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Instituto para el Desarrollo Técnico
de las Haciendas Públicas
Revista Hacienda Municipal No. 120
Publicación trimestral editada y distribuida
por el Instituto para el Desarrollo Técnico
de las Haciendas Públicas, INDETEC; Lerdo
de Tejada 2469, Col. Arcos Sur, C.P. 44500
Guadalajara, Jal., Número de Registro del
Título Expedido por la Dirección General
de Derechos de Autor de la SEP: 1716-93
(40474). Números de Certificados de Licitud
Expedidos por la Comisión Calificadora:
Licitud de Título: 6798 Expediente
1/432 “92”/8867. Licitud de Contenido:
7308. Expediente 1/432 “92”/8867. Registro
Postal No. 044 0494; Características
210252408. Según oficio No. 622 de fecha 21
de abril de 1994. Tiraje 400 ejemplares.
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e-mail:[email protected]
Mtro. Luis García Sotelo
Director General Adjunto de Atención a los Organismos
del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
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Lic. Carlos García Lepe
Director General Adjunto de Hacienda Estatal
y Coordinación Hacendaria
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Contenido
Colaboración Administrativa
6
Actividades de la Asociación Nacional
de Tesoreros Municipales de México
(ANATEM)
Carlos García Lepe
Armonización Contable
16 Obligaciones Municipales de
Información
(Ley General de Contabilidad
Gubernamental 2013)
Elias Alfonso Rea Azpeitia
27 Estimación de Vida Útil y Depreciación
de Bienes de los Entes Públicos
Manuel Hernández Álvarez
35 Disposiciones del CONAC
sobre los Recursos Federales
Transferidos a Municipios
Fabiola D. Aguiar y José Ángel Nuño Sepúlveda
2
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
Administración de Ingresos
54 ¿Cómo Fortalecer los Ingresos Propios
de los Municipios?
Humberto Morones Hernández
65 ¿Qué Efecto Generan las Cuotas
Adicionales a las Gasolinas y Diesel, en
los Ingresos Municipales?
Ana Isabel López Moguel
81 Recomendaciones en el Manejo de
los Recursos Federales en el Municipio
(FAISM)
Fabiola D. Aguiar y José Ángel Nuño Sepúlveda
Deuda Pública
92 Comportamiento de la Deuda Pública
Municipal
Antonio Pérez Angel
106Alternativas para el Saneamiento
y Reestructuración de la Deuda
Pública Local
César Bojórquez León
Administración de Egresos
118Programa Anual de Evaluación de
Políticas y Programas Públicos
Luz Elvia Rascón Manquero
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JINIO 2013
3
Trabajamos por el desarrollo integral y permanente de las Haciendas Públicas de MÉXICO.
Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas
PUBLICACIONES
HM
Colaboración Administrativa
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
5
Colaboración Administrativa
Actividades de la
Asociación Nacional de
Tesoreros Municipales de
México (ANATEM)
Carlos García Lepe
La Asociación Nacional de Tesoreros de México es una organización que conforman los Tesoreros Municipales de
México que surge con el propósito de atender los múltiples temas de interés de la hacienda pública municipal,
compartir experiencias exitosas y sumar esfuerzos en pro del fortalecimiento de las haciendas municipales del país.
Por el interés que el tema reviste para las haciendas locales, en el presente trabajo se realiza una breve reseña de
las dos últimas reuniones de esta Asociación.
6
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
HM
Lic. Alejandro Méndez Gutiérrez,
Tesorero Municipal de Naucalpan de Juárez, en el
Estado de México y Presidente del Consejo Directivo
Nacional de la ANATEM
INTRODUCCIÓN
Desde hace muchos años, los gobiernos municipales han pugnado por ser más incidentes en la solución de los graves problemas y rezagos que aquejan a sus comunidades y con los cuales conviven
todos los días, ya que por disposición constitucional
tienen la responsabilidad de atender los servicios
públicos más inmediatos y necesarios para las personas como son, entre otros, la provisión de agua
potable y los servicios de drenaje y alcantarillado; el
alumbrado público; la limpia, recolección traslado,
tratamiento y disposición final de residuos; la seguridad pública y otros no menos importantes.
Por tanto, son las autoridades municipales el orden de gobierno más próximo a los ciudadanos y
quienes se encuentran de manera más inmediata con los problemas de sus comunidades, así por
ejemplo, son los gobiernos municipales quienes
cotidianamente son reclamados para atender
las manifestaciones más inmediatas de la pobreza, de la inseguridad y de otras carencias de servicios básicos indispensables para el más elemental desarrollo humano.
Ante este panorama, han buscado esquemas
que fortalezcan sus capacidades de respuesta y
han venido construyendo estructuras de asociación y cooperación municipal para impulsar la
búsqueda de mejores alternativas para la atención a las problemáticas que de manera habitual
enfrentan todos los días.
Por su naturaleza estratégica, las haciendas públicas municipales son las áreas responsables de
la gestoría de los recursos financieros necesarios
para que los gobiernos municipales puedan cumplir de manera más eficaz sus responsabilidades
institucionales. En este sentido, una hacienda municipal más fuerte y con capacidad de generar
mayores recursos financieros, es una condición indispensable para habilitar a los municipios como
actores reales e importantes en la solución de los
grandes problemas del país como lo es el combate a la pobreza en todas sus manifestaciones.
De esta manera, entre las acciones que han emprendido los municipios a favor de sus haciendas
públicas, se encuentran los esquemas de asociación entre los responsables de las finanzas de los
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
7
Colaboración Administrativa
Aspectos de la toma de protesta a los integrantes del Consejo Directivo de la Asociación Nacional de Tesoreros
de México (ANATEM).
municipios con el propósito de construir vínculos
de interés compartido en los temas de la hacienda pública de este orden de gobierno, como es
el caso de Asociación Nacional de Tesoreros de
México (ANATEM).
La Asociación Nacional de Tesoreros de México
tiene como fecha de creación el 25 de septiembre de 2012, en el marco de los trabajos del Seminario de Finanzas Públicas y Gestión de Fondos
para Municipios, celebrado en Acapulco, Guerrero. Dicha agrupación nace con el propósito de
constituirse en una instancia de dialogo y fortalecimiento de las haciendas públicas de los Municipios de México y, desde su nacimiento, ha venido
trabajando en su proceso de consolidación.
En la estructura definida para su operación, la Asociación cuenta con una presidencia nacional, 8 vicepresidencias regionales y diversas coordinaciones técnicas que son las instancias responsables
de la atención y seguimiento de algunos temas
específicos de la agenda hacendaria municipal.
En lo que va del año 2013, la Asociación Nacional
de Tesoreros ha sesionado en dos ocasiones, la
8
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
primera reunión se llevó a cabo el 15 de mayo en
la ciudad de León, Guanajuato y la segunda, en
Toluca de Lerdo, Estado de México el pasado 21
de junio. En las siguientes líneas se hace un breve
recuento de los principales aspectos tratados en
dichas reuniones.
REUNIÓN DE LA ASOCIACIÓN DEL 15 DE MAYO
DE 2013
En el marco de la Reunión Nacional de Alcaldes
celebrada en la ciudad de León Guanajuato, los
pasados días 15 y 16 de mayo del año en curso, se llevó a cabo la primera reunión de trabajo
2013 de la Asociación Nacional de Tesoreros de
México (ANATEM), y en dicha reunión se realizó la
renovación de las áreas de responsabilidad de su
Consejo Directivo.
Renovación de la Directiva de la Asociación
Dentro de la estructura de operación de la Asociación Nacional de Tesoreros Municipales de
México, como máximo órgano de dirección de
la misma se encuentra la presidencia del Consejo Directivo Nacional, cargo para el cual resultó
HM
electo por unanimidad el Lic. Alejandro Méndez
Gutiérrez, Tesorero Municipal de Naucalpan de
Juárez, en el Estado de México.
De igual manera, en la reunión se eligió a las vicepresidencias regionales de la Asociación, para
lo cual sus integrantes acordaron una regionalización similar a la prevista por la Ley de Coordinación Fiscal, esto es, 8 grupos zonales cada uno
integrado por cuatro entidades federativas. Conforme al proceso acordado en la reunión para la
elección de las vicepresidencias regionales, éstas
quedaron integradas de la siguiente manera:
Zona
1
2
3
4
5
6
7
8
Entidades
Baja California, Baja
California Sur, Sonora y
Sinaloa
Chihuahua, Coahuila,
Durango y Zacatecas
Hidalgo, Nuevo León,
Tamaulipas y Tlaxcala
Aguascalientes,
Colima, Jalisco y
Nayarit
Guanajuato,
Michoacán, Querétaro
y San Luis Potosí
Distrito Federal,
Guerrero, México y
Morelos
Chiapas, Oaxaca,
Puebla y Veracruz
Campeche, Quintana
Roo, Tabasco y
Yucatán
Vicepresidente
Regional
Pendiente
Torreón, Coahuila
Juárez, Nuevo
León
Manzanillo,
Colima
León, Guanajuato
Atizapán, Estado
de México
Xalapa, Veracruz
Valladolid,
Yucatán
La Asociación está integrada también por diversas
coordinaciones técnicas o de trabajo, las cuales
tienen la responsabilidad de atender los diferentes
temas que los tesoreros consideraron de mayor interés para la hacienda pública municipal. En este
caso en particular, en la reunión se propusieron
integrantes sólo para algunas de ellas, quedando
abierta la convocatoria para que los municipios se
puedan incorporar como integrantes en aquellas
en donde tengan especial interés.
Mensaje del Presidente del Consejo Directivo
En su mensaje, el Lic. Alejandro Méndez Gutiérrez,
nuevo Presidente de la ANATEM, agradeció a los
Tesoreros Municipales la confianza depositada en
su persona para asumir la Dirección del Consejo
Directivo de la Asociación Nacional, la cual dijo
está llamada a ser una importante instancia de
interlocución en materia de hacienda pública,
tanto con los gobiernos federal y estatales, como
con otras instancias que trabajan a favor del fortalecimiento de los municipios del país, razón por
la cual se comprometió a trabajar en pro de su
fortalecimiento e invitó a los tesoreros presentes en
la reunión a sumar esfuerzos para dicho propósito.
De igual manera, el Lic. Méndez Gutiérrez comentó que en las tareas a emprender se solicitará la colaboración de instituciones técnicas que
trabajan en temas de la hacienda pública, señalando en particular al Instituto Hacendario del
Estado de México (IAHEM) y al Instituto para el
Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC), instituciones a las cuales hizo un amplio
reconocimiento y les solicitó funjan como instituciones de apoyo técnico para respaldar los
trabajos que estará desarrollando la Asociación.
De la misma manera, el Lic. Méndez Gutiérrez comentó a los integrantes del Consejo Directivo Nacional de la Asociación, que en un lapso no mayor
de un mes, se estará convocando a la primera reunión de dicho Consejo, misma en la cual se habrá
de definir el programa de trabajo de la Asociación,
en el que se deberán contemplar los temas sustantivos que en lo inmediato se deberán abordar, las
metas y compromisos que deberá asumir el Consejo y las acciones y responsables de cada una de las
coordinaciones de trabajo, así como la definición
de un calendario de ejecución para cada una de
las tareas y compromisos que se determinen.
Finalmente, el Presidente de la Asociación señaló
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
9
Colaboración Administrativa
que uno de los temas que de manera prioritaria
deberá atender la Asociación, es el relativo al fortalecimiento tributario de las haciendas municipales, tema en el cual el impuesto predial juega un
papel importante y estratégico, al ser la principal
fuente de financiamiento por la vía impositiva. De
igual manera, destacó la necesidad de evaluar
esquemas de coadyuvancia y colaboración con
los gobiernos estatales y federal, en temas como el
propio impuesto predial, el régimen de los REPECOS
o los mecanismos de intercambio de información
para incrementar la eficacia tributaria de todos.
Organigrama de la Asociación Nacional de Tesoreros de México
(ANATEM)
Asamblea de Miembros
Tesoreros Municipales Afiliados
Consejo Directivo
Presidente
IHAEM
INESLE
Vicepresidencia, Zona UNO
Pendientes
Vicepresidencia, Zona DOS
Lic. Martín Lozano Torres
Torreón, Coahuila
INDETEC
•
•
•
Comisiones Especiales:
Jurídica
Administrativa
C.P. Juan Carlos Chávez Tapia
Cuautitlán Izcalli, México
Financiamiento
C.P. Francisco Javier Padilla Villaruel
Guadalajara, Jalisco.
Vicepresidencia, Zona TRES
C.P. Saúl Gustavo Alanís Garza
Juárez, Nuevo León
Vicepresidencia, Zona CUATRO
C.P.J. Jesús Rojas Fermín
Manzanillo, Colima
Vicepresidencia, Zona CINCO
Roberto Pesquera Vargas
León, Guanajuato
FENAMM
Comité de Vigilancia
L.A. Liliana Verde Neri
Pachuca, Hidalgo.
Comité de Vigilancia
C.P. Everardo Nadal Villafuerte
Villahermosa, Tabasco.
Coordinación de Vigilancia del Sistema de Participaciones
C.P. José Paul Norberto Sánchez Romero
Tehuacán, Puebla.
Coordinación de Vigilancia de Aportaciones y otros
Recursos Descentralizados
C.P. Ricardo Maldonado
Querétaro, Qro.
Coordinación de Fortalecimiento de las Finanzas Municipales
C.P. Jaime Labrada Araiza
San Miguel de Allende, Guanajuato
Coordinación de Enlace con la ASF y la Función Pública
Lic. Karen Berenice Meza Romero
San Mateo Atenco, México
Coordinación de Enlace con el Poder Legislativo
Mtro. Iván Arturo Pérez Negron Ruiz
Morelia, Michoacán
Vicepresidencia, Zona SEIS
C.P. Leopoldo Corona Aguilar
Atizapán de Zaragoza, México
Coordinación de Gasto, Contabilidad y Transparencia
C.P. Marina Nieto Carrasco
Tecomán, Colima
Vicepresidencia, Zona SIETE
Shakira Yep Guizar
Xalapa, Veracruz
Coordinación de Deuda y Empréstitos
C.P. Jorge Francisco Maza Cervantes
Cuautitlán, México
Vicepresidencia, Zona OCHO
Oscar Arturo Esquivel Palomo
Valladolid, Yucatán
Coordinación de Enlace con el Gobierno Federal
Mtro. Carlos Rello Hernández
Zumpango, México.
Coordinación de Capacitación
C.P. Rafael Rivera Ruiz
Cuernavaca, Morelos
10
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
HM
Lic. Carlos Alberto Acra Alva,
Vocal Ejecutivo del IHAEM
Mensaje del Vocal Ejecutivo del Instituto
Hacendario del Estado de México (IHAEM).
En su intervención, el Lic. Carlos Acra Alva, agradeció al presidente de la Asociación la invitación
para participar, conjuntamente con INDETEC, en
los trabajos de secretariado técnico de la Asociación y destacó la importancia que reviste la renovación de la dirigencia de la Asociación para
atender los trabajos prioritarios que demandan
atención inmediata por parte de los tesoreros municipales del país; resaltó ampliamente la importancia de la Asociación y de lo trascendente que
puede resultar su trabajo para el fortalecimiento
de las haciendas públicas municipales, las cuales precisó, enfrentan el reto de financiar cada
vez más demandas de bienes y servicios de los
ciudadanos y por tanto, su tarea es fundamental para los gobiernos municipales. Finalmente,
el Lic. Acra Alva señaló que la Asociación podrá
ser una instancia de interlocución con las diversas
instituciones públicas que atienden temas del orden financiero municipal.
Mensaje del Director General del Instituto para el
Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas
(INDETEC)
En el uso de la palabra, el Lic. Javier Pérez Torres,
Director General de INDETEC, quien fue invitado
a participar con la conferencia intitulada “Diagnóstico y Desafíos de la Hacienda Pública Municipal”, enumeró los principales retos que enfrentan las haciendas públicas de los municipios de
México, destacando entre otros la insuficiencia
de los recursos financieros para hacer frente a las
crecientes e inmediatas demandas de los ciudadanos. Al efecto, señaló que se deberá trabajar
en el fortalecimiento de las finanzas municipales,
explorando para ello nuevas alternativas para
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
11
Colaboración Administrativa
Lic. Javier Pérez Torres
Director General del INDETEC.
mejorar la administración de los ingresos de los
municipios, ya sea en esquemas de colaboración
administrativa con los otros órdenes de gobierno
o bien, a través de la creación de instancias autónomas especializadas en las tareas de recaudación. De igual manera, señaló la necesidad
de mejorar, eficientar y transparentar el ejercicio
del gasto público, así como en el manejo óptimo,
responsable y bien informado del crédito público. Al concluir su intervención, el Lic. Pérez Torres
agradeció la invitación formulada al Instituto
para participar en los trabajos de apoyo técnico
que le fue solicitada por el Presidente de la Asociación y manifestó la más amplia disposición a
trabajar en este sentido.
REUNIÓN DE LA ASOCIACIÓN DEL 21 DE JUNIO
DE 2013
Teniendo como sede la Ciudad de Toluca de Lerdo en el Estado de México, el pasado 21 de junio
de 2013 se llevó a cabo la Segunda Reunión de la
Asociación Nacional de Tesoreros de México en
lo que va del año 2013.
12
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
En su mensaje el Lic. Carlos Alberto Acra Alva, Vocal Ejecutivo del IHAEM, dio la bienvenida a los
asistentes y expresó su beneplácito por lo concurrido de la reunión, situación que refleja el interés
creciente de los gobiernos municipales por participar en los trabajos inherentes al fortalecimiento
de las haciendas municipales.
El presidente de la Asociación, Lic. Alejandro
Méndez Gutiérrez, se sumó a la bienvenida a la
reunión y agradeció a los asistentes su asistencia
y participación a la misma, señalando que su presencia refleja el interés con que los tesoreros están
asumiendo los trabajos de la Asociación, la cual,
señaló, será un foro permanente para recoger y
canalizar las propuestas de los municipios, difundir para su aprovechamiento las mejores prácticas y, en general, trabajar para el fortalecimiento
de las haciendas públicas municipales. De igual
manera, el Lic. Méndez Gutiérrez destacó que
se avecinan tiempos de trabajo y propuesta, ya
que en breve se estará discutiendo la reforma hacendaria y los municipios deberán participar con
planteamientos y propuestas.
HM
Mtro. Sergio Arredondo Olvera
Secretario General de la FENAMM
El mensaje inaugural de la Reunión estuvo a cargo del Mtro. Sergio Arredondo Olvera, Secretario
General de la FENAMM, quien realizó una amplia
exposición de la problemática que aqueja a los
gobiernos municipales del país; destacó en este
marco, que las tesorerías municipales juegan un
papel fundamental en el sano financiamiento de
las demandas que enfrentan los municipios y por
tanto, su fortalecimiento es fundamental para tener gobiernos con mayor capacidad de respuesta. Refirió la enorme importancia que tendrán los
trabajos de la Asociación en la actual coyuntura,
ya que se avecinan los trabajos para la reforma
hacendaria y se iniciarán también los trabajos
para la definición de los presupuesto de egresos,
temas en los cuales los municipios deberán tener
una postura muy clara para colocar en dichos
procesos sus temas de preocupación.
los documentos que regirán la vida interna de
la Asociación y darán orden a sus trabajos. De
igual forma enumeró algunos temas sustantivos
que podrían integrar la agenda de trabajo de la
Asociación, entre los cuales señaló los siguientes:
fortalecimiento de los ingresos, transferencia de
ingreso y gasto, gestión para resultados, deuda
pública, pensiones de municipios y OPD´s., gestión del patrimonio, contabilidad gubernamental,
cuenta pública y su fiscalización y, transparencia
y rendición de cuentas.
Por su parte, el Lic. Carlos García Lepe, Director
General Adjunto de Hacienda Estatal y Coordinación Hacendaria de INDETEC, comentó algunos
aspectos para la consolidación de la Asociación,
entre otros destacó la necesidad de construir
Como parte de la agenda de trabajo se presentaron 4 experiencias exitosas que estuvieron a
cargo de los tesoreros municipales. La Tesorera
de Pachuca, Hidalgo, presentó el tema denominado “Modernización Catastral y Seguro Predial”,
En la reunión se presentó el Plan Estratégico de
trabajo de la ANATEM, y se deliberó sobre los temas prioritarios de la hacienda pública municipal, mismos que serán los referentes de análisis
que habrán de integrar las agendas de trabajo
de las diferentes coordinaciones técnicas.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
13
Colaboración Administrativa
Integrantes del Consejo Directivo
señalando los principales resultados del proceso
de modernización seguido por su municipio en el
tema del catastro. El Tesorero Municipal de Atizapán de Zaragoza, Estado de México, presentó la
ponencia denominada “Profesionalización y Certificación de Tesoreros Municipales”, en la cual
ponderó las ventajas que representan los procesos de capacitación y profesionalización de los
responsables financieros en los Ayuntamientos del
país.
El Presidente de la ANATEM y Tesorero del Municipio de Naucalpan, Estado de México, presentó el
tema “Eficiencia Recaudatoria”, en el cual realizó un amplio análisis de los factores a considerar
para elevar los niveles de recaudación en las tesorerías municipales. Finalmente, el Vocal Ejecutivo del Instituto de Estudios Legislativos del Congreso del Estado de México (INESLE), presentó el
documento “Retos Económicos y Fuentes Alternas de Financiamiento”, en el cual enumeró los
distintos programas presupuestales que se consideran tanto en el Presupuesto de Egresos de la
Federación como en los presupuestos de las entidades federativas, y recomendó que de manera
oportuna se revisen tales documentos a efecto
14
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
de que los municipios reaccionen a tiempo para
integrar los expedientes técnicos y acceder a los
recursos previstos en dichos presupuestos.
En la reunión participó también el Lic. Jorge Alarcón Olivares, Director General Adjunto de Gestión y Vinculación Política del INAFED, quien realizó una amplia exposición de las actividades que
desarrolla dicha Institución y de cómo vincular los
esfuerzos en pro del fortalecimiento de los municipios. Se refirió también a los recursos que el Presupuesto de Egresos de la Federación contempla
para los Municipios, señalando la importancia de
conocer los fondos que los contemplan y, en su
caso, las reglas a que se sujeta su asignación.
Finalmente, se acordó que la Tercera Reunión de
la Asociación Nacional de Tesoreros de México se
lleve a cabo en la ciudad de Guadalajara, Jalisco,
a mediados del mes de agosto del año en curso.
Carlos García Lepe, es Abogado por la Universidad de
Guadalajara, y actualmente se desempeña como Director General Adjunto de Hacienda Estatal y Coordinación Hacendaria en el INDETEC. cgarcial@indetec.
gob.mx
HM
Armonización Contable
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
15
Armonización Contable
Obligaciones Municipales
de Información
(Ley General de Contabilidad
Gubernamental 2013)
Elias Alfonso Rea Azpeitia
Las recientes reformas a la Ley General de Contabilidad Gubernamental publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 12 de noviembre de 2012, establecen una serie de obligaciones a las autoridades gubernamentales que
deberán ser tomadas en consideración en la adopción de los nuevos esquemas gestión pública, particularmente
en el caso municipal. Este artículo reseña cuáles son estas nuevas obligaciones específicamente en el caso de
información y transparencia.
16
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
HM
Las recientes reformas a la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG) publicadas en
el Diario Oficial de la Federación el 12 de noviembre de 2012 (entrará en vigor el día 1 de enero de
2013), establecen una serie de obligaciones a las
autoridades gubernamentales que deberán ser
tomadas en consideración en la adopción de los
nuevos esquemas gestión pública, como lo es la
adopción de la programación y presupuestación
en base a resultados.
Particularmente, en el caso municipal, en este
artículo se reseñan cuales son estas nuevas obligaciones específicamente en el caso de información y transparencia. La importancia de conocer con precisión estas nuevas obligaciones
radica en que los funcionarios deberán prever los
siguientes aspectos:
a) Que los nuevos sistemas de contabilidad
posibiliten la generación de la información
requerida por las nuevas normas de contabilidad gubernamental.
b) Que los nuevos procedimientos administrativos contemplen los procesos necesarios
para cumplimentar las disposiciones relativas
a requerimientos específicos de información.
c) Que se instrumente los mecanismos para
que la administración municipal disponga
de una página de internet capaz de albergar la información que están obligados a
publicar.
d) Que se definan facultades y obligaciones de
los funcionarios municipales que serán responsables de dar cabal cumplimiento a las
disposiciones.
Derivado de lo dispuesto en los títulos cuarto y
quinto de la Ley General de Contabilidad Gubernamental que abordan lo relativo a “la información financiera gubernamental y la cuenta
pública” y a “la Transparencia y Difusión de la
Información Financiera” respectivamente, se deduce que los municipios están obligados a producir y difundir información en los tópicos que muestra el esquema siguiente.
Ley General de Contabilidad Gubernamental, 2013
1.- Producir
Información contable
7.- Producir y difundir
Información para la
Cuenta Pública
6.- Difundir
Información financiera
relativa a la evaluación
TIPOS DE
INFORMACIÓN QUE
LOS MUNICIPIOS
TIENEN LA
OBLIGACIÓN DE
PRODUCIR Y DIFUNDIR
LGCG – 2013
5.- Difundir
Información relativa al
ejercicio
presupuestario
2.- Producir
Información
presupuestaria
3.- Difundir
información sobre la
elaboración de la
iniciativa de L.I. y el
proyecto de P.E.
4.- Difundir
información sobre la
aprobación de la L.I. y
del P.E.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
17
Armonización Contable
“Deberán utilizar indicadores que permitan
determinar el cumplimiento de las metas y
objetivos de cada uno de los programas,
así como vincular los mismos con la
planeación del desarrollo”
1.
Producir Información contable
Los estados correspondientes a los ingresos y
gastos públicos presupuestarios se elaborarán sobre la base de devengado y, adicionalmente, se presentarán en flujo de efectivo.”
2.
Producir Información presupuestaria
El artículo 48 de la LGCG establece que los sistemas deberán producir, como mínimo, la información contable con la desagregación siguiente:
a) Estado de situación financiera;
b) Estado de variación en la hacienda pública;
c) Estado de cambios en la situación financiera;
e) Notas a los estados financieros;
En materia de lineamientos para la generación
de la información contable, el artículo 52 de la
LGCG, establece que:
18
“Los estados financieros y demás información presupuestaria, programática y contable que emanen de los registros de los entes
públicos, serán la base para la emisión de
informes periódicos y para la formulación de
la cuenta pública anual.
Los entes públicos deberán elaborar los estados de conformidad con las disposiciones
normativas y técnicas que emanen de esta
Ley o que emita el Consejo.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
Con la misma referencia articular que el apartado anterior, se establece que la información presupuestaria que deben producir, como mínimo,
los sistemas contables1:
a) Estado analítico de ingresos, del que se derivará la presentación en clasificación económica por fuente de financiamiento y concepto, incluyendo los ingresos excedentes
generados;
b) Estado analítico del ejercicio del presupuesto de egresos del que se derivarán las siguientes clasificaciones:
i.Administrativa;
ii. Económica y por objeto del gasto, y
iii.Funcional-programática;
1 Artículos 46 y 48 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental
HM
Por su parte, en el artículo 54 de la LGCG se establece que:
“La información presupuestaria y programática que forme parte de la cuenta pública
deberá relacionarse, con:
 Los objetivos y prioridades de la planeación del desarrollo.
 Deberá incluir los resultados de la
evaluación del desempeño de los
programas federales, de las entidades federativas, municipales y de las
demarcaciones territoriales del Distrito
Federal, respectivamente, así como
los vinculados al ejercicio de los recursos federales que les hayan sido transferidos.
 Deberán utilizar indicadores que permitan determinar el cumplimiento de las
metas y objetivos de cada uno de los
programas, así como vincular los mismos con la planeación del desarrollo.
 Adicionalmente se deberá presentar información por dependencia y entidad, de
acuerdo con la clasificación establecida
en la fracción IV del artículo 46 de esta Ley.”
3.
Disposiciones generales en materia de
transparencia y difusión de la información financiera
La LGCG establece en sus artículos 56 a 59 las siguientes obligaciones de los municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal:
Disposiciones Generales
Sujeción a las normas, estructura, formatos y contenido de la información que establezca el
CONAC para la generación y publicación de la información financiera de los entes públicos.
Dicha información podrá complementar la que otros ordenamientos jurídicos aplicables ya
disponen en este ámbito para presentarse en informes periódicos y en las cuentas públicas.
Obligación de difundir la información financiera en la página de Internet del respectivo
ente público.
La información se difundirá en los medios oficiales de difusión en términos de las disposiciones
aplicables.
Las tesorerías establecerán, en su respectiva página de Internet, los enlaces electrónicos
que permitan acceder a la información financiera de todos los entes públicos que
conforman el correspondiente orden de gobierno así como a los órganos o instancias de
transparencia competentes.
En el caso de las secretarías de finanzas o sus equivalentes, podrán incluir, previo convenio
administrativo, la información financiera de los municipios de la entidad federativa o, en
el caso del Distrito Federal, de sus demarcaciones territoriales.
La información financiera que deba incluirse en Internet en términos de este Título deberá
publicarse por lo menos trimestralmente, a excepción de los informes y documentos de
naturaleza anual y otros que por virtud de esta Ley o disposición legal aplicable tengan un
plazo y periodicidad determinada.
La información financiera que deba incluirse en Internet en términos de este Título deberá
difundirse en dicho medio dentro de los treinta días naturales siguientes al cierre del
período que corresponda.
Deberá permanecer disponible en Internet la información correspondiente de los últimos
seis ejercicios fiscales.
El Comité evaluará anualmente la calidad de la información financiera que difundan los
entes públicos en Internet y, en su caso, podrá emitir recomendaciones al ente público
correspondiente y proponer al consejo, por conducto del secretario técnico, la emisión o
modificación de las normas y los formatos que permitan mejorar y uniformar la presentación
de dicha información.
LGCG
Art. 56
Art. 56
Art. 56
Art. 56
Art. 57
Art. 57
Art. 58
Art. 58
Art. 58
Art. 59
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
19
Armonización Contable
4.
Difundir información financiera relativa a la elaboración de la iniciativa
de ley de ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos
•
Como se podrá constatar, a partir de este apartado la LGCG establece obligaciones a los municipios por cada una de las atapas del ciclo presupuestario; aquí presentaremos las relacionadas
con la etapa de elaboración de la iniciativa de
ley de ingresos municipal y los proyectos de presupuesto.
•
Las disposiciones aquí contenidas son muy importantes por su impacto en la gestión municipal,
ya que se obliga a establecer con claridad los
procesos administrativos y, por otra parte, por su
trascendencia en cuanto a la implantación del
modelo de gestión por resultados.
Con relación al primer aspecto señalado en el
párrafo anterior, la nueva LGCG establece la obligación de Incluir en las respectivas páginas de
Internet:
20
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
Las disposiciones aplicables al proceso de
integración de las leyes de ingresos, los presupuestos de egresos y demás documentos
que deban publicarse en los medios oficiales
de difusión. (Art.60, LGCG)
Documentos dirigidos a la ciudadanía que
expliquen, de manera sencilla y en formatos accesibles, el contenido de la información financiera a que se refiere el artículo 61.
(Art.62, LGCG)
Por su parte el artículo 61 de la LGCG establece
Obligación de los municipios, y en su caso, las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, de incluir en sus respectivas leyes de ingresos y presupuestos de egresos u ordenamientos equivalentes,
apartados específicos con la información siguiente:
I. Leyes de Ingresos:
•
Las fuentes de sus ingresos sean ordinarios o extraordinarios, desagregando el
monto de cada una.
•
Los recursos federales que se estime serán transferidos por la Federación a tra-
HM
“El proceso de integración de la información
financiera para la elaboración de los presupuestos
se deberán incorporar los resultados que deriven
de los procesos de implantación y operación del
presupuesto basado en resultados y del sistema
de evaluación del desempeño, establecidos en
términos del artículo 134 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos”
•
•
•
vés de los fondos de participaciones y
aportaciones federales, subsidios y convenios de reasignación.
Los ingresos recaudados con base en
las disposiciones locales.
Las obligaciones de garantía o pago
causante de deuda pública u otros pasivos de cualquier naturaleza con contrapartes, proveedores, contratistas y
acreedores, incluyendo la disposición
de bienes o expectativa de derechos
sobre éstos, contraídos directamente o
a través de cualquier instrumento jurídico considerado o no dentro de la estructura orgánica de la administración pública correspondiente, y la celebración de
actos jurídicos análogos a los anteriores
y sin perjuicio de que dichas obligaciones tengan como propósito el canje o
refinanciamiento de otras o de que sea
considerado o no como deuda pública
en los ordenamientos aplicables.
La composición de dichas obligaciones
y el destino de los recursos obtenidos.
•
•
•
•
•
•
•
II. Presupuestos de Egresos:
•
Las prioridades de gasto.
•
Los programas y proyectos.
La distribución del presupuesto, detallando
el gasto en servicios personales, incluyendo el analítico de plazas y desglosando
todas las remuneraciones; las contrataciones de servicios por honorarios y, en su
caso, previsiones para personal eventual.
Pensiones.
Gastos de operación, incluyendo gasto
en comunicación social.
Gasto de inversión; así como gasto correspondiente a compromisos plurianuales, proyectos de asociaciones público
privadas y proyectos de prestación de
servicios, entre otros.
El listado de programas así como sus
indicadores estratégicos y de gestión
aprobados.
La aplicación de los recursos conforme
a las clasificaciones:
oAdministrativa
oFuncional
oProgramática
oEconómica
o En su caso, geográfica
Las interrelaciones entre estas clasificaciones que faciliten el análisis para valorar la eficiencia y eficacia en el uso y
destino de los recursos y sus resultados.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
21
Armonización Contable
•
En el proceso de integración de la información financiera para la elaboración
de los presupuestos se deberán incorporar los resultados que deriven de los
procesos de implantación y operación
del presupuesto basado en resultados y
del sistema de evaluación del desempeño, establecidos en términos del artículo 134 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos.
5.
Difundir información financiera relativa a la aprobación de las leyes de ingresos y de los presupuestos de egresos
Con respecto a la difusión de tópicos relacionados con la aprobación de leyes de ingresos
y de los presupuestos de egresos, se establecen obligaciones de publicar en las respectivas páginas de internet de los siguientes asuntos:
• La Iniciativa de Ley de Ingresos, el Proyecto de Presupuesto de Egresos y demás documentos Art. 63
de los entes públicos que dispongan los ordenamientos legales.
• Los ordenamientos anteriores, una vez que hayan sido aprobados por los poderes Art. 65
legislativos y los ayuntamientos, así como los dictámenes, acuerdos de comisión y, en su
caso, actas de aprobación correspondientes, conforme al marco jurídico aplicable.
• La información que establezca el Consejo relativa a la evaluación del desempeño de los Art. 64
programas y políticas públicas. La información disponible relativa a la evaluación más reciente
se incluirá junto con la presentación de los documentos señalados en el artículo anterior.
6.
Difundir Información relativa al ejercicio presupuestario
Durante el ejercicio del gasto público, esto es en el
transcurso del año en que las dependencias vienen
realizando su ejercicio presupuestario, la LGCG, establece los siguientes tipos de obligaciones:
•
•
•
•
Obligaciones de las tesorerías de los municipios de publicar en Internet.
Obligaciones en materia de registro.
Obligaciones en materia de implementación.
Obligación de sujetarse a la legislación aplicable y criterios de operación.
•
Obligaciones de informar la SHCP y a las entidades federativas.
6.1 Obligaciones de las tesorerías de los municipios de publicar en Internet
Destaca en estas disposiciones la referencia a
obligaciones que las tesorerías no venían considerando dentro de sus esquemas de difusión
y transparencia como son los calendarios del
presupuesto, el detalle de las ayudas y subsidios y la información del FORTAMUNDF. El detalle de la información se presenta a continuación:
Los calendarios de ingresos así como los calendarios de presupuesto de egresos con base
mensual, en los formatos y plazos que determine el Consejo.
La información sobre los montos pagados durante el periodo por concepto de ayudas y
subsidios a los sectores económicos y sociales, identificando el nombre del beneficiario, y
en lo posible la Clave Única de Registro de Población cuando el beneficiario sea persona
física o el Registro Federal de Contribuyentes con Homoclave cuando sea persona moral o
persona física con actividad empresarial y profesional, y el monto recibido.
Los municipios, las demarcaciones territoriales del Distrito Federal y en su caso, las entidades
federativas, previo convenio de colaboración administrativa, difundirán en Internet la
información relativa al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios
y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, especificando cada uno de los
destinos señalados para dicho Fondo en la Ley de Coordinación Fiscal.
22
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
Art. 66
Art. 67
Art. 76
HM
6.2 Obligaciones en materia de registro
Las nuevas disposiciones de la LGCG, ahora consideran como obligación la de registrar la documentación comprobatoria; la diferenciación de
montos de financiamiento de los programas según
sea el origen estatal, federal o municipal de los recursos; se incorpora en ley las disposiciones sobre
manejo y operación de cuentas bancarias, entre
otros aspectos que se detallan a continuación:
Obligación de los entes públicos de registrar en los sistemas respectivos, los documentos
justificativos y comprobatorios que correspondan y demás información asociada a los
momentos contables del gasto comprometido y devengado, en términos de las disposiciones
que emita el consejo.
En los programas en que concurran recursos federales, de las entidades federativas y en su
caso, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, se harán las anotaciones
respectivas identificando el monto correspondiente a cada orden de gobierno.
Obligación de los municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, de incluir la
relación de las cuentas bancarias productivas específicas, en las cuales se depositaron
los recursos federales transferidos, por cualquier concepto, durante el ejercicio fiscal
correspondiente.
Para efectos de la presentación de la información financiera y la cuenta pública, deberá
existir una cuenta bancaria productiva específica por cada fondo de aportaciones
federales, programa de subsidios y convenio de reasignación, a través de los cuales se
ministren recursos federales.
En las cuentas bancarias productivas específicas se manejarán exclusivamente los recursos
federales del ejercicio fiscal respectivo y sus rendimientos, y no podrá incorporar recursos
locales ni las aportaciones que realicen, en su caso, los beneficiarios de las obras y acciones.
Los recursos federales sólo podrán ser transferidos por las dependencias y entidades de
la Administración Pública Federal a dichas cuentas bancarias productivas específicas, a
través de las tesorerías de las entidades federativas, salvo en el caso de ministraciones
relacionadas con obligaciones de las entidades federativas o municipios, así como las
demarcaciones territoriales del Distrito Federal, que estén garantizadas con la afectación
de sus participaciones o aportaciones federales, en términos de lo dispuesto por los artículos
9, 50 y 51 de la Ley de Coordinación Fiscal y los demás casos previstos en las disposiciones
legales aplicables.
Art. 67
Art. 68
Art. 69
Art. 69
Art. 69
Art. 69
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
23
Armonización Contable
6.3 Obligaciones en materia de implementación
Otro aspecto importante que incorpora la nueva
ley de contabilidad gubernamental es la de la
incorporación de pagos electrónicos mediante
abono en cuenta de los beneficiarios, tal como
se señala a continuación:
Obligación de los entes públicos de implementar programas para que los pagos se hagan
directamente en forma electrónica, mediante abono en cuenta de los beneficiarios, salvo
en las localidades donde no haya disponibilidad de servicios bancarios.
6.4 Obligación de sujetarse a la legislación aplicable y criterios de operación
Este tipo de obligaciones establece la norma
para que los municipios se sujeten a las deposi-
Art. 67
ciones jurídicas aplicables en la materia; asimismo, define las reglas a observar en materia de
integración de la información financiera relativa
a los recursos federales transferidos. El texto de las
mismas se presenta a continuación:
Obligación de los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal de sujetarse
en la presentación de la información financiera, a: la LGCG y a las disposiciones jurídicas
aplicables. Por lo que se refiere a los recursos federales transferidos a dichos órdenes de
gobierno, observarán las disposiciones específicas de las leyes Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria y de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación y
de la Ley de Coordinación Fiscal.
Art. 68
Para la integración de la información financiera relativa a los recursos federales transferidos,
los municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, deberán observar lo siguiente:
I. Mantener registros específicos de cada fondo, programa o convenio debidamente
actualizados, identificados y controlados, así como la documentación original que justifique
y compruebe el gasto incurrido;
II. Cancelar la documentación comprobatoria del egreso con la leyenda “Operado” o
como se establezca en las disposiciones locales, identificándose con el nombre del fondo
de aportaciones, programa o convenio respectivo;
III. Realizar, el registro contable, presupuestario y patrimonial de las operaciones realizadas
con los recursos federales conforme a los momentos contables y clasificaciones de
programas y fuentes de financiamiento;
IV. Concentrar en un solo apartado todas las obligaciones de garantía o pago causante
de deuda pública u otros pasivos de cualquier naturaleza, con contrapartes, proveedores,
contratistas y acreedores, incluyendo la disposición de bienes o expectativa de derechos
sobre éstos, contraídos directamente o a través de cualquier instrumento jurídico considerado
o no dentro de la estructura orgánica de la administración pública correspondiente, y la
celebración de actos jurídicos análogos a los anteriores;
V. Coadyuvar con la fiscalización de las cuentas públicas. Para ello, las instancias fiscalizadoras
competentes verificarán que los recursos federales que reciban las entidades federativas,
los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, se ejerzan conforme a
los calendarios previstos y de acuerdo con las disposiciones aplicables del ámbito federal
y local.
Art. 70
6.5 Obligaciones de informar la SHCP y a las entidades federativas
Por último, las reformas a la LGCG establecieron
un conjunto de obligaciones a los municipios, es-
24
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
pecificando aspectos que deberán ser informados, tanto a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP), como a las entidades federativas. Los términos de estas disposiciones son los
siguientes:
HM
Obligación de los municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, de hacer del Art. 69
conocimiento previo a la Tesorería de la Federación las cuentas bancarias a que se refiere el
párrafo anterior, para el efecto de la radicación de los recursos.
Los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, deberán informar de forma Art.71
pormenorizada sobre el avance físico de las obras y acciones respectivas y, en su caso, la
diferencia entre el monto de los recursos transferidos y aquéllos erogados, así como los resultados
de las evaluaciones que se hayan realizado.
Las entidades federativas remitirán a la Secretaría de Hacienda, a través del sistema de información Art.72
a que se refiere el artículo 85 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la
información sobre el ejercicio y destino de los recursos federales que reciban dichas entidades
federativas y, por conducto de éstas, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal.
Dicha información deberá contener como mínimo los siguientes rubros:
I. Grado de avance en el ejercicio de los recursos federales transferidos;
II. Recursos aplicados conforme a reglas de operación y, en el caso de recursos locales, a las
demás disposiciones aplicables;
III. Proyectos, metas y resultados obtenidos con los recursos aplicados, y
IV. La demás información a que se refiere este Capítulo.
La Secretaría de Hacienda dará acceso al sistema de información a la Auditoría Superior de Art.72
la Federación y a las demás instancias de fiscalización, de control y de evaluación federales y
de las entidades federativas que lo soliciten, con el propósito de que puedan verificar, dentro
del marco de sus respectivas atribuciones y conforme a los procedimientos establecidos en las
disposiciones legales, el cumplimiento en la entrega de la información, su calidad y congruencia
con la aplicación y los resultados obtenidos con los recursos federales.
Los municipios enviarán a las entidades federativas información sobre la aplicación de los recursos Art.75
del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, en las obras y acciones
establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal que beneficien directamente a la población en
rezago social y pobreza extrema para que por su conducto se incluya en los informes trimestrales
a que se refieren los artículos 48 de la Ley de Coordinación Fiscal y 46 y 47 de esta Ley.
Las entidades federativas y los municipios observando lo establecido en el artículo 56 de esta Art.77
Ley publicarán e incluirán en los informes trimestrales a que se refieren los artículos 48 de la Ley
de Coordinación Fiscal y 46 y 47 de esta Ley, la información relativa a las características de las
obligaciones a que se refieren los artículos 37, 47, fracción II, y 50 de la Ley de Coordinación Fiscal,
especificando lo siguiente:
I. Tipo de obligación;
II. Fin, destino y objeto;
III. Acreedor, proveedor o contratista;
IV. Importe total;
V. Importe y porcentaje del total que se paga o garantiza con los recursos de dichos fondos;
VI. Plazo;
VII. Tasa a la que, en su caso, esté sujeta, y
VIII.Por cuanto hace a las obligaciones previstas en el artículo 47, fracción II de la Ley de
Coordinación Fiscal, los estados y los municipios, además deberán especificar lo siguiente:
a) En el caso de amortizaciones:
1. La reducción del saldo de su deuda pública bruta total con motivo de cada una de
las amortizaciones a que se refiere este artículo, con relación al registrado al 31 de
diciembre del ejercicio fiscal anterior;
2. Un comparativo de la relación deuda pública bruta total a producto interno bruto del
estado entre el 31 de diciembre del ejercicio fiscal anterior y la fecha de la amortización, y
3. Un comparativo de la relación deuda pública bruta total a ingresos propios del estado
o municipio, según corresponda, entre el 31 de diciembre del ejercicio fiscal anterior y
la fecha de la amortización, y
b) El tipo de operación de saneamiento financiero que, en su caso, hayan realizado,
incluyendo la relativa a la fracción III del artículo 47 de la Ley de Coordinación Fiscal.
Los datos de producto interno bruto y los ingresos propios de los estados y municipios mencionados
en la fracción anterior, que se utilicen como referencia, deberán ser los más recientes a la fecha del
informe, que hayan emitido el Instituto Nacional de Estadística y Geografía o la Secretaría de Hacienda.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
25
Armonización Contable
7. Producir y difundir Información financiera relativa a la evaluación y
rendición de cuentas.
En materia de evaluación y de rendición de la
cuenta pública, la LGCG establece los tópicos a
publicar y los plazos y términos para ello, en los
término siguientes:
Los entes públicos deberán publicar en
sus páginas de Internet a más tardar el último día hábil de abril su programa anual
de evaluaciones, así como las metodologías e indicadores de desempeño.
Los entes públicos deberán publicar a más
tardar a los 30 días posteriores a la conclusión de las evaluaciones, los resultados de
las mismas e informar sobre las personas
que realizaron dichas evaluaciones.
La Auditoría Superior de la Federación y
los órganos de fiscalización superior locales serán responsables de vigilar la calidad
de la información que proporcionen las
entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, respecto al ejercicio y destino de los
recursos públicos federales que por cualquier concepto les hayan sido ministrados.
La Auditoría Superior de la Federación deberá difundir la información de su programa anual de auditorías, relativa a las auditorías que serán realizadas respecto del
gasto público federal transferido a las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal.
26
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
Art. 79
Art. 79
Art. 82
CONSIDERACIONES FINALES
Las disposiciones antes citadas, tiene repercusiones interesantes en el quehacer cotidiano de las
tesorerías municipales; implican diversas actividades, a saber:
a) Definición de tareas a incorporar a los procesos contables y de registro.
b) Incorporación de nuevas rutinas de publicación de información.
c) Diseño o adecuación del sitio web para
transparencia.
d) Asignación de responsabilidades a áreas y
funcionarios específicos.
e) Reglamentación específica de actividades
y tareas.
f) Capacitación al personal.
Todas estas acciones habrán de ser instrumentadas por los Ayuntamientos para dar respuesta a
las nuevas obligaciones que emana de la LGCG.
Art. 83
Elías Alfonso Rea Azpeitia es Economista y Master en
Administración, por la Universidad de Guadalajara; especialista en Administración Tributaria; y actualmente
se desempeña como Director de Desarrollo Administrativo de la Hacienda Municipal en el INDETEC. ereaa@
indetec.gob.mx
HM
Estimación de Vida Útil y
Depreciación de Bienes de
los Entes Públicos
Manuel Hernández Álvarez
En el presente artículo el autor describe los conceptos y normas que deben aplicar los entes públicos en su contabilidad, respecto a la estimación de la vida útil y los porcentajes de depreciación de sus bienes inmuebles, infraestructura, construcciones en proceso y bienes muebles.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
27
Armonización Contable
INTRODUCCIÓN
Entre otras obligaciones, el artículo cuarto transitorio fracción III de la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG), establece que
los entes públicos deberán efectuar los registros contables del patrimonio y su valuación a
más tardar el 31 de diciembre del año 2012,
en tanto que el artículo 23 dispone que los bienes muebles e inmuebles que los entes públicos
deberán registrar en su contabilidad son los inmuebles destinados a un servicio público, excepto los considerados como monumentos arqueológicos, artísticos o históricos; el mobiliario
y equipo, incluido el de cómputo, vehículos y
demás bienes muebles al servicio de los entes
públicos; y otros bienes muebles e inmuebles
que el CONAC determine que deban registrarse. La autoridad competente deberá autorizar
la vida útil estimada de cada bien o grupo de
bienes.
28
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
1.
OBLIGACIÓN DE ESTIMAR LA VIDA ÚTIL Y LOS
PORCENTAJES DE DEPRECIACIÓN DE LOS BIENES.
El 15 de agosto del 2012, el CONAC publicó en el
Diario Oficial de la Federación (DOF) el documento normativo denominado “Parámetros de Estimación de Vida Útil” el cual establece a manera de
recomendación una guía de vida útil estimada
y porcentajes de depreciación de los bienes de
los entes públicos, considerando un uso normal y
adecuado a las características de los bienes. Señala el CONAC que este documento tiene la finalidad de apoyar en la transición para la aplicación
de la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG) la cual dispone en su artículo 23 que
los entes públicos deberán registrar en su contabilidad los bienes muebles e inmuebles siguientes:
 Los inmuebles destinados a un servicio
público conforme a la normatividad aplicable; excepto los considerados como monumentos arqueológicos, artísticos o históricos
conforme a la Ley de la materia;
HM
“Cuando el ente público no cuente con los
elementos para estimar la vida útil de un
bien dicha estimación será una cuestión
de criterio basada en la experiencia que el
ente público tenga con activos similares”
 Mobiliario y equipo, incluido el de cómputo,
vehículos y demás bienes muebles al servicio
de los entes públicos, y
 Otros bienes muebles e inmuebles que el
consejo determine que deban registrarse.
Asímismo, se deberá considerar el Acuerdo de Interpretación Sobre las Obligaciones Establecidas
en los Artículos Transitorios de la Ley General de
Contabilidad Gubernamental el cual en el inciso
“A” para Entidades Federativas y Municipios: el
poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, las entidades, los órganos Autónomos de las entidades Federativas, los ayuntamientos de los municipios y
los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, señala
las siguientes obligaciones:
A.5 Realizar a partir del 01 de enero de 2013
 Integrar el inventario de bienes muebles e inmuebles a que se refiere la Ley.
 Efectuar los registros contables y la valuación del patrimonio.
 Generar indicadores de resultados sobre el
cumplimiento de sus metas.
 Publicar información contable, presupuestaria y programática en sus respectivas páginas
de internet.
 Operar y generar información financiera en
tiempo real sobre el ejercicio de los ingresos
y gastos y sobre las finanzas públicas.
Respecto a la aplicación del documento Parámetros de Estimación de Vida Útil, señala que
cuando el ente público no cuente con los elementos para estimar la vida útil de conformidad
con las Principales Reglas de Registro y Valoración del Patrimonio (Elementos Generales) y con
las Reglas Específicas del Registro y Valoración
del Patrimonio, la estimación de la vida útil de un
bien será una cuestión de criterio basada en la
experiencia que el ente público tenga con activos similares o de la aplicación de manera excepcional de la Guía de vida Útil Estimada y Porcentajes de Depreciación.
2.
VALUACIÓN DE LOS BIENES
Las Principales Reglas de Registro y Valoración del
Patrimonio (Elementos Generales), establecen,
respecto de los activos no circulantes, bienes inHACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
29
Armonización Contable
muebles y muebles, cuyos activos en su reconocimiento inicial deberán valuarse a su costo de
adquisición, valor razonable o su equivalente en
concordancia con el postulado básico de valuación. En momentos posteriores, su valor será el mismo valor original menos la depreciación acumulada y/o las pérdidas por deterioro acumuladas.
3.
CONCEPTO DE DEPRECIACIÓN
La depreciación se conceptúa como “el importe
del costo de adquisición del activo depreciable,
menos su valor de desecho, entre los años correspondientes a su vida útil o su vida económica”.
En el glosario de los términos definidos en las 31
NICSP1, se establece que la depreciación es la
distribución sistemática del importe depreciable
de un activo a lo largo de su vida útil.
En las Principales Reglas de Registro y Valoración
del Patrimonio (Elementos Generales) se señala
que lejos de tratar de valuar un activo a través
de la depreciación, éste tiene por objeto el reconocimiento del gasto; por lo tanto, dicho gasto
debe estimarse con los siguientes factores: valor
original registrado, valor de desecho y vida útil o
económica estimada.
4.
CONCEPTO DE VALOR DE DESECHO Y VIDA
ECONÓMICA
Valor de desecho es la mejor estimación del valor
que tendrá el activo en la fecha en la que dejará
de ser útil para el ente público. Esta fecha es la
del fin de su vida útil, o la del fin de su vida económica; la primera es la fecha en la que el bien ya
no sirve, pero puede tener un valor de rescate en
esas condiciones, en muchas ocasiones es igual
a cero; la segunda, vida económica, es la fecha
en la que al ente público ya no le es útil pero puede llegar a tener una vida útil que le origine un
valor comercial aún al activo.
1
30
Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
5.
NORMATIVIDAD EN MATERIA DE DEPRECIACIÓN, DETERIORO Y AMORTIZACIÓN DEL
EJERCICIO Y ACUMULADA DE BIENES
La regla 6 de las Reglas Específicas para el registro
y valoración del Patrimonio, publicada en el DOF
el 13 de diciembre del año 2011, establece la normatividad en materia de Depreciación, Deterioro
y Amortización del Ejercicio y Acumulada de Bienes. Al respecto se presenta el siguiente cuadro:
Depreciación, Deterioro y Amortización del
Ejercicio y Acumulada de Bienes
Depreciación y
Amortización
Es la distribución sistemática
del costo de adquisición de
un activo a lo largo de su
vida útil.
Deterioro
Es el importe de un activo
que excede el valor en libros
a su costo de reposición.
El monto de la depreciación como la amortización se deberá calcular considerando el costo
de adquisición del activo depreciable o amortizable, menos su valor de desecho, entre los años
correspondientes a su vida útil o su vida económica.
Se deberá registrar en los gastos del período,
con el objetivo de conocer el gasto patrimonial,
por el servicio que está dando el activo, lo cual
redundará en una estimación adecuada de la
utilidad en un ente público lucrativo o del costo
de operación en un ente público con fines exclusivamente gubernamentales o sin fines de lucro, y en una cuenta complementaria de activo
como depreciación o amortización acumulada,
a efecto de poder determinar el valor neto o el
monto por depreciar o amortizar restante.
6.
CÁLCULO DE LA DEPRECIACIÓN O AMORTIZACIÓN
Al respecto se establece la siguiente fórmula y
conceptos:
HM
“El monto de la depreciación como
la amortización se deberá calcular
considerando el costo de adquisición
del activo depreciable o amortizable,
menos su valor de desecho, entre los años
correspondientes a su vida útil”
7.
DETERMINACIÓN DE LA VIDA ÚTIL
Cálculo de la depreciación o amortización
Se deberá tomar en cuenta lo siguiente
Costo de adquisición del activo depreciable o
amortizable - Valor de deshecho
Vida útil
Costo de
adquisición
Es el monto pagado de efectivo
o equivalentes por un activo o
servicio al momento de su adquisición.
Valor de
desecho
Es la mejor estimación del valor
que tendrá el activo en la fecha
en la que dejará de ser útil para
el ente público. Esta fecha es
la del fin de su vida útil, o la del
fin de su vida económica y si no
se puede determinar es igual a
cero.
Vida útil de
un activo
Es el período durante el cual se
espera utilizar el activo por parte del ente público.
Concepto Internacional de Vida Útil
De acuerdo con la Norma Internacional de Contabilidad del Sector Público 21 (NICSP 21) denominada “Deterioro del Valor de Activos no Generadores de Efectivo”, vida útil (Useful life) es el
periodo en el cual el activo se espera que sea
utilizado por la entidad; o el número de unidades
de producción o similares que la entidad espera
obtener del activo.
Determinación de la vida útil
El uso que el
ente público
espera realizar
del activo
El uso se estima por referencia
a la capacidad o rendimiento
físico esperado del activo.
El deterioro
natural
esperado
Que depende de factores
operativos tales como el número de turnos de trabajo en
los que será usado el bien, el
programa de reparaciones y
mantenimiento del ente, así
como el nivel de cuidado y
mantenimiento mientras el activo no está siendo dedicado
a tareas productivas.
La
obsolescencia
técnica
Derivada de los cambios y
mejoras en la producción,
o bien de los cambios en la
demanda del mercado de los
productos o servicios que se
obtienen con el activo.
Los límites
legales o
restricciones
similares sobre
el uso del
activo
Tales como las fechas de caducidad de los contratos de
servicio relacionados con el
bien.
La autoridad competente que autorice la vida
útil estimada del bien o grupo de bienes deberá contar con un dictamen técnico, peritaje
obtenido o estudio realizado que considere según corresponda, los elementos anteriormente
enunciados.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
31
Armonización Contable
La regla 6.1 “Revisión de Vida Útil” de las Reglas Específicas para el Registro y Valoración
del Patrimonio, establece que la vida útil
debe revisarse periódicamente y, si las expectativas actuales varían significativamente de las estimaciones previas, deben ajus-
tarse los cargos en los períodos que restan
de vida útil.
8.
VIDA ÚTIL DEFINIDA O INDEFINIDA
Se deberá valorar por el ente público si la vida útil
del activo es definida o indefinida
Vida útil definida o indefinida
Vida Útil Definida
Cuando existe un límite previsible al período a lo largo del cual se espera que el activo genere rendimientos económicos o potencial de servicio
para el ente público, o a la utilización en la producción de bienes y servicios públicos.
Los activos con vida útil definida se depreciarán durante su vida útil.
Vida Útil Indefinida
Cuando sobre la base de un análisis de todos los factores relevantes, no
exista un límite previsible al período a lo largo del cual se espera que el activo genere rendimientos económicos o potencial de servicio para el ente
público, o a la utilización en la producción de bienes y servicios públicos.
Los activos con vida útil indefinida no se depreciarán, debiendo revisarse
dicha vida útil cada ejercicio para determinar si existen hechos y circunstancias que permitan seguir manteniendo una vida útil indefinida para ese
activo. En el supuesto de que no se den esas circunstancias, se cambiará
la vida útil de indefinida a definida, contabilizándose como un cambio en
la estimación contable.
32
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
HM
9.
DEPRECIACIÓN DE TERRENOS Y EDIFICIOS
La regla 6.2 “Casos Particulares” de las Reglas
Específicas para el Registro y Valoración del Pa-
trimonio establece que los terrenos y los edificios
son activos independientes y se tratarán contablemente por separado, incluso si han sido adquiridos conjuntamente.
Depreciación de terrenos y edificios
TERRENOS
Los terrenos tienen una vida ilimitada y por tanto no se deprecian.
Excepciones: minas, canteras y vertederos.
Si el costo del terreno incluye los costos de desmantelamiento, traslado y rehabilitación, esa porción del terreno se depreciará a lo largo
del período en el que se obtengan los rendimientos económicos o
potenciales de servicio por haber incurrido en esos gastos.
En algunos casos, el terreno en sí mismo puede tener una vida útil
limitada, en cuyo caso se depreciará de forma que refleje los rendimientos económicos o potencial de servicio que se van a derivar del
mismo.
EDIFICIOS
Los edificios tienen una vida limitada y, por tanto, son activos depreciables.
Un incremento en el valor de los terrenos en los que se asienta un
edificio no afectará a la determinación del importe depreciable del
edificio.
10.
GUíA DE VIDA ÚTIL ESTIMADA Y PORCENTAJES DE DEPRECIACIÓN
Se puede apreciar que esta guía solamente es
una recomendación para estimar la vida útil de
los bienes inmuebles, infraestructura, construcciones en proceso y bienes muebles. A continuación
se reproduce del documento publicado en el
DOF por el CONAC, denominado “Parámetros de
Estimación de Vida Útil”.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
33
Armonización Contable
“Guía de Vida Útil Estimada y Porcentajes de Depreciación”
Cuenta
1.2.3
1.2.3.2
1.2.3.3
1.2.3.4
1.2.3.9
1.2.4
1.2.4.1
1.2.4.1.1
1.2.4.1.2
1.2.4.1.3
1.2.4.1.9
1.2.4.2
1.2.4.2.1
1.2.4.2.2
1.2.4.2.3
1.2.4.2.9
1.2.4.3
1.2.4.3.1
1.2.4.3.2
1.2.4.4
1.2.4.4.1
1.2.4.4.2
1.2.4.4.3
1.2.4.4.4
1.2.4.4.5
1.2.4.4.9
1.2.4.5
1.2.4.6
1.2.4.6.1
1.2.4.6.2
1.2.4.6.3
1.2.4.6.4
1.2.4.6.5
1.2.4.6.6
1.2.4.6.7
1.2.4.6.9
1.2.4.8
1.2.4.8.1
1.2.4.8.2
1.2.4.8.3
1.2.4.8.4
1.2.4.8.5
1.2.4.8.6
1.2.4.8.7
1.2.4.8.8
1.2.4.8.9
% de
depreciación
anual
BIENES INMUEBLES, INFRAESTRUCTURA Y CONSTRUCCIONES EN PROCESO
Viviendas
50
2
Edificios No Habitacionales
30
3.3
Infraestructura
25
4
Otros Bienes Inmuebles
20
5
BIENES MUEBLES
Mobiliario y Equipo de Administración
Muebles de Oficina y Estantería
10
10
Muebles, Excepto De Oficina Y Estantería
10
10
Equipo de Cómputo y de Tecnologías de la Información
3
33.3
Otros Mobiliarios y Equipos de Administración
10
10
Mobiliario y Equipo Educacional y Recreativo
Equipos y Aparatos Audiovisuales
3
33.3
Aparatos Deportivos
5
20
Cámaras Fotográficas y de Video
3
33.3
Otro Mobiliario y Equipo Educacional y Recreativo
5
20
Equipo e Instrumental Médico y de Laboratorio
Equipo Médico y de Laboratorio
5
20
Instrumental Médico y de Laboratorio
5
20
Equipo de Transporte
Automóviles y Equipo Terrestre
5
20
Carrocerías y Remolques
5
20
Equipo Aeroespacial
5
20
Equipo Ferroviario
5
20
Embarcaciones
5
20
Otros Equipos de Transporte
5
20
Equipo de Defensa y Seguridad11
*
*
Maquinaria, Otros Equipos y Herramientas
Maquinaria y Equipo Agropecuario
10
10
Maquinaria y Equipo Industrial
10
10
Maquinaria y Equipo de Construcción
10
10
Sistemas de Aire Acondicionado, Calefacción y de
10
10
Refrigeración Industrial y Comercial
Equipo de Comunicación y Telecomunicación
10
10
Equipos de Generación Eléctrica, Aparatos y Accesorios
10
10
Eléctricos
Herramientas y Máquinas-Herramienta
10
10
Otros Equipos
10
10
Activos Biológicos
Bovinos
5
20
Porcinos
5
20
Aves
5
20
Ovinos y Caprinos
5
20
Peces y Acuicultura
5
20
Equinos
5
20
Especies Menores y de Zoológico
5
20
Arboles y Plantas
5
20
Otros Activos Biológicos
5
20
Concepto
Años de
vida útil
Manuel Hernández Álvarez, es Contador Público y Auditor por la Universidad de Guadalajara, y actualmente se
desempeña como Consultor Investigador en el INDETEC. [email protected]
34
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
HM
Disposiciones del CONAC
sobre los Recursos
Federales Transferidos
a Municipios
Fabiola D. Aguiar y José Ángel Nuño Sepúlveda
El presente documento expone las principales obligaciones y comentarios en materia de Ramo 33 para los municipios (FAISM y FORTAMUN) para el reporte de la información sobre el ejercicio y gasto del mismo, respecto de
las normas emitidas por el CONAC, los lineamientos para informar sobre los recursos federales transferidos a las
entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, y de operación de los recursos
del ramo general 33; y lineamientos para la construcción y diseño de indicadores de desempeño mediante la
metodología de marco lógico.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
35
Armonización Contable
Como parte de la reforma fiscal integral, en el
año 2008 se reformó la Constitución para otorgar
al Congreso de la Unión facultades para legislar
en materia de contabilidad gubernamental, a fin
de lograr la armonización en los sistemas de registro de todo el sector público del país, la presentación de la información financiera de ingresos y
egresos, y la información patrimonial, en los tres
órdenes de gobierno.
De esta manera, con la adición de la Fracción
XXVIII del Artículo 73 Constitucional, publicada en
el DOF el 8 de mayo de 2008, se otorga al Congreso de la Unión la atribución de legislar en materia de contabilidad gubernamental, para lograr
su armonización a nivel nacional, y fijando como
plazo un año para legislar al respecto.
Posteriormente, se inició el proceso legislativo
correspondiente a fin de cumplir con la facultad
otorgada por la Constitución General del país.
Los dictámenes de la Ley General de Contabilidad Gubernamental fueron aprobados y publicados en el siguiente orden:
1.
El 25 de noviembre de 2008 por la Cámara
de Diputados; y
36
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
2.
3.
El 11 de diciembre de 2008 por la Cámara de
Senadores.
El Ejecutivo Federal por su parte publicó el
Decreto respectivo en el Diario Oficial de la
Federación el 31 de diciembre de 2008, entrando en vigor 1 de enero de 2009.
El 1 de enero de 2009 entró en vigor la Ley General de Contabilidad Gubernamental, la cual,
contempla como principal objetivo establecer
los criterios generales que regirán la contabilidad gubernamental y la emisión de información
financiera de los entes públicos para lograr su
adecuada armonización. En su Artículo Segundo
Transitorio se establece la instalación de un Consejo Nacional de Armonización Contable, que
será el órgano de coordinación para la armonización de la contabilidad gubernamental.
•
Reformas a la Ley General de Contabilidad Gubernamental
Posteriormente, a la Ley General de Contabilidad
Gubernamental se le realizaron diversas reformas
y adiciones a través del proceso legislativo correspondiente, las cuales fueron publicadas en el
Diario Oficial de la Federación el 12 de noviembre
HM
“Debe considerarse que el FORTAMUNDF
pertenece a un tipo de transferencias
compensatorias”
del año 2012. Entre otros tópicos de la reforma,
por su importancia se destacan los siguientes:
“Artículo 9.- El consejo tendrá las facultades siguientes:
I. Emitir el marco conceptual, los postulados básicos, el plan de cuentas, los elementos mínimos
que deben contener los manuales de contabilidad gubernamental, junto con los reclasificadores de catálogos de cuentas para el caso de los
correspondientes al sector paraestatal; así como
las normas contables y de emisión de información
financiera, generales y específicas, que hayan
sido formuladas y propuestas por el secretario
técnico;
IX. Analizar y, en su caso, aprobar los proyectos
que le someta a consideración el secretario técnico, incluyendo aquéllos de asistencia técnica,
así como el otorgamiento de apoyos financieros
para los entes públicos estatales y municipales
que lo requieran, a efecto de implementar lo
dispuesto en esta Ley. Para el cumplimiento de
lo antes referido, los municipios con menos de
25,000 habitantes, así como aquellos de usos y
costumbres accederán a recursos federales du-
rante los plazos para la implementación de la ley,
destinados a capacitación y desarrollo técnico,
en los términos resultantes del diagnóstico que
para tal efecto elabore el consejo;
Artículo 14.- Cuando el consejo o el secretario
técnico adviertan la necesidad de emitir nuevas
disposiciones o modificar las existentes, este último elaborará el proyecto respectivo.
El secretario técnico someterá el proyecto a opinión del comité, el cual contará con el plazo que
se establezca en las reglas de operación para
emitir las observaciones que considere pertinentes.
Si, transcurrido el plazo, el comité hubiera emitido
observaciones, corresponde al secretario técnico
incluir las que estime pertinentes. Una vez incluidas las observaciones o transcurrido el plazo sin
que el comité las hubiere emitido, el secretario
técnico someterá el proyecto a consideración
del consejo para su aprobación.
En caso de que el consejo no apruebe el proyecto en cuestión o determine que deben realizarse
modificaciones, devolverá el proyecto al secreHACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
37
Armonización Contable
tario técnico para que realice los ajustes que correspondan.
El consejo, al emitir sus decisiones, tomará en
cuenta las características de los municipios con
población indígena para que se contribuya al
desarrollo y mejoramiento de sus condiciones.
Asimismo, el consejo debe asegurarse que sus disposiciones se emitan en pleno respeto a los derechos que la Constitución otorga a los pueblos y
las comunidades indígenas.
La Secretaría de Hacienda podrá emitir, previa
opinión de la Secretaría de la Función Pública,
en el ámbito federal, las disposiciones correspondientes, en tanto el consejo decide en definitiva
sobre la aprobación del proyecto en cuestión.
Artículo 64.- La información que establezca el
consejo relativa a la evaluación del desempeño
de los programas y políticas públicas se difundirá
en Internet. La información disponible relativa a la
evaluación más reciente se incluirá junto con la
presentación de los documentos señalados en el
artículo anterior.
Artículo 76.-Los municipios, las demarcaciones
territoriales del Distrito Federal y en su caso, las
entidades federativas, previo convenio de colaboración administrativa, difundirán en Internet
la información relativa al Fondo de Aportaciones
para el Fortalecimiento de los Municipios y de las
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal,
especificando cada uno de los destinos señalados para dicho Fondo en la Ley de Coordinación
Fiscal.
Artículo 78.- Las entidades federativas y los municipios observando lo establecido en el artículo 56
de esta Ley publicarán e incluirán en los informes
trimestrales a que se refieren los artículos 48 de la
Ley de Coordinación Fiscal y 46 y 47 de esta Ley,
la información relativa a las características de las
38
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
obligaciones a que se refieren los artículos 37, 47,
fracción II, y 50 de la Ley de Coordinación Fiscal,
especificando lo siguiente:
I.
II.
III.
IV.
IV.
Tipo de obligación;
Fin, destino y objeto;
Acreedor, proveedor o contratista;
Importe total;
Importe y porcentaje del total que se paga o
garantiza con los recursos de dichos fondos;
V. Plazo;
VI. Tasa a la que, en su caso, esté sujeta, y
VIII.Por cuanto hace a las obligaciones previstas en el artículo 47, fracción II de la Ley de
Coordinación Fiscal, los estados y los municipios, además deberán especificar lo siguiente:
a) En el caso de amortizaciones:
1. La reducción del saldo de su deuda pública bruta total con motivo
de cada una de las amortizaciones a que se refiere este artículo,
con relación al registrado al 31 de
diciembre del ejercicio fiscal anterior;
2. Un comparativo de la relación deuda pública bruta total a producto
interno bruto del estado entre el
31 de diciembre del ejercicio fiscal
anterior y la fecha de la amortización, y
3. Un comparativo de la relación
deuda pública bruta total a ingresos propios del estado o municipio, según corresponda, entre el
31 de diciembre del ejercicio fiscal anterior y la fecha de la amortización, y
b) El tipo de operación de saneamiento
financiero que, en su caso, hayan realizado, incluyendo la relativa a la fracción III del artículo 47 de la Ley de Coordinación Fiscal.
HM
Los datos de producto interno bruto y los ingresos
propios de los estados y municipios mencionados
en la fracción anterior, que se utilicen como referencia, deberán ser los más recientes a la fecha
del informe, que hayan emitido el Instituto Nacional de Estadística y Geografía o la Secretaría de
Hacienda.
Artículo 79.- Los entes públicos deberán publicar
en sus páginas de Internet a más tardar el último
día hábil de abril su programa anual de evaluaciones, así como las metodologías e indicadores
de desempeño.
Los entes públicos deberán publicar a más tardar a los 30 días posteriores a la conclusión de
las evaluaciones, los resultados de las mismas e
informar sobre las personas que realizaron dichas
evaluaciones.
Las Secretarías de Hacienda y de la Función Pública y el Consejo Nacional de Evaluación de la
Política de Desarrollo Social, en el ámbito de su
competencia, de conformidad con el artículo
110 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria enviarán al consejo los
criterios de evaluación de los recursos federales
ministrados a las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito
Federal así como los lineamientos de evaluación
que permitan homologar y estandarizar tanto las
evaluaciones como los indicadores estratégicos
y de gestión para que dicho consejo, en el ámbito de sus atribuciones, proceda a determinar los
formatos para la difusión de los resultados de las
evaluaciones, conforme a lo establecido en el artículo 56 de esta Ley.
Artículo 81.-La información respecto al ejercicio
y destino del gasto federalizado, así como respecto al reintegro de los recursos federales no
devengados por las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito
Federal, para efectos de los informes trimestrales
y la cuenta pública, deberá presentarse en los
formatos aprobados por el consejo.
Transitorios
Cuarto.- El Consejo Nacional de Armonización
Contable emitirá las normas y formatos para dar
cumplimiento a lo dispuesto en el Título Quinto de
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
39
Armonización Contable
“Es de esperar que los gobiernos
municipales utilicen los recursos del Ramo 33
para incrementar su capacidad de inversión,
en programas y acciones que propicien el
desarrollo en su demarcación”
la Ley General de Contabilidad Gubernamental
incluido en el presente Decreto a más tardar el
último día hábil de febrero de 2013, con el objeto
de que los entes públicos, presenten de manera
progresiva la información financiera en los términos establecidos y cumplan en su totalidad con
la presentación de la información, a más tardar el
31 de diciembre de 2013.
Para el caso de los entes públicos municipales,
éstos deberán cumplir con lo previsto en el Título
Quinto de esta Ley, a más tardar el 31 de diciembre de 2014. Sin embargo, el consejo, a solicitud
del ente público municipal interesado por conducto de la Secretaría de Finanzas o equivalente,
podrá determinar, tomando en cuenta el tamaño
poblacional, infraestructura y su insuficiente nivel
de desarrollo institucional que será permisible una
fecha distinta a la anterior para dar cumplimiento a las obligaciones previstas en la Ley General
de Contabilidad Gubernamental, en el entendido
de que dicho plazo no podrá exceder del 31 de
diciembre de 2015. De resultar procedente la solicitud a juicio del consejo, este deberá de publicitar la resolución y su justificación por los medios
previstos en las obligaciones de transparencia
de esta Ley. El consejo informará su resolución al
Congreso de la Unión en un plazo de 15 días na-
40
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
turales contados a partir de la fecha de emisión
de la misma.
En los casos a que se refiere el párrafo anterior el
consejo coordinará con las entidades federativas
los apoyos y asistencia técnica que éstos requieran
con el propósito de fortalecer su desarrollo institucional, infraestructura tecnológica y la conectividad necesaria para el cumplimiento de esta Ley.”
•
Obligaciones de los Entes Públicos Municipales en Materia de Fondos Federales
Derivado de las disposiciones anteriores, el pasado 4 de abril del presente se publicaron en el Diario Oficial de la Federación diversas Normas para
la presentación de la información respecto de
fondos federales, enfocándonos para la presente
nota, en las que tengan como ámbito de aplicación el municipal. Tal es el caso de los siguientes:
1) Norma para establecer la estructura de información del formato de aplicación de
recursos del Fondo de Aportaciones para
el Fortalecimiento de los Municipios y de las
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN).
HM
2) Norma para establecer la estructura de los
formatos de información de obligaciones
pagadas o garantizadas con fondos federales.
3)
Normas para establecer la estructura de información del formato del ejercicio y destino
de gasto federalizado y reintegros.
4) Norma para establecer el formato para la
difusión de los resultados de las evaluaciones
de los recursos federales ministrados a las entidades federativas.
1.- Dentro de la Norma para establecer la estructura de información del formato de aplicación
de recursos del Fondo de Aportaciones para el
Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN), encontramos que se reportará el destino
y el monto pagado respecto de dichos recursos,
de acuerdo a la apertura programática establecida en la Ley de Coordinación Fiscal.
Para tales efectos, la Ley de Coordinación Fiscal
establece que:
“Artículo 37.- Las aportaciones federales que con
cargo al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, reciban
los municipios a través de las entidades y las Demarcaciones Territoriales por conducto del Distrito Federal, se destinarán a la satisfacción de
sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras, al pago
de derechos y aprovechamientos por concepto
de agua y a la atención de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública
de sus habitantes. Respecto de las aportaciones
que reciban con cargo al Fondo a que se refiere
este artículo, los municipios y las Demarcaciones
Territoriales del Distrito Federal tendrán las mismas
obligaciones a que se refieren las fracciones I y III
del artículo 33 de esta Ley.”
Del artículo antes mencionado, podemos inferir
que para destinar los recursos a la satisfacción
de sus requerimientos deben estar satisfechas las
obligaciones financieras; adeudos a la CONAGUA, y necesidades vinculadas con la seguridad
pública.
Ahora bien, respecto del tema “satisfacción de
sus requerimientos”, la Auditoría Superior de la Federación dentro del Extracto del Marco de Referencia del RAMO GENERAL 33. FONDO DE APORTACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LOS
MUNICIPIOS Y DE LAS DEMARCACIONES TERRITORIALES DEL DISTRITO FEDERAL (FORTAMUNDF)1,
menciona que:
“Este artículo puede ser interpretado de distintos
modos, ya que los “requerimientos” de los municipios son numerosos y disímiles, y las “prioridades”
que cada uno establezca para los rubros de obligaciones financieras y seguridad pública son diversas, lo que origina que las etiquetas de gasto
no estén establecidas con claridad, ni se refieran
a un rubro específico de inversión.
Sin embargo, debe considerarse que el FORTAMUNDF pertenece a un tipo de transferencias
consideradas “compensatorias”; es decir, aquellas que están diseñadas para corregir los desequilibrios y desigualdades existentes entre regiones, estados y municipios. De este modo, es
de esperar que los gobiernos municipales y las
demarcaciones territoriales del Distrito Federal
utilicen sus recursos para incrementar su capacidad de inversión, en programas y acciones que
propicien el desarrollo en su demarcación, y no
necesariamente para el gasto corriente.”
1
http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2010i/Grupos/
Gasto_Federalizado/MRFORTAMUNDFFINAL_a.pdf
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
41
Armonización Contable
Por lo tanto en el formato a reportar trimestralmente por los municipios, se deberá cuidar, conservar y atender la apertura programática que
enuncia la Ley de Coordinación Fiscal y además,
contar con un debido soporte documental, fotográfico, etc., respecto del destino de los recursos,
a manera de poder solventar posibles observaciones por parte de la Auditoría Superior de la Federación por los gastos erogados.
que cuenten con autorización de las legislaturas
locales y se inscriban a petición de las Entidades
Federativas o los Municipios, según corresponda,
ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de
Entidades Federativas y Municipios, así como en
el registro único de obligaciones y empréstitos a
que se refiere el tercer párrafo del artículo 9o del
presente ordenamiento.
2.- Respecto de la Norma para establecer la estructura de los formatos de información de obligaciones pagadas o garantizadas con fondos federales, recordemos que la Ley de Coordinación
Fiscal establece lo siguiente:
Los financiamientos que den origen a las obligaciones a que hace referencia el párrafo anterior únicamente podrán destinarse a los fines establecidos
en el artículo 33 de esta Ley, para el caso de las
aportaciones con cargo al Fondo de Aportaciones
para la Infraestructura Social, y a los fines establecidos en el artículo 47 de esta Ley por lo que se refiere
al Fondo de Aportaciones Federales para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas.
“Artículo 50. Las aportaciones que con cargo a
los Fondos a que se refiere el artículo 25, en sus
fracciones III y VIII, de esta Ley correspondan a
las Entidades Federativas o Municipios, podrán
afectarse para garantizar obligaciones en caso
de incumplimiento, o servir como fuente de pago
de dichas obligaciones que contraigan con la
Federación, las instituciones de crédito que operen en territorio nacional o con personas físicas
o morales de nacionalidad mexicana, siempre
42
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
Las Entidades Federativas y los Municipios que
contraigan obligaciones al amparo de este artículo, no podrán destinar más del 25% de los
recursos que anualmente les correspondan por
concepto de los fondos a que se refiere el párrafo
anterior, para servir dichas obligaciones.
HM
Tratándose de obligaciones pagaderas en dos
o más ejercicios fiscales, para cada año podrá
destinarse al servicio de las mismas lo que resulte
mayor entre aplicar el porcentaje a que se refiere
el párrafo anterior a los recursos correspondientes
al año de que se trate o a los recursos correspondientes al año en que las obligaciones hayan sido
contratadas.
Las obligaciones de los Municipios a que se refiere el segundo párrafo de este artículo se inscribirán en el Registro de Obligaciones y Empréstitos
de Entidades Federativas y Municipios, cuando
cuenten con la garantía del Gobierno del Estado
respectivo, salvo cuando a juicio de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes
aportaciones con cargo al Fondo a que se refiere
el artículo 25, fracción III, de esta Ley, para responder a sus compromisos.
Las Entidades Federativas y Municipios efectuarán los pagos de las obligaciones contraídas en
los términos de este artículo, con cargo a las aportaciones que les correspondan de los Fondos a
que el mismo se refiere, a través de mecanismos
de garantía o de fuente de pago, sin perjuicio de
los instrumentos y sistemas de registro establecidos, en su caso, en las leyes estatales de deuda.”
Abundando al anterior artículo, desde algunos
ejercicios fiscales anteriores y el actual 2013, la
Ley de Ingresos de la Federación en su artículo 1
último párrafo ha contemplado lo siguiente:
“Hasta el 25 por ciento de las aportaciones que
con cargo a los fondos de Aportaciones para el
Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, y para
el Fortalecimiento de las Entidades Federativas,
corresponda recibir a las entidades federativas,
municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, podrán servir como fuente de pago o
compensación de las obligaciones que contrai-
gan con el Gobierno Federal, siempre que exista
acuerdo entre las partes y sin que sea necesario
obtener la autorización de la legislatura local ni la
inscripción ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios.”
Por los dos dispositivos anteriormente mencionados, tanto el FAISM como el FORTAMUNDF pueden
ser utilizados como fuente de pago o compensación en el entendido que ésta deberá perseguir
el objeto principal, que consiste en las etiquetas
que la Ley de Coordinación Fiscal establece para
cada caso.
En especial el FORTAMUN, dentro de los rubros a
los cuales se puede destinar dichos recursos, fueron tocados en el punto 1 de esta nota.
Por lo que respecta al formato para reportar dicha información, el mismo pretende dar una visión panorámica de la disminución de la deuda
contra el año inmediato anterior, a través del
pago o garantía que se hubiera realizado con
fondos federales, pareciera que se tratará de
evaluar los esfuerzos realizados con dichos recursos, el destino y objeto que persiguen, entre otros.
3.- Por lo que respecta a las Normas para establecer la estructura de información del formato del
ejercicio y destino de gasto federalizado y reintegro, pareciera que en el caso de Ramo 33, se
entenderá para los municipios, reportar lo correspondiente a FAISM y FORTAMUN.
Por lo que respecta a FAISM, debemos recordar
que el destino que se deberá dar a dichos recursos los establece la Ley de Coordinación Fiscal, la
cual establece lo siguiente:
“Artículo 33.- Las aportaciones federales que con
cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social reciban los Estados y los Munici-
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
43
Armonización Contable
pios, se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a
inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema en los
siguientes rubros:
Es de suma importancia señalar que la Auditoría Superior de la Federación, en el Extracto del
Marco de Referencia del RAMO GENERAL 33.
FONDO PARA LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL MUNICIPAL (FISM)2, ha señalado que dentro de las
observaciones, las más recurrentes son:
a) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal: agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal,
electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura básica
educativa, mejoramiento de vivienda, caminos
rurales, e infraestructura productiva rural.”
•
Mientras las etiquetas del FORTAMUN ya se comentaron en el punto primero de esta nota.
•
Por lo que respecta a dicho formato, es claro al
observarse que se busca simplificar la forma de
identificar los rubros a los cuales se destinaron los
recursos.
•
44
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
•
•
2
Obras y acciones fuera de los rubros establecidos;
Obras y acciones que no benefician directamente a población en rezago social y pobreza extrema;
Falta de documentación comprobatoria del
gasto y facturas que no reúnen requisitos fiscales;
Traspasos de recursos del fondo a otras cuentas reintegrados parcialmente, sin los intereses correspondientes o no reintegrados, y
Recursos ejercidos por encima de los límites
establecidos para los gastos indirectos o de
desarrollo institucional.
http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2010i/Grupos/
Gasto_Federalizado/MRFISMFINAL_a.pdf
HM
“Las disposiciones que regulan el principio
de anualidad de los recursos federales
sólo son aplicables a la dependencia
coordinadora de sector”
Por lo anterior, se deberá tener mucho cuidado
en el ejercicio y destino de los recursos, a fin de
evitar posibles observaciones de la auditoría por
aplicarlos a rubros y población que no sea acorde a lo estipulado por la Ley de Coordinación Fiscal, ya que como el mismo formato lo evidencia,
será aún más fácil detectar si se aplicaron los mismos conforme a la normatividad o no.
Ahora bien, en lo que concierne a reintegros,
cabe decir que los municipios cuentan con muchos ámbitos de aplicación, por lo que sería lamentable que por falta de los debidos procesos
de planeación, programación y presupuestación
correspondientes, no se ejercieran los recursos
y por lo tanto las obra y acciones disminuyeran,
dejando en las mismas condiciones al sector en
pobreza extrema o rezago social.
Otro aspecto a considerar del formato, es el espacio reservado para los recursos “devengados”
y “pagados”, aunado al principio de anualidad
que debe de aplicarse a dichos fondos, la Auditoría Superior de la Federación estableció:
“Al FISM, al igual que a los demás fondos del
Ramo General 33, en el Ejercicio Fiscal 2010, se le
acotó al principio de anualidad en el Presupuesto
de Egresos de la Federación;sin embargo, la falta
de una reglamentación adecuada y clara limitó
fuertemente su aplicación dentro del proceso fiscalizador. Lo anterior, aunado a las insuficiencias
que registran la mayoría de los municipios auditados en sus procesos de planeación, programación y ejercicio del fondo, se ha traducido en el
hecho de que casi ninguno logre ejercer su asignación del fondo en el mismo año, por lo que su
aplicación se extiende hasta muy avanzado el
siguiente ejercicio.”3
Por otro lado, en el Extracto del Marco de Referencia del RAMO GENERAL 33. FONDO DE APORTACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LOS
MUNICIPIOS Y DE LAS DEMARCACIONES TERRITORIALES DEL DISTRITO FEDERAL (FORTAMUNDF)4,
menciona lo siguiente:
“Se ha confirmado con la SHCP (facultada para
interpretar la LPRH) que las disposiciones que regulan el principio de anualidad de los recursos
3
4
Extracto del Marco de Referencia del RAMO GENERAL 33.
FONDO PARA LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL MUNICIPAL
(FISM)http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2010i/
Grupos/Gasto_Federalizado/MRFISMFINAL_a.pdf
http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2010i/Grupos/
Gasto_Federalizado/MRFORTAMUNDFFINAL_a.pdf
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
45
Armonización Contable
federales sólo son aplicables a la dependencia
coordinadora de sector, para el caso, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, ya que el
presupuesto se registra como ejercido en el momento en que, a promoción de la SHCP, la Tesorería de la Federación envía las transferencias
electrónicas a los gobiernos de los estados. Por
tanto, la oportunidad en el ejercicio del FORTAMUNDF por parte de los municipios y demarcaciones territoriales en el Distrito Federal, así como
el reintegro a la Tesorería de la Federación de los
remanentes presupuestales, no están regulados.”
4.- Por último, en lo que respecta a la Norma para
establecer el formato para la difusión de los resultados de las evaluaciones de los recursos federales ministrados a las entidades federativas,se
refieren a las evaluaciones que realicen las instituciones académicas y de investigación, personas
físicas o morales especializadas en la materia u
organismos especializados, de carácter nacional
o internacional, que cuenten con reconocimiento y experiencia en la materia.
Pareciera que se trata de evaluaciones a que
hace referencia el artículo 134 constitucional que
establece lo siguiente:
“Artículo 134. Los recursos económicos de que
dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales,
se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los
objetivos a los que estén destinados.
Los resultados del ejercicio de dichos recursos
serán evaluados por las instancias técnicas que
establezcan, respectivamente, la Federación,
los estados y el Distrito Federal, con el objeto de
propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo anterior. Lo anterior, sin menos-
46
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
cabo de lo dispuesto en los artículos 74, fracción
VI y 79.
Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación
de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán
a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública para que libremente
se presenten proposiciones solventes en sobre
cerrado, que será abierto públicamente, a fin
de asegurar al Estado las mejores condiciones
disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias
pertinentes.
Cuando las licitaciones a que hace referencia el
párrafo anterior no sean idóneas para asegurar
dichas condiciones, las leyes establecerán las
bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás
elementos para acreditar la economía, eficacia,
eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado.
El manejo de recursos económicos federales por
parte de los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus
demarcaciones territoriales, se sujetará a las bases de este artículo y a las leyes reglamentarias.
La evaluación sobre el ejercicio de dichos recursos se realizará por las instancias técnicas de las
entidades federativas a que se refiere el párrafo
segundo de este artículo.
Los servidores públicos serán responsables del
cumplimiento de estas bases en los términos del
Título Cuarto de esta Constitución.
Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal
y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos
públicos que están bajo su responsabilidad, sin
HM
influir en la equidad de la competencia entre los
partidos políticos.
La propaganda, bajo cualquier modalidad de
comunicación social, que difundan como tales,
los poderes públicos, los órganos autónomos, las
dependencias y entidades de la administración
pública y cualquier otro ente de los tres órdenes
de gobierno, deberá tener carácter institucional
y fines informativos, educativos o de orientación
social. En ningún caso esta propaganda incluirá
nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.
Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo
previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo
el régimen de sanciones a que haya lugar.”
Por lo tanto este tipo de formato pareciera que
dará seguimiento al Sistema de Evaluación del
Desempeño, respecto de los recursos federales
ministrados a los municipios.
•
Obligaciones derivadas de los lineamientos
para informar sobre los recursos federales
transferidos a las entidades federativas, mu-
nicipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, y de operación de los recursos
del ramo general 33
Aunado a las normas antes mencionadas y vinculándolas con lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal en su artículo 48 que versa sobre
lo siguiente:
“Artículo 48. Los Estados y el Distrito Federal enviarán al Ejecutivo Federal, por conducto de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, informes sobre el ejercicio y destino de los recursos
de los Fondos de Aportaciones Federales a que
se refiere este Capítulo.
Para los efectos del párrafo anterior, los Estados y el
Distrito Federal reportarán tanto la información relativa a la Entidad Federativa, como aquélla de sus
respectivos Municipios o Demarcaciones Territoriales para el caso del Distrito Federal, en los Fondos
que correspondan, así como los resultados obtenidos; asimismo, remitirán la información consolidada
a más tardar a los 20 días naturales posteriores a la
terminación de cada trimestre del ejercicio fiscal.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público incluirá los reportes señalados en el párrafo anteHACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
47
Armonización Contable
“Se conmina a las administraciones
municipales para que ejerzan el gasto de
los recursos federales apegándose a las
disposiciones correspondientes”
rior, por Entidad Federativa, en los informes trimestrales que deben entregarse al Congreso de la
Unión en los términos del artículo 107, fracción I,
de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; asimismo, pondrá dicha información a disposición para consulta en su página
electrónica de Internet, la cual deberá actualizar
a más tardar en la fecha en que el Ejecutivo Federal entregue los citados informes.
Los Estados, el Distrito Federal, los Municipios y las
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal,
publicarán los informes a que se refiere el párrafo primero de este artículo en los órganos locales
oficiales de difusión y los pondrán a disposición
del público en general a través de sus respectivas páginas electrónicas de Internet o de otros
medios locales de difusión, a más tardar a los 5
días hábiles posteriores a la fecha señalada en el
párrafo anterior.”
Por lo anterior, el 25 de abril del 2013 se publicó
en el Diario Oficial de la Federación los lineamientos para informar sobre los recursos federales transferidos a las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito
Federal, y de operación de los recursos del ramo
general 33.
Los presentes Lineamientos tienen por objeto establecer las disposiciones para que los municipios
envíen a la Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-
48
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
blico, informes sobre el ejercicio, destino y resultados obtenidos de los recursos federales que les
sean transferidos por concepto de aportaciones
federales así como las relacionadas con la operación para la entrega de los recursos del Ramo
General 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios.
Los anteriores son de observancia obligatoria
para municipios, entre otros.
Los municipios enviarán a la Secretaría, mediante el Sistema del Formato Único, informes sobre el
ejercicio, destino, subejercicios que, en su caso,
se presenten y los resultados obtenidos de los recursos federales transferidos vía Aportaciones Federales.
Para el caso de los municipios, deberán reportar
sobre los fondos III y IV: Fondo de Aportaciones
para la Infraestructura Social: la Secretaría de Desarrollo Social y Fondo de Aportaciones para el
Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones, respectivamente.
Las entidades federativas informarán sobre los
proyectos, metas y resultados obtenidos con la
aplicación de los recursos federales transferidos
en términos de lo siguiente:
-
Las Dependencias Coordinadoras de los Fondos implementarán indicadores de desem-
HM
-
-
-
peño y metas correspondientes de común
acuerdo con los gobiernos de las entidades
federativas, en el marco de los esquemas de
coordinación intergubernamental establecidos en el ámbito de cada uno de los Fondos
de Aportaciones Federales;
Los indicadores de desempeño de los Fondos de Aportaciones Federales serán estructurados dentro de una MIR que aplicará de
forma homogénea y general a nivel nacional, con base en la MML;
Las fuentes de información de las variables
consideradas en los indicadores de desempeño que se establezcan, deberán proporcionar datos de forma oportuna y fidedigna,
a efecto de que existan condiciones para su
seguimiento, evaluación y verificación, y
Los indicadores de desempeño correspondientes a los subsidios y Convenios, serán los
que, en términos de las disposiciones aplicables, reportan las Dependencias y Entidades
que coordinan los Programas Presupuestarios
dentro de sus respectivas MIR a nivel federal.
Los municipios deberán observar las disposiciones
establecidas en los lineamientos que en materia
de revisión, actualización, calendarización y seguimiento de la MIR emita la Secretaría, así como
en los Lineamientos para la Evaluación.
Para la oportuna recepción de la información en
el Sistema del Formato Único, las entidades federativas podrán requerir a los municipios y Demarcaciones:
I.
II.
Capturar y validar la información de su ámbito de competencia, para tal efecto solicitarán a la Unidad de Evaluación del Desempeño de la Secretaría que proporcione las
claves de acceso correspondientes;
Poner a su disposición la información de su
ámbito de competencia, en los plazos que
les fijen para tal efecto;
III. Atender las observaciones que les realicen
a efecto de asegurar la calidad de la información, en los términos de las disposiciones
aplicables y los Lineamientos, y
IV. Responsabilizarse de la información de su
competencia que se entregue al Congreso
de la Unión mediante los Informes Trimestrales, incluyendo su veracidad y calidad, así
como de su publicación en su medio local
oficial de difusión y su portal de Internet.
Las entidades federativas, en el ámbito de su
competencia, deberán:
I. Solicitar a la Unidad de Evaluación del Desempeño de la Secretaría que proporcione acceso al Sistema del Formato Único a los municipios y Demarcaciones que correspondan;
II. Revisar la información correspondiente a sus
municipios o Demarcaciones, según corresponda;
Entre otras.
La Secretaría deberá concentrar la información
por entidad federativa, municipio y Demarcación, y generar los reportes que corresponda
para su integración en los Informes Trimestrales,
así como para su publicación en Internet.
Las entidades federativas acordarán lo conducente con los municipios o Demarcaciones alejados de su capital o de difícil comunicación, que
enfrenten cualquier contingencia técnica que les
dificulte cumplir con la obligación de enviarles la
información respectiva, a efecto de que se dé
cumplimiento a lo dispuesto en los Lineamientos.
La información que remitan las entidades federativas, municipios y Demarcaciones mediante
el SFU deberá ser la misma que dichas instancias
publiquen a través de los medios oficiales de difusión y que pongan a disposición del público mediante sus portales de Internet.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
49
Armonización Contable
Las entidades federativas reportarán a la Secretaría, a través del SFU, información trimestral detallada sobre el ejercicio, destino, los subejercicios y
reintegros que, en su caso, se generen, resultados
obtenidos y evaluación de los recursos federales
transferidos, a más tardar a los 20 días naturales
después de terminado el trimestre respectivo.
Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el lineamiento anterior, las entidades federativas:
I. Requerirán a los municipios y a las Demarcaciones que capturen y validen su información dentro de los primeros 15 días naturales
posteriores al trimestre de que se trate;
II. Capturarán y validarán su propia información
en el plazo referido en la fracción anterior, y
III. Revisarán la información de los municipios y
Demarcaciones dentro de los tres días naturales siguientes al plazo señalado en la fracción I de este lineamiento. En caso de tener
observaciones, las comunicarán al municipio
o demarcación de que se trate mediante el
SFU, para que dentro de los dos días naturales
posteriores a dicho plazo sean subsanadas.
Con base en lo previsto en el párrafo anterior, se remitirá la información consolidada a
más tardar el día 20 del mes inmediato posterior al trimestre que se reporta.
Estos lineamientos entrarán en vigor el primer
día hábil de mayo de 2013 y los mismos abro-
50
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
gan los Lineamientos para informar sobre el
ejercicio, destino y resultados de los recursos federales transferidos a las entidades federativas,
publicados en el Diario el 25 de febrero de 2008
y los Lineamientos generales de operación para
la entrega de los recursos del Ramo General 33
Aportaciones Federales para entidades federativas y municipios, publicados en el Diario el 21
de enero de 2008.
•
Lineamientos para la construcción y diseño
de indicadores de desempeño mediante la
metodología de marco lógico5
Adicional a las normas y a los lineamientos anteriores aunados al objetivo de complementar las
disposiciones contables, se publicaron el 16 de
mayo de 2013 los Lineamientos para la construcción y diseño de indicadores de desempeño mediante la metodología de marco lógico.
El objeto de los mismos es, definir y establecer las
disposiciones para la generación, homologación,
estandarización, actualización y publicación de
los indicadores de desempeño de los programas
operados por los entes públicos, serán de observancia obligatoria para los entes públicos y éstos
se ajustarán a la normativa federal en relación
con los recursos públicos federales que utilicen.
5 Diario Oficial de la Federación 16 de mayo de 2013.
HM
Para la generación, homologación, actualización
y publicación de los indicadores de desempeño
de los programas operados por los entes públicos, éstos deberán considerar la MML a través de
la MIR y podrán hacer uso de las Guías para la
construcción de la MIR y para el diseño de indicadores que se encuentran disponibles en las páginas de Internet de la SHCP, la SFP y el CONEVAL.
Los indicadores de desempeño permitirán verificar el nivel de logro alcanzado por el programa y
deberán cumplir los siguientes criterios:
a) Claridad: que sean precisos e inequívocos,
es decir, entendibles y que no den lugar a
interpretaciones;
b) Relevancia: que reflejen una dimensión importante de logro del objetivo, deben proveer información sobre la esencia del objetivo que se quiere medir;
c) Economía: que la información que se proporcione sea necesaria para generar el indicador deberá estar disponible a un costo
razonable;
d) Monitoreable: que puedan sujetarse a una
verificación independiente;
e) Adecuado: que aporten una base suficiente
para evaluar el desempeño, y
f) Aportación marginal: que en el caso de que
exista más de un indicador para medir el desempeño en determinado nivel de objetivo,
debe proveer información adicional en comparación con los otros indicadores propuestos.
Los indicadores deberán ser estratégicos y de gestión. Los indicadores estratégicos deberán medir
el grado de cumplimiento de los objetivos de las
políticas públicas y de los programas presupuestarios y deberán contribuir a corregir o fortalecer
las estrategias y la orientación de los recursos. Los
indicadores de gestión deberán medir el avance
y logro en procesos y actividades, es decir, sobre
la forma en que los bienes y servicios públicos son
generados y entregados. Incluyen los indicadores
que dan seguimiento a las actividades y aquellos
que entregan bienes y/o servicios para ser utilizados por otras instancias.
Los indicadores deberán considerar alguna de
las siguientes dimensiones:
a) Eficacia: mide el grado de cumplimiento de
los objetivos;
b) Eficiencia: mide la relación entre los productos y servicios generados con respecto a los
insumos o recursos utilizados;
c) Economía: mide la capacidad para generar y movilizar adecuadamente los recursos
financieros, y
d) Calidad: mide los atributos, propiedades o
características que deben tener los bienes y
servicios para satisfacer los objetivos del programa.
Para cada indicador deberá elaborarse una ficha técnica, la cual contendrá al menos los siguientes elementos:
a) Nombre del indicador: es la expresión que
identifica al indicador y que manifiesta lo
que se desea medir con él. Desde el punto
de vista operativo, puede expresar al indicador en términos de las variables que en él
intervienen;
b) Definición del indicador: es una explicación
más detallada del nombre del indicador.
Debe precisar qué se pretende medir del objetivo al que está asociado; ayudar a entender la utilidad, finalidad o uso del indicador;
c) Método de cálculo: se refiere a la expresión
matemática del indicador. Determina la forma en que se relacionan las variables;
d) Frecuencia de medición: hace referencia a
la periodicidad en el tiempo con que se realiza la medición del indicador;
e) Unidad de Medida: hace referencia a la determinación concreta de la forma en que se
quiere expresar el resultado de la medición
al aplicar el indicador, y
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
51
Armonización Contable
f) Metas: establece límites o niveles máximos de
logro, comunican el nivel de desempeño esperado y permiten enfocarla hacia la mejora.
-
Aún de mayor cuidado para los funcionarios
municipales, consiste en que si de la fiscalización de la Cuenta, aparecieran irregularidades que permitan presumir la existencia
de hechos o conductas que produzcan un
daño o perjuicio, o ambos, a la Hacienda
Pública Federal o, en su caso, al patrimonio
de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales, la Auditoría
Superior de la Federación procederá a7:
I. Determinar los daños o perjuicios, o ambos, según corresponda, y fincar directamente a los responsables las responsabilidades resarcitorias por medio de
indemnizaciones y sanciones;
II. Promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades;
III. Promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el Título Cuarto de
la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos;
IV. Presentar las denuncias y querellas penales, a que haya lugar, y V. Coadyuvar con el Ministerio Público en
los procesos penales investigatorios y judiciales correspondientes. En estos casos, el Ministerio Público recabará previamente la opinión de la Auditoría Superior
de la Federación, respecto de las resoluciones que dicte sobre el no ejercicio o
el desistimiento de la acción penal.
7
Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la
Federación, Artículo 50.
Entrarán en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
•
Conclusión
Como conclusión general, podemos decir que
será un importante esfuerzo el que deberán realizar los municipios a fin de cumplir con las normas y
los lineamientos emitidos antes enunciados y que
los mismas, pareciera, pretenden conocer de manea práctica, sencilla y específica el destino de los
recursos que la Federación confía a los municipios
para la consecución de determinados fines.
Por lo tanto, se conmina a las administraciones
municipales para que ejerzan el gasto de los recursos de naturaleza federal, apegándose a las
disposiciones constitucionales, legales y normativas contenidas tanto en la Constitución Federal,
Ley de Coordinación Fiscal, Ley General de Contabilidad Gubernamental, Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, Presupuesto de Egresos de la Federación, disposiciones del
CONAC, Lineamientos, entre otros, debido a que si
existen inconsistencias en la aplicación de alguna
disposición, la Auditoría Superior de Fiscalización
por sí o a través de la Entidad de Fiscalización Superior de la Legislatura correspondiente, podrá:
-
6
52
Emitir observaciones6 que puedan derivar en
recomendaciones incluyendo las referentes al
desempeño o en acciones promovidas, tales
como: solicitudes de aclaración, pliego de observaciones, promociones de intervención, promoción de ejercicio de facultad de comprobación fiscal, promoción de responsabilidad
administrativa sancionatoria, denuncias de hechos y denuncias de juicio político; o bien,
Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la
Federación, Artículo 13.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
Fabiola D. Aguiar concluyó sus estudios como Licenciada en Derecho en la Universidad del Valle de Atemajac (UNIVA), y actualmente se desempeña como
Auxiliar-Técnico de la Dirección de Desarrollo Jurídico
de la Hacienda Municipal.
José Ángel Nuño Sepúlveda es Abogado; Maestro en
Fiscal y Maestro en Dirección y Gestión Pública e investigador de la materia fiscal por más de 25 años; actualmente se desempeña como Director de Desarrollo
Jurídico de la Hacienda Municipal.
HM
Administración de Ingresos
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
53
Administración de Ingresos
¿Cómo Fortalecer los
Ingresos Propios de los
Municipios?
Un análisis previo a la definición de acciones
prioritarias a desarrollar
Humberto Morones Hernández
Ante la frágil situación financiera que padecen los municipios del país, es de vital importancia que las autoridades
hacendarias locales conozcan qué pueden hacer para mejorar y fortalecer el rendimiento recaudatorio de sus
fuentes propias de ingresos, sobre todo si se considera que los recursos transferidos que por ley les corresponden,
prácticamente no dependen de sus esfuerzos y deseos, sino que están supeditados a condiciones y decisiones que
les son ajenas.
54
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
HM
Introducción
Mejorar los ingresos propios del municipio no sólo
es una cuestión de deseo y de buenas intenciones de quienes en su momento han tenido o tienen la responsabilidad de manejar las finanzas
públicas de este nivel de gobierno, se trata más
bien de una responsabilidad pública que requiere de voluntad política y de una alta dosis de
eficiencia administrativa.
Lo anterior cobra mayor significado si tomamos
en cuenta que actualmente la mayor parte de
los recursos financieros de los municipios, derivan
de transferencias (participaciones y aportaciones) gubernamentales, más que de sus ingresos
propios. El monto y destino de dichos recursos,
en particular de las aportaciones federales, son
ajenos a las decisiones y criterios de los propios
municipios.
Conforme a lo anterior y considerando que hoy
en día es cada vez más preocupante la creciente demanda de más y mejores servicios públicos
por parte de la población, en contraste con la
cada vez más débil situación financiera que observan haciendas públicas de los municipios, es
necesario e impostergable incrementar y fortalecer sus ingresos propios.
El abanico de opciones es muy amplio: crear
nuevos impuestos; incrementar las tasas, tarifas y
cuotas de los impuestos y derechos ya existentes;
eliminar exenciones, tratamientos diferenciales,
descuentos, bonificaciones y otras prerrogativas
fiscales existentes; incrementar la base de contribuyentes; modernizar los sistemas tecnológicos;
actualizar las disposiciones fiscales vigentes; y sobre todo simplificar y eficientar las funciones recaudatorias de la administración tributaria.
Ante este panorama, el propósito central de este
breve artículo consiste en plantear y comentar
los conceptos y aspectos de política fiscal y de
administración tributaria que las autoridades hacendarias competentes deben analizar, evaluar
e impulsar antes de decidir la creación de nuevos impuestos o de incrementar las tasas a los ya
existentes, a fin mejorar los ingresos propios de los
municipios.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
55
Administración de Ingresos
“La realidad es que en muchos de los
casos, las tasas o tarifas que aplican a
los impuestos o derechos, son tan débiles
que no ayudan a generar los recursos
recaudatorios que se requieren para
solventar el gasto público”
1. Revisión y análisis de las fuentes propias de ingresos vigentes
Lo primero que tiene que hacer un municipio para
incrementar y fortalecer sus ingresos propios, es
analizar y evaluar los espacios tributarios que se
están aprovechando o ejerciendo, los elementos tarifarios que conforman la estructura de sus
contribuciones, y la política fiscal que permea en
cada uno de sus impuestos. En especial, debe revisarse la forma de cómo se vienen administrando -funciones recaudatorias- los tributos y cuáles
han sido sus resultados.
Al respecto es recomendable que se analicen los
impuestos que se tienen y hacer un comparativo
con los que aplican en otros municipios, ello permitirá identificar posibles espacios no explorados
que bien podrían implementarse en la entidad,
respetando los ámbitos de competencia fiscal que
define la propia Constitución General, así como el
propio Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
que armoniza las relaciones fiscales entre la federación, las entidades federativas y los municipios.
Estas tareas de revisión, análisis y comparación
de conceptos tributarios vigentes en una entidad
56
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
y en otra, permitirá identificar si se están aprovechando los espacios tributarios que el municipio
tiene en materia:
•
•
•
•
•
•
Inmobiliaria
Ecológica
De servicios públicos
Regulatoria de las actividades de los
particulares
Trámites y servicios administrativos
Etc.
Un segundo paso de la revisión de las fuentes de
ingresos vigentes consiste en analizar los elementos fiscales que conforman la estructura impuesto
o contribución. Habrá que revisar en especial las
bases, tasas, tarifas y cuotas de las contribuciones, pues dichos elementos son los que prácticamente determinan en cantidad líquida el monto del impuesto que corresponda pagar a cada
contribuyente.
Ambos elementos fiscales (base y tasa) de las
contribuciones, son los que en esencia deben
permitir generar los recursos necesarios para
solventar en gran medida el gasto público municipal. La construcción, diseño y operación de
HM
dichos elementos fiscales deben en su conjunto,
respetar cabalmente los principios constitucionales de equidad y proporcionalidad tributaria que
establece nuestra Constitución General.
tarifas correspondientes que establecen las leyes
hacendarias vigentes, generalmente no responden ni se aproximan a la recuperación del costo
real que implica su prestación u otorgamiento.
La realidad es que en muchos de los casos, las
tasas o tarifas que aplican a los impuestos o derechos, son tan débiles que no ayudan a generar
los recursos recaudatorios que se requieren para
solventar el gasto público, no obstante y en el
mejor de los casos, las bases se encuentren actualizadas.
Por otra parte, habrá que señalar también que
un análisis de las fuentes propias de ingresos implica también la revisión de la política fiscal establecida con relación a las contribuciones, en este
caso, del municipio. Como parte de dicho análisis habrá que revisar y en su caso replantear, lo
relativo a los beneficios y prerrogativas fiscales de
que gozan los contribuyentes en impuestos tan
importantes como el Predial, cuyo rendimiento
recaudatorio generalmente se ve mermado por
el exceso de tratamientos diferenciales y preferenciales que establecen las propias leyes fiscales
del ámbito local.
Por eso es importante realizar dicha tarea, pues
ello contribuirá a determinar si existe o no la necesidad de adecuar dichos elementos tributarios,
o en su lugar, desarrollar acciones que conlleven
a actualizar los datos registrales relativos a esos
mismos elementos. Por ejemplo, en materia del
impuesto predial, hay entidades que aplican tasas diferenciales según sea el tipo o uso de los
predios, es común ver que los registros catastrales
correspondientes, no observan las características
y condiciones reales de los inmuebles, debido a
que los propios contribuyentes no manifiestan los
cambios correspondientes como es su obligación, así como al hecho de que las autoridades
competentes no realizan los esfuerzos necesarios
para actualizar las bases de datos referentes a dicha contribución.
Finalmente quisiéramos destacar que en el análisis de las fuentes propias de ingresos y de sus rendimientos recaudatorios, es de suma importancia
considerar la revisión de los procesos y funciones
de administración tributaria.
En esto mismo ocurre en lo referente a los valores
catastrales que sirven de base para determinar
el impuesto predial a cargo de los propietarios
de inmuebles, pues prácticamente en todas las
entidades federativas, los valores catastrales se
encuentran rezagados con relación a los valores
de mercado.
En este sentido habrá que revisar la forma en que
se están desarrollando las diversas tareas que implica la recaudación de los impuestos, la funcionalidad de las estructuras organizacionales establecidas para el efecto, el grado de eficiencia y
cabalidad que denota el ejercicio de la función
de cobranza coactiva, la forma en que se da
seguimiento a los resultados que genera la aplicación de un sistema de control de obligaciones
fiscales (si es que existe éste), la forma y el grado de cobertura que se le da a los programas o
acciones de difusión de obligaciones y derechos
fiscales que tienen los contribuyentes, etc.
Otro ejemplo lo podemos observar en tratándose
de los servicios públicos municipales tales como
agua potable, pavimentación y reparación de
calles, limpia, entre otros, en los que las cuotas o
Cabe señalar que a nivel nacional, se tiene un
bajo nivel de eficiencia recaudatoria; el promedio de eficiencia recaudatoria con relación al
Impuesto Predial oscila entre un 50% y un 60%,
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
57
Administración de Ingresos
el cual resulta de comparar el potencial recaudatorio que tiene el impuesto predial de un ejercicio fiscal determinado, contra la recaudación
predial efectiva (obtenida) lograda en ese mismo ejercicio fiscal, sin considerar lo que en su
caso representa la recaudación correspondiente a ejercicios anteriores ni sus respectivos accesorios.
Otro indicador muy importante de la escasa
efectividad recaudatoria y de cobranza coactiva, queda de manifiesto en los datos que arrojan
las abultadas carteras vencidas en materia de
predial y también de agua, ya que si los montos
de los créditos vencidos estuvieran bien determinados y éstos se recuperaran al cien por ciento,
tan sólo en el impuesto predial se tendría una recaudación superior en un 100% a lo que se recauda año con año. Con relación a dicho impuesto
baste señalar por ejemplo que tan sólo en cuatro
entidades federativas del país existe un adeudo
de más de $24,000´000,000.00 (Veinticuatro mil
millones de pesos), de acuerdo a las cifras de recaudación que se reportan a la SHCP para efectos de participaciones federales.
58
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
2. Nuevos Modelos de Administración Tributaria
Con relación a la administración de las contribuciones municipales, y al tema que nos ocupa, es
importante analizar y evaluar también, la conveniencia o no de explorar, diseñar, implantar y desarrollar nuevos modelos y sistemas de recaudación municipal, sobre todo cuando los esquemas
actuales resultan complejos y no responden de
manera adecuada al cobro correcto de los impuestos que todo contribuyente obligado debe
cubrir en términos de ley.
De hecho, los esquemas actuales de administración tributaria municipal presentan fuertes vicios
en los procesos, funciones y sistemas, así como
en el desempeño del personal. La recaudación
tributaria en ocasiones se ve afectada o influenciada por factores de índole político donde las
propias autoridades (por falta de voluntad política) se encargan, por ejemplo: de no impulsar
la ejecución de acciones de cobranza coactiva
hasta sus últimas consecuencias a todo contribuyente deudor; de que la actualización de los va-
HM
“La escasa efectividad recaudatoria y de cobranza
coactiva, queda de manifiesto en los datos que
arrojan las abultadas carteras vencidas en materia de
predial y también de agua, ya que si los montos de
los créditos vencidos estuvieran bien determinados y
éstos se recuperaran al cien por ciento, tan sólo en el
impuesto predial se tendría una recaudación superior
en un 100% a lo que se recauda año con año”
lores catastrales no sea constante y permanente
y de que casi nunca lleguen o se aproximen a los
valores de mercado, no obstante la obligación
constitucional que se tiene al respecto.
Si una nueva administración realiza este tipo de
análisis y concluye que existen vicios profundos
en la administración de los ingresos tributarios, es
viable entonces analizar la posibilidad, ventajas
y desventajas que pudiera ofrecer una alternativa diferente al sistema o modelo tradicional de
recaudación de impuestos, alternativa que bien
pudiera inspirarse o basarse en el asociacionismo
municipal en donde las entidades involucradas
reflejen características y condiciones sociales,
económicas, y geo-territoriales semejantes, y en
donde las autoridades competentes compartan
una misma visión tributaria y fiscal en el marco de
la Constitución General y de su propia legislación
fiscal.
Con base en lo anterior, se podría pensar en la
factibilidad de crear un organismo intermunicipal descentralizado, con autonomía financiera,
presupuestal y administrativa, y con personalidad
jurídica y patrimonio propios; un organismo dotado de modernidad técnica, legal y administrativa; de personal calificado y con esquemas que
favorezcan su desarrollo profesional y humano,
basado en un efectivo servicio civil de carrera,
que considere la operatividad de un sistema de
evaluación del desempeño que permita medir
y evaluar de manera clara y objetiva no solo el
cumplimiento de metas y objetivos funciones y
programas, sino también el desempeño del propio personal en las tareas que tiene encomendadas.
Un nuevo esquema de recaudación tributaria implica también la posibilidad de incursionar en el
tema de las APP´s, que la Ley de Asociaciones
Público Privadas y la legislación de cada entidad
prevea para el caso; un esquema de esa naturaleza requerirá analizar y evaluar la viabilidad
técnica y jurídica del proyecto, su rentabilidad, y
la conveniencia en sí de llevar a cabo la recaudación de impuestos bajo este esquema de participación mixta.
Con relación a esta última opción habrá que
identificar y analizar qué recursos aportarían
una y otra parte (municipio y organismo o empresa privada) para la ejecución del proyecto, y definir, en su caso, la aportación que el
gobierno federal debiera aportar, tomando en
cuenta que la propia ley de la materia refiere
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
59
Administración de Ingresos
la existencia de un Fondo Federal en apoyo a
la creación y desarrollo de este tipo de asociaciones.
3. Programa vinculatorio catastro-predial
Otra vía importante para fortalecer los ingresos
propios de los municipios es el catastro, que es un
sistema de información geo-espacial relativo a la
propiedad inmueble. Los sistemas catastrales son
por naturaleza, de carácter multifinalitario; siendo
también fundamentales para la determinación y
cobro de las contribuciones inmobiliarias que tienen como base el valor de la propiedad inmueble.
En razón a lo anterior y si bien es cierto que el catastro es fundamental para el cobro de las contribuciones inmobiliarias, también es cierto que el
catastro por sí mismo no detona el incremento recaudatorio de impuestos tales como el predial o
el de adquisición de inmuebles, pues para ello se
requiere que exista una adecuada armonización
y coordinación de esfuerzos entre la modernización y actualización de los registros catastrales
por un lado, y la modernización, eficiencia, facilitamiento y simplificación de la recaudación, por
el otro.
Lo anterior lo podemos constatar fácilmente si
revisamos y analizamos los resultados recaudatorios del impuesto predial en los últimos treinta
años, resultados que han sido poco generosos
no obstante los grandes esfuerzos realizados y los
importantes recursos presupuestales destinados
durante ese período a la modernización de los
catastros y de los RPP´s, a fin de dar mayor certeza jurídica a la propiedad inmueble, de impulsar
la inversión inmobiliaria y de elevar el rendimiento
recaudatorio de las contribuciones que inciden
sobre la propiedad inmueble, en especial del impuesto predial.
60
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
Hoy en día, dichos objetivos siguen estando vigentes pues los resultados alcanzados hasta la
fecha, han sido poco o nada exitosos. De hecho
los valores catastrales (base del impuesto predial) siguen estando rezagados con relación a los
valores de mercado, y los datos que observan los
registros inmobiliarios no responden, en muchos
de los casos, a las características y condiciones
reales de los inmuebles.
Así mismo, la recaudación predial a nivel nacional sigue siendo baja (0.20% del PIB), y se siguen
mostrando deficientes niveles de eficiencia y eficacia recaudatoria, pues en promedio nacional
aproximadamente solo el 60-65% de los predios
empadronados pagan su impuesto predial, y de
la recaudación que debe obtenerse en el año
considerando sólo el impuesto facturado del ejercicio vigente (sin considerar el rezago existente),
se obtiene, en promedio, sólo el 60%, de acuerdo
a las cifras de recaudación predial que las propias entidades federativas reportan a la SHCP
para efectos de participaciones federales.
Ante esta realidad, es importante fortalecer los
ingresos propios mediante acciones de modernidad y actualización catastral en el marco de
un programa integral que vincule los productos
y resultados de las acciones catastrales, con proyectos y acciones específicas de recaudación
y cobranza aplicables tanto al impuesto predial
como a todas aquellas otras contribuciones inmobiliarias que tienen como base el valor de la
propiedad, y en algunos casos, la dimensión, el
uso, la ubicación y el régimen legal a que está
sujeta la propiedad inmueble.
4. Programa Especial para el Abatimiento
de Carteras Vencidas
Al principio señalamos que existe un rezago enorme en el cobro del impuesto predial, a tal grado
que el monto que representan las carteras venci-
HM
das en las entidades (municipios), constituye en
su conjunto, un monto que equivale aproximadamente al 200% de lo que actualmente representa
la recaudación de dicho impuesto.
Si se abatiera la cartera vencida y se sumaran
los ingresos generados a los que se obtienen
normalmente en un ejercicio fiscal, los ingresos
prediales podría representar entre el 0.50% y
0.60% del PIB, lo cual es altamente significativo
para el mejoramiento de las finanzas municipales y para los servicios públicos que se proporcionan a la comunidad, pues actualmente la
recaudación predial equivale como ya dijimos,
al 0.20% del PIB.
Las funciones relativas a la cobranza coactiva
constituyen una atribución y una obligación de
las autoridades hacendarias responsables de la
administración tributaria. Estas funciones constituyen un verdadero instrumento legal y administrativo del que deben valerse las autoridades hacendarias competentes para alcanzar el objetivo
principal de una administración tributaria: captar
cabal, correcta y oportunamente los ingresos derivados de las contribuciones a cargo de los sujetos obligados en términos de ley.
Dada la situación de rezago fiscal que priva en el
ámbito de los principales tributos de competencia
municipal, es de suma importancia para el fortalecimiento de los ingresos propios, el llevar a cabo
un Programa Especial para el Abatimiento de las
Carteras Vencidas, donde realmente permeé la
eficiencia y la voluntad política de llevar las acciones de cobranza coactiva hasta sus últimas consecuencias a todo contribuyente deudor.
Un Programa de esta naturaleza se debe caracterizar por establecer y definir claramente los siguientes elementos o aspectos:
•
•
Metas y objetivos,
Políticas, estrategias y criterios efectivos de
recuperación de los créditos fiscales omitidos o no enterados en tiempo y forma por
quienes tenían y siguen teniendo la obligación de cubrirlos.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
61
Administración de Ingresos
“La recaudación predial a nivel nacional
sigue siendo baja (0.20% del PIB), y se
siguen mostrando deficientes niveles de
eficiencia y eficacia recaudatoria, pues en
promedio nacional aproximadamente solo
el 60-65% de los predios empadronados
pagan su impuesto predial”
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Acciones a desarrollar,
Responsables de su ejecución,
Un calendario de actividades,
Un sistema de sanciones efectivo y gravoso
según sean las circunstancias de cada caso
en particular,
Indicadores de desempeño,
Un sistema de seguimiento de resultados,
Una amplia difusión de obligaciones fiscales,
derechos de los contribuyentes, infracciones
y sanciones, y de las propias políticas y acciones de cobranza que habrán de desarrollarse,
Una clara definición de una estructura organizacional “Ad Hoc” a un Programa Especial
de Cobranza en los términos propuestos,
La integración de personal profesional altamente calificado, con perfiles en Derecho,
en Fiscal, y personal con buen desempeño y
experiencia probada en áreas de ejecución
fiscal y recaudación de impuestos.
Habría que romper inercias o paradigmas administrativos que tradicionalmente nos hacen pensar en una recuperación gradual en el cobro
del rezago fiscal, pero que en realidad, lejos de
62
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
recuperar o disminuir los montos que representan las carteras vencidas, éstas aumentan día a
día más. Habrá que pensar entonces en definir
nuevas estrategias y criterios legales, fiscales, financieros y administrativos que realmente conduzcan a una recuperación efectiva total de
los impuestos omitidos que constituyen rezago
fiscal.
Lo anterior implicará, sin duda, identificar, revisar
y analizar la composición del rezago existente, en
cuanto a cantidad de créditos en esa condición,
monto que representan, tipo de contribuyentes,
período de los adeudos, etc.
Bajo esta perspectiva me atrevo a proponer, un
Programa de cobranza que considere ente otros
elementos:
•
La recuperación real de un “X” porcentaje
del adeudo que tiene cada contribuyente.
Dicho porcentaje puede ser único (un 30%
por ejemplo), o bien diferenciado según las
características específicas de cada crédito
fiscal en cartera vencida (período del adeudo, monto, etc.)
HM
•
•
•
5. Condonar, con base en un Decreto que en
específico y por única vez expida el Congreso Local, el resto del adeudo que tenga el
contribuyente si éste cumple correctamente
con lo indicado en el punto anterior.
En lo sucesivo aplicar una Política de “Cero”
tolerancia al incumplimiento tributario por
un lado, y de “Cero” impunidad por el otro,
a los servidores públicos que teniendo la facultad, la responsabilidad y las condiciones
administrativas necesarias para recaudar
eficientemente los impuestos, no lo hacen
en los términos que la propia ley les obliga.
Habría que diseñar y establecer en paralelo
un nuevo modelo o sistema sancionatorio,
gravoso y hasta cierto punto flexible, para
castigar con rigor las infracciones o delitos fiscales que se comentan, pero que considere
también con criterios claros, objetivos y transparentes, las capacidades y condiciones de
cada contribuyente que en particular caiga
en dichos supuestos de incumplimiento.
Capacitación Municipal
Otro aspecto que debe atenderse como prioritario en el ánimo de incrementar y fortalecer la
recaudación derivada de las fuentes de ingresos
propios de los municipios, es el relativo a la capacitación del personal vinculado a las áreas de
política fiscal, recaudación y cobranza.
Una capacitación integral, profunda y permanente, que considere la definición de recursos
presupuestales específicos para el desarrollo
técnico, profesional y humano de los servidores
públicos adscritos a las áreas hacendarias, en
donde se privilegie al personal que realiza tareas
de administración tributaria, en todos sus niveles:
directivos, mandos medios y personal operativo.
Dada la especialidad técnica que deben tener
dichos servidores públicos, éstos deben ser par-
tícipes de un programa de servicio civil de carrera, que les dé certeza laboral y que les garantice estabilidad y desarrollo en los cargos y
responsabilidades que desempeñan, independientemente de los cambios que por mandato
constitucional operen en las administraciones
municipales.
La capacitación debe ser integral y debe comprender etapas y programas de inducción y de
capacitación básica para personal de nuevo ingreso, programas avanzados para un mejor desarrollo de capacidades y habilidades técnicas,
y programas de especialización y desarrollo profesional que conlleven a consolidar expertos en
la materia.
La capacitación es inherente al desarrollo administrativo de toda empresa, sea ésta pública
o privada; en el ámbito de la administración hacendaria municipal, la capacitación debe constituirse como el pilar de una política pública de
carácter permanente orientada a maximizar la
eficiencia en la recaudación tributaria y en el
manejo de los recursos públicos.
Hoy en día los programas de capacitación en la
materia se han diversificado y es posible desarrollarlos a través de diversas modalidades: presencial, a distancia, seminarios, mesas de diálogo e
intercambio de experiencias, desarrollo de talleres, cursos generales, cursos temáticos en las distintas vertientes hacendarias, entre otros.
En este contexto, cabe señalar que el INDETEC,
cuenta con una amplia gama de servicios de capacitación y consultoría en temas tales como:
•
•
•
Introducción a la Hacienda Pública Municipal
Análisis del marco jurídico de la Hacienda
Pública Municipal
Formulación del Presupuesto Municipal con
enfoque del PbR
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
63
Administración de Ingresos
•
•
•
•
•
•
•
•
Cobranza Coactiva y abatimiento de cartera vencida
Identificación y análisis de estrategias para
incrementar y fortalecer la recaudación del
Impuesto Predial
Catastro y Tributación Inmobiliaria
Armonización Contable con base en los
nuevos lineamientos de la LGCG y normas
expedidas por el CONAC
Entrega y Recepción de las Haciendas Públicas Municipales
Coordinación Fiscal y Sistemas de Participaciones y Aportaciones Federales
Identificación y análisis capacidades financieras y de alternativas crediticias
Otros
Habrá que cuidar también, que el personal de
la administración tributaria sea adecuadamente
remunerado de acuerdo al perfil que requiere el
puesto que ocupa, a las responsabilidades que
tienen, a los horarios y cargas de trabajo, y a las
condiciones remunerativas que observa el mercado laboral en general (sector privado y público) con relación a perfiles y cargos equivalentes
en un sector y en otro.
Contar con un personal bien calificado y adecuadamente remunerado, requerirá del diseño e
instrumentación de un Sistema de Evaluación del
Desempeño (SED) que permita dar un seguimiento preciso a las actividades que se desempeñan
y a los resultados que se obtienen. El trabajo debe
ser claramente medible y evaluable, a efecto retroalimentar los procesos y programas de trabajo,
así como replantear en su caso, los ajustes que
requiera la plantilla de personal vinculado a la recaudación y cobranza de impuestos.
6. Conclusiones
Ante una débil situación de las finanzas públicas
municipales, caracterizada por la insuficiencia de
64
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
recursos económicos necesarios para solventar
cabalmente los servicios públicos que demanda
la población, es entendible que las autoridades
hacendarias asuman la responsabilidad ineludible que tienen de acrecentar y fortalecer los ingresos fiscales propios del municipio.
Sin embargo, aún cuando los trabajos de revisión y
análisis de las fuentes de ingresos propios den como
resultado la necesidad de crear nuevos impuestos
o de actualizar las bases y tasas de los ya existentes,
lo primero que habrá que evaluar antes de proceder a impulsar las iniciativas y acciones necesarias
para el efecto, es la calidad de los servicios públicos que se están proporcionando a la población,
y en segundo término, evaluar también si la recaudación de los impuestos vigentes responde a niveles óptimos de eficiencia recaudatoria.
Ajustar a niveles reales las tasas y tarifas impositivas de las contribuciones municipales; modernizar y eficientar la recaudación tributaria; vigilar el
cumplimiento de las obligaciones fiscales; explorar nuevos modelos de administración tributaria;
establecer una mejor coordinación y vinculación
entre los sistemas de recaudación inmobiliaria y
los programas de actualización y modernización
catastral; diseñar y ejecutar un programa especial para el abatimiento de las abultadas carteras vencidas (impuesto predial); e instrumentar
una política de capacitación y desarrollo profesional permanente para el personal vinculado a
las tareas hacendarias, son a nuestro juicio algunas de las principales acciones que las autoridades municipales competentes debieran de priorizar y ejecutar a fin de FORTALECER LOS INGRESOS
PROPIOS DE SUS HACIENDAS PÚBLICAS.
Humberto Morones Hernández es Licenciado en Administración Pública por la Universidad de Guadalajara.
Ha ocupado el cargo de Director de Catastro en los
municipios de Zapopan y Guadalajara del Estado de
Jalisco; actualmente se desempeña como Investigador de INDETEC. [email protected]
HM
¿Qué Efecto Generan las
Cuotas Adicionales a las
Gasolinas y Diesel, en los
Ingresos Municipales?
Ana Isabel López Moguel
En este artículo el autor describe la evolución que han tenido los precios de la gasolina y diesel en México y su
relación con las finanzas públicas; asimismo la implementación de cuotas adicionales a los precios de las gasolinas
y diesel, su relación con el esquema de participaciones federales vigente, y su impacto en los ingresos públicos de
los municipios.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
65
Administración de Ingresos
Introducción
El mercado petrolero está ligado a una serie de
factores que lo hacen vulnerable, y que originaron una alta volatilidad de sus precios a nivel internacional. Es por ello que en México, el gobierno
federal ha puesto en marcha diversas medidas
para proteger al mercado interno, a fin de que los
consumidores de gasolina y diesel principalmente, no se vean impactados por la variabilidad de
los precios que se presenta en el mercado internacional. En por esto que las decisiones que se
toman en materia de precios de petrolíferos en
nuestro país está muy ligada a lo que sucede en
el mercado estadounidense, y la regulación de la
economía interna.
Una de las características que guardan los ingresos públicos federales en la actualidad, es su dependencia respecto de los ingresos petroleros, ya
que cerca del 40 por ciento de dichos ingresos
forman parte de la Recaudación Federal Participable (RFP)1.
1 La Recaudación Federal Participable será la que obtenga la Federación por todos sus impuestos federales, así
como por los derechos petroleros, disminuidos por las devoluciones de impuestos, y otros conceptos como incentivos económicos por colaboración administrativa, participaciones específicas del IEPS, y loterías, rifas y sorteos.
66
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
En relación a los ingresos petroleros que integran
la RFP, por un lado en materia de impuestos se encuentra el impuesto especial sobre producción y
servicios (IEPS) (gasolinas) y por otro lado, los derechos petroleros, siendo el principal de ellos el
Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos; ambas
contribuciones guardan relación con el precio del
petróleo, por ende éste está vinculado con la recaudación de ambas contribuciones que suman
en la RFP. La importancia del monto de la RFP radica en que en el Sistema de Participaciones Federales, ésta se utiliza como un parámetro para calcular el monto con el que se integran cuatro de los
principales fondos de participaciones.
En el presente artículo se realiza, primero una breve descripción respecto del comportamiento de
los precios de la gasolina y diesel, así como las
problemáticas que generan dichos incrementos,
ello como punto de partida para realizar el análisis de las participaciones derivadas de la imposición de una cuota adicional en los precios de
gasolinas y diesel que se distribuye a las entidades federativas y a los municipios. Posteriormente,
se consignan las participaciones federales que se
generan por la aplicación de un sobreprecio a
las gasolinas y el impacto que han tenido en los
ingresos de los municipios.
HM
“Para frenar el crecimiento del subsidio
federal a los precios de los combustibles,
el gobierno federal inició una política
de deslizamiento de precios de los
combustibles, primero semanales y
posteriormente mensuales”
1.
Los precios de las Gasolinas y Diesel en
México
En relación a la determinación de los precios
de los petrolíferos, en México éstos son administrados y regulados por el gobierno federal. Al
respecto, en el artículo 26 del Reglamento de
la Ley Federal de Entidades Paraestatales; se
establece entre otras cosas, que los precios y
tarifas de los bienes y servicios de las entidades
paraestatales susceptibles de comercializarse
internacionalmente, se fijarán considerando los
prevalecientes en el mercado internacional de
estos productos.
Dada la política de administración de los precios
de las gasolinas y diesel instrumentada en México, el precio de la gasolina en el país debe considerar el precio de referencia internacional, ajustes por calidad, costo de transporte y manejo.
Considerando los elementos referidos en el párrafo anterior, el precio al público de gasolinas y diesel en México regularmente resulta más bajo que
el precio de importación, ello en virtud de que
el gobierno federal, en apoyo a la economía del
país y específicamente del consumidor, absorbe
el diferencial que existe entre ambos precios, el
cual ha venido creciendo con el transcurso de
los años. Dicho diferencial de precios de las gasolinas y el diesel se incorpora a la RFP por medio
del IEPS de gasolinas, en cumplimiento al régimen
fiscal de Pemex vigente.
El diferencial de precios que existe entre el mercado internacional y el precio al público en México
ha impactado de forma directa la recaudación
de impuestos federales, puesto que el diferencial
de precios que existe afecta la recaudación, ello
en virtud del procedimiento de cálculo de la tasa
del IEPS2, que es lo que propicia que se genere
una recaudación negativa por el IEPS de gasolinas y diesel (para 2012 fue de -222,757.3 millones
de pesos3), lo cual, ha traído como consecuencia
que las finanzas de los gobiernos de los estados y
municipios también se vean impactadas, debido
2 Artículo 2°-A de la Ley del Impuesto sobre Producción y
Servicios.
3 Informes sobre la situación Económica, las Finanzas
Públicas y la Deuda Pública del cuarto trimestre de 2012
de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
67
Administración de Ingresos
a la relación de la recaudación federal con las
participaciones federales, mencionada al inicio
de este artículo.
En este sentido, para frenar el crecimiento del
subsidio federal a los precios de los combustibles, el gobierno federal inició una política de
deslizamiento de precios de los combustibles,
primero semanales y posteriormente mensuales, de manera que el consumidor asumiera
parte del costo del diferencial de precios mencionado (considerando el deslizamiento, el IEPS
negativo pasa de -222,757.3 mdp a -203,128.5
mdp).
Otra situación que se desprende del diferencial
de precios que existe en las gasolinas y el diesel
es el crecimiento en las importaciones de las mismas, las cuales se han ido incrementando en el
transcurso de los años. En el año 2011 la participación de las importaciones en las ventas internas
de gasolina en México fue del 51 por ciento, lo
cual evidencia el peso tan importante que tienen
las gasolinas importadas en el consumo del país,
asimismo las repercusiones que tiene la volatilidad que existe en los precios del petróleo a nivel
internacional.
En relación a las importaciones de gasolinas provenientes del mercado estadounidense, éstas se
han visto incrementadas en los últimos años. A
continuación, se muestra la tendencia que han
presentado las importaciones de gasolinas provenientes de este mercado:
Exportaciones de Gasolinas de U.S. a México
(miles de barriles diarios)
277.3
210.3
185.7
137.7
124.0
107.2 107.9
89.4 84.3
58.3 58.2
92.9
93.7
110.8
104.4 109.3
108.9
87.3
64.9 60.3
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fuente: Elaboración propia con información de U.S. Energy Information Administration
68
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
HM
El crecimiento de las importaciones mostradas en
el gráfico anterior es reflejo de un claro crecimiento en el consumo de las gasolinas y diesel en México, lo cual resulta costoso sobre todo si se considera que el tipo de cambio ha sido alto en los últimos
años. El incremento en el consumo puede obedecer a diversas razones, entre ellas las facilidades
con las que se cuenta para adquirir un automóvil,
con la autorización por parte del gobierno federal
sobre la libre importación de automóviles usados
de más de 10 años de antigüedad provenientes
de Estados Unidos y Canadá; la eliminación o reducción del impuesto sobre automóviles nuevos
nacionales e importados; la derogación de la tenencia federal, y la aplicación del impuesto en los
estados de forma diferenciada.
miento hasta el deslizamiento de éstos, buscando
brindar estabilidad económica al país.
En el transcurso de los años, ha existido una fuerte variabilidad en los precios de los combustibles;
para mitigar estos cambios el gobierno federal ha
establecido medidas que van desde el congela-
Es así como para ejemplificar la volatilidad de
precios mencionada en este artículo, a continuación se muestra la evolución de los precios de los
combustibles:
En 2008 se registraron dos incrementos en los precios de las gasolinas y diesel, por un lado la aplicación de las cuotas adicionales a las gasolinas
y diesel establecidas en el artículo 2° A, fracción
II de la Ley del IEPS, y por otro, los deslizamientos
semanales que se dieron como una medida para
contrarrestar los diferenciales en precios al productor y al público de los petrolíferos. Al respecto,
la Secretaría de Hacienda ha informado que el
incremento mensual al precio de las gasolinas se
mantendrá por tiempo indeterminado en tanto
subsista el diferencial entre el precio doméstico y
el internacional de la gasolina.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
69
Administración de Ingresos
PRECIO AL PÚBLICO DE PRODUCTOS PETROLÍFEROS
(pesos por litro)
Gasolinas automotrices
Frontera Norte
Resto del paísc
Pemex
Pemex
Pemex
Pemex
Magna
Premium
Magna
Premium
2007
2008
2009
2010
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
2011
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
2012
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
7.41
6.38
7.80
8.76
7.88
7.96
8.04
8.12
8.20
8.28
8.36
8.44
8.52
8.60
8.68
8.76
9.73
8.84
8.92
9.00
9.08
9.16
9.24
9.32
9.40
9.48
9.56
9.64
9.73
9.82
9.82
9.91
10.00
10.09
10.18
10.27
10.36
10.45
10.54
10.63
10.72
10.81
8.35
9.18
9.18
9.71
9.27
9.31
9.35
9.39
9.43
9.47
9.51
9.55
9.59
9.63
9.67
9.71
10.20
9.75
9.79
9.83
9.87
9.91
9.95
9.99
10.03
10.07
10.11
10.15
10.20
10.25
10.25
10.30
10.35
10.40
10.45
10.50
10.56
10.63
10.71
10.80
10.89
10.98
Fuente: página electónica de Pemex: www.pemex.com.mx
a. Al cierre del periodo. Incluyen IVA
70
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
7.01
7.70
7.77
8.76
7.88
7.96
8.04
8.12
8.20
8.28
8.36
8.44
8.52
8.60
8.68
8.76
9.73
8.84
8.92
9.00
9.08
9.16
9.24
9.32
9.40
9.48
9.56
9.64
9.73
9.82
9.82
9.91
10.00
10.09
10.18
10.27
10.36
10.45
10.54
10.63
10.72
10.81
8.73
9.57
9.57
10.10
9.66
9.70
9.74
9.78
9.82
9.86
9.90
9.94
9.98
10.02
10.06
10.10
10.59
10.14
10.18
10.22
10.26
10.30
10.34
10.38
10.42
10.46
10.50
10.54
10.59
10.64
10.64
10.69
10.74
10.79
10.84
10.89
10.95
11.02
11.10
11.19
11.28
11.37
Pemex
Diesel
5.93
7.33
8.16
9.12
8.24
8.32
8.40
8.48
8.56
8.64
8.72
8.80
8.88
8.96
9.04
9.12
10.09
9.20
9.28
9.36
9.44
9.52
9.60
9.68
9.76
9.84
9.92
10.00
10.09
10.18
10.18
10.27
10.36
10.45
10.54
10.63
10.72
10.81
10.90
10.99
11.08
11.17
HM
La evolución que han presentado los precios de
las gasolinas y diesel en México ha sido hacia el
alza, según el cuadro anterior, puesto que entre
los años 2007 y 2012 la gasolina magna creció 40
por ciento en términos nominales; en los mismos
años la Premium creció en un 22 por ciento, y el
precio del diesel creció en 72 por ciento4; sin embargo, como se ha mencionado anteriormente,
éstos continúan estando por debajo de los precios internacionales.
Es así como la aplicación de un sobreprecio a las
gasolinas y diesel, si bien por un lado impacta de
forma negativa a los consumidores de gasolinas
y diesel, al representar un mayor desembolso por
el consumo de los mismos, y propicia un aumento
en la inflación; por otro lado, favorece las finanzas públicas de los tres ámbitos de gobierno, con
la disminución del subsidio que permite que la recaudación por el IEPS se haga menos negativa,
lo cual impacta de forma positiva a la RFP, y además que a partir de 2008 la recaudación por la
4 Los porcentajes son estimaciones propias con base a la
información que publica Pemex.
aplicación de una cuota adicional a las gasolinas
y diesel que se genera, se distribuye a las entidades federativas y a los municipios por concepto
de participaciones federales.
2.
Participaciones Federales por la Recaudación de Cuotas Adicionales de Gasolinas y Diesel.
En materia de participaciones federales, los precios de combustibles guardan una gran importancia, dado que tienen un doble efecto en las
mismas, ya que por un lado afectan a la RFP, en
materia de ingresos tributarios por la afectación
que tiene en la recaudación del IEPS de gasolinas y diesel; por otro lado, por la recaudación de
los derechos petroleros que también forman parte de la RFP. Además, con el esquema actual de
participaciones, la recaudación derivada de un
sobreprecio a las gasolinas y diesel se distribuye a
los estados y municipios.
En la iniciativa de decreto por el que reforman,
adicionan, derogan y abrogan diversas disposiHACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
71
Administración de Ingresos
ciones fiscales para fortalecer el federalismo fiscal, en 2007 el ejecutivo federal propuso entre
otras cosas la creación de dos recursos nuevos
para distribuir a las entidades federativas y los
municipios, derivados de la obtención de la recaudación por el establecimiento de cuotas adicionales por gasolina y diesel, lo cual fue aprobado por el Congreso de la Unión, reformando
para ello la Ley del IEPS al incorporar la fracción
II al artículo 2°-A, y la Ley de Coordinación Fiscal,
incorporando el artículo 4°-A.
A partir del año 2008 se estableció en la Ley de
IEPS en el artículo 2°-A, que además de las tasas
y cuotas a las que están sujetas las personas que
enajenen gasolina o diesel5 en territorio nacional,
que ya se establecía en el mismo artículo en la
fracción I, se adiciona la fracción II que establece: “Sin perjuicio de lo previsto en la fracción anterior, se aplicarán las cuotas siguientes a la venta
final al público en general en territorio nacional
de gasolinas y diesel:
a) Gasolina Magna 36 centavos por litro.
b) Gasolina Premium UBA 43.92 centavos por
litro.
c) Diesel 29.88 centavos por litro.
Se estableció además, que los recursos que se
recauden en términos de esta fracción, se destinarán a las entidades federativas, municipios y
demarcaciones territoriales, conforme a lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal.
Se consideró también que el aumento de las cuotas de gasolinas y diesel sería aplicado gradualmente de forma mensual, por ello en el artículo
sexto de las disposiciones transitorias de la Ley del
5
72
Se considera enajenación al autoconsumo de gasolina o
diesel que se realice en las estaciones de servicio y los distribuidores autorizados por Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, salvo que se realice en estaciones
de servicios que no vendan los combustibles al público
en general. Ley del IEPS, artículo 7°.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
IEPS se establece que las cuotas previstas en el
artículo 2°-A fracción II para la venta al público
de gasolinas y diesel, se aplicarán de manera
gradual:
“En el mes calendario en que entre en vigor el
artículo 2o.-A, fracción II de la Ley del Impuesto
Especial sobre Producción y Servicios, se aplicará
una cuota de 2 centavos a cada litro de Gasolina Magna, 2.44 centavos a cada litro de Gasolina Premium UBA y 1.66 centavos a cada litro de
Diesel.”
Las cuotas mencionadas en la fracción anterior,
se incrementarán mensualmente en 2 centavos,
2.44 centavos y 1.66 centavos, por cada litro de
Gasolina Magna, Gasolina Premium UBA y Diesel,
respectivamente, hasta llegar a las cuotas previstas en el artículo 2o.-A, fracción II de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, por
lo que se infiere que su aplicación se realizaría en
18 meses.
Cabe mencionar que en el artículo sexto de las
disposiciones transitorias de la Ley del IEPS, hasta
el año pasado se señalaba que a partir de 2012
las cuotas previstas en el artículo 2o.-A, fracción II,
de esta Ley, se disminuirán en una proporción de
9/11 para quedar en 2/11 de las cuotas mencionadas. Sin embargo, a partir de 2012, se aprueba
que será a partir del 1° de enero de 2015 cuando
se disminuyan los 9/11.
Por su parte, la Ley de Coordinación Fiscal establece en su artículo 4°-A que la recaudación derivada de la aplicación de las cuotas previstas en
el artículo 2°-A, fracción II de la Ley del IEPS, se
dividirá en dos partes:
Por un lado, 9/11 del total recaudado, corresponderá a las entidades federativas en función del
consumo efectuado en su territorio. Los 2/11 restantes se destinarán a un fondo de compensación, el
HM
cual se distribuirá entre las 10 entidades federativas
que, de acuerdo a la última información publicada
por el INEGI, tengan los menores niveles de Producto Interno Bruto per cápita no minero y no petrolero.
Respecto a los recursos mencionados en el párrafo anterior, los municipios y demarcaciones
territoriales, señala la Ley de Coordinación Fiscal,
recibirán como mínimo el 20% de la recaudación
que corresponda a las entidades federativas y la
distribución del porcentaje mencionado por parte de las entidades federativas a los municipios y
las demarcaciones territoriales deberá realizarse
cuando menos en un 70 % atendiendo a los niveles de población.
Es así como a partir de 2008 el esquema de participaciones sufre una serie de modificaciones,
tanto en su integración como en los criterios de
distribución, dado que a partir de este año, se
incorporaron algunos nuevos fondos, entre ellos
los derivados de la recaudación de cuotas adicionales de gasolinas. A partir de este año, las
participaciones federales están integradas por
ocho fondos participables, de los cuales cuatro para su integración están referenciados a la
RFP (Fondo General de Participaciones, Fondo
de Fomento Municipal, Fondo de Fiscalización y
0.136% de RFP), el peso que tiene cada fondo
en el Sistema de Participaciones se muestra en
el siguiente gráfico:
Estructura Porcentual de la Integración de los Fondos de Participaciones en 2013
FEXHI
1%
FONDO DE
FOMENTO
MUNICIPAL
4%
VTAS FINALES DE
GASOLINAS Y
DIESEL
4%
IEPS
2%
0.136%
DE RFP
0.6%
3.17% DEL
DASEP
0.1%
FOCO
0.9%
FOFIE
5%
FONDO GENERAL
DE
PARTICIPACIONES
83%
Fuente: Elaboración propia con información publicada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Diario Oficial de la
Federación el 17 de enero de 2013.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
73
Administración de Ingresos
“Pemex ha informado que la detección de
tomas clandestinas se ha incrementado,
que al cierre de febrero de 2012 se estimó
un faltante de 589,344 barriles, siendo 22
% mayor que el faltante calculado para el
mismo período del año pasado, que fue
de 434,408 barriles”
Respecto al gráfico anterior, si bien por su
magnitud el Fondo General de Participaciones
es el más importante (83%) que se distribuye a
los estados y a los municipios, las participaciones por la recaudación de las cuotas adicionales de gasolinas (FOCO y Ventas Finales de
Gasolinas y Diesel) significan el 5% del monto
total por los ocho fondos de participaciones,
estimados para 2012 en 24,495.1 millones de
pesos.
La evolución que ha tenido la recaudación de las
cuotas adicionales de gasolinas y diesel, se muestra a continuación:
Recaudación por Cuotas Adicionales de Gasolinas y Diesel
(Millones de Pesos)
24,495.1
25,000.0
21,341.3
21,055.2
20,795.1
2010
2011
2012
18,481.0
20,000.0
15,000.0
10,000.0
5,843.0
5,000.0
0.0
2008
2009
2013 e/
Fuente: Elaboración propia con información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de los años 2008-2011, Informe de las
Finanzas Públicas del cuarto trimestre de 2012 de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y Ley de Ingresos de la Federación
para el ejercicio fiscal 2013.
e/ estimado
74
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
HM
Según los criterios de distribución que establece la Ley de Coordinación Fiscal, los montos
que se han distribuido a las entidades federativas desde 2008, derivados de la recauda-
ción de cuotas adicionales de gasolinas y diesel (Venta Final de Gasolinas y Diesel y Fondo
de Compensación) se muestran a continuación:
PARTICIPACIONES PAGADAS POR LA VENTA FINAL DE GASOLINAS Y EL FONDO DE COMPENSACIÓN
(Millones de Pesos)
ENTIDADES
FEDERATIVAS
TOTAL
2008
2009
2010
2011
2012
2013 e/
VTA. FINAL
VTA. FINAL
VTA. FINAL
VTA. FINAL
VTA. FINAL
VTA. FINAL
DE
DE
DE
DE
DE
DE
FOCO
FOCO
FOCO
FOCO
FOCO
FOCO
GASOLINAS
GASOLINAS
GASOLINAS
GASOLINAS
GASOLINAS
GASOLINAS
DIESEL
DIESEL
DIESEL
DIESEL
DIESEL
DIESEL
763.1
5,079.9 3,147.4
15,333.6 3,859.2
17,482.1 3,843.9
17,211.3 3,780.96
17,014.2 4,436.3
19,963.6
Aguascalientes
62.4 186.8 208.3 179.5 245.2
Baja California
236 606.3 726 697.0 565.7 809.1
Baja California Sur 50.9 153.9 167.5 186.4 150.4 200.2
Campeche
45.6 116.7 129.7 156.4 92.6 153.7
Coahuila
157.1 481.5 519.9 472.4 365.6 574.2
Colima
40.1 114.3 159.6 161.6 121.5 171.9
Chiapas
104.1
120.3
Chihuahua
251.6 Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
Morelos
Nuevo León
448.3
522.2
829.5
602.6
519.5
845.2
372.6 1118 1249.1 1233.1 1,064.3 1439.8
73.2 224.7 268 240.7 205.4 296.2
650.7 70.9
110.3
144.5
355.6 267.4
780.2 425.3
787.9 316.7
428.5
360.6 412.7
133.9
1172.2 1313.8 423.4
413.5
315.8
1315.7 133.3
1676.2
324.4
1899.7
300.3
1884.7 137
278.4
494.9
321.4
581
324.1
598.8
318.4
172.5
211.0
174.1
37.3
217.3 262.9
308.7 148.6
262.7 868.4 97.9
364.3
136.5
633.8 322.5
544.2
65.4 87.9
529.3
586.6 319.1
Oaxaca
440.4
717.8 85.9
64.7
532.3
749 212.2 354.1
656.7 74.2
70.3
Nayarit
437.8
210.3
958.1 339.3
455.5
327.3
545.5
330.5
639.4
314.6
566.6
361.3
365.4
469.1
1506.2
1,573.2 2203.7
330.9
750.2
332.8
416.5
379.0
678.1
391.3
200.4
445.5
632.8
510.4
386.0
366.6
752.0
208.4 867.3 454.7
511.3
1,005.0 271.1 300.7
893.8
600.6
295.1
664.7 1055.2
Puebla
180.6
660.7 684.2
Querétaro
120.1 318.4 365.8 401.3 296.3 429.1
Quintana Roo
86.3 237.7 259.1 258.3 241.0 293.6
San Luis Potosí
119.4 350.3 360.9 364.1 293.5 428.3
Sinaloa
176.2 578.8 598.4 559.2 415.0 672.8
Sonora
194 556.3 664.1 696.3 591.0 785.5
571.0 617.6
457.9 750.1
Tabasco
Tamaulipas
70.3
146.9
143.4
230 470.6 533.7
673.8 685.6 26.5
523.2
315.8
604.6 Tlaxcala
79.5
36.3
334.3
110.5
418.8
141.7
422.3
130.2
392.3
437.1
477.5
155.5
Veracruz
64.5
267.7
269
855.7
339.2
1013.6
331.3
963.3
321.2
1,097.0
382.9
1149.7
394.2
265.7
366.6
262.1
381.0
513.7
453.4
298.9
Yucatán
Zacatecas
86.3 76.7
71.8
242.4 323.9
223.6
297.9 303.1 203.6 322.8
Fuente: Elaboración propia con información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de los años 2008-2011, Informe de
Finanzas Públicas al cuarto trimestre de 2012 de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
y publicación de la Secretaría de Hacienda en el Diario Oficial de la Federación del 17 de enero de 2013.
e/ estimado
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
75
Administración de Ingresos
Si bien en términos generales la recaudación
por las cuotas adicionales de gasolinas se ha
incrementado, y por ende las participaciones
derivadas de este concepto también, cabe
aclarar que en el seno de los grupos del Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal se han presentado algunas inquietudes por parte de las entidades federativas, en relación a diferencias
encontradas entre lo estimado de forma anual
por la Secretaría de Hacienda y la recaudación observada por estas cuotas, dado que la
recaudación observada se ha presentado por
debajo de lo estimado, por lo que se infiere que
existe evasión por parte de los retenedores. Por
su parte, Pemex ha informado que la detección
de tomas clandestinas se ha incrementado,
que al cierre de febrero de 2012 se estimó un
faltante de 589,344 barriles, siendo 22 % mayor
que el faltante calculado para el mismo período del año pasado, que fue de 434,408 barriles.
76
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
De enero a marzo, Pemex detectó y clausuró 341 tomas irregulares en la red nacional de
ductos de la paraestatal.6
3.
Impacto del Sobreprecio a las Gasolinas y Diesel en los Ingresos de los Municipios.
Algunas de las características que han mostrado en el transcurso de los años los ingresos de los
municipios, es de un crecimiento moderado en
los ingresos propios, y un incremento importante
en los recursos provenientes de la federación por
concepto de aportaciones federales (Ramo 33)
y participaciones federales (Ramo 28), como se
observa en el siguiente gráfico:
6
El Financiero, 2 de Abril de 2012, en www.elfinanciero.
com.mx
HM
Evolución de los Ingresos Municipales, 2000-2010
(Millones de Pesos)
300,000
18,398
15,872
22,502
250,000
11,775
200,000
11,032
82,331
85,757
10,150
9,529
150,000
54,618
6,006
5,398
100,000
2,942
1,841
21,201
50,000
37,451
18,776
41,239
22,260
42,061
25,736
61,136
Aportaciones
Federales y
Estatales
48,995
42,641
90,971
43,673
71,699
30,600
39,099
Financiamiento
93,207
49,661
29,036
54,990
33,892
88,323
83,158
70,692
Participaciones
60,601
37,574
44,067
48,664
55,456
55,372
55,473
Ingresos Propios
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: Elaboración propia con información publicada por el INEGI, Estadística de Finanzas Públicas Estatales y Municipales 2010.
Los ingresos por participaciones, según el gráfico anterior, alcanzaron un crecimiento en términos nominales del 29% entre los años 2007 y
2008, mientras que dicho crecimiento entre 2007
y 2009, fue de 25%. Por otra parte, al comparar
2007 con 2010, el crecimiento nominal es del
18%; sin embargo entre los años 2009 y 2010 se
presentó un decrecimiento en las participaciones de los municipios de 5.8%, lo cual resulta
normal considerando que 2009 fue un año en el
que se tuvo crisis económica en el país, en términos generales existe crecimiento de las participaciones en comparación con lo obtenido en
2007, año en que aún prevalecía el esquema
de participaciones anterior, y es a partir de 2008,
cuando entran en vigor las reformas realizadas
a la Ley de Coordinación Fiscal mencionadas,
con la cual se establece un nuevo esquema de
participaciones.
Con base en las cifras mostradas en el capítulo
anterior, se estiman los montos que los municipios
debieron haber recibido por los 9/11 de la recaudación de cuotas adicionales de gasolinas (Venta Final de Gasolinas y Diesel), tomando como
base lo distribuido a los estados y considerando
los porcentajes con los que distribuye las participaciones el estado a los municipios, establecidos
en las leyes locales que consideran la integración
y distribución de las participaciones federales,
como se muestra a continuación, por entidad federativa:
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
77
Administración de Ingresos
PARTICIPACIONES PAGADAS POR VENTAS FINALES DE GASOLINAS Y DIESEL A LOS MUNICIPIOS
ENTIDADES
FEDERATIVAS
TOTAL
(Millones de Pesos)
2008
2009
2010
2011
CRECIMIENTOS NOMINALES (%)
2012
2013
202.2
14.0
-1.1
18.7
17.4
Aguascalientes
14.4
43.0
48.4
47.9
41.3
56.4
199.4
12.6
-1.0
18.5
36.6
Baja California
47.2
121.3
145.2
139.4
113.1
161.8
156.9
19.7
-4.0
19.1
43.0
Baja California Sur
10.2
30.8
33.5
37.3
30.1
40.0
202.4
8.8
15.8
1.8
33.1
9.1
23.3
25.9
31.3
18.5
30.7
155.9
11.1
21.9
3.8
66.0
31.4
96.3
104.0
94.5
73.1
114.8
206.5
8.0
-7.7
26.0
57.1
8.0
22.9
31.9
32.3
24.3
34.4
185.0
39.6
1.2
10.9
41.5
Campeche
Coahuila
Colima
1,038.0 3,137.1 3,576.9 3,523.7 3,479.4 4,085.4
2009/2008 2010/2009 2011/2010 2012/2011 2013/2012
Chiapas
24.1
70.8
88.1
89.7
165.9
103.9
194.3
24.4
2.9
12.1
-37.4
Chihuahua
50.3
131.3
149.8
143.6
117.3
169.0
161.0
14.1
-2.2
20.0
44.1
Distrito Federal
74.5
223.6
249.8
246.6
212.9
288.0
200.1
11.7
-0.2
18.8
35.3
Durango
14.6
44.9
53.6
48.1
41.1
59.2
207.0
19.3
-11.0
26.2
44.2
Guanajuato
42.4
130.1
156.0
157.6
126.8
178.8
206.6
19.9
2.6
13.5
41.0
Guerrero
17.2
53.5
63.3
64.5
120.1
73.1
211.3
18.4
0.5
17.0
-39.2
Hidalgo
22.1
72.1
82.5
82.7
113.3
93.8
226.9
14.4
-44.7
113.4
-17.2
Jalisco
78.2
257.9
289.0
289.5
221.1
331.4
229.6
12.1
0.6
18.0
49.9
México
108.8
335.2
379.9
376.9
314.6
440.7
208.0
13.3
16.7
1.7
40.1
Michoacán
27.4
99.0
116.2
119.8
150.0
135.6
261.2
17.4
2.5
16.2
-9.6
Morelos
16.4
54.3
65.7
67.8
52.1
73.8
232.3
20.9
3.2
12.3
41.6
Nayarit
8.4
33.4
38.8
39.2
93.7
45.1
298.4
16.1
-74.0
345.6
-51.9
Nuevo León
61.7
173.7
191.6
173.5
132.9
211.0
181.3
10.3
-7.9
25.0
58.8
Oaxaca
19.6
60.1
67.9
65.5
126.6
77.2
207.2
12.8
-3.2
20.3
-39.0
Puebla
36.1
109.1
127.9
132.1
136.8
150.4
202.0
17.2
54.1
-22.8
9.9
Querétaro
27.0
71.6
82.3
90.3
66.7
96.6
165.1
14.9
9.7
8.4
44.8
Quintana Roo
17.3
47.5
51.8
51.7
48.2
58.7
175.4
9.0
1.2
20.2
21.8
San Luis Potosí
23.9
70.1
72.2
72.8
58.7
85.7
193.4
3.0
2.0
20.8
45.9
Sinaloa
35.2
115.8
119.7
111.8
83.0
134.6
228.5
3.4
-5.7
27.1
62.1
Sonora
38.8
111.3
132.8
139.3
118.2
157.1
186.8
19.4
4.8
10.7
32.9
Tabasco
35.3
112.9
128.1
125.6
137.0
148.2
220.4
13.4
-58.3
178.5
8.2
Tamaulipas
46.0
134.8
137.1
120.9
91.6
150.0
193.0
1.8
-13.2
37.4
63.8
Tlaxcala
7.3
22.1
28.3
26.0
87.4
31.1
204.4
28.2
8.7
1.6
-64.4
Veracruz
53.5
171.1
202.7
192.7
219.4
229.9
219.6
18.5
-3.5
19.0
4.8
Yucatán
17.3
48.5
59.6
60.6
40.7
64.6
180.9
22.9
3.3
13.2
58.5
Zacatecas
14.4
44.7
53.1
52.4
102.7
59.8
211.4
18.8
-8.1
26.8
-41.8
PROMEDIO
32.4
98.0
111.8
110.1
108.7
127.7
203.5
15.5
-2.9
33.8
21.4
Fuente: Estimación propia con información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de los años 2008-2010, Informe de
Finanzas Públicas al cuarto trimestre de 2011 de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y publicación del Diario Oficial de
la Federación del 28 de diciembre de 2011.
Leyes de Coordinación Fiscal de las entidades federativas o su equivalente.
e/ estimado
78
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
HM
“Las participaciones pagadas por la venta final de
gasolinas y diesel, mostraron crecimientos importantes
en el período 2009/2008, teniéndose un crecimiento
mayor al 100 %. Entre los años 2010-2009, se registró un
crecimiento promedio del 16 % en términos nominales,
mientras que el crecimiento promedio registrado
entre los años 2011/2010, fue del -1.1 %, lo cual resulta
congruente con el comportamiento de la situación
económica que se presentó durante 2011”
Las estimaciones que se muestran en el cuadro
anterior explican que las participaciones pagadas
por la venta final de gasolinas y diesel, mostraron
crecimientos importantes en el período 2009/2008,
teniéndose un crecimiento mayor al 100%. Entre los
años 2010-2009, se registró un crecimiento promedio del 16% en términos nominales, mientras que
el crecimiento promedio registrado entre los años
2011/2010, fue del -1.1%, lo cual resulta congruente
con el comportamiento de la situación económica que se presentó durante 2011, y el crecimiento
importante que se registra entre 2012/2011 puede
deberse a que las cifras de 2013 son estimadas,
por lo que al final del año puede suceder que dicho crecimiento resulte menor.
En relación a las participaciones que se estima
recibieron los municipios, por las 2/11 partes de
la recaudación por las cuotas adicionales de gasolinas y diesel, tomando como base lo distribuido a los estados y considerando los porcentajes
de distribución de las participaciones que realiza
el estado a los municipios con base en las leyes
locales que consideran la integración y distribución de las participaciones federales, es como se
muestra a continuación:
PARTICIPACIONES PAGADAS POR EL FONDO DE COMPENSACIÓN A LOS MUNICIPIOS
ENTIDADES
FEDERATIVAS
TOTAL
Chiapas
Guerrero
Hidalgo
México
Michoacán
Nayarit
Oaxaca
Puebla
Tabasco
Tlaxcala
Veracruz
Zacatecas
2008
155.6
20.8
14.8
14.2
14.1
14.6
17.6
15.5
15.9
12.9
15.3
2009
639.6
87.6
63.8
28.9
26.7
55.7
59.2
72.9
27.3
32.3
66.9
53.8
64.8
(Millones de Pesos)
Años
2010
2011
779.8
652.0
106.5
105.9
85.1
85.7
26.8
64.9
64.3
64.8
71.6
47.5
90.9
91.1
66.1
6.2
83.8
84.5
67.8
66.3
78.8
73.3
Estructura Porcentual (%)
2012
777.1
104.4
84.7
63.2
66.2
74.9
89.1
75.8
78.5
64.2
76.2
2013
823.7
120.5
102.3
72.3
75.8
88.0
102.1
95.5
76.6
90.7
2008
100.0
13.4
9.5
9.1
9.0
9.4
11.3
9.9
10.2
8.3
9.9
2009
100.0
13.7
10.0
4.5
4.2
8.7
9.2
11.4
4.3
5.0
10.5
8.4
10.1
2010
100.0
13.7
10.9
8.3
8.2
9.2
11.7
8.5
10.7
8.7
10.1
2011
100.0
16.4
13.3
3.5
10.4
6.9
14.0
1.0
12.3
10.1
12.0
2012
100.0
13.4
10.9
8.1
8.5
9.6
11.5
9.8
10.1
8.3
9.8
2013
100.0
14.6
12.4
8.8
9.2
10.7
12.4
11.6
9.3
11.0
Fuente: Estimación propia con información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de los años 2008-2010, Informe de
Finanzas Públicas al cuarto trimestre de 2011 de la Secretaría de Hacienda y Crédito público, y publicación en el Diario Oficial de
la Federación del 28 de diciembre de 2011.
Leyes de Coordinación Fiscal de las entidades federativas o su equivalente.
e/ estimado
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
79
Administración de Ingresos
Cabe recordar que la Ley de Coordinación Fiscal
establece que las 2/11 partes de la recaudación
por cuotas adicionales de gasolinas y diesel, deberá distribuirse a las diez entidades federativas
con menor PIB per cápita no minero y no petrolero, lo que explica el hecho de que en algunos
años se le participe a unos estados y a otros no,
debido a las variaciones que ha presentado la
información del INEGI en materia de PIBE y de
población. De hecho los diez estados con menor
PIB per cápita no minero y no petrolero varían de
un año a otro, por ello, en el cuadro anterior se
muestran doce entidades en lugar de diez, debido a que en el transcurso del año se les participó
a unas y otras dejaron de percibir el recurso. El
estado que ha recibido la mayor parte de participaciones por este concepto es Chiapas, seguido
por Oaxaca por lo menos hasta 2012.
A manera de conclusión se puede esperar que
en lo sucesivo el consumo de gasolinas y diesel se
vea incrementado, debido a que el no pago o disminución del impuesto sobre tenencia, así como
las facilidades que se ofrecen para la compra de
automóviles puede fomentar la adquisición de ve-
80
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
hículos, lo que permitiría que en caso de que las
participaciones derivadas por el sobreprecio a las
gasolinas continúen vigentes más allá de 2015, los
estados y los municipios pudieran ver incrementados sus recursos por esta vía. Sin embargo, también habrá que considerar los efectos negativos
que generaría el incremento en el número de automóviles circulando, en materia ambiental.
Finalmente, resulta importante reflexionar que
hasta el momento se establece en la Ley del IEPS
que es a partir de 2015 cuando ya no se distribuirán los 9/11 de la recaudación por cuotas adicionales de gasolinas, por lo que resulta relevante
empezar a impulsar acciones que permitan que
tanto los estados como los municipios incrementen sus recursos propios, de manera que en caso
de que este tipo de recursos desaparezcan no se
vean afectadas sus finanzas, una alternativa podría ser revisar las opciones que existen en materia de contribuciones ambientales.
Ana Isabel López Moguel es Licenciada y Maestra en
Economía por la Universidad de Guadalajara; actualmente se desempeña como Consultor Investigador del
INDETEC. [email protected]
HM
Recomendaciones en el
Manejo de los Recursos
Federales en el Municipio
(FAISM)
Fabiola D. Aguiar y José Ángel Nuño Sepúlveda
En el presente documento se señalan las principales obligaciones que en materia del fondo de aportaciones para
infraestructura social municipal deben de seguirse, así como las observaciones más recurrentes realizadas a los
municipios y las recomendaciones para evitar que el ente fiscalizador pueda fincar algún tipo de responsabilidad
a la autoridad ejecutora.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
81
Administración de Ingresos
El 29 de Diciembre de 1997, se publicó en el Diario
Oficial de la Federación, el Decreto por el que se
adicionó el Capítulo V, a la Ley de Coordinación
Fiscal Federal, (originalmente, artículos 25 a 42),
denominándolo “De los Fondos de Aportaciones
Federales”, mas comúnmente conocido como
“Ramo 33”.
En este capítulo de la LCF se estableció, con independencia y en forma adicional a los fondos de
participaciones (Ramo 28), se constituían en beneficio de las entidades federativas así como de los
municipios, y con cargo a recursos federales del
recién creado Ramo 33, del Presupuesto de la Federación para 1998, los Fondos de Aportaciones
Federales denominados: para la educación básica y normal; para los servicios de salud; para la infraestructura social (en sus vertientes estatal y municipal); para el fortalecimiento de los municipios y
del distrito federal, y el de aportaciones múltiples.
Posteriormente se crearon y/o fueron incluidos, los
fondos para la educación tecnológica y de adultos; el de seguridad pública, y finalmente, el de fortalecimiento de las entidades federativas.
En el tema que nos ocupa y de conformidad al último párrafo del artículo 25 de la Ley de Coordina-
82
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
ción Fiscal, el FAISM se integra, distribuye, administra, ejerce y supervisa, de acuerdo a lo dispuesto
en el capítulo V de la Ley; consecuentemente, es
precisamente en los artículos 33 y 37, los que norman el destino y la apertura programática de los
fondos III (FAIS estatal y municipal).
Con la finalidad de que los municipios no incurran
en algún tipo de responsabilidad (administrativa,
penal y/o resarcitoria) por el manejo de estos recursos, se brindan algunas recomendaciones al
tenor de las disposiciones legales aplicables (sólo
obligaciones), establecidas en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley
de Coordinación Fiscal y Presupuesto de Egresos,
entre otros.
1. Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos
El artículo 134 establece las siguientes obligaciones:
• Los recursos económicos de que dispongan
la Federación, los estados, los municipios, el
Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales,
se administrarán con eficiencia, eficacia,
HM
paganda incluirá nombres, imágenes, voces
o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.
“Los servidores tienen la
obligación de aplicar
con imparcialidad los
recursos públicos sin
influir en la equidad de
la competencia entre
los partidos políticos”
•
•
•
economía, transparencia y honradez para
satisfacer los objetivos a los que estén destinados.
Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación
de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones
públicas mediante convocatoria pública
para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será
abierto públicamente, a fin de asegurar al
Estado las mejores condiciones disponibles
en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.
Los servidores tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los
recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.
La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan
como tales, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de
orientación social. En ningún caso esta pro-
2. Ley de Coordinación Fiscal
Establece que los recursos deberán1:
• Destinarse exclusivamente al financiamiento
de obras2, acciones sociales básicas3 y a inversiones4
1 Artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal
2 De acuerdo al artículo 3 de la Ley de Obras Públicas y
Servicios Relacionados con las Mismas, se considerará
obra pública:
“Artículo 3.- Para los efectos de esta Ley, se consideran
obras públicas los trabajos que tengan por objeto construir, instalar, ampliar, adecuar, remodelar, restaurar, conservar, mantener, modificar y demoler bienes inmuebles.
Asimismo, quedan comprendidos dentro de las obras públicas los siguientes conceptos:
I. El mantenimiento y la restauración de bienes muebles incorporados o adheridos a un inmueble, cuando
implique modificación al propio inmueble;
II. Se deroga.
III. Los proyectos integrales, en los cuales el contratista
se obliga desde el diseño de la obra hasta su terminación
total, incluyéndose, cuando se requiera, la transferencia
de tecnología;
IV. Los trabajos de exploración, localización y perforación distintos a los de extracción de petróleo y gas; mejoramiento del suelo y subsuelo; desmontes; extracción y
aquellos similares, que tengan por objeto la explotación
y desarrollo de los recursos naturales que se encuentren
en el suelo o en el subsuelo;
V. Instalación de islas artificiales y plataformas utilizadas
directa o indirectamente en la explotación de recursos
naturales;
VI. Los trabajos de infraestructura agropecuaria;
VII. La instalación, montaje, colocación o aplicación, incluyendo las pruebas de operación de bienes muebles
que deban incorporarse, adherirse o destinarse a un inmueble, siempre y cuando dichos bienes sean proporcionados por la convocante al contratista; o bien, cuando
incluyan la adquisición y su precio sea menor al de los
trabajos que se contraten;
VIII. Las asociadas a proyectos de infraestructura que impliquen inversión a largo plazo y amortización programada en los términos de esta Ley, en las cuales el contratista
se obligue desde la ejecución de la obra, su puesta en
marcha, mantenimiento y operación de la misma, y
IX. Todos aquellos de naturaleza análoga, salvo que su
contratación se encuentre regulada en forma específica
por otras disposiciones legales. Corresponderá a la Secretaría de la Función Pública, a solicitud de la dependencia o entidad de que se trate, determinar si los trabajos se
ubican en la hipótesis de esta fracción.”
3 Como acción social podemos definir que son aquellos
programas y ayudas que por lo general, responden a las
necesidades de las localidades.
4 El conjunto de erogaciones destinadas a obra pública
del Gobierno del Estado y de los Ayuntamientos de la
Entidad, para la realización de sus fines.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
83
Administración de Ingresos
•
•
Beneficiar directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones
de rezago social5 y pobreza extrema6
Atender a los siguientes rubros:
o Agua potable, alcantarillado, drenaje y
letrinas
o Urbanización municipal
o Electrificación rural y de colonias pobres
o Infraestructura básica de salud
o Infraestructura básica educativa
o Mejoramiento de vivienda
o Caminos rurales
o Infraestructura productiva rural, y
Los municipios podrán disponer de hasta un 2%
del total de los para la realización de un programa de desarrollo institucional. Este programa deberá:
•
Ser convenido entre el Ejecutivo Federal a
través de la Secretaría de Desarrollo Social,
el Gobierno Estatal correspondiente y el municipio de que se trate.
Adicionalmente, los municipios podrán destinar
hasta el 3% de los recursos correspondientes,
para ser aplicados como gastos indirectos a las
obras señaladas anteriormente.
a realizar, el costo de cada una, su ubicación, metas y beneficiarios;
II.- Promover la participación de las comunidades beneficiarias en su destino, aplicación
y vigilancia, así como en la programación,
ejecución, control, seguimiento y evaluación de las obras y acciones que se vayan a
realizar;
III.- Informar a sus habitantes, al término de cada
ejercicio, sobre los resultados alcanzados;
IV.- Proporcionar a la Secretaría de Desarrollo
Social, la información que sobre la utilización
del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social le sea requerida. En el caso
de los municipios lo harán por conducto de
los estados, y
V.- Procurar que las obras que realicen con los recursos de los Fondos sean compatibles con la
preservación y protección del medio ambiente y que impulsen el desarrollo sustentable.
De igual forma, los municipios deberán7:
•
Respecto de dichas aportaciones, los estados y
los municipios deberán:
I.- Hacer del conocimiento de sus habitantes,
los montos que reciban las obras y acciones
5 El CONEVAL establece como el índice de rezago social
como una medida ponderada que resumen cuatro
indicadores de carencias sociales (educación, salud,
servicios básicos y espacios en la vivienda) en un solo
índice que tiene como finalidad ordenar a las unidades
de observación según sus carencias sociales.
6 El CONEVAL la define como la situación de una persona
cuando tiene tres o más carencias, de seis posibles,
dentro del Índice de Privación Social y que, además, se
encuentra por debajo de la línea de bienestar mínimo.
Las personas en esta situación disponen de un ingreso
tan bajo que, aun si lo dedicase por completo a la
adquisición de alimentos, no podría adquirir los nutrientes
necesarios para tener una vida sana.
84
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
•
Remitir la información a la entidad federativa
relativa sobre el ejercicio y destino de los recursos los resultados obtenidos; asimismo, remitirán la información consolidada a más tardar
a los 20 días naturales posteriores a la terminación de cada trimestre del ejercicio fiscal.
Publicar los informes a que se refiere el párrafo anterior en los órganos locales oficiales de
difusión y los pondrán a disposición del público en general a través de sus respectivas
páginas electrónicas de Internet o de otros
medios locales de difusión, a más tardar a
los 5 días hábiles posteriores a los 20 días naturales posteriores a la terminación de cada
trimestre del ejercicio fiscal.
7 Artículo 48 de la Ley de Coordinación Fiscal
HM
3. Presupuesto de Egresos
•
Los órdenes de gobierno informarán de forma pormenorizada sobre el avance físico de
las obras y acciones respectivas y, la diferencia entre el monto de los recursos transferidos y los erogados, así como los resultados
de las evaluaciones que se hayan realizado.
•
Los recursos públicos federales se sujetarán a
evaluaciones del desempeño que establezcan las instancias técnicas de evaluación federales y locales. Éstas se realizarán a través
de la verificación del grado de cumplimiento de objetivos y metas, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer los resultados de la aplicación
de los recursos públicos federales.
El Presupuesto de Egresos de la Federación para
el ejercicio fiscal 2012, establece respecto de las
obligaciones de los municipios en cuestión de
manejo y ejercicio de los recursos del FAIS en el
artículo 9 lo siguiente:
•
El ejercicio de los recursos federales aprobados en este Presupuesto de Egresos para ser
transferidos a los municipios se sujetarán al
principio de anualidad.
•
A más tardar el último día hábil de marzo,
se revisarán y en su caso, actualizarán los indicadores para resultados de los fondos de
aportaciones federales y de los demás recursos federales, con base en los cuales se
evaluarán los resultados que se obtengan
con dichos recursos. Los indicadores actualizados deberán incluirse en los informes trimestrales.
•
Los resultados de las evaluaciones serán publicados en las páginas de Internet de las instancias de evaluación de las entidades federativas
y en las páginas de Internet de los gobiernos de
las entidades federativas y de los municipios o
demarcaciones territoriales del Distrito Federal.
Los municipios, informarán trimestralmente
sobre el ejercicio, destino y los resultados obtenidos respecto de los recursos federales.
•
Las entidades federativas remitirán a la SHCP,
la información sobre el ejercicio y destino de
•
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
85
Administración de Ingresos
“Los recursos públicos federales se sujetarán
a evaluaciones del desempeño que
establezcan las instancias técnicas de
evaluación federales y locales”
los recursos federales, distintos a las participaciones, que reciban dicha entidades federativas, los municipios y demarcaciones
territoriales, los organismos descentralizados
estatales, universidades públicas, asociaciones civiles y otros terceros beneficiados.
Dicha información deberá contener como
mínimo los siguientes rubros:
a) Grado de avance en el ejercicio de las
trasferencias federales ministradas;
b) Recursos aplicados conforme a reglas
de operación, y
c) Proyectos y metas de los recursos aplicados.
Mientras tanto, el artículo 10 nos indica que las
entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, en el
ejercicio de los recursos que les sean transferidos
a través del Ramo General 33, se sujetarán a las
disposiciones en materia de información, rendición de cuentas, transparencia y evaluación establecidas y deberán:
I. 86
Publicar en el medio oficial de difusión y en
medios asequibles a la población, a más tardar el 31 de enero, la distribución por muniHACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
cipio de las aportaciones federales así como
el calendario para la ministración mensual
de dichos recursos federales por municipio o
demarcación.
•
Las entidades federativas y, en su caso,
los municipios instrumentarán las medidas necesarias para agilizar la entrega
de los recursos a las instancias ejecutoras en sus respectivas administraciones
públicas, conforme a su propia legislación y las disposiciones aplicables.
II. Informar sobre el ejercicio, destino y resultados obtenidos con las aportaciones federales, conforme a lo señalado en el artículo 8,
fracciones IV, V y X del PEF.
III.
Informar, a los órganos de control y fiscalización locales y federales, sobre la cuenta
bancaria específica en la que recibirán y
administrarán los recursos del fondo de aportaciones federales; en todo caso, contarán
únicamente con una cuenta por cada fondo.
•
Será en una cuenta específica en la
que se manejen exclusivamente los re-
HM
e) Iniciar los programas tendientes
para que las tesorerías locales realicen los pagos relacionados con
recursos federales directamente
en forma electrónica, mediante
abono en las cuentas bancarias
de los beneficiarios a más tardar el
31 de diciembre de 2012 y,
cursos del fondo correspondiente y sus
rendimientos financieros;
•
La cuenta específica del fondo correspondiente y sus rendimientos financieros, no podrán incorporar remanentes
de otros ejercicios ni las aportaciones
que realicen, en su caso, los beneficiarios de las obras y acciones. Las entidades federativas, los municipios y las
demarcaciones territoriales del distrito
federal deberán observar lo siguiente:
a)
f)
Mantener registros de cada fondo,
debidamente actualizados, identificados y controlados, así como la documentación original que justifique y
compruebe el gasto incurrido. Dicha
documentación se presentará a los
órganos competentes de control y
fiscalización que la soliciten;
Coadyuvar con la fiscalización de
las cuentas públicas. Para ello, las
instancias fiscalizadoras competentes verificarán que los recursos que
reciban las entidades federativas,
los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal,
por concepto de aportaciones federales, se ejerzan conforme a los
calendarios previstos y de acuerdo
con las disposiciones aplicables en
el ámbito federal y local;
...............
b) Abstenerse de transferir recursos
entre los fondos y hacia cuentas en
las que se disponga de otro tipo de
recursos por las entidades federativas, municipios y demarcaciones
territoriales del D. F.;
c) Cancelar la documentación comprobatoria del gasto, con la leyenda “Operado”, o como se establezca en las disposiciones locales,
identificándose con el nombre del
fondo o programa respectivo;
d) El registro contable, presupuestario
y patrimonial de las operaciones
realizadas con los recursos de los
fondos de aportaciones del Ramo
General 33 para entidades federativas y municipios se deberá realizar
conforme a la normativa aplicable;
V. Informar a las instancias de evaluación y fiscalización de los ámbitos federal y local, en
los términos de sus respectivas competencias, sobre la aplicación de los recursos del
FAISM, en las obras y acciones establecidas
en la LCF que beneficien directamente a la
población en rezago social y pobreza extrema. Dichas instancias evaluarán el avance
alcanzado en los aspectos en los que se
destinen los recursos, en relación con los elementos o variables que se utilizan en la fórmula para la distribución de los recursos de
este fondo en los términos de la LCF.
La SEDESOL remitirá trimestralmente, a la Comisión de Desarrollo Social de la Cámara de Diputados, la información que reciba correspondiente al FAISM, misma que estará disponible en su
página de Internet, actualizándola con la misma
periodicidad.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
87
Administración de Ingresos
Posterior a recordar las obligaciones que tienen los municipios respecto al manejo y aplicación de los recursos del Fondo de Aportaciones III (FAIS), es importante señalar que al
ser revisados por el órgano fiscalizador (Auditoría Superior de la Federación u órgano local
OBSERVACIÓN
a través de convenio con la anterior) se han
señalado algunas observaciones, por lo cual
se presenta el siguiente cuadro con las observaciones más recurrentes derivado de la normatividad no atendida y la forma de prevenir
dicha observación:
¿CÓMO PREVENIRLA?
Obras y acciones fuera de los rubros establecidos para el Para el ejercicio de estos recursos, la autoridad deberá
fondo por la Ley de Coordinación Fiscal.
considerar 4 preguntas básicas:
Obras y acciones que no benefician directamente a 1. Lo planeado, ¿es realmente una obra, acción o
inversión?
población en rezago social y pobreza extrema.
2. Lo anterior ¿beneficia directamente a las zonas en
rezago social y pobreza extrema?
3. ¿Se encuentra dentro del decálogo establecido por la
Ley de Coordinación Fiscal?
4. ¿Están satisfechas las necesidades básicas como agua
potable, alcantarillado, etc.?
Si la autoridad detecta que alguna de las premisas
anteriores no están 100% satisfechas, será necesario
entonces, pedir una confirmación de criterio a la SEDESOL,
a fin de que se corrobore que la ejecución de la misma
reúne los requisitos establecidos por la ley.
Existe una concentración de los recursos en acciones de Desarrollar e implantar por el municipio un sistema
pavimentación y obras similares, lo cual contrasta con de información para la planeación que apoye a la
asignaciones menores en servicios básicos prioritarios, administración municipal en la integración de sus
como agua, drenaje y letrinas, y electrificación.
programas de inversión.
No se dispone de información actualizada sobre los déficits Entre otras:
de servicios e infraestructura básica, y de estudios sobre • Mapas de pobreza que identifiquen las zonas criticas en
el municipio.
las zonas y grupos de mayor rezago social, que apoyen la
planeación de las inversiones del fondo; éste fue un factor • Conocer, aunque sea de manera general, la
metodología del CONEVAL, para la medición de la
que influyó en la asignación del monto ejercido del FISM al
pobreza.
rubro de urbanización en contraste con lo asignado a los
rubros de agua potable, drenaje y letrinas, y electrificación. • Inventariar los déficits en los servicios básicos por
colonia y localidad (Agua, drenaje, electrificación,
infraestructura educativa y de salud, principalmente)
y cuantificación de la población afectada. La
información debe ser actualizada y dinámica.
• Impulsar una distribución programática de los recursos
del FISM que se orienten prioritariamente a la atención
de los déficits de los servicios básicos más fundamentales.
• Apoyar una distribución de los recursos del FISM entre la
cabecera municipal y el resto de las localidades, que
corresponda con la realidad del municipio y con la
forma en que se distribuye en esos ámbitos.
Falta de documentación comprobatoria del gasto y • Realizar un listado de los requisitos que el Código Fiscal
facturas que no reúnen requisitos fiscales.
de la Federación exige para los comprobantes fiscales,
establecidos en los artículos 29A, 29B y 29C, para cuando
se reciban dichos comprobantes sea más fácil detectar
si falta algún requisito y pedir que lo cumplimenten.
• Llevar acabo un expediente por obra, acción o inversión
correspondiente, que contenga la información lo más
completa posible.
Traspasos de recursos del fondo a otras cuentas, reintegrados Evitar en lo posible realizar traspasos de estos recursos
parcialmente, sin los intereses correspondientes, o no a otras cuentas; en caso de ser inevitable, cuidar que
reintegrados.
sean reintegrados lo más pronto posible con los intereses
generados.
88
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
HM
OBSERVACIÓN
¿CÓMO PREVENIRLA?
Recursos ejercidos por encima de los límites establecidos
para los Gastos Indirectos o el renglón de Desarrollo
Institucional, así como pagos improcedentes en estos
conceptos.
No convinieron, para la aplicación de los recursos, un
programa de desarrollo institucional con el Ejecutivo
Federal, por medio de SEDESOL, y con el Ejecutivo Estatal.
Los municipios que ejercieron recursos del fondo en
Desarrollo Institucional lo hicieron en conceptos que no se
corresponden con los objetivos de este rubro, por lo cual
fue nulo o mínimo su impacto en el fortalecimiento de la
capacidad técnica y administrativa de los municipios para
mejorar la capacidad de gestión del FISM. • Establecer en pesos el porcentaje máximo permitido
por cada rubro: PDI 2% y 3% GI, derivado de las
publicaciones por las Entidades en los medios oficiales y
procurar no salirse del monto definido.
• Realizar un expediente de cada uno de los rubros
anteriores.
• En el caso del PDI, recordar que el mismo deberá de ser
formalizado a través de un convenio con la Federación
(SEDESOL) y con el Gobierno Estatal.
• Los recursos del PDI podrán ser destinados a los siguientes
conceptos:
-Capacitación
- Asistencia técnica
-Equipamiento
- Acondicionamiento de espacios físicos
- Actualización del Marco Jurídico Municipal
- Profesionalización de los recursos humanos
- Promoción y difusión
- Coordinación institucional
• Respecto de los gastos indirectos, cuando se tenga
duda si un gasto puede ser considerado dentro de este
rubro, pedir una confirmación de criterio a la SEDESOL.
• Hacer transparente ante la sociedad municipal, la
integración del programa de inversión del FISM: publicar
en la página web del municipio; informar en medios de
comunicación como periódicos; colocar lonas en los
lugares donde se realizan las obras con la información
correspondiente y guardar evidencia del cumplimiento
de esta obligación.
• Integrar la participación de la sociedad en el proceso
de integración del programa de inversión del FISM para
lograr una efectiva participación social.
• Contar con un inventario de condiciones constructivas
y operativas de las obras que atienden los servicios
básicos.
• Elaborar un inventario de obras.
• Verificar mediante visitas físicas que las obras propuestas
para integrar el programa de inversión del FISM,
beneficiarán efectivamente a población en pobreza.
• Capacitar al personal encargado de cualquier etapa
del proceso de realización de las obras.
• Adquirir, arrendar o contratar con los recursos de gastos
indirectos los instrumentos necesarios para realizar
la supervisión de las obras, llevando un expediente
detallado del gasto realizado, así como su soporte
documental correspondiente.
No se implementaron mecanismos para dar a conocer a
la población los objetivos, la normativa y la estrategia del
FISM, lo que limitó su participación en el fondo e incidió en
el hecho de que se solicitaran obras y acciones que no se
pueden realizar con sus recursos. No difundieron a su población, al final del ejercicio, las
obras y acciones realizadas, su costo, ubicación, metas y
beneficiarios alcanzados. Existen debilidades en la capacidad técnica para formular los
proyectos para las obras del fondo, ya que no se dispone de
personal especializado, ni del equipo necesario, por lo que
éstos son realizados con retraso, no tienen la calidad necesaria
y registran modificaciones sustantivas durante el ejercicio.
La gestión del proceso de ejecución de las obras y
acciones registró debilidades originadas principalmente
por el desconocimiento o inadecuada interpretación
de la normativa en materia de obra pública, la reducida
disponibilidad de personal y otros recursos, así como
por una inadecuada coordinación entre las áreas de
las administraciones municipales participantes en dicho
proceso.
La supervisión es, en general, insuficiente, dada la limitada
plantilla de personal y otros medios; incide también el difícil
acceso a las localidades y las condiciones geográficas
de los municipios rurales, lo que influyó en la presencia
de trabajos de mala calidad, sin que se hubieran hecho
efectivas las garantías por defectos y vicios ocultos; esto
también determinó la existencia de obras inconclusas y
conceptos pagados y no ejecutados. No se enviaron a la SHCP ningún informe trimestral sobre
el ejercicio y destino del FISM, en el denominado Formato
Único.
No enviaron a la SHCP ninguna información sobre los
indicadores de desempeño del FISM.
• Definir al personal encargado de llevar el control de
este fondo.
• Capacitar sobre las obligaciones que deberá cumplir
para la ejecución del mismo.
• Establecer un cronograma específico, donde se señale
las fechas en las cuales deberá de enviar la información
correspondiente y realizarlo.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
89
Administración de Ingresos
Conclusiones
Derivado de lo anterior, cabe señalar que los recursos del FAIS en su vertiente municipal juegan un papel fundamental en el desarrollo de las estrategias,
ya que es a través de éstos con los que se puede
combatir a la pobreza extrema y rezago social, así
como dotar de infraestructura básica indispensable
que toda la sociedad debe de contar.
Además, es necesario realizar doble esfuerzo para
que los resultados y el efecto de dichos recursos
se vean reflejados en la reducción gradual de la
pobreza y de sus necesidades, así como impulsar
obras de infraestructura y servicios básicos para
sostener un desarrollo y crecimiento consistente.
De igual forma, resulta deseable mejorar las capacidades técnicas, administrativas y profesionales con el propio entorno social y político ya
que éstas pueden determinar la calidad de la
gestión, la eficacia y la eficiencia en el manejo
general del fondo y posteriormente, generar un
efecto en el mejoramiento de la calidad de vida
de la población a la que está destinado.
Posteriormente a lo mencionado es importante
señalar que a efecto de poder solventar alguna
90
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
observación realizada por el ente fiscalizador, es
necesario contar con el soporte documental, así
como contar con el respaldo de la normativa
aplicable, ya que como se recordará, dichos recursos conservan su naturaleza Federal y por lo
tanto, la normatividad aplicable es Federal y en
su caso Estatal.
En general, es deseable contar con una vasta
capacitación para el manejo de estos recursos,
ya que en caso de ser observados por el ente
fiscalizador y posteriormente, el desahogo del
proceso que se derive, puede durar varios años;
resultando que la persona que en su momento
fuera encargada de solventar la observación correspondiente ya no se encuentre en funciones y
por lo tanto se complique la defensa de la observación realizada.
Fabiola D. Aguiar concluyó sus estudios como Licenciada en Derecho en la Universidad del Valle de Atemajac (UNIVA) y actualmente se desempeña como
Auxiliar-Técnico de la Dirección de Desarrollo Jurídico
de la Hacienda Municipal. [email protected]
Jose Ángel Nuño Sepúlveda es Abogado por la Universisad de Guadalajara; Maestro en Fiscal por la UNIVA y
Maestro en Dirección y Gestión Pública, por la Universidad Menéndez Pelayo y la Universidad Carlos III de Madrid e investigador de la materia fiscal por más de 25
años; actualmente se desempeña como Director de
Desarrollo Jurídico de la Hacienda Municipal. jnunos@
indetec.gob.mx.
HM
Deuda Pública
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
91
Deuda Pública
Comportamiento de la
Deuda Pública Municipal
Antonio Pérez Angel
La Secretaría de Hacienda a través de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas, publicó información
relevante sobre las obligaciones financieras de los municipios en la banca comercial, de desarrollo y emisiones bursátiles al cuarto trimestre del 2012, destacando la deuda contratada por los municipios en 2012 que fue de $43,558
millones de pesos.
92
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
HM
La información utilizada para la elaboración de
este artículo es publicada por la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (SHCP), dentro de
sus apartados de política financiera e inteligencia financiera de las entidades federativas y municipios y proporcionada por la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la SHCP.
El artículo pretende describir el comportamiento
de las obligaciones financieras adquiridas por los
municipios durante 2012, así como la evolución de
los mecanismos financieros más utilizados por los
municipios en los últimos años y brindar información sobre cuáles son los municipios que han registrado mayor endeudamiento en el último período.
I.
ANÁLISIS DE LA CONCENTRACIÓN DE LAS
OBLIGACIONES FINANCIERAS 2012.
Las obligaciones financieras son todos aquellos compromisos que adquiere el municipio
con la intención de incrementar sus recursos
públicos y mejorar su capacidad de acción en
relación a los programas y proyectos que se
realizan para satisfacer las necesidades de la
población.
En este sentido, los mecanismos utilizados para la
contratación de deuda en los municipios son la
banca comercial, banca de desarrollo, emisiones bursátiles, fideicomisos y otros mecanismos
que sean atractivos y viables para adquirir deuda
pública.
En 2012 se reportó que 800 municipios implementaron estos mecanismos para incrementar
sus recursos públicos. La deuda al cierre del 2012
fue de $43,558 millones de pesos, esta cantidad es menor en un -.08% en relación al 2011
en que se reporto una contratación del deuda
de $43,907.2 millones de pesos en 952 municipios
del país.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
93
Deuda Pública
El cuadro siguiente muestra los municipios por entidad federativa que contrataron deuda en el 2012, así
como la relación de los mecanismos financieros utilizados en el mismo periodo.
OBLIGACIONES FINANCIERAS POR ENTIDAD FEDERATIVA DE LOS MUNICIPIOS CON LA BANCA COMERCIAL DE DESARROLLO Y
EMISIONES BURSÁTILES
Saldos al 31 de Diciembre de 2012 por Entidad Federativa y Municipio
(Millones de pesos)
Municipios
con
Banca
Obligaciones
Comercial
Financieras
2012
Banca de
Desarrollo
Aguascalientes
9
$236.88
$284.25
Baja California
4
$694.89
$2,785.95
Baja California Sur
4
$149.98
$207.42
Campeche
2
$193.80
Coahuila
Emisiones
Bursátiles
Fideicomisos
Otros
Saldo Total
$521.13
$205.90
$3,686.74
$357.40
$193.80
17
$628.58
$628.58
Colima
9
$347.51
$347.51
Chiapas
37
$911.25
$911.25
Chihuahua
27
$383.60
$95.88
$479.48
Distrito Federal
Durango
39
$48.88
$900.44
$949.31
Guanajuato
22
$1,287.92
$361.23
$1,649.15
3
$414.34
$32.32
$26.55
$45.51
Guerrero
$473.21
Hidalgo
14
$98.82
$5.34
Jalisco
101
$5,544.59
$2,185.65
Mexico
37
$3,939.79
$1,097.28
Michoacán
17
$489.47
$88.82
$578.29
Morelos
20
$1,267.08
$98.66
$1,365.74
Nayarit
19
$665.02
$-
$665.02
Nuevo León
17
$3,104.98
$2,276.05
$5,381.03
Oaxaca
57
$210.27
$210.27
Puebla
$149.67
$7,730.23
$224.55
$5,261.63
23
$740.97
$73.55
$814.53
Querétaro
3
$534.39
$23.67
$558.06
Quintana Roo
5
$661.10
$1,527.75
San Luis Potosí
9
$453.83
$57.01
Sinaloa
16
$60.00
$1,107.33
Sonora
19
$1,014.15
$226.45
Tabasco
Tamaulipas
3
4
Tlaxcala
21
Veracruz
208
Yucatan
Zacatecas
Total
$130.00
$2,318.85
$510.84
$72.16
$8.95
$1,176.28
$521.49
$1,834.25
$515.50
$226.07
$515.50
$121.86
$1,096.89
$42.19
$0.94
$43.13
$112.38
$2,496.30
$1.73
$169.72
$56.44
$996.13
25
$55.64
$112.35
9
$101.12
$35.87
800
$22,423.75
$17,356.55
$1,331.35
$1,444.82
$136.99
$1,331.35
$202.16
$2,244.88
$43,558.68
Cuadro elaborado por INDETEC con información obtenida de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre las obligaciones
financieras de los estados y municipios, disponible en línea en: http://www.shcp.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/Paginas/
Presentacion.aspx
94
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
HM
“En 2012 se reportó que 800 municipios
implementaron estos mecanismos para
incrementar sus recursos públicos. La
deuda al cierre del 2012 fue de $43,558
millones de pesos”
Es importante mencionar que en el cuadro anterior, las entidades con mayor concentración de
deuda pública por municipio contratada son:
Jalisco, Nuevo León, Estado de México, Baja California, Veracruz y Quintana Roo y las entidades
con menor concentración de deuda pública son:
Zacatecas, Hidalgo, Yucatán y Oaxaca.
Así mismo, la información anterior permite analizar el comportamiento de los mecanismos de las
obligaciones financieras durante ese año. El gráfico siguiente muestra la estructura de las obligaciones financieras contratadas por los municipios
en 2012.
Estructura de las Obligaciones Financieras de los Municipios
Emisiones
Bursátiles
3%
Fideicomisos
0%
Otros
5%
Banca de Desarrollo
40%
Banca Comercial
52%
Gráfico elaborado por INDETEC con información obtenida de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre las obligaciones
financieras de los estados y municipios, año 2012, disponible en línea en: http://www.shcp.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/
Paginas/Presentacion.aspx
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
95
Deuda Pública
El gráfico anterior muestra el comportamiento de los mecanismos financieros utilizados
por los municipios en 2012, destacando la
banca comercial como el instrumento más
utilizado con 52% equivalente a $22,543 millones de pesos, la banca de desarrollo con
40% equivalente a $17,356.6 millones de pesos, las emisiones bursátiles con 3.05% que
representa $1,331 millones de pesos y los fi-
deicomisos el .046%, que equivale a $202 millones de pesos.
Es necesario reflexionar que la contratación de
deuda en el municipio es una actividad de gestión
que se ha incrementado de forma importante en
los últimos años. El gráfico siguiente muestra la evolución de las obligaciones financieras contratados
por los municipios durante el periodo 2008-2012.
Evolución de las Obligaciones Financieras 2008-2012
Banca Comercial
Banca de Desarrollo
Emisiones Bursátiles
Fideicomisos
Otros
22,423.8
20,035.7
20,320.8
17,356.6
15,281.6
15,521.9
13,653.9
13,440.0
11,672.6
10,568.3
242.4
0.0
252.5
2008
0.0
211.4
271.0
2009
2,244.9
1,305.9
0.0
211.4
267.7
2010
0.0
2011
2,244.9
1,331.3
202.2
2012
Gráfico elaborado por INDETEC con información obtenida de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre las obligaciones
financieras de los estados y municipios, disponible en línea en: http://www.shcp.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/Paginas/
Presentacion.aspx
Esta información muestra la tendencia de los mecanismos financieros utilizados por los municipios en los
últimos años, reflejando un crecimiento importante
en los mecanismos de banca comercial y banca de
desarrollo como los más representativos, mientras las
emisiones bursátiles, los fideicomisos y otros mecanismos han sido poco utilizados en los últimos años.
96
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
II.
EVOLUCIÓN DE LAS OBLIGACIONES FINANCIERAS 2008-2012
En este apartado se pretende mostrar el comportamiento de los mecanismos que más recurridos
por los municipios para la obtención de deuda
pública en los últimos años.
HM
“El comportamiento de la banca de
desarrollo en los municipios reporta un
retroceso en relación al 2011, ya que
disminuyó en un 13.37% en 2012”
La banca comercial su comportamiento durante
el periodo 2008-2012, muestra que en 2012 tuvo
un crecimiento del 10% con base al 2011, menor
al crecimiento que se había reportado en 2011
con respecto al 2010, de 51%, como se muestra
en la siguiente gráfica.
Banca Comercial 2008-2012
$25,000.00
10%
51%
$20,000.00
$15,000.00
-2%
17%
2010
2009
$10,000.00
$5,000.00
$2012
2011
2008
Gráfico elaborado por INDETEC con información obtenida de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre las obligaciones
financieras de los estados y municipios, disponible en línea en: http://www.shcp.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/Paginas/
Presentacion.aspx
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
97
Deuda Pública
Es importante mencionar que la banca comercial es el mecanismo más recurrido por
parte de los municipios, ya que su proceso
de adquisición está basado en la capacidad
financiera de parte de los municipios para
responder a los compromisos adquiridos dando como garantía sus ingresos vía Fondo de
Aportaciones para el Fortalecimiento de los
Municipios (FORTAMUN), por lo cual el proce-
so de adquirir deuda mediante este concepto es recurrente.
El comportamiento de la banca de desarrollo en los
municipios reporta un retroceso en relación al 2011,
ya que disminuyó en un 13.37% en 2012, que representa $17,356.55, siendo en 2011 donde este mecanismo reportó deuda de los municipios por $20,035.68
de pesos, como se muestra en el siguiente gráfico.
Banca de Desarrollo 2008-2012
$25,000.00
29.08%
$20,000.00
-13.37%
1.57%
44.60%
2010
2009
$15,000.00
$10,000.00
$5,000.00
$2012
2011
2008
Gráfico elaborado por INDETEC con información obtenida de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre las obligaciones
financieras de los Estados y municipios, disponible en línea en: http://www.shcp.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/Paginas/
Presentacion.aspx
La evolución de las emisiones bursátiles como el
tercer mecanismo que emplean los municipios
para adquirir deuda reporta en 2012 un crecimiento mínimo de 1.95% equivalente a $1,331.35
millones de pesos, un crecimiento muy diferente
98
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
en relación al 2011 donde se reporto un crecimiento de 517% equivalente al $1,305.93 millones
de pesos en relación al 2010 cuya deuda ascendía a $211.37 millones de pesos, como se muestra
en el siguiente gráfico.
HM
Emisiones Bursátiles 2008-2012
$1,400.00
1.95%
517.84%
$1,200.00
$1,000.00
$800.00
$600.00
$400.00
-0.01%
-16.28%
2010
2009
$200.00
$-
2012
2011
2008
Gráfico elaborado por INDETEC con información obtenida de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre las obligaciones
financieras de los estados y municipios, disponible en línea en: http://www.shcp.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/Paginas/
Presentacion.aspx
La siguiente grafica muestra el comportamiento
de los mecanismos financieros utilizados en por
los municipios en los últimos años y su comportamiento entre si, donde se observa claramente
la tendencia a utilizar la banca comercial y la
banca de desarrollo como los instrumentos más
atractivos para el financiamiento; mientras que
las emisiones bursátiles y los fideicomisos son los
menos recurridos.
Obligaciones Financieras en los Municipios 2008-2012
$25,000.00
$20,000.00
Banca Comercial
$15,000.00
Banca de Desarrollo
Emisiones Bursátiles
$10,000.00
Fideicomisos
$5,000.00
$-
2012
2011
2010
2009
2008
Gráfico elaborado por INDETEC con información obtenida de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre las obligaciones
financieras de los Estados y municipios, disponible en línea en: http://www.shcp.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/Paginas/
Presentacion.aspx
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
99
Deuda Pública
III.
MUNICIPIOS CON MAYOR CONCENTRACIÓN
DE OBLIGACIONES FINANCIERAS 2012
En este análisis se destacan los municipios de
Guadalajara, Tijuana y Monterrey con un saldo
por arriba de los dos mil millones de pesos reportados, los municipios de Zapopan, Benito Juárez
y Nuevo Laredo reportan deuda contraída por
arriba de los mil millones de pesos, siendo éstos
los 6 municipios con mayor concentración de
deuda.
A continuación se muestran los 20 municipios que
reportaron mayor concentración de obligaciones financieras en 2012 con información proporcionada por SHCP a través de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas.
OBLIGACIONES FINANCIERAS POR ENTIDAD FEDERATIVA DE LOS MUNICIPIOS CON LA BANCA
COMERCIAL, DE DESARROLLO Y EMISIONES BURSÁTILES
Saldos al 31 de Diciembre de 2012 por Entidad Federativa y Municipio
(Millones de pesos)
Municipios
1
Guadalajara
2
Banca
Comercial
Banca de
Desarrollo
Emisiones
Bursátiles
Fideicomisos
Otros
Saldo
Total
2657.6
0.0
0.0
0.0
0.0
2,657.6
Tijuana
594.9
1815.1
0.0
0.0
0.0
2,410.0
3
Monterrey
984.6
1125.0
0.0
0.0
0.0
2,109.6
4
Zapopan
1407.7
57.8
0.0
0.0
0.0
1,465.5
5
Benito Juárez
0.0
1352.7
0.0
0.0
0.0
1,352.7
6
Nuevo Laredo
0.0
114.9
0.0
0.0
1,096.9
1,211.7
7
León
687.3
294.2
0.0
0.0
0.0
981.5
8
San Nicolás De los Garza
945.2
0.0
0.0
0.0
0.0
945.2
9
Mexicali
0.0
778.3
0.0
0.0
0.0
778.3
10
Tonalá
773.8
0.0
0.0
0.0
0.0
773.8
11
Puebla
741.0
0.0
0.0
0.0
0.0
741.0
12
Hermosillo
496.6
0.0
0.0
0.0
230.0
726.6
13
Ecatepec de Morelos
230.5
487.6
0.0
0.0
0.0
718.1
14
Tlaquepaque
0.0
698.5
0.0
0.0
0.0
698.5
15
Cuernavaca
698.3
0.0
0.0
0.0
0.0
698.3
16
Guadalupe
142.8
549.4
0.0
0.0
0.0
692.2
17
Durango
48.9
491.4
0.0
0.0
0.0
540.3
18
Solidaridad
517.0
0.0
0.0
0.0
0.0
517.0
19
San Pedro Garza García
272.9
225.1
0.0
0.0
0.0
498.1
20
Centro
0.0
492.2
0.0
0.0
0.0
492.2
Cuadro Elaborado por INDETEC con información obtenida de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre las obligaciones
financieras de los Estados y municipios, disponible en línea en:
100
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
HM
Es importante mencionar que del total de la deuda el 53.3% corresponde a la banca comercial,
el 40.3% a la banca de desarrollo y el 6.3% a otros
mecanismos financieros, en tanto que las emisiones bursátiles y fideicomisos no son mecanismos
utilizados por estos municipios para contraer deuda, como se muestra en el siguiente gráfico.
Importa destacar los casos de los municipios de
Zapopan y Durango. En el primero el incremento
de su deuda fue del 66% al pasar de $486 millones
en 2011 a $1,465 millones en 2012. En el segundo
caso del municipio de Durango su deuda pasó
de $455 millones de pesos en 2011 a $540 millones
de pesos en 2012, el 15% de incremento.
Estructura de las Obligaciones Financieras de los Municipios
Fideicomisos
0%
Emisiones
Bursátiles
0%
Otros
8%
Banca de Desarrollo
40%
Banca Comercial
52%
Gráfico elaborado por INDETEC con información obtenida de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre las obligaciones
financieras de los Estados y municipios, año 2012, disponible en línea en: http://www.shcp.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/
Paginas/Presentacion.aspx
El siguiente esquema pretende mostrar la relación entre el monto de las obligaciones financieras adquiridas por los municipios y la población
que habita el municipio, lo que nos permitiría demostrar el monto per cápita a que asciende la
deuda por cada municipio en 2012.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
101
Deuda Pública
DEUDA PER CÁPITA DE LOS 20 MUNICIPIOS CON MAYORES COMPROMISOS FINANCIEROS 2012
Municipios
2012
Población INEGI
Deuda Per cápita
Guadalajara
$2,657,617,690.34
1,495,189.0
$1,777.45
Tijuana
$2,410,017,662.00
1,559,683.0
$1,545.20
Monterrey
$2,395,572,887.86
1,135,550
$2,109.61
Zapopan
$1,822,744,160.05
1,243,756.0
$1,465.52
$894,388,688.69
661,176
$1,352.72
$1,211,745,661.54
384,033
$3,155.32
$981,485,535.24
1,436,480.0
$683.26
Benito Juárez
Nuevo Laredo
León
San Nicolás De los Garza
$945,244,003.68
443,273.0
$2,132.42
Mexicali
$778,275,299.00
936,826.0
$830.76
Tonalá
$773,771,770.70
478,689
$1,616.44
Puebla
$740,972,317.95
1,539,819
$481.21
Hermosillo
$726,584,691.82
784,342
$926.36
Ecatepec de Morelos
$718,112,633.96
1,656,107
$433.61
Tlaquepaque
$698,451,394.47
678,006
$1,030.16
Cuernavaca
$698,290,186.97
365,168
$1,912.24
Guadalupe
$692,225,328.70
678,006
$1,020.97
Durango
$540,306,970.71
582,267
$927.94
Solidaridad
$517,000,000.40
159,310
$3,245.25
San Pedro Garza García
$498,054,298.72
122,659
$4,060.48
Centro
$492,208,309.34
640,359
$768.64
Gráfico elaborado por INDETEC con información obtenida de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre las obligaciones
financieras de los Estados y municipios, disponible en línea en: http://www.shcp.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/Paginas/
Presentacion.aspx
102
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
HM
“Realizar la presupuestación base en
resultados vinculando la planeación,
políticas, objetivos, programas
y proyectos a realizar con las
demandas de la ciudadanía”
En el gráfico anterior se muestran los 20 municipios
con mayores compromisos financieros per cápita
en 2012, los cuales son: San Pedro Garza García,
con $4060.48 pesos por habitante, el municipio
de Solidaridad con $3,245.25 pesos por habitante, Nuevo Laredo con $3,155.32 pesos y el municipio de San Nicolás de los Garza con $2,132.42
pesos por cada habitante.
ce a la ciudadanía con la intención de mejorar los ingresos propios y hacer frente a las
obligaciones financieras.
2.
Realizar una planeación financiera real que
permita visualizar el flujo de efectivo que es
necesario, teniendo como objetivo controlar
los gastos imprevistos del municipio y planear
adecuadamente los tiempos y formas de
adquirir recursos con instituciones financieras.
3.
Realizar una presupuestación base en resultados, que permita al vincular la planeación,
políticas, objetivos, programas y proyectos a
realizar por el municipio con las demandas
de la ciudadanía optimizando así los recursos públicos asignados.
4.
Analizar y modificar los marcos jurídicos del
municipio, con el objetivo de acceder a mayores ingresos propios, mejorando su hacienda pública municipal disminuyendo o controlando la necesidad real del municipio de
adquirir obligaciones financieras.
IV.RECOMENDACIONES PARA ADMINISTRAR
LAS OBLIGACIONES FINANCIERAS
En 2012 de los 2400 municipios del país el 39.6%
de los municipios del país han adquirido recursos económicos a través de la implementación
de algún mecanismo financiero, lo cual permite
comprender que en el manejo de las haciendas
públicas municipales la utilización de estos instrumentos financieros tienen mayor relevancia.
Con la intención de brindar a los municipios herramientas que permitan controlar las presiones
financieras originadas por los compromisos financieros contratados y obtener mejor beneficio de
la administración la sus haciendas municipales, se
emiten las siguientes recomendaciones:
1.
Mejorar los ingresos del municipio a través de
acciones que permitan obtener mayores recursos por el impuesto predial, los derechos
de agua y los productos y servicios que ofre-
Antonio Pérez Ángel es Licenciado en Economía por
la Universidad de Guadalajara y Maestro en Gestión
Pública por la misma casa de estudios. Actualmente
se desempeña como Consultor-Investigador de la Dirección de Desarrollo Administrativo de la Hacienda
Municipal de INDETEC. [email protected]
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
103
Estudios e Investigaciones de Indetec
421 El Juicio Fiscal en Línea
y Juicio Fiscal en Vía Sumaria
420 Contabilidad Gubernamental
Leyes y Normas de la Armonización
Contable y Financiera
419 Legislación y Normatividad en
Materia de Coordinación Hacendaria
en México
417 Evaluación Socioeconómica de
Proyectos de Inversión en Servicios
Públicos Locales
416 Gestión Pública y Presupuesto
para Resultados
(de la Planeación a la Evaluación)
414 La Vigilancia de la Legal
Introducción de Mercancías y
Vehículos de Procedencia Extranjera
413 Reforma Hacendaria: Federalismo,
Sistema Tributario, Administración
Tributaria y Gasto Público
412 El Impuesto Empresarial a Tasa
Única IETU
411 Impuesto a los Depósitos
en Efectivo IDE
Análisis Conceptual y Operativo
410 Administración de las Cuotas
Adicionales a la Enajenación de
Gasolinas y Diesel
409 Vinculación IETU-ISR
Implicaciones de Fiscalización
408 Nuevas Fórmulas
de Distribución de Participaciones
404 Nuevas Obligaciones Estatales
en Gasto Transferido y el Enfoque
para Resultados
402 El Impacto de la Reforma Fiscal
y de Gasto Público en las Finanzas
Municipales
400 El Impacto de la Reforma
Hacendaria a los Fondos de los
Ramos 28 y 33 en los Municipios
399 Elementos en el Diseño de Programas
para Optimizar la Recaudación del Impuesto
Predial y la Modernización Catastral en
Entidades Federativas y Municipios
Información sobre su disponibilidad con el Lic. Christian Mencias Santoyo.
Correo electrónico: [email protected]. Teléfonos: 01(33) 3669 5550 al 59 ext. 108
* Publicaciones en versión electrónica.
Estudios e Investigaciones de Indetec
398 Los Recursos y los Incidentes
en el Juicio de Amparo
397 Retos y Opciones
Financieras para Entidades
Federativas y Municipios
390 Bases y Criterios Generales
para la Armonización Presupuestal
y Contable
389 Sistemas Públicos
de Pensiones: Situación Actual
y Perspectivas
385 Guía Práctica para el ISR en
Enajenación de Inmuebles
que Efectúan las Personas Físicas
No Empresarias
384 Análisis de la Normatividad en
Materia de Deuda Pública Local
381 Ramo 33: Fondos de
Aportaciones Federales*
376 Sistema para la Administración
de las Funciones de Notificación
y Cobranza de Créditos Federales y
Estatales en las Entidades Federativas*
396 Proyectos de Prestación
de Servicios: Compilación
de Experiencias
387 Estructura y Competencia
del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa
383 Análisis Teórico de la Asignación de Potestades
Tributarias entre Niveles de Gobierno: Referencia para
la Construcción de una Propuesta para México
375 Guía Básica de la Nueva Ley
del Impuesto Sobre la Renta
Información sobre su disponibilidad con el Lic. Christian Mencias Santoyo.
Correo electrónico: [email protected]. Teléfonos: 01(33) 3669 5550 al 59 ext. 108
* Publicaciones en versión electrónica.
394 Nuevas Tendencias
y Experiencias en Tributación
Inmobiliaria y Catastro
386 Glosario de Términos para el
Proceso de Planeación, Programación,
Presupuestación y Evaluación en la
Administración Pública
382 Guía Básica para Intervenir
en un Juicio de Amparo en Materia
Fiscal Federal
374 La Modernización
Administrativa de las Areas
de Egresos Estatales
Deuda Pública
Alternativas para
el Saneamiento y
Reestructuración de la
Deuda Pública Local
César Bojórquez León
En este artículo se expone la actual problemática de la deuda pública estatal y municipal de México. Asimismo,
se exploran algunas alternativas de solución para alcanzar el saneamiento financiero y la reestructuración de
pasivos, a fin de aliviar la presión de las finanzas públicas locales e impulsar el gasto en infraestructura y servicios
públicos.
106
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
HM
Introducción
En los últimos años ha cobrado fuerza la percepción de que algunos estados y municipios del país
se encuentran en quiebra técnica, desde un punto de vista financiero. Esta percepción se incrementó a partir de la crisis financiera internacional
2008-2009 y, posteriormente, por los problemas
de sobreendeudamiento que han aquejado a
algunos estados y municipios, que se han presentado a partir de 2010 y años subsiguientes.
Los analistas financieros, los académicos de diversas instituciones educativas y, en general, los
estudiosos de las finanzas públicas subnacionales,
han expresado diversas opiniones sobre la problemática de la deuda pública estatal y municipal.
Las conclusiones generales son las siguientes:
•
•
No se trata de un problema generalizado de
sobreendeudamiento local, sino eventos específicos concentrados en algunos estados
y municipios en lo particular.
El saldo total, la composición y la situación
de la deuda subnacional no representa un
•
riesgo sistémico para el mercado financiero
nacional o gobierno federal.
Sin embargo, también existe coincidencia
en que si bien actualmente la deuda pública estatal y municipal no es un riesgo sistémico, sí se deben tomar las providencias necesarias y las acciones específicas para que el
problema no siga creciendo a la velocidad
que se ha manifestado en los últimos años.
Es evidente que algunos gobiernos locales se han
visto en la necesidad de incrementar los niveles
de endeudamiento, ya sea en el mercado financiero tradicional (bancos comerciales, Banobras
y Bolsa Mexicana de Valores), como en pasivos
no bancarios: financiamientos con proveedores,
obligaciones a los institutos de pensiones estatales, despidos laborales, adeudos con la CFE, CONAGUA e IMSS, entre los más importantes.
En el presente trabajo exponemos algunas alternativas para solucionar la problemática que se
presenta cuando el servicio de la deuda (pago
de capital más intereses) empieza a ser una pesada carga para las finanzas públicas locales.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
107
Deuda Pública
“Se reconoce que existe un problema de
desequilibrio de las finanzas públicas de
algunos gobiernos subnacionales, y aunque
el panorama general no representa un
riesgo sistémico para el mercado bancario
ni para las finanzas públicas del país”
1.
Panorama General de la Situación de
la Deuda Pública de las Entidades Federativas y los Municipios
El Artículo 117 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos establece que los estados y los municipios pueden contraer obligaciones y empréstitos, siempre que sean contratados en moneda nacional, en territorio nacional y
además que sean destinados a inversiones públicas productivas. Las legislaturas de los estados
establecen las bases y conceptos, bajo las cuales
se pueden contratar tales obligaciones de pago.
El Artículo 9° de la Ley de Coordinación Fiscal, señala:
108
“Las participaciones que corresponden a
las entidades y los municipios son inembargables, no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para
el pago de obligaciones contraídas por los
estados o municipios con autorización de las
legislaturas locales, e inscritas a petición de
dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el Registro de
Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios”.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
Asimismo, el Artículo 49 de la Ley anteriormente
citada prevé que las aportaciones y sus accesorios que con cargo a los Fondos de aportaciones
que reciban las entidades y, en su caso, los municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, no serán embargables, salvo para
los efectos previstos por la misma norma:
“Artículo 49.- Las aportaciones y sus accesorios que con cargo a los Fondos a que se
refiere este Capítulo reciban las entidades
y, en su caso, los municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, no
serán embargables, ni los gobiernos correspondientes podrán, bajo ninguna circunstancia, gravarlas ni afectarlas en garantía
o destinarse a mecanismos de fuente de
pago, salvo por lo dispuesto en los artículos
50 y 51 de esta Ley. Dichas aportaciones y
sus accesorios, en ningún caso podrán destinarse a fines distintos a los expresamente
previstos en los artículos 26, 29, 33, 37, 40, 42,
45 y 47 de esta Ley....”
Consideramos que a pesar de que actualmente
se encuentran regulados los mecanismos y operaciones bajo los cuales se puede comprometer
el crédito público, en algunos los entes guberna-
HM
mentales locales se han extralimitado en la contratación de financiamientos, especialmente en
estos casos:
•
•
Se han contratado créditos de corto plazo (los cuales las leyes de deuda estatales
prevén que se paguen en el mismo ejercicio) para financiar el presupuesto público,
cuando en realidad en las leyes locales de
deuda pública sólo se permite contratar
este tipo de empréstitos para cubrir la falta de liquidez en períodos cortos de tiempo
(en el mismo ejercicio fiscal).
Se utilizan bienes y servicios proporcionados por proveedores, pero sin que para
ello exista la correspondiente provisión del
gasto, de conformidad al Presupuesto de
Egresos autorizado por la legislatura local
(en el caso de los estados) y los cabildos
(en el caso de los municipios), correspondientes a cada ejercicio fiscal.
•
En ocasiones no se liquidan las obligaciones
de pago contraídas con organismos estatales o federales a pesar de que dichos compromisos se encuentran pactados de conformidad con las leyes que los rigen.
Factores como los anteriores provocan que, en
ocasiones, los estados y municipios incumplan
con los compromisos con bancos, proveedores,
prestadores de servicios o entes gubernamentales.
OBLIGACIONES FINANCIERAS DE ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS
Saldos al cierre de cada año y al 30 de Septiembre de 2012
(Millones de pesos)
$390,777.49
S
a
l
d
o
s
$406,764.63
$314,664.30
$252,153.50
$203,070.20
100% de Incremento
2008
2009
2010
2011
Septiembre 2012
Fuente: Elaborado por INDETEC, con base en cifras de la UCEF-SHCP
Fuente: Elaborado por INDETEC, con base en cifras de la UCEF-SHCP
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
109
Deuda Pública
Al cierre de septiembre de 2012, del total de los
$406,764.63 millones de pesos que importaban
las obligaciones financieras de entidades federativas y municipios, la cantidad de 43,646.5 millones de pesos correspondían a estos últimos, es
decir, los municipios en conjunto deben aproximadamente el 10% del total de obligaciones registradas.
La deuda pública de los gobiernos subnacionales ha sido objeto de seguimiento y análisis de
parte del Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero (CESF)1. En su Tercera Reunión, celebrada el 4 de abril de 2011, el consejo de este organismo presentó al Ejecutivo Federal el informe
1
El Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero (CESF)
está conformado por el Secretario de Hacienda y Crédito Público, quien lo preside, el Gobernador del Banco de
México, el Subsecretario de Hacienda y Crédito Público,
dos subgobernadores del banco central, el Presidente de
la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, el Presidente de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, el Presidente de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro
para el Retiro y el Secretario Ejecutivo del Instituto para la
Protección al Ahorro Bancario.
110
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
sobre el estado que guarda la estabilidad del
sistema financiero en el país. En dicho informe se
afirma que:
“…no obstante que el endeudamiento de los
estados y municipios no representa un problema importante por el momento para el sistema
financiero del país, se consideró que es necesario generar los incentivos adecuados para
mejorar la transparencia y propiciar políticas
fiscales prudentes por parte de los estados y
municipios.”
Asimismo, vale agregar que de conformidad con
información proporcionada por el CESF, en ciertos casos las cantidades que realmente deben
los estados y municipios son superiores a las que
se encuentran registradas. En este tenor, en la
Cuarta Sesión del CESF, correspondiente al 23 de
junio de 2012, se informó que:
HM
“Para resolver las presiones financieras
de algunos estados y municipios, la
solución no es el rescate selectivo de
parte de las autoridades financieras
federales sino un saneamiento financiero
y reestructuración de pasivos”
“El Consejo analizó la evolución de la deuda
de las entidades federativas, de los municipios
y de sus organismos desconcentrados. Al respecto, y de acuerdo con el Registro de Obligaciones Financieras y Empréstitos de la Secretaría de Hacienda, el endeudamiento de estas
entidades se ubicó en 314 428 millones de pesos, al cierre de marzo de 2011. Sin embargo,
la información preliminar sobre este endeudamiento proporcionado para la misma fecha
a las autoridades financieras por los propios
intermediarios financieros, y así como la proveniente de la emisión de valores, sitúa dicha
cifra en 363 422 millones de pesos. Tratándose
del endeudamiento por entidad federativa, en
algunos casos éste es hasta 3.5 veces superior
al manifestado en el Registro. Lo anterior obedece a que los estados y municipios sólo están
obligados a registrar los endeudamientos que
generan afectación a sus participaciones.” 2
2
Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero, Cuarta sesión, 23 de junio de 2011.
A pesar de lo anterior, algunos organismos internacionales consideran manejable la situación
de las deudas subnacionales de México. Sobre
este tema, la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico (OCDE), ha opinado
que:
“A pesar de las mejoras que México ha introducido en la última década, los instrumentos
para garantizar la disciplina fiscal a nivel subnacional aún son débiles. Si bien la deuda de
los gobiernos subnacionales es moderada, en
comparación con estándares internacionales,
en los últimos años ha crecido rápidamente.”3
En suma, se reconoce que existe un problema
de desequilibrio de las finanzas públicas de algunos gobiernos subnacionales, y aunque el panorama general no representa un riesgo sistémico
3
OCDE, Serie “Mejores Políticas”, “MÉXICO MEJORES POLÍTICAS PARA UN DESARROLLO INCLUYENTE”, SEPTIEMBRE 2012.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
111
Deuda Pública
para el mercado bancario ni para las finanzas
públicas del país, es indudable que se deben
tomar las medidas pertinentes para corregir la
velocidad a la que se han contratado créditos,
sobre todo en el caso de algunas entidades y
municipios.
2.- Alternativas para el Saneamiento Financiero y la Reestructuración de Pasivos
Ciertamente que para resolver las presiones financieras de algunos estados y municipios, la solución
no es el rescate selectivo de parte de las autoridades financieras federales. El escenario más viable es
un proyecto de asesoría técnica cuyo fin sea apoyar a las autoridades locales en el establecimiento
de un:
“PROGRAMA DE SANEAMIENTO FINANCIERO Y
REESTRUCTURACIÓN DE PASIVOS”
Consideramos que un programa de esta naturaleza debe contener, mínimamente, los siguientes
puntos:
el año), así como mejorar la calificación de
la deuda pública.
•
Comparar las diversas fuentes de financiamiento que actualmente existen en el mercado, con el objeto de fortalecer la inversión
productiva.
Estrategias de acción:
•
•
•
Diagnóstico: análisis de la situación actual
de la deuda local.
Análisis de los posibles esquemas de reestructuración y su costo financiero.
Definición de esquema para reestructurar la
deuda.
2.1 Diagnóstico. Consideraciones Generales sobre la Situación Actual de la Deuda Pública
Local
El diagnóstico de la situación de cada entidad
federativa debe realizarse con base en su propia
información y, por lo tanto, de acuerdo a las circunstancias de cada caso particular:
Objetivo General:
•
Recuento de la deuda contratada con la
banca comercial, banca de desarrollo o
mercado bursátil: plazos, período de gracia
(en su caso), tasas (sobre Unidades de Inversión o tradicionales).
•
Condiciones generales de contratación: garantías otorgadas, períodos de amortización,
comisiones, etc.
•
Otras obligaciones de pago: PPS, créditos de
corto plazo, cadenas productivas, adeudos
con organismos públicos federales y cuentas
por pagar a proveedores.
Alcanzar el saneamiento financiero mediante el mejor perfil de la deuda de las entidades
federativas y los municipios, a fin de elevar el
nivel en la prestación de los servicios públicos
locales.
Objetivos Específicos:
•
•
112
Reestructurar la deuda con el propósito de
que disminuya su carga financiera y liberar
recursos para el gasto social, infraestructura
y la prestación de servicios públicos.
Lograr un mejor perfil en la deuda local, de
tal forma que permita disminuir el servicio de
la misma (pago de capital más intereses en
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
Obviamente, para realizar un diagnóstico general sobre la situación de la deuda pública de las
HM
entidades federativas, se requeriría información
integral y fidedigna, con el objeto de extraer los
aspectos comunes y así poder emitir algunas
conclusiones.
2.2 Análisis de los Posibles Esquemas de Reestructuración y su Costo Financiero
En la etapa de análisis de los posibles esquemas
de reestructuración y su costo financiero, se deben tomar en cuenta los siguientes factores de
decisión:
•
•
•
•
•
•
Estudio del mercado de crédito nacional
La tasa de interés aplicable al financiamiento
Los gastos adicionales
El plazo al cual se contraten los recursos
El tiempo que se tarde la fuente de financiamiento en resolver la solicitud de crédito y en entregar los recursos
Las condiciones generales según las cuales se otorgue el financiamiento
Cabe señalar que algunos factores de decisión
son plenamente cuantificables, a los cuales les
llamaremos “factores cuantitativos”, mientras
que otros no es posible cuantificarlos o lo son
menos, a los que les llamaremos “factores cualitativos”. Sobre cada uno de ellos, cabe aclarar
que metodológicamente no existe mayor problema para determinarlos, siempre que se disponga de la debida información.
Enseguida se formularán algunos comentarios
breves al respecto:
2.2.1 Factores Cuantitativos
2.2.1.1 La tasa de interés aplicable al financiamiento
En la medida en que se disponga de información,
es posible comparar las tasas de interés aplicables a las distintas fuentes de financiamiento. Sin
embargo, no es la tasa de interés aplicable al
empréstito el único elemento que se debe tomar
en cuenta. Es más: en determinadas circunstanHACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
113
Deuda Pública
cias puede no ser el factor más importante, sino
un elemento más que deberá tomarse en cuenta dentro de un amplio espectro de factores de
decisión.
asesorías, gastos fiduciarios, gastos notariales,
calificaciones, etc.), ya que dichos gastos representan uno de los elementos más importantes de
los “factores cuantitativos” para elegir fuente de
financiamiento.
2.2.1.2 Los gastos adicionales
Aquí intervienen una serie de factores que alteran
el costo total del dinero, razón por la cual el costo al
que realmente se contratan los recursos casi siempre es superior a la simple tasa de interés que se
pacta en los contratos. Ejemplos: comisiones, costo
de coberturas, avales, asesorías financieras y legales, calificación de riesgo crediticio, entre otros.
En razón de tales costos, no es conveniente comparar a las diferentes fuentes de financiamiento
basando el análisis únicamente en el costo del
dinero representado por la tasa de interés a la
cual se contratan los recursos (ya sea con base
de referencia en los CETES+ X puntos, o bien, TIIE+
X puntos), sino que es más adecuado comparar
el costo del financiamiento tomando en cuenta
también los gastos inherentes al contrato de crédito o emisión; a este concepto le denominamos
el “costo del capital”. Insistimos en que este término difiere radicalmente de la tasa de interés pactada en el contrato, cualquiera que sea la base
de referencia.
El cálculo del costo del capital en el largo plazo
siempre será una aproximación; pero esta tarea
arroja resultados satisfactorios, sobre todo cuando a las diferentes opciones crediticias se les
aplica escenarios de inflación semejantes y en
ese caso sólo cambian las condiciones en que
se contratan los recursos y la mecánica para
realizar los pagos en cada fuente de financiamiento.
En este documento nos interesa demostrar el
efecto que ocasionan en el costo del capital los
gastos inherentes al financiamiento (comisiones,
114
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
Para ello, a continuación exponemos el procedimiento para calcular la tasa de interés que representa el costo del capital (r) a largo plazo. Esta
tasa es la que satisface la igualdad de la ecuación siguiente:
Fórmula 1:
( P G)
Pago( j )
=0
j
j =1 (1 + r )
n
En donde:
P = Monto del préstamo solicitado
G = Gastos totales inherentes al préstamo
n = Número de períodos de vigencia del préstamo
r = Es la incógnita que representa el costo del
capital
Cabe señalar, que mediante esta fórmula podemos encontrar el costo del capital tanto en términos nominales como reales, según los pagos
estén expresados en pesos corrientes o en pesos
constantes (es decir, sin descontar o descontando el efecto que la inflación tenga sobre los pagos).
Por el momento, lo que más nos interesa es extraer algunas conclusiones del procedimiento anterior:
•
Mientras más altos y más numerosos sean los
gastos inherentes al crédito, más alto será el
costo del capital de esa alternativa de financiamiento. Por desgracia, en la realidad este
factor es más importante de lo que suele
pensarse.
HM
•
Obviamente, mientras más alta sea la tasa
de interés pactada en el contrato de crédito, también será más alto el costo del capital
de la fuente de financiamiento, ya que mayores serán los pagos (que incluyen pago de
capital más intereses).
Concretamente, en la emisión de deuda en el
mercado de valores, se calcula que los costos y
gastos iniciales (comisiones, asesorías, gastos notariales y fiduciarios, etc.) equivalen aproximadamente al 1.5 por ciento del monto total emitido,
aunque debe reconocerse que algunos de tales
costos son fijos, es decir, sirven para otras operaciones de financiamiento.
Por ejemplo, el Fideicomiso de Administración y
Pago es un fideicomiso maestro, lo cual significa
que se encuentra diseñado para que mediante
dicho instrumento puedan cubrirse no únicamente las deudas derivadas de la emisión de los cer-
tificados, sino que su propósito es funcionar como
mecanismo de pago de todas aquellas deudas
contraídas por el estado o municipio que se encuentren garantizadas con participaciones fideicomitidas y que cumplan con los requisitos que se
establecen en el fideicomiso para ser consideradas como tales.
2.2.2 Factores Cualitativos
No obstante el peso específico tan alto que tienen los factores cuantitativos (tasa de interés más
gastos inherentes al crédito), para tomar decisiones relacionadas con reestructuración de pasivos
también deberán tomarse en cuenta factores
cualitativos:
a) El Plazo. Este es un elemento central para
elegir una fuente de financiamiento, ya que
el plazo de los recursos contratados deberá estar de acuerdo con la capacidad de
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
115
Deuda Pública
generación de flujos monetarios del (los)
proyecto(s), con el objeto de pagar oportunamente el importe del principal más los
costos financieros (intereses) durante el período de amortización.
Dentro de este factor cualitativo se incluye
el plazo de gracia que en ocasiones se incluye dentro del contrato de crédito y que
consiste en otorgar un período de tiempo en
el que únicamente se pagan los intereses, sin
abonar al principal.
b) El Monto de los Recursos Necesarios. Se
toma en cuenta como opción de financiamiento generalmente aquella que tenga
capacidad para satisfacer el monto total
de los recursos deseados o al menos una
parte importante de los mismos.
3.- Conclusiones
Actualmente, es posible el financiamiento para inversiones públicas productivas tanto de parte del
sector bancario (banca múltiple y banca de desarrollo), como del sector del mercado de valores.
•
Corresponde a cada entidad federativa o
municipio estudiar las condiciones generales que esta fuente de financiamiento ofrece y compararlas con otras opciones crediticias.
•
En este documento se ha intentado exponer
los factores cuantitativos y cualitativos que
sirven para elegir fuente de financiamiento,
con independencia de que sea una fuente
tradicional o novedosa.
•
En general, para determinar el costo del financiamiento, es preciso analizar los “factores cuantitativos” (tasa de interés, comisiones,
gastos inherentes al financiamiento, principalmente), lo mismo que los “factores cualitativos” (plazo, período de gracia, tiempo de
tramitación y facilidades para obtener los recursos).
•
Finalmente, el propósito de este documento
no es proponer una u otra fuente de financiamiento como la mejor opción, sino que
se entiende que cada entidad federativa o
municipio deberá elegir a la institución financiera que se apegue a sus propias necesidades y circunstancias.
c) Servicios Adicionales.- A pesar de la relevancia de los factores, tanto cuantitativos como
cualitativos, en el momento de seleccionar
una fuente de financiamiento también cuentan los servicios o productos adicionales que
una determinada fuente de financiamiento
puede ofrecer. Por ejemplo:
•
•
•
•
116
La facilidad de obtener créditos a corto
plazo para cubrir faltantes temporales
en el flujo de tesorería.
Otorgar financiamientos con menores
requisitos y garantías.
Posibilidad de financiar o absorber total
o parcialmente gastos iniciales (calificación de la deuda, gastos de asesoría,
entre otros).
Otros servicios adicionales que la fuente
de financiamiento puede ofrecer.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
César Bojórquez León es maestro en economía y consultor-investigador en materia financiera de INDETEC,
e-mail: [email protected]
HM
Administración de Egresos
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
117
Administración de Egresos
Programa Anual de
Evaluación de Políticas y
Programas Públicos
Luz Elvia Rascón Manquero
118
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
HM
I. Introducción
El diseño institucional que rige al Presupuesto con
base en Resultados y el Sistema de Evaluación del
Desempeño, y en general al proceso presupuestario, sirve de plataforma para dar mayor certidumbre jurídica y económica, así como transparencia al proceso presupuestario en su conjunto1.
Por un lado, la responsabilidad fiscal para promover una política económica que sustente el
desarrollo del país con base en finanzas públicas
sanas, el uso eficiente, eficaz y transparente de
los recursos públicos y la rendición de cuentas a
la población sobre el manejo de los mismos, institucionalizó los esfuerzos para implantar el Presupuesto con base en Resultados PbR y el Sistema
de Evaluación del Desempeño SED; y por el otro,
1
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación;
Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal;
reforma a la Constitución en materia de gasto público;
y las consecuentes reformas a la referida Ley en materia
del PbR y el SED.
las reformas a la Constitución en materia de gasto
público y fiscalización, que tienen como uno de
sus objetivos fundamentales mejorar sustancialmente la manera en que los gobiernos gastan los
recursos que les proveen los contribuyentes para
atender las necesidades de la población.
Conforme a lo anterior, las principales disposiciones consisten en administrar los recursos bajo los
siguientes criterios:
•
Evaluar los resultados del ejercicio de los recursos públicos, con el objeto de propiciar
que los recursos económicos se asignen con
base en principios de eficiencia, eficacia,
economía, transparencia y honradez para
satisfacer los objetivos a los que estén destinados.
•
La evaluación deberá coordinarse a través
de instancias técnicas independientes (distintas a los órganos de fiscalización) que establezcan, respectivamente, los gobiernos
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
119
Administración de Egresos
•
federal, de las entidades federativas y el Distrito Federal.
das como resultado de las evaluaciones.
Los criterios a los que deben sujetarse las
evaluaciones, destacan lo siguiente:
Con el fin de respetar la autonomía estatal, los
resultados del gasto federalizado se debe reportar en los informes de finanzas públicas federales, así como en el ámbito local; y, que el gasto
que realicen los Estados con sus propios recursos
(participaciones y otros ingresos propios) se sujeten a mecanismos del PbR y a evaluaciones
de desempeño por instancias independientes a
nivel local.
 Ser realizadas por expertos independientes;
 Ser públicas y contar con el mínimo de
información que señala la Ley, incluyendo un resumen ejecutivo, la metodología empleada, los datos del evaluador
y el costo de la misma;
 Establecer programas anuales de evaluación de políticas públicas, programas y desempeño de los ejecutores;
 Incluir la perspectiva de género; y
 Dar un adecuado seguimiento a la
atención de recomendaciones emiti-
II. LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO
El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED),
en calidad de componente de la Gestión para
Resultados, tiene como función principal ofrecer
los medios y procedimientos para que las dependencias, instituciones y organismos, incorporen la
información a través de la cual se realiza el seguimiento, monitoreo y evaluación sistemática de
los programas públicos (Ver Fig. No. 1).
Fig. No. 1. Elementos Metodológicos de la Evaluación de Políticas y
Fig. No. 1. Elementos Metodológicos
de la Evaluación de Políticas y
Programas Públicos
Programas Públicos
Gestión de las asignaciones
Gestión de las asignaciones
Planeación
Objetivos
Planeación
Objetivos
Programación
Indicadores
Programación
Indicadores
Presupuestación
Metas
Presupuestación
Metas
Ejercicio
Ejercicio
Reglas de
Operación
Reglas de
Operación
Fuente: Subsecretaría de Egresos, SHCP, 2010
Fuente: Subsecretaría de Egresos, SHCP, 2010
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HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
Mejora de las
políticas y
Mejora de las
programas
políticas y
públicos
programas
públicos
Seguimiento
Seguimiento
Información
del
Información
desempeño
del
desempeño
Evaluación
Evaluación
Decisiones
presupuestarias
Decisiones
presupuestarias
Rendición de
cuentas
Rendición de
cuentas
Transparencia
Transparencia
Elevar la calidad
del gasto
Elevar la calidad
del gasto
HM
La Evaluación del Desempeño tiene a su vez dos
componentes:
 El primero se refiere a la evaluación de
las Políticas y Programas Públicos, mediante el cual se verifica el grado de
cumplimiento de objetivos y metas.
 El segundo, impulsa y pone en marcha
las acciones que inciden en el funcionamiento y resultados de las instituciones públicas, a fin de que éstas eleven
sustancialmente su eficiencia y eficacia,
modernicen y mejoren la prestación de
los servicios a su cargo, y promuevan la
productividad en el desempeño de sus
funciones y en la reducción del gasto
de operación. En resumen, abarca la
gestión para la Calidad del Gasto.
Los indicadores estratégicos y de gestión, que
forman parte de la Matriz de Indicadores de
cada programa público, entregan información
oportuna que permite evaluar la asertividad de
las políticas públicas y determinar el impacto
que los recursos tienen sobre el bienestar de la
población; así como medir y evaluar de manera
continua y sistematizada la eficacia, eficiencia,
calidad y economía de los programas presupuestarios y de la gestión institucional.
III. EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y PROGRAMAS PÚBLICOS
Este componente del SED, implica una gama de
elementos metodológicos que por un lado permiten observar la alineación entre el conjunto de
acciones públicas vinculadas con el Plan de Desarrollo, y de éste con los Planes Sectoriales e institucionales; y por el otro, valorar la pertinencia, eficacia
y eficiencia con que se ejecutan tales acciones, y
valorar de manera objetiva el desempeño de las
políticas públicas y los programas presupuestarios.
Todo esto, bajo los principios de verificación del
grado de cumplimiento de las metas y objetivos,
con base en indicadores estratégicos y de gestión, que permitan conocer los resultados de la
aplicación de los recursos públicos y el impacto
social de los mismos (Ver Fig. No. 1).
En este punto, es importante aclarar la distinción
entre el Sistema Automatizado de Evaluación del
Desempeño, y la Evaluación de las Políticas y Programas Públicos.
Por un lado, el sistema automatizado es una herramienta que facilita la función de seguimiento y
monitoreo de los programas presupuestarios, y que
permite, a través de los indicadores y el reporte de
avance de metas correspondientes generados por
las propias dependencias, corregir el rumbo de los
programas y tomar mejores decisiones respecto al
presupuesto del siguiente año fiscal; en tanto que la
Evaluación de las Políticas y Programas Públicos, las
gestiona la instancia técnica de evaluación correspondiente y se ejecuta por especialistas externos,
con el fin de otorgar el carácter de independencia
y objetividad a los análisis, observaciones y recomendaciones que de éstas resulten.
No obstante, el desempeño global de un Programa y/o de una Política Pública específica, se determina por la información que brinden tanto el
seguimiento al conjunto de indicadores, como las
evaluaciones realizadas.
En suma, los resultados de las evaluaciones son
tomados en cuenta para mejorar el diseño y gestión de las Políticas y Programas Públicos, y para
orientar las asignaciones de recursos con mayores elementos de análisis y de juicio respecto a
los objetivos, las prioridades, los avances alcanzados, y los factores que inciden en el impacto
económico y social de la población beneficiaria;
así como la eficiencia y calidad de los bienes y
servicios entregados (ver Fig. No. 2)
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
121
Administración de Egresos
Fig. 2 Los tipos de evaluación para la mejora continua
De políticas públicas, programas y desempeño institucional:
De consistencia y resultados.- Analiza el diseño y el desempeño global del
programa.
De procesos.- Analiza eficacia y eficiencia de los procesos operativos del programa,
así como su contribución al mejoramiento de la gestión.
De indicadores.- Analiza, en gabinete y en campo, su pertinencia para el logro de
los resultados esperados de las políticas y programas.
Específica.- Analiza aspectos específicos para la mejora de los programas.
Complementaria.- Atiende aspectos relevantes no considerados en alguno de los
otros tipos de evaluación y se realiza a iniciativa de las dependencias y entidades.
Del impacto social y económico del gasto público:
De impacto.- Identifica el cambio logrado por el programa respecto de una población
de referencia con características similares a las que atiende el programa.
Estratégica.- Analiza diversos aspectos en torno a estrategias, políticas e
instituciones.
CONEVAL, 2010
Para cumplir con lo anterior, cada orden de gobierno, en el ámbito de sus respectivas competencias, implementa las siguientes acciones:
»
»
122
Diseño de un Programa Anual de Evaluación (PAE), en el que se determinen, tomando la opinión de sus Congresos, los
programas que deberán ser evaluados y
el tipo de evaluación que le es aplicable.
Lo anterior permitirá coordinar una estrategia gradual de seguimiento y evaluación
de los programas, metas y acciones de la
política pública, articulándolas sistemáticamente con la planeación y el proceso
presupuestario.
Mediante dicho PAE, se coordinan diferentes
tipos de evaluación para analizar distintos
aspectos de los programas y los efectos del
gasto en la población.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
»
Promoción, ante las instancias técnicas de
evaluación correspondientes, la orientación de las diferentes tareas de control, tales
como auditorías, informes institucionales y
auditorías del desempeño, entre otros, hacia una gestión para resultados; procurando
que coadyuven a la mejora del desempeño
de los programas, dependencias y organismos de la administración pública del orden
de gobierno correspondiente (federal, estatal y municipal).
»
Integración de los resultados de todas las
evaluaciones externas e internas que se tengan de cada programa, así como los resultados de las auditorías, informes internos y
seguimiento de indicadores, a efecto de retroalimentar la operación de las dependencias y organismos públicos, en la búsqueda
de resultados.
HM
“El diseño del PAE determina,
tomando en cuenta la opinión de
los congresos correspondientes,
los programas que deberán ser
evaluados y el tipo de evaluación que
le es aplicable a cada uno de éstos”
La descripción de los elementos metodológicos
del componente de Evaluación de Políticas y Programas Públicos, del Sistema de Evaluación del
Desempeño, son los siguientes (Subsecretaría de
Egresos, SHCP, 2010):
 Metas:
 Metas de largo plazo establecidas por
el Ejecutivo.
 Metas de los objetivos de los Programas
Presupuestarios.
 Objetivos:
 Objetivos estratégicos del Plan de Desarrollo y de los Programas que de éste se
derivan (sectoriales, regionales, especiales).
 Objetivos estratégicos de las dependencias, instituciones y organismos públicos.
 Objetivos de los Programas Presupuestarios.
 Seguimiento:
 Monitoreo del avance del ejercicio presupuestario y cumplimiento de objetivos
y metas.
 Atención a compromisos de mejora.
 Indicadores:
 Indicadores estratégicos de los Programas Sectoriales, Regionales y Especiales.
 Indicadores estratégicos y de gestión
de los Programas Presupuestarios.
 Evaluación:
 Evaluación de Programas y Políticas Públicas.
 Evaluación permanente del desempeño institucional.
 Información del Desempeño:
 Información resultante del proceso, integrada en el Sistema.
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
123
Administración de Egresos
 Reglas de Operación:
 Reglas de operación orientadas a resultados de los Programas Presupuestarios
sujetos a ellas.
IV. GESTIÓN PARA LA CALIDAD DEL GASTO PÚBLICO
La Gestión para la Calidad del Gasto Público,
como componente de la evaluación del desempeño, constituye una estrategia que incluye:
•
•
•
Acciones de modernización y mejora en la
prestación de los servicios;
Productividad en el desempeño de las funciones de las dependencias, instituciones y
organismos públicos; y
Reducción del gasto de operación.
Con este fin, los titulares de las dependencias,
instituciones y organismos públicos, formalizan los
compromisos incluidos en las acciones descritas;
y el avance de su cumplimiento se mide con base
en indicadores de desempeño institucional, cuyo
reporte se envía por conducto de la Secretaría
de Finanzas Estatal (SHCP en el orden federal) al
124
HACIENDA MUNICIPAL ABRIL-JUNIO 2013
ejecutivo, y a través de éste, al Congreso (federal
o local, en sus respectivas competencias).
Cabe destacar que la austeridad y racionalidad presupuestaria, forma parte del “Pacto por
México”2, promovido por el Ejecutivo Federal desde la Presidencia de la República, y firmado por
los representantes de los principales tres partidos
políticos, cuyos acuerdos generales son:
•
Ser una sociedad de derechos y libertades;
Empleo y crecimiento económico para la
competitividad;
Seguridad y justicia social;
Transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción; y
Gobernabilidad democrática.
2
http://www.indetec.gob.mx/cpff/verNotas.asp?key=131
•
•
•
•
Luz Elvia Rascón Manquero, es Doctora en Negocios y
Estudios Económicos por la UdeG; Maestra en Ciencias
por la Universidad de Chihuahua; Estudios en Desarrollo
Regional por el Convenio UACH-COLEF; y actualmente
se desempeña como Directora del Sistema Integral de
Información en el INDETEC. [email protected]