1. Ciencia

RESOLUCIÓN DEL CONSEJO DIRECTIVO
ORGANISMO SUPERVISOR DE LA INVERSIÓN EN ENERGÍA Y MINERÍA
OSINERGMIN N° 204-2014-OS/CD
Lima, 16 de octubre de 2014
CONSIDERANDO:
1. ANTECEDENTES
Que, el 15 de agosto de 2014 fue publicada en el diario oficial El Peruano la
Resolución OSINERGMIN N° 166-2014-OS/CD (en adelante “Resolución 166”),
mediante la cual se fijó la Tarifa Eléctrica Rural para Sistemas Fotovoltaicos, los
cargos de corte y reconexión para dichos sistemas, así como sus respectivas fórmulas
de actualización y condiciones de aplicación;
Que, con fecha 05 de setiembre de 2014, la Empresa Regional de Servicio Público de
Electricidad Electronoroeste S.A. (ENOSA), interpuso recurso de reconsideración
contra la Resolución 166, siendo materia del presente acto administrativo el análisis y
decisión de dicha solicitud.
2. EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN
Que, la recurrente solicita que se declare nula la Resolución 166, porque considera
que la referida resolución contraviene los principios de verdad material y eficiencia
reconocidos en la Ley N° 28749, Ley General de Electrificación Rural (LGER), su
Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 025-2007-EM (RLGER), la Ley N°
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG) y el Reglamento General
del Osinergmin, aprobado por Decreto Supremo 054-2001-PCM;
Que, asimismo, solicita que si se estima favorable su pedido se modifique la resolución
impugnada en los términos que plantea en sus argumentos del recurso en los que
fundamentalmente expone los criterios que se indican a continuación.
2.1. ARUMENTOS DE LA RECURRENTE
Que, ENOSA señala que la Resolución 166 es nula parcialmente en los extremos
que, inobservando el principio de eficiencia, no reconoce los costos del recurso de
mano de obra de CAPECO ni los costos de remuneraciones de personal propio
reconocidos en el Estudio de Costos del Valor Agregado de Distribución (VAD) del
Sector Típico SER de la regulación de noviembre del 2013. En cuanto al primero
señala que no se reconocen los costos de instalación, los que representan el VNR
y los costos de explotación técnica y comercial. En lo referente a remuneraciones,
el impugnante indica que no se reconocen los costos de remuneraciones de
personal propio del Estudio de Costos del VAD del Sector Típico SER que fueron
reconocidos en la regulación de noviembre del 2013;
Que, ENOSA fundamenta su solicitud en los Artículos 10 inciso 2, 3 inciso 4, y
Artículo 6 de la LPAG sobre los requisitos de validez del acto administrativo.
Agrega que el acto administrativo que recurre no expresa claramente las razones
legales y/o técnicas que llevaron al regulador a rechazar su pedido (i) de
considerar en los costos de mano de obra los publicados por CAPECO, (ii) de
reconocer las remuneraciones del personal propio. Refiere que Osinergmin solo
realizó una motivación aparente, con falta de motivación interna de razonamiento,
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habiéndose infringido el principio de predictibilidad, de acuerdo con los siguientes
argumentos:
a) Costos del recurso de mano de obra empleados en el proceso y los
publicados por CAPECO
Que, ENOSA indica que el regulador en el Informe Técnico 402-2014-GART
(Informe 402), señala que los costos de mano de obra han tomado como
referencia los costos de terceros que realizan la operación y el mantenimiento
actualmente, pues tratándose de zonas rurales alejadas podrían ser
administradas por personas propias del lugar, cuyo costo podría ser menor a la
referencia fijada por CAPECO, pudiendo las empresas dedicadas a la
administración de los SFV en zona rural, reclutar trabajadores locales y
capacitarlos. Se indica, además, que los contratistas reducen sus precios en
las licitaciones públicas de proyectos con SFV y se adjudican las obras en
promedio con el 84% del precio referencial de CAPECO; concluyéndose que en
zonas rurales alejadas, no procede la aplicación de los costos de CAPECO
para la mano de obra de instalación debido a que no corresponden a la
realidad de dichas zonas y que corresponden más bien los costos de terceros;
Que, señala ENOSA, en los otros tres procedimientos de distribución eléctrica
previstos en la aprobada por la Resolución Osinergmin 080-2012-OS/CD, así
como en las regulaciones tarifarias aplicables a los Sistemas Eléctricos Rurales
(SER), para el recurso de mano de obra se consideran los costos de CAPECO
y que solo el de la Tarifa Eléctrica Rural no considera tales costos; por lo que
concluye la recurrente que en la instalación fotovoltaica se deben reconocer los
costos CAPECO.
b) Costos de remuneraciones del personal propio del Estudio de Costos del
VAD del Sector Típico SER
Que, ENOSA indica que solicitó a Osinergmin reconocer las remuneraciones
del personal propio por considerarlos coherentes con los criterios adoptados en
el proceso regulatorio fotovoltaico pasado y además por ser el monto
reconocido en el proceso regulatorio del VAD del año 2013 para el Sector
Típico SER. Agrega que en el Informe 402, Osinergmin indicó que los costos
del personal propio que se han considerado para la empresa modelo SFV se
han actualizado en función al cuadro del presupuesto analítico del personal
(PAP) de ENOSA 2014; que dichos costos representan precios de mercado de
la zona donde operan las empresas que administran sistemas fotovoltaicos; y,
que las actividades que se realizan son básicas y de bajo riesgo;
Que, indica ENOSA, los puestos de trabajo del personal seleccionados por el
regulador del listado PAP de ENOSA 2014 para la empresa modelo de los
SFV no son los correctos para cumplir las funciones que exige el modelo y no
satisfacen mínimamente las exigencias del modelo de gestión que pide la
regulación a aprobar. Considera que ello involucra un defecto de motivación o
motivación aparente porque no demuestra con un razonamiento lógico y
sustentado que no corresponde las alegaciones de las empresas distribuidoras,
en atención al principio de eficiencia, y que ha ocurrido un
subdimensionamiento del modelo exigido por la regulación;
Que, considerando que debe haber uniformidad de criterios en los procesos
regulatorios, la recurrente ha construido un cuadro de remuneraciones anuales
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reconocidas al personal propio que le deben reconocer en el presente proceso
regulatorio SFV 2014. Señala que las instalaciones fotovoltaicas constituyen un
SER y que por ello se concluye que en la tarifa fotovoltaica debe aplicarse los
precios de una empresa eficiente de distribución eléctrica;
Que, en cuanto a los puntos a) y b) precedentes expuestos por la recurrente,
esta considera que la Resolución 166 es nula parcialmente porque incurre en el
vicio de nulidad previsto en el Artículo 10 inciso 1 de la LPAG, debido a que
lesiona el principio de predictibilidad previsto en dicha ley y en el Reglamento
de Osinergmin, al no haber respetado los precedentes administrativos recaídos
en los procesos de fijación tarifaria de los demás procedimientos regulatorios
de Distribución Eléctrica precisados en el Artículo 7 de la Norma
“Procedimientos para Fijación de Precios Regulados, aprobada mediante
Resolución Osinergmin N° 080-2012-OS/CD, de tal modo que el regulador
incumple lo dispuesto en el Artículo VI del Título Preliminar de la LPAG;
Que, a criterio de ENOSA, la resolución impugnada lesiona el principio general
de la prohibición de venir en contra de los propios actos, en la medida que en
las anteriores fijaciones tarifarias de los procesos regulatorios de distribución
eléctrica, se han reconocido los costos de CAPECO para la mano de obra; y,
para la regulación tarifaria fotovoltaica del año 2010 se han reconocido los
costos de personal del estudio de costos del VAD del sector típico SER. Indica
que por ello se ha fijado un precedente administrativo mediante la aplicación
reiterada en el tiempo de un mismo criterio. El recurrente manifiesta que en ese
sentido, los comportamientos regulatorios de Osinergmin respecto al
reconocimiento de costos de CAPECO en mano de obra y de remuneraciones
del sector típico SER del VAD aplicable a la regulación fotovoltaica, son
precedentes administrativos y deben considerarse para la presente regulación;
actuar en forma distinta lesiona la buena fe procesal y el principio de
predictibilidad administrativa.
c) Valor de la cantidad de suministros del modelo de gestión
Que, ENOSA solicita modificar el valor de la cantidad de suministros del
modelo de gestión el cual, según refiere, debe considerar las condiciones
reales de los actuales SER fotovoltaicos en operación en atención al principio
de eficiencia. Indica que para representar el número de clientes debe optarse
por un esquema de ponderación del promedio de la cantidad de clientes en
base al tiempo, que es un método aplicado por Osinergmin en diversas
actividades regulatorias del sector y se acerca más al funcionamiento real,
precisando su solicitud para que con dicha modelación el regulador considere
la cantidad de 3 165 clientes para el modelo de gestión.
d) Valor de las baterías de 150 A-h y 200 A-h
Que, ENOSA señala que el precio de los paneles fotovoltaicos se sustentan en
Ratio $ / Wp y lo mismo ocurre con los 4 ítems del grupo de materiales
Inversores. Agrega que no obstante lo indicado, para la batería de 150 A-h 12V
y 200 A-h no hay cotizaciones que la sustenten y que por ello de acuerdo con
el principio de verdad material solicita que se adopte un criterio similar al de los
paneles fotovoltaicos y los inversores, es decir, el de un Ratio que debe ser de
dólares/Amperio-hora el cual se obtiene del precio sustentado de la batería de
100 A-h y con ello se determinan precios de $211.43 y $281.90 para las
baterías solares de 150 A-h 12 V y 200 A-h 12 V, respectivamente. Sostiene
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que ha solicitado la cotización de la batería solar de las características técnicas
del modelo presentado en el Informe 402 al proveedor Volta con las mismas
condiciones de la proforma presentada por el consultor y que el precio enviado
ha sido de $ 419.23. Por lo indicado, solicita que se considere el precio de $
419.23 para el ítem batería solar 150 A-h 12 V.
2.2. ANÁLISIS DE OSINERGMIN
a) Costos del recurso de mano de obra empleados en el proceso y los
publicados por CAPECO
Que, de acuerdo con el último párrafo del Artículo 1 del RLGER, para los
aspectos que no estén desarrollados en dicho Reglamento, se deberá aplicar
supletoriamente lo regulado por el Decreto Ley 25844, Ley de Concesiones
Eléctricas (LCE) y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo 009-93-EM.
De acuerdo a estas últimas normas, la regulación de precios se efectúa en
función de costos eficientes y no de costos reales ineficientes, tal como lo
disponen los artículos 8 y 42 de la LCE;
Que, el Artículo 24-A literal c) del RLGER, dispone que la fijación tarifaria
incorpore en el Valor Nuevo de Reemplazo (VNR) los elementos necesarios
para el suministro, lo cual involucra criterios de eficiencia, toda vez que lo
ineficiente o innecesario no es parte del VNR según lo dispuesto por el Artículo
76 de la LCE, el cual faculta a Osinergmin a rechazar fundadamente la
incorporación de bienes innecesarios;
Que, los principios de verdad material y eficiencia se aplican dentro del
contexto de costos eficientes, lo cual conlleva a que en la regulación tarifaria se
reconozca aquello que resulte apropiado a los SFV, coincida o no con los
costos de CAPECO. El hecho que se hayan considerado costos de CAPECO
en los demás procesos regulatorios de distribución eléctrica correspondientes
al VAD, costos de conexión y costos de corte y reconexión, o en los SER
convencionales, no implica automáticamente que ese mismo criterio se aplique
a cualquier otra regulación de distribución eléctrica pues si ello no se condice
con las características de la nueva materia regulada (suministros no
convencionales), resultará inaplicable según las normas citadas;
Que, en este caso particular, no es consistente que el impugnante cite esas
otras regulaciones de distribución eléctrica en lugar de referirse únicamente a
la que se ha dado en este mismo tema, pues cabe recordar que en materia de
regulación de SFV, la única regulación existente es la del año 2010, efectuada
mediante Resolución Osinergmin N° 206-2010-OS/CD y que en ella no se
consideraron los costos de mano de obra de CAPECO para los SFV a pesar
que en aquella oportunidad existía también un VAD del Sector de Distribución
Típico SER en que se reconocía CAPECO. En consecuencia, no es lógico
inferir, basados en regulaciones de distribución eléctrica ajenas a SFV, que
porque Osinergmin reconoce costos CAPECO en zonas rurales de SER
convencionales, deba reconocer esos costos en los no convencionales;
Que, el hecho que el impugnante tenga una interpretación distinta a la de la
autoridad administrativa no significa que esa autoridad no haya sustentado o
motivado su decisión, que la motivación haya sido aparente o que no se haya
analizado los argumentos presentados por ENOSA. Por el contrario, conforme
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se aprecia en el Informe 402, los argumentos de ENOSA sobre el proyecto
tarifario han sido debidamente analizados, habiéndose respondido a cada uno
de ellos, razón por la cual carece de fundamento lo indicado por la recurrente al
no haberse incurrido en las causales de nulidad previstas en el artículo 10 y 6
de la LPAG;
Que, por las razones expuestas en los considerados precedentes, no ha lugar
la nulidad planteada por ENOSA en este extremo del petitorio;
Que, en cuanto a la modificación de los costos reconocidos solicitados por la
recurrente, se tiene que las zonas rurales donde se instalan los SFV,
generalmente, corresponden a zonas alejadas de los centros poblados y se
caracterizan por contar con mano de obra con niveles de precios menores a los
costos de CAPECO, siendo los costos de terceros para actividades de
operación y mantenimiento más apropiados para el reconocimiento de costos
eficientes;
Que, la instalación de los sistemas fotovoltaicos es relativamente más simple
que los sistemas convencionales (redes eléctricas) y no revierte mayor riesgo
para el instalador. El peso de los componentes es también comparativamente
mucho menor. Asimismo, la altura sobre el piso es también menor y la cantidad
de componentes y accesorios que deben instalarse son también pocos en
comparación con un sistema convencional (redes eléctricas). Como resultado
de lo mencionado, es posible realizar las instalaciones de sistemas
fotovoltaicos con personal de una calificación básica, debiendo considerarse
costos de mano de obra que reflejen dicha situación. Por ello, no es adecuado
que los costos de mano de obra de instalación sean iguales a los que se
presentan en los sistemas convencionales;
Que, por lo expuesto, el petitorio subordinado de la recurrente de reconocer
como costos de mano de obra los de CAPECO, deviene en infundado.
b) Costos de remuneraciones del personal propio del Estudio de Costos del
VAD del Sector Típico SER
Que, la regulación tarifaria debe reconocer solo aquello que resulte apropiado a
los SFV, lo cual puede o no coincidir en este caso con las remuneraciones
previstas para el VAD del Sector Típico SER;
Que, respecto a la falta de motivación como causal de nulidad alegada por la
recurrente, al igual que lo indicado para el tema CAPECO, el hecho que el
impugnante tenga una interpretación distinta a la de la autoridad administrativa
no significa que esa autoridad no haya sustentado o motivado su decisión, que
la motivación haya sido aparente o que no se haya analizado los argumentos
presentados por ENOSA. Por el contrario, conforme se aprecia en el Informe
402, los argumentos de ENOSA sobre el proyecto tarifario han sido
debidamente analizados, habiéndose respondido a cada uno de ellos, razón
por la cual carece de fundamento lo indicado por la recurrente al no haberse
incurrido en las causales de nulidad previstas en el artículo 10 y 6 de la LPAG,
no habiendo lugar a la nulidad parcial de la Resolución 166;
Que, respecto al incumplimiento del principio de predictibilidad y respecto a los
precedentes de fijación tarifaria, cabe señalar que cualquier pronunciamiento
de una autoridad no constituye un precedente administrativo, toda vez que la
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doctrina y las normas exigen una labor de interpretación previa. De ningún
modo el tratamiento de la mano de obra y costos de personal propio en la
regulación tarifaria de SFV del año 2010, ni las otras regulaciones de
distribución eléctrica sobre costos de conexión, corte y reconexión y fijación del
VAD, citadas por el impugnante, cumplen con requisitos elementales de
precedente que resulte aplicable en la regulación actual de los SFV;
Que, el hecho que OSINERGMIN en la fijación tarifaria actual de SFV, le
otorgue a las remuneraciones del personal un tratamiento diferente al que se le
dio en la fijación anterior del 2010, no puede ser considerado una infracción a
los principios de buena fe, conducta procedimental, predictibilidad y prohibición
de actuar contra los propios actos; toda vez que, sin perjuicio de lo indicado en
los considerandos precedentes, en cualquier caso las normas permiten
apartarse de criterios anteriores cuando se cuenta con el debido sustento;
Que, por lo expuesto, no existe vicio de nulidad en la Resolución 166, toda vez
que OSINERGMIN sí tiene facultades para que en esta fijación tarifaria haya
abordado la remuneración del personal, de una forma distinta al tratamiento
que se le dio en la fijación tarifaria anterior de SFV, al existir la suficiente
motivación jurídica, económica y técnica para apartarse del proceder anterior,
lo cual no infringe norma ni principio alguno y resulta amparado no solo por la
LPAG sino también por la doctrina;
Que, en cuanto al costo de remuneraciones del personal propio, cabe indicar
que en la regulación de SFV del año 2010, en ningún momento se estableció
como criterio de interpretación que según la legislación eléctrica, se deberían
tomar siempre las remuneraciones del personal propio sector típico SER de
suministros convencionales. Dicha regulación, al igual que la actual, de
acuerdo a las normas aplicables citadas en el literal a) precedente, solo puede
reconocer costos eficientes evaluados al momento de la regulación, de modo
que lo que en el 2010 era un criterio de eficiencia, hoy puede que ya no lo sea.
Sobre el particular, en el Informe 402 se explicó por qué se han actualizado las
remuneraciones del personal propio en función al cuadro del presupuesto
analítico del personal (PAP) de ENOSA 2014, lo cual por contrario sensu
llevaba a descartar las remuneraciones de los SER convencionales;
Que, por lo expuesto, carece de fundamento lo indicado por la recurrente al no
haberse incurrido en la causal de nulidad prevista en el Artículo 10 inciso 1 de
la LPAG al no haberse infringido en forma alguna el principio de predictibilidad,
por lo que se declara no ha lugar la nulidad solicitada por la recurrente;
Que, de otro lado, en la comparación de las categorías ocupacionales de la
empresa local que gestiona los sistemas fotovoltaicos y de ENOSA para la
valorización de los costos de personal propio, debe tenerse en cuenta los
niveles salariales que se validan con la información de visitas técnicas y los
costos de mercado de las zonas con sistemas fotovoltaicos. La categoría
ocupacional es una referencia del valor adoptado, debiendo tenerse en cuenta
el nivel salarial reconocido;
Que, cabe indicar que en la fijación tarifaria para sistemas rurales no
convencionales del año 2010 no se contaba con información histórica o de
referencia de remuneraciones de personal propio dado que se trataba de una
nueva forma de abastecer de energía eléctrica a las viviendas alejadas de las
zonas rurales, razón por la cual se tomó la referencia de costos más cercana
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que correspondió a los costos considerados en las tarifas de distribución del
año 2009 (sector típico SER). La situación de la presente regulación es
diferente porque de las visitas técnicas efectuadas se ha tomado conocimiento
de los niveles salariales de los trabajadores que desarrollan actualmente
trabajos de gestión en los sistemas fotovoltaicos, a partir de los cuales, previa
evaluación, se han definido los valores a reconocer;
Que, por lo expuesto, este extremo del petitorio subordinado resulta infundado.
c) Valor de la cantidad de suministros del modelo de gestión
Que, el número de usuarios con SFV asignados al sistema modelo
corresponde a la cantidad de usuarios que pueden ser administrados
eficientemente por la organización y recursos asignados en el modelo de
gestión (3500 usuarios), cifra que se encuentra sustentada en el Informe 402;
Que, no se puede ajustar la estructura del modelo de gestión de acuerdo con la
cantidad de usuarios que presentan los diversos operadores, ya que se
encuentran en desarrollo para alcanzar los tamaños óptimos. Por ello, el
modelo considera como razonable y alcanzable el tamaño de 3500 usuarios;
Que, el planteamiento de la empresa considera un valor promedio que no tiene
un significado real ni con el tamaño actual de los operadores ni con el tamaño
proyectado de forma conservadora, que en concreto se espera alcanzar como
algunos operadores han alcanzado en los últimos cuatro años;
Que, por lo expuesto, este extremo del recurso resulta infundado.
d) Valor de las baterías de 150 A-h y 200 A-h
Que, el precio de US$ 180 para la batería de 150 Ah se ha determinado en
función a cotizaciones solicitadas a los proveedores. Asimismo, con relación al
valor adoptado para la batería de 200 Ah, este se determinó en función de las
variaciones de precios de las baterías de 100 Ah y 150 Ah (con cotizaciones)
respecto a los precios de la fijación anterior del año 2010, no correspondiendo
la estimación de la empresa que solo considera el valor de la batería de 100
Ah;
Que, el planteamiento de la empresa a través de ratios no aplica para la batería
de 150 Ah al contar con una cotización de sustento. En el caso de la cotización
de la empresa, el valor propuesto de US$ 419,23 no es coherente con las
cotizaciones de precios de otros tamaños de baterías, es decir, no presenta
una correlación o tendencia razonable ya que su valor duplica los valores de
referencia, por lo cual no se puede adoptar como un valor válido;
Que, por lo expuesto, este extremo del recurso resulta infundado.
Que, finalmente se han emitido los Informes N° 485-2014-GART y N° 486-2014GART, de la División de Distribución Eléctrica y la Coordinación Legal de la Gerencia
Adjunta de Regulación Tarifaria, respectivamente, los cuales complementan la
motivación que sustenta la decisión de OSINERGMIN, cumpliendo de esta manera
con el requisito de validez de los actos administrativos a que se refiere el numeral 4
del Artículo 3°, de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General;
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De conformidad con lo establecido en la Ley N° 27332, Ley Marco de los Organismos
Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos y en su Reglamento
aprobado por Decreto Supremo Nº 042-2005-PCM; en el Reglamento General del
OSINERGMIN, aprobado por Decreto Supremo N° 054-2001-PCM; en la Ley N°
28749, Ley General de Electrificación Rural, y su Reglamento aprobado mediante
Decreto Supremo N° 025-2007-EM; y en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General; así como en sus normas modificatorias, complementarias y
conexas;
Estando a lo acordado por el Consejo Directivo de OSINERGMIN en su Sesión N° 292014.
SE RESUELVE
Artículo 1°.- Declarar No Ha Lugar la solicitud de nulidad parcial contenida en el
recurso de reconsideración interpuesto por Empresa Regional de Servicio Público de
Electricidad Electronoroeste S.A. contra la Resolución Osinergmin N° 166-2014OS/CD e infundados todos los extremos del petitorio subordinado de dicho recurso,
por las razones señaladas en el numeral 2.2 de la parte considerativa de la presente
Resolución.
Artículo 2°.- La presente resolución deberá ser publicada en el diario oficial El
Peruano y consignada conjuntamente con los Informes N° 485-2014-GART y 4862014-GART en la página web de OSINERGMIN.
JESUS TAMAYO PACHECO
Presidente del Consejo Directivo
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