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"2012 Año Bicentenario de la Bandera Nacional"
Nº238
/
En
la
ciudad
de
Resistencia,
capital
de
la
Provincia del Chaco, a los veintiocho
días del mes de
junio
del año dos mil doce, reunidos en Acuerdo los señores
Jueces del Superior Tribunal de Justicia, ROLANDO IGNACIO
TOLEDO, RAMÓN RUBÉN ÁVALOS, ALBERTO MARIO MODI y MARÍA
LUISA LUCAS, tomaron conocimiento para su resolución del
Expte. Nº71.915/11, caratulado: "KEK, SERGIO LEONARDO Y
OTROS C/ MUNICIPALIDAD DE CORONEL DU GRATY S/ DEMANDA
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA";
venido
en
grado
de
apelación
extraordinaria
en
virtud
del
recurso
extraordinario deducido a fs. 214/233 y vta. por la parte
demandada, contra la sentencia Nº46 de fecha 18 de agosto
de 2011, dictada por la Sala Segunda de la Cámara
Contencioso Administrativa a fs. 194/206, planteándose las
siguientes
C U E S T I O N E S:
1.¿ES
PROCEDENTE
EL
RECURSO
DE
INCONSTITUCIONALIDAD
DEDUCIDO EN AUTOS?
2.En
su
caso,
¿QUÉ
PRONUNCIAMIENTO
CORRESPONDE
DICTAR?
COSTAS Y HONORARIOS.
I.- A LA PRIMERA CUESTIÓN, EL SR. JUEZ ROLANDO IGNACIO
TOLEDO, DIJO:
Arriban estos autos a conocimiento y decisión del
Superior Tribunal de Justicia, en virtud del recurso
extraordinario de inconstitucionalidad deducido a fs.
214/233 y vta. por la parte demandada, contra la sentencia
Nº 46 de fecha 18 de agosto de 2011, dictada por la Sala
Segunda de la Cámara Contencioso Administrativa a fs.
194/206.
Concedido dicho recurso a fs. 235; a fs. 255, se
radican
los
autos
en
la
Secretaría
Contencioso
Administrativa Nº1 de este Superior Tribunal de Justicia,
se ponen autos a los fines previstos en el art. 30 del Dec.
Ley 1407/62 y se se corre vista al Sr. Procurador General,
quien emite su dictamen a fs. 259/261 recomendando
desestimar el recurso por inobservancia de la Resolución
1197/07 y por contener el mismo, cuestiones de hecho,
ajenas a la instancia extraordi- naria. A fs. 262, se da
por decaído el derecho dejado de usar a la actora y se
llama autos para sentencia.
Siendo este Tribunal el juez de los recursos
extraordinarios por ante él intentados, corresponde que me
expida previamente sobre la concurrencia de los extremos
que hacen a la admisibilidad formal de los mismos.
Efectuada tal tarea, constato que el escrito ....////
./- recursivo reúne los recaudos de interposición en
término, legitimación para recurrir, dirigido contra una
decisión definitiva y con oportuno planteo del caso
constitucional.
Asimismo
advierto,
que
si
bien
la
recurrente no da adecuado cumplimiento a lo dispuesto por
la Resolución 1197/07 de este Cuerpo, tal deficiencia no
tiene la entidad suficiente, como para desestimar -sin más, el recurso intentado, razón por la cual se dará
tratamiento y respuesta al mismo.
EL CASO: Los actores inician demanda contra el
Municipio de Coronel Du Graty solicitando se les abone
indemnizaciones por daños y perjuicios y daño moral,
causados
por
la
derogación
de
la
Resolución
375/03
(mediante Ordenanza 383/03) que creaba 7 cargos dentro de
la categoría administrativo y técnico, y 8 cargos en la
categoría obrero y maestranza, dentro de la estructura
municipal, los que fueron cubiertos por los actores.
LA SENTENCIA DE CÁMARA: Hace lugar a la demanda
declarando la nulidad de la Ordenanza 383/03, retrotrayendo
la situación jurídica de los actores a la época anterior a
su dictado, y ordena el pago de las indemnizaciones por
daños y perjuicios y daño moral.
LOS AGRAVIOS: Sostiene la apelante que los apartados
a) y b) del punto IV de la sentencia, violan el artículo 18
de la Constitución Nacional y el artículo 20 de la
Constitución Provincial, en razón de que la declaración de
legitimidad o nulidad de la Resolución Nº406 y de la
Ordenanza Nº383/03, no fue solicitada por los actores.
Que la nulificación del acto administrativo constituye
una decisión ultra petita y hace que el fallo sea
incongruente.
Que el tratamiento de la prescripción también genera
un agravio constitucional, por cuanto parte de una base
falsa, cual es la nulidad del acto administrativo, lo que
le da solo un fundamento aparente al rechazo de la
excepción.
Que los actores solo han reclamado la reparación
pecuniaria por el dictado de la Resolución Nº406/03 y
Ordenanza 383/03.
Que en el fallo en crisis los Jueces han sustituido a
los actores en la conformación del reclamo (incorporando
tema a decidir) y con ello faltaron al deber de
imparcialidad.
Sigue diciendo que en los apartados 4º y 5º de la
sentencia se recurre a citas y jurisprudencia que no se
...//
"2012 Año Bicentenario de la Bandera Nacional"
Corresponde al Expte. Nº71.915/11.-
./- compadecen con la cuestión que se decide.
Reitera que la sentencia viola el debido proceso y la
defensa en juicio, por cuanto al expedirse sobre cuestiones
no sometidas a consideración impide la posibilidad de ser
escuchado en juicio.
Afirma como falsa y dogmática la afirmación de los
jueces respecto a que se haya admitido en la jurisprudencia
local que el acto administrativo sea irrevocable por la
propia administración cuando haya sido notificado, ya que
antes de la reforma y con la sanción de la ley 1140, no
existía en la Provincia, acción de lesividad.
Que es a partir de la reforma introducida por la Ley
5957 de fecha 3 de agosto de 2006, cuando se incorpora tal
acción y que hasta entonces la modificación de un acto
administrativo
"defectuoso",
lo
era
por
la
propia
administración. Cita jurisprudencia del Superior Tribunal
de Justicia del Chaco, al respecto.
Sostiene con ello, la aplicación de una normativa no
vigente al momento del dictado de la Resolución 406/03 y
Ordenanza 383/03.
En otro apartado sostiene que la condena a su parte a
la reparación de daños y perjuicios causa agravio
constitucional ya que es una consecuencia de la declaración
oficiosa
de
nulidad
de
las
normas
municipales
referenciadas.
Que correlativamente a ello, se ha dejado de lado y
sin análisis los motivos por los cuales la administración
revocó sus propios actos administrativos, lo que constituye
una nueva violación al debido proceso y defensa en juicio.
LA SOLUCIÓN PROPICIADA: Tras el análisis de los
agravios sintetizados, debo anticipar ni opinión en el
sentido de la improcedencia de la queja esgrimida en el
recurso
en
tratamiento,
toda
vez
que
no
advierto
configuradas las tachas que se le imputan al decisorio, el
que
cuenta
con
suficiente
sustento
que
obsta
a
su
descalificación como acto jurisdiccional válido.
Inicialmente cabe precisar que los agravios que se
dirigen contra la valoración que los jueces hicieron de la
prueba y su encuadre en las normas de derecho común
aplicables, son ajenas a esta instancia extraordinaria de
no mediar prescindencia de lo dispuesto por la ley o de
pruebas fehacientes regularmente presentadas (CSJ, febrero
26-1981, /
./- Rep. ED, pág.857, nº314).
Sin perjuicio de lo anterior, y en respuesta concreta
a lo expuesto en el memorial, surgen del mismo dos ejes
centrales, de lo cuales derivan todos los demás agravios:
en primer lugar la declaración de nulidad de la ordenanza
383/03, sin que la misma haya sido solicitada por la
actora; y en segundo, la potestad revocatoria de la
administración respeto de sus propios actos.
En relación al primer tópico aprecio, que tal
situación no fue soslayada o no advertida por los señores
jueces de la causa, sino por el contrario expresamente
expuesta y considerada, cuando sostuvieron a fs. 198 lo
siguiente: "a).- En primer lugar, cabe destacar que no
existe controversia en torno a la calidad de empleados de
planta permanente que revestían los accionantes al momento
del dictado de la Ordenanza Nº383/03, ni que ésta fue
reconocida por la Ordenanza Nº375/03. Tampoco, que el
reclamo administrativo por los daños y perjuicios efectuado
por los actores fue realizado en fecha 27/07/2006 y
rechazado por Resolución de Intendencia Municipal Nº300, en
fecha 22/09/06. b).- Cabe también dejar sentado ´ab initio´
que este Tribunal adhiere al criterio consistente en que
aún
cuando
no
se
exprese
en
términos
sacramentales
la
ilegitimidad del obrar administrativo, ello debe ser objeto
de pronunciamiento por cuanto lo contrario, importa un
exceso de rigor formal incompatible con el servicio de
justicia. Ello así, toda vez que examinado el escrito
postulatorio, surge que si bien no se expresa en términos
sacramentales la solicitud de ilegitimidad de la Resolución
Nº383/03, ello surge de lo términos y el contexto de la
presente acción cuyo objeto persigue el reconocimiento y
reparación de las situaciones jurídicas que resultaron
eventualmente afectadas por dicha decisión administrativa,
ratificándose el carácter de ilegitimidad de la voluntad
administrativa revocatoria de su situación laboral que los
desplaza de su condición de agentes de planta permanente
retrotrayendo su situación como personal transitorio. En
mérito
a
lo
expuesto,
desconocer
dicho
planteo
nulificatorio importaría -como dijeramos- un exceso de
rigor formal, conforme la aplicación al caso del criterio
sustentado por la Corte Suprema de la Nación, recepcionado
por nuestro Superior Tribunal de Justicia en Sentencia
Nº200 del 02 de agosto 2010 en autos: ´Federación Médica
del Chaco
"2012 Año Bicentenario de la Bandera Nacional"
Corresponde al Expte. Nº71.915/11.-
./- c/ Lotería Chaqueña s/ Demanda Contenciosa Administrativa´, Expte. 66.974/09...".
En el fallo de referencia, el que transcribo en lo
pertinente, por
ser
-mutatis
mutandi-, de
estricta
aplicación al caso, este Cuerpo sostuvo: "...el decisorio
en crisis incurre en un excesivo rigor formal, al exigir de
manera irrazonable, como presupuesto formal de la acción
contenciosa administrativa, la impugnación concreta de
nulidad de los actos administrativos cuestionados, cuando
surge de los términos de la demanda que el pedido de pago
de
una
suma
de
dinero,
derivada
de
un
supuesto
incumplimiento contractual, implica el análisis de la
legitimidad de los actos administrativos dictados en el
procedimiento
administrativo
previo
a
la
instancia
jurisdiccional, cuya irrazonabilidad y arbitrariedad fue
expresamente solicitada. Tengo para mí que la cuestión
sometida a decisión de la Cámara en lo Contencioso
Administrativo, consistente en la pretensión de cobro de
una suma de dinero proveniente de la ejecución de un
contrato administrativo mantenido en su oportunidad entre
la accionante Federación Médica del Chaco y Lotería
Chaqueña, involucra necesariamente el estudio previo de
todos los actos administrativos ligados o conexos a este
vínculo contractual, que denuncia la accionante, pues se
deberá analizar la legalidad del obrar administrativo en el
desenvolvimiento del mismo, para luego determinar la
viabilidad o no del pago pretendido. De modo que aferrarnos
a la exigencia de términos sacramentales para determinar la
admisibilidad formal de la demanda, implica un exceso de
rigor formal que atenta contra el derecho de defensa en
juicio".
Y se agregaba en otro apartado: "...Ha dicho la Corte
Suprema de Justicia de la Nación en casos similares que:
"El esclarecimiento de la verdad jurídica objetiva no puede
resultar turbado por un excesivo rigor formal en la
interpretación de normas procesales, pues esto resulta
lesivo del adecuado servicio de justicia garantizado en el
art. 18 de la Constitución Nacional" (Fallos 314:493).
"Corresponde dejar sin efecto la sentencia que omitió
pronunciarse sobre la cuestión central que le fuera
sometida -procedencia o no de la inscripción en el registro
especial de no graduados, denegada por el Consejo
Profesional de Ciencias Económicas de la Provincia de
Buenos Aires - al entender que no se había ./
./- impugnado específicamente la denegatoria del recurso de
reconsideración. Ello así, pues se trata, en el caso atento el carácter simplemente instrumental de ésta- de un
supuesto de injustificado rigor formal que atentó contra la
garantía de la defensa en juicio" (Fallos T.304, p.1489,
Deloitte, Plender, Griffiths & Co., 01/01/82). En idéntico
sentido ha sostenido que "La sentencia incurre en un
excesivo rigor formal, si no resulta razonable la
existencia de un planteo expreso de nulidad de las
certificaciones de variaciones de costos cuando surge de
los términos de la demanda que la tacha de nulidad de la
resolución final -eje central de la acción- implicaba la
confección de liquidaciones referidas al rubro específico
de beneficios por el trámite de ejecución de sentencia, lo
cual fue expresamente solicitado" (C.S. Fallos 311: 306;
17/03/88 "Sollazzo Hnos. S. A. c/ Gob. de la Prov. de
Tucumán").
Con el mismo criterio se ha resuelto que: "del
contenido expreso de la demanda surge con toda claridad una
imputación de ilegitimidad contra el pronunciamiento
administrativo, ya que el actor alega la existencia de un
error
o
falta
de
verdad
en
el
desconocimiento
administrativo de la acreditación por su parte del título
secundario, en ocasión del inicio de la relación de empleo
en el año 1979. Por ello, si bien no se explícita en
términos sacramentales, puede inferirse razonablemente que
la demanda contiene una pretensión de nulidad contra el
acto administrativo expreso que la contradice, por
aplicación del criterio jurisprudencial que enseña que el
discernimiento
de
las
pretensiones
no
debe
ser
exageradamente
solemne
sino
inferirse
del
contenido
esencial de la demanda. Esta inferencia se ajusta al
criterio reiteradamente sostenido por la Excma. Corte
Suprema de Justicia de la Nación de que "las pretensiones
articuladas en una demanda deben determinarse conforme al
sentido de las argumentaciones que se exponen en ella, por
lo que, cuando se razona inequívocamente sobre la
legitimidad de un acto administrativo o solamente sobre sus
consecuencias, sin que en ninguno de los supuestos se
expresa sacramentalmente la pretensión nulificadora de
aquél, el órgano judicial debe interpretar que tal
pretensión de nulidad integra el objeto de la demanda. Caso
contrario, incurriría en un exceso de formalismo ritual que
no se compadece con el adecuado servicio de justicia"
(Corte ...///
"2012 Año Bicentenario de la Bandera Nacional"
Corresponde al Expte. Nº71.915/11.-
./- Suprema Justicia de Tucumán, Sent. Nº 209 del 29/04/89;
Nº 012 del 05/02/88; Cám. en lo Cont. Adm. Tucumán, Sala 2,
Sent. Nº 670 del 15/11/06).
Que efectivamente de la lectura del escrito inicial,
surge
el
cuestionamiento
-aunque
no
se
la
pida
expresamente- de la legitimidad de decisión administrativa
plasmada en la Ordenanza 383/03. Así se expone: "Y debe
responder el municipio demandado por los daños ocasionados
como consecuencia del dictado de la Ordenanza Nº383/03, por
cuanto, en primer lugar ha adoptado una decisión que
excedía de sus facultades, ya que la citada ordenanza ha
sido dictada en flagrante violación a las disposiciones del
art. 4 del Código Contencioso Administrativo..." (Fs. 9
vta.). Siguen diciendo en otro párrafo: "Es decir que el
dictado de la Ordenanza Nº383/03 por parte de la
Municipalidad de Coronel Du Graty, constituye un acto
ilícito y contrario a derecho que el Municipio no se
encontraba autorizado a realizar" (Fs. 10). A fs. 12 vta.,
agregan: "Asimismo, y como ya se mencionara precedentemente
la Ordenanza Nº383/03 ha sido dictada en violación a las
normas que rigen la materia, ya que la administración no se
encuentra autorizada a revocar unilateralmente sus propios
actos administrativos como lo hizo en el presente caso".
Además, la accionada, en el responde de demanda
obrante a fs. 33/43 vta., sostiene la legalidad y
legitimidad de la ordenanza 383/03, a la vez que ataca y
cuestiona duramente la ordenanza 375/03, entregando para
ello abundantes argumentos en sostén de su posición.
Queda en claro con ello, que la parte demandada ha
podido ejercer adecuadamente su defensa, lo cual aleja, el
carácter de sorpresivo o imprevisto que pretende endilgarle
al fallo.
Agrego -para aclarar aún más el concepto-, que resulta
absolutamente
imposible
expedirse
respecto
de
la
procedencia o no, de la reclamación por daños, sin antes
analizar y resolver la legitimidad o no, de la resolución
municipal que motiva las presentes actuaciones.
En efecto, la declaración de ilegitimidad de una
resolución, podrá
-si se
acreditan las condiciones
objetivas y subjetivas para la procedencia-, ser generadora
de la indemnización
legítima ../
pretendida;
pero
la
declaración
de
./- de la misma resolución en ningún caso generaría tal
derecho.
De ahí la importancia de determinar como cuestión
previa inescindible, la validez o no de la resolución
objeto de la acción, tal como acertadamente lo realizara el
Tribunal de origen.
A la luz de los hechos descriptos y de la doctrina
judicial seguida, la recurrente puede -como en el caso- no
compartir el criterio que sostiene la Corte Suprema de
Justicia de la Nación y al que adhiere este cuerpo y el
tribunal que dictara la sentencia, pero tal divergencia no
alcanza para sustentar el recurso incoado y menos aún, para
conmover el fallo dictado.
Respecto a lo que señalé como segundo punto de ataque
en el memorial, esto es, la facultad revocatoria de la
administración respecto de la cosa juzgada administrativa;
surge de la lectura de la sentencia en análisis,
una
especie de interpretación valorativa y axiológica de las
normas aplicables, con fundamento en los
criterios
jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, así como de la legislación nacional y lo que se
denomina como modernas legislaciones comparadas (v.gr. la
Ley de Procedimiento Administrativo de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires). En concreto hace alusión a los principios
de estabilidad, seguridad y orden público, a favor del
actor.
Como se trata de la interpretación de las normas
provinciales aplicables al momento del dictado del acto
administrativo que motiva las presentes actuaciones esto es
la Ordenanza Municipal 383/03, cabe citar los artículos
aplicables, cuales son el art. 7 de la Ley 848, y los arts.
125 y 126 de la Ley 1140.
En este sentido, hago mío el criterio de que "...en el
ordenamiento jurídico local, el principio de la estabilidad
de
los
actos
administrativos
es
la
regla
y
la
revocabilidad, la excepción. Ello surge de los arts. 124,
125 y 126 del Código de Procedimientos Administrativos -Ley
1140 "de facto"- que tiene como antecedentes los artículos
113, 114 y 117, respectivamente, de la Ley 7647 de la
Provincia del Buenos Aires... En nuestro Código Contencioso
Administrativo -Ley 848 "de facto"-, en su art. 7 se
reprodujo la norma contenida en el art. 5º del CCA de la
Provincia de Buenos Aires..." (Sentencia Nº194/99, Expte.
../
"2012 Año Bicentenario de la Bandera Nacional"
Corresponde al Expte. Nº71.915/11.-
./- Nº21762/84 del Superior Tribunal de Justicia del
Chaco).
En este caso bajo juzgamiento, la Ordenanza Municipal
Nº383/03 fue notificada a los actores y la misma tuvo
ejecución, produciendo efectos, por lo que sostengo que aún
en el marco normativo anterior a la Ley 5759, dicho acto no
podía ser revocado unilateralmente por la administración
municipal, sino que solamente lo podía hacer por medio de
una demanda judicial.
En este sentido, el maestro Juan F. Linares decía que:
"al contrario de lo que viene repitiendo la doctrina
dominante como consecuencia del planteo fragmentario del
problema, la regla es que el acto administrativo es en
principio 'irrevocable', máxime si reconoce o afecta
derechos subjetivos" (Inmutabilidad y cosa juzgada en el
acto administrativo, en Revista de Derecho Administrativo
Municipal, 211:667, Buenos Aires, 1947; lo mismo en
Fundamentos de Derecho Administrativo, Bs. As., Ed. Astrea
1975, págs.343/51). Por ende, la revocación del acto
administrativo es una medida excepcional, verdaderamente
anormal
(Miguel
S.
Marienhoff,
Tratado
de
Derecho
Administrativo, T. I, Bs. As., 2a. ed, 1977, pág.579;
Agustín Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo, T. 3,
8ª ed.2004, pág. VI-2). Así, cabe resaltar que la
estabilidad de los derechos es una de las principales
garantías del orden jurídico, a tal punto que puede incluso
sentarse un principio general en tal sentido, que sólo
podrá ser objeto de excepción en casos concretos y ante
norma expresa, habiéndose recordado que "el orden público
se interesa en que los derechos adquiridos bajo el amparo
de resoluciones definitivas queden inamovibles", ya que "de
otro modo no habrá régimen administrativo ni judicial
posible" (Corte Suprema de Justicia de la Nación, in re:
Carman de Cantón, año 1936, Fallos: 175:368, cons.3).
La doctrina reconoce que el art. 5º del Código
Contencioso Administrativo de 1906 de la Pcia. de Buenos
Aires, es fuente del art. 7º de nuestra Ley 848, siendo
conveniente "no olvidar que su base es constitucional y
proviene de la seguridad jurídica a favor de los derechos
de los individuos frente al poder público..." (Gordillo,
ob. cit., págs. VI-2/3).
Lo cierto es, como dice Gordillo, que a partir del ./
./- mencionado caso Carman de Cantón, los autores en
general están de acuerdo que los requisitos para que un
acto administrativo tenga estabilidad son: a) que se trate
de un acto administrativo individual y unilateral; b) que
de él hayan nacido derechos subjetivos; c) que esté
notificado el interesado; d) que sea regular o sea, que no
tenga vicios groseros que lo afecten como la competencia o
la forma; e) que no haya una ley que faculte la revocación
(ob. cit., pág. VI-4).
Pues bien, en el sub-judice, el acto administrativo
municipal mencionado (Ordenanza 383/03), reúne todas dichas
condiciones, no presentando vicios de gravedad en sus
elementos esenciales de forma y competencia, ni incurre en
error grave de derecho que linde con la incompetencia, por
lo que el pronunciamiento de la Sala Segunda de la Cámara
Contencioso Administrativa debe ser mantenido y ratificado,
acorde a lo fallado por la Corte Suprema de Justicia de la
Nación (v.gr.: Fallos 255:231; 258:299; 265:349; 293:139;
295:1020, entre otros), así como lo enseña la doctrina
especializada en esta cuestión (por ejemplo: Manuel Diez,
Derecho Administrativo, 1ª.ed., T. II, pág. 330; Germán
José Bidart Campos: El derecho constitucional del poder,
Ed. Bs. As.1967, T. II, pág. 188; Gordillo, ob.cit., pág.
VI-11;
Bartolomé
Fiorini,
Teoría
de
la
justicia
administrativa; págs.101 y ss.; Miguel S. Marienhoff:
Caducidad y revocación de la concesión de servicios
públicos, pág.61; Juan Francisco Linares, Cosa juzgada
administrativa en la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, Bs. As. 1946, pág. 42; Benjamín
Villegas Basavilbaso, Derecho Administrativo, Ed. 1952, T.
IV, págs. 287/290).
Sin dudas que el argumento principal para dirimir en
este sentido el juicio de marras, es el que deviene de la
Constitución y del principio republicano de gobierno,
habida cuenta que si el acto administrativo puede ser
revocado o anulado por la propia administración incluso
cuando existen derechos adquiridos por otras personas,
derivados de la ejecución del acto, importaría tanto como
que la administración fuese juez de la legitimidad de sus
propios actos, lo que necesariamente debe ser subsanado
mediante la intervención de la justicia, como poder
independiente, en aras de la división de los poderes. Como
dice Marienhoff, el respeto de los derechos de terceros y
de los principios de ./
"2012 Año Bicentenario de la Bandera Nacional"
Corresponde al Expte. Nº71.915/11.-
./- seguridad, estabilidad y legalidad, es también de
interés y de orden público (Caducidad y revocación,
ob.cit., págs. 54 y ss).
Por otro lado, el art. 126 de la Ley 1140 es
terminante en determinar que las facultades de anulación y
revocación
no
pueden
ser
ejercidas
cuando
su
ejercicio
resultase en contra del derecho de los particulares, por lo
que encuentro manifiesto el derecho de los actores si
resultan perjudicados.
Que tal criterio ya fue expuesto en mi voto -en
disidencia- en un reciente fallo de fecha 15/02/12, dictado
en autos Montivero José Luis c/ Municipalidad De Corzuela
s/ D.C.A", Expte. 67.244/09, Sent. Nº25, de estricta
aplicación al caso.
En orden a los fundamentos expresados, voto por el
rechazo del recurso de inconstitucionalidad deducido por la
parte demandada y la confirmación del fallo de Cámara. ASÍ
VOTO.
A LA PRIMERA CUESTIÓN, EL SR. JUEZ RAMÓN RUBÉN AVALOS,
DIJO:
Comparto la relación de causa que formula
el colega preopinante, respecto a los agravios que propone
la recurrente, por ajustarse a las constancias de autos, la
que, en consecuencia, deberá tenerse por reproducida en el
presente voto.
De igual modo participo de la solución que propicia
respecto del primer punto de agravio, esto es la falta de
petición solemne por parte de la actora en la demanda, de
la declaración de nulidad del acto administrativo en
revisión.
Distinta es la solución que sostengo respecto de la
autorevocación
en sede administrativa de los actos
realizados antes de la vigencia de la ley 5759/06.
Se aprecia en la sentencia atacada por la demandada,
dictada por la Sala II de la Cámara en lo Contencioso
Administrativo a fs. 194/206, que la misma hace lugar a la
demanda
contencioso
administrativa
deducida
por
los
actores, declarando la nulidad de la Ordenanza Nº383/03 de
la Municipalidad de Coronel Du Graty retrotrayendo la
situación jurídica de los actores a la época anterior a su
dictado, al considerar que la Administración no podía
revocar por sí sus propios actos, cuando éstos fueron
notificados
y
generaron
derechos
subjetivos
a
los
administrados.
....////
./Así expuesto el fundamento central del decisorio,
entiendo que el mismo no constituye derivación razonada del
derecho vigente con arreglo a las circunstancias del caso,
extremo que conduce a determinar su nulificación por
arbitrariedad.
Ello porque no consulta debidamente la legislación
aplicable al caso, en razón de la fecha en que se dictaron
los actos administrativos objeto de análisis en este
decisorio (arts. 124, 125 y concordantes de la Ley 1140 de
Procedimientos Administrativos en su redacción anterior a
la reforma efectuada por ley Nº5759 vigente a partir del
mes de agosto del año 2006, que instituyó en el
ordenamiento procesal local la acción de lesividad) y que
otorgaban a la Administración la facultad de revocar sus
propias resoluciones, en determinadas condiciones, respecto
de las cuales este Superior Tribunal se ha pronunciado en
reiteradas oportunidades.
En efecto, sostuvimos allí que "en nuestro ordenamiento jurídico local, el principio de estabilidad de los
actos administrativos es la regla y la revocabilidad es la
excepción. Ello surge de los arts. 124, 125 y 126 del
Código de Procedimientos Administrativos - Ley Nº1140 "de
facto", que tienen como antecedentes los artículos 113, 114
y 117, respectivamente, de la Ley Nº7647 de la Provincia de
Buenos Aires".
"En la norma del art. 124, la ley se ocupa de fijar el
concepto de que la anulación estará fundada en razones de
legalidad, por vicios que afectan el acto administrativo,
y la revocación, en circunstancias de oportunidad basadas
en el interés público".
"El art. 125 preceptúa: "La Administración no podrá
revocar sus propias resoluciones notificadas
a los
interesados y que den lugar a la acción contenciosoadministrativa, cuando el acto sea formalmente perfecto y
no adolezca de vicios que lo hagan anulable".
"El Código Contencioso Administrativo -Ley Nº848 "de
facto"- en su art. 7 reproduce la norma contenida en el
art. 5 del CCA de la Provincia de Buenos Aires. Manuel J.
Argañarás al comentar esta última disposición, expresa:
"El texto legal se ha referido a la irrevocabilidad de la
resolución administrativa que hubiese reconocido el derecho
subjetivo que el particular interesado había reclamado ante
/
"2012 Año Bicentenario de la Bandera Nacional"
Corresponde al Expte. Nº71.915/11.-
./- la Administración y cuya denegatoria habría dado lugar
a la acción contencioso-administrativa...". "Se ha dicho
que la irrevocabilidad del acto administrativo por el que
se confirió o se reconoció un derecho subjetivo, respondía
a dos
órdenes de motivos: el uno racional o de lógica
jurídica, y
de orden práctico, el otro. En cuanto al
primero... expresa que la intangibilidad de la situación
jurídica individual deriva del poder concreto de conseguir
de la Administración una cierta cosa o prestación. Desde el
momento en que el poder de obtener ha nacido regularmente,
no podría ser suprimido o modificado sin el consentimiento
del beneficiado. Es la seguridad misma de las relaciones
jurídicas la que desaparecería, y esta seguridad exige que
no se vuelva a cada momento sobre las situaciones jurídicas
de origen
administrativo. Se daría lugar a un caso de
retroactividad,
con todas las consecuencias que esta
situación produce...". "Pero, no basta que el acto
administrativo
que
creó
o
dio
lugar
a
una
situación
jurídica individual, se haya producido
para que se
convierta en irrevocable por la autoridad administrativa
que lo dictó. La intangibilidad del acto requiere, en
efecto, la concurrencia de presupuestos esenciales. Es
decir, necesarios: a) Que el acto administra- tivo sea
formalmente perfecto, en cuanto deben haberse
cumplido
todos los requisitos para su existencia e inmutabilidad. b)
Que el acto administrativo no adolezca de vicios que lo
hagan anulable...de fallas fundamentales que produzcan su
invalidez...que la voluntad de la autoridad administrativa
que produjo el acto, puede haberse viciado por error
invencible debido al engaño en que ha podido inducirla el
propio particular reclamante que, o no era el verdadero
titular del derecho que se le ha reconocido, o no tenía las
calidades que la ley requiere para el goce de ese derecho,
y se comprende que ante ese error que se traduce en
palmaria ilegalidad, la autoridad administrativa podría
dejar sin efecto el acto viciado..." (Conf. "Tratado de lo
Contencioso Administrativo", Ed. T.E.A., Buenos Aires,
1955, pag. 131/136, cit. en Sent. Nº106/89 del STJ).
"Teniendo en consideración estos antecedentes de
nuestra legislación local, sintéticamente reseñados, cabe
concluir que tanto la norma del art. 7 del CCA, como
la disposición del art. 125 del CPA exigen la concurrencia
de ./
./- los mismos presupuestos esenciales: que el acto
adminis- trativo sea formalmente perfecto, que no adolezca
de vicio que lo haga anulable y que el derecho reconocido o
acordado por la Administración sea un derecho subjetivo
perfecto, para que el acto administrativo sea considerado
inmutable o que ha
pasado en autoridad de cosa juzgada
administrativa, irrevisable por la autoridad administrativa
que lo dictó" (Conf. Sent. Nº395/87 STJ).
Este criterio resulta de estricta aplicación al caso,
dado que a la fecha del dictado de la Ordenanza Nº383/03 no
se encontraba legislada en la Provincia la acción de
lesividad, por lo que a la luz de la legislación aplicable
al caso considero que la Administración estaba avalada por
el ordenamiento
vigente para
ejercitar su
facultad
revocatoria. (Conf. Sent. Nº295/88; Nº106/89, del STJ).
Sentadas tales premisas, en el caso de autos la
Ordenanza Nº383/03 deja sin efecto la Ordenanza Municipal
Nº 375/03 al entender que "la misma no solo causa un daño
económico y financiero a la institución sino que violenta
las normas jurídicas vigentes que prevén las cuestiones de
fondo y de forma para proceder al respecto"; y que además
"fue sancionada en contradicción al Art. 60 inciso c) de la
Ley 4233 Orgánica de Municipios que establece que el
Concejo sancionará Ordenanzas ´...que aseguren el ingreso a
la administración municipal por concurso...´".
Tales argumentos, como evidencia la síntesis que
antecede, se ajustan a la normativa vigente en el ámbito de
la Municipalidad de Coronel Du Graty y no fueron
desvirtuados en la causa.
Sobre la base de lo expuesto, entiendo que la
sentencia contiene graves defectos de fundamentación, ya
que no analiza de modo correcto el problema planteado, ni
aplica
adecuadamente
las
normas
legales
vigentes,
efectuando meras afirmaciones dogmáticas y referencias a
doctrina y legisla- ción no aplicable en el ámbito
provincial en la época en que se dictaron los actos
administrativos
en
cuestión
y
ello
justifica
su
descalificación
con
base
en
la
doctrina
de
la
arbitrariedad.
Es que como se ha afirmado: "cuando los actos del
Estado, se hubieran dictado en desmedro del ordenamiento
jurídico básico, a fin de garantizar la existencia del
estado
de
derecho
resulta
necesario
que
la
propia
Administración ../
"2012 Año Bicentenario de la Bandera Nacional"
Corresponde al Expte. Nº71.915/11.-
./- restablezca rápidamente la legalidad quebrada. Negar a
la Administración competencia para ello y encomendar al
Poder
Judicial el restablecimiento del orden social,
significa sólo demorar la vigencia de la legalidad, en
desmedro de los derechos de la comunidad, beneficiando sólo
a quienes ilícitamente se favorecen con el acto viciado";
"...una
correcta interpretación de la defensa de los
derechos subjetivos y de los derechos de la comunidad hace
necesario que cuando un particular o un funcionario actúen
en desmedro del ordenamiento jurídico básico del Estado,
la Administra- ción se encuentra facultada para no acordar
efectos jurídicos al proceder ilícito. Ello constituiría
el más eficaz medio para asegurar la vigencia del estado de
derecho y desalentar a quienes consideran -y a veces
utilizan- al Estado, una organización, al servicio de sus
intereses individuales" (citado en Sent. Nº08/95 STJ).
Y aquí debo poner de resalto y a mayor abundamiento
que tanto este Superior Tribunal, como la Sala Primera en
lo Civil, Comercial y Laboral, ya se han expedido con
relación al tema que nos convoca, confirmando el poder
autoimpugnativo -en el caso citado- del Presidente de la
Cámara de Diputados y la interpretación que se acordó al
art. 125 de la Ley 1140 capítulo XVII, apartado e) (en su
redacción anterior a la reforma antes citada) cual es, que
la notificación del acto
al interesado no impide el
ejercicio de dicha prerrogativa
cuando el acto no es
perfecto o se encuentra viciado (Sents. Nº243/00, 375/03 y
487/04, entre otras).
c)
Finalmente
no
resulta
ocioso
puntualizar
que
nuestro mas Alto Tribunal de Justicia ha sentado que: "la
facultad de la administración de revocar sus propios actos
afectados
de
nulidad
absoluta
encuentra
suficiente
justifica- ción en la necesidad de restablecer sin
dilaciones el imperio de la juridicidad, comprometida por
la existencia de un acto afectado de tal vicio y que, por
esa razón, no posee la estabilidad propia de los actos
regulares ni puede generar válidamente derechos subjetivos
de los particulares frente al orden público interesado en
la vigencia de la legalidad" (Fallos; 304:898).
"Para que un acto administrativo sea inmutable, debe
ser "regular" y no lo es cuando adolece de uno de los
requisitos fijados por la ley, lo que determina su nulidad
./
./- absoluta, y por ende la posibilidad de dictar la
revocación
por
razones
de
ilegitimidad
en
sede
administrativa..." (Fallos: 311:161/162, cit. en Sent.
Nº488/96 STJ).
Este Superior Tribunal también ha remarcado que "debe
valorarse adecuadamente que, al concluir en la facultad
administrativa de revocar actos que exhiban vicios que los
coloquen en la categoría de anulables, surgiría una
aparente discrepancia con la generalidad de la doctrina y
jurisprudencia nacional en cuanto limita dicha facultad
administrativa a los actos nulos, difiriendo al Poder
Judicial la declaración de nulidad de los actos anulables",
pero que "la contradicción no existe y solo proviene de las
particularidades de nuestro derecho público local que no
instituye la acción de lesividad o mecanismo procesal que
permite a la Administración requerir la anulación judicial
de sus propios actos, apareciendo el control jurisdiccional
como
un
examen
ex
post
facto
del
obrar
de
la
Administración" (conf. sent. Nº106/89), criterio plenamente
aplicable al caso que analizo, en orden a la fecha en que
ocurrieron los hechos y actos administrativos que se
juzgan, anteriores a la creación de la acción de lesividad
en nuestro derecho público local, actuando por ende, la
administración con ajuste al derecho vigente al momento en
que se produjo el accionar ilegítimo.
Y también tiene dicho que "Es condición de validez de
los fallos judiciales que ellos sean fundados y constituyan
una
derivación
razonada
del
derecho
vigente,
con
aplicación a las circunstancias comprobadas de la causa"
(CSJN, Fallos; 291:202; 295:95; 287, 417, 535, 958), no
concurriendo tales extremos, la nulificación del fallo se
impone, por no cumplir los requisitos de validez que hacen
al debido proceso" (Fallos; 296:256).
Los fundamentos vertidos hasta aquí me conducen a
catalogar arbitrario el resolutorio objetado, por no
constituir derivación razonada del derecho aplicable con
arreglo a las circunstancias del caso.
En este sentido
la Corte Suprema de Justicia de la Nación rechaza la
prescindencia por el sentenciante de la ley respectiva
cuando lo hace sin razones valederas. (C.S.J.N., Fallos;
303: 289).
Tal criterio es el que se sostuviera en mayoría en la
Sentencia Nº25/12 de este Cuerpo, citada en el voto del
...//
"2012 Año Bicentenario de la Bandera Nacional"
Corresponde al Expte. Nº71.915/11.-
./- colega preopinante.
Ahora bien, teniendo en cuenta el tiempo transcurrido, la naturaleza de la presente acción, que las partes
han tenido la oportunidad de expresarse respecto de las
situaciones controvertidas que fueron objeto de ese
recurso, y que además el expediente se encuentra radicado
ante la Secretaría Contencioso Administrativa Nº1 de este
Superior Tribunal de Justicia, con competencia para
entender en los recursos extraordinarios incoados contra
las sentencias dictadas por las Salas de la Cámara en lo
Contencioso Administrativo, sin que se advierta por lo
demás que pueda verse afectado el derecho de defensa de las
partes, es que considero conveniente, que en ejercicio de
las atribuciones conferidas por el art. 44 in fine del
decreto ley Nº1407/62, modificado por ley 5951, este
Tribunal ejerza jurisdicción positiva, resolviendo en
definitiva la presente cuestión, a fin de evitar mayores
dilaciones que puedan perjudicar a las partes y a la vez
ocasionar un dispendio inútil de actividad jurisdiccional.
Lo expuesto en tanto, el acogimiento del recurso que
propicio, importa reconocer el actuar legítimo de la
administración en el caso concreto, por lo que el reenvío
de las presentes actuaciones para el dictado de un nuevo
fallo, solamente acarrearía nuevas dilaciones y mayores
costos para las partes.
Por ello, sentadas y fundadas precedentemente las
bases que direccionan el presente voto, debe hacerse lugar
al recurso de inconstitucionalidad incoado y rechazarse la
demanda, con costas a la parte actora. Asimismo corresponde
adecuar las costas, conforme lo aquí resuelto, las que
serán en su totalidad a cargo de la actora. ASÍ VOTO.
A LA PRIMERA CUESTIÓN, EL DR. ALBERTO MARIO MODI, DIJO:
Las consideraciones y conclusiones expuestas por el
Sr. Juez de segundo voto Dr. Ramón Rubén Ávalos respecto
del recurso intentado resultan ajustadas a derecho y a
precedentes de este Superior Tribunal de Justicia en la
materia en discusión, por lo que las doy por reproducidas
en esta instancia. En consecuencia, me pronuncio en
idéntico sentido. ASÍ VOTO.
A LA PRIMERA CUESTIÓN, LA DRA. MARÍA LUISA LUCAS, DIJO:
Comparto
....////
íntegramente
el
estudio
realizado
al
./- desarrollarse los fundamentos que cimentan el voto del
Dr. Ávalos, por haberme expedido en el mismo sentido, en
precedentes similares, durante la vigencia de los arts. 124
y 125 de la Ley 1140 en su anterior redacción, aplicables
al caso de autos, a partir de la sentencia Nº106/89 in re:
"Supercemento S.A.I.C. c/ Provincia del Chaco s/ demanda
contencioso administrativa", Expte. Nº22.714/85. De modo
que guardo plena coincidencia con lo allí expuesto. ASÍ
VOTO.
II.- A LA SEGUNDA CUESTIÓN, EL SR. JUEZ ROLANDO IGNACIO
TOLEDO, DIJO:
Atento
la
conclusión
arribada
precedentemente,
propongo
se
rechace
el
recurso
extraordinario
de
inconstitucionalidad deducido a fs. 214/233 y vta., por la
parte demandada; contra la sentencia Nº46 de fecha 18 de
agosto de 2011, dictada por la Sala Segunda de la Cámara
Contencioso Administrativa a fs. 194/206.
Las costas en esta instancia, atento al resultado
del recurso y lo dispuesto por el art. 101 C.C.A., se
imponen a la recurrente vencida, no correspondiendo
regulación de honorarios al profesional que actuó por esta
parte, por el modo de imposición de costas y la relación de
dependencia con la demandada, que mantiene y/o mantenía el
mismo. ASÍ TAMBIÉN VOTO.
A LA SEGUNDA CUESTIÓN, EL SR. JUEZ RAMÓN RUBÉN AVALOS,
DIJO:
la
Teniendo en cuenta el criterio que sostuve al tratar
primera
cuestión,
debe
hacerse
lugar
recurso
extraordina-
rio
de inconstitucionalidad deducido a fs.
214/233 y vta., por la parte demandada, contra la sentencia
Nº46 de fecha 18 de agosto de 2011, dictada por la Sala
Segunda de la Cámara Contencioso Administrativa a fs.
194/206. Asimismo y en ejercicio de las facultades
conferidas por el art. 44 del Decreto Ley 1407/62, modif.
por la Ley 5961, debe rechazarse la demanda incoada a fs.
4/15 vta.
Las costas en ambas instancias serán a cargo de la
actora y los honorarios se regulan de la siguiente manera:
a) Por su actuación en Primera Instancia: para los Dres.
Luis Alberto Meza y Rodolfo Manuel Aguirre Hayes, como
patrocinantes de la parte accionada en la suma de pesos DOS
MIL TRECIENTOS ($2.300,00) para cada uno, y como apoderados
en la suma de pesos NOVECIENTOS VEINTE ($920,00) también
para cada uno. Para el Dr. Miguel Angel Galissier, como
patrocinante de la parte actora en la suma de pesos TRES
..//
"2012 Año Bicentenario de la Bandera Nacional"
Corresponde al Expte. Nº71.915/11.-
./- MIL DOSCIENTOS VEINTE ($3.220,00), para el Dr. Jorge
Guillermo Larrea como apoderado de la misma parte, en la
suma de pesos MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y OCHO ($1.288,00). b)
Por su actuación en esta Instancia: para el Dr. Rodolfo
Manuel Aguirre Hayes, la suma de pesos MIL CIENTO CINCUENTA
($1.150,00) como patrocinante; y pesos OCHOCIENTOS CINCO
($805,00) como apoderado. La presente regulación conforme
artículos 3, 4, 6, 7, 11 y 25 de la Ley 2011 y art. 277 del
CPCC); todo con más IVA, si correspondiere. Se aclara que
los honorarios son a cargo de todos los actores, en forma
mancomunada. ASÍ TAMBIÉN VOTO.
A LA SEGUNDA CUESTIÓN, EL DR. ALBERTO MARIO MODI, DIJO:
Comparto la opinión del Señor Juez Ramón Rubén
Ávalos, en lo atinente a esta segunda cuestión. Por ello
emito mi voto en el sentido de la admisión del remedio
extraordinario deducido.
Por encontrarla ajustada a derecho, presto también
específica conformidad a la propuesta respecto a las costas
y regulación de honorarios. ES TAMBIÉN MI VOTO.
A LA SEGUNDA CUESTIÓN, LA DRA. MARÍA LUISA LUCAS, DIJO:
Con arreglo al resultado de la votación efectuada
con motivo de la primera cuestión, adhiero también a la
propuesta del colega preopinante Dr. Ramón Rubén Ávalos
respecto de la presente, adhesión que abarca asimismo lo
relativo a imposición de costas y regulación de honorarios.
ASÍ TAMBIÉN VOTO.
Con lo que no siendo para más, se dio por
finalizado el Acuerdo que antecede, firmando los señores
Jueces presentes, todo por ante mí, Secretaria que doy
fe.
Rolando Ignacio Toledo
Juez
Superior Tribunal de Justicia
Ramón Rubén Ávalos
Juez
Superior Tribunal de Justicia
Dra. María Luisa Lucas
Presidenta
Superior Tribunal de Justicia
Dr. Alberto Mario Modi
Juez
Superior Tribunal de Justicia
SI...../////
./-GUEN LAS FIRMAS.-
Dra. Aída Luz Floriani de Fernández
Secretaria Técnica
Superior Tribunal de Justicia
S E N T E N C I A
Nº238 /
Resistencia, 28
de
junio
de
2012.
Y VISTOS:
Los fundamentos del Acuerdo que antecede, el SUPERIOR
TRIBUNAL DE JUSTICIA, con la disidencia del SR. JUEZ
ROLANDO IGNACIO TOLEDO;
RESUELVE:
I.- ADMITIR el recurso de inconstitucionalidad deducido
a fs. 214/233 y vta. por la parte demandada, contra la
sentencia Nº46 de fecha 18 de agosto de 2011, dictada por
la Sala Segunda de la Cámara Contencioso Administrativa a
fs. 194/206. Asimismo y en ejercicio de las facultades
conferidas por el art. 44 del Decreto Ley 1407/62, modif.
por la Ley 5961, RECHAZAR la demanda incoada a fs. 4/15 y
vta.
II.- COSTAS en ambas instancias a la actora perdidosa.
III.- REGULAR los honorarios profesionales de la
siguiente manera: a) En Primera Instancia: para los Dres.
Luis Alberto Meza y Rodolfo Manuel Aguirre Hayes, como
patrocinantes de la parte accionada en la suma de pesos DOS
MIL TRECIENTOS ($2.300,00) para cada uno, y como apoderados
en la suma de pesos NOVECIENTOS VEINTE ($920,00) también
para cada uno. Para el Dr. Miguel Angel Galissier, como
patrocinante de la parte actora en la suma de pesos TRES
MIL DOSCIENTOS VEINTE ($3.220,00), para el Dr. Jorge
Guillermo Larrea, como apoderado de la misma parte, en la
suma de pesos MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y OCHO ($1.288,00). b)
En esta Instancia: para el Dr. Rodolfo Manuel Aguirre
Hayes, la suma de pesos MIL CIENTO CINCUENTA ($1.150,00)
como patrocinante, y pesos OCHOCIENTOS CINCO ($805,00) como
apoderado. Todo con más IVA, si correspondiere y conforme
pautas
dadas
en
los
considerandos.
...../////
"2012 Año Bicentenario de la Bandera Nacional"
Corresponde al Expte. Nº71.915/11.-
./-
IV.-
cédula.
origen.
REGÍSTRESE,
Oportunamente
NOTIFÍQUESE
bajen
Rolando Ignacio Toledo
Juez
Superior Tribunal de Justicia
Ramón Rubén Ávalos
Juez
Superior Tribunal de Justicia
los
personalmente
autos
al
o
Tribunal
por
de
Dra. María Luisa Lucas
Presidenta
Superior Tribunal de Justicia
Dr. Alberto Mario Modi
Juez
Superior Tribunal de Justicia
Dra. Aída Luz Floriani de Fernández
Secretaria Técnica
Superior Tribunal de Justicia