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El señor presidente (en la Argentina)*
En Sistema 46, revista de ciencias sociales, enero de 1982
Antonio A. Martino
Universidad de Pisa (Italia)
—Te caerías de espaldas si te contara que vengo de ver al Presidente... —? Y qué te dijo,
cómo te recibió? —Mal... Tuve miedo y lo peor es que no encontraba la puerta para salir. —? Un
regano? Bueno, no es al primero ni al último que regana: i a otros les pega! Miguel Angel
Asturias. El señor Presidente, Losada, Buenos Aires, 1948, pág. 31.
I.
Introducción
El estudio de los sistemas institucionales de gobierno responde a dos objetivos básicos: el
primero de tipo cognoscitivo, el segundo de tipo preferencial. Si nos referimos a tipologías de
formar de gobierno podemos llamarlas, corno hace Bobbio1 «sistemático» y «axiológico».
En los últimos tiempos, habiéndose agudizado los problemas de funcionamiento
institucional, se han iniciado debates sobre «reformas constitucionales» en busca de la tan
anhelada estabilidad que han puesto sobre el tapete el equilibrio entre los máximos poderes del
Estado. En estos debates se ha cuestionado la institución presidencial, que en el caso particular
hispanoamericano, es considerarla la responsable de no pocos males que aquejan la vida política
de era parte del globo. En Europa el debate trata de mostrar las ventajas de reforzar la institución
presidencial, pero obvio es reconocer que en los sistemas europeos parlamentarios dicha
institución tiene aspectos muy distintos a lo que se denomina el régimen presidencial y que en el
más avanzarlo de los casos ha llegado al actual sistema francés.
En Hispanoamérica se trata tris bien de acotar los poderes del presidente que han
generado un sistema particular, el presidencialismo, voz que en esta parte del mundo nació
para un uso sistemático de la tipología, pero que en la zona nordatlántica ha sido empleada
axiológicamente, como una caricatura del régimen presidencial.
Las sugerencias que pueden venir del estudio de casos o sistemas extranjeros quizá
sirvan, desde el punto de vista cognoscitivo para encuadrar mejor, en una tipología más
detallada, el caso nacional; desde el punto de vista axiológico sirven para indicar líneas
posibles de corrección de las situaciones actuales hacia modelos que aparecen como
preferibles.
El presente trabajo pretende analizar un tipo particular de régimen presidencial (o
dicho mejor de presidencialismo), el argentino, con los ojos puestos en un perfil general
del presidencialismo iberoamericano, partiendo de las normas para hacer luego un
estudio politológico que no sólo indique cómo están las cosas sino que esboce algunos
porqués están así. Las preferencias son transparentes y no intentarán ser contrabandeadas.
El análisis de la institución presidencial —orteguianamente podría llamarse «entorno
al presidente»— implica saber qué debe hacer el presidente, pero también qué hace, por
qué lo hace así y qué se espera que haga. Todo ello no puede ser volcado en la apretada
síntesis impuesta a este trabajo, por lo tanto, más modestamente se tratará aquí sobre qué
debían hacer y qué hicieron los presidentes argentinos con algunos pocos y por qué lo
hicieron así. La intención es preparar el material para un análisis comparado que aunque
no se realice extensamente queda siempre como telón de fondo.
A lo largo del trabajo trataré de argumentar, en forma global —vale decir sin hacer
referencia específica a cada una de ellas— sobre la aceptabilidad de las ocho hipótesis
siguientes:
1. ° Hay en el caso argentino suficientes elementos como para ser encuadrado en el
tipo presidencialista iberoamericano. Pero además —y esto no se sigue necesariamente de
lo anterior— el análisis del caso argentino es suficientemente ilustrativo a los fines de
pergeñar el tipo presidencialista iberoamericano.
2. ° Los criterios que se han utilizado hasta el presente para tratar «el
presidencialismo» son desacertados, se ha creado una clase hipertrofiada y no se ha
distinguido bien un tipo particular: el iberoamericano.
3. ° Si bien desde el punto de vista normativo no hay grandes diferencias entre el
régimen presidencial norteamericano y el presidencialismo iberoamericano, las diferencias
existentes pergeñan ya una prevalencia del ejecutivo que correspondía a la tradición
ibérica, convenía a la situación de descolonización y fue expresamente querida.
4. ° En el predominio del ejecutivo hubo connivencia de los otros actores políticos.
5. ° Con posterioridad a la organización nacional, el porqué del predominio
presidencial debe buscarse en las crisis de modernización, de identidad, de legitimidad, de
los partidos políticos y en los usos y abusos de la praxis institucional.
6. ° Considerando que la dimensión de un ejecutivo puede medirse en términos de
ministerios o carteras y recursos económicos y técnicos, los ejecutivos iberoamericanos son
más pequeños que los europeos occidentales y mucho más pequeños que los ejecutivos
europeos orientales.
7. ° Admitiendo que los presidentes iberoamericanos son personalistas, se debe
concluir que el índice de personalismo se mantiene en la media mundial. Son violentos y
arbitrarios, pero no fuertes, si por fuerza del ejecutivo se entiende la capacidad efectiva de
introducir cambios relevantes en aquellas cuestiones que afectan intereses importantes, sin
por ello provocar rupturas en el sistema político2.
8. ° Un juicio general no debe ser demasiado desfavorable a la institución presidencial
iberoamericana que no es la única responsable de los males que aquejan a esos países; por
el contrario, ha cumplido una tarea importante en puntos claves del armazón institucional.
Es el sistema político en general y no sólo a nivel de vérti ce que debe acotar la presidencia,
ganar estabilidad y legitimidad, apoyarse en un sistema de partidos estructurados, modificar la
cultura política hacia la tolerancia y la contratación, en modo tal de permitir una más clara
formación del consenso y respeto del disenso, que es como decir un sistema político más
democrático, o al menos, con tendencia a la democracia.
2. RÉGIMEN PRESIDENCIAL Y PRESIDENCIALISMO
La distinción entre regímenes presidenciales y regímenes parlamentarios podemos
darla por descontada. En cierta medida podríamos dar también por descontada la
distinción entre régimen presidencial y presidencialismo, sino fuera que muchas de las
afirmaciones que se han hecho a este respecto deben ser revisadas, sea por sus consecuencias
sistemáticas, sea por sus consecuencias axiológicas.
Para decirlo brevemente el régimen presidencial es un tipo de organización institucional de
corte republicano en el cual: a) el poder ejecutivo está concentrado en un individuo que es el
jefe del Estado y el jefe del Gobierno; b) los ciudadanos participan (directa o indirectamente
a través de grandes electores) en la elección del presidente; e) Parlamento y poder ejecutivo
deben convivir, pues ni al uno ni al otro le está permitido anularse con votos de desconfianza 3.
Tan esquemática presentación une a la simplicidad toda la vaguedad que deriva de ser tan
breve. Por lo tanto, los autores agregan a «sistema presidencial», un adjetivo «clásico» lo
que les permite decir que el régimen presidencial clásico es el estadounidense y que quien lo
quiera conocer a fondo debe estudiar el sistema presidencial de los Estados Unidos 4.
El presidencialismo es descrito como «una deformación del régimen presidencial
clásico caracterizada por la debilidad de los poderes del Parlamento y la hipertrofia de los
poderes del presidente: de aquí su nombre. Funciona sobre todo, en los países
latinoamericanos que han trasferido las instituciones políticas de los Estados Unidos en un
contexto social totalmente diferente caracterizado por el subdesarrollo técnico, por una
economía prevalentemente agrícola, es una latifundista, y en grado sumo dependiente de la
poderosa economía de los Estados Unidos» 5. En algunos casos la causa de esta «degeneración» recibe una explicación aún más contundente: el régimen presidencial clásico
norteamericano «funciona gracias al alto grado de sabiduría política de la raza anglosajona»
6
.
El término «presidencialismo» fue originariamente acuñado por los constitucionalistas
iberoamericanos que lo prefirieron a «régimen presidencial» porque era sistemáticamente
más descriptivo, pero a partir del inicio del siglo, sobre todo en Europa, fue tomando cada
vez un sentido más despectivo. En la consideración de cierta prensa europea la fórmula era,
conjuntamente con motivos de raza y de temperamento la generadora de inestabilidad política
en Iberoamérica y para ponerle remedio se sugería... un sistema parlamentario 7 .
Hoy puede sospecharse que en el término «presidencialismo» haya tanta vaguedad
que le permite denotar no sólo la mayor parte de los sistemas iberoamericanos, sino
también africanos, de algunas repúblicas asiáticas, la constitución portuguesa de 1933, la
austriaca del 1934, la polaca de 1935 y la ley fundamental española de 1974 8.
De este modo, los regímenes republicanos que no son parlamentarios convergen en
una categoría «presidencial» que tiene un miembro en la clase «régimen presidencial
clásico» y una multitud inaudita en el presidencialismo. Una tipología semejante no es de
mucha ayuda. Acuciados por la necesidad de introducir distinciones en este cajón de sastre,
los autores han dado rienda suelta a su imaginación 9. Los errores metodológicos que surgen
de clasificar un mismo dominio con criterios diferentes y superpuestos, se pagan caro; en
nuestro caso se ha dado a una noción típicamente constitucional (de constitución formal)
un sentido siempre más politológico sin haber previamente establecido los fundamentum
divisiones adoptados y cuáles eran las razones de las homogeneidades y de las diferencias. El
resultado es este ovillo enredado.
No es éste el lugar para hacer una tipología pormenorizada y por lo tanto es
preferible tomar el caso argentino como un «case-study», pero los análisis de tipo
normativo y politológico que se harán, tienen como mira el relevar aquellos datos que
puedan servir a una tipología y no a la anécdota histórica individual
3. EL PRESIDENTE EN LA CONSTITUCIÓN
Los autores europeos, en general, motivados por la distinción primero del sistema
monárquico y luego del sistema parlamentario distinguen, aun cuando luego los sistemas
presidenciales, entre las funciones del Jefe del Estado y las funciones del Jefe del Gobierno. La
Constitución norteamericana no establece tal distinción ` como tampoco la registran la mayor
parte de las constituciones iberoamericanas. El artículo 86 de la Constitución argentina de
1853 12 establece que el «Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones: 1. Es el
Jefe Supremo de la Nación, y tiene a su cargo la administración general del país 13.
Otra imprecisión que se comete generalmente en la caracterización del ejecutivo
presidencial consiste en sostener la absoluta irresponsabilidad política del gabinete o
consejo de ministro. En primer lugar, es mala terminología hablar de «gabinete» en el
sistema presidencial, pues se trata de una institución del sistema parlamentario; en
segundo lugar, si se habla de irresponsabilidad política es necesario aclarar: es verdad
que los ministros son nombrados y removidos directamente por el presidente sin
intervención del Congreso, sin embargo deben refrendar los actos del presidente para que
tengan valor, pueden ser interpelados por las Cámaras y están sujetos a juicio político 14 .
Cuando se extiende al Presidente el criterio de irresponsabilidad política, se comete
algo más que una imprecisión. Si lo que se quiere afirmar es que el Presidente no debe
responder políticamente ante el Congreso en cada una de las ocasiones que toma
decisiones contrarias al parecer general de aquél, se dice algo bastante obvio. Es ésta una de
las características principales del sistema presidencial. Pero si se quiere afirmar una
ausencia total de responsabilidad política, esto es falso, pues tanto en la Constitución de
Filadelfia cuanto en las constituciones iberoamericanas se prevé un sistema de enjuiciamiento 15.
Una diferencia normativa se puede relevar entre la Constitución norteamericana y
las iberoamericanas con relación al poder de iniciativa legislativa del Presidente que la
primera no contempla y las segundas sí 16 . Pero quien conozca mínimamente la práctica
constitucional norteamericana sabe que el Presidente siempre tiene la posibilidad de hacer
llegar sus proyectos, sea en el mensaje anual, sea a través de parlamentarios de su partido en lo
que se denomina «la política de corredor».
El veto presidencial, previsto tanto en la Constitución de Filadelfia cuanto en las
presidencialistas otorga un control y una capacidad de maniobra al Ejecutivo de notable
importancia 17 . No obstante, siempre le cabe al Congreso la posibilidad de insistir en su
proyecto para convertirlo en ley. En la Argentina cierta praxis constitucional ha creado otra
alternativa más a favor del Ejecutivo, que según muchos autores no existe en la Constitución:
consiste en la posibilidad de promulgación de un proyecto emanado por las Cámaras con
supresiones hechas por el Ejecutivo. En este caso es bien clara la supremacía del Ejecutivo, mas
en las resoluciones de la Corte Suprema sobre la constitucionalidad de tales actos ha primado
generalmente la tesis negativa 18.
En materia de reelección del Presidente, la Constitución norteamericana es en
principio más flexible que muchas de las constituciones presidencialistas del continente.
Así la Constitución Argentina prohíbe la reelección si no transcurre un período
presidencial 19 . La ruptura de la continuidad está destinada a desalentar el predominio del
Presidente.
El poder reglamentario de las leyes dado al Poder Ejecutivo en los países
iberoamericanos, no es más que una articulación constitucional de la praxis de las
executive orders norteamericana. El artículo 82 de la Constitución argentina 20 prevé
expresamente que la reglamentación no puede ser contraria al espíritu de la ley, y si lo
fuere sería inconstitucional. El poder de reglamentación está sometido al control de los
otros poderes del Estado y si éstos no lo hacen por ineptitud, pereza o por razones políticas,
ello no puede serle imputado a la Constitución 21.
Un tema relacionado con el anterior, pero de mayor envergadura para la preeminencia del
Ejecutivo, es el relativo a los decretos leyes: durante el receso de las Cámaras el Ejecutivo está
autorizado a emanar decretos leyes sobre asuntos urgentes que luego someterá a la
consideración del Congreso. De este instituto se ha hecho abuso, sea porque el período
ordinario de sesiones está fijado constitucionalmente 22 y su duración es insuficiente, vistos
los innumerables y complejos problemas que debería tratar, sea porque en los últimos
tiempos el Congreso ha funcionado muy poco, ya que durante los gobiernos militares ha
sido suprimido. La demora en la convocación a sesiones extraordinarias, o la prórroga de las
sesiones ordinarias, han sido un arma en manos del Ejecutivo, en particular para el ejercicio
de dos facultades previstas en la constitución: la intervención federal y el estado de sitio
23
. Siempre debería rendir cuenta al Congreso de los actos de intervención o declaración de
estado de sitio, particularmente graves en un país de organización federal, ya que el
representante del Estado Nacional (Interventor) sustituye a las autoridades locales,
aunque ellas fueren del máximo nivel provincial (Gobernador y Legislaturas provinciales).
En este análisis rápido del Presidente de la Constitución, cabe agregar que con el
acuerdo del Senado puede nombrar a los magistrados de la Corte Suprema y demás
tribunales federales 24 a los Ministros plenipotenciarios y encargados de negocios 25 y a
los jefes militares 26 ; con acuerdo del Congreso concluye y firma los tratados con otros
países y declara la guerra 27 . El Presidente es el comandante en jefe de todas las fuerzas
armadas y no puede ausentarse de la capital sin el permiso del Congreso 28.
4. CONSTITUCIóN FORMAL Y CONSTITUCIóN QUERIDA
El análisis normativo ha mostrado pocas diferencias entre el «régimen presidencial
clásico» y el sistema presidencialista (en particular argentino).
Aquí cabría una expresión de Tocqueville referida a la diferencia entre el ejecutivo
norteamericano y el francés de su época —obviamente variando los términos— «si el Poder
Ejecutivo norteamericano es menos fuerte que en Francia, débase atribuir su causa a
las circunstancias más todavía que a las leyes» 29 o concluir, como lo hace Bourdeau, que las
constituciones iberoamericanas son vacías» 30.
Pero aun tales expresiones no harían sino engrosar la lista de las innumerables
generalidades que se han dicho a este respecto. Si queremos obtener una visión más
profunda que no se limite a tomar como inevitable el hecho histórico, debemos afrontar un
análisis politológico, en parte incompleto, en parte presuntuoso, pero necesario. Por
comenzar diremos que la necesidad de un ejecutivo predominante es bastante más que un
mero juego de circunstancias para los países iberoamericanos. El Ejecutivo
predominante estaba ya en la tradición española de virreyes y capitanes generales y en la
lusitana del imperio. En el Río de la Plata, luego de las Juntas de imitación hispánica y
el ensayo de los Triunviratos, se llega rápidamente al ejecutivo unipersonal y
centralizador con el Directorio. El Estatuto Provisional de 1817 y la Constitución de 1826 lo
sancionarían definitivamente.
Existía el deliberado propósito de reforzar esta forma de gobierno. Alberdi en las Bases...
lo manifiesta explícitamente 31 , considerando que había que apartarse, en este aspecto de
la Constitución de Filadelfia 32, pues «de la constitución del Poder Ejecutivo depende la
suerte de los Estados de la América del Sur» 33.
Había buenas razones para avalar la tesis de Alberdi. Se debía eliminar la sombra
de la anarquía, gobernar en un territorio enorme y despoblado, homogeneizar una
población que sería siempre más de inmigrantes, se debía dar un plan político al país.
Además, Alberdi preveía la conflictualidad entre el Ejecutivo nacional y algunos gobiernos
de Provincia, en particular el de Buenos Aires 34. Durante los primeros años de vigencia de la
Constitución existieron dos centros de poder y ello provocó una seria inestabilidad con
frecuentes enfrentamientos armados.
Se sale de esta situación en 1890 con la capitalización de Buenos Aires y el
nombramiento como presidente de un hombre con toda la capacidad de concentrar el
poder: Julio A. Roca 35.
Alberdi y los constituyentes de 1853 imponían dos límites bien precisos al poder del
presidente: la no reelegibilidad inmediata y la elección indirecta. La primera para evitar
que se intentase la tiranía y la segunda para alejar la tentación de la demagogia. Pero
estas y otras medidas menores no eran sólo el fruto de una fórmula institucional,
configuraban un verdadero plan político que se comienza a actuar a partir de 1880 y que
durará treinta y seis años. Se trataba de dar una gran capacidad de decisión al poder
central con un Ejecutivo elegido indirectamente a través de electores para que mediasen
la voluntad de los votantes —votantes que además eran pocos porque el proyecto político
comprendía una pequeña minoría— mientras se abrían las bases de la actividad
productiva y la circulación social por medio de leyes relativas a las libertades civiles. En
suma, un proyecto conservador 36.
El desarrollo político posterior desestabiliza rápidamente este proyecto y va creando otros
que nunca terminan de cuajar. Hay acumulación de reformas inconclusas, de revoluciones
no terminadas, de procesos de integración aún en fieri. Entre las pocas cosas que
permanecen y con las cuales se debe contar está la figura presidencial que se afirma
cualesquiera sea el signo del plan político.
5. LA LEY ELECTORAL
No existe ley electoral que no constituya un mínimo de ingeniería electoral 37, pero
sus efectos se mueven siempre entre un mínimo y un máximo dado por otros elementos del
sistema político: la cultura política, la tradición democrática, el comportamiento de los actores
políticos concretos, el grado de consenso, los olivages, y la legitimidad.
En el sistema presidencial la elección del presidente polariza las opciones en torno
a partidos que puedan presentar candidatos «presidenciables»; el norteamericano puede ser un
buen ejemplo. En los regímenes presidencialistas sucede algo más, la existencia de partidos
personalistas (el irigoyenismo y el peronismo son la mejor prueba) acentúan esta
manipulación de las opciones electorales. Por otra parte, la constante interrupción del proceso
constitucional de renovación parlamentaria, por los gobiernos militares, hace que la primitiva
composición del Congreso, sumamente ligada a la opción presidencial, no tenga el tiempo
suficiente de modificarse. Como consecuencia los presidentes tienen generalmente una
mayoría parlamentaria del propio partido que les permiten una expansión siempre creciente de
sus poderes.
En el caso argentino ha sucedido precisamente eso y la ley electoral siempre trabajó a
favor del refuerzo del Ejecutivo, sea cuando fue un éxito para sus ideadores, sea cuando
burló las expectativas de la ingeniería política. De todos modos, en los puntos claves, el
efecto fue siempre más allá de las previsiones en términos de ingeniería electoral.
Si en la primera parte del proceso presidencial argentino pudo funcionar el esquema
de la votación indirecta y con voto restringido, ello se debió a la existencia de un verdadero
plan conservador, con clubes —que no partidos—políticos y a la praxis de la nominación del
sucesor por parte del presidente saliente. Sin embargo, el tema de la ley electoral se tornaba
obsesivo 38 y Saenz Peña debió luchar duramente para imponer la modificación de la ley
electoral, con el voto universal y el sistema de la lista incompleta. La lista incompleta es
un sistema que permite asignar en cada circunscripción 2/3 de las bancas a la primera
mayoría relativa y el 1/3 restante a la segunda. Había sido excogitado para permitir a
las oposiciones de tener representantes en el congreso, sea ganando en alguna
circunscripción, sea a través del tercio de la segunda lista más votada. Pero la ingeniería
política falló, y de un modo concluyente: no sólo los socialistas obtuvieron la segunda
mayoría en la Capital Federal con el 41,3 por 100 de los votos, sino que la Unión Cívica
Radical obtuvo la presidencia de Hipólito Irigoyen con el 45,59 por 100 de los votos,
contra el 12,86 por 100 de los Conservadores y el 13,23 por 100 del partido Demócrata
progresista. Terminaba así la «República Conservadora», y nacía un presidente popular.
Estando Juan D. Perón en el gobierno, se extendió el voto universal a las mujeres (1947)
y se estableció la elección directa de presidente y vicepresidente". Ambas medidas
constituyeron un acierto electoral, ya que en 1951, el partido peronista, que en 1946 había
obtenido el 52,40 por 100 de los votos totales, obtenía el 62,49 por 100 y reforzaba la figura
del presidente, jefe del partido dominante, y aumentaba el número de los parlamentarios de
su partido.
En 1962, con el gobierno de facto de José M. Guido, fue introducido el sistema
proporcional, con el cociente D'Hont para calcular los restos. Pero la proscripción del partido
peronista había restado ya sentido a la competición electoral. La Unión Cívica Radical del
Pueblo, vencedora en la elección de 1963 obtuvo el 25,15 por 100 de los votos, mientras que los
votos en blanco, con el 21,21 por 100 del total se colocaba como primera minoría y
vanificaba el resultado total 40.
También ineficaz se mostró el recurso que el gobierno militar de Lanusse hizo del
sistema de la doble vuelta (ballotage). Como se sabe el procedimiento tiende a capitalizar
los votos de la segunda vuelta, no tanto a favor de un candidato, sino más bien en contra de
alguno, coalizando las oposiciones al mismo. Pero en marzo de 1973 y en septiembre del
mismo año, el Frente Justicialista de Liberación Nacional, superó el 50 por 100 de los
votos, techo a partir del cual la doble vuelta no comienza siquiera a funcionar.
En la larga lucha por las conquistas electorales, por ampliar el sufragio, por tener acceso
a la manipulación de las opciones, por eliminar discriminaciones, proscripciones y por obtener
las elecciones mismas, se perdió la dimensión relativa de la ley electoral que pasó a ser
el punto central de las conquistas políticas, cuando en verdad, el arma electoral no es
sino un medio —importante, pero medio al fin— de conseguir otras conquistas políticas
que afiancen un sistema 41.
Los cambios de ley electoral, los recursos a marginaciones, proscripciones, cambios de
colegios, guerry-mandering (es decir, el recorte de los colegios a la medida de alguna
agrupación) oscurecieron el hecho que la competitividad real del sistema era muy baja, el
potencial de proporcionalidad y el de representatividad raramente entraron a jugar en un
ambiente liberado, sino que siempre o casi siempre estuvieron dominados, contaminados por
factores externos a la competencia electoral de tal magnitud que se hace difícil un análisis
pormenorizado y profundo del «comportamiento electoral». Con elecciones y sin ellas el
Presidente siempre atrajo la atención y polarizó la contienda, y su poder se extendió con al
margen de, y hasta contra, las leyes electorales 42.
6. LA INTERVENCIÓN FEDERAL Y EL ESTADO DE SITIO
El recurso permanente a la intervención federal y a la declaración del estado de sitio han
sido un constante elemento de predominio de la institución presidencial.
Concebidas como remedio a la anarquía provincial 43 en una constitución provisoria 44
estas medidas excepcionales se convirtieron en un modo permanente de actuación del gobierno
central, y dentro de él del Poder Ejecutivo.
En el período fundacional del sistema institucional del país, entre 1854 y 1880 el
Poder Ejecutivo dictó decretos de intervención federal en 35 oportunidades, de las cuales
cinco fueron convertidas en ley por el Congreso de la Nación. Afianzado ya el sistema y en
plena actuación de un concreto plan político, entre 1880 y 1916, la mejoría no fue muy grande:
hubo 40 intervenciones federales, 25 por ley del Congreso y 15 por decreto del Poder Ejecutivo,
no obstante que no se trataba ya de fundar un orden político cuanto de conservar un
régimen 45.
Desde 1916 a 1972, con cuarenta y dos años de presidencias constitucionales hay 85
intervenciones federales: 66 por decreto del Poder Ejecutivo y 19 por ley del Congreso.
Entre 1973 y 1976, se verifican siete intervenciones federales, todas ratificadas por ley del
Congreso Nacional. En suma, desde 1854 a 1980, en 126 años, pueden contarse 105
años de regímenes constitucionales 46, en los cuales se verifican 167 intervenciones federales,
116 por decreto presidencial y 56 por ley del Congreso. Un promedio de tres intervenciones
cada dos años. ¡Evidentemente no puede ser llamado un régimen de excepción!
Las intervenciones federales y la declaración del estado de sitio refuerzan el poder
presidencial puesto que la limitación de las garantías constitucionales se ejerce en favor de la
administración central, y dentro de ésta, en favor del Ejecutivo, llegándose al máximo de la
limitación personal con la «puesta a disposición del poder Ejecutivo». Si ni siquiera la
libertad personal de los habitantes está salvaguardada, mucho menos pueden estarlo las
demás libertades civiles y políticas que fundamentan el juego de los contrapesos institucionales.
El hecho más grave lo constituye la intensificación de esta praxis en los últimos
años. Desde la última guerra mundial el país vive casi permanentemente en estado de sitio 47 y
los gobiernos militares se han intensificado acortando los intervalos constitucionales y
aumentando la duración de sus períodos de gobierno. En los 126 años de vida institucional, la
Argentina puede contar veinte años de gobiernos militares, pero distribuidos en una curva
ascendente: ninguno en los 76 años transcurridos entre 1854 y 1930; nueve en los treinta
y seis años que van de 1930 a 1966 y once en los últimos catorce años...
Los gobiernos militares constituyen algo así como una intervención total en todo el país y
constituyen la máxima preeminencia del Ejecutivo ya que suprimen el Legislativo,
generalmente no tienen vicepresidente, modifican la composición del poder judicial, decretan la
caducidad de los gobiernos locales, suprimen o restringen los partidos políticos, intervienen
los sindicatos y establecen un estado de sitio permanente48.
¿Cómo catalogar esta forma de gobierno para poderla insertar en el panorama
completo de la vida político-institucional? Los juristas distinguen entre gobiernos de jure y
gobiernos de facto. Y esto es irreprochable, pero insuficiente. Algunos juristas, más con
ánimo de justificación que de análisis, han tratado de fundamentar en una «constitución real»
a los gobiernos militares49, mientras que algunos politólogos caracterizan todo el sistema político
como «bi-institucional», con alternancia de civiles y militares 50. Los criterios actualmente más
desarrollados desde el punto de vista teórico se muestran insuficientes para describir y
valorar éste sube y baja de legalidad-competitividad restricta/ilegalidad-no competitividad..., etc.
No es fácil disponer estos regímenes en el continuo de la variable «democraciatotalitarismo» 51, pero tampoco resulta muy útil la noción de sistemas semicompetitivos, que
están a mitad de camino, de Coleman 52 quien por su parte establece una serie de condiciones
acumulativas que nunca se han verificado en Iberoamérica. Un modelo muy usado por los
politólogos locales
con un cierto grado de refinamiento teórico es el complejo tipológico de David
E. Apter, relativo a los países periféricos 53 del cual se han intentado mejorar y afinar
sus variables operativas 54 . La idea del no-party systems de Huntington 55 no parece
adecuada para los sistemas presidencialistas iberoamericanos que a pesar de todas sus
vicisitudes no ha podido eliminar los partidos políticos ni las organizaciones sindicales.
Lo que sí puede afirmarse es que los sistemas de competición (periféricos o no) han
sido dominados por el gobierno central —y no al revés— y dentro del gobierno central
por el Presidente. Esto le ha dado preeminencia sobre los otros poderes, pero no fuerza
en el sentido definido en la hipótesis séptima. Aunque la mayor parte de los autores
coincida en poner como característica primera de estos regímenes «el tener un ejecutivo
fuerte», se ha confundido arbitrariedad con fuerza, ineficacia de los otros actores
políticos, con fuerza.
7. CONNIVENCIA DE LOS OTROS PODERES
No toda la expansión del Poder Ejecutivo le puede ser achacada al mismo. Como en
las relaciones del amo y del esclavo, el segundo término es un componente colaborador. Las
Cámaras han sido muy condescendientes con el Ejecutivo, y en particular con las medidas de
excepción. El instrumento de la intervención es un buen testigo; raramente el Congreso
desechó un proyecto en tal sentido del Presidente o lo revocó cuando había sido dictado
por decreto en tiempos de recesión parlamentaria.
Se puede explicar esto diciendo que la composición de las Cámaras ha sido generalmente
favorable el Poder Ejecutivo ya que pertenecían al mismo partido 56 . Pero puede decirse
más. La curva de aceptación pasiva por parte de las Cámaras a la expansión del poder
Ejecutivo puede describirse como de crecimiento geométrico.
Durante la República Conservadora el sometimiento de las Cámaras a la voluntad
presidencial costó al Ejecutivo duras batallas y no pocas denuncias 57.
En el período radical, la sumisión del Congreso a Hipólito Irigoyen, presidente
personalista y mañoso, no impidió que una investigación parlamentaria provocase la
renuncia y la muerte política de uno de sus ministros 58. En el primer período peronista
(1946/55) la personalidad carismática y demagógica de Perón se enseñoreó del
Congreso, pero la oposición radical, con diputados más duchos y preparados a las lides
parlamentarias, logró hacerse sentir en materia de libertades civiles y políticas. Durante el
último período peronista (1973/76) la sumisión al Presidente se extendió también a la
oposición radical 59.
El Poder Judicial que a través de la Corte Suprema debería ejercer el control
último de constitucionalidad contribuyó también a la expansión de las facultades del
Ejecutivo. En los primeros años de vida institucional la Corte Suprema adaptando la
sentencia de la Suprema Corte norteamericana (Marbury vs. Madison) había declarado
que «a los poderes públicos no se les puede reconocer la facultad de hacer lo que la
Constitución no les prohíbe expresamente sin invertir los roles respectivos de mandante y
mandatario» 60 . Y el 15 de diciembre de 1893, en el caso Leandro N. Alero, la Corte
había decidido que aun en el supuesto de estado de sitio el ya liberado por el recurso
de habeas corpus no podía ser retenido por el Poder Ejecutivo.
Pero contemporáneamente fue creando una doctrina que minaba sus propias
facultades y abría las puertas a las decisiones del Ejecutivo, doctrina según la cual las
cortes federales no pueden decidir cuestiones políticas 61 . Esta concepción dejaba al
poder Ejecutivo la determinación de cuáles eran las cuestiones políticas y se demostró
fatal, en particular para las medidas de excepción y en concreto para las decisiones de los
gobiernos militares a partir de 1930 62.
Más peligrosamente aún había cercenado el propio control de sus jueces al aplicar
con un híper realismo el «silogismo»: «si el gobierno de facto puede destituir al presidente y
al vicepresidente y a los diputados y senadores, también puede destituir a los jueces» 63.
La curva intervencionista del Poder Ejecutivo sobre el Judicial se acentuará, desde la
remoción de algunos de los miembros de la Corte Suprema, hasta que la ley 20.550 de
1974, aprobada por gobierno peronista y oposición radical coloque «en comisión» a todos los
jueces, con una pensión de oro para quien aceptase el retiro (bastaban ocho años de
antigüedad) y con amenaza de exoneración a quienes resistiesen la medida 64.
8. LA CULTURA POLÍTICA
La cultura política argentina padece enfrentamientos aparentemente irreconciliables:
federales/ unitarios; capital /interior; liberales /intervencionistas; civiles /militares...
Quien conozca la movilidad social, la falta de enfrentamientos raciales porque no
hay prácticamente población indígena o negra, se equívoca con mucho si pretende
extender las categorías de convivencia social argentina a la vida política. La intolerancia
política ha sido una constante en el país que puede preciarse de tener el mayor número de
partidos, corrientes y fracciones que usan o reivindican para sí el adjetivo «intransigente» 65.
El liberalismo económico del siglo pasado fue acompañado de un iliberalismo político
que surgió en las mismas filas dirigentes, pues pretendían imponerlo desde el alto, desde la
ciudad, desde el conservadurismo. Las masas populares, celosas de su libertad personal,
desde el campo del gaucho, desde la oposición suburbana, siempre miraron con desconfianza
al liberalismo porque lo vieron como enemigo 66.
En este clima de desconfianza y de tensión, de injusticia y de arbitrariedad, crece la
figura del padre protector que todo lo resuelve y al cual es posible dirigirse en los momentos
difíciles porque defenderá siempre a los indefensos. Este padre protector es el Presidente,
sacerdote laico que resuelve las injusticias porque «de saberlo no las toleraría».
El caudillismo se apoyó en la actitud de admiración y lealtad que las masas rurales
primero y las urbanas después manifestaron por sus líderes a quienes atribuían poderes más
que comunes 67 . Una suerte de irresponsabilidad política justificaba ante las masas la acción
—cualquier acción— de sus conductores 68.
El país ha perseguido desde la independencia los ideales de libertad política y
participación. Y esos ideales son de tal fuerza que ni siquiera en los momentos de mayor
represión se osó desmentirlos. Pero junto a esta vocación democrática ha existido una
concepción «realista» poco convencido de la eficacia de los largos parlamentos y
discusiones de la participación 69.
En una sociedad conservadora los inmigrantes europeos aportaron un rápido
sindicalismo que, empero, estaba limitado a las concentraciones urbanas y comenzó por los
gremios más ligados a la intelectualidad (tipógrafos) y favorecieron el desarrollo del partido
socialista con caracteres propios. La democracia popular del radicalismo no impidió la
aplicación de la ley de residencia (votada en 1902) y la de defensa social (de 1910).
Sensibles a los movimientos europeos y con una constante vocación al autoritarismo, las
corrientes nacionalistas aprendieron rápidamente el fascismo y trataron de aplicarlo en la
primera revolución, de 1930, atacando a los partidos políticos y pidiendo «representantes
directos en las Cámaras» 70.
El nacionalismo encontró inmediatamente cuáles eran sus más grandes enemigos: el
imperialismo norteamericano y el riesgo de una revolución socialista. En este clima se afianza
la idea de una acción conjunta de «pueblo y ejército» que elimine los conflictos y presente a
los más diversos intereses del país como un «todos unidos» 71.
Con el peronismo se incorpora definitivamente una concepción autoritaria-militar de
la vida política. Términos como «conducción», «cuadros intermedios», «verticalidad»,
«mando», de claro corte militar entran en la jerga política 72.
El peronismo buscó una democracia sustancial y al hacerlo dejó de lado toda
sutileza formal. Hubo un desprecio por la lentitud de la formación del consenso
democrático y una fatiga en buscarlo. En esto coincidió con el otro gran actor político: las
Fuerzas Armadas. Los sectores que en cambio trataron de favorecer una democracia formal
lo hicieron con reticencias, sea porque pensaban dejar intacta la sociedad civil, sea porque a
partir de 1955 jugaron con la exclusión del peronismo.
Los federales mataban a los unitarios (y viceversa), los conservadores excluyeron de la
vida política a las masas, los radicales se constituyeron en partido predominante, Perón
dividió al país en peronistas y antiperonistas, y después de 1955 los peronistas fueron
fusilados, perseguidos, proscritos. Perón alentó la guerrilla contra los militares en el
comienzo de la década del 70 y hoy la Junta de Comandantes advierte que, cuando haya
actividad política, serán excluidos de la misma los subversivos y los corruptos 73 . Nadie
podría decir que hay ternura en las relaciones políticas argentinas. La intolerancia política ha
creado una forma de verticalidad del poder. Y el mismo término «verticalidad», de cuño
peronista es propio del actuar de las fuerzas armadas que no pueden discutir cada orden.
La verticalidad exalta la función del jefe y en un sistema presidencial el Jefe es el Jefe
del Ejecutivo: El Presidente.
Desde 1958 se está produciendo una modificación del Ejecutivo. Primero porque los
Comandantes en Jefe condicionaban al Presidente, luego porque ambos cargos se
confundieron o al menos el primero constituye un antecedente necesario para ocupar el
segundo (Onganía, Lanusse, Videla, Viola) y, finalmente, porque hay un doble mandato no
bien definido: La Junta de Comandantes en jefe «que define las pautas fundamentales
de gestión y el Poder Ejecutivo que es el encargado de implementarlas » 74.
9. LA LEGITIMIDAD
Un conocido politólogo argentino 75 sostiene que el país ha vivido en la ilegitimidad,
y básicamente tiene razón; es claro que si se hacen análisis pormenorizados, el juicio tan
categórico se relativiza.
La República Argentina adoptó una forma de gobierno republicana, federal y de
régimen presidencial, no por mera imitación del modelo norteamericano, sino porque así
convenía a su proceso de descolonización 76 coincidiendo con la mayor parte de los países
iberoamericanos. La institución presidencial fue sentida y aceptada, por un lado, como
rechazo a las soluciones monárquicas de cualquier juez, por otro, como punto de referencia
«visible» para la formación de la conciencia nacional. Esta última referencia tuvo gran
importancia en la conquista del desierto y la representatividad exterior 77.
La legitimidad es la resultante de la creencia compartida con respecto a algunos
fines últimos (valores finales) y con respecto a la aceptación de una regla para la sucesión
del poder y para el cambio de los valores últimos. No es necesario que la aceptación de la regla
signifique adhesión a ella, puede ser un simple juicio de existencia sobre la misma 78.
En la Argentina la crisis sobre los valores últimos comporta una desorientación o
crisis de identidad política en la cual, la lucha permanente por imponer las reglas de solución
de los conflictos muestra, a quienes tienen la suficiente fuerza como para vetar las soluciones
ajenas, sin fuerzas suficientes para imponer la propia línea política en modo duradero. Esto
es conocido como «el empate político».
Se acepte la teoría del empate político, o la teoría de la hegemonía truncada, el resultado
es parecido, el país carece de unidad sobre los valores últimos o por lo menos existe la
posibilidad de cuestionarlos muy seriamente, porque hay pocos valores «descontados», que
existen y nada más. Se puede decir que el país va aún a la búsqueda de su identidad79.
Con la revolución de 1955 y la exclusión del peronismo durante dieciocho años se
acentúa la ilegitimidad del poder y hay un solo actor político que expresa sus
convicciones y está en grado de llevarlas a cabo: las Fuerzas Armadas. Pero tampoco ellas
consiguen legitimar su poder: En 1958 deben entregarlo a un Presidente que no les place
(Frondizi), en 1972 deben pactar con Perón cuando las condiciones del acuerdo les son
desfavorables y no queda otra vía que la aceptación; después de 1976, terminado el
problema subversivo, vuelven a plantearse la necesidad de justificar el proceso como
preparatorio al restablecimiento de un sistema democrático, republicano y federal. Ningún
gobierno militar ha sabido (o podido) establecer una regla de sucesión al poder duradera, luego
también desde este punto de vista puede afirmarse que sus gobiernos son «provisorios».
Hasta el presente no se ha verificado que un gobierno militar lograse establecer un sistema
de sucesión en el cual la reconciliación primase sobre el conflicto 80.
El personalismo y el caciquismo quieren que la regla de sucesión al poder sea la
primera en infringirse. El «golpe» es una clara manifestación, pero no la única. Desde la
última guerra mundial, la regla de sucesión se ha vuelto tan frágil como para eliminar o anular
el otro punto de referencia institucional: el vicepresidente. Excluso el caso de Perette
(1963/66) el país ha vivido prácticamente sin vicepresidente y, por lo tanto, la institución
presidencial se reforzó no solamente en relación a los otros poderes sino también en el
seno de sí misma.
10. LA MODERNIZACIÓN
Para algunos autores y no pocos políticos, el autoritarismo y la centralidad impuestas en
el ejercicio del poder en Iberoamérica es el precio por haber introducido en pocos años
los cambios que en Europa llevaron cinco siglos 81 es una verdad a medias, pero no deja de
ser «una explicación».
En los países de Iberoamérica no se pasó del descolonialismo al partido único, sino
que se intentaron (se intentan) vías más democráticas y sofisticadas de vida política. Cierto
es que se ha producido el «efecto demostración», o sea, el irresistible deseo de imitación de
los países emergentes de los países líderes. La crisis de la modernización tiene sus
consecuencias en la fórmula política, si bien no debiera magnificarse el tema hasta
convertirlo en causa única 82.
El criterio general que guía las investigaciones en materia de países emergentes
sostiene que allí, donde el crecimiento económico y social es mayor, existen mayores
posibilidades de desarrollo de sistemas pluralistas democráticos en materia política. Este
«paradigma» científico tiene no pocas réplicas de la historia —como diría Hegel—, pero en
su aspecto más genérico se basa en la hipótesis que las élites bien informadas y alienadas
conocen las ideas políticas, sociales y económicas más avanzadas, pero las estructuras
socioeconómicas no permiten seguir el ritmo de los cambios políticos necesarios. Se
produce entonces una aceleración histórica que crea ingentes problemas económicos para
mejorar rápidamente el nivel de vida, que a su vez engendra tensiones y estas tensiones
imponen el uso frecuente de poderes excepcionales. La teoría explica que entonces la
hegemonía del presidente se torna necesaria 83.
En el caso argentino, sea el criterio general que la hipótesis particular que se ha
elaborado para Iberoamérica, no llegan a convencer, y es por ello que muchos autores se
refieren a él como «la paradoja argentina».
Sucede que las paradojas no siempre son tales. La Argentina en el período 1880-1930
sufrió una enorme transformación alcanzando los más altos índices de crecimiento de los
países jóvenes en cuanto a población, crecimiento del producto bruto, industrialización,
formación de una clase media, de un proletariado urbano, urbanización y desarrollo de medíos
de comunicación.
Tal crecimiento se detiene luego de la crisis mundial de 1929 y salvo el período
posbélico del 1945-48, comienza un largo tiempo que debía ser de asentamiento, pero que
ha sido caracterizado por los más violentos cambios de ruta y de estrategia que aún no han
fraguado.
Durante el período de gran expansión, junto a los índices halagüeños (el rédito pro
capite supera rápidamente los 700 dólares) se verifican fenómenos de desacomodamiento
de enorme peso: a) el impacto de la inmigración y el crecimiento exogenado encuentran
gran dificultad de absorción, sobre todo en campo político donde el extranjero es un
extraño; b) la modernización desde fuera produce tensiones y distorsiones por la
coexistencia de lo no contemporáneo que afectan toda la estructura social; c) se produce
una revolución de las aspiraciones y una carrera por satisfacerlas; d) el Estado Nacional no
encuentra suficiente fuerza y prestigio como para liderar previendo los procesos de cambio.
Debe recurrir entonces a resolver, día por día, los problemas más urgentes una vez
manifestados 84.
En un enorme territorio (2.700.000 km2 ) en 1869, la Argentina contaba con
1.870.000 habitantes, que se duplican en 1895 con 4 millones, en 1914 con casi 8
millones y en 1939 con casi 15 millones. Este crecimiento se debe en su mayor parte a los
inmigrantes que entre 1857 y 1939 sumaban casi siete millones 85.
La concentración urbana se realiza en el triángulo litoral entre Buenos Aires,
Rosario y Córdoba. Buenos Aires, que tenía 40.000 habitantes en 1799, pasa a
177.000 en 1869, 663.000 en 1895 y tres millones de 1947. «Gobernar es poblar»
decía Alberdi, pero pensaba en una población distribuida y no en esa concentración
urbana que hace aumentar rápidamente el sector terciario.
También Alberdi había sostenido que el ferrocarril haría la unidad del país mejor
que el Congreso Nacional, y los ferrocarriles crecieron rápidamente: 7.645 kilómetros en
1888, 17.700 en 1904, 34.956 en 1928, 43.000 en 1938 y tres mil kilómetros más en
1947. Pero crecieron radialmente, esto es, desde y hacia Buenos Aires, en un abanico que
tiene su punto final en el puerto para transportar, en compañías de ferrocarriles inglesas, las
mercaderías que irían al exterior 86.
Con los inmigrantes y los ferrocarriles crece la clase media que en 1936 constituye
el 45,9 por 100 de la población y en los años 40 alcanza el 54,4 por 100 en las zonas
urbanas y el 55,3 por 100 en las zonas rurales. El predominio del spois systems impide
la creación de cuerpos tradicionales y es una de las causas de la ausencia o debilidad de las
estructuras tradicionales (o intermedias) 87.
En la primera época de incorporación de los inmigrantes y la existencia de la
concentración urbana con la administración de la riqueza en Buenos Aires, forzaron la
necesidad de la centralización y en ella la personificación del poder en el Presidente. Más
complejas son las causas por las cuales con la industrialización temprana —para
Iberoamérica— mantiene y acentúa la centralidad política todo el proceso de
modernización, y con ella, el predominio de la institución presidencial.
La economía basada en la explotación agropecuaria con una industria elemental de
transformación y la importación de bienes de producción y consumo, sufre el embate de la
incipiente industrialización que si en 1939 contaba con 40.000 empresas y 400.000 obreros,
alcanza en 1943 100.000 empresas y un millón y medio de obreros.
Contemporáneamente disminuye el área sembrada que para el trigo era de 7.800.000
Ha en 1936 y diez años más tarde se reduciría a 5.500.000 Ha
Todo se planifica desde Buenos Aires y se decide desde lo alto. Primero la política
de sustitución de importaciones, luego la más ambiciosa de la industria para la «seguridad
nacional» 88 . Después de 1955 se vuelven los ojos al campo y las presiones de la Sociedad
Rural mueven la política económica hacia el agro. El plan desarrollista de Frondizi hace
tornar el privilegio a la industria, con masiva radicación de capitales extranjeros. Se
vuelve al agro con Onganía y a la industria con Gelbard, ministro de economía de
Perón. José H. Martínez de Hoz, ministro de Videla, «ajusta» la economía argentina a un
reparto del trabajo internacional que ve al país fundamentalmente como productor de
proteínas y productor industrial allí donde sus precios sean competitivos internacionalmente.
La industria tiene récords de disminución de la producción y tiempo ocioso de la capacidad
instalada.
El industrial, el obrero, el ganadero, el empleado, el profesional, están más atentos
a las posibles fluctuaciones de las normas que provienen del Ministerio de Economía que de
los precios internacionales, la crisis energética, la lluvia, las modas. Y como es sabido el
Ministro de Economía depende y responde de, y ante el Presidente. Ante tanta
incertidumbre el único sector en expansión es el financiero, que obviamente tiene su
centro en Buenos Aires: el país administra más de lo que produce, y es curioso que los
presidentes argentinos, salvo el caso de Frondizi, hayan sido regularmente ignorantes en
materia de economía.
11. LA GEOPOLÍTICA (0 DE LA DEPENDENCIA)
La Argentina ha querido —por razones étnicas y culturales— ser un país europeo y no
lo ha conseguido. Es un país periférico que no se ha adaptado nunca a tal situación, pero no
sólo por «carácter» o «psicología» 89. Y es periférico no sólo por estar en el extremo
austral, sino porque ha sido y es un país dependiente 90.
El tema de la dependencia iberoamericana es largo y complejo. No puede aceptarse
por su rusticidad científica la afirmación de la demarcación total de la política continental por
los Estados Unidos 91 es una burda simplificación; pero no puede negarse la incidencia
relevante de la acción del gobierno y de las empresas norteamericanas en el subcontinente,
así como las limitaciones políticas que implica el enclave geopolítico.
Sería muy fácil afirmar que si la Argentina estuviese en Europa muy distinto
sería su panorama político, entre otras cosas porque se trata de un juicio contra fáctico 92
aunque no falte totalmente a la verdad si se compara con países como España, Grecia o
Portugal. Lo que no puede negarse es que el andamiento de la política general en el cono sur
es un marco de referencia del cual resulta muy difícil aislar un país.
En 1964, salvo Paraguay, con su endémico presidente Stroessner, todos los países de
la zona contaban con gobiernos constitucionales en sistemas con diferentes grados de
desarrollo político. En ese orden: Uruguay, Chile, Argentina, Brasil, Perú y Bolivia. Doce
años más tarde, todos ellos eran dominados por gobiernos militares con diferentes grados de
represión, que el ingenio hispanoamericano divide en «dictaduras» y «dictablandas».
El hecho no puede ser subestimado si se tiene en cuenta la progresiva
radicalización de las intervenciones militares ya sea en cuanto a la virulencia de la represión, sea
en cuanto a la gestión directa de todo el poder político y a l a s c o n e x i o n e s d e
f o r ma c i ó n 9 3 , d e d o c t r i n a 9 4 , d e i d e o l o g í a 9 5 y d e acción96 de los ejércitos respectivos.
El enclave político-geográfico tiene ocupada a parte importante de la élite
dirigente y sobre todo a las Fuerzas Armadas en sinceros aunque ridículos conflictos
vecinales, competencia menuda de emulación local y conatos de liderazgo regional.
Los cambios importantes, en cambio, se producen sobre todo por efecto de
factores y procesos accidentales, externos a los países iberoamericanos o bien como
subproductos involuntarios e imprevistos de medidas coyunturales en favor de grupos
tradicionales97.
12. LOS PARTIDOS POLÍTICOS
Sostiene Sartori que en los países iberoamericanos raras veces los partidos
políticos adquieren, durante sus ciclos vitales intermitentes, una consolidación estructural 98 y
no hay como negarle razón. ¿Es ésta una característica que se aplica también a la
Argentina? El problema es añoso y tiene como consecuencia una falta de alternativas
creíbles y factibles a la distancia, a las dictaduras centralizadoras con borrosos objetivos
políticos 99.
En el período conservador hubo clubes y no partidos políticos, el primer partido
político en sentido más moderno del término es la Unión Cívica Radical, que nace como
grupo de protesta y se va estructurando ya en el poder. Pero la presencia de Hipólito
Irigoyen lo ata como partido; recién después de las proscripciones de los años 30 comienza
a delinearse como el único partido con una estructura interna capaz de soportar la
oposición, la proscripción y el hecho de ser la primera minoría.
Sobre el peronismo se han dicho demasiadas cosas y no todas muy precisas; sería
vana tarea resumir en pocos parágrafos su calificación y ubicación, pero hay algo que no
puede negarse: durante treinta y cinco años ha constituido el punto de agregación para la
formación del consenso (y del disenso). La otra cosa que no puede negarse es que su
crecimiento y desarrollo están más ligados a la estructura sindical y a la personalidad
de Perón que a la organización como partido moderno. Sólo hoy que Perón ha
desaparecido podrá verse cuál es su capacidad de reorganización100.
El socialismo, lacerado por permanentes fraccionamientos internos es un101partido
sustancialmente urbano, casi diríamos de la ciudad de Buenos Aires, pero inoperante a
escala nacional para poder disputar una presidencia. El Partido Comunista que nació como
fracción del socialismo con el aditivo «internacional» en 1918, nunca adquiere ni dimensión
ni popularidad 102.
El Partido Demócrata Progresista, llamado por algunos a ocupar el área de partido
de centro conservador, no puede decirse que lo haya logrado porque no ha superado jamás
los límites de algunas provincias con epicentro en Santa Fe.
El fraccionalismo y el faccionalismo partidarios han sido tales que en las elecciones
de 1973 pueden contarse 41 partidos, de los cuales sólo dos tienen candidatos en todos los
distritos. La falta de estructuras partidarias sólidas, la ambigüedad programática, el
fraccionalismo provincial y el faccionalismo interno, no les permitieron poder enfrentar a los
líderes indiscutidos y consecuentemente estructurarse y renovarse en los hombres. Por ello
no pudieron resistir con firmeza las proscripciones, atropellos, cierres y silenciamientos a los
que se vieron sometidos; por ello no pudieron poner coto a la actividad centralizadora de
sus jefes, que eran contemporáneamente Presidente de la República, o aspiraban a serlo;
por ello fueron más bien objetos de uso personal que sujetos activos de la vida política103.
El aislamiento internacional que siempre los caracterizó, la falta de visión para
generar una autonomía del subsistema de partidos los hizo débiles en un sistema
institucional donde la diferenciación funcional nunca fue desarrollada a fondo y los
grupos de presión y las Fuerzas Armadas intervinieron directamente en el proceso político.
En una palabra se dejaron sustituir en la determinación y alocación de valores y se
presentaron débiles al poder central 104.
A pesar de los cambios notables en la estructura social puede reconocerse una
incapacidad del sistema político argentino en generar los cambios fundamentales 105, sin
por ello sumir a la sociedad en antagonismos fraticidas. Y esto vale también (o
fundamentalmente) para el Presidente, de allí que se le niegue en este trabajo el adjetivo de
«fuerte».
13. CONCLUSIONES
El régimen presidencialista de la República Argentina no puede ser juzgado solamente
por su forma jurídica y esto no sólo por una distinción entre «constitución formal» y
«constitución material», sino por algo mucho más profundo que hace de una institución
del poder político que sea lo que es más allá de su configuración doctrinaria. Es lo que se
ha tratado de mostrar en las páginas anteriores.
Pero si va a ser juzgado en estos términos más amplios no puede hablar se seriamente de
una degeneración de algún mítico modelo de presidente a la «norteamericana». Como
opción política posible de forma de gobierno ha mostrado ser eficaz para los fines que sus
creadores le asignaron: unificación post-colonial, freno a la anarquía, aglutinamiento de
representatividad. Dentro del marco de posibilidades, que el sistema en general presentó,
fue un preservador de estabilidad 106. Ninguna otra institución política funcionó con tanta
eficacia.
Puede afirmarse que la figura del Presidente significó un punto de aglutinamiento a la
formación del consenso en un país que, a pesar de sus declamaciones, faltó hasta el presente a
la tarea de formar el consenso político; tuvo poder de representación en un sistema político
fundamentalmente ilegítimo; fomentó la formación de una identidad en una sociedad a la
búsqueda permanente de su identidad; piloteó los cambios de modernización en una
sociedad que aceleró los tiempos de transformación.
Contemporáneamente exageró todos los poderes acordados por vocación de sus
protagonistas, por la existencia de una cultura política intolerante, por la incapacidad y la falta de
visión a largo plazo de los otros actores políticos.
En los últimos tiempos, la figura presidencial pasó de la fragilidad a la omnipotencia
con vertiginosa velocidad, pero era un efecto de la fragilidad del sistema político en su
conjunto o de la omnipotencia de los sectores en el poder más que de su propia
configuración normativo-política, porque es innegable que su perfil se está transformando. Y
se está transformando porque resulta ingenuo (o siniestro) seguir evocando la Constitución
de 1853 cuando han comenzado a actuar reglas aún no especificadas, mucho más descaradas en
cuanto a procedimientos de lo que en general está constituyendo el descaro y la crudeza
en las relaciones internacionales, mucho más intolerantes, anti-liberales y reaccionarias de
cuantas sean las tendencias que en ese sentido se puedan detectar en la vida política
argentina. Pero al mismo tiempo aparecen como reglas provisorias, no sólo en el sentido de la
brevedad de su duración (brevedad con respecto a la historia del país, no respecto a las
biografías personales), sino más bien en el sentido que no parecen capaces de generar una
estabilidad y un consenso duradero a su torno y por lo tanto deberán cambiar aún, y sin
dudas cambiar mucho 107.
Con las correcciones que se pueden hacer a todo el sistema político, nacidas de un
modo más tolerante y contratados, en un medio con tendencia a la legitimidad que
aprenda a formar el consenso y a respetar el discenso y el pluralismo, la institución
presidencial podrá aún rendir no pocos servicios, a despecho de los apresuramientos con los
cuales se ha caracterizado «el presi dencialismo iberoamericano» (o no se lo ha llegado a
caracterizar).
Notas:
*El presente artículo es la versión castellana, con algunas modificaciones, del Regime presidenziale e
presidenzialismo. Un case-study latinoamericano: l'Argentina, en «Studi parlamentari e politica costituzionale»,
Roma, en prensa.
1
N. Bobbio, La teoria delle forme di governo nella storia del pensiero politico, Gíappichelli, Torino, 1976, pág. 4:
«Uso sistemático di una tipologia è quello in base al quale essa è adoperata allo scopo di dare ordine ai dati raccolti;
uso assiologico è quello per cui la stessa tipologia è impegnata per stabilire fra i tipi e le classi ordinate
sistematicamente un certo ordine di preferenza, che ha lo scopo di suscitare negli altri un atteggiamento di
approvazione o di disapprovazione, e quindi... di orientare una scelta.»
2
W. C. Suárez, Un enfoque para el estudio de las actividades del poder ejecutivo. El caso lationoamericano, en
El predominio del poder ejecutivo latinoamericano, UNAM, México, 1977, págs. 299 y 242. Trabajo de
infrecuente calidad, realiza una investigación rica de informaciones del proceso de la toma de decisiones.
3
G. Burdeau, Traité de science politique, L. G. D. J., 2 a Ed. Paris, 1969; M. Duverger, Institution
politiques et droit constitutionnel. Les grandes systèmes politiques, M. Duverger, Paris, 1955; M. García
Pelayo, Derecho Constitucional Comparado, 8. a Ed. Revista de Occidente, Madrid, 1967; Lord Brice,
Modern Democracy, Mac Millan, New York, 1921; P. Barile, Istituzioni di diritto pubblico, 2. a Ed.,
Cedam, Padova, 1975; C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, 9 ,a Ed., Padova, Cedam, 1975; R. Bielsa,
Estudios de Derecho público, vol. III, Derecho Constitucional, Arayú, Buenos Aires, 1952; S. V. Linares
Quintana, Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional argentino y comparado, Buenos Aires, 1953: J. A.
González Calderón, Derecho constitucional argentino, Lajouane & Cía., Buenos Aires, 1930.
4
Así, M. Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel. Les grandes systèmes politiques, cit. En la
traducción italiana, Laterza, Bari, 1978, pág. 155.
5
Ibídem, pág. 157.6
6
R. Esmein, Elements de droit constitutionnel, París, 1896, pág. 309.
7
«Le Temps», París, 24-8-1894 «...quelle erreur fondamentale ce fut que de prétendre appliquer à la plupart de ces
peuples le système présidentiel, c'est-a-dire la constitution représentantive des Etas-Unis, qui ne convient ni à leur
race, ni à leur tempérament. Il faudrait à ces néo-latins, enclis à se payer de grands mots et des formules, et dont le
sang, produit de tant de croisementes divers, bouillons sous les feux des tropiques, la soupape de sûreté du
parlamentarisme».
8
M. Prelot, Institutions politiques et droit constitutionnel, 5.a Ed., París, 1972, páginas 152 y siguientes.
9
A. Haurioux, Droit constitutionnel et institution politiques, París, 1972, págs. 602 y sig., distingue entre
«presidencialismo reforzado» y «presidencialismo cerrado»; M. Buchmann, L'Afrique noire independante, París,
1962, págs. 255 y sig., habla de «presidencialismo clásico», «neopresidencialismo» y «nuevaola presidencialista»;
M. Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel. Les grandes systèmes politiques, cit., página 270,
encuentra en Iberoamérica presidencialismos autoritarios, democráticos y «beaucoup sont dans une situation
intermediaire». Hasta se puede hablar de presidencialismo parlamentario como lo hace M. Robert, Le
presidentialisme parlamentaire, «Le Monde» 6 de junio de 1974.
10
G. Germani, Introducción a Il potere politico nell'America Latina, Comunità, Milano, 1968, de R.
Campa, pág. 9 «...non si può negare che durante il secolo e mezzo di vita indipendente si sono accentuate le
divergenze tra di essi (los países iberoamericanos) il cui rispettivo grado di sviluppo economico e sociale ha
presentatto negli anni divari di notevole entità. D'altra parte, pero, la comune condizione di paesi
«periferici» e di dipendenza dalle potenze egemoniche e l'incidenza di alcuni avvenimenti esterni — come
lo sviluppo industriale europeo e nordamericano dalla metà del secolo scorso ai nostri giorni, la prima
guerra mondiale, la grande crisi e la seconda guerra mondiale hanno messo in atti processi sociali assai
simili in tutti i paesi dell'area quali che fossero le loro differenze culturali e il diverso grado di sviluppo dagli
stessi raggiunto».
11
Art. II, Sec. I «el poder ejecutivo será ejercido por un presidente de los Estados Unidos».
Cuando se indica la Constitución de 1853, se hace referencia a las normas emanadas de la Convención
Constituyente de San Nicolás de los Arroyos, con las modificaciones de 1860, 1866 y 1898, que son de poca
monta. Durante los gobiernos militares se sancionan algunas normas de nivel constitucional una de las
cuales, de ordinario, reza que continúa vigente la Constitución de 1853, en tanto no se oponga a aquellas que
estatuyen el golpe. La constitución dictada en 1949 fue derogada en 1955.
13
R. Bielsa, Estudios de Derecho Público, critica esta terminología, pues el vocablo «supremo» es
incompatible con la forma republicana.
14
Const. Arg. Art. 87: «Ocho Ministros Secretarios tendrán a su cargo el despacho de los negocios de la Nación
y refrendan y legalizan los actos del Presidente, por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de
eficacia». Art. 63: «Cada una de las Cámaras puede hacer venir a su Sala a los Ministros del Poder
Ejecutivo para recibir las explicaciones e informes que estime convenientes.»
15
Const. Arg. art. 45 (A la Cámara de Diputados) «Sólo ella ejerce el derecho de acusar ante el Senado al
Presidente, Vicepresidente, sus Ministros... en las causas de responsabilidad que se intenten contra ellos,
por mal desempeño o por delito en el ejercicio de sus funciones o por crímenes comunes...»
16
Const. Arg. Art. 68: «Las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cámaras del Congreso, por
proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo...»
17
Const. Arg. Art. 69: «Arobado un proyecto de Ley por la Cámara de su origen, pasa para su discusión a la
otra Cámara. Aprobado por ambas, pasa al Poder Ejecutivo de la Nación para su examen; y si también
obtiene su aprobación, la promulga como ley. Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo, todo proyecto no
devuelto en el término de diez días útiles.»
18
Const. Arg. Art. 72: «Desechado en el todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, vuelve con
sus objeciones a la Cámara de su origen: ésta lo discute de nuevo, y si lo confirma por mayoría de dos
tercios de votos, pasa otra vez a la Cámara de revisión. Si ambas Cámaras lo sancionan por igual mayoría, el
proyecto es Ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación... si las Cámaras difieren sobre las
objeciones el proyecto no podrá repetirse en las sesiones de ese año. En diversas oportunidades el Poder
Ejecutivo interpretó esta norma en sentido que desechado en parte un proyecto podía promulgar la parte no
rechazada. Así fue, por ejemplo, en el proyecto de Códigos de Pesca y Agricultura, donde promulgó uno y
desechó el otro, enviándolo a las Cámaras. La Corte Suprema consideró que había allí una diferencia
temática tal que autorizaba el procedimiento. Durante el gobierno de Illia (1963-66) las Cámaras sancionaron
un proyecto sobre despidos de trabajo que establecía en 65 artículos protecciones diversas para los trabajadores, consideradas excesivas por el Poder Ejecutivo. Este promulgó cinco artículos del proyecto que no
objetaba, pero la Corte Suprema decidió la inconstitucionalidad de tal promulgación por no haberse
respetado el artículo 72 de la Constitución. Vale la pena agregar que los empresarios, quienes juzgaban
aún gravosos los cinco artículos promulgados, habían amenazado un lock-out si no se decretaba la
inconstitucionalidad.»
19
Const. Arg. Art. 77: «El Presidente y Vicepresidente duran en sus empleos el tér mino de seis años; y
pueden ser reelegidos sino con intervalo de un período. Los únicos presidentes reelegidos con este sistema
fueron Julio A. Roe 1880-86 y 1898-1904, e Hipólito Irigoyen 1916-22 y 1928-30. Perón, que fue reelegido
sin esperar el período intermedio, debió antes reformar la Constitución para ello (1949). En los países,
iberoamericanos más pequeños el «continuismo» ha sido más desfachatado. En Haití la Constitución de
1964 no prevé la duración del mandato presidencial. En Paraguay, Stroessner se mantiene en el poder
desde 1954. En Nicaragua, la familia Somoza estableció una dinastía desde 1936 hasta 1979. En Santo
Domingo, Rafael Trujillo estableció un principio de «necesidad política» de la continuidad, a partir de
1931. En Costa Rica, en cambio, el artículo 132 de la Constitución prohíbe al presidente representarse
durante ocho años (dos períodos). En 1953 se intentó cambiar la disposición mediante un referendum, pero
el 94 por 100 de los votos fueron por la negativa.
20
(El Presidente de la Nación) «2.° Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la
ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones
reglamentarias.», y la Corte Suprema de Justicia ha dicho, Fallos T. 148, págs. 432-38, in re A. M.
Delfino y Cía, el 20 de junio de 1927: «El Congreso no puede delegar al Poder Ejecutivo o a otro
departamento de la administración ninguna de las atribuciones o poderes que le han sido explícita o
implícitamente conferidos. Es un principio uniformemente admitido como esencial para el mantenimiento y
la integridad del sistema de gobierno adoptado por la constitución y proclamado solemnemente por el art.
29; pero... cuando el Poder Ejecuttivo es llamado a ejercer su poder reglamentario para aplicar una ley
que lo exige, pero a título de una facultad propia consagrada por el artículo 86, inciso 2.' de la
Constitución... es en función del uso que ha hecho el Poder Legislativo de sus competencias.»21 R. Moulin, Le
12
presidentialisme et la classification des regimes politiquea, L. G. D. J., París, 1978, pág. 157 titula sugestivamente
un capítulo: Le pouvoir reglamentaire, facteur illusoire de suprematie presidentielle.
22
Cons. Arg. art. 55: «Ambas Cámaras se reunirán en sesiones ordinarias todos los años desde el 1.° de mayo
hasta el 30 de septiembre. Pueden también ser convocadas extraordinariamente por el Presidente de la Nación o
prorrogadas sus sesiones.»
23
Const. Arg. art. 6: «El Gobierno Federal interviene en el territorio de las provin cias para garantizar la
forma Republicana de Gobierno o repeler invasiones exteriores y a requisición de sus autoridades
constituidas para sostenerlas o restablecerlas si hubiesen sido depuestas por sedición o por invasión de
otra Provincia». Art. 53: «Corresponde también al Senado autorizar al Presidente de la Nación para que
declare en estado de sitio, uno o varios puntos de la República en caso de ataque exterior.» Art. 86, inc. 19
(El Presidente de la Nación) «Declara en estado de sitio uno o varios puntos de la Nación en caso de
ataque exterior y por un término limitado con acuerdo del Senado. En caso de conmoción interior sólo
tiene esta facultad cuando el Congreso está en receso, porque es atribución que corresponde a este cuerpo.
El Presidente la ejerce con las limitaciones prescritas en el artículo 23.» Art. 23: «En caso de conmoción
interior o de ataque exterior que pongan en peligro el ejercicio de esta Constitución y de las Autoridades
creadas por ella, se declarará en estado de sitio la Provincia o territorio en donde exista la perturbación
del orden, quedando suspendidas allí las garantías constitucionales. Pero durante esta suspensión no podrá el
Presidente de la República condenar por sí ni aplicar penas. Su poder se limitará en tal caso respecto de las
personas, a arrestarlas o trasladarlas de un punto a otro de la Nación, si ellas no prefiriesen salir fuera del
territorio argentino».
24
Const. Arg. art. 86, inc. 5. °.
25
Const. Arg. art. 86, inc. 10. °.
26
Const. Arg. art. 86, inc. 16. °.
27
Const. Arg. art. 86, incs. 15. ° y 21. °.
28
Const. Arg. art. 86, incs. 14. ° y 18. °.
29
A. de Tocqueville, La democratie en Amerique, cito de la traducción mexicana, Fondo de Cultura Económica,
México, 1957, pág. 127 y completaba en la página siguiente: «las leyes le permiten ser fuerte, pero las circunstancias
lo hacen débil».
30
G. Burdeau, Traité de science politique, cit. T. IV, pág. 511: «il arrive que la constitution ne soit pas
formellement abrogée... ont pour consequence de vider de toute signification le système constitutionnel
theoriquement inchangé».
31
J. B. Alberdi, Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina, Valparaíso,
Imprenta el Mercurio, Lo de mayo de 1852, pág. 157: «Dad al poder ejecutiov todo el poder posible, pero dádselo
por medio de una Constitución.» Cito de la edición de la Librería La Facultad, Buenos Aires, 1915, compilada por
Ricardo Rojas, que reproduce la edición original; la sucesiva del mes de agosto de 1862, siempre en Valparaíso, y que
contiene el proyecto de Constitución; y la llamada Besazón, Buenos Aires, 1858. Si no se hacen salvedades al respecto
la referencia será siempre a la primera edición de mayo de 1852.
32
Ibídem, Cap. XXIII, pág. 155. Y agregaba en el Derecho Público provincial argentino «En Sud América,
como en todo país naciente la composición del poder ejecutivo presenta dos necesidades contradictorias: por una
parte es necesario darle vigor, y por otra es necesario evitar que degenere en tirano». Cito de las Obras Selectas,
dirigidas por Joaquín V. González, La Facultad, Buenos Aires, 1920, T. 11, primera parte, Capítulo IV, pág. 88.
33
J. B. Alberdi, Bases..., cit. pág. 156, y agregaba a pág. 160 que desde 1813 Chile funcionaba bien porque tenía un
Ejecutivo que, a diferencia del norteamericano, participaba en la formación de las leyes.
34
No es casual que en el cap. XXIV, pág. 161 de las Bases..., cit. diga «Toco este punto (la capitalización de
Buenos Aires) como accesorio importante de la idea de extender el vigor del poder ejecutivo y del poder general, por
cuyo motivo lo considero continuación del mismo asunto.» Y a pág. 165 «Buenos Aires no nació Capital
por un decreto de España», en la edición Besanzón cambiaría de opinión, pues era ya hombre de Urquiza.
35
Al asumir el mando dijo Roca «emplearé todos los resortes y facultades que la Constitución ha
puesto en manos del poder Ejecutivo para evitar, sofocar y reprimir cualquier tentativa contra la paz
pública».
36
N. R. Botana, El orden conservador. La política argentina entre 1880 y 1916. Editorial Sudamericana,
Buenos Aires, 1977. Alberdi lo había expresado claramente «Estoy libre del fanatismo inexperto, cuando
no hipócrita que pide libertades a manos llenas para pueblos que sólo saben emplearlas, en crear tiranos.
Pero deseo abundantísimas las libertades civiles y económicas», Sistema económico y rentistico de la
Confederación Argentina, según la Constitución de 1853, en Obras Selectas, cit., pág. 246.
37
Véase n. 7
38
Particularmente para la Unión Cívica Radical, que practicaba el abstencionismo frente a las elecciones
limitadas; su jefe, Hipólito Irigoyen, convirtió a las elecciones en tema central de sus conversaciones con
Sáenz Peña.
39
En 1949 se había modificado la Constitución y el presidente era reelegible.
40
Los datos electorales son tomados de D. Cantón, Elecciones y partidos políticos en la Argentina, Historia,
interpretación y balance 191011966, Siglo XXI, Buenos Aires, 1973, págs. 263 y sigs. En el apéndice explica
los criterios utilizados para los cálculos de porcentajes y las fuentes de información. El sistema
proporcional era ya establecido en la elección para la consecución Constituyente de 1957.
41
D. Cantón, Elecciones y partidos políticos en la Argentina. Historia, interpretación y balance 191011966, cit.
pág. 14, resume así las características políticas argentinas: a) una larga lucha por el sufragio; b) el que
costara tanto conseguir el sufragio con garantía llevó a una apreciación desmesurada sobre su valor; e)
un bajo grado de conciencia ideológica; d) escasa diferenciación de los grupos sociales; e) confianza en
las oportunidades de progreso general; f) represión de las ideologías de izquierda nominales y reales; g)
pobreza ideológica de los partidos populares; h) clausura de los medios de comunicación y de los círculos
«cultos».
42
G. Badeni, Comportamiento electoral en la Argentina, Plus Ultra, Buenos Aires, 1976, pág. 55. «En el
caso concreto de la Argentina, el estudio del comportamiento electoral presenta una serie de dificultades
que pueden ser reducidas a dos: 1) discontinuidad de las elecciones; 2) datos estructurales incompletos.
43 El proyecto de Alberdi en las Bases... de agosto de 1852, establecía en el artículo 5 «La Confederación
interviene sin requisición en su territorio al sólo efecto de restablecer el orden perturbado por la sedición.»
44
J. B. Alberdi, Bases..., cit. pág. 65: «Hay constituciones de transición y creación y constituciones definitivas y
de conservación. Lo que hoy pide la América del Sur son de la primera especie, son de tiempos excepcionales»
(sic).
45
N. Botana, El orden conservador, cit., pág. 127.
46
Los regímenes militares deben ser tratados aparte pues caducan todos los poderes locales. El cálculo
total de las intervenciones no coincide con los cálculos parciales, pues hay cinco intervenciones por
decreto luego ratificadas por ley que no se cuentan doble en el total. Para el período 1860-1930, ver R. A.
Gómez, Intervention in Argentina, «Interamerican Economie Affairs», 1, 3 (December 1947), págs. 55/73.
47
Un solo gobierno no lo aplicó durante su mandato: Illia, 1963/66. Perón creó la figura del «estado de
guerra interno» y Frondizi aplicó el plan CONINTES (Conmoción interna del Estado) para reprimir
huelgas particularmente firmes. Sobre los efectos del estado de sitio sobre las libertades y
consiguientemente sobre el sistema político, A. A. Martino, Osservazioni sulla definizione di 'dittatura' «Il
politico», Pavia, 1978, XLIII, núm. 2, págs. 273-294.
4 8
J. Nun, Amérique Latin: la crise hégemonique et le coup d'Etat militaire, «Socio- logie du travail», París,
1967, núm. 3.
49
E. Aftalion, Validez constitucional y duración de los decretos leyes, «La Nación», 5-I-1964 «el régimen de
los gobiernos de facto se fundamenta en una costumbre general y constituye así toda una creación de nuestro
derecho constitucional consuetudinario de nuestra Constitución real».50 La cínica definición pertenece a M.
Grondona, Comentario al trabajo de M. Mora y Araújo «Procesos electorales y fuerzas políticas», en Futuro
político de la Argentina, Instituto Torcuato Di Tella, Buenos Aires, 1978, pág. 101.
50
C.J. Friedrich, Z. R. Brzezinski, Totalitarian, dictatorschip and autocracy, Cambridge, Harvard
University Press, 1965.
52 J. S. Coleman, The political system of the developing areas, en ALMOND & COLEMAN, The politcs of
the developing areas, Princeton, Princeton University Press, 1960, págs. 532. En un sentido totalmente
diferente, para referirse a sistemas «bonapartistas», usa también el sintagma «régimen simicompetitivo», A. Rouquie, La hipótesis «bonapartista» y el surgimiento de sistemas políticos
semicompetitivos, «Revista mexicana de sociología», año XL, número extraordinario de 1978, págs. 161 y sigs.
53
C.E. Apter, The politics of modernization, Chicago, The Chicago University Press, 1956, págs. 24/26/387,
etc.
54
C. Strasser, Formaciones político-ideológicas en América Latina, «Revista Latinoamericana de sociología»,
Buenos Aires, 1975, núm. 2.
55
S. P. Huntington, Social and institucional dynamics of one-party system, en Huntington & More,
Autoritarias politics in modern society. The dynamics of established one-party systems. New York-London,
Basic books Inc., publisher, 1970, págs. 55 y sigs.
56
R. Campa, Il potere politico nell'America Latina, cit. pág. 36 «Il presidente può contare quasi sempre
sul Congresso, i cui membri appartengono per la maggior parte al suo partito o alla sua corrente politica.
Egli, infatti, esercita solo raramente il diritto di veto. Malgrado, infine, gli innumerevoli tentativi legali
per sotrarre il potere giudiziario all'ingerenza dell'Esecutivo, i magistrati come i legislatori, di fatto,
sono condizionati dalla politica presidenziale.»
57
Denunciaba Joaquín Castellanos en un mitin de la Unión Cívica Radical en 1890: «El presidente de la
República ejerce de hecho toda la suma del poder público; tiene en sus manos las riendas del poder
municipal, la llave de los bancos, la tutela de los gobiernos de provincia y el voto de los miembros del
Congreso, y hasta maneja los resortes del poder judicial; desempeña, además, lo que se llama la jefatura
del partido dominante... y estas facultades extraordinarias, nadie las ha pedido expresamente; pero sin
proponérselas, se las han entregado al jefe del Poder Ejecutivo por las renuncias tácitas que han hecho otras
ramas del poder público de sus atribuciones y prerrogativas.»
58
Elpídio González fue injustamente acusado de un negociado sobre tierras y debió renunciar, terminando en
la miseria, no sólo política sino también material.
59
Los radicales concurrieron con su voto a aprobar el presupuesto de 1974 que tenía notables defectos
de forma y de fondo, toleraron la declaración sine die del estado de sitio en todo el país, la intervención
en 7 de las 23 provincias y concurriendo a aprobar la ley 20550 que colocaba en comisión a todos los
jueces y la ley que declaró nulos todos los concursos universitarios.
60
Corte Suprema de la Nación, Fallos: tomo 32, pág. 135, in re Sojo. Vid J. A. González Calderón, Derecho
Constitucional argentino, cit. pág. 476.
61
Corte Suprema de la Nación, Fallos: tomo 53, pág. 920 in re J. M. Cuelles vs. B. Llerena.
'6 2
Corte Suprema de la Nación, Fallos: tomo 208, pág. 184 y tomo 209, pág. 390 «los gobiernos de
facto tienen facultades legislativas para gobernar y la determinación de la necesidad de hacerlo es cuestión
ajena a las atribuciones del poder Judicial, excepto el control de constitucionalidad». Esto es la
razonabilidad de la relación entre los motivos alegados para decretar la medida de excepción y los
alegados para fundamentar una medida concreta.
63
Corte Suprema de la Nación, Fallos: tomo 172, pág. 344. En verdad no se trata de ningún silogismo,
sino de un pésimo razonamiento ad major, sin algún valor desde el punto de vista lógico, por supuesto, y
con catastróficas consecuencias desde el punto de vista político.
64
No obstante que el art. 95 de la Constitución declara independiente al Poder Judicial e inamovibles a
sus jueces. Lo más grave del hecho es que hasta ese momento los manoseos a nivel judicial habían corrido por
cuenta de los gobiernos militares, mientras que el hecho más grave es cometido precisamente por un
gobierno constitucional. Esto refuerza la necesidad de encontrar un criterio teórico para englobar los actos de
unos y otros.
65
E. Gallo, Comentarios al trabajo de Carlos Floria, «El régimen de transición y sistema de partidos»,
en Futuro político de la Argentina, cit. pág. 128.
66
J. L. Romero, Las ideas políticas en la Argentina, cit. pág. 103. «Tales eran las líneas en que se
proyectaban los ideales imprecisos de las masas populares, antiliberalismo, emancipación, revolución
criolla y democracia elemental, constituían las manifestaciones de una conciencia colectiva cu y os
principios se hunden en el temperamento vernáculo (el gaucho que sigue a un jefe porque lo admira pero
quiere amplia libertad individual) sin que se clarificaran y discriminaran las contradicciones ni los riesgos
que entrañaban.»
67
Cantaban a Rosas: «El con su talento y su ciencia, tiene la Patria segura, y es por eso que le ayuda la
Divina Providencia.»
68
Irigoyen viejo e ineficiente seguía apoyado por sus fieles. En 1972 cantaban los peronistas: «Aunque sea
un ladrón, queremos a Perón.»
69
El general Mansilla viendo a su hijo Lucio leyendo el Contrato Social le aclaró: «Mi amigo, cuando
uno es sobrino de Rosas no lee el Contrato Social, si ha de que darse en el país, o se va de él si quiere
leerlo con provecho.» Citado por J. L. Romero, Las ideas políticas en la Argentina, cit., pág, 127.
70
En su mensaje del 1. de octubre de 1930, Uriburu dijo: «Cuando los representantes del pueblo dejen de
ser los meros representantes de los comités políticos y ocupen las bancas obreros, ganaderos, agricultores,
profesionales, industriales, etc., la democracia habrá llegado a ser entre nosotros algo más que una bella
palabra.»
71
Dijo Perón el 17 de octubre de 1945: «Que sea esta la hora histórica cara a la República y cree un
vínculo de unión que haga indestructible la hermandad entre el Pueblo, el Ejército y la Policía» y el 27
de noviembre de 1946 en el teatro Colón: «El Estado, las fuerzas del capital y las fuerzas del trabajo
inteligentemente y armoniosamente combinados contribuirán a construir el destino común...»
72
En el estatuto de los G. O. U. (Grupos Oficiales Unidos) se puede leer: «En nuestro país hemos ya
afirmado el concepto de respetuosidad exagerada a la ley que nos pone a cubierto de cualquier sospecha
política. Ello nos servirá de escudo para obrar en el momento oportuno. Si ese momento llega, al hacerlo
es necesario proceder racionalmente; el Jefe del Ejército decide y nosotros ejecutamos.»
73
Lo que puede entenderse como los dirigentes de izquierda y los sindicalistas de los años 70.
De la versión periodística de los objetivos políticos del Plan de Reconstrucción Nacional. Entrevista al
almirante Lambruschini, «Vigencia», Buenos Aires, junio 1980, Pág. 9: «A mi juicio el poder compartido
ha facilitado la coherencia del gobierno...» Todo es aún muy oscuro pues no están explicitadas las reglas del
«juego de poderes».
75
N. R. Botana, La legitimidad del poder político en la Argentina, «La Opinión», 22-IX-1977, Buenos
Aires, pág. 3.
76
Aún hoy el gobierno militar repite que el objetivo político es «la democracia representativa,
republicana y federal». Discurso del general Videla, «La Nación», Buenos Aires, Edición internacional, 7IV-80, pág. 5. «El proceso de Reorganización Nacional es legítimo porque su objetivo cierto es el de
instaurar —a su tiempo— una auténtica democracia.»
77
L. V. Mansilla, Una excursión a los indios ranqueles, Buenos Aires, Centro editor de América Latina,
1967, tomo I, págs. 249-251. A. Barros, Fronteras y territorios federales de las pampas del sur,
Imprenta, Litografía y Fundición de tipos a vapor, Buenos Aires, 1872.
78
«Valores últimos» es entendido a la manera weberiana. La definición de legitimidad tiene en cuenta la
de G. Ferrero, Reconstrucción, Talleyrand en Viena, 1814115, Sudamericana, Buenos Aires, 1973, pág.
372 y sigs., modificada por N. Botana (ver nota 75). Para la diferencia entre aceptación interna y externa de
una regla, ver H. L. A. Hart, The Concep of Law, Oxford University Press, London, 1961, versión
castellana de G. Carrio, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1963, págs. 110 y si g s., y A. A. Martino, En
torno a la norma fundamental, «La Ley», tomo 138, Buenos Aires, págs. 1004 y sigs.
79
«Pautas de gobierno de la Junta Militar», «La Nación», 25-8-80, cit, pág. 5 «... consolidar la
identidad nacional...». Si se debe consolidar, es porque aún no ha terminado de cuajar. N. Botana, La
tradición política en la Argentina moderna, en Futuro político de la Argentina, cit., pág. 33. «Uno de los
rasgos de la tradición política de nuestro país, lejos de perfilarse por la acumulación de experiencias,
estará marcado por las discontinuidades de frustraciones. Cada fracaso político, cada quiebra institucional,
representan el papel de soluciones provisorias intrínsecamente frágiles, que imponen esquemas de
dominación sobre un sector excluido. A partir de los años cincuenta no habrá creencia compartida con
respecto a la sociedad deseable ni menos, se entiende, acuerdo para resolver los conflictos de sucesión.»
Decía J. Ortega y Gasset, Meditación del pueblo joven, El arquero, Revista de Occidente, Madrid, 1926, 2. a
edición, pág. 111. «El joven, justamente porque tiene ante sí intactas todas sus posibilidades, no es aún
nada de hecho. Ser ya de verdad algo, implica que hemos renunciado a otras posibilidades, las hemos
dejado a uno y otro lado del camino de la vida, desnucadas antes de nacer.» La aparente benevolencia
hacia la Argentina, a quien está destinada la obra, no es tal; desnuda el pensador español una realidad
argentina doliente: su falta de identidad, el hecho que «cualquier cosa sea posible»; la juventud está
ligada a esa falta de articulación nacional y no a la edad de la Nación que, digámoslo de una buena vez,
es un recurso retórico deleznable en el cual pocos creen sinceramente.
80
N. Botana, La tradición política en la Argentina moderna, cit., pág. 37.
81
J. Lambert, Amérique latine, structures sociales et institutions politiques, Presses Universitaires de France, París,
1963, págs. 45 y sigs.
82
T. Halperin Donghi, Historia contemporánea de América Latina, Alianza, Madrid, 1972, págs. 129/133.
83
J. Lambert, Amerique Latine, structures sociales et institutions politiques, cit., pero esta vez cito de la
versión española actualizada, Ariel, Barcelona, 1978, págs. 518 y sigs. La teoría de la aceleración
histórica con la comparación de los pasajes desde el medioevo hasta la edad moderna producida en
Iberoamérica en poco más de un siglo, muestra cómo la búsqueda de modelos universales (eurocéntricos
siempre) puede ser peligrosa.
84
T. D i Tella, Introducción a Elementos para el análisis de la crisis institucional argentina, en T. Di
Tella, G. Germani, J. Graciarena y colaboradores, Argentina sociedad de masas, EUDEBA, Buenos Aires,
1965, págs. 199/200.
85
6.628.526 inmigrantes de los cuales el 44 por 100 de italianos, el 31 por 100 de españoles, el 3,6 por
100 de franceses y el resto ingleses, alemanes, suizos, polacos, cte. Datos de la Dirección General de
Inmigraciones. Resumen del movimiento migratorio, pág. 20; del Anuario estadístico de la República
Argentina, 1915; y de la Dirección Nacional de Estadísticas y Censos, 1965.
86
Decía Juan B. Justo, fundador del Partido Socialista Argentino en un artículo de «La Nación» en 1896:
«Lo que no pudieron los ejércitos (se refiere a las invasiones inglesas de 1806/9) lo ha podido
entretanto el capital inglés...» Sobre los datos y su interpretación, T. Di Tella, G. Germani, J.
Graciarena, Argentina sociedad de masas citada; G. Di Tella, M. Zimelman, Las etapas del desarrollo
económico argentino EUDEBA, Buenos Aires, 1967; D. C. Lambert, J. M. Martín, L' amérique Latine
74
Economies et Societés, Armand Colin, París, 1971.
87
G. Germani, S. Bagu, Materiales para el estudio de la clase media en América Latina, Unión
Panamericana, Washington, sin fecha, págs. 1, 22 y 36.
88
Siendo Ministro de Guerra, Perón sostuvo el 10 de junio de 1944 la teoría de la guerra total de
Ludendorff y su complemento necesario en el desarrollo de una industria pesada «él constituye el punto crítico
de nuestra defensa nacional».
89
Circula en estos días en Madrid la siguiente definición de «ego»: «es el argentino que todos llevamos dentro».
90
No se puede abordar aquí con seriedad el tema de la dependencia y ni siquiera calificar o cuantificar
esa dependencia, que es lo más importante. Acéptese la afirmación con toda su vaguedad y a los fines de
su mejor comprensión, indico entre otros: E. Carduzo, E. Faleto, Dependencia y desarrollo en América
Latina, Siglo XXI, México, Buenos Aires, 1969; G. A. O'Donnell, Modernización y autoritarismo, Paidos,
Buenos Aires, 1972; G. A. O'Donnell, D. Link, Dependencia y autonomía, Amorrortu, Buenos Aires, 1973.
91
A. Hauriou, Droit Constitutionnel et institutions politiques, Montchrestien, París, 1970: «Es difícil no
establecer una relación entre la afirmación de la doctrina John-Johnson (en términos de la cual toda
nueva instalación de un gobierno comunista o comunizante en el Nuevo Mundo será considerada como
una agresión a los EEUU) y la regularidad con que las tentativas de democratización de la vida
económica y social se han visto frenadas en seco por las dictaduras militares», cito de la traducción
española, Ariel, Barcelona, 1971, pág. 837.
92
Son juicios contrafácticos las implicaciones en las cuales el antecedente es necesariamente una falsedad
pues describe algo contrario a los hechos, y que obviamente no se rife por los valores de verdad de la
implicación material; sus criterios de verificación presentan dificultades prácticamente insalvables. Vid. N.
Goodman, The problem of Conterfactual Conditionals, Fact, Fiction & Forecast, London, The Athlone Press,
1954, páginas 13 y sigs.
93
La escuela de oficiales interamericana de Panamá, dirigida por oficiales norteamericanos y los asesores
militares norteamericanos de las Escuelas Superiores de Guerra nacionales.
94
La doctrina de la seguridad nacional que transporta al interno el hecho militar de la guerra exterior.
95
En todos ello hay un punto firme: su acendrado anticomunismo.
96
Véase el triste caso de Bolivia.
97
M. Kaplan, El leviatán criollo: Estatismo y sociedad en la América Latina contemporánea, «Revista Mexicana de
Sociología», XL, vol. XL, número 3, México, 1978, página 797; M. Duverger, Janus. Le deux faces
dell'Occident, Fayard, París, 1972, cito de la 2' edición, 1979. Prologo pág. XIII «L'imperialisme direct,
qui résulte des méthodes colonialistes ou néo-colonialistes (dont les rapports des Etas Unis avec
l'Amérique latine fournissent aujourd'hui le meilleur exemple) est probablement moins important à cet
égard que l'imperialisme direct qui tiene à «d'emprise de structure», comme dit Fracois Perroux; cést-adir à la domionation du systeme économique le plus puissante
On devrait le dénommer des «ploutodémocraties» puisque le pouvoir y repose à la foil sur le peuple (demos)
et sur le richesse (ploutos).»
98
G. Sartori, Parties and Party System. A Framework for Analysis, Cambridge University Press, 1976,
págs. 244-45. Existe traducción española de Alianza Universidad, Madrid, 1980, pág. 291 «mi término de
consolidación estructural se aproxima al sentido ordinario de institucionalización... hace hincapié sobre
todo en la viscosidad, la flexibilidad y el impacto inmovilizados de las estructuras». La estructuración o institucionalización permite diferenciar lo que llamaría «crisis de ida» de los partidos políticos iberoamericanos
de la «crisis de vuelta» de los partidos políticos nordatláticos y que ha sido abundantemente usada en
Iberoamerica con ingenuidad, cuando no con hipocresía.
99
Escribía E. Echevarría hace más de ciento treinta años: «Si mañana cayese Rosas v nos llamasen al poder...
qué programa de porvenir presentaríamos que satisfaciese las necesidades del país, sin un conocimiento
completo de su modo de ser como pueblo», citado por J. L. Romero, Las ideas políticas en Argentina, cit. pág.
134.
100
M. Mora y Araújo, Populismo, laborismo y clases medias, «Criterio», Buenos Aires, 1977, pág.
12. «El peronismo cumplió la función de asimilar a la clase obrera a las estructuras institucionales de la
sociedad, a través de procesos no desprovistos de vicisitudes hondamente conflictivas.» Ver también, M.
Mora y Araujo, I. Llorente (compiladores), El voto peronista. Ensayo de sociología electoral
argentina, Sudamericana, Buenos Aires, 1980, en particular las nueve proposiciones del Prólogo de
Mora y Araujo, págs. 48/50.
101
En las elecciones de 1916 obtiene el 41,3 por 100 de los votos en la Capital Federal y el 3,8 por
100 en la provincia de Buenos Aires; en 1922, el 30,2 por 100 y el 6,3 por 100, mientras que en 1928,
obtiene el 12,5 por 100 y el 5,4 por 100, siempre en capital y provincia de Buenos Aires. En el resto
de las provincias Salvo un 10,5 por 100 en Mendoza en 1922 y un 12 por 100 en San Juan en 1928,
jamás obtiene resultados de relieve.
102
Algunas de sus actitudes en momentos cruciales aparecen aún hoy como íncom- prensibles o como
claros errores políticos: la adhesión - a la Unión Democrática, en 1946 contra Perón, su incorporación en
1973 al Frente Justícialista de liberación, sin preservar su identidad política. La «comprensión»
mostrada al gobierno militar de 1976, lo hace sospechable de «colaboracionismo» en algunos ambientes.
103
N. Botana, La tradición política en la Argentina moderna, cit. pág. 42 describe así el perfil político
argentino: «a) control a la oposición; b) falta de rotación pacífica en el ejercicio del poder; c) predominio de
las estrategias de conflicto sobre las estrategias de reconciliación; d) el uso de las instituciones, en tanto
instrumentos manipuladores, y la pérdida de altura constitucional; e) el estilo excluyente frente al
adversario que determina el sentido de la derrota y de la victoria; f) el aumento permanente de la
centralización es tal, correlativa con la erosión de las reservas de autonomía regional y de pluralismo
social».
104
R. Moulin, Le presidentialisme et la classification des regimes politiques, cit. Pagina 210.
105
M. Mora y Araujo, Populismo, laborismo y clases medias, cit, pág. 9-10.
106
No mueva a burla esta afirmación. No hay dudas que todo el sistema político ha carecido de estabilidad,
pero dentro del marco circunstancial, la institución presidencial ha funcionado como muro de contención a la
desestabilización permanente.
107
C. A. Floria, El régimen de transición y el sistema de partidos, en Futuro Político de la Argentina, cit. págs.
109-126. En el mismo volumen, M. Mora y Araujo, Procesos electorales y Fuerzas políticas. Una perspectiva de
análisis, págs. 83-89, y J. R. Vanos.. La Constitución de transición, págs. 133-151.