas
entidades financieras matrices de entidades financieras colombianas (Información
confidencial puede ser entregada bajo compromiso de la autoridad receptora de preservar
dicho estado de la información).
Del mismo modo, la Superintendencia podrá permitir que durante las visitas o
inspecciones que realice a sus vigiladas participen agentes de organismos de supervisión de
otros países en los cuales tengan su sede entidades vinculadas a entidades sujetas a la
inspección y vigilancia de la Superintendencia, siempre y cuando haya un principio de
reciprocidad.
Así mismo, podrá establecer acuerdos y formar parte de organismos, juntas y
colegios internacionales de supervisión, con el objeto de coordinar y tomar medidas
conjuntas de supervisión.
•
Gobierno Corporativo y Administración de Riesgos:
Dentro de la estructura de la Superintendencia Financiera de Colombia (Decreto
2555 de 2010) se tiene a un Superintendente Delegado para Riesgos de Conglomerados y
Gobierno Corporativo (artículo 11.2.1.4.31), sus principales funciones tienen que ver con:
i.
ii.
iii.
iv.
v.
La supervisión de la administración de los riesgos de conglomerados a los que se
exponen las entidades vigiladas debido a la vinculación con otras entidades, o de las
actividades u operaciones que puedan realizar entre sí.
Establecer en qué casos procede la consolidación de operaciones y de estados
financieros (EEFF) de las entidades reguladas con otras entidades sujetas o no a la
supervisión de la Superintendencia.
Pronunciarse sobre los EEFF y demás información consolidada presentada por las
entidades supervisadas, responsables de la consolidación de estados financieros, o
sobre las operaciones de un conglomerado.
Supervisar el cumplimiento de las políticas y normas de gobierno corporativo de las
entidades vigiladas pertenecientes a un conglomerado.
Velar por el cumplimiento de las políticas y normas de gobierno corporativo de las
entidades vigiladas.
Adicionalmente existe en la Superintendencia una Dirección de Riesgos de
Conglomerados que, entre otras funciones, es la encargada de identificar la estructura de los
conglomerados, estableciendo los vínculos accionarios de las personas naturales o jurídicas
que los conforman, así como los procedimientos necesarios para su actualización.
•
Adecuaciones de Capital y Liquidez:
Mediante la Circular Básica Contable y Financiera en su Capítulo X, se establecen
las reglas sobre:
176
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
Sistema de Administración de Riesgo de Liquidez (SARL) el cual debe permitir a
las entidades definir e identificar el riesgo de liquidez al que están expuestas en función del
tipo de posiciones asumidas y de los productos y mercados que atienden, de conformidad
con las operaciones autorizadas en su objeto social, a nivel individual y del conglomerado
financiero; esto último en línea con los principios básicos de la supervisión del riesgo de
liquidez.
Con el fin de identificar y cuantificar las exposiciones a futuras crisis de liquidez,
así como el análisis de impacto sobre los flujos de caja de la entidad, la posición de
liquidez, las utilidades o rentabilidad y la solvencia, se requieren de pruebas de tensión.
Estas pruebas se deben realizar sobre diferentes horizontes de tiempo y escenarios, a nivel
de línea de negocio, cartera colectiva y/o fondo o patrimonio autónomo, entidad y/o del
conglomerado financiero. También debe incluirse la posible respuesta e impacto de otros
participantes del mercado, relevantes para la entidad.
Asimismo, el Decreto 2555 de 2010 (Artículo 2.1.1.1.4) y la Circular Básica
Contable y Financiera en su Capítulo XIII-13 enfatizan el cumplimiento de las relaciones
de solvencia a nivel consolidado para los establecimientos de crédito.
El cumplimiento de la relación de solvencia se realizará en forma individual por
cada establecimiento de crédito, la que deberá cumplirse y supervisarse también en forma
consolidada. Para ello, los establecimientos de crédito se sujetan a las normas de la
Superintendencia en relación con la obligación de presentar estados financieros
consolidados, en particular, las entidades con las cuales debe efectuarse la consolidación.
España (Comunidad Económica Europea)
Mediante Directiva de Conglomerados Financieros (FICOD) 2002/87/CE del
Parlamento Europeo, promulgada en 2002, se establecen las normas adicionales de
supervisión de las entidades reguladas sectorialmente (entidades de crédito, empresas de
seguros y administradores de fondos de inversión), que pueden generan riesgos que no son
específicos, por ejemplo, al sector de seguros, sino riesgos vinculados al control de grupos
de entidades financieras que participan en diversos sectores regulados, que a su vez
conformen un Conglomerado Financiero.
Se define las condiciones y umbrales bajos los cuales se conforma un CF,
operaciones intra-grupo, riesgo de concentración. Se establecen también las condiciones
para identificar al Supervisor Responsable Coordinador (o líder) dependiendo de si la
sociedad controladora es o no regulada.
La FICOD introduce por primera vez la definición de conglomerado financiero en la
regulación del sector financiero europeo, utilizando criterios cualitativos y cuantitativos
para su identificación. El principal objetivo de esta regulación fue implementar una
supervisión transversal de los grupos financieros para efectos de controlar los niveles de
177
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
capital, riesgos de concentración y las transacciones intra-grupo. De acuerdo a FICOD un
conglomerado financiero es un grupo que cumple las siguientes condiciones:
i.
Una de las entidades financieras es regulada y supervisada por el respectivo
supervisor bancario, de seguros, o de administración fondos de inversión es la matriz del
grupo, o al menos una de las subsidiarias del grupo es regulada.
ii.
Una entidad regulada y supervisada ejerce una influencia dominante sobre una
entidad del sector financiero, o mantiene una participación en una entidad del sector
financiero.
iii.
Cuando no existe ninguna entidad regulada o supervisada por el supervisor
bancario, de seguros o de administración de fondos que sea la matriz del grupo, pero las
actividades del grupo se desarrollan en el sector financiero. En este aspecto, la regulación
considera un piso de 40% del total de activos del grupo en actividades en el sector
financiero, para efectos de ser considerado un CF.
iv.
Cuando al menos una de las entidades del grupo desarrolla sus actividades en el
sector bancario, o en el sector de seguros o de administración de fondos.
v.
Cuando el tamaño del grupo en el mercado es significativo en alguno de los sectores
de servicios financieros mencionados. La Directiva considera que una participación es
significativa cuando el tamaño del grupo excede el 10%, tanto en términos del total de
activos como de las medidas de solvencia correspondientes.
La función de supervisor coordinador (Artículo 10) será ejercida por la autoridad
competente que haya autorizado a la entidad regulada con arreglo a las normas sectoriales
pertinentes. En la directiva mencionada se establecen también los criterios en el caso que el
controlador del conglomerado financiero no se encuentre sujeto a regulación.
•
Adecuaciones de Capital:
Sin perjuicio de las normas sectoriales, el CF debe garantizar los fondos disponibles
propios, mínimos, a nivel consolidado (Artículo 6). El cálculo del capital contable puede
hacerse vía metodologías como “consolidación contable”, “deducción y agregación” y
“valor contable/deducción de requerimientos”. En cualquiera de estos métodos la FICOD
indica que la diferencia entre los requisitos de capital del conglomerado y la suma de los
requerimientos de capital de cada uno de los servicios financieros que forman parte del
grupo, calculados de acuerdo a los requerimientos de cada supervisor sectorial, no puede
ser negativa.
Es responsabilidad del Supervisor Coordinador cerciorarse que este cálculo se
realice por lo menos una vez al año.
•
Administración de Riesgos
Sin perjuicio de las normas sectoriales, se efectúa una supervisión adicional de la
concentración de riesgos de las entidades reguladas del CF (artículo 7). Reportes regulares,
al menos una vez al año, harán referencia de cualquier concentración de riesgos
significativa a nivel del CF.
178
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
Similarmente, las entidades reguladas deben informar periódicamente al Supervisor
Coordinador, al menos anualmente, de todas las operaciones intra-grupo significativas del
CF (artículo 8).
Lo anterior no impide que las autoridades supervisoras de los Estados Miembros
puedan establecer límites cuantitativos para controlar el riesgo de concentración y límites
cuantitativos y requerimientos cualitativos para controlar el riesgo de transacciones intragrupo.
Las entidades reguladas deben contar, a nivel de CF, con mecanismos de control
interno y sistemas de gestión de riesgos (Artículo 9). Los primeros deben considerar
mecanismos adecuados para identificar todos los riesgos materiales que pueden el nivel de
capital y sólidos procedimientos de contabilización y reporte para identificar y controlar los
riesgos de concentración y de transacciones intra-grupo. Los sistemas de gestión de riesgos
deben considerar sólidos gobiernos corporativos que incluyen revisiones periódicas de las
autoridades de las estrategias y políticas del grupo.
•
Responsabilidades del Supervisor
Dentro de las funciones del Coordinador, destacan la coordinación de la
recopilación y difusión de la información respecto de situaciones de estrés del CF. La
supervisión general y evaluación de la situación financiera del CF. La evaluación del
cumplimiento de la adecuación de capital, concentración de riesgos y operaciones intragrupo, además de la evaluación de la estructura, organización y sistemas de control interno
del CF.
El coordinador y las demás autoridades competentes de la supervisión establecerán
acuerdos de coordinación. Estos acuerdos de coordinación podrán ampliar las funciones del
coordinador y establecer los procedimientos de cooperación.
La cooperación prevé la recopilación e intercambio de información sobre aspectos
como: la identificación de la estructura del CF, políticas estratégicas, situación financiera,
principales accionistas y dirección del CF, organización, gestión de riesgos y sistemas de
control interno, sanciones importantes y medidas excepcionales (artículo 12).
Relacionado con empresas matrices situadas fuera de la Comunidad, sin perjuicio de
las normas sectoriales, las autoridades competentes comprobarán si las entidades reguladas
cuya empresa matriz tenga su domicilio en un tercer país están sujetas a una supervisión,
por parte de la autoridad competente de ese país, que sea equivalente a la prevista en la
Directiva, en relación con la supervisión adicional de las entidades reguladas.18
18
Por ejemplo, la obligación de la SC del Santander y del BBVA recaería en la Dirección de Supervisión del
Banco de España, y habría el procedimiento establecido de informar los principales resultados a la SBIF.
Además, bajo el marco de acuerdo entre ambos supervisores, habría espacio para mecanismos de
coordinación de acciones o medidas remediales que determinado supervisor, “home” o “host”, considere
prioritarias.
179
Los Conglomerados Financieros en Chile
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Ajustes a la FICOD después de la crisis financiera
La FICOD es modificada en noviembre de 2011 a raíz de las lecciones aprendidas
durante la crisis financiera reciente, la cual mostró que los riesgos grupales se manifestaron
transversalmente en todo el sector financiero.
Una de las modificaciones consistió en autorizar la supervisión consolidada en
bancos y compañías de seguros al nivel de la matriz en el conglomerado, aun cuando se
trate de un conglomerado mixto. Esto implica, incorporar dentro de la supervisión
consolidada entidades no reguladas, incluidas aquellas que se ubican en la parte superior
del grupo. Adicionalmente, se revisaron las disposiciones para identificar conglomerados, y
se introdujeron normas de transparencia legal y de la estructura operativa de los grupos,
además de incorporar dentro del perímetro de supervisión consolidada los fondos
alternativos de inversión. Estas modificaciones a la FICOD entraron en vigencia a
mediados de 2013.
México
Mediante la Ley Para Regular Las Agrupaciones Financieras, promulgada en enero
2014 por la Secretaria de Hacienda, se establece el marco regulatorio de los Grupos
Financieros (GF), se establecen las bases de organización de las Sociedades Controladoras
y el funcionamiento de los GF, así como los términos bajo los cuales habrán de operar.
Cabe destacar que, para que un conjunto de entidades financieras pueda funcionar como GF
(implica uso de denominaciones, marcas, servicios complementarios, etc.) deben acogerse
previamente a esta Ley.
Los GF deberán estar conformados por una Sociedad Controladora (SoCo) y a lo
menos dos entidades en sectores financieros distintos (Con más del 51% de las acciones
representativas del capital social de cada vehículo).
•
Poderes y Autoridad del Supervisor:
Se crea la Comisión Supervisora, conformada por la Comisión Nacional Bancaria y
de Valores, la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas y la Comisión Nacional del
Sistema de Ahorro para el Retiro como la responsable de supervisar el funcionamiento
general de los Grupo Financieros.
La Ley en su artículo 102, determina que la Sociedad Controladora y las
Subcontroladoras estarán sujetas a la supervisión de esta Comisión Supervisora, la cual será
la responsable de supervisar el funcionamiento general del Grupo Financiero, entregándole
para ellos las atribuciones que faciliten sus funciones de fiscalización y supervisión
Así mismo, se señala que será la Secretaría quien tendrá la facultad de determinar
para cada Grupo Financiero quién será la Comisión Supervisora, para lo cual tomará en
cuenta, entre otros elementos de juicio, el capital contable de las entidades de que se trate.
•
Responsabilidades del Supervisor:
180
Los Conglomerados Financieros en Chile
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La SoCo y las Sub-controladoras se encuentran bajo la supervisión de la Comisión
Supervisora, la misma que es determinada por Secretaría, para cada GF. Con todo, la
supervisión individual de cada entidad financiera se mantiene en los términos que la
normativa determina en cada caso.
Determina el marco de coordinación para el intercambio de información entre los
distintos supervisores (art 107,110). Esto a solicitud de alguna de las partes interesadas.
Este intercambio de información se encuentra por encima de las restricciones relativas a la
información reservada o confidencial. Quien recibe la información es el responsable.
Establece la suscripción de acuerdos de intercambio de información con
autoridades financieras extranjeras o Memorándums de Entendimiento (MOU). Así, se
faculta la entrega de toda clase de información a solicitud de supervisores del exterior
(incluye información considerada como confidencial). La cooperación incluye visitas extrasitu en base a un principio de reciprocidad.
Las medidas correctivas por incumplimiento de suficiencia de capital son: (art 117),
la suspensión de pago de dividendos, la suspensión del pago de compensaciones y bonos
extraordinarios, la suspensión de pago de intereses, diferir el pago del principal de la deuda
subordinada así como su conversión en acciones, hasta por el monto necesario para cubrir
el déficit.
Previa firma de convenio, la SoCo responde subsidiaria e ilimitadamente el
cumplimiento de las obligaciones a cargo de las entidades financieras integrantes del Grupo
Financiero (art 119).
Otras consideraciones tienen que ver con la revocación de la autorización, en casos
como incumplimiento con los requerimientos de capital, o no conservar el número mínimo
de entidades financieras integrantes.
Las causales de intervención en la gerencia o administración de la SoCo pueden
darse cuando a juicio de la Comisión Supervisora, existen irregularidades que afecten la
estabilidad, solvencia o liquidez y pongan en peligro los intereses del público o de los
acreedores.
•
Asimismo, se establece la definición y las funciones del Consejo de Estabilidad
Financiera (CEF). Lo componen los Secretarios o Presidentes de los organismos
Supervisores así como el Gobernador del BC. Se establece claramente que el CEF respeta
las facultades y atribuciones que el marco legal otorga a C/U de las autoridades. Se
establecen también otros Consejos (Inclusión Financiera, Educación Financiera) y las
facilidades de intercambio de información entre los mismos.
•
Gobierno Corporativo:
Las Sociedades Controladoras encomendarán la administración a un Consejo de
Administración y un Director General. El primero, deberá establecer las estrategias
generales del GF, así como las estrategias generales para la gestión, conducción y ejecución
181
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
del negocio de la SoCo. El Director será responsable de las funciones de gestión,
conducción y ejecución de los negocios de la SoCo, de las entidades financieras integrantes
del GF y de las Sociedades Subcontroladoras.
Asimismo, en esta ley se establecen los mecanismos bajo los cuales las Sociedades
Controladoras Filiales (extranjeras en México) pueden establecerse como GF.
•
Adecuaciones de Capital y Liquidez:
Se establecen requerimientos de capital, y liquidez, sobre una base consolidada,
siendo responsabilidad de la SoCo el velar por su cumplimiento.
•
Administración de Riesgos:
Vía Disposiciones de Carácter General se establecen la información exacta a
presentar, estados financieros consolidados, reportes regulatorios, etc.
Como reportes regulatorios a presentar se incluye:
–
Un reporte con los comentarios y análisis de la administración sobre los resultados
de operación y situación financiera, liquidez y recursos de capital del GF.
–
Un reporte que informa sobre las principales transacciones y exposiciones intragrupo, así como las concentraciones de riesgo con las entidades financieras relacionadas. Se
detalla los casos en los que las transacciones y/o exposiciones intra-grupo puedan afectar
sustancialmente la solvencia, liquidez y/o la rentabilidad del GF.
Perú
La Ley General del Sistema Financiero y de Seguros (Ley 26.702) en su Artículo
132 se reconoce a la supervisión consolidada de conglomerados como una forma mediante
la cual se atenúan los riesgos para el ahorrista.
•
Poderes y Autoridad del Supervisor:
El Artículo 349 de la mencionada a Ley, establece las atribuciones de la
Superintendencia de Banca y Seguros relacionadas con la supervisión consolidada. Entre
otros aspectos, está facultada para establecer la existencia de los conglomerados financieros
o mixtos y ejercer supervisión consolidada respecto de ellos.
Disponer la individualización de riesgos por cada empresa de manera separada, así
como dictar las normas generales para precisar la elaboración y presentación de estados
financieros consolidados.
Asimismo, puede celebrar convenios de cooperación con otras Superintendencias y
entidades afines de otros países con el fin de un mejor ejercicio de la supervisión
consolidada, así como celebrar convenios con los otros organismos nacionales de
supervisión a efectos de un adecuado ejercicio de la misma.
182
Los Conglomerados Financieros en Chile
•
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
Responsabilidades del Supervisor:
El Artículo 138 de la Ley establece la responsabilidad de la Superintendencia de
Banca, Seguros y Pensiones (SBS) respecto de la supervisión consolidada de
conglomerados. Establece las condiciones respecto de la información reportada por las
empresas (información fidedigna, oportuna, con carácter de Declaración Jurada). Faculta a
la SBS a ordenar medidas prudenciales respecto a operaciones con empresas relacionadas.
Autoriza también a la SBS a dictaminar medidas preventivas debido a falta de información,
por considerarse un impedimento para la evaluación de riesgos.
•
Administración de Riesgos:
Vía la Normas sobre Vinculación y Grupos Económicos (Res. Nº 445-2000) se
define las vinculaciones por riesgo único, grupo económico y conglomerado financiero, y
partir de ello se identifican los grupos y conglomerados del sistema. El alcance regulatorio
permite establecer los requerimientos de información sobre los grupos económicos de los
deudores de las empresas supervisadas.
•
Adecuaciones de Capital y Liquidez:
El Reglamento para la SC de conglomerados (Res. Nº 446-2000), determina las
medidas prudenciales aplicables a los conglomerados bajo supervisión, en materia de:
i. Requerimientos patrimoniales: El patrimonio no deberá ser inferior a la suma de los
requerimientos patrimoniales individuales de cada empresa conformante de los grupos
consolidables del sistema financiero y del sistema de seguros del conglomerado.
ii. Se establecen límites operacionales relacionados con el financiamiento a personas
vinculadas al conglomerado a personas individuales.
iii. Requerimientos de información para la supervisión consolidada. Estos tienen que ver
principalmente con:
•
Estados financieros consolidados por conglomerado,
•
reporte del patrimonio efectivo consolidado,
•
reportes de inversiones,
•
estructura de propiedad y de gestión del conglomerado, entre otros.
El Salvador
La Ley de Bancos de El Salvador norma la conformación de los CF. La presunción
de existencia puede obligar a las sociedades a regularizar su estado sujetándose a las
normas que rigen los CF. Se les prohíbe comportarse como tal en caso de no cumplir con el
procedimiento de regularización. Solo las sociedades miembros de un CF, constituidas y
operando de conformidad con lo dispuesto en la Ley podrán actuar de manera conjunta
183
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
frente al público, realizar comercialización conjunta de servicios, ofrecer servicios
complementarios y declararse como integrantes del conglomerado.
•
Adecuaciones de Capital y Liquidez:
Los requerimientos se limitan a la exigencia de capital consolidado (Art 127). El
Fondo Patrimonial consolidado no podrá ser inferior a la suma de los fondos patrimoniales
exigidos por las normas correspondientes a cada una de las sociedades en que tenga
inversión la sociedad controladora de finalidad exclusiva, en proporción a su participación.
•
Poderes y Autoridad del Supervisor:
Las sociedades controladoras se encuentran sujetas a la fiscalización de la
Superintendencia del Sistema Financiero, sin perjuicio de las facultades de los demás
organismos supervisores nacionales o extranjeros respecto de la fiscalización de las
sociedades miembros del CF.
Se establece la solicitud de Estados financieros Consolidados e individuales de la
sociedad controladora, sin perjuicio de los estados financieros individuales que deban
elaborar y publicar cada una de las sociedades miembros (Art 140).
•
Gobierno Corporativo
Los principales requerimientos relacionados con el gobierno corporativo de los
conglomerados se refieren a los mismos que se solicitan a las instituciones bancarias
(Artículo 121 de la Ley) y en general se circunscribe a las responsabilidades, requisitos e
inhabilitaciones de los directores.
En específico, los directores son responsables de que la administración de los
conglomerados se realice bajo el cumplimiento de las leyes, reglamentos, instructivos y
normas internas aplicables. También serán responsables de la veracidad de la información
proporcionada a la Superintendencia y al público, debiendo esta reflejar la verdadera
situación financiera del banco.
Los conglomerados deberán ser administrados por una Junta Directiva, integrada
por tres o más directores propietarios e igual número de suplentes. Estos deberán cumplir
con requisitos relacionados con la honorabilidad, conocimientos y experiencia en materia
financiera y administrativa (Artículo 33 de la Ley).
•
Administración de Riesgos:
Respecto a las operaciones con personas relacionadas, se prohíbe a las sociedades
miembros del conglomerado celebrar contratos con personas relacionadas a ellas por
propiedad o administración. Sin embargo están permitidas operaciones de prestación de
servicios (en condiciones normales de mercado) y los créditos con personas relacionadas
dentro de los límites permitidos (Art 142).
184
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
Se norma también las inversiones en el exterior consistentes en más del 50 por
ciento de las acciones de sociedades matrices de grupos financieros regulados, bancos,
sociedades de seguros o administradoras de fondos de pensiones o entidades del mercado
de valores ahí constituidas que sean de una naturaleza similar a las sociedades que la
presente Ley autoriza invertir a la sociedad controladora del conglomerado en El Salvador.
Estas inversiones requieren la aprobación de la Superintendencia. Estas inversiones en el
exterior por parte de la Sociedad Controladora, no podrán superar nunca el 50% por ciento
del Fondo Patrimonial de la sociedad controladora.
•
Responsabilidades del Supervisor
La fiscalización de los bancos o Sociedades de Control con presencia en el exterior,
se ejercerá de conformidad con los memorandos de cooperación que se hayan suscrito con
el organismo de supervisión del país en que se efectúe la inversión. Estos memorandos
podrán autorizar a las instituciones fiscalizadoras compartir, en forma recíproca,
información de las sociedades que funcionen en ambos países (sujeto a reserva).
Los conglomerados financieros o bancos del exterior que deseen establecerse en el
Salvador (propiedad accionaria mayor al cincuenta por ciento) y operar como tal, deberán
constituir en El Salvador una sociedad controladora subsidiaria y se dé total cumplimiento a
las disposiciones de la Ley (Título V, Capítulo VIII).
EE.UU.
En EE.UU., el Acta Gramm-Leach-Bliley (GLB) de 1999, permitió a las
organizaciones bancarias, conocidas como bank holding companies (BCH), registrarse
como financial holding companies (FHC), y bajo esta figura ampliar el rango de
actividades financieras tales como la emisión de seguros y la emisión e intermediación de
valores y la banca de inversión. Este cambio regulatorio estimuló un notable crecimiento
de los activos de los BHCs, sobre todo en actividades no relacionadas a la banca comercial
tradicional. Al mismo tiempo, el número de vehículos subsidiarios de los BHCs más
grandes de EE.UU. creció más de cuatro veces el número existente a principios de los
noventa, así como su presencia internacional.
La supervisión es funcional, pero se le otorga a la Federal Reserve Board (FRB) la
función de “Supervisor Paraguas” de las FHCs así como de las BHCs. Si bien la
mencionada acta no define explícitamente qué es un supervisor paraguas, en la práctica
implica tener poderes de supervisor consolidado. Así, por ejemplo, la FRB es responsable
por la identificación y administración de los potenciales riesgos que afecten al banco,
provenientes de las otras subsidiarias.
La FRB hace el análisis del grupo en base a reportes sectoriales, en la mayoría de
los casos; sin embargo, cuando considere necesario puede requerir mayor información a la
subsidiaria sobre sus estados financieros y sus operaciones con el banco.
185
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
La FRB señala en su Marco para la Supervisión de los FHC que, para el
cumplimiento de sus responsabilidades, debe interactuar estrechamente e intercambiar
información con los reguladores funcionales.
La FRB es responsable por la evaluación de la adecuación de capital consolidado de
los FHCs, y son los supervisores funcionales los que continúan fijando y exigiendo los
requerimientos de capital a las subsidiarias dentro de su jurisdicción. Es decir, la FRB no
tiene la facultad legal de establecer requisitos de adecuación de capital adicional a nivel de
las subsidiarias. Estos requerimientos de capital individuales corresponden a su regulador
funcional quien si tiene el alcance de exigir cargas de capital sobre el FHC.
La revisión de la regulación financiera en EE.UU. que llevó a la promulgación del
Acta Dodd-Frank representa un quiebre en la tendencia observada desde fines de los
noventa, en el sentido de ampliar la gama de servicios financieros que pueden ofrecer las
BHCs. Una parte de esta acta, la denominada “Volcker Rule”, prohíbe las operaciones de
trading en las cuentas del banco para varios instrumentos financieros, y limita
considerablemente la inversión en firmas de capital privado, fondos de coberturas y
actividades de similar carácter.
La regulación de la supervisión de CF revisada en esta sección, por un lado,
evidencia la existencia de marcos normativos que tienen una visión de supervisión
consolidada, en línea con las recomendaciones de organismos internacionales. Por otro
lado, la evidencia revela que es complejo encontrar países que cuenten con similares
desarrollos institucionales de regulación y supervisión consolidada, inclusive si se
enmarcan o tipifican bajo un mismo enfoque de supervisión. Esto último es consecuente
con que no existe suficiente evidencia que indique la superioridad de un modelo por sobre
los otros.
Con todo, documentos como el emitido por el Grupo de los 30 concluye, entre otras
11 observaciones, y en el marco de la dificultad que supone establecer los mecanismos de
comunicación y coordinación entre entes supervisores, que cualquiera sea la estructura de
supervisión hay una necesidad por tener una visión consolidada de cada una de las
instituciones supervisadas, visión o enfoque ausente actualmente en Chile.
IV.
Evolución de la vigilancia de los grupos financieros en Chile
En Chile, la primera instancia de coordinación entre los supervisores del sector
financiero fue la creación del Comité de Mercado de Capitales, a fines de los noventa. En
este comité participaban, además, el Ministerio de Hacienda y el Banco Central. Con la
creación del Comité de Superintendentes Financieros (CSSF), en enero de 2001, se realizan
los primeros esfuerzos de coordinación entre las Superintendencias sectoriales para tener
una perspectiva integral de los grupos que operan en Chile, esfuerzos que estuvieron
enfocados en compartir información de grupos de empresas relacionadas con participación
186
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
en varios sectores financieros.19 El Comité acordó un Memorándum de Entendimiento que
comprendía, entre otras actividades, reuniones ordinarias mensuales20. Estos comités no
tienen estatus legal y por ende la capacidad de ejecutar iniciativas en temas de supervisión
consolidada ha sido limitada, a lo cual en la práctica se sumaban diversas restricciones
legales para compartir información.21 Por su parte, el Comité de Mercado de Capitales se
reunía en forma esporádica y voluntaria, limitando su grado de influencia sobre la visión
sistémica del sector financiero.
La reciente creación del Consejo de Estabilidad Financiera (2011) y la posterior
iniciativa (2013) por darle un estatus legal tiene como objetivo mejorar la coordinación de
las entidades supervisoras con el Banco Central y el Ministerio de Hacienda y contar con
atribuciones legales más efectivas para compartir información de los grupos financieros.
Diversos organismos internacionales, FSAP de 2004 y 2011 del FMI, y los estudios
económicos de la OECD de 2010 y 2013, han recomendado a Chile avanzar en la creación
de un marco institucional que se haga cargo de la regulación y supervisión de los CF. En
los párrafos siguientes se resumen los principales riesgos detectados y las recomendaciones
contenidas en dichos informes.22
El primer FSAP realizado por el FMI en 2004, si bien se reconocía el adecuado
funcionamiento del modelo tradicional de supervisión sectorial chileno hasta ese momento,
planteaba al mismo tiempo que la creciente interrelación entre los servicios financieros de
los distintos sectores, el desarrollo de mercados secundarios fuera de bolsa (OTC) y la
carencia de sistemas de información más integrados, podrían debilitar la efectividad del
modelo de supervisión en el futuro, de ser sometido a situaciones de tensión. El informe
reconocía los obstáculos legales para implementar una supervisión consolidada de
conglomerados financieros, aunque sugería orientarse en ese sentido en el mediano plazo.
En el corto plazo, el informe sugirió:
i. La creación de una secretaría técnica para agilizar y fortalecer el
funcionamiento del Comité de Superintendentes, lo cual fue implementado
en 2008 (ver nota 6).
ii. El desarrollo de planes de contingencia para enfrentar problemas de liquidez
o insolvencia de los conglomerados y,
iii. Avanzar en la dirección de una supervisión basada en riesgos en todos los
sectores financieros.
19
El año 2006 se invitó a participar en el Comité, en calidad de miembro observador, al Banco Central. A
fines del año 2008 se creó una Secretaria Técnica con el objeto de fortalecer el funcionamiento del Comité y
la coordinación entre las Superintendencias en materias de supervisión, regulación e información.
20
Facultades incorporadas por la ley N° 20.190 en 2007, conocida como MK2.
21
Las referencias en la documentación revisada no especifican cuales serían dichas restricciones. No
obstante, conversaciones informales con funcionarios de las distintas superintendencias sugieren cierta rigidez
o lentitud para compartir aquella información que no está en el dominio público. Esta lentitud se habría
reducido después de la crisis financiera de 2008. Sin embargo, la necesidad de un intercambio más fluido de
información se concretó con la nueva ley del CEF.
22
Ver también documento posterior al FSAP 2004, “Supervision of Financial Conglomerates: The Case of
Chile”, Constantinos Stephanou, World Bank Policy Research Working Paper 3553, March 2005.
187
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
Por otra parte, el FSAP efectuado en 2011 considera que, dada la incapacidad de los
supervisores para evaluar los riesgos de los conglomerados financieros domésticos, se
pueden estar incubando riesgos importantes para la estabilidad financiera en vehículos
domésticos de un grupo que estén fuera del perímetro regulatorio, (es decir, vehículos no
financieros o no registrados como tales pero que desarrollen actividades de esa índole) y/o
en vehículos constituidos en el extranjero. A lo anterior, se reitera la inexistencia de un
marco regulatorio para abordar la insolvencia de un CF.
El FMI, en su último reporte anual de Chile bajo el Artículo IV, publicado en julio
de 2014, insiste en sugerir, en línea con las recomendaciones del FSAP de 2011, que un
enfoque de supervisión consolidada sería más efectivo para enfrentar el desafío de
supervisar los conglomerados que operan en el país. Este organismo reconoce avances en la
revisión de conglomerados bajo el actual marco regulatorio, incluyendo el estudio de casos
específicos, mayores restricciones de las operaciones entre partes relacionadas y la
coordinación e intercambio de información relevante entre los supervisores sectoriales. No
obstante, el informe indica que la ausencia de una clara asignación de atribuciones y
responsabilidades para desarrollar una supervisión consolidada y de una regulación
prudencial para conglomerados, junto con medidas coercitivas para avanzar en esta
dirección, impiden una aproximación más efectiva al problema. El informe del FMI estima
que el estatus legal que adoptaría el CEF permitiría avanzar hacia una supervisión
consolidada más efectiva.23
En opinión de los autores, la falta de un marco de supervisión consolidada de los CF
en Chile, puede generar condiciones para un aumento inesperado del riesgo sistémico y
debilitar seriamente la solvencia financiera del sistema.
El informe de la OECD 2013 destacó el envío del proyecto de ley para otorgar un estatus
legal al Consejo de Estabilidad Financiera (CEF) que, en principio, permitiría mejorar la
coordinación y el intercambio de información entre los supervisores, el Banco Central y el
Ministerio de Hacienda. Debido a la significativa presencia de conglomerados financieros
en Chile, ese organismo considera relevante que el CEF adquiera un estatus legal, pues
permitirá desarrollar iniciativas para ampliar el marco supervisión hacia una supervisión
consolidada.
Este organismo ya había manifestado su preocupación por la relevancia de los
conglomerados financieros en el sistema financiero chileno en su informe de 2010. En
particular, en esa oportunidad se mencionaban cuatro riesgos vinculados con la ausencia de
una supervisión consolidada:
i. Que los supervisores tengan obstáculos para detectar riesgos de contagio
intra-grupo.
ii. Que los agentes financieros arbitren diferencias regulatorias entre los
distintos sectores financieros, como exigencias diferenciadas de capital
mínimo.
iii. Que el perímetro regulatorio no alcance a otras actividades financieras
desarrolladas por un grupo financiero, mencionando, por ejemplo, la
23
Chile Staff Report For the 2014 Article IV Consultation, página 15, FMI Julio 2014.
188
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
emisión de tarjetas por casas comerciales, que a la fecha de dicho reporte no
estaban sujetas a una profunda supervisión por parte de la Superintendencia
de Bancos.
iv. Que la coordinación entre los supervisores sectoriales era restringida y a
nivel sistémico la supervisión dependía de regulaciones que enfatizaban el
giro único o en restricciones para realizar operaciones con relacionados
(“firewalls”).
En Agosto de 2010, el gobierno encargó a una comisión de expertos, denominada la
Comisión Desormeaux (CD), el análisis de la regulación y supervisión del sistema
financiero a esa fecha, con atención a los riesgos inherentes que se originan en la prestación
de servicios financieros, en particular en lo referido al manejo del riesgo sistémico.24 La CD
debería presentar una propuesta de perfeccionamiento del marco de regulación y
supervisión, en base a la experiencia nacional, la evidencia internacional y las lecciones que
dejó la crisis financiera de 2008.
Como parte del diagnóstico inicial sobre la regulación y supervisión en Chile, el
resumen ejecutivo de la CD menciona en primer lugar la incapacidad para “…supervisar el
riesgo consolidado de los conglomerados financieros…” que debido a su creciente
presencia en el mercado doméstico, y sin una supervisión adecuada, aumenta los riesgos de
contagio y de crisis sistémicas.
i. Como resultado del análisis y revisión de la experiencia internacional, la CD
propuso la adopción de un modelo de supervisión y regulación por
objetivos, conocido como el modelo “Twin Peaks”, lo cual implicaba
reestructurar la institucionalidad vigente en torno a dos objetivos
relacionados: la solvencia y la conducta de mercado de las instituciones que
conforman el sistema financiero.
ii. Este modelo de supervisión, según la CD, permitiría “…un tratamiento
adecuado de los conglomerados financieros, y presenta un menor riesgo de
duplicaciones y arbitrajes regulatorios…”. Además, el modelo de
regulación por objetivos es similar al modelo sugerido por organismos
internacionales como el G30, como resultado del aprendizaje de las falencias
en la supervisión constatados a raíz de la crisis financiera de 2008.
iii. Asimismo, se argumenta que versiones similares del modelo Twin Peaks
están presentes en Canadá y Australia, países que no se vieron afectados por
la crisis, y fue adoptado en Holanda y Francia, encontrándose además en
proceso de adopción en Inglaterra, Italia, España y Portugal.25
24
“Comisión de Reforma a la Regulación y Supervisión Financiera: Informe Final”.
“The Structure of Financial Supervision: Approaches and Challenges in a Global Marketplace”, Group of
Thirty, 2008.
25
189
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
iv. La propuesta final de la CD consistía en la creación de una Comisión de
Solvencia, integrada por lo que es hoy la SBIF y la Intendencia de Seguros
de la SVS; una Comisión de Conducta de Mercado, que tendría las
funciones de lo que es hoy la Intendencia de Valores de la SVS; y una
Comisión de Pensiones, la actual Superintendencia de Pensiones.
v. Además la CD propuso la creación de un Comité de Reguladores,
compuesto por las comisiones descritas en el punto 4. anterior, que sería la
encargada de “…planificar y ejecutar formas de supervisión consolidada de
grupos empresariales.”
vi. Finalmente, la CD propuso la creación de un Consejo de Estabilidad
Financiera (CEF), que sería una instancia formal de coordinación entre todas
las comisiones, Hacienda y el Banco Central, y cuyo objetivo sería proteger
la estabilidad financiera e identificar vulnerabilidades y focos potenciales de
riesgo sistémico y el manejo de situaciones de crisis.
Llama la atención que la propuesta de perfeccionamiento de la institucionalidad
financiera en Chile de la CD no haya prosperado, a pesar de reconocer la necesidad de un
tratamiento adecuado de los CF. Cabe indicar que la CD no señala cuál sería la definición
de CF bajo el modelo propuesto. Es posible que implícitamente se parta del supuesto que se
debería adoptar la definición propuesta por el JF, pero sin duda es una materia no abordada
por la CD. Se podría entender que la propuesta de la de la CF de la creación de un Comité
de Reguladores encargado de la SC y, compuesto por supervisores sectoriales de bancos,
seguros y AFP, indicaría que todas estas instituciones financieras deberían estar presentes
en un CF.
El gobierno no consideró la propuesta de la CD para reformar la institucionalidad
vigente, salvo en lo relativo a la creación de un organismo similar al CEF, el cual fue
creado por decreto en julio 2011, como una comisión asesora del Ministerio de Hacienda en
temas de estabilidad financiera, con objetivos menos ambiciosos y como una instancia de
coordinación en el manejo preventivo del riesgo sistémico y la resolución de situaciones
críticas, sin atribuciones para desarrollar cursos concretos de acción. No obstante, el CEF es
uno de los primeros intentos explícitos por abordar la supervisión de los conglomerados
financieros en Chile desde una perspectiva de riesgo sistémico, tal como otros países de la
región (BOX 2). El decreto que crea el CEF define tres objetivos para este organismo –
Artículo 2° del Decreto 953:
i. Análisis consolidado de la información de las entidades sujetas a supervisión
y regulación para un adecuado manejo del riesgo sistémico.
ii. Promover la coordinación de los supervisores y reguladores para desarrollar
una supervisión integrada de los CF donde, a partir de su adecuada
identificación, centrar el análisis en aquéllos con alcance sistémico, siendo la
operatividad del monitoreo de los riesgos encargada al Comité de
Superintendentes, que sería el símil al Comité de Reguladores propuesto por
la CD.
190
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
iii. Realizar propuestas tendientes a mejorar el diseño regulatorio del sector
financiero.
En noviembre de 2014 se aprobó la ley 20.789 con el objetivo de fortalecer el
funcionamiento del CEF, en línea con la recomendación del informe de la OECD.26
En lo sustancial, la ley que crea el CEF fortalece el rol del organismo para facilitar la
coordinación técnica e intercambio de información entre los participantes, con el propósito
de identificar posibles riesgos para el sistema financiero. Para este objeto, el CEF puede
solicitar a las Superintendencias cualquier información necesaria para evaluar riesgos para
la estabilidad financiera, incluso aquella sujeta a reserva, eximiendo de responsabilidad
legal a quienes la entreguen. Además, modifica los cuerpos legales de las
superintendencias, facultándolas para solicitar antecedentes financieros de todos los
vehículos que pertenezcan a un grupo empresarial y la información que les permita evaluar
las relaciones de control o propiedad entre ellas.27 La definición de grupo empresarial
corresponde a la establecida en el Artículo 96 y siguientes del Título XV de la ley
N°18.045, sobre Mercado de Valores.28
El proyecto de ley recientemente aprobado tiene por lo menos dos elementos a
considerar:
i.
ii.
La potestad para solicitar cualquier información necesaria, incluso
aquella información sujeta a reserva –numeral 2 del artículo 2°- como
base para identificar completamente un CF, y
La definición de grupo empresarial y sus implicancias para la
estructuración de un CF.
Respecto del primer punto, la ley entrega atribuciones para solicitar la información
disponible en las superintendencias, como la información sujeta a secreto bancario, o
26
La creación original del CEF mediante decreto no le entregó a dicho organismo la fuerza obligatoria que
tiene la autoridad de una ley, cuyo incumplimiento conlleva una sanción.
27
El proyecto ha sido aprobado por la Comisión de Hacienda del Senado el 09/09/14.
28
El Artículo 96° del Título XV de la LMV define un grupo empresarial como un conjunto de entidades tales
que comparten intereses y riesgos financieros comunes, enfatizando que un grupo empresarial se define en
función del control que los dueños tienen sobre diversas sociedades, así como aquellas sociedades que tienen
activos y pasivos significativos con dicho grupo empresarial. En particular, el Título XV de la LMV establece
que:
i. Son controladores de una sociedad toda persona o grupo de personas que tienen un acuerdo de
actuación conjunta para asegurar la mayoría de los votos y directores, e influir decisivamente en la
gestión de una empresa. La existencia o presunción de un acuerdo de actuación conjunta permite
identificar las personas relacionadas al grupo empresarial. (Artículo 97°)
ii.
Son relacionadas a la sociedad de un grupo empresarial las empresas que tengan la calidad de matriz,
coligante o coligada, conforme a las definiciones de la ley N°18.046.28 Cabe señalar que la SVS
cuenta con amplias facultades para determinar si una sociedad pertenece o no a un grupo empresarial
y para solicitar información de otras sociedades que se presuma puedan estar vinculadas a un grupo
empresarial. (Artículo 100°)
191
Los Conglomerados Financieros en Chile
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aquella información que puedan solicitar de conformidad con sus leyes. La ley exime de
toda responsabilidad a quien entregue información de carácter reservado pero, a su vez,
exige la debida confidencialidad a los integrantes del CEF que conozcan de dichos
antecedentes. En principio, estas nuevas facultades permitirían a las superintendencias, con
una adecuada coordinación, delinear por completo un CF, incluyendo los vehículos
domésticos “aguas arriba” y los constituidos en el exterior. Sin embargo, es prematuro aun
evaluar la efectividad de este cambio legal; la efectividad de esta medida va a estar en
función de la implementación que adopten las superintendencias.
Sobre el segundo punto, la definición de grupo empresarial no calza con una
definición de conglomerado financiero, entendiendo por éste un grupo de entidades con
actividades netamente financieras, idealmente encabezadas por una empresa matriz o
holding. La definición de la ley 20.789 permite, en principio, que los conglomerados (no
definidos como propiamente tales) se organicen en forma mixta, con vinculaciones
patrimoniales entre empresas del sector real y del sector financiero. Esta figura no es
coherente con las recomendaciones de organismos internacionales sobre la supervisión de
CF, puesto que aumenta el riesgo de daño patrimonial del conglomerado por efecto de
contagio a shocks de empresas que no cuentan con supervisión ni regulación financiera.
En síntesis, la regulación financiera en Chile no tiene un enfoque de supervisión
consolidada de los grupos que desarrollan actividades financieras en el país. Existe una
regulación fragmentada, algunas restricciones para la exposición al riesgo de vehículos
relacionados, e iniciativas de coordinación entre los reguladores y supervisores que, si bien
han pasado a ser parte de las actividades regulares de estas entidades, no permiten contar
con un respaldo legal y disponer de los mecanismos explícitos o instancias para enfrentar
eventuales problemas con alcances sistémicos.
El sistema financiero chileno ha resistido sin grandes sobresaltos las continuas crisis
financieras ocurridas recientemente en el resto del mundo, que generaron un impacto global
negativo sobre las condiciones de acceso al financiamiento y las percepciones de riesgo.
Sin embargo, propensa a mantener el status quo, podría demorar la implementación de un
marco de supervisión consolidada, sugerida reiteradamente por organismos internacionales
y expertos nacionales. Una mirada autocomplaciente del marco regulatorio vigente no es
consistente, por ejemplo, con las tensiones que debió enfrentar un importante banco local
en 2013. La incertidumbre sobre la solvencia de una empresa del sector real de propiedad
del grupo vinculado al banco, generó un efecto negativo en los spreads del coste del
financiamiento de corto y largo plazo, así como un impacto negativo en el precio de las
acciones de dicho banco, entre otros.
El caso anterior muestra que el contagio hacia las empresas del sector financiero,
provistas de garantías estatales, es posible bajo el actual modelo de supervisión. Esta
experiencia permite argumentar que una supervisión consolidada efectiva de los negocios
financieros de un grupo, por ejemplo, con exigencias de informes periódicos sobre la
situación de solvencia, liquidez y un detalle de las exposiciones intra-grupo, habría
atenuado o disminuido considerablemente la incertidumbre sobre la solvencia de esa
empresa bancaria. Estos informes periódicos formarían parte, desde la posición del
regulador financiero, de lo que se conoce como la supervisión financiera extra situ, que es
192
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
uno de elementos que complementa a la supervisión in situ (inspecciones) y a los
requerimientos cuantitativos (límites, cargas de capital, ratios de liquidez, pruebas de
tensión).
V.
Propuestas para avanzar a una supervisión consolidada
La sección IV resume la evolución de los esfuerzos realizados por los reguladores y
supervisores del sector financiero en Chile para acotar de alguna manera los riesgos propios
de los grupos económicos que funcionan de facto como conglomerados financieros y
mixtos, y que han tenido un desarrollo relevante en Chile en los últimos años, dada una
regulación financiera local muy poco desarrollada sobre la supervisión de los
conglomerados en comparación con los avances observados en otros países de la región y
de los estándares internacionales en la materia
Chile no tiene una regulación de supervisión consolidada, de acuerdo a las
recomendaciones del Joint Forum, falencia que ha sido reiterado en varios reportes por el
FMI y la OECD. Así, como se documenta en la sección III, la brecha regulatoria del
sistema financiero chileno comparado con varios países de la región, de la Zona Euro y
Estados Unidos es amplia, lo cual representa una fuente de vulnerabilidad para la
estabilidad financiera.
En resumen, la condición actual de Chile en materia de regulación y supervisión de
los CF muestra que hay evidentes espacios en los cuales es factible avanzar, para acotar la
vulnerabilidad financiera vinculada con éstos. Esta sección plantea una serie de propuestas
de cambio de la política financiera que se consideran importantes para eliminar las brechas
en esta materia respecto a los estándares internacionales.
Antes de abordar estas propuestas específicas sobre el enfoque de la regulación y
supervisión más adecuado para el mercado financiero en Chile, se considera prioritario
establecer una serie de condiciones previas las que podrían enmarcarse en una Ley de
Conglomerados Financieros como es abordado en otros países.
La primera de ellas es concordar en una definición apropiada de qué es un CF para
la realidad del mercado financiero. En efecto, cualquiera sea el camino que siga el
regulador, es necesario de antemano modificar la legislación para incorporar la figura del
conglomerado financiero. Es decir, establecer explícitamente una definición de CF acorde
con los estándares internacionales.
1) Una definición de CF para Chile
Lo más apropiado, y urgente, para el caso chileno sería tomar la definición
actualizada de CF propuesta por el Joint Forum en 2012, descrita en la sección II.2, (BOX
1), que reconoce la figura del holding financiero (HF) como la entidad controladora de
193
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
todas las actividades financieras de un grupo. De esta forma, el HF pasaría a ser la matriz
de la empresa bancaria, la cual, para efectos de solvencia y liquidez, seguiría consolidando
sus estados financieros con sus empresas filiales, según lo establece la letra a) del artículo
70, párrafo 1, del Título IX de la LGB. También el HF sería la entidad controladora de las
compañías de seguros: vida y generales, las administradoras de fondos de pensiones, y
cualquier otro vehículo que desarrolle actividades consideradas financieras, como aquellos
que administran los medios de pago de empresas del retail y otros vehículos financieros no
contemplados en la letra a) del citado artículo 70 y las sociedades inmobiliarias
contempladas en la letra b) de dicho artículo.
La modificación legal del CEF recientemente aprobada toma la definición de grupo
empresarial de la LMV y la incorpora en la LGB y el D.L. 3.500, sin aclarar cómo se
vincularía este concepto con la definición de CF propuesta por el JF. La definición de grupo
empresarial permite que bajo un mismo controlador haya empresas del sector real, por
ejemplo del sector industrial o comercial, con empresas del sector financiero. Esta
definición presenta, evidentemente, mayores posibilidades de generar transacciones intragrupo que deterioren la solvencia del rubro financiero y mayores riesgo de contagio
provenientes de shocks que afecten a empresas del sector real, aumentando la probabilidad
de que se active la red de seguridad.
Una siguiente condición tiene que ver con que los CF (HF) que operen en Chile
deben estar registrados como tales en un registro especial para estos vehículos ante una
entidad oficial, que podría ser el Ministerio de Hacienda o el propio CEF29.
Una vez registrados, otra condición básica que deben cumplir los CF es establecer
requerimientos mínimos de información sobre: la situación de solvencia y de liquidez, el
cumplimiento del requerimiento de capital mínimo (que debe ser mayor o igual que la suma
del capital de los vehículos individuales, como ya lo han establecido otros países de la
región) en un esquema gradual, el cumplimiento de los principios de buen gobierno
corporativo, y la realización de las pruebas de tensión sobre la situación financiera del
holding, donde estas últimas deberán ser llevadas por un órgano independiente. Esta
información deberá ser enviada periódicamente tanto a la entidad registradora como al
supervisor líder que se establezca para cada CF.
En el plano de la supervisión in situ, complementando los requisitos mínimos
establecidos en los párrafos anteriores, el supervisor líder tendrá la facultad de participar en
visitas de inspección conjuntas que lleven a cabo los supervisores sectoriales a las empresas
del CF. Para ello habrá que modificar o establecer acuerdos de cooperación y coordinación
entre el supervisor líder y los supervisores sectoriales.
Una última condición previa a exigir sería acotar al mínimo los límites para
cualquier tipo de operación de los vehículos del CF con los vehículos no financieros de su
mismo grupo económico. La normativa vigente contiene un gran número de límites a las
operaciones entre partes relacionadas, ver Anexo 2. Por ejemplo, la LGB establece un
29
En el caso de México (Sección III) se exige la inscripción y registro de los conglomerados o holdings
financieros. Este registro de los CF es un requisito previo que se hace ante la Secretaria de Hacienda.
194
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
límite de 5% a los créditos comerciales, como porcentaje del Patrimonio Efectivo (PE), a
empresas relacionadas con los dueños del banco, el cual se incrementa hasta un 25% del PE
si hay garantías de por medio. Una forma de levantar murallas corta fuegos más altas, sería
reducir gradualmente el límite de créditos con garantías para operaciones de crédito con
partes relacionadas. Por otro lado, en el caso de las Compañías de Seguros de Vida, las
inversiones en instrumentos financieros emitidos por vehículos relacionados tienen un
límite de 7.5% del equivalente a los activos, el cual puede llegar a un 12.5% si se incluyen
las inversiones en bienes raíces no habitacionales. Lo anterior contrasta con los límites a las
inversiones de los fondos de pensiones en instrumentos financieros de vehículos
relacionados, las cuales se encuentran prohibidas.30
En particular, la exposición de las inversiones de las compañías de seguros de vida
con sus partes relacionadas puede resultar esclarecedora. Solo las inversiones en
instrumentos de renta fija, instrumentos monetarios (DPF) y renta variable con relacionados
pueden llegar en algunos casos a superar el 50% del patrimonio. Más aun, incorporando las
inversiones en bienes raíces y mutuos hipotecarios, esta puede superar ampliamente el
100% del patrimonio.31
Cabe señalar que los límites sobre inversión en relacionados tienen distintas base de
referencia, estas podrían ser en función al patrimonio como es el caso de los bancos, los
activos para las compañías de seguros, o el patrimonio administrado en caso de los fondos
mutuos. Esta heterogeneidad en la forma de imponer los límites, por un lado dificulta el
análisis comparativo entre industrias, y por otro lado “suaviza” el nivel de exposición
cuando es vista en relación al equivalente de los activos. Al respecto, aplicar límites en
función al patrimonio brinda una mejor aproximación respecto de la exposición de la
condición de solvencia de una entidad financiera.
Si bien la implementación de medidas que imponen límites de inversión entre
relacionados buscan minimizar los canales de transmisión o contagio entre la parte real y
financiera de un grupo económico, en paralelo, y en un esfuerzo intersectorial, se deberá
mejorar la transparencia de las operaciones entre partes relacionadas, así como evitar la
entrega de reportes de dichas operaciones en términos netos.
2) ¿Cuáles serían los posibles cambios al marco institucional para
implementar una supervisión consolidada de CF en Chile?
Concordante con la evidencia empírica y las recomendaciones de los organismos
financieros internacionales, en el caso chileno se pueden identificar al menos tres caminos
para implementar los cambios institucionales necesarios para contar con una regulación y
supervisión de los CF: supervisión integrada, fortalecer el modelo de supervisión sectorial
vigente, o adoptar un modelo de supervisión por objetivos; conocido como Twin Peaks.
30
En España, por ejemplo, el límite con entidades relacionadas al grupo, no financieras o comerciales, es un
20% del capital del grupo bancario.
31
Ver pie de página 1
195
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
En base a la discusión general en la sección II.1 sobre los puntos a favor y en contra de
cada enfoque, en el caso particular de Chile lo más aconsejable sería fortalecer la
institucionalidad vigente; es decir, perfeccionar la supervisión sectorial. Esto pasa por
seguir mejorando las instancias de coordinación del CSSF, suponiendo además que se
introducen los cambios legales o condiciones indicadas en la sección previa.
Un efectivo funcionamiento del CSSF, junto con el aporte del CEF, apuntan en la
dirección correcta para mitigar las desventajas que presenta el modelo de supervisión
sectorial. Las atribuciones regulatorias del Banco Central, también, cumplen el objetivo de
instalar contrapesos que facilitan la coordinación de estas instituciones. El diseño de nuevos
contrapesos entre supervisores, el Banco Central y Hacienda, parecen favorables, dado su
funcionamiento en Chile, y podrían contribuir a fortalecer el esquema de supervisión
sectorial. La evidencia internacional muestra que en muchos países los bancos centrales
mantienen un grado de injerencia en la regulación y supervisión financiera.
La implementación de un modelo de supervisión integrada puede ser complejo en el
caso chileno, pues implica fusionar en misma organización a los supervisores bancarios, de
seguros y de pensiones, lo cual podría requerir, en el corto plazo, una inversión importante
en adecuar procesos tales como la homologación de las escalas de remuneraciones e
incentivos de los funcionarios de cada superintendencia, compatibilizar los sistemas de
información y sobre reorganizar la alta dirección en torno a objetivos claros y medibles. Es
posible que implementar una supervisión integrada pueda tomar un tiempo considerable,
dado el profundo desarrollo y el reconocido buen funcionamiento de la supervisión
sectorial en Chile.32
En la práctica, incluso, fortalecer el marco vigente podría generar menores costos de
ajuste para los grupos económicos que operan en Chile y para el sector público. Con la
definición propuesta para la figura de un HF en la sección previa, que agrupe todas las
actividades consideradas de carácter financiero, se configuraría un esquema similar a la
supervisión de los Financial Holding Company (FHC) vigente en los EE.UU., sin la
necesidad de hacer grandes transformaciones a la institucionalidad de regulación y
supervisión.
De hecho, en Chile existen dos experiencias concretas de grupos que se han
organizado como un HF (LQ Inversiones, controladora del Banco de Chile, y más
recientemente Empresas Juan Yarur, que controla el Banco de Crédito e Inversiones);
ambas modificaciones de la estructura del grupo se dieron a raíz de requerimientos de los
reguladores en EE.UU., para aprobar licencias bancarias adquiridas o solicitadas para
operar en ese país. Por ende, optar por esta reorganización para conformar un CF no sería
algo completamente extraño para la banca local.
En la misma línea que las objeciones planteados para el enfoque de supervisión
integrado, la adopción de una supervisión por objetivos, dada la institucionalidad vigente en
Chile, podría generar elevados costos de ajuste, además de un tiempo considerable para su
32
Ver referencia a nota 7 anterior. En este documento se argumenta que los problemas de gestión
experimentados por el FSA en Inglaterra, evidencia la complejidad de implementar una SC efectiva.
196
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
implementación, posiblemente por la extensa reformulación de la legislación financiera y
por las mismas razones que podrían demorar la implementación de una supervisión
integrada.
Este modelo, sin embargo, como lo indica el informe de la Comisión Desormeaux,
es aplicado y está siendo adoptado en muchos países desarrollados, tales como Australia,
Canadá, Inglaterra, Italia, España y Portugal. Varios de estos países, a diferencia de Chile,
han debido enfrentar profundas crisis financieras, situación propicia y justificable para
emprender reformas significativas a la institucionalidad.
En síntesis, la adopción de un modelo de supervisión sectorial de los CF en Chile no
es una decisión trivial, puesto que el modelo de supervisión vigente no sería el más
apropiado, según la tendencia internacional. Sin embargo, los menores costos de
implementación bajo dicho modelo, los avances institucionales logrados por Hacienda, las
Superintendencias y el Banco Central en términos de coordinación, las nuevas facultades
que otorga la ley al CEF, sumado a una serie de cortafuegos y contrapesos que han probado
su eficacia, inclinan la balanza en favor de hacer ajustes al status quo actual, más que optar
por realizar grandes transformaciones.
Finalmente, el hecho de que el sistema financiero haya mantenido sus niveles de
solvencia y solidez durante y con posterioridad a la crisis financiera reciente, sugieren que
el perfeccionamiento del modelo de supervisión sectorial podría ser el camino más
apropiado para avanzar hacia la supervisión de los conglomerados financieros que operan
en Chile.
3) ¿Se debería extender el perímetro supervisor, “aguas arriba”, al holding
del conglomerado? ¿Existen las atribuciones legales para hacer esto?
El artículo 36 de la LGB establece que ninguna persona podrá adquirir directamente
o a través de terceros, acciones de un banco que, por sí solas o sumadas a las que ya posea,
representen más del 10% del capital de éste, sin que previamente haya obtenido
autorización de la Superintendencia de Bancos. El artículo establece que esta es una materia
de interés nacional. Las acciones que no hayan sido autorizadas por la SBIF no tendrán
derecho a voto en juntas de accionistas y tienen restricciones para ser transferidas a
terceros.
Si bien el artículo 70 de la LGB contempla la consolidación de las entidades filiales
con el banco matriz y faculta a la SBIF para revisar todas las operaciones de estas
empresas, el artículo 36 es el único que entrega algunas facultades para acotar la influencia
de los controladores en el banco matriz. No obstante, la LGB no otorga facultades a la SBIF
para supervisar a las empresas o personas que tengan una participación superior al 10% del
capital. Es posible que estos controladores, a su vez, sean controlados por empresas
constituidas en el exterior, en países donde la regulación y supervisión no sea tan estricta
como en Chile, o en países con los cuales no existan MOUs. Estas relaciones de propiedad
de los grupos pueden representar un riesgo para la solvencia de las entidades reguladas.
197
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
Como se concluye en diversos artículos que revisan las lecciones de la crisis
financiera reciente, el hecho que los vehículos controladores del banco matriz están
relacionados con vehículos del grupo en sectores no regulados, puede representar un riesgo
para la solvencia financiera de un CF. Como se indicó en el numeral previo, estos riesgos
podrían mitigarse fortaleciendo la figura de un HF que sea la matriz que controle los
vehículos financieros del grupo así como estableciendo límites que restringen las
operaciones con partes relacionadas. Respecto de este último punto son importantes las
facultades que entrega el artículo 36 a la SBIF por la vía de requerir una mayor
transparencia de la estructura de propiedad “aguas arriba” del banco matriz.
En cuanto a la regulación de los conglomerados financieros, y tal como es requerido
en otros países, hay una serie de exigencias tanto cualitativas como cuantitativas que son
plenamente justificadas. En este sentido, el requerimiento de capital regulatorio mínimo
basado en riesgo de un HF es una herramienta necesaria pero no suficiente para limitar el
riesgo asumido por el banco u otras entidades financieras de un grupo. Estos requerimientos
pueden resultar insuficientes para cautelar la solvencia del grupo frente a transacciones
específicas con estructuras de riesgo y jurídicas complejas. Por ello, una adecuada
regulación complementaria, debería considerar como requisito mínimo de gobiernos
corporativo que los HF cuenten con gestores de riesgos independientes con participación
activa del directorio del holding, y así tener una visión global de los principales riesgos que
asume el CF. En otras palabras, la regulación de los CF debe establecer requisitos sobre el
proceso de administración del riesgo, como una medida precautoria complementaria a las
exigencias de capital. Por ejemplo, en Estados Unidos la reforma regulatoria conocida
como Dodd-Frank, establece que los holdings bancarios con US$10.000 millones o más en
activos deben tener un comité de riesgo, compuesto por directores independientes y
responsables por la revisión de las prácticas de riesgo transversales del holding.33 La
regulación establece, además, que el comité de riesgo incluya al menos un experto en
administración de riesgos de firmas de alcance sistémico.
Otro requerimiento cualitativo, y asociado al “fit & proper”, es la exigencia de que
a nivel del CF, y de cada uno de sus vehículos integrantes, se cuente con el detalle de su
composición accionaria hasta llegar al nivel de personas naturales. Esto inclusive podría
también ser materia de una ampliación de la normativa de operaciones con relacionados.
En la práctica de supervisión financiera, el perímetro supervisor se refiere
comúnmente cuando se establece definiciones de conglomerados, supervisión consolidada
y los correspondientes alcances legales. Por ejemplo, si el supervisor líder de la supervisión
del conglomerado es el supervisor bancario, este no sólo tiene que requerir información y
supervisar al banco del grupo sino también al consolidado del conglomerado financiero. Es
decir, apunta a todas las actividades financieras del conglomerado y en todos los niveles de
la estructura, relativo al controlador: abajo, a los costados, y a arriba; local y en el
extranjero, cuando corresponda.
33
Dodd-Frank Act §165(h)
198
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
4) ¿Quién debería ser el supervisor líder en el caso chileno?
Ashok Vir Bhatia, 2011, basado en FSAP-2010 de los Estados Unidos, señala que
para una efectiva intervención en momentos de tensión financiera es necesario, incluso más
importante que la regulación vigente, la existencia de un flujo de información de alta
calidad y una óptima coordinación entre los supervisores financieros, un análisis del riesgo
sistémico de mayor rigurosidad, y más importante una precisa identificación de las
responsabilidades de cada supervisor y una perfecta claridad de los mandatos.34 Por
ejemplo, el problema suscitado en Chile durante 2013 con una empresa del sector comercio
vinculada a un grupo financiero generó incertidumbre sobre la solvencia de la entidad
bancaria, esta situación de incertidumbre habría sido amplificada al no estar claramente
definidas las obligaciones de cada supervisor, desde un enfoque de supervisión
consolidada. No es evidente la identificación de quien asumió el papel de supervisor líder
y, por tanto, coordinó el análisis de riesgos del grupo y la toma de decisiones para abordar
esta situación.
La experiencia internacional sobre regulación de conglomerados financieros,
revisada en la sección III, deja claro que cuando existen diversos reguladores sectoriales el
supervisor líder no cuenta con atribuciones específicas directas sobre los vehículos
financieros que no están bajo su mandato, por el contrario sí está facultado para verificar el
cumplimiento de las condiciones establecidas en la primera parte de esta sección (que
probablemente deban quedar incorporadas en una Ley de Conglomerados) que irían, por
ejemplo, desde nuevos Informes, hasta las cargas de capital a nivel de CF u otras medidas
prudenciales que se estimen adecuadas para enfrentar escenarios de inestabilidad financiera
del CF.
La regulación internacional, dada una definición de CF, considera criterios para la
determinación del Supervisor Líder. No obstante, la evidencia en Chile y otras economías
de la región muestra que las empresas del retail financiero, que, para fines prácticos de este
estudio, son los vehículos no bancarios que desarrollan actividades financieras como la
emisión de tarjetas de crédito o el otorgamiento de créditos de consumo (incluyendo a
entidades que otorgan créditos para la compra de autos), tienen una participación relevante
en dichos mercados. Es decir, una cuestión previa antes de determinar al Supervisor Líder
es la incorporación de los vehículos del retail financiero como parte de las empresas que
deben conformar el CF, las cuales están bajo la supervisión de la SBIF, hecho que puede
ayudar en profundizar el análisis y la supervisión de estos vehículos (que generan algún
grado de banca paralela) e inclusive en tener reportes de deudores consolidados a nivel de
este tipo de CF. En Perú por ejemplo, este tipo de vehículos forman parte del perímetro del
supervisor del Sistema Financiero, las carteras crediticias no sólo están incorporadas a la
central de riesgos sino que son auditadas en su integridad por el regulador bancario.
Así, como se mencionó anteriormente, asignar la responsabilidad de supervisor líder
de un CF que opera en Chile al supervisor bancario será el caso cuando el CF incluya un
banco y que sus activos, sumados a los activos del retail financiero vinculado, cuando
corresponda, representen un porcentaje significativo (mayoría) del total de activos
34
Consolidated Regulation and Supervision in the United States, IMF Working Paper/11/23, 2011
199
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
consolidados del CF respecto a los otros vehículos que lo conforman. Es decir, se propone
incorporar una regla en línea con las recomendaciones y prácticas internacionales para la
determinación del supervisor líder. La responsabilidad de supervisión corresponde a la
superintendencia encargada de la fiscalización de la entidad de mayor tamaño, en base a
los activos gestionados por cuenta propia, en relación a la participación de los activos del
conglomerado correspondientes a otros vehículos y sus correspondientes supervisores. Esta
regla es lo suficientemente amplia para ser considerada como un criterio de identificación
en primera instancia. Si bien la medición de riesgo sistémico no es el objetivo de este
documento, materia que sería parte de la agenda futura de trabajo del CEF, en general, es
razonable suponer que el tamaño del activo de una entidad se relacionaría con su nivel de
riesgo sistémico. Esto puede omitir casos particulares como el que una empresa del grupo,
distinta de la más grande en activos, podría concentrar mayor riesgo sistémico, por ejemplo,
por mayores interacciones con el resto del sistema, hecho que podría ser también un
criterio para analizar la designación del Supervisor Líder.
No obstante, existen actualmente algunos casos en Chile (ver Tabla 2) donde la
mayor participación de los activos del CF corresponde a una Compañía de Seguros de Vida
(CSV), por lo que el rol del supervisor líder debería ser asumido, en este caso, por la SVS.
Inclusive, dado que en estos casos en particular hay presencia de un banco, los riesgos
propios del CF pueden afectar la liquidez y solvencia del vehículo bancario, por lo que
habría que analizar el eventual carácter sistémico -del banco y del CF- y la existencia de
una red de protección provista por el Banco Central, que justifique el encargo y análisis por
parte del CEF adicionalmente, como se menciona a continuación.
Tabla 2: Tamaños de Activos de Grupos Financieros, por sectores ( )
(Activos, millones de dólares, porcentaje, a marzo 2014)
∗
Nro
Grupos Financieros
1 G. Solari-­‐Del Rio
2 ILC
3 Grupo BCI
4 Grupo Ripley
5 Grupo Penta
6 Grupo Security
7 Grupo Luksic
8 Grupo Consorcio
9 Grupo BBVA
BANCO
3,269
2,022
38,373
1,350
1,792
8,311
47,407
2,939
19,308
0
0
2,001
5,270
Activos a
PIB
1.9
41,281
0
0
0
0
0
0
0
7,712
808
132
51,147
18.9
0
39,181
14.4
1,350
0.5
5,096
1.9
AFP
CSV
Otro
Total
0
2,729
3,607
138
7,038
295
575
415
1,021
1,398
12,334
4.5
47,545
17.5
10,997
4.1
21,001
7.7
El conglomerado debe tener presencia en más de dos sectores financieros además de contar con la presencia
de un banco captador de depósitos.
∗
200
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
Tabla 3: Participación por sector
(Porcentaje del tamaño del grupo, marzo 2014)
Nro
Grupos Financieros
BANCO
1 G. Solari-­‐Del Rio
2 ILC
3 Grupo BCI
4 Grupo Ripley
5 Grupo Penta
6 Grupo Security
7 Grupo Luksic
8 Grupo Consorcio
9 Grupo BBVA
AFP
62
3
98
100
42
68
100
27
93
CSV
0
81
0
0
0
0
0
0
0
Otro(*)
0
15
2
0
58
29
0
73
1
38
0
0
0
0
3
0
0
5
Total
100
100
100
100
100
100
100
100
100
(*) Considera el porcentaje de activos bajo control del accionista mayoritario. Casos 1 y 9
consideran vehículo emisor de tarjeta y préstamista de consumo. Caso 6 Vehículo de
factoring
Gráfico 1: Tamaño por sector
(A marzo 2014, porcentaje)
100
15
3
51
29
38
58
73
60
81
40
98
100
100
93
68
62
20
42
27
BANCO
AFP
CSV
Grupo BBVA
Grupo Luksic
Grupo Security
Grupo Penta
Grupo Ripley
Grupo BCI
G. Solari-­‐Del Rio
ILC
3
0
Grupo Consorcio
80
2
Otro(*)
Respecto a las acciones de supervisión sobre los CF con riesgo sistémico, la
identificación de connotaciones sistémicas pasa a ser uno de los riesgos “on going” a seguir
por parte del supervisor líder, que por abarcar distintas industrias financieras debería ser
incorporado en las actividades del Comité de Superintendentes Financieros y en aquellos
casos que tengan un posible impacto sistémico, ser tratado a nivel del CEF.
201
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
En esa línea, tanto los planteamientos de Basilea II como las recomendaciones del
Financial Stability Board a raíz de la crisis financiera reciente, sugieren que el riesgo
sistémico debe tener una contrapartida específica de carga de capital. Por ejemplo, la SBS
del Perú tiene actualmente un requerimiento de capital por el riesgo sistémico y otros países
de la región ya están evaluando su implementación.
5) ¿Debería extenderse la supervisión a los conglomerados mixtos?
El caso La Polar implicó un cambio en la regulación. Se otorgaron mayores
atribuciones a la SBIF (las mismas atribuciones contenidas en la Ley de bancos), así como
mayores exigencias tanto en requerimiento de información como condiciones de solvencia
y liquidez a las empresas del retail financiero.35
En concreto, ahora la SBIF tiene facultades para realizar visitas en terreno
(inspecciones), solicitar información que considere, así como imponer amonestaciones o
multas de ser necesario. Sin embargo, la regulación internacional y mejores prácticas de
supervisión consolidada se concentran en los conglomerados financieros. Este sesgo no se
debe a la irrelevancia de los conglomerados mixtos, significativos para el caso de Chile,
sino a la dificultad de abordarlos dada las limitadas facultades disponibles en los países
desarrollados, y la inexperiencia en el monitoreo del modelo de negocio como grupo. En
este aspecto, el caso de Chile y algunos países de la región, debido al fuerte crecimiento y
penetración de esta actividad en los sectores de menores ingresos, es distinto de economías
desarrolladas, puesto que en dichas economías el negocio financiero se tiende a concentrar
en vehículos financieros que están bajo el perímetro regulatorio.
La integración del retail financiero al sector financiero regulado es una tendencia
reciente en el sistema financiero en Chile, dado que las grandes empresas del sector han
solicitado la autorización para operar como bancos y quedar sometidos a la supervisión de
la SBIF, o como el caso de Cencosud que ha realizado esfuerzos para desligarse del
negocio financiero y concentrarse en la actividad de retail. Las mayores atribuciones de la
SBIF, en la práctica han significado sumar al perímetro de supervisión de la SBIF al sector
retail. Este desarrollo reciente refuerza la visión del rol de la SBIF como supervisor líder
de los CF.
Si bien este capítulo no tiene como objetivo establecer acciones de regulación y
supervisión concretas hacia los conglomerados mixtos, las condiciones propuestas en la
sección V.1 contemplan, entre otros, que la definición de los CF incluya al retail financiero
en su conformación, así como establecer límites mínimos de operaciones entre los
vehículos de CF y las empresas no financieras del mismo grupo económico. Finalmente, en
los requerimientos mínimos de información, que es otra condición previa propuesta, se
debería incluir un análisis de riesgos a nivel del grupo económico al que pertenece el CF, lo
35
A través de cambios en el Capítulo III.J.1 de las Normas Financieras se les solicita Estados Financieros
anuales e intermedios, así como procedimientos y políticas aprobados por el Directorio (relacionados con el
envío de la información de estos EEFF), se les pide además cambios en su forma de constitución (S.A.,
dando una mayor responsabilidad al gobierno corporativo).
202
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
cual varios grupos, mayormente vinculados al retail financiero, lo vienen realizando
periódicamente.
6) Otras medidas del marco regulatorio que es necesario implementar o
perfeccionar
Institucionalizar la participación de los supervisores sectoriales chilenos en colegios
de supervisores con sus similares de otros países encargados de la supervisión de los CF
extranjeros que en Chile tienen una actividad significativa, especialmente, con sus pares de
España, y EE.UU. Igualmente, se debería institucionalizar la participación en colegios de
supervisores con países de la región donde los CF nacionales participan activamente, como
Perú y Colombia, lo cual implicará establecer o modificar los acuerdos de cooperación
existentes. Por ejemplo, actualmente no existe un MOU entre la SBIF y la SBS del Perú,
país donde grupos chilenos tienen inversiones en los sectores bancarios y retail. Además,
hay una participación creciente de instituciones financieras brasileñas en el mercado local y
tampoco existe un acuerdo de coordinación con los reguladores de ese país. Así, más que
cambios legales parece que habría una tarea pendiente de los supervisores financieros de
realizar un inventario de los MOUs y/o los Acuerdos de Cooperación existentes.
Adicionalmente, debería considerarse la inclusión a la SVS y la SP en los Colegios de
Supervisores donde suele participar el supervisor bancario, al menos en los casos que a nivel
local la supervisión del conglomerado vaya a recaer en un supervisor distinto al bancario.
Uno de los objetivos principales de este tipo de actividades es evaluar el nivel de
respaldo patrimonial o la solvencia cross-border de un CF bajo condiciones de estrés. La
responsabilidad de desarrollar estos ejercicios y los reportes debería recaer sobre el
Supervisor Líder, reportando al Comité de Superintendentes, en función del CF bajo
análisis, según lo determine el CEF.
En el mismo sentido, el CEF debería incorporar dentro de sus actividades un
programa de evaluación periódico de los niveles de capital, liquidez de los CF sistémicos,
así como de sus políticas de administración de riesgos y de gobierno corporativo. Otros
aspectos importantes a considerar en dichas evaluaciones son la revisión de cambios en la
estructura del conglomerado, la expansión internacional, la creación de nuevos vehículos o
el desarrollo de nuevas actividades financieras que ameriten un ajuste del perímetro
regulatorio. El responsable de preparar estos informes debería ser el Supervisor Líder
correspondiente, reportando al Comité de Superintendentes Financieros y al CEF
respectivamente.
203
Los Conglomerados Financieros en Chile
VI.
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
Recomendaciones
En Chile no existe regulación para los conglomerados financieros de acuerdo a los
estándares internacionales en supervisión financiera, como se observa en diversas
jurisdicciones. Esto ha sido mencionado en forma reiterada por diversos organismos
internacionales en sus informes sobre Chile como una materia pendiente. Esta es una
situación que constituye una fuente de vulnerabilidad de la estabilidad financiera, por lo
que resulta fundamental incorporar el tema en la agenda de revisión de la legislación
financiera chilena.
En particular, se observa que existen varios grupos operando en Chile que no sólo
cumplen con la definición sino también con las condiciones para ser considerados como CF
y, como se señaló, han crecido significativamente en la última década, alcanzando inclusive
algunos una importancia sistémica.
Así, dada la evidencia empírica levantada de otros países en lo que respecta a la
regulación y supervisión de conglomerados, se recomienda que la normativa financiera
local incorpore una serie de cambios regulatorios necesarios, posiblemente, en una Ley de
Conglomerados Financieros, como condiciones previas a la adopción de un modelo o
enfoque de supervisión:36
•
•
•
•
•
•
•
Establecer explícitamente la figura del CF, es decir, que la regulación financiera
local contenga una definición de CF acorde con los estándares internacionales,
pero aplicable al caso chileno. En particular, incorporar a los vehículos del retail
financiero como parte de las empresas que deban conformar el CF.
Los CF que operen en Chile deben estar registrados como tales en un registro
especial para estos vehículos ante una entidad oficial.
Exigir Informes periódicos sobre la situación de solvencia, de liquidez, y la
gestión de los riesgos de los CF, es decir, en bases consolidadas, y que
incorporen necesariamente los escenarios de tensión (“stress testing”) y sus
correspondientes planes de contingencia. Estos informes y sus evaluaciones
deberán ser elaborados al menos semestralmente por la División de Riesgos del
CF o por un órgano independiente, y tener la aprobación del Directorio según
actas.
Reportar autoevaluaciones (“cumplir o explicar”) sobre el cumplimiento de los
principios de buen gobierno corporativo a nivel del CF.
Toda la información solicitada debe ser remitida en su oportunidad tanto a la
entidad registradora como al supervisor líder que corresponda al CF.
En línea con las recientes modificaciones legales incorporadas al CEF, avanzar
en la protección legal de las entidades supervisoras respecto de las actividades
desarrolladas en el ejercicio de sus facultades
El supervisor líder que corresponda a cada CF deberá tener la facultad de
participar en visitas de inspección que efectúen los supervisores sectoriales a las
36
Estas recomendaciones suponen que los criterios contables adoptados por las distintas empresas que sean
consideradas como parte del CF, permiten una adecuada consolidación del grupo.
204
Los Conglomerados Financieros en Chile
•
•
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
empresas del CF. Para ello será necesario modificar y/o establecer MOUs entre
los diferentes supervisores financieros, tanto en el plano local como
internacional, cuando corresponda.
Asignar al supervisor líder la facultad de requerir preventivamente al CF aportes
de capital y/u otra medida prudencial en caso que a su juicio se observe algún
indicio de inestabilidad financiera o debilidad en la gestión de riesgos a nivel del
CF.
En cuanto a las operaciones con relacionados, en primer lugar se deberá acotar al
mínimo los límites para cualquier tipo de operación de los vehículos del CF con
los vehículos no financieros de su mismo grupo económico. En segunda
instancia, a la luz de la evidencia empírica parece necesaria una revisión de los
límites (base de cálculo y niveles, y aumentar la transparencia de operaciones con
partes relacionadas) de las diversas industrias financieras y una homogenización
de la base de comparación.
Este primer conjunto de recomendaciones, mayoritariamente cualitativas y de
mayor generación e intercambio de información, va en línea con permitir que la regulación
financiera de Chile pueda cerrar la brecha que hoy existe con los estándares internacionales
de supervisión de conglomerados financieros.
Asimismo, se debe considerar el cumplimiento de un ratio de capital mínimo a
nivel del CF, que debe ser mayor o igual que la suma del capital de los vehículos
individuales; ejemplo de ello son las regulaciones de países de la región como Brasil o
Perú.37 Es decir, ya sea bajo un esquema gradual o de cumplimiento efectivo en una etapa
de mediano plazo, debe establecerse claramente como una condición inicial los
requerimientos de capital por riesgos para los CF.38
En segundo lugar, la discusión desarrollada en la sección IV sobre la adopción de
uno de los modelos de supervisión de los CF en Chile, sugiere que el estado actual del
modelo de supervisión sectorial no es el más apropiado. No obstante, los menores costos de
implementación manteniendo el modelo, los avances institucionales logrados en términos
de coordinación, una serie de cortafuegos y contrapesos eficaces, sumado a que el sistema
financiero ha logrado fortalecer los niveles de solvencia en los últimos años, recomiendan
que el perfeccionamiento del modelo de supervisión sectorial sería la ruta más conveniente
para abordar satisfactoriamente la supervisión de los conglomerados financieros que operan
en Chile.
Finalmente, la determinación del supervisor líder puede seguir la regla usual
empleada en la legislación financiera internacional; es decir, que el supervisor sectorial que
tenga el mayor porcentaje de los activos del CF bajo supervisión directa, se transforme en
el supervisor líder. Así, corresponderá asignar la responsabilidad de supervisor líder al
37
Esta exigencia es independiente del método que determine el supervisor líder para medir el capital del CF.
Un conglomerado financiero es en la práctica un banco de mayor tamaño, al cual corresponde exigir
información suficiente de calidad, establecer límites y requerimientos de capital coherentes con los riesgos
inherentes del negocio, manteniendo una solvencia adecuada y así proteger a los depositantes (asegurados,
pensionados, los mercados financieros) y la estabilidad financiera en general.
38
205
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
supervisor bancario local cuando el CF incluya un banco y cuando sus activos, sumados a
los activos del retail financiero vinculado, cuando corresponda, representen un porcentaje
mayoritario del total de activos consolidados respecto a los otros vehículos financieros que
lo conforman. Sin embargo, hay que señalar que en Chile existen casos puntuales de CF
donde la mayor participación de los activos corresponde a vehículos como una Compañía
de Seguros de Vida (CSV), por lo que el rol del supervisor líder recaerá en un supervisor
sectorial distinto al bancario. Criterios distintos al tamaño de los activos, tales como la
interconexión o interacción de un vehículo con el resto del sistema financiero, podrían
resultar en escenarios adicionales de selección del supervisor líder a ser analizados por el
CSSF o el CEF.
206
Los Conglomerados Financieros en Chile
VII.
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
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Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
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208
Los Conglomerados Financieros en Chile
VIII.
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
Anexos
Anexo 1
Tamaño de los principales Grupos Financieros en Chile
(Total de activos del grupo sobre PIB, 2011)
Grupo Financiero
Activos totales
sobre PIB
(%)
I&C Bank of China
Grupo Santander
Grupo Luksic
China Const Bank
Bank of China
Grupo Matte
JPMorgan Ch
Bank of America
Grupo Yarur
Citigroup Inc
24.3
22.5
20.1
19.3
18.6
18.3
15.7
14.7
14.1
13.0
Fuente: www.relbanks.com, SBIF, SVS, SP
209
Límites de créditos • 5% del capital pagado de la empresa de destino • Prohibición de créditos a directores, apoderados, ni a las sociedades en que tengan participación • Prohibición de créditos para pagar acciones de propia emisión • Suma de créditos igual o inferior al PE • 25% del PE, con garantías • 5% del PE 1
Banco • 5% en bienes raíces no habitacionales. Fuente: LGB, LMV, D.L. N° 1.328, Ley N° 18.815, D.F.L. N° 251, D.L. 3.500 Fondos Mutuos • Prohibición de invertir en acciones del FF.MM • ≤ 10% entre partes relacionadas, sujeto a rating mínimo de riesgo. • Prohibición de invertir en grupos que controlan un 20% o más del FF.MM. 210
• 7.5% del total de 2
inversiones en depósitos, letras hipotecarias, bonos, o convenios e inversiones en acciones de S.A. abiertas y concesionarias • Cía. de Seguros PE: patrimonio efectivo 2. Reservas técnicas + patrimonio en riesgo de las CSV Límites de inversión 1.
Anexo 2
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
• Prohibido invertir en empresas relacionadas Fondos de Pensiones • Prohibición de invertir en instrumentos emitidos o garantizados por personas relacionadas al Fondo • Hasta UF 20.000 si es banco o institución financiera • Hasta UF 2.500 Fondos de Inversión Límites de créditos e inversión en empresas relacionadas para Bancos, Cías. de Seguros, Fondos Mutuos, Pensiones y de
Inversión en Chile
Los Conglomerados Financieros en Chile
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
Anexo 3
Modelos alternativos de supervisión consolidada
Modelos de supervisión consolidada
Integrado
Sectorial
Twin Peaks
Criterios para una evaluación
Crecimiento de CF
Economías de e scala
Transparencia y responsabilidad del supervisor
Costos de implementación e n Chile
Los colores representan impacto cualitativo que implica adoptar en Chile los
distintos modelos de supervisión. Los criterios para evaluar cada modelo se
categorizan entre más y menos adecuado, donde el color verde representa el
modelo más adecuado y e l color rojo e l modelo menos adecuado
211
Los Conglomerados Financieros en Chile
Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
Anexo 4
Visión estilizada de BHC de gran tamaño137
Financial holding company (Matriz-­‐FHC) Empresa holding nobancaria Bank holding company (BCH) Banco extranjero
Subsidiaria nobancaria en EE.UU. Subsidiaria nobancaria en el extranjero 137
Subsidiaria nobancaria Banco Comercial Subsidiaria nobancaria Avraham D., Selvaggi P., y James Vickery, “A Structural View of U.S. Bank Holding Companies”,
FRBNY Economic Policy Review, July 2012
212
Sucursal extranjera CHILE PERU País NO Alcance para definir Conglomerado Financiero SI, Superintendencia de Banca, Seguros y Pensiones del Perú (SBS) Marco Legal 213
No existe legalmente la definición de conglomerados financieros y no se contempla facultades del supervisor de vigilar a grupos propietarios de entidades financieras. En la LMV solo se establece la definición de grupo empresarial. No existe normativa que otorgue facultad de exigir requerimientos prudenciales y gestión de riesgos a nivel consolidado, en los términos propuestos por los LEY No 26702 (LGSF) en lo que refiere a supervisión consolidada de los conglomerados financieros o mixtos. Resolución S.B.S. Nº 445-­‐2000 Normas especiales sobre vinculación y grupo económico Resolución S.B.S. Nº 11823 -­‐2010 Reglamento para la Supervisión Consolidada de los Conglomerados Financieros y Mixtos. Ley 29782 Ley del Fortalecimiento de la Supervisión del Mercado de Valores en lo concerniente a la supervisión consolidada. El conglomerado financiero es el grupo económico integrado por personas jurídicas bajo la supervisión de la SBS y/o por las personas siguientes: -­‐ empresas controladoras (holding). -­‐ agentes de intermediación en el mercado de valores. -­‐ sociedades administradoras de fondos mutuos y fondos de inversión. -­‐ sociedades titulizadoras. -­‐ sociedades de propósito especial. -­‐ sociedades administradoras de fondos de pensiones. -­‐ entidades prestadoras de salud. -­‐ otras, a juicio de la SBS. El conglomerado mixto es el grupo económico conformado al menos por dos personas jurídicas, cuando una de ellas se encuentre bajo la supervisión de la SBS y la otra no. El conglomerado no financiero es el grupo económico integrado por personas jurídicas que no se encuentran bajo la supervisión de la SBS. -­‐ Definición CF Box II: Definición de Conglomerados Financieros
-­‐ Entidad LIDER de la supervisión del Conglomerado Financiero Superintendencia de Banca y Seguros La SBS y la Superintendencia del Mercado de Valores (SMV) cuentan con un MOU para desarrollar sus actividades de manera coordinada en lo referente a supervisión consolidada MEXICO COLOMBIA País SI, SECRETARIA DE HACIENDA SI Alcance para definir Conglomerado Financiero Los Conglomerados Financieros en Chile
Marco Legal 214
Ley para Regular las Agrupaciones Financieras (también regula el Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero) Existen normativas sobre grupos empresariales y quienes son responsables de la supervisión a nivel de información financiera. No existe normativa que otorgue al regulador la facultad de exigir requerimientos prudenciales y gestión de riesgos a nivel consolidado, en los términos propuestos por los principios del Joint Forum 2012. principios del Joint Forum en 2012. Grupo Empresarial (GE): Conjunto de personas, organizadas bajo esquemas de participación en el capital social, en las que una misma sociedad mantiene el control de dichas personas. Asimismo, se considerarán como GE a los grupos financieros constituidos conforme a la LAE. Grupo Financiero (GF) es aquella agrupación integrada por la sociedad controladora y por entidades financieras. Los grupos financieros están compuestos por una sociedad controladora y por algunas de las entidades financieras siguientes que sean consideradas integrantes del grupo: almacenes generales de depósito, casas de cambio, instituciones de fianzas, instituciones de seguros, casas de bolsa, instituciones de banca múltiple, sociedades operadoras de fondos de inversión, distribuidoras de acciones de fondos de inversión, Definición de Conglomerado Financiero: Es el conjunto de entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia y sus filiales y subsidiarias en el exterior que ejerzan la actividad financiera, bursátil y/o aseguradora, entre quienes existen vínculos de propiedad por tener un mismo beneficiario real controlante. Definición CF Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
Comisión Nacional Bancaria y de Valores, Comisión Nacional de Seguros y Fianzas Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, conforman la Comisión Supervisora. Secretaría conforma una Comisión Supervisora para cada GF. Entre otros criterios, se toma en cuenta el capital contable Superintendencia Financiera de Colombia (Despacho del Superintendente Delegado para Riesgos de Conglomerados y Gobierno Corporativo) Enfocada a la Información financiera consolidada e identificación y medición de riesgo de los conglomerados. Entidad LIDER de la supervisión del Conglomerado Financiero SI, FRS Bank Holding Company Act of 1956 (Federal Reserve La Ley Gramm-­‐Leach-­‐ System) Bliley amplía la USA 215
Ley 5/2005 de Supervisión de Conglomerados Financieros Real Decreto 1332/2005 que reglamenta la Ley 5/2005 SI, BANCO DE ESPAÑA Marco Legal ESPAÑA Alcance para definir Conglomerado Financiero administradoras de fondos para el retiro, sociedades financieras de objeto múltiple y sociedades financieras populares. El GF deberá formarse con cuando menos dos de las entidades financieras, que podrán ser del mismo tipo. Secretaría de Hacienda y Crédito Público (Secretaría) es quien autoriza la constitución y funcionamiento de los Grupos Financieros. Un grupo constituye un conglomerado financiero (CF) cuando concurran simultáneamente las siguientes circunstancias: a) que la entidad dominante del grupo sea una entidad regulada o que las actividades del grupo se desarrollen principalmente en el sector financiero y al menos una de las entidades dependientes sea una entidad regulada, y b) que al menos una de las entidades del grupo pertenezca al sector de los seguros y al menos otra pertenezca al sector bancario o de los servicios de inversión, y c) que tanto las actividades consolidadas de las entidades del grupo incluidas en el sector de seguros como las de las entidades del grupo incluidas en los sectores bancario y de los servicios de inversión sean significativas. Son entidades reguladas las entidades de crédito, las empresas de servicios de inversión, las sociedades gestoras de instituciones de inversión colectiva, las entidades gestoras de fondos de pensiones y las entidades aseguradoras y reaseguradoras. Bajo la Bank Holding Company Act, los BHC pueden elegir convertirse en FHC. El Board of Governors presenta un listado de las BHC que se acogieron a Definición CF Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
País Los Conglomerados Financieros en Chile
Federal Reserve oversees “bank holding companies” Banco de España Comisión Nacional del Mercado de Valores Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (Por confirmar) Dependiendo quien es la responsable de supervisar el funcionamiento general del conglomerado financiero. Entidad LIDER de la supervisión del Conglomerado Financiero de los CF. La Ley de Supervisión y Regulación del Sistema 216
LEY DE BANCOS, DECRETO No. 697 No Carece legalmente la definición de conglomerados financieros pero se encarga ejercer el control en base consolidada de las entidades supervisadas. Ley No. 18.401 (2008) fusiona el Banco Central del Uruguay (BCU), la Superintendencia de Instituciones de Intermediación Financiera (SIIF), la Superintendencia de Seguros y Reaseguros (SSR) y la División Mercado de Valores y Control de AFAP (DMVCA). No existe normativa que otorgue facultad deexigir requerimientos prudenciales y gestión deriesgos a nivel consolidado, en los términos propuestos por los principios del Joint Forum 2012. Marco Legal Home Owners Loan Act of 1933 (Office of Thrifty Supervision-­‐OTS) Section 15(c)(3) of the Securities Exchange Act of 1934 (SEC) La Ley Gramm-­‐Leach-­‐Bliley, 1999 El conglomerado financiero o conglomerado a que se refiere la Ley, es un conjunto de sociedades caracterizado por el hecho que más de un 50 % de sus respectivos capitales accionarios, es propiedad de una sociedad controladora (SC), la cual es también miembro del conglomerado. Carece de definición de conglomerados financieros aun cuando Ley No. 18.401 (2008) encarga al BCU ejercer el control en base consolidada de las entidades supervisadas. esta definición. La supervisión de los conglomerados financieros se da de una forma sectorial, sin embargo existe un supervisor paraguas, función desempeñada por la Board of Governors of The Federal Reserve System. Definición CF Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
URUGUAY Alcance para definir Conglomerado Financiero definición de Bank Holding Companies a Financial Holding Companies donde se consolida otras subsidiarias financieras además de las bancarias. País Los Conglomerados Financieros en Chile
La Ley de Supervisión Y Regulación del Sistema Financiero determina que la Superintendencia del Sistema Financiero es Banco Central Uruguay es responsable del control en base consolidada de las entidades supervisadas. Entidad LIDER de la supervisión del Conglomerado Financiero OTS oversees “thrift holding companies”, SEC oversees “consolidated supervised entities” (CSE). Alcance para definir Conglomerado Financiero SI, Superintendencia del Financiero Sistema Financiero Marco Legal Además de la SC de finalidad exclusiva, en su caso, las sociedades que integran un conglomerado son un banco constituido en el país y una o más entidades del sector financiero tales como sociedades de seguros, instituciones administradoras de fondos de pensiones, casas de corredores de bolsa, sociedades especializadas en el depósito y custodia de valores, emisoras de tarjetas de crédito, casas de cambio de moneda extranjera, sociedades de arrendamiento financiero, almacenes generales de depósito, incluyendo a sus subsidiarias, debidamente vigiladas por la Superintendencia o por el organismo supervisor que corresponda. Definición CF Luis Antonio Ahumada y Mario Zambrano
Entidad LIDER de la supervisión del Conglomerado Financiero responsable de supervisar la actividad individual y consolidada de los integrantes del sistema financiero y demás personas, operaciones o entidades que mandan las leyes. 217
JOINT FORUM: El término "conglomerado financiero" se refiere a "cualquier grupo de empresas bajo control común, cuya actividad exclusiva o predominante consistirá en
proporcionar servicios significativos en al menos dos sectores financieros diferentes (banca, valores, seguros)". Aunque se reconoce que los problemas de supervisión también surgen
en el caso de los "conglomerados mixtos" que ofrecen no sólo l
EL SALVADOR País Los Conglomerados Financieros en Chile
Capítulo 8
Basilea
Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
Ph.D. y Master en Ingeniería Económica, Universidad de Standford (1996). Master en
Ingeniería Industrial, Universidad de Chile (1987). Actualmente es Socio de CLGroup y
Director del Centro de Finanzas de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile.
218
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
Capítulo 8. Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos
Internos
I.
Introducción
El objetivo de este capítulo es, a partir de la experiencia recogida en el desarrollo
y evaluación de modelos internos de medición de riesgos, sistematizar los aspectos
centrales a tomar en cuenta en un proceso de validación y supervisión de dichos
modelos. Así mismo se espera levantar ciertas conclusiones sobre la conveniencia de
transitar hacia modelos internos, tanto desde la perspectiva de un banco, como de los
reguladores bancarios.
El enfoque que se persigue es el de unidades independientes de validación, sean
éstas internas o externas a la institución financiera. De este modo, el trabajo puede ser
útil tanto desde la perspectiva de un auditor interno como de un organismo supervisor.
Se hace referencia así mismo a los procesos detrás de la construcción, uso y
seguimiento de modelos de riesgo. Sin embargo no es el objetivo desarrollar una guía de
construcción de instrumentos de medición de riesgos, sino más bien hacer referencia a
las que se consideran son las etapas más críticas en el desarrollo de modelos.
El enfoque se centra en aspectos metodológicos y cuantitativos que son
típicamente el foco en la evaluación de estos modelos. Sin embargo, también se hace
referencia a ciertas precondiciones necesarias, y aspectos cualitativos y organizacionales
que deben existir en la institución financiera que emprende el camino del desarrollo de
modelos internos.
El marco de referencia principal son los acuerdos de Basilea, en particular
Basilea II y III, donde se establecen ciertas condiciones necesarias para el desarrollo de
modelos, así como el documento de mejores prácticas de COSO. Adicionalmente, se
incorporan en este capítulo una recolección de experiencias prácticas en el desarrollo de
herramientas para supervisores y evaluadores internos en relación a modelos de riesgo.
El foco del análisis se centra en los riesgos de crédito, mercado y liquidez, que
han tomado más relevancia en los últimos años, y cuyos desarrollos han proliferado en
las instituciones bancarias. Se hace referencia a los aspectos centrales en la medición del
riesgo operacional.
II.
Modelos Internos en la Gestión de Riesgos
Un modelo se considera en este contexto, un procedimiento, o algoritmo, cuyo
objetivo es estimar o predecir un parámetro desconocido, o bien simular el resultado de
una magnitud aleatoria, o, a veces, simplemente intentar calcular un indicador.
Los modelos pueden ser formulaciones matemáticas complejas, pero deben
cumplir con un requisito fundamental: deben ser explicables y entendibles en la
institución financiera que la usa, y las que interactúan en su evaluación o supervisión.
1) Modelo de Riesgo de Crédito
219
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
Algunos de los modelos usados por la industria bancaria en el ámbito del riesgo
de crédito tienen varias décadas de desarrollo metodológico y su implantación ha
mostrado resultados satisfactorios para la masificación de decisiones de otorgamiento
de crédito. También ha permitido que las áreas de evaluación y seguimiento de carteras
dispongan de herramientas de análisis del riesgo de crédito, con niveles de precisión y
predictibilidad acordes a las rentabilidades del negocio.
Las buenas prácticas de gestión de riesgos aconsejan el uso de modelos en
carteras masivas, en el ámbito de la selección de clientes, clasificación de deudores, y
de focalización de esfuerzos comerciales y de cobranza. El desarrollo de modelos
internos ha requerido entonces que los bancos incorporen herramientas de análisis y
procedimientos estadísticos, que les permitan estimar un conjunto de parámetros. Esto
apoya la toma de decisiones y los procesos de gestión crediticia.
En términos de medición de riesgo de crédito, la industria internacional
desarrolló hace casi veinte años atrás, un conjunto de metodologías para la medición del
riesgo de crédito1. Se estableció el concepto de pérdida esperada, PE, que corresponde
a la pérdida que en promedio se espera tener por eventos crediticios en un horizonte
típicamente de un año. Asimismo se acuñó el concepto de pérdida inesperada, que se
relaciona con la pérdida que se podría tener por sobre la PE, si se dieran eventos de
pérdidas superiores con una determinada probabilidad. En particular, la pérdida
inesperada se define a partir de niveles de pérdidas altas que correspondan a un percentil
95% o bien 99% de la distribución de todas las posibles pérdidas de una cartera
crediticia. Para obtener la pérdida inesperada, basta sustraer a la pérdida máxima al
percentil, por ejemplo, 95% la pérdida esperada.
Ambos conceptos son interesantes de analizar: por un lado si las pérdidas
esperadas corresponden a lo que en promedio se espera suceda el próximo año a una
cartera determinada, entonces dichas pérdidas debieran provisionarse. Se constituyen así
en pérdidas anuales que se anticipan, pero que en promedio ocurrirán. Por lo tanto la PE
corresponde a un costo anual que tendrá la cartera, por lo que si se espera que el negocio
crediticio tenga algún margen positivo, debiera incorporarse en la tarificación de dicho
crédito.
Por otro lado, por definición, algunos años la cartera tendrá pérdidas efectivas
superiores al promedio, es decir a la PE, y otras veces inferiores. Si por alguna razón
justamente el próximo año ocurren que las pérdidas efectivas fueran superiores, el
negocio crediticio tendrá pérdidas las que se traducirán en un menor patrimonio. Cabe
entonces preguntarse cuál debiera ser el patrimonio necesario para cubrir los riesgos de
este negocio. Si el único riesgo relevante es el crediticio, entonces el banco decidirá
protegerse acorde a un cierto nivel de confianza. Si escoge protegerse al 99%, es decir
quisiera sobrevivir cien años en el negocio2, entonces debiera tener un patrimonio
equivalente a la pérdida inesperada al 99%.
1
Uno de los precursores fue el banco de inversión JPMorgan, quien en 1997 presenta su metodología
Creditmetrics.
2
Esto supone que los próximos 99 años la cartera tiene un comportamiento similar. En términos técnicos,
supone que la distribución de las pérdidas es estacionaria.
220
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
De esta forma, la pérdida esperada se asocia a las provisiones o reservas
crediticias, y la pérdida inesperada se asocia al patrimonio o capital económico, que
cumple un rol de protección frente a posibles pérdidas anuales con un nivel de confianza
determinado.
Cómo estimar la pérdida esperada es parte de lo que se discute en este capítulo.
Cómo estimar la pérdida inesperada es un tema menos claro.
La principal dificultad en la estimación de las pérdidas inesperadas es que es
poco probable que empíricamente sea posible obtener para todas las carteras percentiles
de pérdidas al 95% o al 99%. Esto porque por un lado el requerimiento de información
es muy alto, y porque lo más probable es que el comportamiento de dichas carteras no
sea homogéneo en el tiempo3.
¿Cómo soluciona la industria entonces la estimación de las pérdidas
inesperadas? Haciendo supuestos sobre las distribuciones probabilísticas, y sobre las
correlaciones entre eventos de incumplimiento.
En particular Basilea II usa, en los modelos IRB, una estimación de pérdida
inesperada a partir de una distribución específica4 para carteras de retail que tiene
propiedades interesantes: por un lado muestra un comportamiento razonable en la
medida que exista una alta probabilidad que las pérdidas sean moderadas, y una baja
probabilidad que éstas sean altas. Adicionalmente, y quizás la mayor ventaja de todas, la
estimación del percentil deseado (99% u otro), requiere de los mismos parámetros
necesarios para estimar las pérdidas esperadas, además de un coeficiente de correlación
de activos.
De esa forma, cuando Basilea II plantea que permite el uso de modelos internos
para la estimación de capital, en realidad lo que permite es el uso de la fórmula de la
distribución que ellos proponen. Sin embargo, el banco aporta su propia estimación del
parámetro de la probabilidad de default, para el caso del modelo IRB básico, o bien de
la probabilidad de default y el parámetro de la severidad de la pérdida (o LGD) para el
caso del modelo IRB avanzado5.
Son estos los parámetros necesarios para estimar las pérdidas esperadas, por lo
tanto la importancia de estimarlos adecuadamente es doble: son determinantes de
provisiones, y en el caso del regulador permitirlo, también definen el requerimiento de
capital acorde a Basilea II bajo modelos internos.
La gran dificultad de los modelos internos de capital, es que empíricamente son
casi imposibles de verificar, por las mismas razones planteadas anteriormente: no es
3
4
Es decir no constituyan una distribución estacionaria.
−1
−1
La distribución es F ( x) = Pr( X ≤ x) = N ( 1 − ρ N ( x) − N ( p) ) , donde p es la probabilidad de default de
ρ
la cartera, N es la distribución normal estándar, N-1 su inversa, y ρ un coeficiente de correlación de
activos entre deudores de una cartera (distinto de cero). La deducción de esta distribución se hace
asociando el evento de default a una caída de los activos, los que se suponen log-normales, bajo un cierto
nivel que se relaciona con la probabilidad de default p.
5
Ver definiciones de éstos parámetros en la sección siguiente.
221
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
fácil observar distribuciones de pérdidas históricas de carteras suficientemente largas y
homogéneas.
Por estas razones, el foco del análisis que sigue es en los parámetros de las
pérdidas esperadas. Los modelos internos se refieren principalmente a modelos que
estiman los componentes de las pérdidas esperadas. Éstos se detallan a continuación.
1.1 Estimación de Pérdidas Esperadas
Un conjunto relevante de modelos internos se aboca a la tarea de apoyar la
decisión de cuánto provisionar por sus carteras crediticias, a partir de estimar sus
pérdidas esperadas.
La supervisión basada en riesgos aboga para que los bancos sean capaces de
estimar adecuadamente los riesgos de sus carteras crediticias. Sin embargo también
reconoce que el desarrollo y uso de los modelos de riesgos deben realizarse acorde a
procesos de gestión apropiados, y cumpliendo ciertas prácticas que aseguren un buen
uso, y el entendimiento de sus limitaciones.
Una excepción importante la constituye la cartera de créditos empresariales o
corporativos. Esta cartera tiene típicamente una muy importante participación en el total
de créditos de un sistema bancario, lo que se traduce en una gran exposición tanto a
nivel de crédito individual como en el sistema financiero. En este contexto, las
normativas de provisiones, en general, tienden a privilegiar para estas carteras un
sistema de clasificación individual basado en análisis específico de cada deudor. A
pesar de ello, sistemas de clasificación cuantitativos pueden ser usados, pero como
complemento a un sistema de análisis individual.
A pesar de ello, modelos estadísticos que entregan predicciones acerca de los
posibles cambios de la calidad crediticia de un sector económico o un deudor específico,
suelen ser muy demandados para la gestión de la cartera empresarial.
En el análisis de riesgo de crédito, y acorde a la normativa, para estimar la
pérdida esperada, PE, se requieren tres parámetros: PD la Probabilidad de Default o
incumplimiento; el LGD por sus siglas en inglés Loss Given Default, o Pérdida dado el
Incumplimiento, y la exposición al incumplimiento o EAD (Exposure at Default).
En la medida que el default no es una pérdida asegurada, se hace necesario
corregir la probabilidad de incumplimiento por aquella fracción de la deuda que no
termina castigada. Es decir se debe estimar las recuperaciones (R). Esto consiste en el
porcentaje de recuperación de créditos que caen en incumplimiento. Es decir, se mide la
recuperación con respecto de los montos que ya se encuentran en incumplimiento.
Típicamente, se mide de manera incondicional en el tiempo, trayendo a valor
presente los montos recuperados tras la caída en incumplimiento. El complemento de
las recuperaciones (1-R), se conoce como pérdida dado el incumplimiento o LGD, por
su sigla en inglés.
222
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
Exposición al incumplimiento (EAD): hace alusión al monto expuesto esperado
al momento de caer en incumplimiento. En estricto rigor es una variable aleatoria al
igual que los otros dos conceptos recién definidos, debido a que no se conoce de
antemano el momento ni el monto en que un cliente incurrirá en incumplimiento,
aunque típicamente se aproxima como la deuda total del cliente en el momento de la
evaluación (exposición bruta), incluyendo asimismo un porcentaje de los créditos
contingentes (evidentemente, en caso de existir estos últimos).
La pérdida esperada es la estimación de lo que perderá la institución financiera
en promedio al analizar a un deudor en un horizonte fijo (por ejemplo 12 meses), y se
calcula como:
PE = PD x LGD x EAD6 Es decir, coincide con el monto de reservas o provisiones que debieran ser
anticipados como costo para cubrir la pérdida que pudiere -en promedio- ocurrir. El
deudor en la medida que pague sus compromisos, saldrá de la cartera y no será
contabilizado en una estimación de las pérdidas esperadas futuras, por lo que dicha
provisión se revertirá. Inversamente, si el deudor efectivamente incurriera en default en
un momento determinado, su PD pasaría a ser 1,0, por lo que la provisión debiera
incrementarse a LGD x EAD, es decir la exposición menos la tasa de recuperación de
créditos en estado de incumplimiento.
Es importante distinguir que el enfoque de pérdidas esperadas es diferente al
enfoque de pérdidas realizadas, más común en la regulación previa a Basilea II. En el
enfoque de pérdidas realizadas, las reservas o provisiones se asocian a carteras que ya
han mostrado algún signo de deterioro o morosidad. De esta forma se considera que las
reservas deberán cubrir los créditos deteriorados, y parcialmente aquellos que muestran
algún signo de incumplimiento. En dicho enfoque, típicamente las carteras al día no
tienen asociadas provisiones, independientemente que algunas regulaciones exigen
provisiones específicas o reservas mínimas.
El enfoque de pérdida esperada establece que las provisiones deben constituirse
antes que las carteras se atrasen, y reconocer antes que ocurra que en promedio alguna
fracción de las carteras al día terminarán deterioradas en un horizonte dado de tiempo.
De esta forma este enfoque adelanta los costos asociados a las provisiones.
1.1.1 Estimación de la Probabilidad de Default, PD
Este parámetro es una característica del deudor: con qué probabilidad un
determinado deudor caerá en cartera vencida dentro de una ventana de un año más, dada
su situación actual. Sin embargo, esta probabilidad también depende de las
características del producto de crédito: los deudores no muestran el mismo
6
La explicación matemática de esta fórmula considera que hay dos posibilidades: o bien el deudor en un
horizonte definido incurre en default, en cuyo caso la pérdida será LGD x EAD (es decir la exposición por
la severidad de dicha pérdida); o bien no pierde nada. El primer evento ocurre con probabilidad PD, y el
segundo con probabilidad (1-PD). El valor esperado de la pérdida es entonces:
PD x LGD x EAD + (1-PD) x 0 = PDxLGDxEAD.
223
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
comportamiento de pago frente a una deuda de consumo que a una deuda hipotecaria. A
su vez los deudores con dificultades pueden preferir pagar la tarjeta de un emisor frente
a otro.
Existen diversos métodos para estimar la PD en carteras masivas. Por ejemplo,
la PD puede ser asociada directa o indirectamente a un scoring de comportamiento o
incluso a uno de originación. Probablemente sea necesario calibrar el scoring al
horizonte de análisis que se requiere usar para transformarlo en una PD. A pesar de ello,
conceptualmente scoring y PD intentan ambos medir el riesgo de incumplimiento.
Una forma de estimar la PD será entonces en base a la estadística histórica: con
qué tasa se deja de pagar cierto crédito, y qué diferencia a los buenos pagadores de los
malos pagadores. Para que este enfoque funcione se requiere de suficiente información
histórica en términos de cantidad y calidad.
Un método clásico de estimación consiste en usar técnicas de regresión logística.
Se analiza una población de deudores donde alguno de ellos presentan incumplimientos,
y se identifican variables de dichos deudores que explican y separan adecuadamente a
los deudores que incumplen de los que no lo hacen. Con estas variables y sus pesos
específicos se construye un puntaje o score por deudor que intenta predecir la
posibilidad que un deudor incumpla. El modelo se utiliza luego en una base de datos
diferente para ayudar a clasificar a los deudores estimando su probabilidad de
incumplimiento.
También es posible estimar una PD usando matrices de transición, o bien a
través del análisis de cosechas (o vintages). Estas metodologías, sin embargo, suelen ser
menos estables y menos precisas.
Alternativamente se pueden utilizar técnicas de segmentación, o árboles de
clasificación. Esto consiste en identificar en una base de datos histórica, deudores
similares en términos de un conjunto de variables de segmentación. Se estima así la
fracción de créditos (en número, conocida como bad rate) que caen en incumplimiento
en 12 meses en segmentos relativamente homogéneos. Se espera que dichos deudores
muestren tasas de incumplimiento en sus grupos que sean muy similares, y
relativamente estables en el tiempo. Por lo tanto nuevos deudores que quieran ser
evaluados, y que pertenezcan a un mismo grupo tendrán la misma tasa de falla la que
constituye la estimación de la PD para dicho grupo.
Cualquiera sea el método seleccionado, la estimación de la probabilidad de
default intenta capturar este valor para grupos de créditos homogéneos. De esta forma la
estimación de PD puede ser asignada a todo el grupo, ya que se estima que los
acreedores en dicho segmento son todos similares.
También habrá formas más cualitativas de estimación de las PD en base a
criterios de expertos y clasificaciones de la capacidad de pago y otras variables
relevantes de los deudores. Estos enfoques por lo general usan técnicas mixtas, que
mezclan aspectos cuantitativos y estadísticos.
Es posible encontrar situaciones donde las PD se obtienen a partir de precios de
mercado de seguros de créditos (Credit Default Swaps), o primas que paga el mercado
224
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
por bonos emitidos por corporaciones con riesgos superiores a los de emisores de
mínimo riesgo (como el banco central). Para ello se requiere de un mercado activo en
estos productos y que tenga suficiente liquidez, para identificar adecuadamente las
primas crediticias de las primas de liquidez.
Finalmente se obtienen PD de modelos teóricos, asociando el incumplimiento a
la probabilidad que una variable observable como el ingreso de un individuo, o los
activos de una empresa caiga bajo un cierto nivel. La volatilidad de dicha variable y el
nivel de endeudamiento determinan la probabilidad de incumplimiento del deudor.
Bajo algunas circunstancias de falta de información, es posible desarrollar un
conjunto de indicadores que puedan ser aproximaciones gruesas de la probabilidad de
incumplimiento. Por ejemplo, indicadores de morosidad de la cartera, o bien
indicadores de las tasas de castigo pueden ser estimadores del riesgo de crédito de la
cartera. Otro ejemplo lo constituyen aquellos segmentos homogéneos, de baja
materialidad, donde no existe suficiente información histórica. Típicamente en estos
casos, mientras se recaba la información mínima necesaria, se suelen utilizar tasas de
probabilidad de incumplimiento de segmentos similares, siempre con criterios
conservadores.
Para aquellos segmentos cuya materialidad no es despreciable, además de
criterios conservadores, se requiere un seguimiento muy cuidadoso de los indicadores
de morosidad. Por ejemplo, en este caso es conveniente realizar comparaciones de las
tasas de morosidad de camadas o cosechas desde la fecha de originación, con respecto
del grupo considerado como similar. De este análisis se pueden utilizar factores de
corrección de las probabilidades de incumplimiento para aplicarlas a los grupos con
problemas de información.
Cabe hacer notar que en algunas carteras se reprograma y refinancia a los
créditos sin dejar constancia explícita de estos cambios. Es por ello que los indicadores
de morosidad temprana, antes que se vean afectados por decisiones administrativas,
suelen ser preferidos para aproximar el valor de la PD. Por ejemplo, en algunos casos se
podrá observar que la cartera vencida disminuye producto de castigos y
renegociaciones, sin embargo no ocurre lo mismo con la mora temprana o blanda (por
ejemplo la fracción de la cartera con mora más de 30 pero menor o igual a 90 días).
La PD se refiere a la probabilidad de que un individuo caiga en incumplimiento
en un horizonte de tiempo definido. El horizonte típicamente es de 12 meses, aunque las
instituciones podrían usar horizontes mayores. La discusión del horizonte de provisión
es relevante, ya que de alguna manera debiera reflejar la capacidad del equipo de riesgo
de la institución en identificar y controlar a tiempo cambios en el entorno o en la
política comercial que afecten de manera relevante el riesgo de la cartera. El estándar
normativo, en general acepta 12 meses, por lo que es más bien una decisión de la
institución financiera y de su tolerancia al riesgo el considerar horizontes superiores.
El horizonte para estimar la pérdida esperada define el stock de provisiones a
mantener, y en consecuencia es una decisión clave que debe ser consensuada desde una
perspectiva de la regulación, así como de la gestión y de la gobernanza de los modelos.
Las desventajas de utilizar horizontes demasiado largos son primero que eleva el stock
de provisiones a mantener. En segundo lugar, obliga a un mayor plazo para verificar que
225
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
la estimación de pérdidas de una cartera es consistente con las pérdidas efectivamente
incurridas. En tercer lugar, la estimación de las probabilidades de incumplimiento
conlleva menor precisión, en la medida que se requiere estimar la tasa de
incumplimiento que ocurrirá en un horizonte mayor de tiempo. Las ventajas de un
horizonte mayor tienen que ver con que la administración cuenta con mayor tiempo para
reaccionar frente a situaciones que reflejen una inadecuada estimación de las pérdidas.
Adicionalmente, se dispone de un stock de provisiones mayores, lo que se traduce en
una gestión de riesgos más conservadora.
Basilea II en la estimación de la PD sugiere que ésta sea de largo plazo7. Es
decir, que capture el riesgo representativo de unos cinco años o que al menos incorpore
una crisis en dicha información histórica. También existe la posibilidad de estimar la
PD puntual específica que estará vigente en 12 meses más. En general es recomendable
estimar ambas: la primera, conocida como “through the cycle”, sigue los lineamientos
de Basilea, y tiene un comportamiento anticíclico. La de corto plazo, o conocida como
“point in time” es la que permite tener precisión en la proyección del riesgo.
Otra complejidad en la estimación de este parámetro consiste en definir el
evento default o incumplimiento. Típicamente la normativa internacional sugiere al
menos considerar a aquellos deudores cuyo saldo en alguno de sus productos
(típicamente excluyendo los créditos hipotecarios) muestra saldos de deuda en mora
superior a 90 días. Sin embargo, también parece recomendable incluir en esta definición
a aquellos clientes que antes de superar dicha mora, fueron refinanciados por el banco
(o reprogramados) con típicamente un crédito nuevo y plazos mayores. No corresponde
incorporar a los créditos repactados, es decir aquellos créditos donde el cliente solicita
modificar las condiciones de su crédito, sin alteraciones de su nivel de riesgo.
Independiente de si el modelo de PD es a través de un scoring, o una tasa de bad
rate, la clave es que la cartera esté adecuadamente segmentada. Para el caso de scoring
esto significa que exista un número relevante de variables a considerar en el análisis
multivariado, y que para el caso de cálculos de PD asignables a un segmento, estos sean
suficientes en números.
Entre las variables de pérdidas esperadas, la estimación de PD es la que debiera
tener modelos que garanticen una alta precisión.
1.1.2. Severidad de la Pérdida, LGD
La pérdida dado el incumplimiento (LGD, por sus siglas en inglés) representa la
parte de la exposición que no se recupera cuando el cliente cae en incumplimiento y se
ve afectada por el tipo de instrumento, las garantías asociadas, entre otros factores.
Existen diversas formas de estimar este parámetro, sin embargo en general es de
mayor complejidad y menor precisión que la estimación de la PD.
La estimación de LGD podría involucrar al menos tres modelos relevantes: uno,
estimar las recuperaciones de todas aquellas carteras que, habiendo caído a cartera
7
Ver párrafos 447, 461 y 463 del Documento “Convergencia internacional de medidas y normas de
capital. Marco revisado. Versión integral” de junio de 2006, Banco de Pagos Internacionales.
226
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
vencida, no necesariamente se castigan. Dos, estimar la recuperación que se obtiene de
manera permanente de los castigos. Finalmente, la estimación de las garantías.
En la estimación de las recuperaciones de aquellos créditos que estando en
cartera vencida no necesariamente son castigados, una aproximación metodológica es
realizar camadas de recuperación que permita a través del seguimiento de los créditos
vencidos, estimar la tasa de créditos castigados. Alternativamente se pueden identificar
los flujos de pagos realizados por los clientes en cartera vencida (netos de gastos)
descontarlos con una tasa que refleje de manera adecuada el costo de oportunidad y el
riesgo de estos flujos. A partir de ello estimar la LGD como la fracción no recuperada.
Este último enfoque es generalmente el privilegiado por los reguladores.
El método consiste en contabilizar, para cada crédito que ha sido marcado por
incumplimiento, todos los pagos netos de gastos que ha generado dicho crédito en un
tiempo suficientemente largo, más las recuperaciones de castigos asociadas a ese
crédito. Basilea II y las regulaciones en general exigen contar con una base de datos de
flujos de pago con un horizonte de al menos cinco años, lo que significa un desafío
tecnológico y de gestión relevante para la industria.
Entre los pagos, si corresponde, se debe considerar la garantía. Estos modelos de
estimación, deben considerar ajustes de precios producto de la depreciación del bien
raíz, ajustes por el ciclo económico en que se realiza la venta, y por el menor precio que
típicamente se consigue en los remates de dichos bienes. La garantía típicamente se
considera como un pago del flujo de recuperaciones, y por lo tanto debe descontarse a
valor presente.
Los flujos de pagos son descontados a una tasa que mida los costos de
oportunidad relevante, y luego son expresados como una fracción del monto adeudado
al momento del incumplimiento. Esto define la tasa de recuperación del crédito. El LGD
se define entonces como 1 menos dicha tasa de recuperación.
Para el caso de las recuperaciones de castigo, el modelo intenta típicamente
vincular las operaciones castigadas con los flujos de recuperaciones. Alternativamente
algunas estimaciones recurren a precios de mercado de carteras castigadas.
El aspecto crítico en los modelos de LGD es la información disponible. En la
medida que las instituciones mejoren los niveles de información histórica, será posible
disponer de mayor variedad y calidad de modelos de recuperación.
El horizonte de tiempo es una variable muy importante; idealmente, debiese
considerarse el más largo posible que sea capaz de capturar las variabilidades asociadas
a los distintos tipos de combinaciones de cliente y ciclo que ocurrirán.
Si los LGD calculados fuesen mayores a 100%, convendrá truncarlos de manera
que siempre sean menores a 1. De esta manera el enfoque será más conservador. Esto
impone a los bancos requerimientos operacionales, de manera que la base de datos de
pagos refleje estos controles.
227
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
Un tema relevante a considerar es la tasa de descuento a utilizar. Desde un punto
de vista exclusivamente teórico, la tasa de descuento que corresponde utilizar es la tasa
libre de riesgo, más la prima por riesgo asociada al riesgo sistemático que aporta el flujo
neto de recuperaciones, a una cartera diversificada de inversiones8. Siguiendo esta
lógica, las recuperaciones muestran una correlación positiva con el ciclo económico, por
lo que es razonable presumir que la tasa de descuento debiera ser superior a la tasa libre
de riesgo. Esto en la medida que la rentabilidad exigida por la unidad de recuperaciones
de un banco muestre una covarianza positiva con el retorno del mercado9.
La pregunta si la tasa de descuento a utilizar es similar inferior o superior a la
tasa utilizada para descontar el negocio crediticio es más bien un problema empírico. En
la medida que el ciclo económico afecta de manera similar al negocio crediticio que al
negocio de recuperaciones, la prima por riesgo en ambos casos debiera ser similar. La
condición técnica que se requiere para esto, es que la probabilidad de incumplimiento y
la severidad de la pérdida muestren la misma covarianza con el ciclo económico. Es
decir que desde la perspectiva estadística, la PE y el LGD muestren variaciones que
sean reflejo de movimientos en el ciclo económico que los afecte a ambos parámetros
de manera similar.
Si esto no ocurriese, y se observasen que el LGD es menos sensible a los
movimientos del ciclo económico que la PE, entonces la prima por riesgo del negocio
de recuperación debiera ser menor a la utilizada por la unidad de negocios de
colocaciones. Lo contrario ocurriría si el LGD es más sensible al ciclo económico.
En la práctica usar la tasa libre de riesgo o la tasa de costo de fondos no es
recomendable ya que no considera el riesgo asociado a los flujos de recuperaciones. En
la medida que no se tengan estudios empíricos que muestren lo contario, una solución
práctica es utilizar la misma tasa de descuento con que se evalúan el negocio crediticio,
siempre y cuando la tasa incorpore el riesgo crediticio10. Alternativamente, es posible
utilizar la tasa de costo promedio de capital ponderado (wacc) lo que en teoría no
debiera distorsionar demasiado los resultados, ya que corresponde a la rentabilidad
promedio mínima exigida por los proyectos del banco, incluyendo el costo del capital,
que refleja en gran medida el riesgo crediticio.
Por otro lado, Basilea II recomienda que la estimación del LGD de la cartera se
haga realizando un promedio ponderado por deuda al incumplimiento de los LGD
observados históricamente11. Lo que sugiere que al menos haya algún tipo de
segmentación por características de los clientes, que permita tener LGD diferenciados
agregando más precisión a las estimaciones.
La dificultad de obtener la información necesaria para realizar este cálculo
induce a que se utilicen métodos alternativos transitorios, mientras se recaba la
información necesaria para estimar el LGD directamente. Por ejemplo, se pueden
8
Ver discusión en “Principles of Corporate Finance” 7th edition, Brealy, Myers and Allen, McGraw-Hill,
2003.
9
En términos técnicos, se plantea que el beta de los flujos de recuperación es positivo.
10
Un enfoque alternativo que no considera el riesgo crediticio en la tasa, consiste en considerar como
costo -en los flujos del negocio crediticio- el uso de capital económico. Estos flujos netos ya de riesgo de
crédito, se descuentan luego a la tasa de costo de fondos.
11
Ver párrafo 468 del Documento “Convergencia internacional de medidas y normas de capital. Marco
revisado. Versión integral” de junio de 2006, Banco de Pagos Internacionales
228
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
modelar los procesos de cobranza y asignar -acorde a criterios expertos- las tasas
promedio de recuperación de cada gestión de cobranza.
1.1.3. Exposición al Incumplimiento, EAD.
El EAD hace alusión al monto expuesto esperado al momento de caer en
incumplimiento. Como se señaló, en estricto rigor es una variable aleatoria al igual que
los otros dos conceptos recién definidos, debido a que no se conoce de antemano el
momento ni el monto en que un cliente incurrirá en incumplimiento, aunque típicamente
se aproxima como la deuda total del cliente en el momento de la evaluación (exposición
bruta), incluyendo asimismo un porcentaje de los créditos contingentes (evidentemente,
en caso de existir estos últimos).
La estimación de este factor se puede realizar de manera estadística, calculando
el cuociente entre el valor de la deuda en incumplimiento (que típicamente corresponde
al monto de cartera vencida) con respecto de la deuda vigente al momento de
observarla. Sin embargo esta estimación en la práctica es bastante inestable, requiriendo
bastante limpieza de la información a utilizar. Se dan varias situaciones de
modificaciones de los montos adeudados tanto por pagos, como por mayor
endeudamiento, ya que se está en presencia de deudores que muestran niveles de
deterioro en su capacidad de pago.
Para lograr estimaciones apropiadas, se requiere segmentar adecuadamente a los
deudores, por ejemplo, por mora, y tamaño del crédito. Es importante realizar este
análisis estadístico para los créditos contingentes, y medir el uso de las líneas
disponibles al caer en incumplimiento. Basilea II sugiere que se utilice un factor de 50%
sobre los montos disponibles para incrementar el EAD. En la práctica, y en la medida
que la información de las bases de riesgos lo permita, este ponderador debiera cambiar
acorde a segmentos de tamaño de deuda, riesgo, o bien renta de los deudores. Es un
desafío para la banca lograr una adecuada estimación de este factor que mejore la
precisión del cálculo de la exposición al incumplimiento, y por lo tanto de las pérdidas
esperadas. Eventualmente, la regulación podría abrirse al uso de ponderadores
calculados por los bancos para los cupos disponibles de tarjeta de crédito, líneas de
crédito, cartas de crédito y boletas de garantías.
1.2 Modelos de Originación
El proceso de originación de un crédito puede ser automatizado a través de un
proceso de clasificación que incluye la asignación de un puntaje o score. Este proceso
además de controlar por los aspectos de la política de crédito definido por la institución,
así como por aspectos de seguridad, intenta identificar quiénes serán buenos pagadores
y quiénes no.
Un modelo de originación para carteras masivas y de montos promedios
relativamente bajos, tiende a ser los más automatizado posible. Esto permite mantener
los costos de originación controlados. Una forma de optimizar la originación, es
disponer de un modelo estadístico que en base a un conjunto pequeño de variables
permita clasificar al potencial cliente acorde a su riesgo. En base a esta clasificación, la
229
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
política de crédito define qué tipo de crédito y bajo qué modalidad (si es que alguno)
ofrecer al deudor. A mayor precisión del modelo, menores las sorpresas futuras respecto
de resultados no esperados.
El modelo estadístico de originación se construye típicamente usando una base
de datos representativa de los clientes que se acercan a la institución, pero que aún no lo
han hecho. El modelo intenta explicar, usando esta base de datos histórica que ya ha
caracterizado a buenos pagadores de malos pagadores, qué variables explican el
comportamiento de estos deudores. La caracterización de buenos y malos pagadores se
hace en base a la información disponible en el sistema financiero. Por ejemplo,
variables que típicamente discriminan a los buenos pagadores de los malos pagadores
en el caso de créditos de consumo, son edad, estabilidad laboral, tener acceso a otras
fuentes de crédito, el nivel de endeudamiento y mora en el sistema financiero.
Como cualquier modelo estadístico, el modelo de originación cometerá errores.
Es decir arrojará un puntaje asociado a un bajo riesgo a clientes que terminarán
incumpliendo sus compromisos, e inversamente, clasificará de alto riesgo a clientes que
eventualmente no mostrarán mal comportamiento crediticio.
Se espera que un modelo estadístico de originación, al disponer de pocas
variables para su construcción, tenga niveles de precisión no demasiado altos. Es decir
es esperable que se cometan errores de clasificación, por lo que hace sentido que la
gestión de riesgo complemente la labor de categorización de sus clientes, a través de su
seguimiento, o bien el uso de otros modelos.
Un modelo de originación ayuda a definir un punto de corte a partir del cual se
definen puntajes límites que sugieren la aprobación o el rechazo de la solicitud de
crédito, o bien un rango de puntaje donde se solicita más información para tomar una
decisión. El modelo también puede ayudar a la decisión de cuánto prestar en esta
primera solicitud de crédito.
La institución crediticia requiere controlar de manera permanente a los modelos
estadísticos de originación, asegurándose que las decisiones que se toman con esta
herramienta son correctas. Si la herramienta no está calibrada o ha perdido su poder de
predicción, entonces las decisiones de originación podrían incubar riesgos superiores a
los presupuestados, con la consiguiente consecuencia para la solvencia de la institución.
Los modelos de originación tienden a perder capacidad predictiva en el tiempo
por diferentes razones. En primer lugar, puede ser que al interior de la misma institución
se identifiquen las respuestas que permiten modificar la decisión entre otorgar y no
otorgar créditos. Esto le quitaría capacidad predictiva al puntaje, en la medida que los
usuarios aprenderían a responder de manera de forzar la aprobación de sus créditos. En
segundo lugar, pueden darse cambios en el entorno económico, o político y social, que
disminuya la representatividad de la base de datos usada en la construcción del modelo
para predecir el comportamiento de la población actual. Alternativamente, podría ser
que la institución comience a crecer en un segmento de clientes de características
diferentes al grupo que se usó en la construcción del modelo.
230
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
Un adecuado seguimiento y control de los modelos, es imprescindible para
asegurar que los riesgos tomados sean consistentes con los esperados, y acorde al
apetito de riesgo de la institución.
No todas las instituciones utilizan modelos de originación estadísticos. Sin
embargo, se espera que se desarrollen cada vez más para la originación en carteras
masivas, para instituciones que tienen un tamaño relativamente importante en el
mercado bancario.
Cualquier procedimiento que se utilice en la originación de créditos, debe
hacerse cargo de que se está tomando un cierto riesgo, y se hace necesario identificarlo,
medirlo, y gestionarlo.
Al usar un modelo de originación, éste deberá ser consistente con los modelos de
provisiones discutidos anteriormente. Por ejemplo, debiera ocurrir que las PD de los
deudores nuevos, que aún no tienen historia de comportamiento con la institución sean
calibradas con el score de originación.
1.3. Modelos de Seguimiento
Estos modelos se utilizan para analizar y tomar decisiones de otorgamiento de
crédito y gestión de clientes ya existentes de una institución. Por ejemplo, para
determinar las provisiones en base a pérdidas esperadas. La gran diferencia respecto de
un modelo de originación, es que se dispone ahora de mayor información histórica del
cliente y el uso y comportamiento con los productos ofrecidos por la institución.
La construcción de un modelo de scoring de comportamiento es muy similar a
uno de originación, con la diferencia en las variables que se dispone para caracterizar el
comportamiento de buenos o malos pagadores. Por ejemplo, en este caso las variables
que más ayudan a predecir si un cliente caerá en incumplimiento en un horizonte de
tiempo dado es la mora que este cliente ha tenido con la propia institución.
Los modelos de scoring de comportamiento en general muestran mayor
capacidad predictiva y precisión que los modelos de originación.
Estos modelos se usan para clasificar a los clientes acorde a su riesgo, y así
estimar provisiones, identificar focos de mayores ventas, cambios en el mix de
productos, o bien para tomar decisiones de reprogramación de créditos, o finalmente
para identificar a clientes que no son atractivos acorde a la rentabilidad ajustada por
riesgo que generan.
Los modelos de scoring de comportamiento son un apoyo clave en la gestión de
riesgos de la cartera crediticia, por lo que deben ser permanentemente monitoreados y
sujetos a calibración. Al igual que los modelos de originación, los modelos de scoring
de comportamiento van perdiendo poder predictivo por cambios en el entorno, y
cambios de la población y su comportamiento. Asimismo los cambios en las políticas de
riesgo, o bien en la capacidad de aplicarlas generan un deterioro en los modelos.
231
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
1.4 .Modelos de Cobranza
Los modelos de cobranza por lo general, además de generar indicadores sobre el
avance del proceso de cobranza, tienen como objetivo predecir qué clientes o fracción
de éstos saldarán sus compromisos en mora, y cuáles tendrán menos probabilidad de
hacerlo. El comportamiento de pago de los saldos en mora puede ser caracterizado de
manera estadística de forma similar a la que se usa en los modelos de seguimiento.
Es posible desarrollar scoring de cobranza, o bien estimadores de probabilidad
de castigo. Los métodos de scoring de cobranza intentan predecir qué comportamiento
de los deudores morosos permite identificar a los créditos que serán castigados. Se usan
técnicas similares a las utilizadas en el scoring de comportamiento.
Por otro lado se pueden desarrollar técnicas de predicción menos elaborada,
como por ejemplo estimar qué fracción de los que están en mora leve terminarán
castigados, al conocer cómo han transitado los créditos atrasados en 30 días a 60 días,
de 60 días a 90 días, y así sucesivamente. Estas técnicas se conocen con el nombre de
“net flows” o “roll rates” y son también utilizadas en la estimación de la cartera
vencida, a partir de la cartera al día.
1.5. Modelos de Gestión y Desempeño
Algunos modelos de gestión utilizan información de riesgos para evaluar el
desempeño de unidades de negocio. Es el caso de los modelos de retornos ajustados por
riesgo (conocidos como modelos Rorac, o Raroc, dependiendo de la literatura
consultada12) que estiman los retornos de la unidad de negocio, descontando los costos
económicos generados e imputados por dicha unidad.
Entre los costos económicos figuran las pérdidas esperadas, que como se ha
discutido corresponde a lo que en promedio se espera perder en condiciones normales
de la operación crediticia. Adicionalmente el negocio crediticio genera un requerimiento
de capital, este puede ser regulatorio, acorde a Basilea I, o bien corresponder de manera
más precisa al concepto de pérdida inesperada. En este último caso el capital requerido
refleja de mejor manera el riesgo de la unidad de negocios. Independiente de cómo se
calcule, el requerimiento de capital genera un costo alternativo al no utilizar dicho
capital en mayores colocaciones. El costo económico de dicho capital corresponde a la
tasa exigida por el capital de la institución.
Entre los objetivos de estos modelos, está contar con una adecuada medida de
cómo se genera rentabilidad en las diferentes unidades de negocio de la institución
financiera. Esta información permite apoyar la toma de decisiones de crecimiento, e
inversión (o desinversión), en la planificación estratégica de la institución financiera.
Adicionalmente, a apoyar la gestión integral de riesgos, los modelos de retorno
ajustado por riesgo permiten visualizar políticas de tarificación para las diferentes
unidades de negocio o grupos de clientes. En la medida que una unidad de negocio no
12
Ver por ejemplo, “A Fundamental Look at Economic Capital and Risk-Based Profitability Measures”
Fritz S., Kalkbrener M., Paus W. en “Economic Capital a Practitionner Guide” Dev A. Editor, Risk
Books, 2004.
232
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
está generando la rentabilidad ajustada por riesgo, una de las fuentes a explorar son los
ingresos: se debe estimar si es posible ajustar la tarificación de manera que incorpore los
costos directos de originación y seguimiento de los créditos, pero adicionalmente que
cubra las pérdidas esperadas y los costos de oportunidad del capital asignado. En caso
que esto no sea posible debido a la competencia, se puede explorar si los problemas son
de eficiencia (costos operativos muy altos respecto de la competencia), o bien riesgos
muy altos (en términos de pérdidas esperadas ye inesperadas) para los ingresos
disponibles y retornos del capital exigidos.
1.6. Modelos de Stress Crediticio y de Gestión de Capital
Entre los modelos de gestión de riesgos, la tarea integradora corresponde a la
Gestión del Capital. Una vez que se reconoce, tal como se plantea en Basilea II, que los
riesgos quedan medidos por las pérdidas inesperadas, y que éstas se materializan en
capital, entonces se establece una demanda por capital de las diferentes unidades de
negocio. El capital es demandado por las unidades crediticias, tanto por los riesgos de
crédito, como por los riesgos de mercado y operacionales. Sin embargo, también se
demanda capital por otros riesgos, como los reputacionales, y estratégicos. Basilea II y
Basilea III explicitan además la necesidad de ampliar los requerimientos de capital para
incluir los análisis de estrés como demandantes de capital.
En el caso de riesgo de crédito, se establece que el capital deberá además tener
un nivel suficiente para enfrentar situaciones de estrés crediticios. Estos modelos
pretenden identificar incrementos de riesgos más allá de los que ocurren en situaciones
normales, y que podrían significar una situación compleja pero plausible. Por ejemplo,
situaciones de crisis económicas, o incumplimiento de los mayores deudores del banco.
Los modelos de estrés pueden ser simples escenarios elaborados con criterio
experto, o bien pueden ser estudios estadísticos que incorporan aspectos del ciclo
económico, y que permiten desarrollar dichos escenarios de manera consistente con
variables macroeconómicas. Alternativamente, pueden ser modelos de Probabilidad de
Default que se estresan a nivel individual, y luego se agregan en escenarios consistentes
hasta evaluar los impactos agregados en la cartera y en el estado de resultados de la
institución financiera.
En general se utilizan ambas metodologías de manera complementaria: a nivel
agregado se modela el impacto del ciclo económico sobre por ejemplo el gasto de
provisiones, o los niveles de mora. Luego estas relaciones se extrapolan a escenarios
macroeconómicos estresados. Por otro lado a nivel de segmentos particulares, se
generan escenarios de PD, y de LGD acorde con situaciones de crisis, o se correlacionan
con variables macroeconómicas tales como desempleo, inflación, o tipo de cambio. Del
análisis de ambos enfoques (top down el primero, bottom up el segundo) se establecen
por ejemplo límites de capital interno, o planes de contingencia. Sin embargo, la gran
ventaja del análisis de estrés es la capacidad de reflexionar y comunicar a la Dirección
del banco sobre el riesgo de crédito inherente, y la capacidad de reacción de la
institución.
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Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
2) Modelos de Riesgo de Mercado
El objetivo de estos modelos es estimar pérdidas o potenciales escenarios
negativos para una institución financiera, en base a los cambios que experimenten
precio y tasas de mercado. En general su foco de análisis es el impacto en la cartera que
se valoriza periódicamente a mercado. En la medida que intenta apoyar la toma de
decisiones de la cartera de negociación, su interés es evaluar el riesgo en un horizonte
reducido, concordante con las decisiones y ajustes de corto plazo de la cartera.
2.1 Modelos VaR
Los modelos internos de riesgo tuvieron su desarrollo inicial en el ámbito del
riesgo de mercado. La enmienda de Basilea de 1996, incorpora el riesgo de mercado el
requerimiento de capital, introduciendo un método estándar y permitiendo el desarrollo
de modelos internos basado en el concepto de valor en riesgo (VaR).
El VaR mide una pérdida potencial en una cartera de inversiones por variaciones
en precios y tasas de mercado. Esta pérdida potencial se estima a partir de los posibles
movimientos conjuntos de precios y tasas, escogiendo un escenario que corresponde a
un percentil predefinido de la distribución de pérdidas (y ganancias) de la cartera en un
horizonte de tiempo escogido. Típicamente el percentil que se escoge es del 1% o bien
del 5%. Es decir si el horizonte de análisis de riesgo es diario, se trata de estimar la peor
pérdida diaria que podría ocurrir en 20 semanas (percentil 1%), o bien en un mes
(percentil 5%).
Las metodologías de estimación del VaR se basan típicamente en modelos
paramétricos (también conocidos como enfoques varianza-covarianza) o bien en
simulaciones históricas, o alternativamente en simulaciones de Montecarlo.
En el caso de modelos paramétricos, se supone que en el corto plazo las
variaciones porcentuales de precios afectan de manera lineal el valor de la cartera,
despreciando los efectos de convexidades. Además, otro supuesto clave es que las
variaciones de precios y tasas tienden a mostrar un comportamiento similar a una
distribución normal (o gaussiana). De esta forma los percentiles 1% (o 5%) se
encuentran ponderando la volatilidad de la cartera por un factor igual 2,33 (o 1,64 para
el percentil 5%). Determinar el VaR de la cartera equivale a estimar su volatilidad,
utilizando para ello la volatilidad de los factores de riesgo individuales, y sus
correlaciones.
El segundo enfoque metodológico se basa en simulaciones. Este se utiliza
cuando los precios y tasas de mercado no muestran comportamientos normales. Es decir
cuando por ejemplo existen tendencias importantes al alza o a la baja en los precios y
tasas de mercado, que implican asimetrías en las distribuciones de los factores de riesgo,
o bien cuando los saltos de gran magnitud tienen una frecuencia un poco mayor que lo
predicho por la distribución normal. En estos casos el estándar es utilizar simulaciones
históricas, que tiene como supuesto que las variaciones observadas en los últimos días
podrán repetirse en un horizonte relativamente corto. La simulación histórica no hace
supuesto alguno sobre la distribución de los factores de riesgo, y entrega el percentil de
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Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
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las pérdidas de la cartera actual acorde a lo que ha sucedido con los precios y tasas
históricamente.
En algunas situaciones, se prefiere simular el comportamiento de los factores de
riesgo acorde a distribuciones de probabilidad predefinidas. En vez de utilizar los
escenarios históricos para calcular el percentil de pérdidas de una cartera, se utilizan los
escenarios de precios y tasas generados aleatoriamente acorde a procedimientos
estadísticos y supuestos de comportamiento de los factores de riesgo. El método de
Montecarlo se justifica cuando se tiene una visión sobre el comportamiento estadístico
de ciertos factores, ya que tiene un costo mayor de implementación.
2.2 Modelos de Estrés
Complemento esencial del VaR, el análisis de estrés permite responder
preguntas más complejas. Instala a la institución financiera a pensar en sus debilidades
frente a escenarios específicos que aunque poco probables resultan plausibles. A
diferencia del VaR, que entrega una mirada sobre el riesgo común y corriente que
enfrenta la cartera de negociación, el análisis de estrés permite focalizar la atención en
escenarios específicos que permiten un diálogo fructífero en términos de explicitar
tolerancias al riesgo, riesgos inaceptables, y planes de acción.
Los modelos de estrés en general se construyen con la ayuda de escenarios
históricos específicos, o bien con escenarios hipotéticos construidos por especialistas.
Algunas veces se instrumentalizan con un conjunto de desplazamientos extremos de
precios y curvas de tasas. Otras veces se analiza el comportamiento más extremo de los
cambios de precios históricos, y se intenta ajustar una distribución de probabilidad
(condicional) para saltos de gran magnitud de precios y tasas.
2.3 Modelos de riesgo de contraparte
Los modelos de riesgo de contraparte en primer lugar intentan estimar la
exposición al riesgo de crédito, producto de cambios en los precios de mercado. Esto
ocurre típicamente en derivados que producto de los cambios de precios, incrementan su
valor a mercado en la medida que la posibilidad de recibir una compensación futura
aumenta. En este caso la expectativa de recibir una compensación futura para quien la
experimenta incrementa su exposición al riesgo crediticio. En la medida que la
posibilidad que la contraparte entre en cesación de pagos aumente, el riesgo de crédito
de quien tiene el derecho a recibir dicha compensación futura aumenta. Es decir el
riesgo de mercado genera contingencias de crédito que debieran ser evaluadas.
La metodología para estimar esta exposición futura se basa en simular los
precios de mercado, y a su vez simular las diferentes trayectorias de valor del derivado
en la medida que va madurando. Estas simulaciones generan posibles escenarios de
exposición crediticia, donde se estima típicamente la máxima al 95%. Esto es lo que se
denomina PFE, exposición futura potencial, por sus siglas en ingles. El requerimiento
de línea de crédito del derivado, se estima típicamente proporcional a esta exposición.
De esa manera, quien experimenta riesgo de crédito, se protege consumiendo línea de
crédito por riesgo contraparte, por ejemplo en el 95% de los casos.
235
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
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El paso siguiente en el riesgo contraparte en derivados, es desarrollar modelos de
ajuste al valor crediticio conocidos como CVA (Credit Value Adjustments). Este ajuste
de valor reconoce que las instituciones financieras pueden cambiar su probabilidad de
incumplimiento en el tiempo, y por lo tanto generar una pérdida esperada no
despreciable producto de la exposición crediticia que generan los derivados lineales
(swaps). Estos ajustes dependen de manera relevante de la posibilidad de compensar
(netting) las posiciones entre bancos. Los modelos que se utilizan, típicamente generan
a partir de simulaciones de precios de mercado, exposiciones crediticias (tal como se
estima la PFE), las que son ajustadas por probabilidades de default dinámicas a lo largo
de la vida del derivado.
Estos modelos han comenzado a estandarizarse en la industria en los últimos
años, aunque requieren información que a veces no se encuentra disponible en ciertos
países como valores de mercado de los de Swaps de Default (CDS) de las contrapartes.
Típicamente utilizan como base la simulación de Montecarlo, y ciertos supuestos
simplificadores, que deben ser evaluados con precaución.
2.4 Modelos de ALM
Un área relevante que Basilea II trata bajo el nombre de riesgo de tasas de
interés, consiste en analizar los riesgos de balance de la institución financiera. Al
respecto existen un conjunto de modelos que simulan escenarios macro financieros, y
que junto con la dinámica del balance del banco analizan el riesgo sobre el margen
financiero.
El desarrollo de modelos de brecha dinámicos, tiene desafíos importantes en el
ámbito de la simulación de estructura de tasas consistentes y a su vez de diseñar el
comportamiento de la demanda de los diferentes productos del balance del banco.
Adicionalmente a estos modelos de brecha, se modela asimismo los precios de
transferencia internos consistentes con los escenarios de mercado, lo que hace más
complejo el modelo del punto de vista de su operatoria. Existen softwares
especializados que apoyan este proceso que típicamente realiza el área de ALM o el
área de planificación del Banco.
3) Modelos de Riesgo de liquidez
La liquidez es la capacidad de un banco o institución financiera para financiar
aumentos de su volumen de activos y para cumplir sus obligaciones de pago al
vencimiento, sin incurrir en pérdidas inaceptables. El papel crucial que desempeñan los
bancos en el proceso de transformación de vencimientos, captando depósitos a corto
plazo y concediendo créditos a largo plazo, les hace intrínsecamente vulnerables a la
falta de liquidez, tanto propia como a la falta de liquidez del conjunto del mercado.
El riesgo de liquidez se asocia a los eventos inesperados que afecten la entrada o
salida de recursos líquidos de corto plazo de una institución financiera. Los eventos
inesperados podrán ser de origen idiosincrático, como también de origen sistémico.
236
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La gestión del riesgo de liquidez tiene como objetivo garantizar que un banco
tenga la capacidad de continuar financiando sus operaciones y compromisos de corto
plazo a un costo razonable. Una gestión eficaz del riesgo de liquidez contribuye a
garantizar la capacidad del banco para hacer frente a los flujos de caja resultantes de sus
obligaciones de pago, que son de naturaleza incierta al venir influidos por
acontecimientos externos y por la conducta de otros agentes.
La gestión del riesgo de liquidez reviste extraordinaria importancia porque la
falta de liquidez de una sola institución puede repercutir en todo el sistema. La
evolución de los mercados financieros en la última década ha acrecentado la
complejidad del riesgo de liquidez y de su gestión. Entre las actividades que se espera
se realicen para gestionar adecuadamente el riesgo de liquidez, están las de identificar
las fuentes de riesgo de liquidez, estimar y medir los impactos de posibles cortes de
dicha liquidez en el corto y mediano plazo, y definir procedimientos, políticas, y cursos
de acción, para administrar y controlar este riesgo.
El proceso de identificación de riesgos de liquidez, debe evaluar qué fuentes de
financiamiento por el lado de los pasivos pudieren ser consideradas estables, y cuáles
inestables por tipo de contraparte y por moneda. Consiste además en establecer cuáles
son las cuentas del activo que pueden ser utilizadas de manera sorpresiva por los
clientes. Se trata asimismo de identificar además a posibles clientes o grupos de cuentas,
que por su tamaño y materialidad tengan la capacidad de afectar la liquidez de la
institución, a través de decisiones de pocos agentes. Consiste finalmente en identificar
las partidas que pueden moverse de manera no esperada y transformarse en incremento
de salidas de fondos, o bien en una reducción de las entradas de flujos.
El riesgo de liquidez es el más reciente en términos de su desarrollo
metodológico. A diferencia del riesgo de crédito y mercado aún no se han masificado
modelos en base a distribuciones de pérdidas económicas productos de eventos de
liquidez. Lo que Basilea III establece son escenarios de salidas netas de recursos, las
que deben ser cubiertas con activos de probada liquidez. El enfoque metodológico
implícito es considerar eventos de baja probabilidad de ocurrencia, tal como se
establece en las pérdidas inesperadas de riesgo de crédito o en el VaR de mercado, en
base a la historia de salidas netas de recursos. Esta pérdida inesperada a diferencia del
riesgo de crédito, mercado y operacional, no se asocia en Basilea con un requerimiento
de capital, sino con activos de alta calidad. Adicionalmente a las salidas de recursos
productos de escenarios de baja liquidez, se deben considerar una evaluación de la
concentración de las fuentes de financiamiento, a través del análisis de estrés.
Basilea III es en ese sentido similar a un modelo estándar. El desarrollo de
estadísticas específicas del banco pudieren en el futuro caracterizar el comportamiento
de sus principales fuentes de financiamiento neto, y generar modelos internos que
caractericen de manera más precisa su riesgo de liquidez. Obviamente, el supervisor
deberá normar los requisitos previos de dichos modelos internos.
Los modelos de liquidez, pueden desarrollarse de acuerdo a diferentes enfoques
metodológicos. Por ejemplo, algunos intentan separar el comportamiento de depósitos
estables y no estables acorde a criterios estadísticos. Es decir se separan aquellos que
muestran alta volatilidad versus otros que muestran baja volatilidad y se modelan
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Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
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aparte. Alternativamente se podrían usar modelos de causalidad basados en la teoría
económica. Por ejemplo, se podría establecer el comportamiento de los depósitos en
función de la tasa de interés pagada.
Los que se intenta modelar son las fuentes y usos de fondos de corto plazo. Por
ejemplo, caracterizar el comportamiento de cuentas sin plazo contractual, y estudiar la
estadística de renovación de fuentes de financiamiento, particularmente de aquellas
fuentes minoristas.
En general es difícil argumentar que ciertas metodologías puedan ser mejores
que otras, sin que exista evidencia empírica suficiente que lo avale. Sin embargo se
espera que en la medida que el modelo intente capturar un porcentaje cada vez más
relevante de la cartera, la metodología utilizada sea apropiada y pertinente al problema.
4) Riesgo Operacional
Modelar el riesgo operacional es un desafío importante todavía. A pesar de los
avances en las metodologías y alguna estandarización de las mejores prácticas de la
industria, los bancos aún se encuentran en etapas preliminares o bien experimentales en
el desarrollo de estos modelos.
Las dificultades se centran principalmente en disponer de las bases de datos
apropiadas, y luego en las dificultades metodológicas de utilizar modelos propios para
caracterizar eventos que ocurren con baja probabilidad pero que generan un importante
impacto.
El Comité de Basilea define el riesgo operacional como “el riesgo que resulta de
la pérdida de fallas o inadecuados procesos internos, personas y sistemas, así como
también de eventos externos”. Es decir, se refiere a las pérdidas originadas por cualquier
error operacional del banco y que afecta sus ganancias.
Para la medición de este riesgo, el comité de Basilea propone tres enfoques:
Método del Indicador Básico (IA), Método Estándar (SA) y Método de Medición
Avanzada (AMA). Este tercer enfoque es el que algunos bancos han comenzado a
desarrollar, educándose en modelos probabilísticos, y aplicándolos a una base de datos
de eventos.
El proceso de gestión de riesgo operacional, para que haga sentido de negocio,
se inserta en un adecuado entorno de control de la organización. Claramente un entorno
de control efectivo es un gran mitigador del riesgo operacional. El modelo AMA que
intenta medir este riesgo, lo hace caracterizando las fallas de este entorno de control, a
través de un adecuado análisis de procesos y eventos de riesgo.
La característica que define el modelo AMA es que el banco calcula su propio
requerimiento de capital por el riesgo operacional utilizando un modelo interno a
estimar pérdidas esperadas e inesperadas. Su principal objetivo es hacer que el capital
requerido refleje el riesgo actual del banco.
238
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
El enfoque metodológico intenta caracterizar eventos de pérdidas históricas en
términos de su severidad o impacto monetario, y de su frecuencia. Un enfoque utilizado
por la industria consiste en ajustar distribuciones históricas de pérdidas con
distribuciones de probabilidad teóricas. Las que más se utilizan son exponenciales,
Pareto, Weibull entre otras. Como los eventos que generan grandes pérdidas no son
demasiado frecuentes, no es fácil estimar la distribución de éstas para percentiles muy
altos. Para ello se utilizan técnicas como teoría de valor extremo (EVT por sus siglas en
inglés), donde se proyectan pérdidas a partir de los eventos históricos observados.
Adicionalmente se desarrollan modelos probabilísticos para estimar la
frecuencia de los eventos de riesgo operacional. Estos modelos utilizan distribuciones
conocidas en el mundo de la investigación de operaciones, tales como Binomial,
Poisson, Binomial Negativa, Hipergeométrica, entre otras.
Con los eventos de pérdida caracterizados en términos de severidad y frecuencia,
éstas son agregadas construyendo una distribución de las posibles pérdidas de todos los
eventos identificados. Esta agregación es realizada típicamente a través de simulaciones
de Montecarlo, para luego estimar los valores de pérdidas esperadas, y el percentil 95%
o bien 99% de las pérdidas en un horizonte de tiempo determinado (típicamente un
año). Esto es lo que se conoce como VaR operacional, en semejanza al VaR de mercado
discutido previamente.
De esta forma, lo que se hace en la industria es ajustar la estadística obtenida a
un modelo de distribución de pérdidas de acuerdo a las líneas de negocios y tipo de
eventos definidos en Basilea II.
Como es de suponer, la capacidad predictiva de estos modelos se ve limitada por
la calidad y cantidad de información disponible. Es por ello que para la utilización de
los modelos antes mencionado, es necesario además de cumplir con un conjunto de
requisitos estándares en la práctica de gestión de riesgos, adecuarse a requisitos
específicos. Entre estos, se cuenta disponer de una adecuada estructura de información,
que puede combinar cuatro fuentes diferentes: Datos internos, Datos externos, Análisis
de escenarios y Factores de control y entorno de negocio. Estas fuentes de información
permiten construir para los procesos claves del banco la frecuencia de fallos y la
severidad de éstos.
No existe para la industria un enfoque metodológico estándar en el uso de una u
otra distribución de probabilidad para la estimación de las pérdidas de riesgo
operacional. Esto significa que junto con adoptar un enfoque de modelos AMA, pasa a
tomar gran relevancia el entorno de control, los procesos de gestión de riesgos, así como
la gobernanza de los modelos internos y sus procesos de validación.
Estos temas se desarrollan en la próxima sección.
239
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
III.
José Miguel Cruz
Criterios para la evaluación de modelos de medición de riesgos
En las últimas décadas, se ha visto una gran proliferación de modelos
matemáticos aplicados a la medición de riesgos. Adicionalmente, se ha producido un
mayor acceso a información histórica, así como una mayor disponibilidad de recursos
humanos capacitados en temas de finanzas cuantitativas y técnicas estadísticas. Esto,
junto con la presión competitiva y regulatoria, ha incentivado a los bancos a invertir en
equipos y sistemas especializados, que se dediquen a la construcción de modelos de
riesgo.
Sin embargo, algunos de estos modelos requieren altos niveles de conocimientos
y especialización técnica. Esto dificulta la existencia de contrapartes internas válidas,
que permitan establecer un diálogo o contrapunto metodológico.
En la medida que estos modelos se utilizan en actividades claramente
identificadas con unidades de negocio, como por ejemplo modelos de tarificación, o
campañas de ventas, la banca tiene mayores incentivos a generar controles que aseguren
el correcto funcionamiento de éstos. Cuando los modelos se asocian más directamente
con requerimientos regulatorios, como modelos de provisiones en base a pérdidas
esperadas, los incentivos para controlar dichos modelos son menores.
La regulación internacional, además de las buenas prácticas de gestión de
riesgos, subraya la necesidad de que los modelos desarrollados por los bancos sean
evaluados acorde a la materialidad de los riesgos, y el plan de negocio de la institución.
Basilea II establece un marco regulatorio que busca alinear los intereses de los
bancos con los intereses que el regulador defiende. Se establecen en dicho acuerdo
requerimientos de capital más exigentes para quienes utilizan modelos estándares de
riesgo. Los modelos estándares se caracterizan porque los parámetros claves asociados a
la medición de riesgo son definidos por el regulador. El incentivo está en que estos
ponderadores, en la mayoría de los casos, suelen ser menores cuando son estimados
directamente por la institución. Esto permite, para la generalidad de los bancos, generar
ahorros en los requerimientos de capital asociados a ese riesgo específico. Sin embargo
el paso a modelo interno tiene su propio costo. El regulador aprueba el paso de modelo
estándar a modelo interno, siempre y cuando se cumpla con un conjunto de
requerimientos de gestión, y acorde a un proceso riguroso y documentado de la
construcción, el uso y el seguimiento de los modelos.
Los bancos se enfrentan entonces con la necesidad de implementar un equipo de
validación de modelos que sea independiente de la unidad encargada de su construcción
y uso. Se genera entonces la necesidad de definir estándares generales de validación,
que a su vez logren crear una cultura de control de modelos al interior del banco y se
integre al proceso de construcción de nuevos modelos.
1) El marco regulatorio y sus requerimientos
En lo que respecta a las mejores prácticas de validación de modelos, Basilea II
establece un conjunto de exigencias para validar estimaciones de los parámetros
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Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
asociados a la pérdida esperada crediticia, pero que aplican -en general- a la mayoría de
los modelos de riesgo aquí analizados.
Basilea plantea que los bancos deberán contar con un buen sistema para validar
la precisión y coherencia de los sistemas de medición de riesgos, además de validar los
procesos y la estimación de todos los componentes requeridos en dicha medición.
Asimismo, los bancos deberán demostrar a sus supervisores que su proceso de
validación interna les permite evaluar, de forma consistente y significativa, el
funcionamiento de los sistemas de caracterización y estimación de riesgos.
Es decir que el banco dispone de un entorno de control adecuado, y proporcional
a la materialidad del riesgo asumido, y la estrategia de negocio. Este entorno de control
se traduce en procesos, políticas, e infraestructura de apoyo, que junto a una gobernanza
adecuada, se hacen cargo de controlar las etapas de construcción, uso y seguimiento de
los modelos.
La evaluación requiere de algunos aspectos cuantitativos, que permitan evaluar
la precisión y robustez de los resultados, y otros cualitativos, que se refieren a los
elementos de control interno y procesos de gestión.
El pilar de validación cuantitativa comprende todos los procedimientos de
validación en los cuales los indicadores estadísticos y parámetros del modelo son
analizados y cotejados en base a un conjunto de datos relevante.
En caso de parámetros específicos, los bancos deberán contar con criterios
internos claramente enunciados que definan niveles de desviaciones máximas tolerables
entre el valor observado y el estimado. Estos criterios internos deberán definir las
limitaciones del modelo, y las necesidades de actualizar o recalibrar los modelos.
El análisis de validación deberá utilizar información histórica relevante al riesgo
actual asumido, y cubriendo un periodo de observación adecuado. Los bancos deberán
demostrar que los métodos cuantitativos de cotejo y otros métodos de validación tienen
suficiente precisión, y que mantienen la capacidad predictiva o su robustez cercana a los
valores de diseño o construcción del modelo.
Dentro de los indicadores adecuados se incluyen, por ejemplo para el riesgo de
crédito, las diferencias entre la predicción y las tasas de incumplimiento realizadas por
tramo de puntaje, los indicadores KS, o el área bajo la curva ROC, como medida de
poder discriminante del modelo.
Por otra parte, el pilar de validación cualitativa comprende como principal
objetivo el análisis de la relevancia y correcta aplicación de los métodos cuantitativos en
la práctica, así como la inserción del modelo en el proceso de gestión del riesgo. Sin una
cuidadosa revisión de estos aspectos, el propósito que intenta perseguir el modelo
interno no puede ser logrado.
Resulta fundamental comprender que el desarrollo de un modelo, es mucho más
que un ejercicio analítico o de programación. Se debe considerar los procedimientos de
captura y validación de información, los procesos de toma de decisiones frente a inputs
241
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
de datos o resultados no esperados, establecer controles y límites que aseguren la
validez del modelo, incorporar dicho modelo en un contexto de gestión, incluyendo por
ejemplo su gobernanza, y los eventuales cambios y actualizaciones.
2) Qué evaluar de los modelos internos
La etapas de evaluación de modelos, cualquiera sea su naturaleza, pueden
categorizarse en un conjunto de actividades específicas que tomen en consideración los
aspectos cualitativos y cuantitativos.
Para evaluar modelos, se debe contar con documentación suficiente que permita
replicar cálculos de manera auto contenida. Se requiere asimismo la información
utilizada para el desarrollo de los modelos, con documentación clara sobre los procesos
de extracción, construcción y limpieza de datos. Se requieren la especificación analítica
de los modelos, así como los resultados al aplicarlos en bases de datos de evaluación.
En resumen, es menester contar con un manual de construcción del modelo, otro
manual de uso del modelo, y un tercer manual (o secciones dentro de la documentación)
de seguimiento y mantención del modelo. Además de bases de datos de construcción, y
bases de evaluación.
Las actividades de evaluación de modelos internos se detallan a continuación.
2.1 Evaluación de los objetivos alcances y supuestos del modelo
Una primera interrogante a responder por el modelo es sobre su objetivo
específico. Se trata de un modelo que intenta predecir volatilidad, o bien estima
probabilidad de incumplimiento, o alternativamente severidad de una pérdida. Dado los
objetivos, se debe evaluar si los medios utilizados son apropiados para cumplir dicho
objetivo, y en qué medida éstos se cumplen.
Es clave comprender el objetivo específico que pretende cumplir cada modelo,
evaluando si es capaz de cubrir las necesidades regulatorias y si está alineado y es
consistente con la función o variable que se desea medir.
Además de un objetivo, todo modelo debe tener un alcance específico que define
claramente el ámbito para el cual no fue diseñado (es decir, sus limitaciones), y que
establece bajo qué condiciones su uso puede no ser conveniente para el objetivo
planteado.
Otro aspecto clave en la construcción de un modelo, relacionado directamente
con los alcances descritos anteriormente, son los supuestos utilizados en dicho proceso.
Por consiguiente, al momento de la validación, la institución encargada debiese ser
capaz de identificar claramente los supuestos claves que determinan los resultados del
modelo. Esto muestra no solo entendimiento de sus limitaciones, sino que también
identifica dónde debe concentrarse el esfuerzo de análisis y estimación de parámetros.
242
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
En particular, quienes utilicen estos modelos o quienes los auditen, deben estar
al tanto del alcance y de las limitaciones del uso de un modelo bajo ciertas
circunstancias y esto debiese estar claramente estipulado en la documentación. Basilea
en su documentación establece textualmente13 que la documentación deberá “indicar
cualesquiera circunstancias que impidan el funcionamiento eficaz del modelo”. Esto
permite que las áreas no técnicas que se relacionan con el modelo distingan las
situaciones donde los resultados que arroja pudieran perder validez, y dónde se hace
necesario en mayor medida el juicio experto y la experiencia de negocio de los equipos
del banco.
Para evaluar estos aspectos del modelo se deberá determinar si los alcances
cubren lo estipulado en los objetivos. Se deberá asimismo analizar si las limitaciones de
los modelos son materiales acorde a los alcances definidos, y si los supuestos
estipulados son razonables acorde lo observado históricamente, o bien acorde a la
experiencia o juicio experto del personal técnico del banco. Adicionalmente, se deberá
establecer el alcance del modelo por medio de un análisis del rango relevante de las
variables del modelo, así como de los supuestos utilizados.
2.2 Evaluación de la metodología utilizada
Existe un amplio rango de prácticas en los enfoques conceptuales de
modelamiento para los distintos tipos de eventos que se precisan estimar, por lo que es
necesario conocer las distintas metodologías utilizadas evaluando la relevancia de éstas
en función de su exactitud e impacto.
En general es difícil argumentar que ciertas metodologías puedan ser mejores
que otras, sin que exista evidencia empírica suficiente que lo avale. Sin embargo, se
espera que en la medida que el modelo intente capturar un porcentaje cada vez más
relevante de la cartera, la metodología utilizada sea apropiada y pertinente al problema.
Asimismo se espera que la complejidad del modelo sea proporcional al objetivo
que se intenta conseguir, y a la calidad de la información. En general modelos
innecesariamente complejos pueden incrementar los problemas de comunicación
interna, o bien generar falsas sensaciones de seguridad.
Se espera también que el banco, que ha recorrido mayores etapas en la
construcción de modelos, disponga de un aprendizaje institucional que incluya las
mejores prácticas internacionales aplicadas al mercado local14.
El manual de construcción del modelo debiera a su vez describir en detalle los
aspectos metodológicos que permitan reconstruir los cálculos. Y en caso que la
metodología haya sido importada desde un consultor externo o bien de alguna fuente
fuera del banco, este último debe dar la certeza que maneja adecuadamente los
13
Párrafo 420 del Documento “Convergencia internacional de medidas y normas de capital. Marco
revisado. Versión integral” de junio de 2006, Banco de Pagos Internacionales.
14
En algunos mercados, por ejemplo ya son estándares como metodologías para la medición de la PD en
carteras masivas las regresiones logísticas y los árboles de decisión. En el caso del VaR de mercado se
utilizan con bastante frecuencia los enfoques paramétrico e histórico.
243
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
conceptos detrás de dicho enfoque metodológico. Lo relevante es que el consultor
externo haya efectuado la transferencia tecnológica al equipo del banco.
Para evaluar este aspecto de los modelos se deberá identificar si están definidos
y documentados los factores claves que componen cada metodología y los enfoques que
se utilizarán para medirlos. Además se deberá determinar si las metodologías utilizadas
concuerdan con los objetivos de los modelos y si los argumentos para seleccionarlas por
sobre otras son consistentes y acorde al juicio experto del evaluador. Adicionalmente, se
deberá establecer si el banco entiende a cabalidad las limitaciones y ventajas de las
metodologías seleccionadas, lo que debe verse reflejado claramente en la
documentación. Por último es relevante que se difundan los conceptos generales de los
modelos, generando una cultura de entendimiento de los mismos, sobre todo en la alta
administración, gerencias comerciales, auditoría, entre otras.
2.3 Evaluación de la información utilizada en la construcción del modelo
La etapa de la construcción del modelo debe ser documentada de manera
específica. Se espera que la información utilizada en esta etapa esté disponible de
manera de poder replicar el tratamiento de la información, la consistencia de los datos, y
la construcción del modelo.
Se establece aquí además la necesidad de identificar si la información histórica
utilizada es adecuada para el uso que se le está dando en el modelo. Es necesario que el
banco tenga una argumentación adecuada respecto de la pertinencia del uso de dicha
información para el problema que se quiere modelar.
Para evaluar este aspecto se deberá revisar la consistencia de la información
utilizada tanto dentro de los datos mismos como con la información oficial del banco
(cuentas contables, por ejemplo). La base de datos de desarrollo se debe cuadrar con
reportes de gestión antes de comenzar la construcción del modelo, con el fin de impedir
que el modelo considere una porción sesgada de la cartera.
En línea con lo anterior, se deberá realizar estadística descriptiva, análisis
histórico y estabilidad de la información con el objetivo de identificar posibles
inconsistencias. En caso de trabajar con muestras se deberá evaluar las metodologías de
muestreo utilizadas y si estas son representativas de la población. Se deberán evaluar las
exclusiones (si es que existiesen) y los fundamentos que sustentan dicha decisión.
Se debe además definir claramente los procedimientos de transformación de la
información, sea para la construcción de nuevas variables, como para la eventual
corrección de información faltante o que presenta limitaciones.
En algunos casos, como en el caso de los modelos de riesgo de crédito, la
información necesaria para construir el modelo es masiva, y requiere de limpieza y
transformaciones específicas. Esto hace aún más difícil la evaluación de los datos
procesados, en la medida que la simple inspección de los datos no tiene punto de
referencia al cual recurrir.
244
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
Por otro lado, las fuentes de datos son típicamente administradas y manejadas
por áreas de informática u operaciones, y el requerimiento de información lo hace el
área de riesgos con su lenguaje y objetivo específico. Este procedimiento es
particularmente delicado y requiere de controles específicos que aseguren que el
requerimiento de datos realizado, efectivamente corresponda a la información entregada
desde una perspectiva del contenido, pero también de los conceptos funcionales
demandados.
El área de riesgos, así como auditoría interna, deben hacer un esfuerzo relevante
para asegurar la calidad de la información en esta etapa, y la clave es la documentación
y la capacidad de reproducir los cálculos para llegar a la base de datos útil para el
desarrollo del modelo.
2.4 Evaluación de la construcción del modelo
El proceso de construcción de un modelo debe quedar documentado de manera
detallada. Independiente del tipo y cantidad de estimaciones realizadas, se hace
necesario documentar los procedimientos seguidos. Esto permite, por un lado, replicar
los cálculos al momento de realizar una auditoría. Por otro lado, garantiza que el
proceso es repetible y administrable, y no depende de las personas, sino que está
inmerso en un procedimiento de gestión. La documentación del proceso debiera permitir
su replicación, y llegar a conclusiones similares a las que logra el banco. Los
procedimientos deben independizarse de las personas, lo que implica un cambio cultural
y organizacional a nivel industria que debe considerar: políticas claras de capacitación
de back ups al interior de cada equipo (vacaciones, enfermedades, etc.), y el ejercicio de
delegar responsabilidades por parte de las jefaturas.
Para evaluar este aspecto se deberá revisar el manual de construcción de cada
modelo, donde debería estar detallado todo el proceso de construcción. Al analizar y
replicar los pasos desarrollados en el modelamiento para validar los resultados
obtenidos, se puede asimismo evaluar sus supuestos, su metodología, y la calidad de la
documentación.
2.5 Procesos de validación en la construcción del modelo
Al finalizar la construcción del modelo, el Banco debe disponer de algún
proceso que permita evaluar su calidad. En general, la evaluación más relevante es
comparar lo que el modelo predice con lo que efectivamente ocurre. Este análisis debe
realizarse tanto en la etapa de construcción (validación del modelo) como en el uso del
modelo (mantenimiento del modelo). Este procedimiento es típicamente conocido como
prueba retrospectiva o backtesting, y debe ser parte de la documentación estándar tanto
de la construcción como del seguimiento de un modelo.
En algunos casos, los modelos tienen indicadores de su robustez estadística,
como por ejemplo para el caso del riesgo de crédito lo es el poder discriminante, o bien
índices de estabilidad. Estos indicadores de bondad de ajuste son muy relevantes de
analizarlos y replicarlos. Sin embargo mantener buenos indicadores de bondad de ajuste
de los modelos, no exime que se deba realizar un backtesting periódico por un equipo
245
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
independiente del encargado de construir o de utilizar el modelo, tal como exige la
normativa referente a la segregación de funciones para el seguimiento de éstos.
Además de los análisis cuantitativos señalados anteriormente, el banco debe
poseer una evaluación independiente del área que construyó y/o utiliza los modelos.
Dichos informes deberán ser auto-contenidos y presentar análisis y conclusiones claras
que permitan formarse una opinión general de la calidad de los modelos. Esta opinión
debiera permitir que áreas no especialistas en modelos se formen una impresión precisa
sobre la calidad y robustez del modelo. Adicionalmente, se espera conocer el alcance de
la evaluación, y si ésta fue llevada a cabo de forma exitosa acorde a lo planeado.
2.6 Evaluación del proceso de operación del modelo
Se espera que exista un procedimiento escrito que detalle cómo se utiliza el
modelo en condiciones normales, y en condiciones de excepción. Además el modelo
debe estar inserto en un proceso de gestión al que haga referencia la política del banco.
El manual de operación deberá ser auto-contenido, y describir de manera
suficientemente precisa la forma de utilizarlo, de manera que terceras partes puedan
aplicarlo15.
El manual deberá describir cómo se gestiona la información que alimenta el
modelo, cómo opera el modelo, y cómo se utilizan los resultados de éste. Se deben
describir brevemente los roles involucrados, las funciones necesarias de desarrollar, y la
cadena de responsabilidades, de manera de ilustrar en la operación, la cadena de toma
de decisiones. La operación del modelo debe hacer referencia a la gobernanza de éste, y
cómo se inserta en la estructura organizacional. Estos aspectos pueden eventualmente
formar parte de un manual de gobierno corporativo, pero puede ser útil conocerlos en el
ámbito operativo, para formalizar el contexto donde opera el modelo.
Se deberá evaluar si están bien definidos los roles y responsabilidades en la
utilización de los modelos y posterior análisis de los resultados. Se deben consultar las
actas de reuniones y los reportes periódicos presentados a la alta gerencia. Se debe
evaluar si existen medidas concretas establecidas en caso de alertas en los resultados de
los modelos, y las políticas existentes para tratar estas contingencias.
Si bien es cierto que los procedimientos mecánicos de estimación en ocasiones
pueden evitar algunos de los errores típicos de los sistemas en los que el criterio
humano desempeña un papel importante, la utilización mecánica de un conjunto
limitado de información puede conducir a errores. Los modelos de pérdidas crediticias
se aceptan como punto de partida principal o parcial en la asignación de provisiones. No
obstante, es necesario utilizar suficientemente el criterio prudencial y la vigilancia
humana, a objeto de garantizar que toda la información relevante y pertinente, incluida
la que no abarca el modelo, también sea tomada en consideración, asegurando así una
correcta utilización del modelo. En ese sentido, resulta clave la adecuada definición y
completitud de controles, las que deberán ser desarrolladas en los procedimientos de
operación del modelo.
15
En caso que la ejecución en condiciones de excepción está en documentos relativos a la Continuidad
del Negocio, no debiera ser necesario incluirlo además en manual operativo.
246
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
Al combinar el resultado de los modelos con el criterio humano, este último
debe tener en cuenta toda la información relevante no contemplada en los cálculos
realizados de forma mecánica. Basilea II explicita que el banco deberá contar con
directrices por escrito que describan de qué modo habrán de combinarse el criterio
humano y el resultado de los modelos16.
El Banco deberá contar con procedimientos de revisión humana que deberán
centrarse en la detección y limitación de los errores asociados a deficiencias conocidas
de los modelos e intentar mejorar continuamente el resultado de los mismos.
2.7 Evaluación de los resultados que arroja el modelo
Los resultados del modelo deben ser replicados por la entidad supervisora o
auditores independientes. Los procesos de cálculo así como los resultados deben estar
documentados en el manual de construcción, y durante la operación, en los informes de
gestión.
La entidad evaluadora debe ser capaz de llegar a estos resultados, y además
entender cómo éstos se utilizan una vez que son producidos por cada modelo. La idea es
que como proceso de gestión el resultado no se incorpore de manera automática en una
decisión, si no que sea incorporado en un ciclo de gestión. En dicho ciclo, al menos se
espera que el resultado sea validado, interpretado y analizado, para luego ser
comunicado.
Para validar este aspecto se deberá determinar cuál es el proceso por el cual los
resultados de los modelos son utilizados en la toma de decisiones del banco; analizar los
reportes mensuales con énfasis en el análisis de resultados, la información técnica de los
modelos utilizados y el análisis histórico pertinente a cada modelo. Se debe asimismo
comprobar que se hagan seguimientos al menos trimestrales de la calidad de los
resultados, y evaluar el conocimiento que posee la alta gerencia y el directorio sobre los
resultados obtenidos, comprobando que la información que ellos poseen es consistente a
lo establecido por los modelos.
Es clave que la organización externa al equipo constructor conozca las
limitaciones de los resultados, o el nivel de incertidumbre de los resultados. Se debe
conocer internamente los principales causantes de dicha incertidumbre, como puede ser
la información, o bien los procedimientos de estimación.
2.8 Evaluación del proceso de mantenimiento del modelo
Junto con el manual o documentación de la construcción del modelo, debiera
existir uno que se refiera a la mantención del modelo. Más allá de la necesidad de saber
cómo se hace, el objetivo es detectar cuán estandarizado está el proceso de uso del
modelo en el proceso de gestión. Si no hay formalidad al respecto, no hay garantías que
se esté utilizando dicho modelo como parte de un proceso de toma de decisiones. Es por
lo tanto un requerimiento clave del proceso de administración. Obviamente, además
16
Ver párrafo 417 del Documento “Convergencia internacional de medidas y normas de capital. Marco
revisado. Versión integral” de junio de 2006, Banco de Pagos Internacionales.
247
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
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permite establecer la validez del modelo y su pertinencia en la medición del fenómeno
inherente. El desafío que este proceso establece sobre los bancos es la necesidad de
estandarizar y automatizar parte de los procesos de seguimiento. Esto con el objetivo de
hacerlo eficiente y manejable, dada las exigencias normativas.
Se debe considerar la forma y procedimientos de autorización de excepciones, y
de cambios en el modelo.
La política de mantenimiento del modelo debiera explicitar responsables, y
plazos para realizar ajustes del modelo. Asimismo deberá definir condiciones especiales
a considerar que requieran acelerar dichas revisiones. Algunos indicadores de
seguimiento podrán ayudar a establecer la calidad y vigencia del modelo. Debieran
establecerse rangos razonables de estos parámetros para la operación del modelo.
Unidades externas independientes de quienes construyen y usan el modelo
debieran hacer el seguimiento, y controlar que los procedimientos diseñados se
cumplan.
2.9 Evaluación de la Gobernanza de los Modelos Utilizados
Como se ha mencionado, se espera que los modelos se inserten en procesos de
gestión. En particular, se espera que los modelos de riesgo cuenten con políticas que
gobiernen los procedimientos de desarrollo, entrada en producción, mantenimiento y
reemplazo. Esta estructura, significa establecer roles y responsabilidades alrededor de
los modelos, en términos de definir cómo desarrollarlos, cuándo y cómo modificarlos,
qué exigencias de información mínima, qué procedimientos de evaluación, etc.
La evaluación de esta estructura permite analizar la fortaleza de la organización
alrededor de los modelos, en términos de su rigurosidad, pero sobre todo asegurando
que se trata de un proceso predecible, auditable, y repetible. Se asegura además que se
genera conocimiento y memoria institucional. Se evita así que al salir de la organización
recursos técnicos claves, se pierda conocimiento específico que pudiera poner en riesgo
la operación del banco, o bien su competitividad.
Se debe evaluar el grado de involucramiento del Directorio y de la Alta
Dirección en los procesos de construcción, funcionamiento y seguimiento de los
modelos internos. Así como determinar si las decisiones relacionadas al modelo son
tomadas de forma informada y colegiada dentro de la organización, sin concentrarse en
una única persona o área. Además se debe verificar la estructura organizacional en torno
a los modelos, la segregación funcional, la definición de roles y la asignación específica
de responsabilidades, tanto en la construcción como en la supervisión de éstos.
2.10 Evaluación del entorno tecnológico
Otro aspecto a evaluar dentro del proceso de validación de modelos internos
tiene relación con el entorno tecnológico y la infraestructura de apoyo que complementa
la correcta puesta en marcha e insumos de cualquier modelo. Esto exige, con el afán de
248
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
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otorgar confiabilidad a los datos almacenados, contar con la tecnología suficiente para
el procesamiento de datos y reducción de riesgo operacional.
En relación a lo mismo, se debe garantizar que la infraestructura necesaria sea
suficiente para los procesos requeridos, que se enmarque dentro de las políticas y que se
cuente con los recursos humanos idóneos para llevar adelante este desafío. En relación
con esto último, es importante notar también que el banco deberá contar con procesos
de capacitación al personal, en caso de ser necesario, lo cual es especialmente relevante
en el caso de introducir nuevas tecnologías y procedimientos para la medición y control
del riesgo.
2.11 Evaluación del entorno de control
El Entorno o Ambiente de Control se define como el conjunto de circunstancias
y conductas que enmarcan el accionar de una entidad desde la perspectiva del Control
Interno. Los objetivos del entorno de control son determinar las pautas de
comportamiento en la organización e influir en el nivel de concientización del personal
respecto al control.
El control interno es un proceso promovido por el Directorio, la Alta Dirección y
el resto del personal de una organización diseñado con el objeto de proporcionar un
grado de seguridad razonable en cuanto a la consecución de los objetivos en aspectos
como: la eficiencia de las operaciones, la fiabilidad de la información financiera y el
cumplimiento de las leyes y normas aplicables al respecto.
Para evaluar este aspecto se debe comprobar que el entorno de control tenga
claramente definido y documentado al menos los siguientes aspectos: la identificación
de los requisitos regulatorios; identificación de las etapas de control y validación
asociadas a la construcción, uso y mantenimiento de los modelos; la identificación de
los procedimientos de control claves; la identificación de aspectos a evaluar en la
infraestructura organizacional, política de gestión e infraestructura de sistemas y datos.
La regulación y normativa bancaria requiere un entorno de control que asegure
la promoción de una cultura de control interno. La estructura de la organización debe
estar apoyando el control interno, y debe disponer de los recursos suficientes para el
desafío que tiene que enfrentar. Se deben evaluar en qué medida se asigna la
responsabilidad y autoridad en los aspectos relevantes al control interno. El Supervisor
debe considerar muy importante que en el control de riesgos, las responsabilidades estén
particularmente delimitadas, de la misma manera que la cadena decisional.
El desarrollo de un entorno de control necesita a un Directorio fortaleciendo una
cultura de control interno, acorde a los riesgos del negocio, y su estrategia. Una función
clave del Directorio se refiere a la adopción y la promoción de sólidos controles
internos. Esto requiere el desarrollo, actualización y perfeccionamiento de políticas, y
procedimientos para garantizar que el banco identifica, cualifica, e informa de todos los
riesgos relevantes. Adicionalmente se requiere de un proceso interno de controles,
exámenes y auditorías, que permitan garantizar la exhaustividad del proceso de gestión
de riesgos.
249
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
El proceso de exámenes de los controles internos debe basarse sobre una
estructura que permita evaluar de manera adecuada y oportuna el nivel de riesgo
asumido. Un control eficaz del proceso de evaluación del riesgo (y por lo tanto del nivel
de capital requerido) incluye un examen independiente, y cuando proceda, la realización
de auditorías internas y externas. Esto es particularmente necesario en aquellos procesos
de medición de riesgos que requieren de procedimientos y/o conocimientos específicos,
y que a su vez presenten una materialidad relevante. Estos procedimientos tienden a ser
utilizados y evaluados por pocas personas en el banco, por lo que de ser materiales,
podrían tener impactos relevantes en los resultados al no contar con procesos de
evaluación independientes.
Basilea II señala textualmente que el Directorio deberá verificar periódicamente
si su sistema de control interno resulta adecuado para garantizar una conducción
ordenada y prudente del negocio. Así mismo el documento establece que el banco
deberá realizar exámenes periódicos de su proceso de gestión del riesgo a fin de
garantizar su integridad, precisión y racionalidad.
Acorde a Basilea II, las áreas centrales a examinar y alrededor de las cuales se
debe centrar el Entorno de Control son:
•
•
•
•
•
Adecuación del proceso de evaluación de riesgo, en función de la naturaleza, el
ámbito y la complejidad de las actividades del banco.
La identificación de grandes posiciones y concentraciones de riesgos.
La exactitud y exhaustividad de los datos utilizados por el banco como inputs en
el proceso de evaluación de riesgos.
La racionalidad y validez de los escenarios utilizados en el proceso de
evaluación de riesgos.
La realización de pruebas de tensión y el análisis de los supuestos utilizados para
alimentar dichas pruebas.
2.12 Evaluación de la Infraestructura Organizacional
Existen ciertas funciones críticas para la adecuada utilización de un modelo, que
dicen relación con el gobierno corporativo, el desempeño de la gerencia de riesgos y el
rol de la auditoría interna.
Todo aspecto importante de los procesos de calificación y estimación deberá ser
aprobado por el Directorio del Banco o por alguno de sus comités, y conocido por la
Gerencia General por lo menos una vez al mes. Todos ellos deberán conocer en líneas
generales el modelo de provisiones por riesgo de crédito y de forma más detallada los
informes de gestión asociados a dicho modelo. La Gerencia General deberá informar al
Directorio, o a su comité delegado, acerca de aquellas modificaciones o excepciones de
importancia con respecto a las políticas establecidas que tengan efectos relevantes sobre
la operativa del modelo de provisiones.
La Gerencia General deberá asimismo conocer en buena medida el diseño y la
operativa de los modelos internos y deberá aprobar cualquier divergencia significativa
entre los procedimientos establecidos y los que efectivamente se ponen en práctica. La
Gerencia General deberá asegurarse también, de forma continua, de que los modelos
250
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
funcionen adecuadamente, y deberá reunirse periódicamente con el personal de la
Gerencia de Riesgo para analizar los resultados del proceso, las áreas que precisan
mejoras y el estado de los esfuerzos destinados a mejorar deficiencias previamente
identificadas.
El banco deberá contar con unidades independientes de control del riesgo. La
unidad o unidades deberán ser funcionalmente independientes del personal y de las
unidades administrativas responsables de generar las posiciones.
La unidad de control del riesgo deberá participar activamente en el desarrollo,
selección, aplicación y validación de los modelos, y será la responsable de vigilar y
supervisar estos modelos, siendo en última instancia responsable de su continua revisión
y de los cambios que pudieran introducirse en ellos. La unidad de riesgo deberá
evidenciar un pleno entendimiento acerca de la lógica de los modelos, su utilización y,
sobretodo, sus limitaciones.
Es importante enfatizar que cualquier institución con modelos internos requiere
de la existencia de un área de auditoría interna, que sea completamente independiente de
quien construye y opera los modelos. El supervisor podría entonces exigir un
pronunciamiento de esta área respecto al modelo interno, previo o en paralelo a la etapa
de autorización y validación de este.
IV.
Tópicos de mayor complejidad en la evaluación de modelos
internos
¿Qué foco debiera tener la evaluación de modelos para el caso del riesgo de
crédito? ¿Cuáles son las etapas más complejas para el riesgo de liquidez? ¿Qué
actividades resultan centrales para el caso del riesgo operacional? Estas interrogantes se
abordan en esta sección, de manera de concentrar los esfuerzos en aquellos aspectos que
más incidencia tienen en una evaluación exitosa de estos modelos.
1) Caso Modelos de Pérdidas Esperadas Crediticias
Una etapa clave dentro del desarrollo de modelos es la calidad de información y
la estructura de las bases de datos. Una mayor calidad en los datos garantiza modelos
más robustos, por lo que es fundamental dedicar recursos a la buena construcción y
posterior administración de las bases de datos.
En particular, una situación muy compleja se da cuando las áreas de riesgo no
controlan directamente los datos, y dependen de sistemas u operaciones para el
procesamiento básico de la información. En este caso, no solo las áreas de riesgos ven
sus procesos postergados por otras prioridades del área de sistemas, sino que el proceso
mismo no es controlado por el área de riesgos directamente. El área de riesgos debiera
acceder a copias de la información de los sistemas transaccionales, y acceso a capacidad
de proceso suficiente para ejecutar por su cuenta, o bajo su supervisión directa, los
procedimientos de extracción y limpieza de información. Una evaluación de modelos de
scoring o de PD, debiera centrar esfuerzos en verificar que la información en los
251
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
sistemas transaccionales y la que riesgos utiliza son consistentes y coherentes. Es
razonable que el área de riesgo de crédito realice una inversión importante en capacidad
de procesamiento, software especializado, y en la construcción de bases de datos de
calidad.
Otro de los aspectos fundamentales dentro de una base de datos es la trazabilidad
de la información, que se entiende como la capacidad de seguir el historial de un
producto/cliente a lo largo del tiempo, independiente de los cambios a los que sea
sometido. Esto es fundamental porque permite hacer análisis a nivel de producto/cliente
que son mucho más precisos que un análisis de forma agregada, sobre todo si es
necesario combinar diversas fuentes de información. Esto es particularmente relevante
con los créditos reprogramados, y con los créditos que transitan al deterioro, y sus
recuperaciones. La estimación de LGD mejora en forma importante su calidad con
información de larga data de créditos que han transitado por diferentes etapas, y a los
cuales se puede hacer seguimiento en el tiempo. Se hace necesario avanzar en definir
controles para resguardar la trazabilidad de las operaciones agrupadas por producto y/o
clientes.
Un segundo aspecto relevante en la construcción de modelos de PD son las
definiciones que el banco debe realizar. Entre estas definiciones, se encuentra el periodo
de desarrollo del modelo, el horizonte de observación, y el evento de incumplimiento.
En general es recomendable utilizar una base de observaciones con historia mínima de 5
años, con una crisis incluida, con un horizonte de observación de 12 meses, e
incumplimiento definido al menos como más de 90 días de mora. Adicionalmente en
esta definición se incorporan los créditos que se ven obligados a refinanciar sus deudas,
y en caso de deudores con más de un crédito, se considera en estado de incumplimiento
en función del peor comportamiento.17
Estas definiciones deben ser coherentes con los modelos, y en la forma de
evaluar el desempeño de éstos. El backtesting debe ser construido con la definición de
default que representa los eventos que efectivamente se quiere predecir.
Un tercer aspecto clave para la construcción de modelos de PD es el método de
selección de datos para la construcción del modelo.
Si es a través de muestras, se debe tener el suficiente cuidado de comprobar que
éstas son efectivamente representativas de la cartera y permiten estimar sin sesgos los
parámetros que se quieren medir.
Por otro lado al utilizar toda la población, y considerar todas las observaciones
para un cliente a lo largo de la base de datos para calibrar un modelo de regresión
logística se incurre en errores metodológicos, pues esta metodología tiene como
requisito la independencia de las observaciones.
Una primera solución a este problema podría consistir en considerar para la
construcción del modelo sólo un mes de observaciones (por ejemplo, el último mes en
la base de datos, o el mes con mayores incumplimientos). Sin embargo, esto no se
17
Se excluyen en general de este comportamiento de arrastre los deudores hipotecarios que tienen otros
tipos de deudas. La lógica es que el comportamiento de pago de los créditos hipotecarios es diferente a los
de otro tipo, en la medida que el deudor -frente a una situación de estrechez financiera- escoge dejar de
pagar en último lugar el crédito asociado a su vivienda.
252
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
alinea con los requerimientos de Basilea II que exige para la construcción de modelos
de PD, horizontes de observación que cubran un ciclo económico, lo que no ocurre al
utilizar solamente un mes.
Otra alternativa es utilizar un método que asegure la independencia de las
observaciones, pero que aumente el número de registros. Se puede por ejemplo escoger
para cada cliente una fecha pivote de forma aleatoria, y posteriormente seleccionar
todos aquellos registros asociados a ese cliente que tengan una distancia de ciertos
meses con respecto al pivote (de acuerdo a la ventana de observación previamente
definida), hacia adelante y hacia atrás18. Esto permite tener un mayor número de
observaciones, propiciando la inclusión de un mayor número de variables y una mejor,
y más robusta, explicación del comportamiento de pago de los clientes.
La auditoría de modelos juega un rol fundamental evaluando lo representativo de la
base de datos de construcción. Se juega en esta etapa la diferencia entre un buen
modelo, y uno que presente sesgos.
Un cuarto aspecto relevante en el proceso de construcción de modelos de PD, es
la selección de las variables a considerar en el modelo. Se juega aquí la experiencia del
equipo desarrollador, y la capacidad de adaptar variables a los nuevos requerimientos
regulatorios. Existe una infinidad de ratios financieros, indicadores de comportamiento
y variables de estado, que pueden ser candidatas a ser incluidas en el modelo.
Claramente, es poco factible considerarlas todas. Además, el resultado de un modelo
con exceso de información de estas características es altamente susceptible a estar sobre
ajustado a los datos existentes, por lo que el objetivo es apuntar a formas funcionales
simples, y a un número abordable y razonable de inputs. Así, el conjunto final de
variables se obtiene basándose en la experiencia previa del equipo, en la literatura, en el
conocimiento de la cartera estudiada, y en la disponibilidad de información oportuna y
de calidad en los sistemas del banco.
La evaluación de esta etapa es crítica para formarse una opinión de la
experiencia y capacidad de aprendizaje del equipo desarrollador de modelos.
Un quinto aspecto relevante a focalizar la atención de la función evaluadora de
modelos de PE es la selección final de variables a considerar en un modelo de regresión
logística. A esto se llega mediante técnicas de análisis de discriminancia, discretización
de las variables, análisis de correlaciones, y cálculos de regresiones logística, todas
relativamente estándares en la profesión. Sin embargo la decisión de qué variables
considerar finalmente y cuáles no, admite diferentes criterios más allá del puramente
estadístico. Por ejemplo, dejar de utilizar ciertas variables porque son más caras de
obtener, o son menos precisas. Existen criterios de negocio que pueden también
incorporarse. Este proceso tiene aspectos cualitativos que deben ser evaluados de
manera independiente, y eventualmente se podría desarrollar más de un modelo como
contraste de desempeño.
La función auditora y evaluadora de modelos debe formarse una opinión sobre la
razonabilidad de seleccionar ese conjunto de variables y no otro. El banco debe ser
capaz de justificar adecuadamente dicha selección.
18
Ver BIRON, M., “Desarrollo y evaluación de metodologías para la aplicación de regresiones logísticas
en modelos de comportamiento bajo supuestos de independencia.” Tesis (Ingeniero Civil Industrial).
Santiago, Chile. Universidad de Chile, Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas, 2012.
253
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
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Un sexto aspecto a evaluar en la estimación de las PD, son los parámetros de
bondad de ajuste (KS, Curva AUC, etc.), pero fundamentalmente las pruebas
retrospectivas fuera de la muestra. El backtesting es la herramienta de seguimiento en el
tiempo de los modelos de PD, y debe ser utilizado de manera independiente del equipo
de desarrollo, para formarse una opinión de la calidad y precisión de los modelos de PE.
Finalmente la calidad de la documentación es clave. La documentación deberá
demostrar la observancia por parte del banco de los criterios mínimos cuantitativos y
cualitativos, y deberá abordar cuestiones tales como la aplicación del modelo a
diferentes segmentos de la cartera, las metodologías de estimación, las
responsabilidades de las distintas partes involucradas en la moldeamiento y los procesos
de aprobación y de examen del modelo.
Se espera que la documentación de los aspectos metodológicos ofrezca una
descripción detallada de la teoría, los supuestos y/o las bases matemáticas y empíricas
de los parámetros, variables y fuente(s) de datos utilizados en la estimación del modelo.
Asimismo se debe describir el proceso estadístico de validación del modelo y de manera
rigurosa el proceso de selección de las variables explicativas.
Se debe dejar constancia que las aproximaciones y asociaciones utilizadas son
relevantes a la posición o cartera del banco. Igualmente para los parámetros que se han
derivado utilizando situaciones históricas, se debe mostrar que son adecuadas e
importantes para las posiciones subyacentes actuales y futuras, y en caso contrario, que
se ha realizado el oportuno ajuste. Se debe explicitar asimismo qué circunstancias
impedirían el funcionamiento eficaz del modelo.
Además, el banco deberá documentar el historial de las principales modificaciones
introducidas en el modelo a lo largo del tiempo y de los cambios efectuados en el
proceso de modelamiento tras el último examen supervisor. Si las modificaciones se han
introducido en respuesta a los criterios de revisión interna, se deberá documentar que
esas modificaciones son coherentes con los citados criterios internos.
2) Etapas críticas modelos VaR de mercado
Los modelos de riesgo de mercado tipo VaR se estiman con información de
precios y tasas que generalmente se encuentra con disponibilidad diaria. Desde la
perspectiva de la evaluación de estos modelos, la base de datos histórica de los factores
de riesgo es un elemento crítico.
Las principales tareas de validación se refieren a los procesos de control de
calidad de la información estadística. Más allá de los registros mal traspasados, el
problema suele ocurrir con los proveedores de información en mercados poco líquidos.
El banco debe tener una política de verificación de la información, y conocer los
procedimientos de construcción de precios en casos de escasas o nulas transacciones de
mercado.
254
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
Por ejemplo, si una tasa de interés para un plazo determinado no está disponible,
y en ese caso el proveedor de datos repite la tasa anterior. En este ejemplo, si el banco
calcula la volatilidad de la tasa, le conviene más repetir la volatilidad anterior, y no
calcular una nueva volatilidad suponiendo que no hubo variación, ya que esto último
reduce su valor artificialmente.
Un segundo aspecto central en el riesgo de mercado es el proceso de
valorización a mercado, y la consistencia con las bases de datos estadísticas. Esto es
clave para darle validez al backtesting de la cartera. En la medida que el riesgo intenta
medir cambios posibles en la valorización de la cartera, la base de datos estadística de
precios y tasas debiera ser capaz de valorizar la cartera y por lo tanto registrar
adecuadamente las pérdidas y ganancias de ésta. Es clave entonces evaluar si las
pérdidas y ganancias históricas realizadas en la cartera, en su registro oficial, coinciden
con los cálculos de valorización al utilizar la base de datos estadística disponible, y los
procedimientos de valorización documentados.
Un procedimiento que suele utilizarse para reducir la dimensionalidad del
análisis es el mapping. Este consiste en asignar las posiciones valorizadas de la cartera a
un conjunto de factores de riesgo. Esto permite pasar de un número muy grande de
instrumentos a un conjunto reducido de factores de riesgo. En el caso de VaR
paramétrico, esto permite calcular el VaR de cada factor de riesgo, y luego calcular el
VaR total mediante el uso de las correlaciones entre factores. El VaR histórico también
suele usar este procedimiento para calcular el valor de la cartera acorde al movimiento
de estos factores de riesgo. El mapping puede tener sesgos que son relevantes de
conocer y explicitar. Se debe validar la lógica de este procedimiento, y las limitaciones
que introduce al cálculo del riesgo de mercado.
La validación más importante en riesgo de mercado es el backtesting. Se trata de
evaluar si efectivamente las pérdidas históricas que enfrenta la cartera han superado al
cálculo del VaR en el porcentaje en que éste se diseñó. Es decir con una frecuencia del
5% para el VaR al 95%, o 1% para el VaR al 99%.
Cuando el backtesting tiene fallas en su nivel de precisión, entre todos los
parámetros, los más relevantes a evaluar para el caso del VaR paramétrico son las
volatilidades y correlaciones. Típicamente cuando las volatilidades son estimadas con
metodologías que no ponderan la historia reciente, o que usan un período histórico muy
atrás, no capturan adecuadamente la magnitud de los saltos que pudieren ocurrir en un
horizonte corto de -por ejemplo- un día.
Para el caso del VaR histórico, si el backtesting muestra deficiencias, un
sospechoso es el horizonte de tiempo utilizado, el cual debiera ajustarse. Algunas
instituciones prefieren utilizar datos históricos ponderados, y en este caso ajustan el
factor de ponderación.
Los procedimientos de ajuste y calibración del cálculo de VaR deben estar
documentados, así como el procedimiento de control del backtesting.
Desde la perspectiva de la gestión del riesgo de mercado, la evaluación debiera
centrarse en evaluar la calidad del análisis, y la eficacia en la comunicación del riesgo
medido. Para ello juega un rol relevante las explicaciones de descomposición del riesgo.
255
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
Este consiste en descomponer el VaR y explicar sus cambios históricos en función de
cuánto se explica por cambios en los factores de mercado (volatilidades y
correlaciones), y cuánto se explica por posiciones más agresivas. Lo mismo ocurre por
entender qué factores y qué posiciones son las que explican los mayores riesgos.
Un rol clave los juega el análisis de estrés. La evaluación debiera considerar si el
análisis de estrés se ha transformado en un ejercicio mecánico que no es más que un
multiplicador del VaR, o si apoya efectivamente un proceso de reflexión. El análisis de
estrés debiera focalizarse en discutir las principales vulnerabilidades que enfrenta la
cartera actual, en condiciones de mercado complejas, pero factibles.
Fortalecer el uso de estas herramientas en la comunicación del riesgo, y
transformarlas en un apoyo eficaz a la toma de decisiones estratégica es un importante
desafío.
3) Etapas críticas modelos de liquidez
Una de las principales dificultades de inspeccionar modelos de riesgo de
liquidez, es que, a diferencia de otros riesgos, no existe una metodología estándar
conocida y aplicada sobre cómo medir dicho riesgo. Este problema se da en la medida
que el riesgo de liquidez acaba de ser incorporado a través de métricas específicas en
Basilea III.
Adicionalmente, este riesgo no forma parte de la labor tradicional de las
gerencias de riesgo de mercado, crédito, u operacional, y su caracterización ha sido
tradicionalmente manejada desde tesorería. El objetivo que persigue tesorería está
mucho más vinculado a la disponibilidad de fondos de corto plazo. Sin embargo una
gerencia de riesgos tiene otros tipos de incentivos que destraban el conflicto entre
rentabilidad y riesgos que maneja la tesorería, y que no garantiza que la toma de riesgos
de la institución sea necesariamente la definida en su apetito de riesgo.
Los modelos de liquidez que intentan captura la volatilidad de las cuentas de
pasivo, o que intentan por ejemplo medir la tasa de fuga de los depósitos a plazo tienen
como desafío analítico, buscar alguna regularidad estadística que les permita realizar
ciertas predicciones de comportamiento de estas cuentas.
La validación de estos modelos, debiera centrarse en primer lugar en la
razonabilidad de las metodologías utilizadas, su coherencia con el problema que se
quiere modelar, y en el backtesting. En general es preferible recorrer una curva de
aprendizaje de estos modelos con aproximaciones simples, que en primer lugar se
centren en conocer adecuadamente el comportamiento histórico de las cuentas a
modelar.
En la medida que no existen metodologías estándares para medir el riesgo de
liquidez, como en el caso del riesgo de mercado, y de crédito, se debe exigir mayor celo
y rigurosidad para adoptar un modelo interno. La adopción de un modelo interno más
complejo debiera ser en respuesta a una evolución del banco desde indicadores más
simples (como volatilidad de las cuentas) y a requerimientos específicos de mayor
sofisticación.
256
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
La etapa de evaluación crítica sin embargo no debieran ser necesariamente los
aspectos analíticos, sino más bien la infraestructura de apoyo, y la organización. Se
requiere empoderar la figura del administrador de riesgo de liquidez, desde la función
de riesgos, independiente de la tesorería.
Esto requiere además procesos y procedimientos que permitan acceder a la
información de manera oportuna. La liquidez, a diferencia del riesgo de crédito,
presenta otras velocidades, y necesita mayor información en línea. Lo mismo ocurre con
los procedimientos de control y las responsabilidades en la toma de decisiones. Se
deben diseñar acorde a la velocidad que pueden tener lo eventos en el ámbito del riesgo
de liquidez.
Donde el desafío es aún mayor es desde la perspectiva de la información. Los
sistemas de información en general no están diseñados para el análisis por ejemplo de la
estabilidad de las cuentas corrientes, o la fuga de depósitos a plazo. La validación de
modelos de liquidez, requiere centrarse en la calidad de la información disponible, que
permita identificar adecuadamente, movimientos de liquidez de clientes y
caracterizarlos. Por ejemplo, si una empresa pertenece a un conglomerado el tomador de
decisión de retirar los depósitos podría estar en el grupo. Eso significa considerar retiros
de todas las empresas del grupo.
La evaluación de la calidad de la información disponible se debe centrar en la
capacidad del banco para estimar adecuadamente sus salidas netas en el corto plazo en
condiciones de estrés de liquidez, y la concentración de sus fuentes de financiamiento
en pocos tomadores de decisión.
4) Etapas críticas modelos AMA
La evaluación del riesgo operacional debe centrarse en los aspectos de gestión, y
analizar el avance de los modelos analíticos con cierta prudencia.
Si bien es relevante el avance en el conocimiento de las mejore prácticas
cuantitativas en este ámbito, el nivel de especialización que se requiere para el manejo
de los modelos AMA es alto. Esto previene que el área de auditoría interna logre emitir
una opinión fundada de las bondades del uso de una distribución de probabilidad
específica o ajustes en parámetros críticos de la teoría de valor extremo. En general es
conveniente que consultores especializados externos puedan evaluar los aspectos
analíticos del desarrollo de los modelos. Estos deberán realizar una evaluación de la
metodología utilizada, y discutir en torno a las existentes y aplicadas en otras
instituciones. Además debieran pronunciarse sobre la consistencia entre la metodología
utilizada, la calidad de la información y el uso de los resultados del modelo.
La evaluación de la construcción del modelo debe además identificar los eventos
potenciales de riesgo operacional, determinar los puntos de control y mitigación de
procesos y evaluar la construcción de los mapas de riesgos y su expresión en los mapas
de procesos.
257
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
Desde la perspectiva de la gestión del riesgo operacional, auditoría y la función
de evaluación interna debieran jugar un rol fundamental. La consistencia entre los
mapas de riesgo desarrollados por la institución y lo que efectivamente ocurre en la
operación es clave para validar los resultados del análisis de riesgos.
El entorno de control en el ámbito operacional pasa a ser crítico. En qué medida
los controles funcionan, y cómo es la infraestructura de apoyo, para el tipo de eventos
que podrían desencadenarse. Cómo se distribuyen las responsabilidades, y en qué
medida se cumplen las políticas internas.
Unos de los aspectos centrales en la evaluación del riesgo operacional que
debiera concentrar la atención de auditores y supervisores, es qué riesgo no ha sido aún
identificado. A diferencia de los riesgos anteriores, uno de los desafíos más relevante
del riesgo operacional (aparte de su medición) es la actividad de identificación. En la
medida que los riesgos no se han materializado, es probable que su identificación sea
más difícil, aun cuando los procesos levantados apoyen esta labor.
Finalmente, el proceso de cuantificación del riesgo tiene la limitante que solo se
mide cuando queda registro (típicamente contable) del evento. Sin embargo existen
muchos riesgos que se materializan, pero que quedan sumergidos y se diluyen como
negocios fallidos. Analizar la capacidad de registro de eventos, junto con identificar los
riesgos son aspectos claves de la evaluación interna.
V.
Transición a modelos internos
Se ha discutido el uso que típicamente presentan los modelos internos en la
gestión de riesgos. Sin embargo, desde la perspectiva de las políticas públicas, vale la
pena reflexionar cuándo es recomendable una transición hacia una regulación que
favorezca el desarrollo de modelos internos para la medición de riesgos. Por otro lado,
los bancos deben evaluar el momento oportuno para considerar el uso de modelos
internos.
Basilea II propone en su marco de requerimiento de capital, la posibilidad de
avanzar a modelos internos denominados IRB. Estos requerimientos para efectos del
riesgo de crédito en general debieran ser menores que los requerimientos estándares. Sin
embargo los bancos que decidan usar modelos internos deben cumplir un conjunto
importante de requisitos que significan mayores inversiones y costos de operación. Por
otro lado el avanzar hacia Basilea II y III involucra incrementar el requerimiento de
capital total por concepto de otros riesgos.
Es decir el regulador propone alternativas simples de implementar pero en
general más caras en términos de capital o provisiones, o alternativas más sofisticadas,
pero a cambio la infraestructura de gestión y el entorno de control se tornan más
exigentes.
Desde la perspectiva de las políticas públicas entonces, cuando se implanta la
supervisión basada en riesgos, el enfoque cambia. El supervisor tiene la oportunidad de
exigir modelos estándares para medir los distintos riesgos y provisionarlos antes que se
258
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
materialicen. Además, ofrece la posibilidad de desarrollo de modelos internos que
reducen dichas provisiones, bajo ciertos requerimientos cuantitativos, y con el foco en
la calidad de los procesos de gestión.
1) Incentivos y limitaciones para desarrollar modelos internos
Existen importantes ventajas para el desarrollo de modelos internos. Por
ejemplo, desde la perspectiva de la unidad de riesgos de crédito de un banco, el uso de
modelos para la medición de éstos se ha transformado en una necesidad. Para el caso de
riesgo de liquidez, el analista de riesgos utiliza modelos para identificar regularidades
en el comportamiento de ciertas partidas financieras, que le permitirán formarse una
opinión sobre los posibles escenarios más complejos para el banco en el corto plazo.
Pero también le permite cuantificar los riesgos, y por lo tanto incorporar esta
información en las decisiones de inversión y de colocaciones comerciales. El riesgo
medido adecuadamente permite gestionar las carteras y las decisiones de inversión, y
dar indicaciones por ejemplo para una tarificación acorde a los riesgos que se toman. El
uso de modelos en la toma de decisiones se transforma en una herramienta competitiva
relevante.
Por otro lado, es necesario cumplir con la regulación. El enfoque de supervisión
basado en riesgos que se ha comenzado a aplicar en diversas jurisdicciones ha
significado un vuelco relevante que ha incentivado el desarrollo y uso de modelos en la
medición y gestión de los riesgos bancarios. En este enfoque, el riesgo inherente debe
ser medido y mitigado por la institución financiera, por lo que las pérdidas potenciales
deben ser estimadas antes que ocurran. Esto significa que por ejemplo, en el caso del
riesgo de crédito, no es suficiente observar la cartera que está con problemas de atrasos
en sus pagos, sino que además es necesario estimar, qué fracción de la cartera al día
podría tener problemas en algunos meses más.
Asimismo la construcción de modelos también se ha beneficiado por el
desarrollo tecnológico. La mayor capacidad de almacenamiento de información, y la
capacidad de procesamiento, así como la mayor disponibilidad de programas y rutinas
estadísticas compartidas en la red (freeware) o la mayor sofisticación de los programas
de oficina, hacen más accesible el manejo y análisis de información histórica.
Por otro lado desde hace más de una década, se ha difundido en mayor cuantía el
conocimiento científico aplicado a la gestión de riesgos financieros. El desarrollo de
programas de formación en ingeniería financiera, finanzas cuantitativas y ciencias
actuariales ha permitido contar con profesionales con herramientas y técnicas más
sofisticadas para la medición de los riesgos financieros. Junto con los desarrollos
metodológicos y profesionales capacitados, se han difundido también las mejores
prácticas de la industria, a través de seminarios, grupos especializados de trabajo,
consultoras y practitioners, aprovechando la plataforma de internet.
La crisis financiera de 2007 remeció fuertemente la preponderancia de las
finanzas cuantitativas y el desarrollo de modelos en la medición de riesgos. Se instaló
una nota de autocrítica en relación al uso y abuso de modelos matemáticos sofisticados
para la valorización de instrumentos financieros, así como la dificultad que estos
259
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
modelos tuvieron para prever adecuadamente el riesgo de ciertas carteras durante la
crisis subprime.
Una de las principales conclusiones que se levantaron por parte de la industria
fue la importancia de ser muy cautos en la aplicación de técnicas cuantitativas en el
análisis de los mercados financieros, en particular cuando se intenta modelar el
comportamiento humano. Los modelos intentan de una manera simple capturar una
realidad que no lo es.
Se bien se reconoce la relevancia del uso de los modelos en la industria
financiera, se requiere una importante dosis de humildad en su aplicación, en particular,
en reconocer sus limitaciones. Los modelos forman parte del conjunto de herramientas
necesarias para la medición y control de riesgos, pero siempre complementados con
sentido común y experiencia. Se hace necesario evitar la falsa seguridad que pudiere
entregar un modelo complejo, con pergaminos metodológicos robustos, pero que no es
aplicable al problema que se intenta resolver.
El desafío más grande en el ámbito de los modelos de crédito es justamente ser
capaz de identificar adecuadamente las limitaciones de éstos e incorporar dichos
desarrollos matemáticos y estadísticos en un proceso de gestión. Las dificultades que se
observan usualmente son comunicacionales. El área de riesgo utiliza el modelo para
formarse una opinión precisa sobre la calidad crediticia de los diferentes segmentos de
una cartera, para luego transmitir dicha opinión matizada con el entendimiento de lo que
ocurre en la originación de los créditos, así como con lo que sucede en la cobranza,
además de evaluar el entorno económico relevante. El área de riesgo no es quien entrega
el resultado del modelo, sino que es la encargada de interpretarlo y discutir su resultado
en concordancia con las limitaciones de la información y de la metodología utilizada.
El síndrome que aparece de vez en cuando es el de la “tiranía del modelo”: aquel
que ocurre cuando la terminología utilizada es innecesariamente técnica y cuando el
modelo se ve suficientemente complejo y -como no se entiende- entonces “debe estar
bueno”. Este síndrome es el que hay que evitar: si, por ejemplo, el modelo de
provisiones no es explicado adecuadamente, incorporando sus supuestos y limitaciones,
su nivel de precisión, así como sus requerimientos de mantenimiento, entonces el ciclo
de gestión de riesgos está incompleto.
Por otro lado, un modelo de provisiones debe ser técnicamente impecable, y
apoya, no sustituye la decisión de cuánto provisionar. Esta última es una decisión de
gestión que, sin duda, se basa en aspectos cuantitativos, pero debe considerar la
experiencia del área de riesgos, junto con el análisis del entorno económico19.
Por ejemplo, al inicio de la crisis subprime, algunos proveedores de scoring
genéricos advirtieron a sus clientes de las limitaciones de utilizar sus resultados
directamente frente a los cambios bruscos que experimentaba el mercado crediticio. Las
19
El documento de Basilea II señala textualmente en el párrafo 417: “Los modelos de calificación por
puntos y otros métodos mecánicos se aceptan como punto de partida principal o parcial en la asignación
de calificaciones y pueden resultar útiles para estimar las características de la pérdida. No obstante, es
necesario utilizar suficientemente el criterio y la vigilancia humanos al objeto de garantizar que toda la
información relevante y pertinente, incluida la que no abarca el modelo, también se toma en
consideración y que el modelo se utiliza de forma adecuada.”
260
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
gerencias de riesgos se vieron enfrentadas a un deterioro no esperado de sus modelos de
provisiones, y tuvieron que complementar con criterio experto, y apoyo técnico, los
resultados de sus modelos. Frente a situaciones similares, aplicar los resultados del
modelo como una regla rígida, puede significar un deterioro significativo de las reservas
de un banco.
La estimación de provisiones puede usar técnicas matemáticas sofisticadas, pero
son, a su vez, una estimación de lo que un grupo de individuos decidirá con respecto a
sus pagos, típicamente basada en información histórica, por lo que la humildad para
reconocer las limitaciones del modelo, y el sentido común deben jugar un importante
rol.
2) Desafíos del Regulador
En diversas jurisdicciones, los modelos internos aún no son autorizados por los
reguladores. Inclusive se cuenta con enfoques de riesgos (principalmente de crédito)
basado en una estimación de pérdidas realizadas, y no en un enfoque de pérdidas
esperadas.
La ventaja de este cambio, se basa en que el sistema financiero estima
potenciales pérdidas y adelanta a través de las reservas el gasto de los créditos que se
estima incumplirán sus compromisos. De esa forma, las instituciones financieras
provisionan por adelantado y recogen luego, a través de la cobranza y la administración
de garantías, los flujos de las recuperaciones.
Este enfoque metodológico tiene la ventaja que pone la exigencia en el gasto
privado por adelantado, y en la medida que las estimaciones de pérdidas esperadas son
certeras, permite además determinar el riesgo inherente. Es posible entonces alinear los
objetivos prudenciales, con los objetivos de la regulación, y de la gestión del riesgo de
las instituciones financieras.
Para lograr dicho objetivo, se requiere de una normativa de estimación de
reservas que en primer lugar permita estimar pérdidas esperadas con un enfoque
estándar, es decir a través de parámetros otorgados por la autoridad regulatoria. Estos
parámetros deben ser acordes a las características del mercado crediticio local, y
adicionalmente deben ser prudenciales. Es decir, deben ser aplicables a todas las
instituciones financieras, pero deben asegurar suficiencia de provisiones para cada
institución. Para lograr este objetivo a través de un enfoque estándar (i.e. sin discriminar
por institución), necesariamente se deberá proveer parámetros suficientemente
conservadores que aseguren dicha suficiencia.
En segundo lugar, la normativa debe permitir que, acorde a las precondiciones
definidas por la autoridad, las instituciones de crédito evolucionen hacia el desarrollo de
modelos propios de estimación de pérdidas esperadas. Un modelo estándar
suficientemente oneroso del punto de vista de las provisiones, es además un aliciente a
que las instituciones financieras inviertan en tecnología de gestión de riesgos avanzada.
Esto es una necesidad, tanto para la originación de los créditos, así como para su
seguimiento. La razón es que al no disponer de tecnologías de originación y
seguimiento más sofisticadas, las políticas con que operan los bancos no son lo
261
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
suficientemente precisas para determinar el riesgo que están tomando, por lo que la
probabilidad de tener eventos que pongan en riesgo la solvencia de una institución, y
eventualmente del sistema es mucho mayor.
Esto que es válido para carteras masivas, es menos válido o no aplica
necesariamente para carteras de grandes deudores. Estas naturalmente por su
materialidad debieran ser el centro de la atención regulatoria, y analizadas en función de
la capacidad de pago de las empresas, del estudio del entorno competitivo, de la
caracterización de la estrategia, del modelo de negocios, entre otros factores a
considerar. El modelamiento del segmento de grandes deudores, juega un rol
muchísimo más interesante en la gestión que en la regulación. Un banco tiene necesidad
de estimar con bastante anticipación el posible comportamiento de sectores económicos
o de clientes específicos, de manera de orientar su estrategia comercial adecuadamente.
El desafío de la industria es producir esos modelos, con grados de precisión
aceptables, que apoyen las decisiones comerciales, en base al análisis cuantitativo, y la
experiencia de sus analistas.
Para avanzar en la dirección requerida, parece relevante considerar un enfoque
de bajo riesgo regulatorio, por un lado atendiendo las necesidades más urgentes en la
actualización de la normativa, y por otro lado avanzando en una normativa de pérdidas
esperadas por etapas.
Este es un proceso que requiere avanzar en la curva de aprendizaje tanto para el
supervisor como el supervisado. En el ámbito del supervisor, se hace necesario formar
equipos técnicos y disponer de experiencias prácticas que involucren a los técnicos de la
Superintendencia de Bancos en los desafíos de la información necesaria, de la
metodología a utilizar, así como de la interpretación de resultados y supervisión de
procesos involucrados.
La capacidad de recoger información de la institución reguladora le permite
avanzar en el desarrollo de modelos internos de consumo propio, que tienen además la
ventaja de proveer los insumos necesarios para los parámetros a usar en el modelo
estándar.
Adicionalmente, parece una buena idea disponer de un plan de requerimientos
de información que prepare a los bancos para las exigencias y desafíos de futuras
normativas y desarrollo de modelos internos. Esto permitirá programar las inversiones y
necesidades de datos e infraestructura de bases de datos adecuadas para una supervisión
orientada a riesgos. En ese sentido parece adecuado que los bancos generen la capacidad
de anticiparse a los requerimientos normativos del regulador, y puede ser un rol
interesante a jugar para las auditorías internas y externas.
Se requiere además cierta madurez y coordinación del sistema financiero,
incluido la relación Banco Central y supervisión bancaria. Se hace necesario que exista
el marco legal previo, y que el desarrollo del enfoque normativo sea consistente con el
conjunto de normas existentes. El regulador debe además disponer de apoyo político
para llevar a cabo reformas en esta dirección que hacen más oneroso a los bancos, y
eventualmente podrían reducir el acceso al crédito de ciertos segmentos.
262
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
Finalmente resulta relevante fortalecer los lazos de cooperación con la banca, de
manera de evaluar en la práctica las posibles dificultades operativas para el
cumplimiento normativo. En general es posible realizar estudios de impacto con la
banca solicitándoles la construcción de determinados índices o promoviendo talleres
que expongan las mejores prácticas en el desarrollo de modelos internos.
VI.
Conclusiones
El desarrollo de modelos internos es cada vez más una necesidad. Sin embargo
su desarrollo es mucho más que modelos matemáticos. De hecho, se trata de un proceso
de gestión, y a pesar del lenguaje utilizado, no es ciencia. Se asemeja más a un proceso
de desarrollo de software, que se inserta en un contexto de gestión para un uso
específico, con protocolos definidos de construcción, uso y mantenimiento.
Desafíos para la banca
El desarrollo de modelos internos requiere el involucramiento de la alta
gerencia, con un apoyo específico, y con un entendimiento de su potencial y sus
limitaciones. Se requiere de contrapartes internas que apoyen las labores de control, y
aunque no sean especialistas, usen su sentido común y el conocimiento específico del
negocio para contrastar los resultados del modelo.
En ese sentido se debe fortalecer el entorno de control, y fomentar una cultura de
análisis crítico y asertividad. Se debe asimismo exigir estándares de comunicación,
donde la responsabilidad de transmitir conceptos especializados a públicos amplios es
del emisor. La técnica es necesaria pero debe ser comprendida en objetivos y sus
alcances, y esa es responsabilidad del especialista. El uso de la estadística y de técnicas
de simulación sofisticada es necesario, pero no se debe perder de vista que se administra
un negocio.
Al incorporar los costos del entorno de control y los requerimientos de gestión,
puede ser que no convenga construir modelos internos. No siempre son necesarios. Los
bancos deben hacer esta evaluación considerando además de todos los costos y
beneficios, la materialidad del riesgo, y la estrategia del negocio.
Desde la perspectiva del control, el backtesting es la herramienta central, y el análisis de
estrés es la invitación a reflexionar sobre las vulnerabilidades del banco. Siempre se
puede partir del análisis histórico.
El soporte organizacional debe estar a la altura de la relevancia del riesgo que se
mida. Identificar la calidad profesional, conocimiento específico, y capacidad
comunicacional de las contrapartes en la institución financiera a cargo del modelo.
En la medida de lo posible, se debe cotejar los resultados del modelo con los resultados
reales. Alternativamente se deben buscar benchmarks relevantes.
El seguimiento de los resultados brindados por los modelos de medición del
riesgo debe ser permanente y se debe estar atento a la necesidad de activar aspectos
263
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
complementarios como plan de contingencia o análisis de estrés que pueden evaluarse
en con menor frecuencia.
Se espera una progresión en el tiempo en términos de mayor análisis,
especialmente en el riesgo de estrés. Se puede partir con modelos históricos primero,
pero se espera luego la generación de escenarios económicos más elaborados.
Los datos que se incorporen al modelo deben auditarse periódicamente, de
manera de asegurarse que se usa información adecuada
Se deben definir claramente los responsables de validar el modelo. La validación
del modelo debe ser independiente de su construcción, y debe ser un proceso
permanente. Con el tiempo auditoría debiera involucrarse con mayor profundidad, y
aprender a validar estos modelos desde la perspectiva de su uso en la toma de decisiones
y no necesariamente en los detalles más metodológicos. Será relevante así mismo
formarse una opinión respecto de la experiencia, capacitación y rotación del personal
encargado de la validación del modelo.
La calidad de la documentación así como la cantidad debieran incrementarse en
el tiempo. En caso de modelos desarrollados con apoyo externo, esta se debe adaptar a
la cultura de la institución, de manera que quede transparente que el conocimiento ha
sido transferido a la institución financiera.
En caso de procesos empaquetados o software especializado, se debe evitar el
síndrome caja negra.
Se debe priorizar la facilidad del uso del modelo frente al nivel de complejidad del
mismo. Es decir recordar que además de intentar modelar comportamiento de clientes,
es necesario comunicar los riesgos, por lo que no siempre el más complejo es el mejor
modelo.
Se debe analizar la calidad de la información de gestión que incorpora los
resultados del modelo. En particular, la emisión de opiniones fundadas y actualizadas de
análisis y limitaciones del modelo.
Se debe evaluar el nivel de integración del modelo en la gestión. Identificar si el
modelo se considera en la gestión para la toma de decisiones y en la definición y ajuste
de políticas para la gestión y control de riesgo.
Rol del Regulador
En etapas de transición, el desafío de la supervisión es entonces incorporar un
enfoque diferente que transite desde una mirada de cumplimiento, hacia incorporar el
análisis de riesgos en los procesos de gestión. En particular, considerar a la gestión de
riesgos como una actividad estratégica, reconociendo que riesgo y retorno son dos caras
de la misma moneda y por lo tanto merecen ambas ser invitadas en la planificación
estratégica del negocio.
El regulador a su vez tiene el desafío de entrenarse en la evaluación de estos
modelos. Uno de los mayores desafíos del regulador es salir del análisis mecánico, o
264
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
José Miguel Cruz
considerar que una sola metodología es válida para todos los bancos. La curva de
aprendizaje del regulador puede ser recorrida con ejercicios prácticos, desarrollando
modelos internos para la industria entera.
Resulta clave alinear los intereses del sector bancario y la regulación. Un buen
ejemplo de esto es el esquema de transitar de modelos estándares a modelos internos.
También pueden darse en el diseño de normativa que exige información que las áreas de
riesgos no tienen.
La supervisión debe asimismo visualizar que la banca deberá realizar
inversiones, particularmente en la infraestructura de datos y en personal especializado,
lo que debiera ayudar a desarrollo de un lenguaje común, que permita una mejor
identificación de riesgos, en particular los operacionales y de liquidez.
El foco inicial de la inversión de los bancos debiera ser la infraestructura de
gestión: formalizar y documentar procesos, desarrollar políticas, separar funciones de
tesorería y riesgo.
La supervisión debiera considerar aquellas líneas de acción que apoyan los
intereses del regulador y del banco. Identificar las prácticas que permiten administrar
mejor los riesgos y mejorar los procesos de negocios.
En esta primera etapa es importante fortalecer la gestión y la función de
gobernanza, logrando apoyo político al desarrollo del área de riesgos. También es clave
fortalecer el análisis de estrés, y logra que las instituciones inviertan en desarrollo y
adecuación de infraestructura de apoyo para dicha función. Se debe tener en cuenta que
la sofisticación de los modelos debe ser proporcional a la importancia del riesgo que se
mide.
Una ventaja adicional a considerar de transitar a modelos internos es el
desarrollo del talento local, el uso de tecnologías más avanzadas en la medición y
gestión de los riesgos. Este conocimiento permea hacia otras industrias donde el crédito
es relevante, llevando las mejores prácticas de la i industria en áreas fuera del perímetro
de regulación.
265
Basilea. Desarrollo y Supervisión de Modelos Internos
VII.
José Miguel Cruz
Referencias
Biron, M. (2012): “Desarrollo y evaluación de metodologías para la aplicación de
regresiones logísticas en modelos de comportamiento bajo supuestos de
independencia.” Tesis ( Ingeniero Civil Industrial). Santiago, Chile. Universidad de
Chile, Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas,
Brealy, Myers and Allen (2003): Principles of Corporate Finance” 7th edition.
McGraw-Hill.
Comité de Basilea (2006): “Convergencia internacional de medidas y normas de
capital. Marco revisado. Versión integral”. Banco de Pagos Internacionales.
Fritz S., Kalkbrener M., Paus W (2004): “A Fundamental Look at Economic Capital
and Risk-Based Profitability Measures”. En “Economic Capital a Practitionner Guide”
Dev A. Editor, Risk Books.
Morgan, J.P. (1997): “CreditMetrics™ – Technical Document”.
266
Capítulo 9
Shadow Banking
Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
Ingeniero Comercial y Economista de la Universidad de Chile. Magister y Ph. D.(c) de
la Universidad Católica de Lovaina-La-Nueva. Actualmente es Socio de CLGroup.
267
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
Capítulo 9. Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
I.
Motivación1
Aunque el concepto de Shadow Banking(SB2) adquirió relevancia con la crisis
financiera de 2009, existen referencias al mismo con anterioridad. Tal como lo señala
Monreal3 (2014), en 2007, Paul McCulley, de PIMCO4, utilizó un concepto novedoso
para una práctica no tan novedosa que resultó inmediatamente exitoso y alcanzó gran
difusión. Zoltan Pozsar5, volvió a utilizar el concepto en un trabajo académico en el año
2008; T. Adrian & S. H. Shin6 también lo hicieron en 2009 y el subgobernador del
Banco de Inglaterra7 se sumó a la creciente corriente –en fecha tan temprana como el
año 2010- que daba legitimidad intelectual al nuevo concepto.
La realidad de que existen instituciones que realizan actividades similares a las
bancarias, pero fuera del paraguas de la supervisión, es en todo caso, más antigua que la
reciente crisis. De este modo, siempre han existido un conjunto de actividades de tipo
para-bancario que por no captar depósitos de público han estado fuera del ámbito de la
supervisión.
Obviamente la crisis financiera puso en evidencia la existencia de un conjunto
importante de entidades que llevaban a cabo actividades de intermediación de uno u
otro tipo, tales como ABCPVs, -asset backed commercial paper vehicles-, SVP –
vehículos de propósito especial, en particular para titulizaciones-, hedge funds, es decir,
fondos que –dependiendo de sus objetivos y técnicas de gestión- pueden realizar
inversiones puramente crediticias, etc. Estas entidades tuvieron consecuencias de primer
orden en la crisis financiera que afectó a países desarrollados.
A partir de lo anterior, el tema se incorporó en la agenda de instituciones tan
relevantes como el G-20, el Financial Stability Board (FSB) y el Fondo Monetario
Internacional (FMI). De acuerdo a Monreal (op.cit), “dicho proceso no ha sido
finalizado aún, y no es exagerado afirmar que faltan años de revisión de las normas
bancarias y financieras, tanto prudenciales como de comportamiento, para alcanzar un
nuevo equilibrio en el que los bienes públicos (en particular, la estabilidad financiera y
del sistema monetario) no se vean sometidos a los intereses de grupos particulares o al
1
El autor desea agradecer la valiosa colaboración y los comentarios de Luis Antonio Ahumada. Como es
de rigor, cualquier error es responsabilidad del autor.
2
En adelante, se utilizará SB para toda referencia a shadow banking (banca en la sombra).
3
José Antonio Monreal. SHADOW BANKING (Banca en la sombra): Presente y futuro. Mimeo para la
Asociación de Bancos e Instituciones Financieras de Chile. 2014.
4
Pacific Investment Management Company, una compañía, cuya casa central se encuentra en California,
líder mundial en prestación de servicios financieros de valores e inversiones.
5
Pozsar, Zoltan. 2008. The Rise and Fall of the Shadow Banking System. Posteriormente, Pozsar Z,
Adrian T, Ashcraft AB, Boesky H. 2010. Shadow Banking. Federal Reserve Bank of New York Staff
Report 458.
6
Adrian T, Shin HS. 2009. The Shadow Banking System: Implications for Financial Regulation.
Banque de France Financial Stability Review 13:1–10.
7
Tucker P. 2010. Shadow banking, financing markets and financial stability. Remarks by Mr Paul
Tucker, Deputy Governor for Financial Stability at the Bank of England, at a Bernie Gerald Cantor
(BGC) Partners Seminar, London, 21 January 2010.
268
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
mal hacer de ciertos modelos de negocio con prioridades poco compatibles con las
buenas prácticas de libertad de mercado, asunción privada de riesgos8 y efectiva
competencia.”
Dicho lo anterior, no puede dejar de reconocerse que hasta antes de la crisis,
existía una visión muy pro-autoregulación, promovida con mucha fuerza por los
gestores de política en mercados desarrollados –Greenspan incluido-, que mostró ser
muy negativa para la estabilidad financiera.
Los países emergentes no han estado ajenos a la realidad de SB. En efecto, tal
como indica el último reporte del FSB9, las economías emergentes muestran el mayor
crecimiento en otras actividades financieras incluidas en SB, llegando a 13% en 2013
respecto de 2012, aunque partiendo de una base inicial menor comparado con países
desarrollados.
A partir de esta realidad surge un conjunto de interrogantes. ¿Qué se entiende
por SB? ¿Qué efectos tiene SB para una economía? ¿Cuáles son los riesgos y pueden
tener implicancias sistémicas? ¿Existen beneficios asociados a SB? ¿Qué tipo de
regulación y supervisión debe aplicarse a estas entidades?¿Cómo se aplican estos
conceptos al caso chileno?
El objetivo de este capítulo es discutir el concepto de SB y su aplicabilidad para
el caso chileno, poniendo de relieve las implicancias de política que puedan surgir de
dicho análisis. Aparte de esta introducción, el capítulo cuenta con una segunda sección
conceptual, donde se discute el concepto de SB, su alcance y medición, los riesgos
asociados y el rol de la supervisión. Una última sección aplica estos conceptos al caso
chileno. Finalmente se extraen las principales conclusiones.
Escapa al alcance de este trabajo efectuar un análisis detallado de los riesgos de
todas las actividades que pertenecen al SB en Chile. Más bien se busca poner el tema de
SB en la discusión de política pública, proponer un marco conceptual y un conjunto de
indicadores que permitan efectuar un mapeo preliminar de riesgos, e ilustrarlo con
algunas de las entidades que a nuestro juicio son relevantes en el caso chileno.
II.
Marco conceptual
1) ¿Qué es Shadow Banking?
De acuerdo al FSB, el sistema de SB puede ser definido en términos amplios
como “el sistema de intermediación crediticia que involucra entidades y actividades
fuera del sistema bancario regular”.10 Esta definición, sin embargo, involucra un
conjunto de actividades sumamente amplio, las que no siempre son las más relevantes
desde el punto de vista de los riesgos asociados y de las implicancias para la
supervisión.
8
Uno de los aspectos más cuestionables de la crisis y sus soluciones en curso ha sido la dicotomía entre
apropiación privada de beneficios y socialización de pérdidas.
9
FSB. Global Shadow Banking Monitoring Report 2014.
10
FSB. Shadow Banking: Strengthening Oversight and Regulation.2011.
269
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
De acuerdo a la literatura, el origen de SB suele estar asociado a la búsqueda de
rentabilidad y arbitraje regulatorio. Primero, cuando el rendimiento de los bonos de
gobierno es bajo y los inversionistas buscan activos de mayor rendimiento, es el SB el
que ofrece estos activos. Segundo, una regulación bancaria más exigente crea incentivos
para evadirla a través de entidades financieras no bancarias (FMI11).
No está demás decir que la actividad asociada a SB puede ser beneficiosa para
una economía. Siguiendo a Monreal (op.cit.), los análisis puramente negativos de SB
parecen poco ponderados. De este modo, SB permite financiar a entidades y proyectos
que, de otra forma, muy posiblemente no pudieran ser ejecutados por dificultades en la
obtención de crédito en el sector bancario. Asimismo, las instituciones participantes en
SB contribuyen a completar el espectro de oferta de productos financieros, de tal
manera que los ahorradores pueden acceder a perfiles de riesgo-rendimiento que no son
ofertados por los jugadores tradicionales. Finalmente, deben considerarse beneficiosos
tanto el efecto diversificación como el efecto especialización, propios de SB.
Lo anterior debe ponerse en contraposición con los riesgos involucrados, de
manera de definir un marco regulador/supervisor que equilibre ambos elementos y
permita optimizar el balance social.
Dado lo anterior, el mismo FSB trabaja una definición más restringida de SB, en
virtud de la cual sólo se considera la intermediación crediticia que:
•
•
•
Contemple una actividad de tipo para-bancario, es decir, algún tipo de
captación de fondos y colocaciones (similar a la captación bancaria,
aunque no necesariamente de público);
Que la entidad en cuestión esté fuera del alcance de la supervisión
bancaria (directa o indirectamente a través de una supervisión
consolidada como parte de un grupo bancario);
Debe estar expuesta a alguna combinación de riesgos de crédito, de
transformación de plazos, de liquidez y apalancamiento.
Esta definición, por ende, excluye actividades no involucradas en procesos de
intermediación crediticia, tales como fondos de inversión o fondos inmobiliarios, hedge
funds y también entidades que, aunque no estén directamente reguladas, estén bajo el
paraguas de una supervisión consolidada adecuadamente establecida sobre un grupo
bancario.
Por su parte, el FMI ha enfatizado la idea de que lo relevante son las actividades
involucradas en el SB, más allá de la naturaleza jurídica de las entidades que llevan a
cabo dichas entidades. Bajo este concepto, por ejemplo, la titularización pertenece al
SB, más allá de que se lleve a cabo directamente en el balance del banco o en forma
indirecta a través de un vehículo de propósito especial (SPV) (FMI,op.cit).
11
Global Financial Stability Report (GFSR). Capítulo 2. IMF. Octubre 2014.
270
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
Más allá que se defina por el tipo de entidad o por la actividad desempeñada,
una condición para ser considerado SB es que sea menos regulada que los bancos
tradicionales y que no tengan acceso a una red de seguridad12.
Es del caso señalar que la mayoría de las actividades/instituciones que caen
dentro del concepto amplio de SB antes referido para el caso de economías
desarrolladas, no forman parte del panorama tradicional o no son agentes relevantes en
economías emergentes, donde el SB asume un modelo más relacionado con la
intermediación crediticia no bancaria propiamente tal (FMI, op.cit.). En particular,
fenómenos como los hedge funds o la titularización suelen ser inexistentes o de alcance
menor en economías emergentes, incluida la chilena.
Por otra parte, existen entidades donde el carácter de SB ha sido más discutido,
tales como las corredoras de bolsa. Típicamente, son las instituciones muy importantes
a través de las cuales se realizan operaciones repos. Desde ese punto de vista pueden
considerarse entidades de intermediación crediticia y que incurren en el tipo de riesgos
antes mencionados. En este sentido, la clave sería si el paraguas de la supervisión es el
adecuado.
2) ¿Qué riesgos representa Shadow Banking?
Tradicionalmente, se entendió que las únicas entidades que podían generar algún
tipo de riesgo sistémico eran los bancos, lo que justificaba que tuvieran una regulación
más exigente y acceso a la red de seguridad del Banco Central. El punto que se
enfatizaba, bajo esta óptica, era que los bancos al captar depósitos de público, quedaban
expuestos a corridas y a generar riesgo sistémico.
La crisis dejó en total entredicho lo anterior. En efecto, incluso si no tienen una
base de depósitos del público, estas entidades pueden ser altamente vulnerables cuando
la liquidez se evapora, resultando en fuertes impactos sobre la economía real (Informe
Larosiere, 200913).
En este contexto, los principales riesgos que se derivan de SB corresponden a
(FMI, op.cit):
•
•
Tamaño. Este factor puede ser aproximado a través de distintas formas, activos,
pasivos, capital. Cualquiera sea la elegida, a mayor tamaño de una actividad de
SB, mayor el impacto que puede generar al resto de la economía (banca y sector
real) en caso de problemas.
Riesgo de crédito. Por tratarse de una actividad de intermediación crediticia, los
activos de SB enfrentan riesgo de impago, que en caso de materializarse puede
comprometer el pago de las obligaciones. Este puede aproximarse a través de
distintas medidas, tales como el porcentaje de la cartera en cualquier tipo de
mora, el porcentaje de la cartera vencida (mora más de 90 días), etc.
12
Se entiende por red de seguridad un conjunto de instituciones diseñadas para proteger la estabilidad del
sistema bancario, incluyendo la supervisión prudencial, el rol de prestamista de última instancia del
Banco Central y la garantía a los depósitos.
13
Jacques de Larosiere. The High Level Group of Financial Supervision in European Union. 2009.
271
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
•
•
•
•
•
Christian Larraín
Riesgo de plazos. Se presenta cuando la madurez de los activos difiere de la de
los pasivos. Puede aproximarse a través de distintas mediciones de descalce de
plazos.
Riesgo de liquidez. Tiene que ver directamente con la liquidez y facilidad de
liquidación de los activos de SB. Esto se hace especialmente relevante en
períodos de crisis, donde es necesario vender activos en plazos breves para
responder a obligaciones, lo que suele ir asociado a fuertes castigos.
Apalancamiento. A mayor apalancamiento, menor la solvencia de una entidad.
Puede ser aproximado a través de la relación entre activos a capital.
Interconexiones. El riesgo sistémico puede extenderse desde SB al sector
bancario. Esta interconexión puede tomar varias formas, incluyendo vínculos
directos e indirectos. Por ejemplo, existen vínculos directos cuando las entidades
de SB forman parte de una cadena de intermediación crediticia, o son propiedad
de bancos, o se benefician directamente de apoyo bancario (explícito o
implícito). La interdependencia de financiamiento es otro vínculo directo, tal
como la tenencia de activos o títulos de deuda de uno y otro. Además, los
vínculos indirectos también se dan a través de canales de mercado, ya que ambos
sectores (bancario y SB) pueden invertir en activos similares, o estar expuestos a
un conjunto de contrapartes comunes. Estas conexiones crean un canal de
contagio a través del cual la tensión en un sector puede ser transmitida a otro, y
puede ser amplificada hacia atrás generando un efecto de retroalimentación
(FSB,2014).
Arbitraje regulatorio. La puesta en funcionamiento de un negocio bancario
conlleva una pluralidad de costes y gastos, y exige una estructura de controles
onerosa y bien definida, de acuerdo con las exigencias regulatorias establecidas
en cada jurisdicción. Son necesarios, desde el punto de vista que aquí estamos
considerando, auditores internos, especialistas en riesgo de crédito y
contrapartida, así como en otros riesgos financieros u operacionales, empleados
con función de revisión del cumplimiento normativo, inversiones no menores en
equipos tecnológicos, en seguridad de puntos de atención al público, etc.
También han de ser considerados los efectos sobre el coste del capital de los
gastos asociados al cumplimiento legal y regulatorio, desde el coeficiente de
recursos propios al de liquidez, pasando por cualesquiera otras obligaciones
regulatorias (riesgo país, normas anti-apalancamiento, etc.). ¿Qué ocurre cuando
un agente no bancario lleva a cabo una pluralidad de actos de intermediación
(transformación) crediticia o asimilable? Parece razonable responder que la
inexistencia de reglas equivalentes a las aplicadas a los jugadores bancarios
suscita severos interrogantes sobre el principio de igualdad de trato de
competidores, es decir, se podría poner en duda la aplicación efectiva de la regla
que afirma que aquellos agentes que ofertan productos sustancialmente
similares deben tener un tratamiento regulatorio sustancialmente similar.
Adicionalmente, este equilibrio discriminatorio podría ser considerado inestable,
ya que el movimiento que cabría esperar –si no existen rápidas acciones
correctivas para reequilibrar el mercado- tendería a que los jugadores afectados
por los mayores costes regulatorios vayan traspasando actividades y segmentos
hacia los productos e instituciones que participan en el segmento menos
regulado del mercado y, por tanto, en el segmento con menos costes. Se podría
producir de esta forma una tendencia hacia la "igualación por debajo" que ha de
terminar afectando a la solidez y rigor de los mercados financieros (Monreal,
op.cit).
272
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
3) El rol de la regulación y supervisión
A partir del análisis de la crisis financiera de 2009, se concluyó que SB fue sin
duda uno de los elementos que generó problemas, aunque a todas luces fue en el caso de
EEUU donde esto fue más significativo. En particular la fuerte originación de créditos
hipotecarios fuera del sistema bancario tradicional fue un elemento propio de EEUU.
Sin embargo, tal como señala Monreal “con posterioridad al inicio de la gran
crisis, su papel ha venido creciendo sistemáticamente, tal vez como consecuencia de la
falta de crédito bancario en algunas jurisdicciones, y tal vez –al menos, en cierta
medida- como consecuencia del agotamiento del modelo tradicional de intermediación
bancaria. Sea cual sea la causa última del creciente rol jugado por SB, es un hecho que
la preocupación por la aparente falta de implementación de un enfoque realista y
efectivo de regulación y supervisión de este tipo de entidades, mercados y prácticas ha
ido encaramándose crecientemente hacia lo más alto de la agenda internacional de las
actuales reformas financieras” (op.cit. pag.7).
A la hora de proponer regulaciones para SB, se debe considerar el problema del
perímetro regulatorio. Este consiste en que cuando se elevan los estándares para las
entidades dentro del perímetro regulatorio, se generan incentivos para cambiar
actividades fuera del mismo, donde la regulación y supervisión son más débiles.
Asimismo, el diseño regulatorio debe considerar que SB también genera
beneficios, tal como se señaló anteriormente. En esta línea, el desafío de los hacedores
de política es proponer regulaciones que maximicen los beneficios y minimicen la
contribución a un potencial riesgo sistémico.
Uno de los informes más importantes que analizó la crisis fue el llamado
Informe Larosiere. En 2008, el presidente de la Comisión Europea mandató a un grupo
de expertos para analizar el futuro de la regulación en la CEE. Considerando los
elementos anteriores, el documento propuso extender la regulación, en forma
proporcional, a todas las entidades financieras con algún potencial efecto sistémico,
incluso si no tienen ningún tipo de conexión con el público (Informe Larosiere, op.cit).
Otro informe de alto impacto fue el llamado Informe Turner14. En éste se señala
que “las autoridades deben tener la facultad de obtener información de todas las
entidades financieras no reguladas con algún potencial riesgo sistémico. Los
reguladores deben tener el poder de extender la regulación prudencial de capital y
liquidez y/o imponer restricciones a cualquier entidad o grupo de entidades que
desarrollen actividades de tipo para-bancario que amenacen la estabilidad financiera o
devengan en potencialmente sistémicos” (pag.7).
Estas recomendaciones dejan dos cuestiones absolutamente claras:
•
El monopolio del riesgo sistémico dejó de ser de los bancos y puede extenderse
a cualquier otra actividad capte o no capte de público.
14
The Turner Review. A regulatory response to the global banking crisis. Financial Services Authority.
Reino Unido. 2009.
273
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
•
Christian Larraín
La regulación deber ser proporcional a los riesgos, y en ese sentido, debe
entenderse como un continuo de mayor a menor regulación en función de los
riesgos asociados a cada actividad.
A partir de lo anterior, tanto el FSB como el FMI han desarrollado un marco
conceptual para abordar el tema de la regulación y supervisión de SB. La pregunta
acerca de cuándo es riesgo sistémico es más difícil de responder y no existe un consenso
claro en la literatura. El punto relevante a destacar es que más bien se trata de un efecto
potencial (probable) cuando existe una actividad de intermediación crediticia y que se
verá incrementado en función de un conjunto de parámetros que llevan asociados
distintos tipos de riesgos. El concepto básico es que la regulación deberá tener el foco
en actividades de algún tipo de intermediación crediticia, y ser más exigente, mientras
mayor sea el tamaño de la entidad, más elevado el riesgo de los activos, más
significativa sea la transformación de plazos, más ilíquidos los activos y mayor el
apalancamiento (FMI, op.cit).
Los reguladores tienen distintas herramientas a la mano para abordar el tema de
SB (FMI, op.cit):
•
•
•
•
Regular en forma directa a SB, ya sea mediante requisitos de capital,
liquidez, provisiones y gobierno corporativo. La exigencia con que se
aplican estos requisitos debe ser proporcional al tamaño y riesgos
incurridos por SB.
Regular en forma indirecta, imponiendo requisitos a los bancos que
operan con SB. Por ejemplo, límites de financiamiento más estrictos.
Requerimientos de información hacia el regulador y hacia el público
aplicables a SB.
Extender la red de seguridad. Es concebible pensar en extender el acceso
a préstamos de última instancia del Banco Central a SB sistémicamente
relevantes, para proteger al sistema financiero frente a shocks de
liquidez. Sin embargo, se sabe que esto genera problemas de incrementar
comportamientos de riesgo moral. En este sentido, en cualquier caso esto
se debe hacer únicamente cuando exista una adecuada regulación y
supervisión de dichas actividades, y sólo después de una evaluación
rigurosa de los costos/beneficios que así lo justifique.
Dentro de esta batería de herramientas también se ha mencionado la
modificación de las leyes de quiebra aplicables a SB. La idea es que los procedimientos
tradicionales de quiebra pueden no ser apropiados para administrar los efectos negativos
de SB sistémicamente relevantes. En todo caso, es un tema que debe ser evaluado con
cuidado sobre todo por potenciales efectos no deseados sobre otras actividades.
A partir de las herramientas anteriores se puede construir un modelo de
supervisión/regulación para SB, considerando el foco en los riesgos de las actividades,
pero también teniendo en cuenta el hecho de que la regulación y supervisión recae sobre
entidades, lo cual permite reducir el arbitraje regulatorio y el problema del límite del
perímetro regulatorio. Una expresión gráfica puede verse en la figura 1. La figura
muestra cuatro tipos de actividades (A1-A4) y tres tipos de entidades (E1-E3). Una
regulación basada en entidades que cubre únicamente entidades tipo E2 no abarcaría la
274
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
actividad tipo A3 efectuada por E1; pero con un enfoque que cubre también actividades,
si quedaría bajo el alcance de la supervisión.
Por ejemplo, entidades altamente apalancadas comprometidas en una
determinada actividad pueden requerir más regulación que las mismas entidades menos
apalancadas.
Por último, cualquier regulación y supervisión de SB requiere información
detallada sobre activos y pasivos, con el objeto de evaluar los riesgos. La
recomendación del FMI es que las autoridades deben propender a llenar estas brechas
de información, en particular aquella que permita evaluar los riesgos de crédito, plazos,
liquidez y apalancamiento; así como la interconexión entre el sistema bancario y SB.
Figura 1: Regulación de SB cubre Actividades y Entidades
Fuente: FMI (op.cit; 2014).
III.
Aplicación al caso chileno
A partir del marco conceptual previamente señalado, es relevante preguntarse
qué tipo de entidades del caso chileno caerían bajo la figura de SB, el mapa de riesgos
que representan y establecer algunos lineamientos de política acerca de cómo abordar la
respectiva regulación y supervisión.
Los criterios que hemos utilizado para efectuar el mapeo de riesgos, son los
mismos señalados en el marco conceptual, a saber:
•
•
•
Que se trate de algún tipo de intermediación crediticia;
Que la actividad no esté bajo el paraguas de la supervisión bancaria, ya sea en
forma directa o a través de la supervisión consolidada;
Que la actividad represente uno o varios riesgos entre riesgo de crédito,
mercado, liquidez, apalancamiento e interconexiones con el sector bancario.
275
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
•
•
•
•
•
•
Christian Larraín
A partir de estos criterios, hemos identificado las siguientes actividades como
SB:
Cajas de compensación;
Tarjetas de crédito del comercio;
Cooperativas;
Corredoras no bancarias;
Compañías de crédito automotriz; compañías de factoring no bancario;
compañías de leasing no bancario;
Fondos mutuos monetarios no bancarios.
A continuación se efectuará una evaluación del mapa de riesgos de algunas de
las entidades de SB más relevantes, como una forma de ilustrar el enfoque que debería
aplicarse. Tal como ya se ha señalado, no es el objetivo de este trabajo efectuar un
análisis pormenorizado de los riesgos de cada subsector y entidad de SB.
Es del caso enfatizar que el enfoque aplicado apunta, más que a desarrollar una
regulación y carga regulatoria homogénea según subsector de SB, a un enfoque basado
en riesgos donde lo relevante es evaluar entidades/actividades específicas dentro de
cada subsector, para de esa manera aplicar una regulación/supervisión más o menos
intensa.
1) Evidencia empírica
Una primera aproximación empírica requiere dimensionar el tamaño de cada uno
de los subsectores involucrados en nuestra definición de SB. Esta aproximación permite
formarse una idea de la importancia de cada sector. La limitación de esta aproximación
es que, al trabajar con datos agregados, impide dar cuenta del hecho de que, dentro de
cada sub-sector, existen entidades que tienen características de tamaño y riesgo que
ameritan una supervisión en profundidad. A modo de ejemplo, puede haber un subsector de SB de tamaño pequeño respecto del PIB, y cuyos indicadores promedio de
riesgo sean inferiores al promedio bancario; pero al mismo tiempo, dentro de ese subsector, pueden existir entidades que individualmente son de tamaño equivalente o
superior a un banco, y con indicadores de riesgo eventualmente peores que algunos
bancos de la plaza.
Dicho lo anterior, los sectores considerados parte del SB en esta nota representan
en total un 10% del PIB aproximadamente a mediados de 2014, fluctuando en torno a
esta cifra en los últimos años. Por otra parte, el SB representa un 27% de las
colocaciones comerciales a junio de 2014, las que a su vez representan un 45% del total
de colocaciones de la banca (Figura 2).
276
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
Figura 2
Tamaño del SB
(activos como porcentaje del PIB y colocaciones comerciales)
0.35
0.30
0.25
0.20
0.15
0.10
0.05
0.00
jun-09
Porcentaje del PIB
jun-11
jun-14
Porcentaje de Colocaciones Bancarias
Fuente: Elaboración propia a partir de información de estados financieros de la SVS;
información de Suseso y SBIF.
Respecto de su composición, los sectores más importantes del SB en Chile a
2014 son las casas comerciales (retail) y las cajas de compensación (CC.CC.), los
fondos mutuos monetarios no bancarios no bancarios (FMMNB) y las cooperativas,
aunque las primeras disminuyen su participación, debido a que el negocio de
administración de tarjetas ha migrado a los bancos del grupo financiero respectivo. La
participación de las corredoras de bolsa que no son propiedad de bancos disminuyó
fuertemente, posiblemente, debido a los problemas de gestión operativa que
evidenciaron algunos agentes de menor tamaño en este sector, durante el periodo (figura
3).
En comparación al sector bancario consolidado, los diversos sectores tienen una
importancia menor respecto al PIB (Figura 4). Obviando al sector bancario, destaca
nuevamente la industria de FMM como la más importante, seguida por la industria del
Retail. Las compañías financieras exhiben una tendencia creciente respecto al PIB, pero
son actores menos relevantes por el momento.
277
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
Figura 3
Composición del SB
(porcentaje del total de activos del SB)
100%
80%
60%
40%
20%
0%
jun-09
Retail
Factoring
Securitizadoras
jun-11
FMM NB
Cooperativas
jun-14
CC.CC.
Corredoras NB
Fuente: Elaboración propia a partir de información de estados financieros de la SVS;
información de Suseso y SBIF.
Figura 4
Tamaño del sector de SB
(porcentaje de los activos financieros totales)
Bancos
CC.CC.
Retail
Factoring
Securitizadoras
Cooperativas
Corredoras NB
FMM NB
0.0
jun-14
0.4
jun-11
0.8
1.2
jun-09
Fuente: Elaboración propia a partir de información de estados financieros de la SVS;
información de Suseso y SBIF.
En este punto, de nuevo se debe enfatizar que la mirada macro no debe llevar a
la errónea conclusión de que el SB es una actividad irrelevante en el caso chileno. Decir
esto, sería lo mismo que señalar que la supervisión bancaria no debería preocuparse de
los bancos medianos y pequeños, toda vez que medidos respecto del PIB son
marginales. Obviamente ello no es así, y existe un conjunto de entidades de SB, que
como se verá más adelante, son comparables en tamaño y riesgo a bancos medianos y
pequeños.
278
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
2) Cajas de compensación de asignación familiar (CCAF)
De acuerdo con el artículo 1 de la Ley 18.833 y sus sucesivas modificaciones,
"Las Cajas de Compensación de Asignación Familiar, en adelante Cajas de
Compensación, entidades de previsión social, son corporaciones de derecho privado,
sin fines de lucro, cuyo objeto es la administración de prestaciones de seguridad
social…". Sin embargo, en el artículo 40 de dicha ley, se establece el ámbito material de
sus prestaciones en la siguiente forma:" Corresponderá a las Cajas de Compensación la
administración de prestaciones de seguridad social. Para el cumplimiento de este
objeto desempeñarán las siguientes funciones: 1…2.- Administrar los regímenes de
prestaciones familiares, de subsidios de cesantía y de subsidios por incapacidad
laboral respecto de sus trabajadores afiliados … 3.- Administrar, respecto de los
trabajadores afiliados, el régimen de prestaciones de crédito social, el régimen de
prestaciones adicionales y el régimen de prestaciones complementarias que se
establezcan en conformidad a la presente ley; 4… 5.- Invertir los recursos disponibles;
6… 7… 8... 9...Las Cajas de Compensación estarán facultadas para celebrar convenios
con el Fondo Nacional de Salud, sobre otorgamiento de credenciales de salud, venta,
emisión y pago de órdenes de atención, y, otorgamiento y cobro de los préstamos que
establece el artículo 31 de la ley N° 18.469".
De modo que, con independencia tanto del alcance de la subsidiariedad estatal15
como de la decisión sobre el diseño institucional-financiero establecido por las
autoridades competentes, cabe preguntarse si las CCAF chilenas, utilizando las
facultades operativas establecidas en la Ley, no han iniciado un camino en el que el
componente puramente financiero tiende a ser más importante, o será más importante en
breve, que el componente público asistencial-previsional.
Siguiendo a Monreal, “la respuesta que se obtenga al anterior interrogante tiene
implicaciones de primer orden tanto en materia puramente normativa como supervisora,
máxime si se recuerda el fracaso generalizado de las cajas de ahorro españolas (que
nacieron, al igual que las chilenas para solventar la situación asistencial-previsional de
los sectores más desfavorecidos y terminaron por transformarse, en un complejo
proceso, en las instituciones decisivas del sistema financiero español). Por tanto, y sin
sacar de contexto el fracaso de las cajas de ahorro españolas, resulta conveniente revisar
la relevancia del creciente rol financiero de las CCAF” (pág. 19, op.cit).
Una primera aproximación a la naturaleza del quehacer de las CCAF, muestra
que la proporción del crédito social y asimilables, dentro del balance total de las
entidades, oscila entre 62% y 76% (tabla 1).16 Tal como lo indica Monreal “No parece
haber dudas, pues, de la relevancia del crédito social sobre el balance total, si bien debe
hacerse la salvedad de que este indicador muy posiblemente infra-estime la relevancia
real de las actividades crediticias sobre el volumen de negocio total de las CCAFs. En
efecto, si, adicionalmente, consideráramos otros servicios, en particular, los servicios
monetarios (cobros, pagos y compensaciones) la relevancia financiera de las CCAFs no
dejaría de aumentar significativamente. Finalmente, otros indicadores (en particular, la
15
16
Véase el artículo 2 de la citada ley.
Para la Caja 18 de septiembre la menor y Los Andes la mayor (datos a diciembre de 2013).
279
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
relevancia del segmento de negocio "crédito social" sobre resto de segmentos17) no
hacen sino confirmar la relevancia crediticia y financiera de este tipo de instituciones”
(pag.19, op.cit).
Dicho lo anterior, cabe preguntarse acerca de los riesgos involucrados en el
quehacer de las cajas. En la tabla 1 se han incorporado los principales indicadores de
riesgos. Los indicadores están inspirados en el marco conceptual de riesgos propuesto
por el FMI. Se trata, en todo caso de indicadores preliminares y basados en la
insuficiente información pública disponible. Es del caso recordar que, en muchos casos,
el SB no cuenta con información sistematizada generada por algún supervisor pertinente
y, en otros casos, dicha información es muy insuficiente.
De acuerdo al mapa de riesgos, la primera consideración es que teniendo en
cuenta el tamaño de las entidades a Diciembre de 2013, la caja de mayor tamaño de
activos (MM$1.226.086) es superior a 11 bancos de los 23 de la plaza. La segunda caja
(MM$533.022) supera a 5 bancos. La tercera caja (MM$421.999) supera a los mismos
5 bancos.
Respecto de los riesgos, el crédito de las cajas está normalmente orientado en el
crédito de consumo a personas, con un modelo de descuento por planilla que hace que el
riesgo de la cartera sea relativamente bajo.
Sin embargo, el índice de provisiones/colocaciones se situaba entre 2,2% y 4,7%
(en la caja con menor y mayor índice respectivamente), lo que muestra que aunque más
bajo que el índice de las divisiones de consumo de los bancos, se trata de un nivel de
riesgo de crédito que de forma alguna puede considerarse despreciable.
Respecto a transformación de plazos, hemos usado como indicador la relación
entre el activo de largo plazo menos el pasivo de largo plazo sobre patrimonio. Mientras
más grande este indicador, significa que mayor es la parte de los activos de largo plazo
financiada con deuda de corto plazo (en relación al patrimonio). Los datos muestran que
en la caja de mayor descalce, la cifra llega al 95 % del patrimonio, y existen tres cajas
donde el indicador se mueve entre 83% y 86%. Esto lleva a pensar que también hay un
riesgo de transformación de plazos involucrado (descalce).
En cuanto al tema de las interconexiones con el sistema bancario, del total de
activos de las cajas, en una de ellas más de un 50% correspondía a préstamos bancarios
(Caja 4), lo que como proporción del pasivo no exigible sube a 69%. Asimismo, de
acuerdo a un estudio de la Suseso18 (2010) se observa una alta concentración de la
deuda bancaria en el Banco de Chile (26,48%), Banco Estado (23,39%) y Banco
Santander (15,97%), existiendo un bajo nivel de diversificación de las obligaciones
bancarias dentro del sistema. El indicador de pasivos bancarios sobre el total de activos
se mueve entre 26% y 51%. Esto habla de la importante interconexión existente entre
las cajas y los bancos.
Es evidente que el crédito social representa una cartera ilíquida que requiere
mantener un cierto nivel de disponibilidades e inversiones financieras para acotar el
17
No se ha incluido el análisis comparativo porque no consta en las informaciones públicas de las cinco
instituciones bajo análisis.
18
Informe Situación Comercial y Financiera Sistemas de Cajas de Asignación Familiar. Suseso. 2010.
280
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
riesgo de liquidez. El indicador de liquidez de los activos (1 menos activos líquidos
sobre activos totales) muestra que el indicador supera el 93% en cuatro de las cinco
cajas. Esto significa que los activos líquidos so representan más del 7% del total de
activos.
Tabla 1
Indicadores de Riesgo de las Cajas19
Diciembre 2013
Riesgo de plazos
Caja 1
0,855
Caja 2
0,830
Caja 3
0,513
Caja 4
0,855
Caja 5
0,954
Riesgo de L iquidez
0,930
0,959
0,832
0,992
0,993
Exposición
0,762
0,689
0,705
0,624
0,628
Apalancamiento
2,078
4,099
3,189
2,979
2,135
Dependencia de FB
0,305
0,439
0,269
0,510
0,388
Tamaño (MM$)
1.226.086
533.022
421.999
199.189
35.575
Provisiones/colocaciones
0,043 0,025 0,047 0,035 0,022
Fuente: Elaboración propia, a partir de Estados Financieros de empresas emisoras de valores de oferta
pública, Superintendencia de Valores y Seguros. Estadísticas de Seguridad Social, 2009 y 2011,
Superintendencia de Seguridad Social.
Por último, respecto del apalancamiento (activos/patrimonio), de acuerdo a los
estados financieros auditados, se observan niveles que van desde 2,1 a 4 veces. Estos
niveles, si bien son más bajos que en la mayoría de los bancos, son comparables con
algunos de los más pequeños.
Esta aproximación muy general al mapa de riesgos de las cajas, revela sin
ninguna duda que existe un conjunto de riesgos que permiten calificar estas entidades
con propiedad como SB.
La pregunta que cabe entonces es si el marco regulador/supervisor es el
adecuado (proporcional) para el conjunto de riesgos analizados. Partiendo por el marco
normativo de las cajas, existe un requerimiento de capital basado en Basilea I, que exige
un 16%, lo cual es elevado acorde al estándar bancario.
19
Definiciones equivalentes para todos los cuadros. Riesgo de plazos: activos no corrientes menos
pasivos no corrientes sobre patrimonio. Riesgo de liquidez: 1 menos activos líquidos sobre activos totales.
Exposición: colocaciones sobre activos totales. Apalancamiento: activos totales sobre patrimonio.
Dependencia del financiamiento bancario: obligaciones con bancos, de corto y largo plazo, sobre activos
totales. Tamaño: total de activos en miles de pesos, excepto en el caso de las Cooperativas. Riesgo de
crédito: stock de provisiones sobre stock de colocaciones. En estricto rigorm es la parte no cubierta con
provisiones que la refleja el riesgo de la cartera. Si se asume que las provisiones reflejan bien el riesgo de
crédito, los distintos niveles del indicador mostrarían el mismo riesgo residual entre entidades. A pesar de
sus limitaciones, el indicador da un dimensionamiento del riesgo inherente de la cartera.
281
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
Sin perjuicio de ello, la norma de requerimientos la Circular 2588 y sucesivas,
establecen una provisión contable según la siguiente tabla20:
Categoría de riesgo A B C D E F G H Trabajador 0.01 0.10 0.16 0.25 0.33 0.38 0.42 0.50 Pensionado 0.00 0.10 0.16 0.25 0.33 0.38 0.42 0.50 Sin un análisis específico del riesgo de las carteras del crédito social, es difícil
establecer un pronunciamiento acerca de estos requerimientos. Sin embargo,
considerando que la tasa más elevada es de 0,5%, pareciera que el requerimiento es
bastante bajo, considerando que, por ejemplo, la categoría H corresponde a créditos con
mora superior a 6 meses. En la medida que la pérdida esperada de la cartera no esté
debidamente cubierta con provisiones, entonces el patrimonio que resguarda la pérdida
no esperada no estaría plenamente disponible para ese efecto, debiendo rebajarse las
pérdidas esperadas no cubiertas con provisiones si es que existieran.
Escapa a las posibilidades de este trabajo un análisis detallado de la situación de
ningún agente comprometido en SB. Sin perjuicio de ello, el análisis previo deja
meridianamente claro que estamos en presencia de una actividad de intermediación
crediticia, con distintos tipos de riesgos involucrados, con una materialidad relevante,
por lo cual debe ser objeto de permanente seguimiento. Asimismo, es evidente que el
marco regulador difiere del aplicado en el ámbito bancario, lo cual lleva a pensar que el
enfoque supervisor también podría tener diferencias.
Desde este punto de vista, es fundamental tener la certeza de cuáles son los
riesgos involucrados en un nivel mayor de detalle, y también una evaluación clara del
modelo de supervisión y regulación de las cajas. A partir de ello se podrá definir con
mayor precisión las medidas de política a tomar. Sin perjuicio de ello, la existencia de
heterogeneidad en los enfoques regulatorios-supervisores es una limitación relevante y
con un impacto altamente negativo para la estabilidad financiera. Parecería lógico, en
consecuencia, unificar bajo un único enfoque las actividades públicas supervisoras
sobre la totalidad de la industria cuyo objeto básico en la concesión de riesgo crediticio,
cualquiera que sea su modalidad (Monreal, op.cit).
De hecho, si se toma como referencia la regulación de las cooperativas de ahorro
y crédito, que establece que las cooperativas cuyo capital es superior a UF 400 mil
quedan bajo el alero de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras
(SBIF), entonces legítimo preguntarse si en este caso no existen razones para justificar
20
Al menos una de las CCAFs, divide el factor en PD y LGD, de acuerdo con los datos públicos
obtenidos.
282
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
un tratamiento similar. A mayor abundamiento, sería deseable que la SBIF tuviera la
facultad de determinar cuándo se transforma en el supervisor a cargo de la solvencia de
las cajas, a partir de cierto umbral de patrimonio (por ejemplo UF 100 mil), siempre que
la SBIF determine que existen factores de riesgo que así lo aconsejan.
3) Cooperativas de Ahorro y Crédito
De acuerdo con el Departamento de Cooperativas del Ministerio de Economía,
Fomento y Turismo, existen 30821 cooperativas de ahorro y crédito.
Respecto de las cooperativas, es necesario establecer una distinción entre
aquellas supervisadas por la SBIF respecto de aquellas que no lo son. En efecto, de
acuerdo a la Ley General de Cooperativas, artículo 86, último párrafo, “Para la
realización de las operaciones establecidas en las letras b), h), i), k) y n), las
cooperativas de ahorro y crédito deberán contar con un patrimonio pagado igual o
superior a 400.000 unidades de fomento y encontrarse sometidas a la fiscalización de la
Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras.” Estas operaciones se refieren
a emisión de bonos, letras, efectuar cobranzas y operar con tarjetas de crédito.
En el mismo artículo 86 se establece el giro de las cooperativas de ahorro y
crédito. Se trata de un giro amplio, que les permite endeudarse con sus socios y terceros,
y efectuar préstamos y otorgar servicios financieros. Se trata, desde este punto de vista,
de una actividad clara de intermediación financiera.
3.1 Bajo supervisión de la SBIF
Actualmente existen 7 cooperativas que son responsabilidad de la SBIF. La
supervisión de estas entidades está a cargo de la Dirección de Supervisión, que cuenta
con uno de sus departamentos orientado a ello.
Las razones por las cuales estas cooperativas están bajo la supervisión de la
SBIF son bastante obvias. Todas tienen un patrimonio mínimo equivalente al de un
banco, y llevan a cabo una serie de operaciones de clara naturaleza para-bancaria, lo que
implica asumir riesgo de crédito, liquidez, mercado y apalancamiento.
En la tabla 2 aparecen los mismos indicadores que configuran el mapa de riesgo
empleado para las cajas, pero esta vez para las cooperativas bajo supervisión de la SBIF.
Partiendo por la variable tamaño, se observa una fuerte disparidad entre las
cooperativas, entre la de mayor tamaño y el resto. En efecto, la cooperativa de mayor
tamaño (Coop. 2) supera a nueve bancos. Las dos que siguen (Coop. 3 y 4) tienen un
tamaño similar parecido a los bancos más pequeños de la plaza.
21
Algunas figuran como "disueltas", por lo que el número real debe ser inferior. Asimismo, las
cooperativas cuya supervisión está atribuida a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras
no están incluidas en la anterior lista.
283
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
Tabla 2
Indicadores de Riesgo de las Cooperativas
Junio 2014
Riesgo de plazos
Coop. 1
Coop. 2
Coop. 3
Coop. 4
-­‐ 0,117 -­‐ 0,081 -­‐ 0,699 -­‐ 0,236
Coop. 5
Coop. 6
Coop. 7
0,046 -­‐ 0,266 -­‐ 0,019
Riesgo de L iquidez
0,847
0,931
0,796
0,807
0,883
0,802
0,808
Exposición
0,778
0,919
0,732
0,720
0,748
0,730
0,773
Apalancamiento
2,243
3,490
7,524
6,963
3,710
3,205
1,153
Dependencia de FB
-­‐
0,073
0,009
-­‐
-­‐
0,014
0,007
Tamaño (MM$)
17.055
1.177.296
120.582
106.530
20.464
34.162
21.266
Provisiones/colocaciones
0,094
0,061
0,104
0,121
0,120
0,127
0,023
Fuente: Elaboración propia, a partir de Estados Financieros de empresas emisoras de valores de oferta
pública, Superintendencia de Valores y Seguros. Resumen de estados financieros de Cooperativas
Supervisadas por la SBIF
Respecto del riesgo de crédito, si utilizamos el indicador de provisiones sobre
cartera, vemos que la mayoría anda en torno al 10%, lo que se compara con el riesgo de
las divisiones de créditos de consumo de los bancos, entidades focalizadas en segmentos
de menores ingresos y mayor riesgo.
Su nivel de apalancamiento en muy dispar, pero en las más riesgosas se ubica en
torno a las siete veces, en la segunda y tercera de mayor tamaño (Coop. 3 y 4). A pesar
de lo anterior, el índice de dependencia del financiamiento bancario no es elevado en
ninguna de ellas, lo que baja al riesgo de contagio en caso de problemas.
Es interesante notar que en el indicador de transformación de plazos, algunas
cooperativas tienen signo menos, lo que indica que tienen menos activos de largo plazo
que pasivos de largo plazo, lo que parece sano desde un punto de vista de manejo de
liquidez. No existe transformación de plazos en este caso.
Aun reconociendo que las cooperativas tienen riesgos similares a los de los
bancos, al estar bajo el paraguas de la SBIF surge la interrogante de por qué deberían
ser calificadas como SB. Sin embargo, el supuesto de lo anterior es que la SBIF tiene
las mismas facultades respecto de estas cooperativas que las que cuenta para los bancos.
Es esto lo que garantiza que la regulación y supervisión de estas actividades será
adecuada al riesgo de las mismas.
Sin embargo, no es evidente que la SBIF tenga facultades referidas a la
posibilidad de evaluar este gobierno, lo cual estaría en manos del Departamento de
Cooperativas dependiente del Ministerio de Economía. Como se señaló, según la Ley de
Cooperativas, “Las cooperativas de ahorro y crédito cuyo patrimonio exceda las
400.000 unidades de fomento, quedarán sometidas a la fiscalización y control de la
Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, respecto de las operaciones
económicas que realicen en cumplimiento de su objetivo”.
284
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
En este sentido, el concepto “operaciones económicas”, podría limitar la
fiscalización a esas actividades. Empero, en la medida que la evaluación de la solvencia
y gestión de riesgos tiene también directa relación con el rol del gobierno corporativo,
esta interpretación pasa a ser mucho más relevante. En efecto, existe un conjunto de
responsabilidades del consejo directivo, en materias de gestión de riesgos, que si no se
cumplen pueden dañar significativamente la solvencia de una cooperativa.
En efecto, en el caso de las cooperativas, los problemas revelados por la teoría
de agencia se potencian. Los mecanismos de control externo tales como la
concentración de la propiedad y/o las tomas de control no existen. Esto puede
incrementar la distancia entre, por un lado, socios directivos y socios comunes, y por
otro lado, entre gerencia y socios.
En esta línea, la supervisión del gobierno corporativo de las cooperativas es
esencial. Así, es fundamental despejar el tema para efectos de posibilitar una total
facultad de fiscalización de la SBIF sobre las cooperativas que, de acuerdo a la ley, le
corresponde fiscalizar. De lo contrario, mantener una responsabilidad de fiscalización,
sin las facultades adecuadas, es altamente peligroso.
3.2 Bajo supervisión del Departamento de Cooperativas (Decoop)
De acuerdo con el Departamento de Cooperativas del Ministerio de Economía,
Fomento y Turismo, existen 30822 cooperativas de ahorro y crédito y 15 cooperativas de
servicios de crédito. Al cierre del primer trimestre del año 2014, el balance consolidado
de las primeras, fue el siguiente:
Balance Consolidado (MM$)
Disponible 7.609
59.607
Colocaciones Netas 104.585
Inversiones Financieras 8.397
financieras 4.056
Activo Fijo 8.539
Otros Activos 3.903
Captaciones y otras obligaciones
Otras Provisiones 1.646
Préstamo
entidades
Otros pasivos 8.052
Total Pasivos 73.362
Total Activos 133.033
Patrimonio Neto 59.671
Obviamente se trata de instituciones bastante pequeñas. Su apalancamiento
consolidado alcanza a sólo 1,2 veces.
22
Algunas figuran como "disueltas", por lo que el número real debe ser inferior. Asimismo, las
cooperativas cuya supervisión está atribuida a la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras
no están incluidas en la anterior lista.
285
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
A partir de los datos empíricos, es lógico que estas entidades no estén bajo la
supervisión de la SBIF. Es por ello que quedan bajo el ámbito del Decoop del
Ministerio de Economía.
Un punto que amerita atención es que el criterio para que una cooperativa pase
al alero de la SBIF es el tamaño del patrimonio, cuando llegue al mínimo equivalente al
de un banco. El inconveniente es que una cooperativa puede representar un nivel de
riesgo elevado bastante antes de que llegue a un patrimonio de UF 400 mil. Es cierto
que para el caso de las cooperativas con patrimonio inferior a UF 400 mil la ley limita
su giro (y riesgo), ya que no les permite emitir tarjetas de crédito, abrir cuentas de
ahorro para la vivienda ni emitir bonos y efectuar operaciones con pactos. Sin embargo,
de todas formas, una cooperativa con un patrimonio de UF 100 mil podría enfrentar un
riesgo relevante si es que su riesgo de cartera y/o su nivel de apalancamiento se
muestran elevados.
Considerando lo anterior, la SBIF debería tener facultades para regular y
supervisar cooperativas desde un umbral inferior (por ejemplo UF 100 mil), cuando esta
entidad considere que existen elementos de riesgo que hacen aconsejable un cambio en
el supervisor.
Además, en el caso de las cooperativas que quedan bajo el alero del Decoop, es
deseable una evaluación más precisa de los riesgos y del modelo de supervisión
empleado, con miras a ir unificando los criterios aplicados a determinadas actividades,
con independencia de la entidad jurídica que las lleve a cabo. Todo ello bajo un criterio
de proporcionalidad.
4) Tarjetas del Comercio
Uno de los temas de mayor debate en el caso chileno dice relación con las
tarjetas de crédito del comercio. El tema alcanzó mayor polémica a propósito del caso
La Polar, que se tradujo en gran cantidad de clientes renegociados en condiciones
abusivas y sin su consentimiento. Esta situación, ocurrida en 2011, terminó con una
situación crítica en los estados financieros de la entidad, lo que llevó a una serie de
pérdidas y propuestas de reestructuración financiera para los acreedores, y una serie de
ejecutivos procesados ante los tribunales.
La pregunta relevante es si, a la luz de los conceptos de este informe, las tarjetas
del comercio ameritan ser consideradas como SB. En primer lugar, es evidente que se
trata de una actividad de intermediación crediticia. Es decir, los emisores de tarjetas del
comercio se dedican a captar recursos de terceros (no del público) y, junto con el capital
propio, prestar dichos recursos.
A continuación veremos el mapa de riesgos. Se han considerado las cinco
mayores tarjetas supervisadas por la SBIF. Hasta hace poco eran seis, pero en el caso de
Ripley el negocio de la tarjeta se traspasó al banco, con lo cual por definición dejó de
pertenecer al ámbito del SB.
Lo primero que es necesario señalar es que, excepto en la entidad de mayor
tamaño (Retail 1), el indicador de exposición, muestra una proporción de cartera sobre
286
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
activos en torno al 50% en tres de ellas (Retail 2 al 4), y sólo llega a 13,5% en el Retail
5. Esto hace que el indicador de tamaño debe ser tomado con cuidado cuando se
compara con el caso de los bancos; sin embargo, es del caso señalar que en siete bancos
el indicador es inferior a 54%.
Siguiendo con la variable tamaño, vemos que en el caso del Retail 1, supera a 10
bancos. En los casos de los Retail 2 a 4, el negocio es comparable con los bancos de
menor tamaño de la plaza. En el caso del Retail 5, los estados financieros están
mezclados con el negocio de supermercado, por lo cual es difícil extraer muchas
conclusiones sobre la tarjeta propiamente tal.
Respecto del riesgo de crédito de la cartera, el índice de provisiones va de 4,2%
a un 13,7%. No cabe duda que se trata de una actividad que genera riesgo de crédito
relevante.
En cuanto al apalancamiento, estos son relativamente bajos, y se mueven entre
dos y tres veces. Comparado con la mayoría de los bancos este indicador es menor,
aunque debe señalarse que existen 5 bancos cuyo apalancamiento es inferior a las cuatro
veces, haciéndolos comparables con estas entidades.
Además, a diferencia de las Cajas y las Cooperativas es relevante señalar que
dos de dichos emisores cuentan con un banco relacionado. Esto plantea un riesgo de
contagio incrementado respecto de retail que no lo tienen.
Tabla 3
Indicadores de Riesgo de las Tarjetas del Comercio
Junio 2014
Riesgo de plazos
Retail 1
Retail 2
Retail 3
Retail 4
Retail 5
-­‐ 0,575 1,054 0,032 -­‐ 0,093 1,101
Riesgo de L iquidez
0,989
0,999
0,887
0,982
0,983
Exposición
0,923
0,463
0,516
0,499
0,135
Apalancamiento
2,878
2,493
2,101
2,999
2,706
Dependencia de FB
0,121
0,091
0,234
0,137
0,223
Tamaño (MM$)
1.136.705
666.575
248.538
351.634
2.375.043
Provisiones/colocaciones
0,042
0,087
0,134
0,098
0,097
Fuente: Elaboración propia, a partir de Estados Financieros de empresas emisoras de valores de oferta
pública, Superintendencia de Valores y Seguros. Estadísticas de colocaciones y de riesgo de crédito del
sector cooperativas, Superintendencia de Bancos.
Por otra parte, si bien las empresas del comercio o sus filiales no financian
dichos activos crediticios con depósitos del público, como en el caso de los bancos, sí
recurren a préstamos bancarios, a la emisión de bonos de oferta pública y al crédito de
proveedores, entre otros pasivos. De este modo, el indicador de dependencia del
financiamiento bancario puede incluso superar el 20% en algunos casos (lo que como
287
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
proporción del pasivo exigible llega al 34,6%; esta cifra, a su vez, llega al 16,3% en el
caso del Retail 1 de mayor tamaño).
En consecuencia, en la práctica, las empresas del “retail” o sus filiales han
llegado a ser grandes entidades de crédito cuyos problemas de solvencia podrían
representar un potencial de riesgo sistémico o de inestabilidad financiera al afectar a
bancos, AFP, fondos mutuos y proveedores.
A partir de este conjunto de antecedentes, es evidente que estamos en presencia
de una actividad de intermediación crediticia que entraña riesgos y que, desde ese punto
de vista, puede ser catalogada como SB.
El marco regulatorio más relevante para la emisión y operación de las tarjetas de
crédito lo constituye el Capítulo III.J.1 del Banco Central. En efecto, en dicha norma se
regulan los requisitos de capital, liquidez, regulación de contratos, protección al usuario,
requisitos de información, etc. La circular 40 de la SBIF no hace sino normar las
disposiciones del Banco Central.23
De acuerdo al título II, letras b) del Capítulo señalado en el párrafo anterior,
“Quedan sujetas a la fiscalización de la Superintendencia (de Bancos), en conformidad
con las disposiciones contenidas en el artículo 2° de la Ley General de Bancos, todas
aquellas empresas constituidas en el país, que emitan Tarjetas de Crédito o cualquier
otro sistema similar y que, por concepto de la utilización del referido medio de pago,
asuman en cualquier forma responsabilidad de efectuar pagos de manera habitual a las
entidades afiliadas no relacionadas. El ámbito de esta fiscalización dependerá de la
relevancia de las obligaciones de pago que asuman los Emisores, según se establece a
continuación.”
Entonces, el párrafo anterior establece tres conceptos esenciales. El primero es
que la regulación se aplica a emisores que operen con entidades afiliadas no
relacionadas. Es decir, se trata de tarjetas abiertas. El segundo, es que la carga
regulatoria está basada en la relevancia de las obligaciones de pago que asuman los
emisores con los comercios afiliados. El efecto práctico de esto es que se identifica
como el principal factor de riesgo este elemento. Lo tercero, es que se asigna la
responsabilidad de la supervisión a la SBIF. En este punto surge en forma inmediata la
pregunta siguiente: ¿por qué tratar de SB a una entidad cuya supervisión está a cargo de
la SBIF? La respuesta requiere, entonces, evaluar si el marco regulador y supervisor es
el adecuado para este nivel de riesgos.
Una interrogante obvia que surge a continuación es, ¿acaso si la tarjeta es
cerrada, no existen riesgos involucrados? A mayor abundamiento, aunque la tarjeta sea
cerrada, si el tamaño del emisor es significativo, si el riesgo de crédito de su cartera es
relevante como hemos visto, si existe una transformación de plazos involucrada, si hay
un apalancamiento superior a una empresa no financiera típica de este tamaño, si existe
un rol relevante del financiamiento bancario involucrado, ¿entonces no hay riesgos? En
23
Este marco regulatorio fue modificado después del caso La Polar. El principal cambio es que
desaparece el rol que se asignaba a los auditores externos en la fiscalización, quedando radicada en manos
de la SBIF. El caso mostró las fuertes debilidades del proceso de fiscalización llevado a cabo por los
auditores externos.
288
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
el debate presente en la literatura acerca de SB, el hecho de que la tarjeta sea abierta o
cerrada no es en absoluto un factor crítico.
También se podría argumentar, que como los emisores de tarjetas no captan
depósitos de público, entonces no hay riesgo sistémico. De nuevo, hemos visto que esta
idea quedó completamente superada en la crisis. De hecho, si el concepto estuviera
correcto, entonces nadie estaría preocupado por SB, ya que lo normal es que no capten
de público.
Significa lo anterior que da lo mismo que la tarjeta sea abierta, es decir, ¿no
agrega riesgos el hecho de que la tarjeta asuma obligaciones con múltiples comercios
afiliados? Por supuesto que no da lo mismo. El hecho de que una tarjeta opere con
comercios afiliados (no relacionados) significa en la práctica que el emisor se financia a
corto plazo (30 días como máximo según la norma señalada) con dichos comercios, con
lo cual el riesgo de liquidez se acentúa, lo mismo que los potenciales efectos negativos
que los problemas del emisor pueden acarrear para la estabilidad de la cadena de pagos
de la economía. Pero en modo alguno lo anterior puede llevar a concluir en un enfoque
binario, en el cual si la tarjeta es abierta hay riesgo, y si es cerrada no lo hay.
Dicho lo anterior, la norma establece que el umbral que determina si el emisor
será objeto de fiscalización a cargo de la SBIF es si las obligaciones con comercios
afiliados es igual o superior a UF 750 mil. Estas entidades tendrán un requerimiento de
capital mínimo de UF 100 mil. Para emisores cuyos pagos sean inferiores a UF 750 mil,
se establece un requerimiento de capital de UF 25 mil.
Asimismo, deben constituir una reserva de liquidez por un monto no inferior a
UF 10 mil o el resultante del producto entre el plazo promedio y el monto promedio de
pagos (si este último resulta mayor). Esta reserva de liquidez deberá ser invertida en
cuentas corrientes o depósitos bancarios o instrumentos del Banco Central o Tesorería.
Respecto de este requerimiento, cabe señalar lo riesgoso que significa que esté
invertido en instrumentos bancarios, toda vez que como lo señala Basilea III, en caso de
problemas sistémicos el efecto de correlación entre entidades bancarias se ve
fuertemente incrementado, con lo cual se elevan los riesgos de que dicha reserva pierda
la calidad requerida para enfrentar situaciones de tensión.
En el caso que el emisor tenga un monto total de pagos superior a UF 1 millón,
el monto de capital mínimo será de UF 200 mil, más la adición de un 15% del monto
promedio mensual de pagos.
Respecto de la manera como se establece el requerimiento de capital, cabe
preguntarse. Si una entidad A tiene una cartera crediticia cerrada equivalente a tres
veces otra entidad B, y ambas tienen el mismo tamaño de operaciones abierta, ¿acaso la
entidad A no tiene más riesgo? O una entidad X tiene un riesgo de cartera de 20%, pero
únicamente es cerrada; y otra entidad Y tiene una tarjeta abierta por monto similar a X,
pero con un riesgo de 1%. ¿Acaso la entidad X no tiene más riesgos que Y?
Por otra parte, la Circular 40 de la SBIF norma lo establecido por el Capítulo
III.J.1. Allí se establecen los requerimientos de gestión y control, en materia de riesgos
de crédito, liquidez, operacionales, y de gobierno corporativo. También se establecen
289
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
disposiciones respecto de los contratos, tanto entre el emisor y los comercios afiliados,
como entre el emisor y el público general.
Un punto que llama especialmente la atención es el 11.4 sobre provisiones por
riesgo de crédito. Allí se señala “Esta Superintendencia evaluará la dictación de normas
contables prudenciales para los Emisores que registren pagos relevantes, especialmente
en lo que toca al uso de modelos de estimación de pérdidas que aseguren un nivel de
provisiones suficiente para precaver eventuales impactos en el patrimonio que pongan
en riesgo la estabilidad de la empresa”. Esto significa que, respecto de un elemento tan
crucial como la regulación del riesgo de crédito, aun no existe una norma de
provisiones. Es evidente que, si el riesgo de crédito está mal cubierto, incluso las
imperfectas normas de capital se pueden volver letra muerta.
En resumen, el marco regulador y supervisor que se aplica a los emisores de
tarjetas del comercio está insuficientemente alineado con un enfoque prudencial basado
en riesgos, que otorgue plenas facultades al supervisor bancario para aplicar una
supervisión y carga regulatoria proporcional al riesgo de las entidades. En este punto no
se trata de que todas las emisoras de tarjetas del comercio se les aplique una regulación
idéntica a la bancaria. Ello debe depender de un examen minucioso de los riesgos
involucrados, del tamaño de la entidad, de su apalancamiento, de sus interconexiones,
de su riesgo de crédito, etc. En el caso de emisores de menor tamaño, el marco de
regulación y supervisión puede ser mucho más simple.
El punto es que el foco de la regulación actual no está en los riesgos, sino en los
pagos a terceros, con lo cual se pueden dejar descubiertas muchas situaciones de alto
riesgo. Asimismo, el marco actual de facultades disponibles para la SBIF es
completamente insuficientes en caso de que, si la situación lo amerita, fuera necesario
establecer regulaciones acordes a los riesgos involucrados.
Por último, respecto de aquellos emisores relacionados con bancos, deberían
formar parte del ámbito de la supervisión consolidada a cargo de la SBIF. Es evidente
que su operación representa un riesgo de contagio para los bancos relacionados y, como
tal, deberían caer bajo el paraguas del holding del conglomerado financiero (ver
capítulo de Ahumada y Zambrano en este libro). Esto, por definición, las haría perder su
carácter de SB.24
5) Factoraje, leasing y compañías de crédito automotriz
Existe un conjunto de empresas dedicadas al factoraje, leasing, compañías de
crédito automotriz, no bancarias, que por ende quedan fuera de cualquier tipo de
supervisión de solvencia, y que por su naturaleza, pueden ser calificadas como SB.25
En la tabla 4 aparecen los indicadores que conforman el mapa de riesgos de
dichas entidades.
24
Recordar que la definición acotada de SB excluye todas aquellas entidades que estén bajo el paraguas
de la supervisión consolidada del supervisor bancario.
25
Se trata de empresas tipo Forum, Progreso, GMAC.
290
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
Tabla 4
Indicadores de Riesgo de Compañías de Financiamiento (*)
Junio 2014
Entidad 1
Riesgo de plazos
Entidad 2
Entidad 3
Entidad 4
Entidad 5
Entidad 6
-­‐ 0,464 -­‐ 0,903 0,299 1,694 0,201 0,507
Riesgo de liquidez
0,917 0,917 0,898 0,979 0,990 0,927
Exposición
0,793 0,796 0,803 0,840 0,947 0,744
Apalancamiento
3,638 6,867 4,992 7,294 5,618 2,257
Dependencia de FB
0,045 0,257 0,654 0,393 0,406 0,469
Tamaño (MM$)
710.275 109.605 66.572 764.799 63.477 198.649
Provisiones/colocaciones 0,045 0,049 0,034 0,040 0,035 0,061
(*) Incluye factoraje, leasing, crédito automotriz.
Fuente: Elaboración propia a partir de estados financieros publicados SVS.
Partiendo por el tema de tamaño, se puede apreciar que al menos la entidad 1 y
la 4 tienen un tamaño de activo muy significativo, donde la mayor parte son créditos
(ver exposición), lo que las hace comparable a varios bancos pequeños de la plaza.
Asimismo, los apalancamientos con que operan estas entidades son importantes,
llegando en algunos en torno a siete veces, lo que si bien es inferior a los bancos más
apalancados, supera a entidades como cajas y retail. La dependencia de financiamiento
bancario en algunos casos es significativa, llegando a 66% de los activos, lo que
respecto del pasivo exigible se eleva a 75%.
Los indicadores de riesgo de crédito muestran niveles comparables a las carteras
de crédito de consumo de los bancos, moviéndose entre 3,4% a 6,1%.
En general no tienen riesgo de plazos, excepto en el caso de la entidad 4, donde
el descalce comparado con el patrimonio es significativo y superior a este. En cuanto al
riesgo de liquidez, existe y es similar a otras entidades como cajas o el retail.
Este mapa muestra riesgos importantes, con lo cual llama la atención que estas
entidades estén fuera de todo tipo de supervisión de solvencia.
6) Fondos Mutuos Monetarios No Bancarios
Tal como se vio en la discusión conceptual, este tipo de entidades pueden ser de
carácter bancario o no bancario. En este caso, el análisis se ha concentrado en los FMM
no bancarios, por estar fuera del alcance de la supervisión de la SBIF.
En este caso, es relevante por qué este tipo de entidades, que administran fondos
de terceros, pueden ocasionar efectos relevantes en caso de insolvencia. Para ello, es útil
291
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
traer a colación la experiencia de EEUU. Tal como lo señala Monreal “Un efecto a
considerar, que fue anticipado por la crisis de los fondos mutuales en Estados Unidos,
consiste en que si los ahorradores, y en cierta medida los inversionistas menos
sofisticados, consideran que sus productos SB son sustitutivos próximos del dinero, los
avatares naturales de los mercados financieros pueden hacer que dichos ahorradores
coordinen sus acciones en un equilibrio sub-óptimo, es decir, retirando –en este caso,
solicitando el rescate anticipado de- sus fondos. Nótese que con independencia de que
en este caso nos encontramos ante, por ejemplo, un fondo mutual y no un depósito
tradicional bancario, el efecto es prácticamente el mismo, ya que la entidad oferente de
SB deberá enajenar apresuradamente sus activos para proceder a honrar las órdenes de
rescate de sus inversores tenedores de participaciones, con lo que pérdidas relevantes
puede terminar por afectar al patrimonio de la propia institución SB, sin descartar, en
casos extremos, incluso la existencia de pérdidas enormes26. Además, los mercados en
los que se venden los activos citados pueden resultar severamente dañados como
consecuencia del shock de oferta de corto plazo descrito, provocando nuevos reajustes
de carteras de inversión, y así sucesivamente, pudiendo llegar a afectar a la liquidez y/o
a la estabilidad sistémica.”(Monreal, op.cit).
En la tabla 5 se muestran los indicadores que dan origen a los factores de riesgo
de estas entidades. En este caso, dado que se administran fondos de terceros, tiene
menos sentido utilizar indicadores de riesgo de crédito, liquidez, u otros. Por ello nos
hemos quedado simplemente con indicadores de tamaño e interconexión, que en este
caso se define como instrumentos de deuda emitidos por bancos, en poder de los FMM.
Tabla 5
Indicadores de Riesgo de Fondos Mutuos Monetarios no Bancarios
Junio 2014
Entidad 1
Entidad 2
Entidad 3
Entidad 4
Entidad 5
Entidad 6
Entidad 7
Interconexión
0,458
0,675
0,799
0,715
0,717
0,698
0,598
Tamaño (MM$)
442.333
633.997
323.936
130.550
101.151
881.077
113.912
Fuente: Elaboración propia a partir de estados financieros publicados SVS.
El indicador de tamaño muestra que varios de ellos son de tamaño significativo,
comparable con los activos de muchos bancos (entidades 1, 2, 3 y 6). Asimismo, el
indicador de interconexión muestra que estas entidades tienen en su poder gran cantidad
de papeles emitidos por bancos. Esto significa que, en caso de una corrida contra estos
fondos, la necesidad de rescatar activos podría conducir a importantes problemas de
liquidez para algunos bancos.
7) Otros
Existen otras entidades que, eventualmente, pueden caer bajo el concepto de SB,
tales como las corredoras no bancarias27. El pequeño tamaño que en la mayor parte de
26
Asimilables a una quiebra, aunque al hablar de un fondo el concepto quiebra resulta poco apropiado.
Las bancarias caen bajo el paraguas de la supervisión consolidada de la SBIF. Eventualmente, si las
facultades de la SBIF respecto de estas entidades fuera insuficiente, podrían estar en el límite de lo que
podría considerarse SB.
27
292
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
los casos tienen, y los bajos niveles de dependencia del financiamiento bancario, hacen
que por el momento no se justifique una supervisión de solvencia distinta de la que
tienen a cargo de la SVS en la actualidad.
Lo lógico sería que en fueran objeto al menos de requerimientos de información
para, posteriormente, quedar bajo la supervisión de la SBIF si es que los factores de
riesgo combinados se vieran acentuados, con una regulación proporcional a los riesgos.
Por su parte, las compañías de seguros de vida que otorgan créditos también
podrían en alguna forma ser calificadas como SB. Estas entidades están bajo la
supervisión de la Superintendencia de Valores y Seguros, la que aplica un enfoque de
supervisión basada en riesgos. En este caso, lo relevante es garantizar un trato
homogéneo de los riesgos, especialmente de la normativa de provisiones y capital. Es
decir, para una misma actividad, se debe garantizar un campo de juego nivelado.
IV.
Conclusiones
Después de la crisis financiera de 2009, el concepto de SB adquirió particular
relevancia. Aunque el concepto tiene distintas versiones en cuanto a su alcance, en la
literatura el concepto se ha acotado a la noción de intermediación crediticia fuera del
alcance de la supervisión bancaria y de la red de seguridad. El punto de preocupación es
que hay entidades que realizan un negocio de tipo para-bancario, que asumen los
concomitantes riesgos, pero quedan bajo una supervisión inadecuada respecto de los
riesgos involucrados.
En la misma línea, la idea de que son únicamente los bancos las entidades que
tienen potencial riesgo sistémico debido a que captan de público ha quedado
completamente superada, tanto por la evidencia como por la teoría.
No se trata que cualquier entidad calificada como SB quede sujeta a la
supervisión bancaria tradicional. El enfoque más bien apunta a optimizar el balance
entre, por un lado, los beneficios que acarrea la presencia de actividades de
intermediación crediticia no bancaria, con los costos potenciales asociados.
Existe un universo de actividades/entidades, que asumen diversos riesgos, por lo
cual no cabe aplicar un enfoque único para todas ellas. El punto es que, en presencia de
riesgos similares a los bancarios, se deben aplicar regulaciones similares. Y que la
regulación debe tener una proporcionalidad con los riesgos. En este sentido, la
regulación/supervisión debe ser vista como un continuo, donde dependiendo de los
riesgos se modifica la carga regulatoria. Si los riesgos son más acotados, un enfoque
más simple es correcto.
Aterrizando los conceptos anteriores al caso chileno, los subsectores actualmente
más relevantes bajo la óptica de SB son las cajas, las cooperativas, las tarjetas del
comercio y los FMM no bancarios. El punto es que lo más relevante no son
necesariamente los subsectores, sino el detectar entidades/actividades que, dentro de
cada subsector, ameritan una mayor supervisión y carga regulatoria.
293
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
En el caso de las cajas, existen algunas que por su tamaño, actividad e
interconexiones ameritan que queden bajo el alero de la supervisión bancaria. Esto
implica dar facultades a la SBIF para ampliar el perímetro regulatorio en base a riesgos.
Alternativamente, podría ser el Comité de Estabilidad Financiera el que determinara
dicha ampliación.
Respecto de las cajas pequeñas, pueden quedar bajo el alero de la Suseso,
siempre y cuando el enfoque de supervisión y regulación que aplique esta entidad tenga
una clara orientación basada en riesgos, que garantice que riesgos similares tendrán el
mismo trato. Desde ese punto de vista, homogeneizar normas con la SBIF parece una
tarea ineludible.
En cuanto a las cooperativas, debe distinguirse aquellas que caen bajo el
paraguas de la SBIF versus aquellas que quedan bajo el paraguas del Decoop. Respecto
de las primeras, las facultades de la SBIF deben ampliarse a todo aquello que dice
relación con el gobierno corporativo de las mismas. Asimismo, es necesario modificar
los factores que gatillan el cambio desde el Decoop hacia la SBIF, considerando no sólo
el patrimonio ni también otros factores de riesgo.
Respecto de las cooperativas pequeñas, al igual que en el caso de las cajas
pequeñas, pueden tener un supervisor menos especializado que la SBIF. En ese sentido,
pueden quedar bajo el alero del Decoop, siempre y cuando el enfoque de supervisión y
regulación que aplique esta entidad tenga una clara orientación basada en riesgos, que
garantice que riesgos similares tendrán el mismo trato. Desde ese punto de vista,
homogeneizar normas con la SBIF parece una tarea ineludible.
Un punto que amerita atención es que el criterio para que una cooperativa pase
al alero de la SBIF es el tamaño del patrimonio, cuando llegue al mínimo equivalente al
de un banco. El inconveniente es que una cooperativa puede representar un nivel de
riesgo elevado bastante antes de que llegue a un patrimonio de UF 400 mil. Es cierto
que para el caso de las cooperativas con patrimonio inferior a UF 400 mil la ley limita
su giro (y riesgo), ya que no les permite emitir tarjetas de crédito, abrir cuentas de
ahorro para la vivienda ni emitir bonos y efectuar operaciones con pactos. Sin embargo,
de todas formas, una cooperativa con un patrimonio de UF 100 mil podría enfrentar un
riesgo relevante si es que su riesgo de cartera y/o su nivel de apalancamiento se
muestran elevados. Considerando lo anterior, la SBIF debería tener facultades para
regular y supervisar cooperativas desde un umbral inferior (por ejemplo UF 100 mil),
cuando esta entidad considere que existen elementos de riesgo que hacen aconsejable un
cambio en el supervisor.
Por último, en el caso de las tarjetas del comercio, el marco regulatorio es
insuficiente para garantizar una regulación acorde con los riesgos involucrados. En
efecto, dejar fuera del alcance de la regulación las tarjetas cerradas no tiene ninguna
justificación bajo una óptica de riesgos. Asimismo, el abanico de facultades que cuenta
la SBIF para dar un marco de regulación prudencial es insuficiente, ya que se deriva de
las normas de Banco Central, que a su vez tienen como motivación proteger la
estabilidad de la cadena de pagos de la economía.
Considerando todos los elementos anteriores, es necesario modificar la ley de
bancos, con miras a dar facultades a la SBIF para ampliar el perímetro regulatorio de
294
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
Christian Larraín
cualquier otra actividad de intermediación crediticia que a juicio del supervisor
represente riesgos de inestabilidad sistémica.
Esta ampliación de perímetro regulatorio permitiría, en una primera etapa,
acceder a la información adecuada en forma sistemática a la SBIF, de manera de poder
hacer un seguimiento permanente acerca de los riesgos de las distintas entidades y,
determinar cuándo se justifica una supervisión más profunda caso a caso.
Asimismo, siguiendo a Monreal, se puede “modificar la normativa técnica para
que todas las actividades crediticias tengan un tratamiento regulatorio crecientemente
homogéneo, con las excepciones lógicas (crédito inter-empresarial, etc.), incluyendo no
solamente normas de consumo de capital, sino normas generales para limitar el
apalancamiento excesivo de los oferentes de crédito28, sea cual sea su naturaleza
jurídica” (pág. 25, op.cit).
28
En la actualidad, la heterogeneidad existente debe considerarse poco compatible con la estabilidad
financiera a largo plazo.
295
Shadow Banking. Aplicación al caso de Chile
V.
Christian Larraín
Referencias
Adrian T, Shin HS. (2009): “The Shadow Banking System: Implications for Financial
Regulation.” Banque de France Financial Stability Review 13:1–10.
De Larosiere, Jacques (2009): “The High Level Group of Financial Supervision in
European Union”.
Financial Services Authority (2009): “The Turner Review. A regulatory response to the
global banking crisis”. U.K.
Financial Stability Board (2011): “Strengthening Oversight and Regulation”.
----------------------------------------: “Global Shadow Banking Monitoring Report”.
International Monetary Fund (2014): “Global Financial Stability Report”. Capítulo 2.
IMF. October.
Monreal, José Antonio (2014): “Shadow Banking (Banca en la sombra): Presente y
futuro”. Mimeo para la Asociación de Bancos e Instituciones Financieras de Chile.
2014.
Pozsar, Zoltan (2008): “The Rise and Fall of the Shadow Banking System”.
Pozsar Z, Adrian T, Ashcraft AB, Boesky H. (2010): “Shadow Banking”. Federal
Reserve Bank of New York Staff Report 458.
Superintendencia de Seguridad Social (2010): “Informe Situación Comercial y
Financiera Sistemas de Cajas de Asignación Familiar”.
Tucker P. (2010): “Shadow banking, financing markets and financial stability.”
Remarks by Mr Paul Tucker, Deputy Governor for Financial Stability at the Bank of
England, at a Bernie Gerald Cantor (BGC) Partners Seminar, London, 21 January 2010.
296
Capítulo 10
Hacia el fortalecimiento de la resolución bancaria en Chile
Diagnóstico y Recomendaciones
Javier Bolzico
297
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Abreviaturas
Siglas
Definición
AT
Administración temporal
BCBS
Basel Committee on Banking Supervision
BCC
Banco Central de Chile
BCE
Banco Central Europeo
CSF
Capitalización por el sistema financiero
CP
Capitalización preventiva
FDIC
Federal Deposit Insurance Corporation
FSB
Financial Stability Board
IADI
Asociación Internacional de Aseguradores de Depósitos
LF
Liquidación forzosa
MPE
Multiple Point of Entry
PBI
Producto Bruto Interno
PCA
Proposiciones de convenio a los acreedores
RB
Resolución bancaria
RSF
Red de seguridad financiera
SBIF
Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras de Chile
SIFI
Instituciones financieras de importancia sistémica
SPE
Single Point of Entry
SRA
Autoridad de Resolución Única
UF
Unidad de fomento
298
Javier Bolzico
Capítulo 10. Hacia el fortalecimiento de la resolución bancaria en
Chile. Diagnóstico y Recomendaciones
I.
Introducción
La resolución bancaria (RB) es uno de los temas que mayor atención ha recibido
en los últimos años por parte de los reguladores, centros de estudios de temas
financieros, organismos internacionales y especialistas en la materia. Esto viene a
compensar, en parte, la poca atención relativa recibida previamente.
En el caso de Chile, la legislación en relación a RB no se ha modificado
sustancialmente en los últimos 25 años, lo que genera importantes oportunidades de
mejora.
En el presente capítulo se analiza el marco de RB de Chile a la luz de los
estándares internacionales y los últimos desarrollos en la materia. A partir de este
análisis se realizan recomendaciones a fin de incorporar mejoras a la legislación
vigente, con el objetivo de posicionar a Chile a la vanguardia en materia de RB.
El capítulo está organizado de la siguiente manera: en la sección II se presentan
aspectos conceptuales de RB, en la sección III se describe el marco de RB chileno, en la
sección IV se analizan las fortalezas y aspectos a mejorar, y en la sección V se proponen
lineamientos para fortalecer el marco de RB chileno. Finalmente, en la sección VI se
presentan las conclusiones del capítulo y en la sección VII se incluyen las referencias
bibliográficas.
II.
Aspectos conceptuales de resolución bancaria
1) Un régimen de liquidación especial
De tanto en tanto algún banco1 se torna inviable y debe ser cerrado o
reestructurado. Para esa situación, de carácter excepcional en el funcionamiento del
sistema financiero, los países desarrollan y aplican lo que se conoce como marco de RB.
La RB se puede definir como el conjunto de procedimientos y acciones llevados
adelante por las autoridades para resolver la situación de un banco inviable. En otras
palabras, RB es todo lo que las autoridades hacen frente a la caída de un banco.
El marco de RB es un régimen de liquidación y cierre de empresas, pero
específicamente diseñado para bancos. La justificación de que los bancos cuenten con
su propio régimen de liquidación y cierre, diferente al del resto de las empresas, se basa
1
A lo largo de este capítulo se utilizará la denominación genérica “bancos” para referirse a las entidades
con licencia otorgada por el Estado para dedicarse a la intermediación financiera; este grupo puede incluir
a intermediarios que no necesariamente reciben el nombre de banco, tales como entidades financieras,
entidades de ahorro y crédito, etc.
299
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
en que si se cerrara un banco con los procedimientos de bancarrota usuales se
generarían efectos negativos sobre el resto de la economía, produciendo lo que los
economistas denominan “externalidades negativas”. Para minimizar esos efectos
negativos se desarrollan los marcos de RB.
Entonces, cabe preguntarse, ¿por qué el cierre de un banco por los procedimientos
usuales de bancarrota generaría externalidades negativas que no genera el resto de las
empresas de la economía? La respuesta se encuentra en la peculiaridad de la operatoria
bancaria, que hace que el balance de un banco (tanto el pasivo como el activo) sea muy
diferente al del resto de las empresas.
El pasivo bancario
El pasivo de los bancos está compuesto en gran medida por miles de pequeños y
medianos depósitos, muchos de cuyos titulares son personas físicas, mientras que
en las empresas los pasivos son principalmente préstamos recibidos de uno o varios
bancos y préstamos comerciales de un número relativamente pequeño de
proveedores. Otra diferencia importante es que diariamente una parte importante de
los pasivos bancarios -depósitos a la vista y a plazo- vence y se renueva; sus
titulares pueden exigir en cualquier momento que se les cancelen los pasivos a la
vista y los depósitos a plazo vencidos. Cuando un gran número de depositantes opta
por retirar sus depósitos en lugar de renovarlos se produce lo que se denomina
“corrida de depósitos”. Los bancos son vulnerables a estas corridas.
El activo bancario
El activo de los bancos está constituido principalmente por deudas de empresas y
personas; mientras que en el resto de las empresas una parte importante del mismo
corresponde a mercaderías, muebles e inmuebles. Es decir, que el activo de los
bancos depende críticamente de la capacidad y voluntad de pago de los deudores.
La voluntad de pago, a su vez, depende de que el banco siga prestando sus servicios
(por ejemplo, el deudor de saldos de tarjeta de crédito los cancela con la expectativa
de volver a utilizar la tarjeta el mes siguiente) y lleve adelante una eficiente gestión
de su cartera crediticia.
La experiencia muestra que, cuando un banco deja de funcionar y entra en un
proceso de liquidación ordinario, gran parte de sus activos pierde su valor en poco
tiempo, salvo que se haga algo al respecto. Esto se suele ilustrar con la denominada
“teoría del helado” (ver Cuadro 1).
El sistema de pagos
Otra característica distintiva de los bancos, además de las arriba mencionadas, es
que son actores importantes en el sistema de pagos. Los pagos y transferencias de la
mayoría de las economías del mundo son gestionados en su mayor parte a través del
sistema bancario. Por ello, el cierre de uno o más bancos puede afectar el sistema
de pagos de un país e impactar negativamente sobre la economía.
300
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
Los elementos arriba mencionados son las principales razones por las cuales los
bancos tienen un régimen de liquidación especial. Estos elementos también son la razón
de la existencia de la denominada red de seguridad financiera (RSF), de la cual el marco
de RB es uno de sus componentes.
Cuadro 1. Teoría del helado La “teoría del helado” es una analogía que expresa el proceso de deterioro de los activos bancarios en un proceso de RB y la necesidad de proceder con premura. En esta analogía los bancos son equivalentes a un freezer (o congelador) y los activos bancarios son equivalentes a un helado. La teoría del helado podría expresarse de la siguiente forma: Si un freezer deja de funcionar (un banco se torna inviable) es necesario extraer el helado (excluir el activo del banco) y ponerlo en un freezer que funcione (transferirlo a un banco solvente). De no hacerse esto, el helado se derretirá (el activo bancario perderá su valor). La pregunta que cabe hacerse es por qué los activos de un banco pierden su valor (se derriten) cuando el banco se cierra, hecho que generalmente no ocurre en otras industrias. Por ejemplo, si una panadería entra en quiebra, la mayoría de sus activos no pierden valor y pueden ser vendidos. La respuesta al interrogante del punto anterior está en la naturaleza de los activos bancarios, que son principalmente préstamos (compromisos de pagos). Son varios los motivos por los cuales se produce un deterioro de la cartera de préstamos cuando un banco es intervenido o cerrado, entre otros: se pierde el incentivo a pagar el préstamo por parte del deudor para seguir teniendo acceso a él (por ejemplo, tarjeta de crédito); al cerrarse el banco, por lo general, cesan (o se relajan) las acciones de gestión de cobranzas que lleva adelante el banco, las sucursales donde se solían hacer los pagos ya no están abiertas, etc. Similar situación se da con otros activos como, por ejemplo, el valor de franquicia de las tarjetas de crédito emitidas por el banco. Estos y otros factores hacen que cuando un banco cierra, si no se transfieren los activos a otros bancos y se inicia un proceso de liquidación, los activos pierden la mayor parte de su valor, tal como surge de la evidencia práctica en la región. 2) La resolución bancaria en el contexto de la red de seguridad
financiera
Se denomina RSF al conjunto de instituciones y procedimientos implementados
por el Estado con el fin de procurar la estabilidad financiera y mitigar el impacto de la
caída de un banco sobre los depositantes, el sistema financiero y la economía.
En general, se considera que la RSF está formada por cuatro componentes
principales: (1) los esquemas de regulación y supervisión, (2) las facilidades de
prestamista de última instancia, (3) los mecanismos de RB, y (4) el seguro o garantía de
depósitos.
Los distintos componentes pueden considerarse como sucesivas “líneas de
defensa” frente a los riesgos de la actividad financiera, tal como se expone en la Figura
1.
301
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
Figura 1. Líneas de defensa de la RSF
Fuente: Bolzico, J. (2006). “Exposición Pilares para una Resolución Bancaria Eficiente - Concertación
Ecuador”. 6 Septiembre 2006.
Como se puede observar, el mecanismo de RB es uno de los cuatro componentes
de la RSF: la tercera línea de defensa, a partir de cuya caída comienzan a acumularse
costos importantes para la sociedad, y de allí su relevancia.
La forma en que se diseñe una RSF impacta decisivamente en dos aspectos
fundamentales: la capacidad de prevenir o limitar los efectos de una crisis, y la
generación del denominado “riesgo moral”.2 Un diseño adecuado de una RSF debe
procurar maximizar el primer aspecto, dado un determinado nivel de riesgo moral
aceptado o -inversamente- debe minimizar el riesgo moral sujeto a alcanzar
determinado nivel de protección (ver Figura 2).
2
Riesgo moral es el concepto que describe aquellas situaciones en las cuales los individuos no asumen la
totalidad de los costos o consecuencias negativas de sus actos. En general, la existencia de algún tipo de
seguro trae aparejado riesgo moral.
302
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
Figura 2. RSF. Relación entre protección y riesgo moral
Fuente: Bolzico, J. (2012). “Metodología LINDA de evaluación de la Red de Seguridad Financiera”. Nota técnica. Abril 2012. La capacidad de prevenir o limitar los efectos de una crisis de una RSF depende
de varios factores, entre los cuales se pueden señalar: fortaleza de las instituciones
involucradas, calidad en el diseño de los procesos, recursos disponibles y capacidad del
personal a cargo de su implementación.
La generación de riesgo moral puede -y debe- limitarse a través del diseño de
cada uno de los componentes de la RSF y de los requisitos de acceso a la misma. Así,
por ejemplo, no debería ser posible el “salvataje” de accionistas e inversores, la
cobertura a los depositantes nunca debería ser total, etc.
3) Pilares de la resolución bancaria
Se han identificado cinco pilares básicos para la constitución de un marco de RB
eficiente.3 Tal como se observa en la Figura 3 estos son:
1. Legislación apropiada.
2. Garantía o seguro de depósitos solvente y con capacidad de aportar en procesos
de RB.
3. Reglamentación y procedimientos operativos formalizados.
4. Capacidad de implementación práctica.
5. Estándares mínimos de supervisión.
3
Bolzico et al (2007).
303
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
Figura 3. Pilares de RB
Resolución bancaria
1
2
Legislación
apropiada
Seguro de depósitos
(Solvente y con capacidad de aportar en la RB)
Claridad jurídica para
aplicar BB-­‐BM;
protección de los supervisores y del proceso
3
4
5
Reglamentación y procedimientos formales
Capacidad de implementación
Supervisión
adecuada
Regulaciones,
manuales,
procedimientos, etc.
Capacidades, capacitación, simulaciones, organización, logística
Regulación y supervisión
Fuente: Elaboración propia.
Estos pilares pueden considerarse las bases o elementos constitutivos que debe
tener un marco de RB. Los pilares mencionados son útiles tanto para crear un marco de
RB desde cero como para analizar uno existente.
A continuación se describen los pilares de la RB.
Legislación apropiada
Contar con una legislación apropiada es crucial para poder llevar adelante
exitosamente los procesos de RB y evitar tener que introducir cambios legislativos en
medio del proceso de cierre de un banco. La falta de legislación adecuada atenta contra
la implementación de procesos de RB eficientes y genera incertidumbre sobre la
resolución de futuras quiebras, repercutiendo negativamente sobre la estabilidad del
sistema financiero y fomentando el riesgo moral.
El diseño del marco legal debería contemplar, entre otras, las siguientes
cuestiones:
• Asignación clara y coherente de roles y responsabilidades. El marco legal
debe ser muy preciso en relación a los roles y responsabilidades de los
organismos y funcionarios participantes durante todo el proceso de RB. Se
deben evitar duplicaciones o falta de asignación de roles.
• Capacidad legal del supervisor. Las autoridades bancarias a cargo de la RB
deben contar con las facultades legales necesarias para llevar adelante el
proceso. Entre otras capacidades deben contar con facultades para revocar
licencias bancarias, desplazar personal gerencial, y prever distintas alternativas
de resolución, entre ellas, la posibilidad de aplicar el esquema conocido como
“banco bueno-banco malo” (ver sección 4)).
304
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
• Protección legal a las autoridades y al proceso de resolución. Los
funcionarios públicos involucrados en la implementación de la RB deben contar
con una protección legal efectiva frente a los procesos judiciales originados en
razón del desempeño de sus tareas. La falta de protección legal limita la
posibilidad de que los funcionarios lleven adelante eficazmente los procesos de
RB o, si lo hacen, se exponen a largas demandas legales. La protección legal es
efectiva si, para demandar a los funcionarios involucrados, se requiere que
previamente una corte haya revertido o declarado ineficaces las medidas
tomadas por ellos.
• Prioridad de cobro claramente definida. El marco legal debe establecer la
prioridad de cobro de los distintos tipos de acreedores de un banco en
liquidación, a fin de aumentar las probabilidades de cobro de los depositantes, en
especial los de menores montos. La aplicación del esquema de “banco buenobanco malo” requiere distintos niveles de prioridad de cobro entre los pasivos.
• Seguridad jurídica. La legislación debería establecer que ningún tribunal podrá
interrumpir o revertir la implementación de la RB en cualquiera de sus etapas. Si
en la aplicación de la RB se generara algún perjuicio, la solución debe ser la
compensación posterior por dicho perjuicio, sin afectar el proceso de resolución.
• Plazos máximos razonables para la aplicación de mecanismos de resolución.
El marco de RB debe prever plazos máximos razonablemente cortos para la
aplicación de los procedimientos de RB. No debe transcurrir mucho tiempo entre
el momento en que los depositantes dejan de acceder a sus depósitos por el
inicio del proceso de resolución, y aquel en que pueden disponer nuevamente de
ellos, o bien proceder al cobro del respectivo seguro. Al lapso entre uno y otro
momento se lo denomina “tiempo de indisponibilidad de los depósitos”. El
escenario ideal es aquel en el cual el período de indisponibilidad de depósitos no
excede un fin de semana; ello ocurre en países que cuentan con un marco de RB
adecuadamente desarrollado e implementado. Dependiendo de las
circunstancias, podrían presentarse casos en los que el período de
indisponibilidad se extendiera a días o incluso semanas, pero siempre se deberá
procurar reducirlo al mínimo posible.
Garantía o seguro de depósitos solvente y con capacidad de aportar en los
procesos de resolución bancaria
Modernamente, un seguro o garantía de depósitos cumple dos objetivos
principales: por un lado, ofrece un nivel de protección mínima a los depositantes del
sistema financiero y, por otro, es una herramienta importante para apoyar los procesos
de RB. En relación a este último aspecto, las instituciones a cargo del manejo del seguro
o garantía de depósitos deben estar legalmente habilitadas para aportar recursos que
posibiliten una solución a un banco inviable, en la medida en que ello le resulte menos
costoso que el pago de los depósitos cubiertos en un escenario de liquidación. Esto se
conoce como la “regla del menor costo”. El rol del marco de seguro o garantía de
depósitos facilitando con recursos los procesos de RB (generalmente bajo el esquema de
“banco bueno-banco malo”) es cada vez más frecuente y relevante.
La regla del menor costo establece que el asegurador podrá aportar en un
proceso de RB, siempre que el costo sea menor o igual al calculado para el escenario de
cierre y liquidación del banco. Para ello, se deben estimar los recursos que se prevé se
305
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
recuperarían en el caso de una liquidación, en base a una metodología predefinida4 y
considerando el grado de prelación de cobro del asegurador. La diferencia entre lo que
el asegurador pagó y lo que recupera en la liquidación es la pérdida o “costo”, y es lo
que se considera como límite para la provisión de fondos en el proceso de RB.
Para cumplir los objetivos arriba mencionados, las instituciones a cargo del
manejo del seguro o garantía de depósitos deben ser solventes y con capacidad
económica acorde a los compromisos asumidos.
Reglamentación y procedimientos operativos formalizados
Las autoridades deben seguir reglas y procedimientos establecidos claramente y
con antelación, permitiendo una mayor velocidad y transparencia en el proceso de RB y
otorgando seguridad jurídica a los procesos de resolución. Los procedimientos formales
deben lograr un equilibrio entre las normas y la discreción durante el proceso de
resolución, permitiendo la existencia de reglas pero brindando la flexibilidad suficiente
para abordar casos especiales. Los procedimientos formales deberían incluir, al menos:
• Reglamentos que completen y complementen el marco legal pertinente,
proporcionando a la RB un marco normativo más detallado.
• Manual de RB que funcione como guía operativa en los procesos de RB y que
abarque (con mayor detalle que la ley y los reglamentos): disparadores para
determinar el comienzo de los procesos de RB, procedimientos para seleccionar
el método de resolución más apropiado, procedimientos a aplicar durante el
proceso de resolución, tratamiento de los depósitos, participación del seguro de
depósitos, responsabilidades y funciones de las áreas participantes, e interacción
entre distintas instituciones.
• Contratos estandarizados que permitan ahorrar tiempo durante la RB, así como
conocer las condiciones de las partes involucradas y resolver sus desacuerdos
antes de que el proceso de RB tenga lugar.
Capacidad de implementación práctica
Los procesos de RB requieren habilidades diferentes de las requeridas para la
supervisión bancaria, por lo que las autoridades deben contar con personal calificado,
con el entrenamiento apropiado y experiencia en RB. La capacidad de implementación
eficiente puede fortalecerse mediante la creación de una unidad especializada en RB,
encargada de coordinar y conducir la aplicación de los procedimientos de resolución, de
la actualización permanente de los procedimientos formales, de identificar maneras de
mejorar la legislación y las normas pertinentes, y de mantener la capacitación al día.
Esta última debería incluir el estudio de las mejores prácticas de RB, respecto al análisis
del marco legal y normativo y de los procedimientos de RB. Esto debería
complementarse, asimismo, con entrenamiento práctico, consistente en el estudio de
casos y en simulaciones de cierres de instituciones.
4
Estas metodologías generalmente toman en cuenta experiencias de liquidaciones bancarias previas en el
país.
306
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
Estándares mínimos de supervisión
Los supervisores bancarios deben procurar minimizar el impacto de los bancos
débiles y, en su caso, lidiar con ellos.5 Una supervisión bancaria adecuada fomenta la
estabilidad del sistema financiero, reduce el riesgo moral y promueve la prudencia
bancaria, reduciendo el número de bancos inviables que deben ingresar en el proceso de
resolución. Además, en el caso que un banco deba ser resuelto, una supervisión bancaria
adecuada posibilita un proceso eficiente de resolución, asegurando la existencia de
información confiable sobre los bancos y promoviendo la intervención oportuna. La
información oportuna y confiable facilita tanto una intervención temprana -al permitir
que los supervisores detecten las debilidades en una primera etapa- como una RB
eficiente una vez que un banco quiebra -al asegurar que el supervisor tenga acceso a la
información necesaria sobre el banco insolvente y sobre potenciales compradores-.
De acuerdo al documento “Supervisory guidelines for identifying and dealing
with weak banks”6, para prevenir y tratar bancos débiles los supervisores deben tener la
facultad de establecer y/o requerir:
• Reglas exhaustivas para la concesión de licencias a los bancos, para permitir
nuevas actividades significativas, adquisiciones o inversiones y cambios en la
propiedad en los bancos.
• Normas prudenciales o guías para los bancos, como normas y límites en el
capital, liquidez, préstamos vinculados y concentraciones de préstamos.
• Requisitos para un efectivo gobierno corporativo, incluyendo políticas de
compensación salarial, controles internos y sistemas de gestión de riesgos en
base a la estrategia, complejidad y escala del negocio de cada banco.
• Una evaluación del perfil de riesgo de los bancos y grupos bancarios
proporcional a su importancia sistémica.
• Informes de supervisión (tanto a nivel individual como en base consolidada).
• Un marco de supervisión y de cultura que fomente la intervención temprana.
• Normas contables para la preparación de estados financieros aceptados a nivel
internacional y normas relevantes para los bancos.
• El alcance y las normas que deben observarse en la auditoría de los bancos.
• Un marco legal y judicial, incluyendo un régimen de insolvencia adecuado, para
proporcionar a cada autoridad responsable las facultades legales necesarias para
una resolución eficaz de los bancos, una liquidación diligente de activos y un
tratamiento justo y equitativo de los acreedores, junto con herramientas que
permitan a las autoridades asegurar la continuidad de las funciones
fundamentales.
• Un marco de cooperación e intercambio de información entre los organismos
oficiales nacionales y extranjeros responsables de la seguridad y solidez del
sistema financiero.
4) Alternativas de resolución bancaria frente a un banco en crisis
5
Basel Committee on Banking Supervision -BCBS- (2014). Este documento es un “reporte en consulta”
que está siendo sometido a comentarios del público en general.
6
BCBS (2014).
307
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
Existen diversas formas de resolver un banco cuando se torna inviable. No
obstante, es posible tipificarlas en seis categorías, en las cuales debería poder
enmarcarse cualquier proceso de RB. En esta sección se hará una breve descripción de
las mismas, sin considerar las virtudes y defectos de cada una.
i.
ii.
iii.
iv.
v.
vi.
Cierre de banco y pago de la garantía/seguro. Al banco inviable se le
revoca la autorización para funcionar, se pagan los depósitos hasta el monto
asegurado o garantizado, y el banco es liquidado.
Asistencia a banco abierto. Al banco inviable se le otorga una asistencia
financiera (capital, liquidez o ambos) a fin de que pueda mantenerse
operativo, a pesar de su inviabilidad.
Intervención del Estado (administración estatal temporal o
estatización). El Estado toma control de la gestión del banco y es
responsable de su operatoria. Puede incluir o no la estatización del banco.
Fusión inducida por las autoridades. Las autoridades promueven o
inducen a un banco solvente a absorber o fusionarse con el banco inviable.
Pueden preverse garantías o compensaciones económicas para el banco
absorbente.
Banco puente. Los activos y pasivos del banco inviable son traspasados a un
vehículo especialmente creado (otra sociedad, fideicomiso, etc.); se
mantienen las operaciones del banco hasta tanto se encuentre un comprador
para el banco puente. El banco puente es administrado por las autoridades de
RB o alguna institución estatal.
Esquema “banco bueno-banco malo”. Se toma una parte de los pasivos del
banco (pasivos laborales, depósitos asegurados y -generalmente- resto de los
depósitos) y se los transfiere a un banco solvente. En contraprestación, el
banco que se hace cargo de los depósitos recibe activos por un monto
equivalente a los depósitos asumidos. A fin de que los activos sean
suficientes para igualar los pasivos, generalmente el organismo responsable
del seguro o garantía de depósitos hace un aporte de recursos (que según las
buenas prácticas debe ser menos costoso que lo que hubiese costado pagar el
seguro o garantía). Los activos y pasivos excluidos de un banco más los
aportes del seguro o garantía de depósitos, que han de ser transferidos a otro
banco, usualmente se denominan “unidad de negocios” o “banco bueno”.
Los activos y pasivos remanentes constituyen la “unidad residual” o “banco
malo” que se somete a un proceso de liquidación. Para facilitar el proceso de
transferencia de activos y pasivos y reducir el riesgo del banco adquiriente,
se suele realizar esta transferencia a través de un vehículo o instrumento
financiero (por ejemplo, fideicomiso). Este esquema se encuadra en lo que se
denomina también como “compra y subrogación” (o P&A por sus siglas en
inglés).
5) Casos no sistémicos vs. casos sistémicos
Al momento de aplicarse un proceso de RB se pueden dar dos escenarios
posibles: que se esté frente a un caso sistémico o a un caso no sistémico. En general, se
define caso sistémico a aquella situación donde el cierre de un banco mediante los
procesos ordinarios generaría impactos negativos significativos sobre el resto del
308
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
sistema financiero y económico. Es decir, que el cierre de dicho banco afectaría al
sistema en el que se desenvuelve. Análogamente, si el cierre de un banco no tiene
efectos negativos importantes sobre el sistema, se lo considera no sistémico.
La distinción entre ambas categorías resulta de utilidad para establecer qué curso
de acción aplicar en términos de RB. En los casos sistémicos “no se puede dejar caer” a
el o los bancos. Para ello, se pueden aplicar distintas opciones pero, por lo general,
implica comprometer fondos públicos e involucrar al Estado en la gestión de los bancos.
Hasta principios de los años 2000, para decidir si un proceso de RB tenía ribetes
de sistémico o no, se consideraba principalmente el tamaño de el o los bancos en
problemas. Si era un banco grande que representaba una parte sustancial del sistema,
entonces se consideraba que se estaba frente a una situación sistémica. Es decir, que el
carácter de sistémico o no lo definía el tamaño del propio banco en problemas.
La experiencia ha demostrado que tomar en cuenta sólo el tamaño del banco en
problemas no siempre es adecuado. Por ejemplo, el banco Baninter (2003) en República
Dominicana tuvo un gran efecto sistémico, pero no tanto por su tamaño sino por sus
operaciones fraudulentas y las falencias del proceso de resolución aplicado. Un contra
ejemplo lo constituye el Banco Bancafé (2006) en Guatemala que, siendo un banco de
tamaño sistémico, por el buen proceso de resolución aplicado, se pudo resolver sin
utilizar fondos públicos, sin afectar al sistema y honrando el 100% de los depósitos.
Luego, la crisis financiera internacional aportó otros elementos: en el caso del banco de
inversión Bear Stearns, no era el tamaño lo que lo hacía sistémico sino su interacción y
operaciones cruzadas con el resto de las instituciones. También quedó en claro que,
cuando existe fragilidad en el sistema financiero de un país, una región o a escala
mundial, cualquier banco resulta ser sistémico en esas circunstancias.
A la luz de las experiencias recientes y de los desarrollos conceptuales,7
conviene tener en cuenta una serie de variables además del tamaño del banco. A
continuación, se listan las principales variables a considerar al momento de determinar
si una situación es o no sistémica:
• En relación al banco o bancos en problemas:
-­‐ Tamaño.
-­‐ Interconexión.
-­‐ Complejidad.
-­‐ Cobertura geográfica.
-­‐ Grado de deterioro.
• En relación a otros factores que afectan al sistema financiero:
-­‐ Grado de estabilidad y fortaleza del sistema financiero local, regional e
internacional.
-­‐ Grado de fortaleza de la economía del país.
-­‐ Calidad de los componentes de la RSF, en especial los procesos de
resolución.
En relación a las alternativas de resolución listadas en la sección 4), las opciones
1 (cierre de banco y pago de la garantía/seguro) y 6 (“banco bueno-banco malo”) son
7
BCBS (2013).
309
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
esquemas de resolución para casos no sistémicos, aunque la opción 6 bajo ciertas
circunstancias resulta de utilidad también para casos sistémicos. En el otro extremo, las
opciones 2 (asistencia a banco abierto) y 3 (intervención del Estado) son esquemas de
resolución para casos sistémicos. Las opciones 4 (fusión inducida) y 5 (banco puente)
son casos intermedios que, si bien deberían utilizarse solamente en casos sistémicos, a
veces se justifican en casos no sistémicos. Esto se presenta en forma esquemática en la
Figura 4.
Figura 4. Alternativas de resolución para casos sistémicos y no
sistémicos
Fuente: Elaboración propia.
6) Buenas prácticas de resolución bancaria
Al momento de diseñar y aplicar un marco adecuado de RB, hay una serie de
principios o estándares que conviene observar. En la medida en que se cumplan dichos
principios se considera que la RB es adecuada.8 Estos principios son:
• Minimización de costos. Resolver un banco siempre tiene costos. Sin embargo,
como principio general, se deberá buscar la alternativa menos costosa. El costo
económico de enviar un banco a liquidación debería ser el “techo”. Cualquier
proceso de resolución debería tener un costo menor, o a lo sumo igual, al de la
liquidación.
• Minimización de riesgo de contagio. El marco de resolución elegido debe
procurar evitar que el cierre de un banco genere efectos negativos sobre el resto
de los bancos del sistema financiero.
• Protección a pequeños depositantes. Un proceso de resolución debe asegurar
un cierto nivel de cobertura por lo menos a los pequeños depositantes,
procurando la mayor cobertura posible de los depósitos, partiendo del monto
cubierto por la garantía como “piso”.
8
Bolzico et al (2007).
310
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
• No salvataje a grandes inversores. No deben utilizarse recursos públicos, o
destinados a la protección de depósitos, para evitar pérdidas a los grandes
inversores de los bancos. Los marcos de garantía/seguro de depósitos y de RB
no tienen como objetivo evitar pérdidas a los inversores sofisticados (el tamaño
de los depósitos se utiliza como indicador de la sofisticación o capacidad para
evaluar riesgos por parte de los depositantes).
• No salvataje a accionistas. Los accionistas son los responsables del banco, por
lo tanto, no deben ser beneficiados con recursos públicos o destinados a la
protección de depósitos. Sólo deberían recibir una compensación si el valor real
de los activos superara al de los pasivos.
• Transparencia. Los procesos de RB deben ser conocidos y su aplicación debe
necesariamente estar dentro de un marco pre-establecido. Una vez realizado el
proceso de resolución se debe proporcionar la información relevante sobre el
mismo.
• Resolución oportuna. La aplicación oportuna es un elemento esencial para el
éxito de los procesos de resolución. Por ello, en el diseño de los marcos de RB
se deben prever mecanismos y procedimientos susceptibles de ser aplicados en
un corto tiempo.
El Financial Stability Board (FSB) publicó en octubre del 2011 los “atributos
clave para un efectivo régimen de resolución de instituciones financieras”, los cuales
fueron actualizados en octubre de 2014.9 Este documento, que tiene una orientación a
casos sistémicos, prevé doce atributos que debe tener un régimen de RB,
proporcionando los lineamientos a ser contemplados en cualquier régimen de resolución
efectiva (ver Figura 5). No obstante, este documento no provee lineamientos específicos
para casos no sistémicos.
9
FSB (2014).
311
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
Figura 5. Atributos clave para un efectivo régimen de RB
1
Alcance
2
Autoridad de resolución
3
Poder de resolución
4
Compensación y neteo de préstamos y deudas
5
Salvaguardas
6
Fondeo de empresas en resolución
7
Marco legal para la cooperación internacional
8
Grupo de manejo de crisis
9
Acuerdos específicos de cooperación internacional
10
Evaluación de la resolución
11
Planes de recuperación y resolución
12
Acceso a la información e intercambio de información
Elementos principales que el FSB considera necesarios para un régimen efectivo de RB
Fuente: Elaboración propia en base a FSB (2014).
De acuerdo a este documento, todo banco que pudiera ser sistémico debería estar
sujeto a un esquema de resolución que posea los atributos arriba listados. Esto
permitiría a las autoridades resolver los bancos de forma ordenada sin generar pérdidas
a los contribuyentes y manteniendo, además, la continuidad de las principales funciones
de los bancos en cuestión.
7) La crisis financiera internacional 2008-2009 y la resolución bancaria
La crisis financiera internacional ha puesto de manifiesto las debilidades de los
esquemas de RB para resolver casos sistémicos, principalmente en los países
desarrollados. También ha demostrado la escasa atención que el tema había recibido
hasta entonces por parte de la literatura especializada y de las organizaciones que fijan
los estándares de regulación y supervisión bancaria.
A partir de la crisis financiera internacional, numerosas jurisdicciones han
modificado su marco de RB. En la mayoría de los países los esquemas de RB han sido o
están siendo revisados; entre ellos cabe mencionarse, por su importancia, a Estados
Unidos y a los países de la Unión Europea.
Estados Unidos ha introducido numerosas modificaciones que van desde
extender la regulación bancaria a los bancos de inversión, pasando por mayores poderes
de resolución hasta incluir a los acreedores como parte de la solución, tomando pérdidas
312
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
en forma automática, el denominado bail-in.10 En Julio de 2010 el Congreso promulgó
la Dodd-Frank Act, que establece la estrategia “Single Point of Entry” (SPE) como el
nuevo marco para la resolución de instituciones financieras de importancia sistémica
(SIFI, por sus siglas en inglés).11 El aspecto principal de la estrategia SPE es que la
resolución se lleva a cabo sólo a nivel de la holding, mientras que las subsidiarias
continúan abiertas. Es decir, que se lleva a cabo una única intervención a la holding,
asignando las pérdidas a los accionistas y los acreedores sin garantía, y se transfieren las
filiales estables a una nueva entidad o entidades solventes. La estrategia SPE está
basada en la combinación de dos alternativas de resolución: bail-in y banco puente. Por
su parte, las instituciones pequeñas que no tienen impacto sistémico continúan bajo el
proceso tradicional de RB a través de la exclusión de activos y pasivos.12
Por otro lado, Europa ha unificado los procedimientos a nivel regional,
otorgándole al Banco Central Europeo (BCE) la responsabilidad de supervisión
(supervisando en forma directa a los bancos más importantes) y a la Autoridad de
Resolución Única (SRA, por sus siglas en inglés) los poderes de resolución. La SRA, en
cuyo directorio estarán representadas las autoridades nacionales de todos los Estados
miembros, resolverá directamente los bancos de importancia sistémica, los bancos de la
UE transfronterizos y todos los bancos cuya resolución requiera el uso del Fondo Único
de Resolución. El resto de los bancos será resuelto por las autoridades nacionales de
resolución, pero la SRA podrá intervenir en cualquier momento. Otra característica
distintiva del nuevo esquema europeo es la introducción del concepto de bail-in como
herramienta central de RB. El nuevo esquema de RB europeo entrará plenamente en
vigencia en 2016.
Si bien entre los objetivos declarados por los países figura la minimización del
riesgo moral, los nuevos esquemas introducen aspectos que pueden aumentar el riesgo
moral. En general, los montos asegurados son altos (por ejemplo, en EEUU la Federal
Deposit Insurance Corporation (FDIC) asegura hasta 250.000 dólares y en Europa el
monto asegurado es de 100.000 euros) y los esquemas de RB prevén varias alternativas
de “salvataje”, tales como “banco puente”, aun en casos no sistémicos, e “intervención
temporal”.
10
No existe una forma sencilla de traducir este término al español. El concepto de bail-in es el opuesto al
de bail-out; este último se puede traducir como “rescate” o “salvataje” indiscriminado. El concepto de
bail-in prevé que, frente a una situación de caída de un banco, la forma de recomponer su balance
consista en que una parte de los pasivos pierda su carácter de pasivo pasando a formar parte del capital.
Si, por ejemplo, un banco tiene patrimonio neto negativo, algunos pasivos se transforman en aportes de
capital; de esa forma, baja el pasivo y sube el capital, tendiendo a reponer solvencia en la entidad. En
general, es de esperar que los acreedores alcanzados por un proceso de bail-in sufran pérdidas
considerables e, incluso, pierdan la totalidad de su acreencia. Generalmente, son sujetos a bail-in los
pasivos más sofisticados, no siendo alcanzados los depositantes pequeños y medianos.
11
La Dodd-Frank Act considera como SIFI a aquellas instituciones con activos consolidados iguales o
mayores a USD 50 billones americanos (miles de millones).
12
En contraposición al enfoque SPE, los esquemas de resolución podrían basarse, alternativamente, en el
enfoque “Multiple Point of Entry” (MPE). Este enfoque consiste en la aplicación de los poderes de RB
por dos o más autoridades de resolución a diferentes partes del grupo, resultando, probablemente, en una
ruptura del grupo en dos o más partes separadas (el grupo podría dividirse a nivel nacional o regional, a lo
largo de las líneas de negocio, o alguna combinación de estos). Las alternativas de RB aplicadas a las
partes por separado no tienen por qué ser las mismas y pueden incluir, por ejemplo, bail-in, banco puente,
entre otras.
Al momento del diseño de un esquema de RB, se deberán analizar y evaluar ambos enfoques alternativos
(SPE y MPE).
313
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
Cabe señalar que la mayor parte de los nuevos procedimientos no fueron
testeados en la realidad y que su aplicabilidad y resultados prácticos aún están por verse.
III.
Breve descripción del marco de resolución bancaria chileno
El proceso de RB en Chile está regido por los artículos 118 a 153 del Título XV
de la Ley General de Bancos. Las bases del esquema de RB datan de 1986 y fueron
introducidas por la ley 18.576, que modificó la ley 252 de 1960. Hubo modificaciones
legales posteriores (entre ellas en 2010 y 2013), pero estas no modificaron
sustancialmente el enfoque inicial de RB.
El marco de RB es, en su mayor parte, responsabilidad de la Superintendencia de
Bancos e Instituciones Financieras de Chile (SBIF); por su parte, el Banco Central de
Chile (BCC) es responsable de dar conformidad al inicio del proceso de liquidación
forzosa (LF) y administración temporal (AT).13
El Superintendente de Bancos es nombrado por el Presidente de la República
(art. 3 de la Ley General de Bancos) y no se establece un período de mandato fijo ni un
régimen especial para removerlo de su cargo. Es decir, que el Superintendente no tiene
un marco de autonomía institucional.
La Ley General de Bancos prevé tres situaciones diferentes de problemas
económico-financieros de un banco:
1. “Hechos que hacen temer por su situación financiera” (art. 118).
2. “Problemas de solvencia que comprometen el pago oportuno de sus
obligaciones” (art. 122).
3. “El Superintendente establece que un banco no tiene la solvencia para seguir
operando, (…) o si las propuestas de convenio hubiesen sido rechazadas” (art.
130).
En el Cuadro 2 se listan los elementos que caracterizan a cada una de estas tres
situaciones.
Para cada una de estas situaciones, se prevén distintos cursos de acción,
respectivamente:
1. Capitalización preventiva (CP).
2. Proposiciones de convenio a los acreedores (PCA).
3. Liquidación forzosa (LF).14
13
La intervención del BCC consiste, concretamente, en: revisar en forma previa los fundamentos de la
propuesta de la SBIF en lo relativo a designar un inspector delegado o administrador provisional en los
términos del art. 24 de la Ley General de Bancos, revisar la reconsideración sobre la calificación general
de los activos del banco en los términos del art. 129 para fines de la presentación de la PCA, y otorgar su
previo acuerdo favorable para fines de revocar la autorización de existencia de un banco conforme el art.
130.
14
Estas alternativas de RB se describen en la sección 1).
314
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
Además, la legislación prevé que para las situaciones 1 y 2 arriba listadas
(situaciones previstas en los artículos 118 y 122, respectivamente) el banco en cuestión
podrá convenir un préstamo a dos años con otro banco; el cual podrá computarse como
capital. Esta operatoria se denomina capitalización por el sistema financiero (CSF).
Cuadro 2. Posibles problemas económico-­‐financieros de un banco 1. “Hechos que hacen temer por su situación financiera” (art. 118) Se considera que un banco ha ocurrido en hechos que hacen temer por su situación financiera cuando: - El capital básico sea inferior al 3% de los activos totales netos de provisiones exigidas. - El patrimonio efectivo sea inferior al 8% de los activos netos de provisiones exigidas y ponderados por riesgo. - Por efecto de pérdidas acumuladas durante el ejercicio, se desprenda que de mantenerse el aumento proporcional de ellas en los siguientes seis meses, el banco quedará en alguna de las situaciones previstas precedentemente. 2. “Problemas de solvencia que comprometan el pago oportuno de sus obligaciones” (art. 122) Se considera que un banco presenta problemas de solvencia cuando: - El capital básico sea inferior a un 2% de los activos netos de provisiones exigidas. - El patrimonio efectivo sea inferior a un 5% de los activos netos de provisiones exigidas y ponderados por riesgo. - El banco mantenga con el Banco Central créditos de urgencia vencidos y, al solicitar su renovación, éste la deniegue, siempre que el informe de la SBIF haya sido también negativo, por razones fundadas. 3. “El Superintendente establece que un banco no tiene la solvencia para seguir operando, (…) o si las propuestas de convenio hubiesen sido rechazadas” (art. 130) Adicionalmente, existe otra facultad de la SBIF, que si bien no está contenida en
el Título XV de la Ley General de Bancos (“Medidas para Regularizar la situación de
los bancos y su liquidación”), en la práctica es una herramienta de RB. En ese sentido,
el art. 24 de la mencionada ley permite al Superintendente de Bancos -previo acuerdo
del Consejo del BCC- nombrar un administrador provisional del banco.15 De esta forma,
existe lo que podría considerarse una cuarta herramienta de RB: administración
temporal (AT).
Los requisitos para la AT son un tanto genéricos y pueden superponerse con los
previstos para las situaciones arriba mencionadas. El art. 24 establece que el
Superintendente podrá designar un administrador cuando un banco:
• hubiere incurrido en infracciones o multas reiteradas,
• se mostrara rebelde para cumplir las órdenes legalmente impartidas por el
superintendente, o
• hubiese ocurrido algún hecho grave que haga temer por su estabilidad
económica.
15
Facultad establecida en el artículo 24 del Decreto con Fuerza de Ley 252 de 1960.
315
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
La Figura 6 resume en forma esquemática las posibles situaciones de un banco y
los cursos de acción previstos en cada caso.
Figura 6. Posibles situaciones de un banco y cursos de acción previstos
Posibles situaciones de un banco
Medida de
Estado del
resolución
banco
1 “Hechos que hacen temer por su
Capitalización
Abierto
situación financiera” (art. 118)
preventiva
- Capital básico < 3% de los activos netos de
(CP)16
-
2
“Problemas de solvencia que
comprometen el pago oportuno de
obligaciones” (art. 122)
-
-
3
4
provisiones.
Patrimonio efectivo < 8% de los activos
netos de provisiones y ponderados por
riesgo.
Por pérdidas acumuladas durante el
ejercicio el banco podría quedar en alguna
de las situaciones antes previstas.
Capital básico < 2% de los activos netos de
provisiones.
Patrimonio efectivo < 5% de los activos
netos de provisiones y ponderados por
riesgo.
El banco mantiene con el BC créditos de
urgencia vencidos y, al solicitar su
renovación, éste la deniega, siempre que el
informe de la SBIF haya sido también
negativo.
“Hubiere incurrido en infracciones o
multas reiteradas, se mostrare rebelde
para
cumplir las órdenes legalmente
impartidas por el Superintendente o
hubiere ocurrido en ella cualquier hecho
grave que haga temer por su
estabilidad económica” (art. 24)
“El Superintendente establece que no
tiene la solvencia para seguir operando,
la seguridad de sus depositantes u
otros acreedores exige su liquidación, o
las proposiciones de convenio han sido
rechazadas” (art. 130)
Proposiciones
de convenio a
acreedores
(PCA)16 17
Suspendido
parcialmente
Administración
Abierto
temporal
(administrado
(AT)16
por la SBIF)
Liquidación
forzosa (LF)
Cerrado18
Fuente: Elaboración propia en base a la Ley General de Bancos.
16
Podrá convenir, adicionalmente, préstamo a dos años con otro banco computable como capital (CSF).
Las PCA se refieren a los acreedores que sean titulares de depósitos no a la vista; el convenio no
afectará a los acreedores que gocen de preferencia ni a los que sean titulares de depósitos, captaciones u
otras obligaciones a la vista.
18
El banco realiza las acciones en lo referente al pago de los depósitos a la vista y la transferencia de las
cuentas corrientes y demás depósitos a la vista a otro banco.
17
316
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
1) Breve descripción de las alternativas de RB en Chile
La capitalización preventiva (CP) consiste en que el Directorio del BCC
convoque a la junta de accionistas de un banco en problemas para que ésta acuerde el
aumento de capital que resulte necesario para su normal funcionamiento. Si no lo hace
no podrá aumentar sus colocaciones ni hacer inversiones, salvo en instrumentos del
BCC.
Las proposiciones de convenio a los acreedores (PCA) consisten en propuestas
realizadas por bancos que presenten problemas de solvencia a sus depositantes a plazo y
demás acreedores (excepto depósitos y obligaciones a la vista). Estas propuestas pueden
incluir la capitalización total o parcial de los créditos, la ampliación de plazos, la
remisión de parte de las deudas, u otras medidas. El proceso puede tener una duración
entre 30 y 50 días.19 Las PCA implican la suspensión parcial de operaciones ya que,
desde la fecha de presentación de las mismas y mientras no exista una decisión sobre
ellas, no será exigible el pago de depósitos y otras obligaciones no a la vista (art. 123).20
El procedimiento de PCA está diseñado para ser llevado a cabo entre partes privadas
bajo la supervisión de la SBIF; la SBIF tiene un rol de reglamentación y supervisión del
proceso.
La capitalización por el sistema financiero (CSF) consiste en un préstamo a dos
años asumido por un banco que se encuentre en las causales de los artículos 118 o 122 o
sometido a AT con otro banco. Estos préstamos podrán computarse como capital y en
caso de no pago podrán ser capitalizados. Cabe mencionar que, según estándares de
Basilea, el plazo mínimo de un préstamo para considerarse capital es de 5 años. La CSF
permite, en caso de incumplimiento, justificar que éste se compute como capital, a pesar
del plazo de 2 años.
La administración temporal (AT) implica la designación de un administrador
provisional del banco por parte de la SBIF, el que tendrá todas las facultades del giro
ordinario que la ley y los estatutos señalan al directorio y al gerente. La designación no
podrá ser por un período superior a un año, aunque éste puede ser renovado cuantas
veces el Superintendente lo considere conveniente, previo acuerdo del Consejo del
BCC.
19
El banco deberá presentar las PCA dentro de los 10 días desde que se haya detectado la falta de solvencia. Las PCA deberán ser calificadas por la SBIF en un plazo de 5 días hábiles, y si la SBIF formulara objeciones el banco deberá aceptarlas en el plazo de 2 días hábiles. Finalmente, dentro del plazo de 15 días de presentadas las PCA los acreedores tendrán derecho a votar el convenio. Si se rechazara el convenio propuesto, el banco deberá proponer otro dentro de los 3 días siguientes, en el que mediante la capitalización de los créditos logre que el banco quede con una proporción entre patrimonio efectivo y activos ponderados por riesgo igual o mayor a 12%. Una vez presentada esta nueva PCA, los acreedores tienen un plazo de 15 días para votar el convenio. Si este nuevo convenio fuera también rechazado, se procederá a la liquidación forzosa del banco.
20
A diferencia de las obligaciones a la vista, que si son exigibles.
317
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
La liquidación forzosa (LF) implica la revocación de la licencia y el inicio del
proceso de liquidación. Para su declaración se requiere el previo acuerdo favorable del
Consejo del BCC.
La CP, la CSF y las PCA son soluciones de carácter esencialmente privado, si
bien se prevé una supervisión del proceso por parte de la SBIF. Las únicas medidas
llevadas a cabo por la SBIF son la AT y la LF, ambas medidas extremas (ver Figura 7).
Figura 7. Medidas de resolución privadas o por parte de la SBIF
Solución privada
CP
Intervención o cierre
PCA
AT
LF
grado de afectación patrimonial
Fuente: Elaboración propia en base a la Ley General de Bancos.
La legislación chilena no contempla “instrumentos intermedios” de RB que se
aplican usualmente una vez agotadas las soluciones privadas para recomponer la
situación de los bancos (CP y PCA), y previo al proceso de liquidación. Estos
instrumentos consisten, esencialmente, en la exclusión y transferencia de los activos y
pasivos (por montos equivalentes) del banco en dificultades a otros bancos, y se
complementan con la posibilidad de que quién tiene la responsabilidad de asegurar o
garantizar los depósitos pueda aportar recursos bajo la regla del menor costo.
Asimismo, a fin de facilitar la RB, la legislación podría considerar arreglos
denominados de “bail-in”, que consisten en que los grandes inversores y depositantes
absorban las pérdidas en caso de insolvencia; así como se podrían considerar
alternativas de RB para casos sistémicos, tales como banco puente.
2) Garantía de depósitos
La legislación chilena establece un régimen dual de protección de depósitos
basado en una garantía limitada del Estado para los pequeños depósitos a plazo de
personas naturales y la protección ilimitada de los depósitos a la vista de personas
naturales y jurídicas.
Por un lado, el Estado provee un garantía sobre el 90% del monto de los
depósitos y captaciones a plazo de personas naturales hasta un tope de 120 unidades de
fomento (UF) por año (art. 144 y 145 de la Ley General de Bancos).21 Por otro lado, la
Ley General de Bancos asegura el pago del 100% de los depósitos en cuenta corriente y
a la vista. Para cumplir esta obligación los bancos deben utilizar sus activos líquidos y,
21
Aproximadamente USD 5.000; considerando que, a noviembre de 2014, una unidad de fomento
equivale a 24.537 pesos chilenos y el tipo de cambio asciende 598,94 pesos por dólar. Fuente: BCC.
318
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
si los fondos del banco fueran insuficientes, el BCC deberá proporcionar los fondos
necesarios (art. 132 de la Ley General de Bancos). Los bancos no pagan prima o aportes
por la garantía.
La Figura 8 resume el esquema de garantía de depósitos de Chile.
Figura 8. Esquema de garantía de depósitos de Chile
Depósitos a la vista
Depósitos a plazo
Personas
naturales
Ilimitada
90 % del monto,
hasta 120 UF
Personas
jurídicas
Ilimitada
Sin garantía
(aprox. USD 5.000)
Fuente: Elaboración propia en base a la Ley General de Bancos.
El pago de la garantía limitada sobre los depósitos a plazo y de la garantía
ilimitada sobre los depósitos a la vista se realiza una vez declarada la LF. Sin embargo,
el pago de la garantía a los depósitos a la vista se puede producir también,
indirectamente, ante una PCA ya que, si los retiros son mayores a la liquidez del banco,
el BCC debe proceder al pago.
En líneas generales, se destacan los siguientes aspectos a mejorar, y que se
alejan de las buenas prácticas en la materia, en relación al esquema de garantía de
depósitos de Chile:
• Ofrece una garantía ilimitada sobre los depósitos a la vista, lo que expone al
BCC a grandes pérdidas potenciales.
• La garantía es brindada en forma gratuita por el Estado, sin aporte alguno de los
bancos o depositantes.
• Brinda una escasa protección a los depósitos a plazo.22
En relación a la garantía ilimitada sobre los depósitos a la vista cabe destacar
que los préstamos que el BCC otorga en los casos de presentación de PCA y de
liquidación forzosa, gozan de preferencia respecto de cualquier otro acreedor (art. 132
de la Ley General de Bancos). Por otro lado, la reserva técnica prevista en el art. 65 de
la Ley General de Bancos tiene la finalidad de acotar el crecimiento de los depósitos a la
vista de los bancos y, consecuentemente, limitar la responsabilidad del BCC en el pago
de los depósitos a la vista. Estos dos elementos (preferencia de pago y reserva técnica)
actúan como mitigadores del riesgo de pérdidas al que está expuesto el BCC por la
garantía ilimitada que otorga a los depósitos a la vista.
22
Estos aspectos a mejorar se analizan con mayor detalle en la sección 2).
319
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
3) Protección legal
La Ley General de Bancos no incluye ninguna disposición respecto a la
protección legal de los funcionarios de la SBIF. La única referencia específica a
protección legal se refiere al liquidador, en cuyos casos la SBIF puede contratar
profesionales para hacerse cargo de la defensa.
El personal de la SBIF está cubierto por el Estatuto Administrativo (Ley 18.834
- art. 84) en el que se establece que “los funcionarios tendrán derecho a ser defendidos
y a exigir que la institución a que pertenezcan persiga la responsabilidad civil y
criminal de las personas que atenten contra su vida o su integridad corporal, con
motivo del desempeño de sus funciones, o que, por dicho motivo, los injurien o
calumnien en cualquier forma”. Esta protección es frente a quienes atenten contra su
vida o integridad, pero no protege a los funcionarios frente a demandas de terceros por
la ejecución de sus tareas.
IV.
Evaluación del marco de resolución bancaria chileno: fortalezas
y aspectos a mejorar
El marco legal de RB de Chile fue desarrollado hace tiempo y por lo tanto no
recoge los avances conceptuales y estándares internacionales de los últimos años. Bajo
el marco legal actual la aplicación de un proceso de RB enfrentaría importantes desafíos
que pueden poner en riesgo el resultado del mismo. Al momento, los efectos
combinados de la solidez y estabilidad macroeconómica, la supervisión bancaria y el
desempeño de los responsables de los bancos, posibilitaron que no fuera necesario
poner en marcha los procedimientos de RB.
Por el lado de las soluciones privadas, las PCA serían de difícil aplicación
práctica, ya que durante más de un mes sería público que el banco está en un proceso de
renegociación de sus pasivos, de cuyos resultados dependerá la viabilidad del banco.
Los depositantes de ahorros a la vista y cuenta corriente, no alcanzados por la PCA,
seguramente retirarían sus fondos, más allá de contar con la garantía estatal. La
experiencia muestra que, cuando se toma conocimiento de que un banco tiene graves
problemas, gran parte de los depositantes retiran sus fondos, aun cuando éstos estén
garantizados.
Por el lado de las soluciones a cargo de la SBIF, la legislación sólo prevé
medidas extremas como la AT o LF. No se cuenta con instrumentos que, en la
actualidad, son usuales para la RB como, por ejemplo, la exclusión y transferencia de
activos y pasivos.
Otro elemento que puede atentar contra una efectiva RB es la combinación de la
limitada autonomía del responsable de iniciar y conducir el proceso de RB (SBIF) y la
falta de protección legal adecuada.
320
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
Finalmente, hay una pasivo contingente de magnitud sobre el BCC por la
garantía ilimitada sobre la cuenta a la vista una vez agotada la liquidez del banco.23 Si
bien la legislación prevé, a través de la reserva técnica, que los bancos tengan alta
proporción de activos líquidos en relación a las captaciones a la vista (en la medida que
excedan dos veces y media su patrimonio efectivo),24 éstos no llegan al 100%.25 Si bien
la reserva técnica y la preferencia especial de pago con que cuenta el BCC son
mitigadores de la exposición del BCC, ésta sigue siendo sustancial, pudiendo impactar
significativamente tanto en la política monetaria como en el balance del BCC.
En la presente sección se abordarán las principales fortalezas y aspectos a
mejorar del marco legal de RB de Chile. En función del alcance de este trabajo
solamente se abordarán las cuestiones centrales, por lo cual el listado incluido en esta
sección no es exhaustivo.26
1) Fortalezas de la resolución bancaria en Chile
Entre las principales fortalezas del esquema de RB en Chile se pueden señalar:
• Alto grado de protección a los medios de pagos (depósitos y obligaciones a la
vista) en cualquier escenario de RB. En ningún escenario de RB se puede
suspender la exigibilidad de las obligaciones a la vista, y el BCC garantiza su
pago. Esto, desde el punto de vista del sistema de pagos, es muy positivo. Sin
embargo, esta fortaleza se ve afectada por los potenciales costos cuasifiscales
que puede generar y el riesgo moral que implica una cobertura ilimitada; por
ello, se considera que en “términos netos” el esquema de garantía ilimitada sobre
los depósitos a la vista es un aspecto a mejorar en el esquema de RB chileno.27
• Orientación a la obtención de soluciones privadas. La renegociación con los
acreedores (PCA) prevista por ley (que puede implicar extensión de plazos,
capitalización de acreencias, quitas, etc.) es uno de los primeros antecedentes del
moderno bail-in. Se procura con este mecanismo que sean los propios
23
En épocas normales la liquidez de los bancos (excluyendo al Banco del Estado de Chile) equivale al 55% de las cuentas a la vista, es decir que la garantía del BCC sería por el restante 45%. Es de esperar que, al momento del inicio de alguno de los procesos de RB, la liquidez de los bancos sea aún menor. Este porcentaje surge de comparar los activos líquidos (efectivo y depósitos en bancos, operaciones con
liquidación en curso (netas) e instrumentos para negociación) y los depósitos a la vista; datos a diciembre
de 2013 (fuente: SBIF).
24
La reserva técnica tiene la finalidad de acotar el crecimiento de los depósitos a la vista de los bancos y,
consecuentemente, limitar la responsabilidad del BCC en el pago de los depósitos a la vista. De acuerdo
al Art. 65 de la Ley General de Bancos “Los depósitos en cuenta corriente y los demás depósitos y
captaciones a la vista que un banco reciba, como asimismo las sumas que deba destinar a pagar
obligaciones a la vista que contraiga dentro de su giro financiero, en la medida que excedan de dos veces
y media su patrimonio efectivo, deberán mantenerse en caja o en una reserva técnica consistente en
depósitos en el BCC o en documentos emitidos por esta institución o por la Tesorería General de la
República a cualquier plazo valorados según precio de mercado”.
25
La regulación chilena tiene una orientación al modelo denominado “narrow banking” pero no llega a requerir una liquidez permanente del 100% sobre los depósitos a la vista y, además, permite que se financien los préstamos bancarios con depósitos que rinden una renta fija. Todo ello limita la aplicación de los mecanismos de resolución propios de un modelo de “narrow banking” puro.
26
Un análisis más detallado se puede encontrar en “Aguirre, E. and Larraín C. (2004)”.
27
Este aspecto a mejorar se describe en mayor detalle en la sección 2).
321
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
acreedores quienes contribuyan a restablecer la situación económica-financiera
de los bancos. No obstante, tal como está diseñado, este procedimiento (PCA)
puede ser muy difícil de aplicar en la práctica ya que, al ser voluntario, puede no
ser compatible con los tiempos de un proceso de RB y, además, otorga a los
acreedores un alto poder de negociación. Es decir que, si bien el instrumento de
renegociación con los acreedores se destaca como una fortaleza del esquema de
RB de Chile, es insuficiente de la forma en que está planteado, lo que constituye
en “términos netos” un aspecto a mejorar.28
• Clara asignación de la responsabilidad de proponer y ejecutar la RB. No
hay lugar a dudas que la institución responsable del proceso de RB es la SBIF,
aunque para que se dé inicio al mismo se requiere la autorización previa del
Consejo del BCC.
2) Aspectos a mejorar de la resolución bancaria en Chile
Entre los principales aspectos que pueden señalarse como debilidades y que son
susceptibles de ser mejorados se destacan:
• Falta de instrumentos adicionales de RB en manos de la SBIF para lidiar
con bancos en problemas. La SBIF no cuenta con la posibilidad de transferir
activos y ciertos pasivos (como laborales y depósitos) de un banco en problemas
a un banco solvente. Esta solución, usualmente conocida como transferencia de
activos y pasivos o esquema de resolución “banco bueno-banco malo”, es
generalmente aceptada y reconocida como buena práctica.
• No existen recursos para aportar en esquema de RB. Modernamente, los
esquemas de seguro o garantía de depósitos dan cobertura de los depósitos a
través
de
dos
mecanismos
principales:
pagando
los
montos
garantizados/asegurados o aportando recursos en un proceso de RB a fin de
posibilitar la transferencia de los depósitos a un banco solvente. Adicionalmente,
la institución responsable de la cobertura de los depósitos cobra una prima a las
entidades financieras cubiertas, con lo que se constituye un fondo para afrontar
los pagos o aportes mencionados. En el caso de Chile, no existe tal fondo ni el
BCC tiene la facultad de aportar en los procesos de RB. Todo esto dificulta la
aplicación de los procesos de RB.
• Las PCA, contempladas como uno de los principales instrumentos de RB,
son muy difíciles de aplicar en la práctica. La legislación prevé una
renegociación de los pasivos con aceptación voluntaria por parte de los
acreedores. En la práctica, esto resulta difícil de lograr, por la cantidad de
actores y porque el cierre de un banco genera externalidades que fortalecen la
posición negociadora de los acreedores.
• El BCC está expuesto potencialmente a grandes pérdidas por la garantía
ilimitada que otorga a las obligaciones y depósitos a la vista. Los recursos
28
Este aspecto a mejorar se describe en mayor detalle en la sección 2).
322
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
líquidos de las entidades alcanzan a cubrir el 55% de los depósitos a la vista;29 el
resto, en caso de ser necesario, debería ser aportado por el BCC y reclamado al
banco en la liquidación. La liquidación de alguno de los cuatro mayores bancos
(excluyendo al Banco del Estado de Chile), requeriría aportes del BCC por
montos entre el equivalente a USD 2.800 millones y USD 8.500 millones según
el banco de que se trate, lo que representa el 1% y 3% del Producto Bruto
Interno (PBI), respectivamente. Cabe señalar que en el contexto de un banco en
dificultades y con retiro de depósitos es de esperar que, al momento de la
liquidación, su liquidez se haya deteriorado y las necesidades de aportes del
BCC sean mayores que las arriba mencionadas. El total garantizado por el BCC
neto de la liquidez de los bancos (excluyendo al Banco del Estado de Chile)
equivale a aproximadamente USD 19.900 millones; que representa el 7% del
PBI.30 Si bien la reserva técnica (que acota los depósitos a la vista de los bancos
limitando la responsabilidad del BCC) y la preferencia especial de pago con que
cuenta el BCC son mitigadores del riesgo del BCC, éste sigue siendo sustancial
dada la exposición en virtud de la garantía estatal ilimitada, pudiendo impactar significativamente tanto en la política monetaria como en el balance del BCC.
• Posibilidad de aplicar una solución sistémica (AT) a bancos que no
signifiquen una amenaza para la estabilidad del sistema financiero. La
legislación faculta a la SBIF a tomar el control del banco y llevar adelante su
operatoria en cualquier caso de RB, sin necesidad de que tal situación implique
un caso sistémico, e incluso sin que se verifique insolvencia.31 La legislación
prevé el manejo público del banco como una herramienta normal de RB. Por
otro lado, la administración puede extenderse indefinidamente.
• Escasa protección otorgada a depósitos a plazo y una modalidad que ha
demostrado no ser eficaz para evitar corridas. Por un lado, el monto
asegurado de los depósitos a plazo es bajo en relación a cualquier parámetro
internacional que se tome (alcanzando aproximadamente USD 5.000). Por otro
lado, se cubre una parte del depósito (90%), tal como lo preveía el modelo inglés
previo a la crisis. Quedó demostrado que bajo esta modalidad igualmente se
producen retiros masivos de depósitos en un escenario de desconfianza, para
evitar la pérdida de la parte no cubierta de los depósitos no asegurados (10%).
• Asimetría en la protección de los depósitos. Los depósitos y obligaciones a la
vista tienen una garantía estatal ilimitada, mientras que los depósitos a plazo
tienen una garantía baja y parcial (hasta, aproximadamente, USD 5.000 y con
una cobertura del 90%). Esto puede generar situaciones de difícil justificación
desde la visión fiscal o de justicia: frente al cierre de un banco puede darse la
situación que personas con ahorros pequeños y medianos sufran pérdidas y
demoras importantes, mientras que grandes inversores sofisticados con cifras
millonarias obtengan sus fondos en forma inmediata con recursos provistos por
29
Este porcentaje surge de comparar los activos líquidos (compuestos por efectivo y depósitos en bancos,
operaciones con liquidación en curso (netas) e instrumentos para negociación) y los depósitos a la vista.
Se excluye al Banco del Estado de Chile. Datos a diciembre de 2013 (fuente: SBIF).
30
En base a datos de SBIF. Información a diciembre de 2013, considerando un PBI de USD 277.199 millones (fuente:
Banco Mundial).
31
Una causal de la AT es haber incurrido en infracciones o multas reiteradas (art. 24 Ley General de
Bancos).
323
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
el BCC. Por otro lado, la existencia de una garantía ilimitada sobre los depósitos
a la vista, genera un alto riesgo moral.
• Exclusión de personas jurídicas de la garantía sobre depósitos a plazo. Las
personas jurídicas no están alcanzadas por la garantía sobre los depósitos a
plazo. Las prácticas usuales no distinguen por tipo de personas y no se observan
razones técnicas para hacerlo; por el contrario, esta exclusión podría generar
incentivos a que fondos de personas jurídicas se depositen a nombre de personas
naturales. Por otro lado, una de las funciones de los esquemas de garantía de
depósitos es evitar retiros de la masa de pequeños depositantes, frente a
incertidumbres que puedan alterar la estabilidad del sistema financiero. En el
esquema chileno, este efecto no se logra sobre las personas jurídicas, ya que no
están cubiertas por la garantía sobre los depósitos a plazo.
• Carencia de un esquema de protección legal adecuado para quienes llevan
adelante tareas de RB. La legislación no incluye ninguna disposición respecto
a la protección legal de los funcionarios de la SBIF responsables de las tareas de
RB.
• Falta de autonomía de la autoridad supervisora (SBIF). Si bien las
decisiones respecto al régimen de RB son responsabilidad de la SBIF se requiere
la previa autorización del Consejo del BCC, lo que podría generar confusiones
sobre la línea de responsabilidades. Asimismo, el Superintendente es designado
únicamente por el Presidente de la República, sin un término de mandato
definido, pudiendo ser removido de su cargo sin la necesidad de probar un
motivo determinado.32
• Falta de plazo para que el Consejo del BCC se pronuncie sobre la propuesta
de RB del Superintendente. La ley establece que para proceder a la
intervención o liquidación de un banco se debe contar con el previo acuerdo del
Consejo del BCC; sin embargo, no se fija un plazo para que el Consejo se
exprese al respecto. Esto podría hacer que el proceso de RB ingrese en una
situación de indefinición por tiempo indeterminado.
V.
Lineamientos para fortalecer el marco de resolución bancaria
chileno
Resulta conveniente, a fin de fortalecer el marco de RB de Chile, introducir
cambios en la Ley General de Bancos, que recojan los desarrollos recientes y buenas
prácticas en la materia. De esa forma, se estaría fortaleciendo el pilar 1 (legislación
apropiada), mencionado en la sección 3); posteriormente, deberían fortalecerse el resto
de los pilares allí listados.
En esta sección se listan los principales cambios a introducir en la legislación y
los fundamentos de los mismos, en línea con lo expresado en la sección IV.
32
Ley General de Bancos, art. 3.
324
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
• Proveer a la SBIF la facultad de realizar transferencia de activos y pasivos
como instrumento de RB previo a la LF. La legislación debería incluir, entre
las alternativas de RB, que la SBIF pueda tomar parte de los pasivos
(esencialmente laborales y depósitos) y los activos del banco en problemas y
transferirlos a otro banco solvente. El monto de los pasivos y activos que reciba
el banco comprador, debe ser por montos equivalentes. Se requiere, para ello,
que haya una clara diferenciación de privilegio de cobro entre los distintos tipos
de pasivos, con prioridad para los pasivos laborales y depósitos, de modo de
permitir su transferencia parcial (también se puede diferenciar entre depósitos
por modalidad y/o montos según se defina). Esto es lo que se conoce como
esquema de “banco bueno-banco malo”.
Fundamento: La falta de la referida facultad es una debilidad notoria del
esquema de RB de Chile. Como consecuencia de esta carencia sólo existen dos
alternativas extremas: o el banco soluciona sus problemas en forma privada a
través de la capitalización o renegociación de pasivos, o se pasa a los extremos
de administración estatal o liquidación. Lo que se propone, a través del
esquema de “banco bueno-banco malo”, es una necesaria alternativa
intermedia que provea una solución previo a la liquidación y pago de la
garantía.
• Contemplar la realización de aportes de recursos -aun a pérdida- por parte
del BCC para la RB, en caso que ello resulte menos costoso que el pago de la
garantía. La legislación debería promover aquellas soluciones en las cuales
resulte menos costoso para el BCC aportar recursos en un proceso de RB que
pagar la garantía.
Fundamento: La “regla del menor costo” determina que en los procesos de RB
se debe optar por la alternativa menos costosa en la medida que, como mínimo,
se honre la totalidad de los depósitos cubiertos por la garantía o seguro. Bajo el
marco legal actual, el BCC no tiene la facultad de aportar recursos para
facilitar una solución privada o conducida por la SBIF, aun cuando ello le
resulte menos costoso. En el esquema de RB chileno el BCC sólo puede aportar
recursos para el pago de los depósitos, ya sea en una PCA o LF. La facultad de
realizar aportes en el proceso de RB por parte del BCC no sólo reduciría las
pérdidas potenciales para el BCC sino que facilitaría los procesos de RB. El
objetivo de esta propuesta es, además de facilitar los procesos de RB, limitar las
pérdidas del BCC, dado que éste aportará recursos únicamente cuando ello sea
menos costoso que el pago de la garantía.33
• Dotar de automaticidad a los procesos previstos en las PCA sin que se
requiera la aprobación de los acreedores, una vez que se verifiquen
determinados eventos disparadores. Se debería prever que, si se producen las
causales de RB, ciertos pasivos se capitalizarán, se extenderán sus plazos o
sufrirán quitas en la medida necesaria para restablecer la solidez del banco, sin
33
De acuerdo a lo analizado, se entiende que esta propuesta está en línea con la Constitución Política de
la República de Chile. De todas formas, previo a avanzar en la implementación de la misma, se requeriría
la opinión de un constitucionalista chileno.
325
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
que ello requiera el acuerdo de los acreedores. Los cambios que verificarán los
pasivos (extensión de plazos, quitas, capitalizaciones, etc.) deberían ser distintos
para distintos tipos de pasivos y estar definidos de antemano por ley o en los
respectivos contratos.
Fundamento: Una renegociación automática y sin necesidad de acuerdo con
los acreedores permitirá agilizar el proceso de RB. Actualmente, las PCA son de
difícil aplicación práctica por la dificultad de lograr la aceptación voluntaria de
los acreedores para llevar a cabo, por ejemplo, la capitalización total o parcial
de los créditos, la ampliación de plazos, la remisión de parte de las deudas,
etc.34 Esta recomendación está en línea con las buenas prácticas establecidas por
el BCBS.
• Limitar la garantía provista por el BCC para depósitos y obligaciones a la
vista. Se sugiere limitar el monto máximo que el BCC cubre de los depósitos y
obligaciones a la vista. Un tope al máximo garantizado puede dar una seguridad
razonable al sistema de pagos sin exponer al BCC a contingencias ilimitadas.
Fundamento: La protección de los medios de pagos no necesariamente requiere
que el BCC se haga cargo sin límites de los depósitos a la vista y en forma
gratuita. La estabilidad de los medios de pago, en la mayoría de los países, no
se basa en la garantía ilimitada de los depósitos, sino en la fortaleza de los
procedimientos, infraestructura e instituciones que los integran. Si se fijara el
tope en un nivel alto (por, ejemplo un millón de dólares) difícilmente ello
debilitaría el sistema de pagos; no obstante, limitaría significativamente la
exposición del BCC y el riesgo moral. Adicionalmente, esta garantía gratuita e
ilimitada genera incentivos a que las empresas mantengan sus depósitos a la
vista, acortando el plazo promedio de las colocaciones. Además, las buenas
prácticas en la materia sugieren esquemas de garantía de depósitos limitados;
por ejemplo, el principio 2 de los Principios Básicos para Sistemas de Seguro de
Depósitos Eficaces.35
• Limitar el uso de la facultad de AT sólo a casos sistémicos e incorporar la
posibilidad de banco puente. La legislación no debería facultar a la SBIF a
tomar el control del banco en los casos de RB que no impliquen una situación
sistémica. Además, sería conveniente prever la alternativa de RB de banco
puente para aplicar en casos de resolución sistémicos.
Fundamento: No se debe prever, como herramienta de RB, el manejo público
de un banco cuyo cierre no tendría efectos negativos importantes sobre el
sistema. Esto genera un riesgo moral e implica comprometer fondos públicos e
involucrar al Estado en la gestión de los bancos. Por otro lado, la creación de
un banco puente puede ser una alternativa de RB útil en el caso de un banco
34
Para la implementación de esta propuesta se deberá tener en consideración, con las particularidades que
requiere la RB, las disposiciones concursales que rigen los procesos de reorganización y liquidación
contenidas en la Ley 20.720.
35
BCBS y IADI (2010).
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Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
sistémico en problemas hasta que se logre viabilizar la adquisición de los
activos y pasivos por otro banco.
• Aumentar el monto de cobertura de la garantía de los depósitos a plazo y
analizar la conveniencia de cubrir el 100% del monto de la garantía que se
defina. Se sugiere aumentar el monto cubierto por la garantía de los depósitos a
plazo (actualmente en aproximadamente USD 5.000) y analizar la conveniencia
de cubrir el 100% del monto que se garantice y no solo un porcentaje
(actualmente 90%).
Fundamento: Por cualquier estándar que se considere (valor modal o promedio
de la región, PBI per cápita, etc.) el monto asegurado de los depósitos a plazo
en Chile resulta bajo.36
En relación a la conveniencia de cubrir el 90% o 100% del monto de la
garantía, existen ventajas y desventajas en ambos casos. Entre las ventajas de
cubrir parcialmente el monto asegurado (por ejemplo, 90%) se encuentran la
reducción del riego moral (dado que el depositante paga parte del costo de sus
decisiones), el aumento de la disciplina de mercado, y la reducción del costo del
pago de la garantía a cargo del BCC.37 Entre las desventajas de una cobertura
parcial se puede mencionar que esto no evita los incentivos a retirar los
depósitos en un banco en problemas, por lo cual el instrumento pierde uno de
sus efectos que es introducir cierta estabilidad en el comportamiento de los
depósitos.38 Estas son las principales variables a tener en cuenta a la hora de
analizar la conveniencia de cubrir el 100% del monto de la garantía o mantener
la situación actual (90%). En ese sentido, la mayoría de los países han optado
por cubrir el 100% del monto alcanzado por la garantía. Si bien se sugiere esta
alternativa, la definición dependerá de las ponderaciones que las autoridades
realicen de los factores arriba mencionados.
• Incluir los depósitos de las personas jurídicas dentro de la garantía de los
depósitos a plazo. El esquema de garantía de depósitos no debería excluir a las
personas jurídicas de la garantía sobre los depósitos a plazo.
Fundamento: No se observan motivos técnicos para distinguir por tipo de
personas (naturales o jurídicas) en la cobertura del esquema de garantía de
depósitos. La exclusión de las personas jurídicas podría generar incentivos a
que estas depositen sus fondos a nombre de personas naturales. Por otro lado,
al excluir a las personas jurídicas no se logra sobre éstas el efecto de evitar
retiros de depósitos frente a incertidumbres que puedan alterar la estabilidad
del sistema financiero.
36
Por ejemplo, a febrero de 2014 el monto cubierto de los depósitos asciende a aproximadamente USD
10.000 en Colombia, El Salvador y Nicaragua; USD 15.000 en Argentina; USD 26.600 en Paraguay; y
USD 32.000 en Uruguay y Ecuador. Fuente: Fit & Proper (2014).
37
En relación a la reducción del riesgo moral, la Asociación Internacional de Aseguradores de Depósitos
(IADI) plantea una serie de mecanismos alternativos, tales como garantía limitada o prima ajustada por
riesgo -IADI (2013)-.
38
Esta modalidad estaba vigente en Inglaterra y fue eliminada luego de la crisis del banco Northern Rock
ya que se observó que no tenía el efecto de limitar las corridas bancarias.
327
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
• Generar un esquema de protección legal adecuado para quienes lleven
adelante los procesos de RB. Los funcionarios involucrados en la
implementación de la RB deberían tener un nivel de protección legal adecuado
contra demandas civiles y penales, expresamente contemplado en la legislación.
Fundamento: A fin de llevar adelante adecuadamente los procesos de RB es
necesario que los funcionarios no puedan ser condicionados o limitados vía
demandas legales de las partes involucradas. Los funcionarios involucrados en
la implementación de la RB no deberían ser responsables legalmente por las
acciones realizadas en el cumplimiento de sus funciones, excepto en aquellos
casos en que pueda demostrarse que el daño fue intencional o hubo cohecho por
parte de los funcionarios.
• Aumentar la autonomía de la SBIF. Sería conveniente, en lo que respecta a los
procesos de RB, dotar a la SBIF de mayor autonomía, que se expresa en la
estabilidad de la máxima autoridad, para evitar condicionamientos en su
accionar frente a un banco en problemas.
Fundamento: La estabilidad de los funcionarios responsables de los procesos
de RB es un requisito para la aplicación eficaz de los procesos de RB, libre de
presiones o condicionamientos políticos.
• Considerar la conveniencia de fijar un plazo al Consejo del BCC para que
se pronuncie sobre la propuesta de RB de la SBIF. Se debería considerar la
posibilidad y analizar la conveniencia de prever un plazo máximo para que el
BCC brinde su opinión desde que el Superintendente propone la resolución de
un banco. Este plazo debería ser corto, dada la naturaleza de los procesos de RB.
Fundamento: La fijación de un plazo daría certeza y celeridad a los procesos
de RB, evitando que se esté en una situación de indefinición por un tiempo
prolongado.
VI.
Conclusiones
Sería conveniente introducir cambios a la Ley General de Bancos a fin de
fortalecer el marco de RB de Chile. El actual esquema está basado en una ley de 1986 y
por lo tanto no incorpora los desarrollos y estándares internacionales recientes. A partir
de la crisis financiera internacional iniciada en 2007/2008, un importante número de
países ha incorporado cambios a sus legislaciones en relación a RB en los últimos años.
Las principales oportunidades de mejora están relacionadas con dotar a la SBIF
de opciones adicionales de RB usuales en la mayoría de los países, mejorar los procesos
previstos para PCA, mejorar el esquema de garantía de depósitos estatal actual, limitar
la exposición del BCC, y dotar de mayor autonomía y protección legal a los
responsables de los procesos de RB.
328
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
Javier Bolzico
El mejoramiento de la legislación permitirá fortalecer el primer pilar para una
RB efectiva, generando las condiciones para consolidar el resto de los pilares
mencionados en la sección 3). Un marco de RB efectivo asegura una resolución y salida
ordenada de los bancos en problemas, favoreciendo el desarrollo y la estabilidad del
sistema financiero.
Las recomendaciones de cambios a la legislación mencionadas en este capítulo
deben considerarse en un proceso de evaluación integral del marco de RB y ajustarse a
las definiciones estratégicas que las autoridades, en consulta con los sectores
involucrados, adopten. El marco de RB debe procurar reflejar el consenso del gobierno,
los sectores directamente involucrados y la sociedad en general respecto a cómo
afrontar las crisis en uno o varios bancos.
En las últimas décadas, Chile ha generado mejoras continuas en su economía,
instituciones, sistema financiero, marco regulatorio y políticas de supervisión. La
incorporación de los cambios sugeridos a la Ley General de Bancos para fortalecer el
marco de RB sería un paso más en esa dirección.
329
Hacia el Fortalecimiento de la Resolución Bancaria en Chile.
VII.
Javier Bolzico
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