1. No category

SISTEMA DE CONTROL
INTERNO PARA LA ALCALDÍA
MUNICIPAL DE ZETAQUIRA
CONTENIDO
pág.
INTRODUCCIÓN
1 PRESENTACIÓN
7
10
1.1 CARACTERÍSTICAS DEL MODELO DEL SISTEMA CONTROL INTERNO
PROPUESTO PARA EL MUNICIPIO DE ZETAQUIRA
12
1.2 DESCRIPCIÓN BÁSICA DEL MODELO DE CONTROL INTERNO
13
2 PRINCIPIOS BÁSICOS
15
2.1 EL ESTADO Y EL CONTROL INTERNO
15
2.1.1 Rama legislativa
17
2.1.2 Rama ejecutiva
18
2.1.3 Rama judicial
25
2.1.4 Órganos de control del Estado
27
2.1.5 Organización electoral
29
2.2 PRINCIPIOS DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO
30
2.3 FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO
33
2.4 OBJETIVOS DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO ALCALDÍA
MUNICIPAL DE ZETAQUIRA
35
2.5 EL CONTROL INTERNO ES EJECUTADO POR PERSONAS
37
2.6 EL CONTROL INTERNO COMO SISTEMA
39
3 ROLES Y RESPONSABILIDADES
42
4 MANUAL DE IMPLEMENTACIÓN DE CONTROL INTERNO
48
4.1 INTRODUCCIÓN
48
4.2 PRESENTACIÓN
48
4.3 OBJETIVOS
49
4.4 PLANEACIÓN AL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE
CONTROL INTERNO
50
4.5 DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN SISTEMA DE CONTROL INTERNO
56
4.5.1 Diseño e implementación subsistema de control estratégico
60
4.5.2 Diseño e implementación subsistema de control de gestión
82
4.5.3 Diseño e implementación subsistema de control de evaluación
99
5 NORMOGRAMA SISTEMA DE CONTROL INTERNO
118
ANEXOS
133
LISTA DE CUADROS
pág.
Cuadro 1. Tabla de instructivos e instrumentos - sistema de control interno
60
Cuadro 2. Tabla de instructivos e instrumentos de implementación - subsistema
de control estratégico
64
Cuadro 3. Tabla de guías y formatos - subsistema de control de gestión
Cuadro 4. Tabla de instructivos e instrumentos - subsistema de control de
evaluación
86
103
LISTA DE FIGURAS
pág.
Figura 1. Estructura General del Estado
17
Figura 2. Estructura Rama Legislativa del Estado
18
Figura 3. Estructura Rama ejecutiva
18
Figura 4. Rama ejecutiva - nivel nacional
19
Figura 5. Rama ejecutiva - nivel territorial del Estado
20
Figura 6. Rama ejecutiva - descentralización por servicios
24
Figura 7. Estructura rama judicial
26
Figura 8. Estructura órganos de control
28
Figura 9. Estructura organización electoral
29
Figura 10. Ciclo conversacional
37
Figura 11. Sistema de control interno - subsistemas y componentes
57
Figura 12. Sistema de control interno - insumos y productos
59
Figura 13. Subsistema de control estratégico - componentes y elementos
61
Figura 14. Subsistema de control estratégico - insumos y productos
62
Figura 15. Ambiente de control - insumos y productos
68
Figura 16. Direccionamiento estratégico - insumos y productos
72
Figura 17. Administración de riesgos - insumos y productos
77
Figura 18. Subsistema de control de gestión - componentes y elementos
83
Figura 19. Subsistema de control de gestión - insumos y productos
84
Figura 20. Componente actividades de control - insumos y productos
90
Figura 21. Componente información - insumos y productos
94
Figura 22. Componente comunicación pública - insumos y productos
97
Figura 23. Subsistema de control de evaluación
100
Figura 24. Subsistema de control de evaluación - insumos y productos
102
Figura 25. Componente autoevaluación - insumos y productos
106
Figura 26. Componente evaluación independiente - insumos y productos
110
Figura 27. Planes de mejoramiento, insumos y productos
113
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
INTRODUCCIÓN
Entre los aspectos temáticos sobre los cuales existió consenso en la Asamblea
Nacional Constituyente convocada para introducir reformas sustanciales en el
Estado Colombiano, las cuales quedaron consignadas en la Constitución de 1991
están los relativos al Control Fiscal, y a la necesidad de establecer el Control
Interno en las entidades del Estado como un instrumento básico y fundamental
para su administración. En el seno de esta Asamblea fueron presentadas diversas
propuestas que recogían inquietudes de orden técnico y funcional planteadas por
distintos grupos de la sociedad, las cuales apuntaban a cambiar el Sistema de
Control existente con el fin de adaptarlo a las directrices, políticas económicas y
organizativas que se formalizaban al instaurarse una nueva concepción del Estado
Colombiano.
Esto, sumado a la nueva concepción de un Estado Social de Derecho, hizo que la
Constitución de 1991 creara una serie de controles y sus respectivas instancias,
esperando con ello garantizar la eficiencia, eficacia y transparencia de la
administración pública y el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.
Adicionalmente, el Artículo 1º de la Constitución Política, generó un cambio de
radical importancia en materia de Control al crear el más importante de los
controles, el Control Social, y otorgar participación a la sociedad en los asuntos
públicos interviniendo no sólo la función administrativa de las entidades en
particular, sino del Estado en general.
El artículo 209 de la Constitución Política a su vez, incorporó el Control Interno
como un soporte fundamental orientado a garantizar el logro de los objetivos de
cada entidad del Estado, basado en el cumplimiento de los principios que rigen la
administración del Estado en especial los de eficiencia, eficacia y transparencia,
en la coordinación de las actuaciones entre las diferentes entidades que lo
conforman, preparándolo adicionalmente para responder a los controles de orden
externo y en especial al Control Ciudadano.
Diez años después de la expedición de Ley 87 de 1993 en desarrollo del citado
artículo, y al hacer un balance sobre los niveles de eficacia, eficiencia e integridad
de las entidades públicas, así como sobre el grado de cumplimiento de sus
objetivos, se concluye que éste aún no alcanza el estado de desarrollo esperado y
la efectividad como soporte de una eficaz y transparente función administrativa del
Estado. Como consecuencia de ello, no se han satisfecho las expectativas de su
contribución al logro de los objetivos institucionales y sociales, persistiendo la
necesidad de fortalecer el Control Interno para hacer del Estado un modelo de
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
7
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
probidad y eficacia administrativa, como base fundamental para el cumplimiento
de su función social.
Lo anterior, hizo pensar en la necesidad de un fuerte apoyo al Gobierno en sus
procesos de fortalecimiento del Control Interno y estímulo a la participación
ciudadana a través de la consolidación de un SISTEMA DE CONTROL INTERNO
UNICO Y ESTANDAR PARA TODAS LAS ENTIDADES DEL ESTADO. El MECI..
.
Para lograr estos objetivos, el Programa propuso en lo que al Sistema de Control
Interno se refiere:
- Desarrollar conjuntamente con las entidades beneficiarias del Programa la
Propuesta de Modelo único de Control Interno, poniendo adaptada a la realidad y
necesidades del Sector Público Colombiano, basada en modelos de Control
Interno reconocidos internacionalmente, orientada a estandarizar un solo marco de
Control en todas las entidades del Estado, para hacerlo más efectivo en su apoyo
a las entidades en la consecución de sus objetivos institucionales.
- Fortalecer la función de Evaluación Independiente al Sistema de Control Interno
encargada en el Sector Público al Sistema de Control Interno, elevando su perfil
al proponer su conversión en unidades especializadas y efectivas de Auditoría
Interna, cuyo propósito sea además de evaluar en forma independiente y objetiva
la efectividad del Control Interno, la de mantener un proceso permanente y
oportuno de Auditoría, asesorando a la alta dirección de las organizaciones
públicas a partir de los resultados de estos procesos de evaluación, apoyándola
en la toma de decisiones necesaria a garantizar el mejoramiento del Sistema de
Control Interno y con ello el cumplimiento de sus objetivos organizaciones y
sociales.
- Hacer de los Planes de Mejoramiento un instrumento esencial en la búsqueda
de la excelencia administrativa, que al estar basados en los resultados de
evaluación organizacional a la gestión, la evaluación independiente de los
Sistemas de Control Interno y en las recomendaciones provenientes de los
órganos de Control Fiscal, integra y orienta la política y la acción necesaria para
que el municipio cumpla debidamente con su función social.
- Desarrollar un Manual de Implementación del Modelo de Control Interno
propuesto para entidades del Estado que defina métodos, procedimientos e
instructivos básicos para orientar el diseño, puesta en marcha y mantenimiento de
dicho Modelo de Control.
Para elaborar la Propuesta de Modelo de Control Interno, planteada a partir de los
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
8
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
marcos de control internacionales y la evaluación de las necesidades propias de
las entidades del Estado Colombiano, el Programa USAID/CASALS trabajó
conjuntamente con la Universidad EAFIT, Entidad educativa con trayectoria en el
ámbito académico y con estudios e investigaciones en materia de Control
Organizacional, diseñando una estrategia integral de orden inductivo, que en
forma paralela desarrollara conceptual y metodológicamente la Propuesta de
Modelo de Control Interno para las entidades del Estado, al tiempo que permitía su
validación mediante un programa de entrenamiento y asistencia técnica en
Entidades territoriales.
Dicho proceso ha posibilitado la consolidación de una Propuesta de Modelo de
Control Interno para entidades territoriales, gracias a la participación activa de las
entidades beneficiarias que aceptaron trabajar en su construcción, quienes
adicionalmente a través de ella han iniciado procesos para fortalecer sus sistemas
de Control Interno, al tiempo que deja una inversión inestimable en recurso
humano especializado en Control Interno y Auditoría Interna, Propuesta que en su
primera versión se pone a disposición del Estado Colombiano y de los diferentes
grupos de interés, atentos a la búsqueda de la excelencia administrativa en la cual
se encuentra comprometido hoy en día el Estado Colombiano.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
9
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
1 PRESENTACIÓN
La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional – USAID- y su
Operador CASALS & ASSOCIATES INC., a través del Programa “Fortalecimiento
de la Transparencia y la Rendición de Cuentas en Colombia”, al proponerse
construir y desarrollar un Modelo Estándar de Control Interno MECI orientado a las
entidades del Sector Público Colombiano, con el fin de generar nuevas
posibilidades de abordar la puesta en marcha del Control Interno en el MunicipIo
de Zetaquira.
El análisis normativo y técnico reflejó que la ley 87 de 1993 desarrolló los
fundamentos básicos del Control Interno que ordenaban los artículos 209 y 269 de
la Constitución Política, mas no los aspectos estructurales del Control Interno que
garantizaran uniformidad conceptual y técnica en la implementación del Sistema
de Control Interno. A pesar de esto, la jerarquía jurídica que le otorga la
Constitución y la Ley al Control Interno, le da un valor inestimable al considerarlo
como de obligatorio cumplimiento para todas las entidades del Estado y aporta la
base constitucional y legal de los aspectos aplicativos del Sistema.
Las normas reglamentarias de la Ley 87/93 expedidas hasta la fecha han
considerado aspectos relacionados con las instancias de articulación del Sistema,
sus responsables, el cumplimiento de las obligaciones de información, la creación
de órganos consultivos del Control Interno, sin definir aún oficialmente un marco
de control estándar que permita implementar y operar de manera uniforme el
Sistema de Control Interno en todas las entidades del Estado.
La falta de una estructura única de Control Interno no contemplada en la Ley 87 de
1993 y no desarrollada completamente hasta hoy en los diferentes reglamentos
expedidos, han inhibido la posibilidad de que el Sistema de Control Interno se
implemente y se establezca en las entidades públicas de manera uniforme, con
utilización de un lenguaje común, estandarizando una estructura básica de control
que en relación con las características propias de cada entidad pública garantice
el cumplimiento de sus objetivos al tiempo que unifica criterios de control en el
Estado, permite comparabilidad y decisiones posibles para su mejoramiento como
totalidad.
Lo anterior puede observarse a manera de ejemplo en los gobiernos locales,
donde los niveles de implementación de adecuados sistemas de Control Interno es
baja, ya que la autonomía administrativa que les confiere la Constitución ha
impedido en buena parte la observancia de directivas, guías e instructivos
generados por el Gobierno Nacional, al no existir una norma superior que obligue
a su aplicación. Adicionalmente, las ramas legislativa y judicial, así como los
órganos de Control externo tienen la potestad de expedir su propia
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
10
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
reglamentación, basándose en la facultad otorgada por la Ley 87 de 1993, en los
conceptos básicos establecidos en esta Ley, en las normas expedidas por el
Contador General de la Nación y en las normas que las regulan.
Esta falta de uniformidad que proviene de la inexistencia de un Marco estándar del
Control Interno para entidades del Estado, a desarrollarse e implementarse en
cada entidad pública de acuerdo a su función dentro del Estado y a sus propias
características, afecta la falta de consistencia conceptual, técnica y metodológica a
la hora de implementar el Control Interno.
Se concluye entonces, la necesidad de modificar la Ley 87/93 para unir los
conceptos básicos a un marco de control que la haga aplicable, o en su defecto,
reglamentar una estructura de control única que garantice obligatoriedad, fuerza
vinculante y uniformidad en su implantación y que en respeto de las características
específicas de cada entidad pública, aborde la dispersión conceptual existente y
facilite una función administrativa del Estado con plena coordinación entre sus
diferentes instancias y niveles, una administración transparente y efectiva en el
cumplimiento de su función.
Desde el punto de vista aplicativo, el Programa evaluó el Control Interno de
veinticinco (25) entidades del sector público a saber, veintiún (21) del Nivel
Territorial y cuatro (4) del Nivel Nacional a fin de establecer su nivel de
operatividad y efectividad, de común acuerdo con los representantes de las
entidades beneficiarias del Programa, el apoyo de sus directivos y del Comité de
trabajo nombrado para tal efecto.
Dichos procesos de evaluación se realizaron tomando como base la Constitución
Política de Colombia, la Ley 87 de 1993, las diferentes normas legales y
reglamentarias en las cuales se fundamenta la función administrativa del Estado, y
los modelos de Control Interno reconocidos internacionalmente.
Se evaluaron para diagnóstico cinco componentes considerados como
fundamentales en cualquier estructura básica de un Sistema de Control Interno:
Ambiente de Control, Valoración de Riesgos, Actividades de Control, Información,
Comunicación y Evaluación teniendo en cuenta para todos ellos los factores más
relevantes y elementos claves de control, que establecieran su efectividad y su
contribución al logro de los objetivos de las entidades evaluadas.
En términos generales se observó la falta de una filosofía gerencial fundamentada
en el Control, así como la carencia de una estructura de Control Interno como un
sistema inherente y de apoyo a la administración pública. Específicamente y en lo
que tiene que ver con los componentes valorados, las mayores debilidades se
presentan en la fragilidad de los procesos de direccionamiento estratégico y de
soporte organizacional; en la inexistencia o poca efectividad de los sistemas para
administrar los riesgos y proteger los recursos; en la carencia de un modelo de
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
11
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
operación sistémico y efectivo que garantice la gestión y en la debilidad de los
procesos de evaluación tanto por parte del nivel directivo, administrativo y
operativo como por las oficinas de Control Interno, así como un bajo nivel de
implementación a las recomendaciones provenientes del Control Fiscal.
Igualmente se evidenció en dicho diagnóstico, la necesidad de mejorar el nivel y
perfil de las oficinas de Control Interno, así como la operatividad de los comités de
Coordinación de Control Interno establecidos en la Ley 87 de 1993.
Lo anterior permite concluir la necesidad de mayor eficacia e impacto del Control
Interno en las entidades del Estado, a fin de elevar su contribución al cumplimiento
de los objetivos de la institución pública en un marco de probidad, transparencia y
eficiencia administrativa creando una estructura única de Control Interno,
definiendo los parámetros básicos y los factores que garanticen su
implementación y su efectividad para alcanzar los objetivos de gestión, y los
resultados de orden financiero y de legalidad que impone la Constitución.
El Programa de Cooperación de USAID “Fortalecimiento de la Transparencia y la
Rendición de Cuentas en Colombia”, operado y ejecutado administrativa y
técnicamente por CASALS & ASSOCIATES INC. contando con el apoyo
académico de la Universidad EAFIT y como un aporte a la iniciativa del Gobierno
Colombiano de fortalecer el Control Interno, a partir del diagnóstico y del trabajo
de apoyo realizado en veinticinco (25) entidades de Estado beneficiarias del
Programa estructuró la Propuesta del Modelo de Control Interno que aquí se
presenta, en la cual trabajaron veintiuna (21) de ellas, pertenecientes al nivel
territorial del Estado.
La Propuesta buscó unificar los criterios y parámetros básicos del Control Interno
para las entidades del Estado, aplicando el fundamento Constitucional de
República unitaria que lo instituye como una sola Empresa, procurando construir la
mejor forma de armonizar los conceptos de control, eliminando la dispersión
conceptual existente, permitiendo una mayor claridad sobre la forma de
instrumentar una función administrativa del Estado eficiente, eficaz, transparente y
efectiva en el cumplimiento de sus fines sociales.
1.1 CARACTERÍSTICAS DEL MODELO DEL SISTEMA CONTROL INTERNO
PROPUESTO PARA EL MUNICIPIO DE ZETAQUIRA
El Modelo de Control Interno para el municipio de Zetaquira, propuesto por el
Programa “Fortalecimiento de la Transparencia y la Rendición de Cuentas en
Colombia”, y la participación activa de entidades del Nivel Territorial beneficiarias
del Programa, presenta las siguientes características:
- Establece una estructura estándar de Control Interno que soporte los procesos
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
12
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
de implementación, unifique los criterios de control en el Estado y garantice un
control corporativo a la gestión del municipio que les permita el cumplimiento de
sus objetivos.
- Motiva la construcción de un entorno ético alrededor de la función administrativa
del municipio de Zetaquira.
- Mantiene una orientación permanente a controlar los riesgos que pueden inhibir
el logro de los propósitos de la Alcaldía.
- Se basa en una gestión de operaciones por procesos.
- Establece la Comunicación Pública como un proceso de control a la
transparencia y la divulgación de información a los diferentes grupos de interés del
sector público.
- Le otorga un valor preponderante a la evaluación ya sea esta de orden
administrativo, realizada por las Oficinas de Control Interno o efectuada por los
órganos de Control Fiscal.
- Confiere gran impacto a los Planes de Mejoramiento, como herramienta que
garantiza la proyección de la entidad publica hacia la excelencia administrativa.
1.2 DESCRIPCIÓN BÁSICA DEL MODELO DE CONTROL INTERNO
El Modelo de Control Interno para las entidades del Estado se ha desarrollado en
dos partes:
- Un Marco Conceptual, el cual tiene el propósito de sentar las bases
conceptuales y metodológicas, que permitan la comprensión del pensamiento
legal y técnico bajo el cual se estructura el Modelo de Control Interno para
entidades del Estado. MECI
El Marco Conceptual del cual trata este primer Libro, plantea inicialmente los
conceptos básicos que dan origen y soportan el Modelo de Control Interno para
entidades del Estado.
En segundo lugar, plantea la estructura de Control definida para el Modelo de
Control Interno, y la conceptualización que fundamenta y relaciona cada una de
las partes que la componen.
En tercer lugar, establece el rol y la responsabilidad que tiene cada autoridad en el
frente al Control Interno, y en su último aparte relaciona los grupos de interés más
importantes de la Alcaldía frente a las cuales existe una responsabilidad
informativa de alto nivel que soporta el Modelo de Control Interno.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
13
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
- Un Manual de Implementación, el cual se edita en forma independiente bajo un
segundo Libro, el cual brinda las metodologías necesarias a la implementación del
Modelo presentado y las herramientas básicas para poner en ejecución el Control
Interno.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
14
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
2 PRINCIPIOS BÁSICOS
2.1 EL ESTADO Y EL CONTROL INTERNO
La finalidad del Estado Colombiano consignada en el Artículo 2º de la C.P.:"Servir
a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica,
política, administrativa y cultural de la Nación, defender la independencia nacional,
mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de
un orden justo", constituye el objetivo sustancial del Estado social de derecho
establecido por la Constitución Política de 1991.
Este Estado social de derecho, tiene entonces la gran responsabilidad de construir
lo público a través de la implementación de procesos participativos reales y de una
política social incluyente, orientada al mejoramiento de la calidad de vida de todos
los asociados, en particular de los más vulnerables, como expresión de la función
redistributiva de la riqueza social que le compete, y de la búsqueda de la igualdad
social, además de la igualdad política. Y dado que la gestión del Estado se realiza
a través de las organizaciones que lo componen -las entidades públicas-, no será
posible avanzar en la inclusión social y en la consolidación de un sociedad más
equitativa, sin una gerencia pública que dirija la acción estatal hacia el efectivo
cumplimiento del mandato constitucional, alrededor del cual deberán organizarse,
interrelacionarse y controlarse dichas entidades.
Para tal fin el Estado Colombiano se estructura bajo tres (3) ramas: Legislativa,
Ejecutiva y Judicial; se organiza en forma de República Unitaria, descentralizada,
con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista
fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del interés general. Lo anterior
significa que tanto el ordenamiento nacional como el territorial o local, están
sujetos a una sola fuente legislativa que obliga a todos los ciudadanos y los
Gobernantes, manteniendo los gobiernos locales su autonomía legal y
administrativa en el manejo de los asuntos que le son inherentes a cada territorio.
Sobre estas tres Ramas, el Estado se desarrolla, dinamiza y su actuar se
materializa en sus propios actos legislativos, administrativos y judiciales que en
última procuran la garantía de los derechos y libertades públicas. Las tres ramas y
los órganos son autónomas, empero se colaboran recíprocamente para el
cumplimiento de los fines del Estado, respetando la competencia e independencia
que le sea inherente a cada una de ellas.
Además de las ramas del poder público que integran la organización del Estado,
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
15
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
existen otros entes autónomos e independientes, los cuales se dividen en órganos
de control, como la Contraloría General de la República, y el Ministerio Público. La
Organización Electoral cuyas autoridades están representadas por el Consejo
Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, y otros como El
Banco de la República y la Comisión Nacional de Televisión, cuyas competencias
están claramente definidas en la Constitución y en la Ley.
Como lo señala la Constitución Política de Colombia de 1991, el Estado debe
entenderse como un agrupamiento social en un territorio determinado y
reconocido, constituido bajo la legitimidad de un poder político público, que
abarque normas respaldadas jurídicamente para mantener el orden social.
Las tres ramas del Poder Público y los órganos de control al administrar el Estado
basan su gestión en los principios orientadores de igualdad, moralidad, eficiencia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. A fin de desarrollar la función que
les corresponde dentro del Estado, deben establecerse en organizaciones o
entidades administrativas con o sin personería jurídica garantizando la
descentralización, delegación y desconcentración de funciones según lo
establezca la ley y las características propias de cada entidad, proveen los
empleos públicos necesarios a su funcionamiento e instauran los sistemas
gerenciales que sean efectivos para el cumplimiento de una función pública al
servicio de los intereses generales.
La función pública de administrar el Estado, es desarrollada por personas
denominadas genéricamente Servidores Públicos. En los términos de la
Constitución Política de Colombia son servidores públicos los miembros de las
corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y demás
funcionarios de las distintas Ramas del poder Público y Órganos que lo integran
en sus distintos niveles.
Ningún Servidor Público podrá ejercer las funciones del cargo, sin prestar
juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le
corresponden.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
16
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Figura 1. Estructura General del Estado
2.1.1 Rama legislativa. Está conformada por un Congreso bicameral, el cual se
integra por el Senado de la República y por la Cámara de Representantes. Los
senadores y Representantes a la Cámara que lo conforman se eligen
popularmente por un período de cuatro años; son responsables ante la sociedad
por el cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura, lo que implica
que su actuación debe regirse por la justicia y el bien común. Le compete reformar
la Constitución, hacer las leyes y realizar el control político.
El Senado está integrado por cien (100) Senadores elegidos por circunscripción
nacional, y dos (2) más representantes de las comunidades indígenas, elegidos
por voto popular.
La Cámara de Representantes está integrada por dos (2) representantes de cada
circunscripción territorial y uno (1) más por cada doscientos cincuenta mil
(250.000) habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil (125.000), que
tengan de exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil (250.000).
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
17
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
La circunscripción territorial comprende a cada Departamento del territorio
nacional y al Distrito Capital de Bogotá.
Figura 2. Estructura Rama Legislativa del Estado.
2.1.2 Rama ejecutiva. A la Rama Ejecutiva le corresponde la administración del
Estado, para lo cual deberá realizar todos los actos, hechos, operaciones
administrativas y los contratos para la realización material de los fines generales
del Estado. Está representado por el gobierno, el cual está conformado a su vez
por el Presidente de la República, los Ministros y los Directores de Departamento
Administrativo.
Para dar cumplimiento al mandato constitucional según el cual Colombia está
organizada como República Unitaria que promueve la descentralización y
autonomía de sus regiones, la Rama Ejecutiva se divide en dos Niveles: el
Nacional, cuyo propósito es mantener la unidad nacional, que se divide a su vez
en sector central y sector descentralizado y el Nivel Territorial, integrado a su vez
por el sector central y el descentralizado.
Mediante esta división se otorga personería jurídica y autonomía administrativa y
fiscal a las entidades territoriales y a aquellas que prestan servicios públicos.
Figura 3. Estructura Rama ejecutiva.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
18
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
- Nivel nacional. Al nivel Nacional del Gobierno le compete controlar el orden
público en todo el territorio y dictar las medidas macroeconómicas bajo las cuales
deben regirse las entidades descentralizadas. Está conformado por el Presidente
de la República, el Vicepresidente, los Ministros de despacho y los Directores de
los departamentos Administrativos.
Figura 4. Rama ejecutiva - nivel nacional.
* Presidencia de la República. El Presidente simboliza la unidad nacional y se
obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos, para lo que
se sujeta a las disposiciones contenidas en el Capítulo 1 del Título VII de la
Constitución Política. Es a la vez jefe de Estado, Jefe de Gobierno, suprema
autoridad administrativa y comandante supremo de las Fuerzas Armadas. Como
jefe supremo de la Administración del Estado le compete la dirección, coordinación
y control de las actividades de los organismos y entidades administrativas, como
Jefe de Gobierno maneja el orden público en todo el territorio, declara los estados
de conmoción interior y de emergencia por perturbación al orden económico,
social y/o ecológico.
Las actuaciones del Presidente se manifiestan a través de actos administrativos
que son sujetos a control por parte de los órganos competentes y sometidos a
examen de constitucionalidad por la Corte Constitucional y de nulidad por el
Consejo de Estado.
* Vicepresidencia de la República. El Vicepresidente, además de remplazar al
presidente en las faltas temporales o definitivas, puede realizar misiones o
encargos especiales delegadas por la primera autoridad de la nación. También
tiene la función de asesorar a las entidades nacionales encargadas de los temas
de Derechos Humanos y Narcotráfico y representar a Colombia en los eventos
determinados por el Ministerio de Relaciones Exteriores.
* Ministerios. Los Ministerios como integrantes del gobierno, tienen como
propósito fundamental la formulación y adopción de las políticas, planes
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
19
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
generales, programas y proyectos del Sector Administrativo a su cargo. Son
dirigidos por el Ministro a quien le corresponde bajo la dirección del Presidente de
la República, el diseño y formulación de las políticas públicas del sector que le ha
sido asignado. Son responsables políticamente ante el Congreso de la República
por sus actuaciones en asuntos relacionados con las funciones propias de su
cargo. Presentan proyectos de Ley sobre los temas competencia de sus
despachos y atienden citaciones del Congreso. Las corporaciones legislativas
pueden proponer Moción de censura respecto de los Ministros por asuntos
relacionados con las funciones propias de su cargo. En caso de ser aprobada la
moción de censura el ministro queda separado de su cargo.
* Departamentos Administrativos. Su propósito fundamental, es la formulación y
adopción de las políticas globales para todos los sectores de la administración
pública, según sus competencias, bajo la dirección del Presidente de la República.
Además, propenden por la tecnificación de los servicios especiales que debe
prestar la Rama Ejecutiva y no cumplen funciones de representación política del
presidente.
- Nivel territorial. Las entidades territoriales se dividen en departamentos,
municipios, distritos y territorios indígenas, forman parte de la Rama Ejecutiva y
gozan de autonomía con respecto al gobierno nacional; cuentan con el derecho de
gobernarse a sí mismas, ejercen las competencias asignadas por la Constitución y
la ley, administran sus propios recursos, establecen tributos participan en las
rentas del Estado. En cada una de ellas habrá una autoridad departamental,
distrital, municipal e indígena, que actúa como jefe de cada administración y
representa legalmente el departamento, el distrito, el municipio o el territorio
indígena.
Figura 5. Rama ejecutiva - nivel territorial del Estado.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
20
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
* Departamentos - Gobernaciones.
Los Departamentos son entidades
territoriales constituidas por una parte del territorio colombiano en el cual a su vez
se distribuyen diferentes comunidades. Su creación corresponde al Congreso
previo el cumplimiento de los requisitos señalados en la Constitución Política y en
la ley de ordenamiento territorial.
A los Departamentos les compete la administración de los asuntos seccionales y
la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su
territorio en los términos establecidos por la Constitución. Ejercen funciones
administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de
intermediación entre la Nación y los municipios y de prestación de los servicios
que determine la Constitución y la ley. Para este efecto se crea una organización
administrativa denominada Gobernación.
En cada Departamento existe una corporación administrativa de elección popular
denominada Asamblea Departamental, con autonomía administrativa y
presupuesto propio, cuyas funciones se encuentran establecidas en la
Constitución Política. Sus actos administrativos se denominan Ordenanzas,
mediante las cuales conforme a la ley decretan tributos y contribuciones para el
cumplimiento de las funciones del respectivo Departamento, dictan normas de
Policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal.
* Municipios - Alcaldías. A los Municipios, como entidad fundamental de la
división político/administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y
administrativa, dentro de los límites señalados por la Constitución y la ley, les
corresponde velar por el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida
de la población en su respectivo territorio. Sus funciones específicas, realizadas a
través de una organización adminstrativa denominada Alcaldía son las siguientes:
administrar los asuntos municipales, prestar los servicios públicos determinados
por la ley, ordenar el desarrollo de su territorio, construir las obras que demande el
progreso municipal, promover la participación comunitaria y el mejoramiento social
y cultural de sus habitantes, planificar el desarrollo económico, social y ambiental
de su territorio de conformidad con la ley y en coordinación con otras entidades.
Su creación corresponde a la Asamblea Departamental.
Los Municipios cuentan con una corporación administrativa de elección popular
para periodos de cuatro (4) años denominada Concejo Municipal. Corresponde a
los Concejos Municipales desarrollar las funciones establecidas en la Constitución
Política.
* Regiones. La Región es considerada en nuestro ordenamiento jurídico como
una entidad Administrativa y de planificación constituida por dos o más
Departamentos con el fin de lograr el desarrollo económico y social, tienen
personería jurídica, autonomía y patrimonio propio. La ley puede darle el carácter
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
21
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
de Entidad Territorial, previa la realización de un referendo entre los ciudadanos
de los Departamentos interesados.
* Provincias. La Provincias son entidades formadas por un número plural de
municipios o de territorios indígenas de un mismo Departamento que por la
comunidad de sus características económicas, sociales y objetivos hacen posible
de forma más económica y eficiente la consecución de sus propósitos comunes.
Su creación es competencia de la Asamblea Departamental mediante Ordenanza
a iniciativa del Gobernador, de los alcaldes respectivos de los municipios o del
número de ciudadanos que determine la ley.
- Régimen especial. La Constitución Política de Colombia dispuso en su
Artículo 322 un Régimen Especial para algunos territorios los cuales denomino
Distritos. Estos obedecen a un concepto y una concepción de la realidad
sociopolítica de los núcleos urbanísticos que exceden la dimensión de los
Municipios.
* Distritos. Jurídicamente son entidades territoriales creadas por la Constitución
Política con un régimen peculiar y especial en materia política, económica y
administrativa.
Bogotá Distrito Capital de la República y de Cundinamarca, se encuentra dividido
en localidades, las cuales son administradas por un Alcalde Local designado por el
Alcalde Mayor y por Juntas Administradoras locales, elegidas popularmente.
Cartagena esta constituido como Distrito Turístico y Cultural, Santa Marta como
Distrito Turístico, Cultural e Histórico, y Barranquilla como Distrito Industrial y
Portuario.
* Entidades Territoriales Indígenas. Reseña la Constitución Política de Colombia
que son entidades territoriales los Departamentos, los distritos, los municipios y los
territorios indígenas. Estos son constituidos por una o más comunidades indígenas
sobre un territorio determinado.
La conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo
dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial, y la delimitación la hará el
Gobierno Nacional, con la participación de representantes de las comunidades
indígenas.
Cuando el territorio indígena este conformado por dos o mas departamentos, su
administración se hará por los consejos indígenas en coordinación con los
gobernadores de los respectivos departamentos.
Del análisis del artículo 246 de la Constitución Política, se desprenden cuatro
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
22
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
elementos centrales de la jurisdicción indígena 1. Tienen la posibilidad que existan
sus propias autoridades judiciales. 2. La potestad de éstos de establecer normas y
procedimientos propios. 3. La sujeción de dichas jurisdicción y normas a la
Constitución y la ley, y 4. La competencia del legislador para señalar la forma de
coordinación de la jurisdicción indígena con el sistema judicial nacional. Estos
elementos conforman la autonomía otorgada a las comunidades indígenas que
comprende no sólo al ámbito jurisdiccional sino también al legislativo, en cuanto
incluye la posibilidad de crear sus propias normas y procedimientos, y además
constituyen los mecanismos de integración de los ordenamientos jurídicos
indígenas dentro del contexto del ordenamiento nacional.
La Corte Constitucional señalo en Sentencia C 139 de 1996 "El Constituyente de
1991 con el fin de proteger la integridad territorial y cultural de los pueblos
indígenas estableció la propiedad colectiva de los resguardos y de las tierras
comunales de las étnias asignándoles, entre otros, el carácter de inenajenables,
por tal razón no pueden ser objeto de venta o transacción alguna por parte de
ninguno de los miembros que conforman la comunidad indígena. Quiso así el
Constituyente defender las tierras de los pueblos indígenas como colectividad
sujeta a tratamiento especial."
* Corporaciones Autónomas Regionales.
Las Corporaciones Autónomas
Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley,
integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen
geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica,
biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera,
patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar,
dentro del área de su jurisdicción el medio ambiente y los recursos naturales
renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las
disposiciones legales y las políticas que dictamine el Ministerio del Medio
Ambiente. En la actualidad actúan como autoridades ambientales regionales
treinta y cinco (35) Corporaciones Autónomas.
- Descentralización por servicios. Conformado por entidades que ejercen
funciones administrativas por delegación del Sector Central ya sea este Nacional o
Territorial; prestan servicios públicos o realizan actividades industriales o
comerciales, tienen autonomía administrativa y patrimonio propio, sin embargo
están sujetas al control político y a la dirección del órgano de la administración al
cual están adscritas. Se sujetan a las reglas señaladas en la Constitución Política,
las leyes y a sus estatutos internos
Se pueden constituir como Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y
Comerciales del Estado, Superintendencias y Unidades Administrativas
Especiales con personería jurídica, Empresas Sociales del Estado, Empresas
Oficiales de Servicios Públicos Domiciliarios, institutos científicos y tecnológicos,
sociedades públicas y de economía mixta y las demás entidades administrativas
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
23
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
con personería jurídica organizadas o creadas por la ley para formar parte de la
Rama Ejecutiva del Poder Público.
Su creación en el orden nacional se hace por medio de la ley y en las entidades
territoriales por medio de ordenanza o acuerdo según corresponda.
Figura 6. Rama ejecutiva - descentralización por servicios.
* Establecimientos Públicos. Son organismos creados por la ley o autorizados
por ésta, adscritos al Ministerio correspondiente, a un área sectorial específica,
encargados de atender funciones administrativas y de prestar servicios públicos
de acuerdo con las reglas del derecho público, y se caracterizan por tener
personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio
independiente. Su dirección está a cargo de un Consejo Directivo y de un
presidente, gerente o director.
* Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Entidades creadas por ley,
vinculadas o adscritas a un Ministerio en el nivel nacional; en el nivel territorial, por
Ordenanza o Acuerdo, para desarrollar actividades de naturaleza industrial o
comercial y de gestión económica que se rigen por las normas del derecho
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
24
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
privado; tienen personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, capital
independiente.
* Superintendencias. Organismos creados por la ley adscritos a un Ministerio
según la naturaleza de sus funciones que gozan de autonomía administrativa y
financiera pero que no tienen personería jurídica, cumplen funciones de control,
inspección y vigilancia de la prestación de un servicio público determinado. La
función de vigilancia la ejercen por medio de delegación de funciones
presidenciales o por medio del mandato constitucional o legal.
* Unidades Administrativas Especiales y Superintendencias con Personería
Jurídica. Son organismos descentralizados adscritos a un Ministerio según la
naturaleza de sus fuciones, con autonomía administrativa y patrimonial, las cuales
se sujetan al régimen jurídico contenido en la ley que las crea y en lo no previsto
por ella, al de los establecimientos públicos.
* Empresas Sociales del Estado. Constituyen entidades del orden nacional o
territorial encargadas de la prestación en forma directa de los servicios de salud y
se sujetan a las leyes especificas de que regulan dicho sector.
* Empresas Oficiales de Servicios Públicos Domiciliarios. Entidades que tienen
como objeto la prestación de los Servicios Públicos Domiciliarios. Se rigen por las
normas propias del sector de los Servicios Públicos.
* Institutos Científicos y Tecnológicos. Entidades encargadas de desarrollar
actividades científicas y tecnológicas que se encuentran sujetas a la legislación en
materia de Ciencia y Tecnología.
* Sociedades de Economía Mixta. Sociedades comerciales con aportes privados
y estatales creadas para desarrollar actividades de naturaleza industrial o
comercial conforme al Derecho Privado. Se encuentran vinculadas al Sector
Central correspondiente, según la naturaleza de sus funciones. Para ser
calificadas como tal, es necesaria una participación estatal superior al 50% del
capital social suscrito y pagado.
* Entidades y Organismos Estatales sujetos a régimen especial. Las entidades
universitarias autónomas, las corporaciones autónomas regionales, y los demás
organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política
se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes.
2.1.3 Rama judicial. Le compete la administración de la Justicia. Se integra por
la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el
Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales
y los jueces.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
25
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Figura 7. Estructura rama judicial.
- Corte Constitucional. Tiene la función de guardar la integridad y supremacía
de la Constitución ejerciendo un control especial de constitucionalidad sobre las
leyes, dirimiendo además sobre las demandas de inconstitucionalidad promovidas
por los ciudadanos contra los actos de reforma a la Constitución y los decretos con
fuerza de Ley expedidos por el Gobierno, la constitucionalidad de la convocatoria
a referendo a una asamblea constituyente para reformar la carta política, la
constitucionalidad de los referendos sobre leyes, consultas populares y plebiscitos
de orden nacional, la constitucionalidad de los decretos legislativos dictados por el
gobierno en la declaración de estados de excepción, la constitucionalidad de los
proyectos de ley objetados por el gobierno como inconstitucionales y de los
proyectos de leyes estatutarias, y revisión de las decisiones judiciales
relacionados con la acción de tutela y la exequibilidad de los tratados
internacionales y las leyes que los aprueben.
Los fallos de la Corte Constitucional tienen efecto de cosa juzgada constitucional.
Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material de un acto jurídico
declarado inexequible por la Corte Constitucional, mientras esté vigente el
precepto constitucional objeto de la norma.
- Corte Suprema de Justicia. Máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria con
atribución de control sobre la legalidad de las relaciones jurídicas sociales. De allí
que la Corte Suprema de Justicia actúa primero que todo como Tribunal de
Casación, recurso especial de naturaleza controladora a los errores de hecho y de
derecho sustanciales en sentencias judiciales. Tiene igualmente la atribución de
juzgamiento por hecho punibles al Presidente de la República o quien haga sus
veces; los mismos miembros de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de
Estado, de la Corte Constitucional, miembros del Consejo Superior de la
Judicatura y el Fiscal General de la Nación.
Su prerrogativa de poder y control se extiende a los miembros del Congreso, a
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
26
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
quienes podrá investigar y juzgar, así como a los actos de los agentes
diplomáticos acreditados en Colombia y a las conductas violadoras de la
Constitución.
- Consejo Superior de la Judicatura. Encargado de la administración de la
Rama Judicial, fija la división territorial para efectos judiciales, ejecuta el
presupuesto de la Rama y propone proyectos de ley sobre la administración de
ésta, a los códigos sustantivos y procedimentales y ejerce la función disciplinaria.
Sus funciones especializadas las realiza por medio de la Sala Administrativa y la
Sala Disciplinaria.
A la Sala Administrativa le compete administrar la carrera judicial de acuerdo con
las normas constitucionales y legales vigentes y decretar los reglamentos
relacionados con su administración.
A la Sala Disciplinaria le compete examinar la conducta y sancionar las faltas de
los funcionarios de la Rama Judicial.
- Consejo de Estado. Tribunal Supremo de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo cuyas funciones son decidir las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno, cuya competencia no
corresponda a la Corte Constitucional; actuar como cuerpo consultivo del gobierno
en asuntos de administración, debiendo ser oído necesariamente en los casos que
la Constitución y las leyes lo determinen; preparar y presentar proyectos de actos
reformatorios de la Constitución y proyectos de ley y decidir los casos sobre
pérdida de la investidura de los miembros del Congreso.
- Fiscalía General de la Nación. Dirige, realiza y coordina las investigaciones
en materia penal. Tiene autonomía administrativa y presupuestal. Le corresponde
investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores ante los juzgados y
tribunales competentes para lo cual debe asegurar la comparecencia de los
presuntos infractores de la ley penal, adoptando las medidas de aseguramiento,
calificar y declarar precluidas las investigaciones realizadas, dirigir y coordinar las
funciones de policía judicial que en forma permanente cumplen la Policía Nacional
y los demás organismos que señala la ley, velar por la protección de las víctimas,
testigos y demás personas que intervienen en el proceso.
2.1.4 Órganos de control del Estado. Son instituciones estatales que no
pertenecen a ninguna rama del Poder Público y que cuentan con autonomía
administrativa y presupuestal para adelantar las funciones de control asignadas
por la Constitución. Se conforman por el Ministerio Público y la Contraloría
General de la República.
En el ámbito territorial se reproduce la misma estructura mediante la existencia de
las Personerías Municipales y las Contralorías Departamentales o Municipales.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
27
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Figura 8. Estructura órganos de control.
- Ministerio Público. Tiene como funciones guardar y promover los derechos
humanos, proteger el interés público y vigilar la conducta oficial de quienes
desempeñan funciones públicas. Está conformado por la Procuraduría General de
la Nación, la Defensoría del pueblo, las Procuradurías delegadas y las
Personerías Municipales.
A la Procuraduría General de la Nación le compete vigilar el cumplimiento de la
Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos;
proteger los derechos humanos en coordinación con el Defensor del Pueblo;
defender los intereses de la sociedad, colectivos y del medio ambiente, en
especial; velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas;
ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones
públicas, intervenir en los procesos cuando es necesario, en defensa del orden
jurídico, de los derechos y garantías fundamentales. La Procuraduría tendrá
atribuciones de Policía judicial y podrá interponer las acciones que considere
necesarias.
La Defensoría del Pueblo vela por la promoción, ejercicio y divulgación de los
derechos humanos. Al igual que los demás órganos de control cuenta con
autonomía administrativa y presupuestal. Dentro de sus funciones están: orientar e
instruir a los habitantes del territorio nacional en el ejercicio y defensa de sus
derechos ante las autoridades competentes; divulgar los derechos humanos;
invocar el derecho de habeas corpus (protección al detenido ilegalmente) e
interponer las acciones de tutela pertinentes sin desconocer los demás derechos
que le asisten al interesado; interponer acciones populares en los asuntos de su
competencia.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
28
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
- Contraloría General de la República. Tiene a su cargo la vigilancia de la
Gestión Fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen
fondos o bienes de la nación y el control de sus resultados. Dicho control se ejerce
en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios
establecidos por la ley. La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el
ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados fundado en la
eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.
Establece la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal desplegada por los
funcionarios públicos y particulares que administren recursos públicos.
Posee facultades de policía judicial y ejerce jurisdicción coactiva para el recaudo
de los fallos con responsabilidad fiscal.
La vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República la ejerce
un Auditor elegido por el Consejo de Estado, de terna enviada por la Corte
Suprema de Justicia.
En el ámbito territorial, la vigilancia de la gestión fiscal corresponde a las
contralorías departamentales o municipales organizadas por las asambleas y los
concejos como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y
presupuestal.
- Auditoría General de la República. Realiza la vigilancia de la gestión fiscal de
los órganos de Control para el caso de la Contraloría General de la República y las
Contralorías Territoriales.
2.1.5 Organización electoral. Por último, hace parte del Estado la Organización
Electoral conformada por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional
del Estado Civil, quienes tienen a su cargo la organización, dirección y vigilancia
de las elecciones y aquellos aspectos relativos a la identidad de las personas.
Figura 9. Estructura organización electoral.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
29
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Se concluye de esta referencia a las formas de organización del Estado, que
Políticamente Colombia ha sido definida como un Estado Social de Derecho por la
Constitución de 1991, la cual establece en su artículo 2º los fines esenciales del
Estado, entre los cuales se encuentra como aspecto central la construcción y
preservación de lo público, es decir, de aquello que conviene a todos de la misma
manera, para la dignidad de todos.
De allí que el análisis a la organización del Estado y las entidades que lo
conforman, sus competencias y sus interrelaciones, permite inferir que en su
conformación y forma de administrar, el Estado busca la satisfacción de las
necesidades generales de todos los habitantes, lo que hace que independiente de
los controles externos que lo rodean, debe crear mecanismos internos de
autocontrol y autoprotección que hagan parte de su misma estructura
organizacional y que les permita cumplir su función en el marco de los principios
de buena administración pública que establece la Constitución, lo cual solo es
posible con la existencia de un Control Interno integral, que haga parte de sus
sistemas, procesos, funciones y de las personas que intervienen en la institución
pública.
Lo anterior, hace necesario considerar a la entidad pública como un sistema en sí
mismo que interactúa con un entorno determinado, estableciendo una dinámica
relacional entre la organización y el entorno, donde tanto la una como el otro se
ven afectados por las acciones o contingencias presentadas en cualquiera de los
dos ámbitos. Si no se considera este tipo de relación es posible que se coordinen
las acciones sin tener en cuenta la comunidad, y los diferentes grupos de interés y
así su operación interna sea eficiente, no logrará impactar efectivamente a la
sociedad.
A su vez esta red de entidades públicas en su conjunto, generan un macrosistema
cuyo fin último es el cumplimiento de los principios, propósitos, funciones y
competencias Constitucionales. Esta consideración del Estado como un Sistema
cuya finalidad es el bienestar de la sociedad colombiana, permite afirmar que el
desempeño de cada una de las entidades que lo constituyen, afecta de manera
significativa el cumplimiento de su función social y por ello, la importancia de la
efectividad del Control Interno al interior de cada una de las entidades del Estado,
fundamental para su funcionamiento y cumplimiento de sus propósitos en
particular y del Estado como totalidad.
2.2 PRINCIPIOS DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO
La Constitución Política de 1991, estableció los principios que deben cumplirse en
el ejercicio de la Función Pública de Administrar el Estado, constituyéndose en los
preceptos fundamentales definidos para encaminar su desarrollo y otorgar
orientación estratégica a la toma de decisiones. Están presentes en todos los
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
30
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
procesos, actividades o tareas emprendidas por la entidad pública a fin de cumplir
con su propósito institucional.
Lo anterior, relacionado con el cumplimiento de los objetivos de la institución
pública, de los cuales el Control Interno se constituye en el medio para llegar a
este fin, obliga a que estos principios deben tomarse como la base sobre la cual
establecer el Control Interno, a fin de apoyar a la entidad a cumplir sus objetivos y
coordinar sus actuaciones hacia el logro de los fines esenciales del Estado.
- Responsabilidad.
Capacidad de la Entidad Pública para cumplir los
compromisos contraídos con la comunidad y demás grupos de interés, en relación
con los fines esenciales del Estado o, en caso de no hacerlo, de hacerse cargo de
las consecuencias de su incumplimiento. Se materializa en dos momentos, El
primero, al considerar aquellos aspectos o eventos capaces de afectar la gestión
de la entidades estableciendo las acciones necesarias para contrarrestarlos; el
segundo, al reconocer la incapacidad personal o institucional para cumplir los
compromisos y en consecuencia, indemnizar a quienes se vieran perjudicados por
ello.
- Transparencia. Es hacer visible la gestión de la entidad a través de la relación
directa entre los gobernantes, los gerentes y los servidores públicos con los
públicos que atiende. Se materializa en la entrega de información adecuada para
facilitar la participación de los ciudadanos en las decisiones que los afecten, tal
como lo manda el artículo 2º de la Constitución Política. Para ello, las autoridades
administrativas mantienen abierta la información y los documentos públicos, rinden
informes a la comunidad y demás grupos de interés sobre los resultados de su
gestión.
- Moralidad.
Se manifiesta, en la orientación de las actuaciones bajo
responsabilidad del Servidor Público, el cumplimiento de las normas
constitucionales y legales vigentes, y los principios éticos y morales propios de
nuestra sociedad.
- Igualdad. Es reconocer a todos los ciudadanos la capacidad para ejercer los
mismos derechos para garantizar el cumplimiento del precepto constitucional
según el cual "todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la
misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos,
libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza,
origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica” (C.P., art.
13). Los servidores públicos están obligados orientar sus actuaciones y la toma de
decisiones necesarias para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado
hacia la primacía del interés general.
- Imparcialidad. Es la falta de designio anticipado o de prevención a favor o en
contra de personas, a fin de proceder con rectitud, dictaminar y resolver los
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
31
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
asuntos de manera justa. Se concreta cuando el Servidor Público actúa con plena
objetividad e independencia en defensa de lo público, en los asuntos bajo su
responsabilidad a fin de garantizar que ningún ciudadano o grupo de interés se
afecte en sus intereses, producto de la actuación de la entidad pública.
- Eficiencia. Es velar porque, en igualdad de condiciones de calidad y
oportunidad, la entidad pública obtenga la máxima productividad de los recursos
que le han sido asignados y confiados para el logro de sus propósitos. Su
cumplimiento garantiza la combinación y uso de los recursos en procura de la
generación de valor y la utilidad de los bienes y servicios entregados a la
comunidad.
- Eficacia. Grado de consecución e impacto de los resultados de una entidad
pública en relación con las metas y los objetivos previstos. Se mide en todas las
actividades y las tareas y en especial al concluir un proceso, un proyecto o un
programa. Permite determinar si los resultados obtenidos tienen relación con los
objetivos y con la satisfacción de las necesidades de la comunidad.
- Economía. Se refiere a la austeridad y la mesura en los gastos e inversiones
necesarios para la obtención de los insumos en las condiciones de calidad,
cantidad y oportunidad requeridas para la satisfacción de las necesidades de la
comunidad. Se operativiza en la medición racional de los costos y en la vigilancia
de la asignación de los recursos para garantizar su ejecución en función de los
objetivos, metas y propósitos de la Entidad.
- Celeridad. Hace referencia a la prontitud, la rapidez y la velocidad en el actuar
público. Significa dinamizar la actuación de la entidad con los propósitos de
agilizar el proceso de toma de decisiones y garantizar resultados óptimos y
oportunos. En aplicación de este principio, los servidores públicos se
comprometen a dar respuesta oportuna a las necesidades sociales pertinentes a
su ámbito de competencia.
- Publicidad. Es el derecho de la sociedad y de los servidores de una entidad
pública al acceso pleno, oportuno, veraz y preciso a las actuaciones, resultados e
información de las autoridades estatales. Es responsabilidad de los gobernantes y
gerentes públicos dar a conocer los resultados de su gestión y permitir la
fiscalización por parte de los ciudadanos, dentro de las disposiciones legales
vigentes.
- Preservación del medio ambiente. Es la orientación de las actuaciones del
ente público hacia el respeto por el medio ambiente, garantizando condiciones
propicias al desarrollo de la comunidad.
Cuando el hacer de una entidad pueda tener un impacto negativo en las
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
32
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
condiciones ambientales, es necesario valorar sus costos y emprender las
acciones necesarias para su minimización.
La adecuada operación del Sistema de Control Interno, garantiza el acatamiento
de estos principios por parte de los servidores públicos, al considerarlos como
punto de partida para el desempeño de sus funciones.
2.3 FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO
Constituyen las condiciones imprescindibles y básicas que garantizan la
efectividad del Control Interno de acuerdo con la naturaleza de las funciones y
competencias asignadas por la Constitución y la ley a cada entidad pública y a las
características que le son propias. La Autorregulación, el Autocontrol y la
Autogestión son los pilares esenciales que garantizan el funcionamiento del
Control Interno.
- Autorregulación. Es la capacidad institucional de la Alcaldía de Zetaquira para
reglamentar, con base en la Constitución y en la ley, los asuntos propios de su
función y definir aquellas normas, políticas y procedimientos que permitan la
coordinación efectiva y transparente de sus acciones.
Mediante la Autorregulación la entidad adopta los principios, normas y
procedimientos necesarios para la operación del Sistema de Control Interno.
Favorece el Autocontrol al normalizar los patrones de comportamiento requeridos
para el cumplimiento de los objetivos, y hace efectivo y transparente el ejercicio de
su función constitucional ante la comunidad y los diferentes grupos de interés.
Se lleva a cabo, entre otras formas, a través de:
*
*
*
*
*
La promulgación de valores, principios y conductas éticas fundantes del servicio
público.
La generación de Códigos de Buen Gobierno, que establece las normas que así
mismas se imponen las entidades públicas para garantizar el cumplimiento de
una función administrativa proba, eficiente y transparente.
La definición de un modelo de operación que armonice las leyes y las normas
pertinentes a su fin, con los sistemas, los procesos, las actividades y las
acciones necesarias para el cumplimiento de los propósitos institucionales.
El establecimiento de políticas, normas y controles tendientes a evitar o
minimizar las causas y los efectos de los riesgos capaces de afectar el logro de
los objetivos.
La reglamentación del Sistema de Control Interno a través de los mecanismos
proporcionados por la Constitución y la ley.
- Autocontrol. Es la capacidad de cada servidor público, de la Alcaldía
Municipal de Zetaquira independientemente de su nivel jerárquico dentro de la
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
33
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
entidad para evaluar su trabajo, detectar desviaciones, efectuar correctivos,
mejorar y solicitar ayuda cuando lo considere necesario de tal manera que la
ejecución de los procesos, actividades y tareas bajo su responsabilidad garanticen
el ejercicio de una función administrativa transparente y eficaz.
El Sistema Control Interno se fundamenta en el Autocontrol al considerarlo como
inherente e intrínseco a todas las acciones, decisiones, tareas y actuaciones a
realizar por el servidor público, en procura del logro de los propósitos de la
entidad.
El ejercicio de esta capacidad requiere:
De los servidores públicos:
* Compromiso, competencia y responsabilidad con el ejercicio de su labor.
* Responsabilidad para asumir sus propias decisiones y autorregular su conducta.
- Autogestión. Es la capacidad institucional de toda la Alcaldía como entidad
para interpretar, coordinar y aplicar de manera efectiva, eficiente y eficaz la
función administrativa que le ha sido delegada por la Constitución y la ley.
El Sistema de Control Interno se fundamenta en la Autogestión al promover en la
entidad pública la autonomía organizacional necesaria para establecer sus
debilidades de control, definir las acciones de mejoramiento y hacerlas efectivas, a
la vez que asume con responsabilidad pública las recomendaciones generadas
por los órganos de control y les da cumplimiento con la oportunidad requerida.
Se logra a través de:
* La comprensión por parte de la entidad y de los servidores públicos, de las
competencias y funciones asignadas por la Constitución y la ley.
* La adaptación consciente de la entidad a su entorno.
* La organización de la función administrativa y de su control de acuerdo con las
características propias de cada entidad.
* La capacidad institucional para autorregular su funcionamiento.
* La conformación de la red de conversaciones que articula los procesos, las
actividades y las acciones requeridas para la ejecución de los planes, los
programas y los proyectos necesarios al logro de los objetivos institucionales y
sociales del Estado.
* La ejecución de planes de mejoramiento y el seguimiento efectivo a su impacto
en la organización.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
34
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
2.4
OBJETIVOS DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO ALCALDÍA
MUNICIPAL DE ZETAQUIRA
El Sistema de Control Interno tiene como objetivo fundamental establecer las
acciones, las políticas, los métodos, procedimientos y mecanismos de prevención,
control, evaluación y de mejoramiento continuo de la entidad que le permitan la
autoprotección necesaria para garantizar una función administrativa transparente,
eficiente, cumplimiento de la Constitución, leyes y normas que la regulan,
coordinación de actuaciones con las diferentes instancias con las que se relaciona
y una alta contribución al cumplimiento de la finalidad social del Estado.
Para lograrlo, se definen objetivos específicos clasificados según el propósito
perseguido por ellos en la institución pública en objetivos de Cumplimiento,
Estratégicos, de Operación, de Evaluación y de Información.
- Objetivos de control de cumplimiento
* Establecer las acciones que permitan garantizar el cumplimiento de la función
administrativa de las entidades públicas, bajo los preceptos y mandatos que le
impone la Constitución Nacional, la ley, sus reglamentos y las regulaciones que le
son propias.
* Definir las normas administrativas provenientes de la autorregulación que
permite la coordinación de actuaciones de la entidad.
* Diseñar los instrumentos de verificación y evaluación pertinentes para
garantizar que la entidad cumpla con la reglamentación que rige su hacer.
- Objetivos de control estratégico
* Crear conciencia en todos los servidores públicos de la Alcaldía Municipal de
Zetaquira sobre la importancia del Control, mediante la creación y mantenimiento
de un entorno favorable que conserve sus fundamentos básicos y favorezca la
observancia de sus principios.
* Disponer los procedimientos de planeación y mecanismos adecuados para el
diseño y desarrollo organizacional de la entidad, de acuerdo con su naturaleza,
características y propósitos de la entidad.
* Diseñar los procedimientos e instrumentos necesarios que permitan a la entidad
pública proteger sus recursos, buscando su adecuada administración ante
posibles riesgos que los afecten.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
35
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
- Objetivos de control de ejecución
* Determinar los mecanismos de prevención, detección y corrección que permitan
mantener las operaciones, funciones y actividades institucionales en armonía con
los principios de eficacia, eficiencia y economía.
* Velar porque todas las actividades y recursos de la entidad estén dirigidos hacia
el cumplimiento de su función constitucional.
* Establecer los mecanismos y procedimientos que garanticen la generación y
registro de información oportuna y confiable, necesaria a la toma de decisiones
internas, el cumplimiento de obligaciones ante los diferentes niveles del Estado, la
información a los grupos de interés sobre la forma de conducir la entidad y la
Rendición de Cuentas a la Comunidad.
* Diseñar los instrumentos que permiten llevar a cabo una efectiva comunicación
interna y externa a fin de dar a conocer la información de manera transparente,
oportuna y veraz, garantizando que la operación de la entidad pública se ejecute
adecuada y convenientemente, así como el conocimiento por parte de los
diferentes grupos de interés de los resultados de la gestión.
- Objetivos de control de evaluación
* Garantizar la existencia de mecanismos y procedimientos que permitan en
tiempo real, realizar seguimiento a la gestión del municipio por parte de los
diferentes niveles de autoridad y responsabilidad, permitiendo acciones oportunas
de corrección y de mejoramiento.
* Disponer de mecanismos de verificación y evaluación permanentes del Control
Interno que brinden apoyo a la toma de decisiones en procura de los objetivos
institucionales.
* Garantizar la existencia de la función de evaluación independiente del Sistema
de Control Interno, como mecanismo neutrales y objetivos de verificación del
cumplimiento a la gestión y los objetivos de la institución pública.
* Propiciar el mejoramiento continuo de la gestión de la Alcaldía Municipal y de su
capacidad para responder efectivamente a los diferentes grupos de interés.
* Establecer los procedimientos que permiten la integración de las observaciones
provenientes de los órganos de control a las acciones de mejoramiento de la
entidad.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
36
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
- Objetivos de control de información
* Disponer los mecanismos necesarios a garantizar la generación de información
base, para la elaboración de los reportes de información y cumplimiento de las
obligaciones de la entidad pública ante los diferentes niveles del Estado.
* Establecer los procedimientos que permitan la generación de información
legalmente establecida por los diferentes órganos de control, que tiene a su cargo
la vigilancia de la entidad pública.
* Velar por la generación de informes y elaboración de reportes que en uso de su
derecho de información, soliciten los diferentes grupos de interés.
* Disponer de la información legalmente obligatoria y proveniente de la
autorregulación de la entidad, que garantice la rendición de cuentas públicas.
2.5 EL CONTROL INTERNO ES EJECUTADO POR PERSONAS
El control es una actividad inherente a los seres humanos, quienes se unen para
coordinar acciones que les permitan garantizar su supervivencia, mejorar sus
condiciones de vida o conseguir sus propósitos individuales o como sociedad.
Para ello es necesario que los integrantes de una comunidad compartan normas,
valores y principios; sean capaces de subordinar sus intereses particulares a favor
de los generales o grupales; tengan claro el sentido que le confieren a su
existencia y se comprometan con las diferentes organizaciones de las que hacen
parte.
Figura 10. Ciclo conversacional.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
37
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Al coordinar acciones o conductas cada persona ordena con las demás, la forma
de lograr algún propósito que se comparte de transformar la realidad o de hacerla
más afín a sus objetivos o a sus deseos. El conjunto de esta interacciones entre
las personas conlleva a generar una red de conversaciones que se hace explícita
a través de los requerimientos de las personas que intervienen en la red de
conversaciones, y que toman como base sus necesidades, las cuales se
convierten en compromisos para otras, llevan a la realización de acciones que a
su vez son evaluadas para verificar su cumplimiento, iniciándose un nuevo ciclo
conversacional.
El acto de comprometerse genera acuerdos sobre el respeto, la honestidad, y la
competencia. El primero significa valorar la dignidad humana del otro; el segundo,
actuar de acuerdo con lo que se piensa; y el tercero, contar con las habilidades y
los conocimientos requeridos para cumplir el compromiso.
Conversar alrededor de necesidades y requerimientos de la sociedad y los
compromisos que esto genera al interior de una entidad pública, permite a todos
los servidores y de manera especial a las autoridades administrativas, ordenar de
manera coherente y consistente, las actuaciones necesarias para mantener la
unidad y totalidad organizacional, en bien de ese otro llamado comunidad.
Igualmente, hace posible armonizar sus actuaciones con las de las demás
entidades del Estado, de tal manera que se haga realidad su organización como
República unitaria y el cumplimiento de su finalidad social y aplicado el Sistema
Control Interno el conversar se materializa en la entidad a través de la
participación de todos los servidores públicos, quienes coordinan sus conductas y
acciones a través del cumplimiento de los compromisos relativos a los propósitos
de la Entidad y a las funciones o competencias otorgadas en las leyes o
reglamentos pertinentes.
Al entender el Control Interno como un conjunto de elementos interrelacionados,
donde intervienen los servidores públicos que integran la entidad, en su condición
de componente más importante de la red institucional que se genera, permite
mantener siempre presentes las condiciones de satisfacción de los compromisos
contraídos con la comunidad y demás grupos de Interés y garantiza su
cumplimiento.
Lo anterior conlleva a las siguientes conclusiones:
Comprender que el Control Interno es ejecutado por personas, garantiza
coordinación de acciones de manera intencional, consciente y efectiva al definir
los flujos de información y comunicación que permite a los servidores públicos,
anticipar y corregir de manera oportuna las debilidades que se presentan en su
hacer dentro de la Alcaldía Municipal
-
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
38
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Cada servidor público tiene responsabilidades frente al Control Interno, que se
sintetizan en estar "al servicio del Estado y de la comunidad.
-
Los directivos tienen la responsabilidad de direccionar y orientar el Sistema
Control Interno para que cumpla con sus objetivos, utilizando la información que
éste genera a fin de retroalimentar y reorientar la función administrativa de la
entidad hacia los fines que persigue.
-
La actuación de cada uno de los servidores públicos y en particular, del nivel
directivo, tiene repercusiones en el desempeño de la entidad y del Estado como
un todo.
- Para la ejecución del Sistema de Control Interno es necesario contar con las
capacidades, habilidades y conocimientos de todas las personas de la entidad.
Así, los procesos de selección, capacitación, formación y motivación son
fundamentales para garantizar los objetivos del Control Interno.
-
Los servidores públicos deben conocer sus responsabilidades y límites de
autoridad, por lo tanto es necesario a cada empleo público un detalle de sus
funciones oficializado por ley o reglamento propio de la entidad que defina la
relación entre los deberes, la manera de llevarlos a cabo y la correspondencia con
los objetivos de la entidad.
-
Son los servidores públicos quienes hacen del Control Interno una realidad,
pues a través de sus acciones se concreta el cumplimiento de los objetivos de la
entidad pública.
-
La actuación de todos los funcionarios públicos en búsqueda de las mejores
prácticas, depende de un acuerdo fundamental sobre los principios y valores
éticos que direccionan la función administrativa de la entidad.
-
Las personas hacen que el Control Interno, logre un buen resultado en términos
de la búsqueda de los propósitos de la entidad. La responsabilidad de un buen
Control Interno le corresponde a la dirección y a la gerencia de la entidad pública
ya que ella proporciona direccionamiento, políticas, aprobación y supervisión. Sin
embargo todos los servidores públicos juegan un papel muy importante en la
efectividad del Control Interno, de allí que debe conocer sus responsabilidades y
sus límites de autoridad, debiendo existir una afinidad clara entre los deberes de
los servidores públicos, la forma como se materializa su eficiencia y el
cumplimiento de los objetivos que pretende la entidad.
2.6 EL CONTROL INTERNO COMO SISTEMA
En el entendido de que Sistema es un conjunto de partes ordenadas e
interrelacionadas para llegar a un propósito o fin determinado, el cual debe cumplir
condiciones tales como: el desempeño de cada una de las partes que conforman
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
39
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
el sistema, afecta la totalidad del conjunto; el desempeño de las partes, así como
sus efectos sobre la totalidad del Sistema son interdependientes; ninguno de los
efectos causados por el desempeño de alguna de las partes, tiene efectos
independientes hace de ello que se desprendan dos propiedades esenciales de
todo Sistema:
- Cada parte posee características que se pierden cuando se separa del Sistema
- Cada Sistema tiene rasgos distintivos que no posee ninguna de sus partes.
Así, cuando una de las partes se transforma o se elimina, cambia la totalidad del
sistema y, por lo tanto, se pierde su esencia. Un punto focal de esta concepción es
la relación de dependencia entre las diferentes partes del sistema, y entre éste y el
ambiente que los rodea. De allí que es posible estructurar un Sistema en
diferentes partes de distintos niveles, debidamente interrelacionadas, así:
- En Subsistemas, pueden constituir un primer nivel de desagregación, mediante
el cual es posible distinguir las grandes partes que conforman el sistema y sus
características sin que se afecte su totalidad.
- En Componentes, infiriendo un segundo nivel, para a través de ellos determinar
las partes del subsistema, sin que éstas pierdan su caracterización como parte del
sistema.
- En Elementos, estableciéndolos como aquellos que definen cada una de las
partes de los componentes, que si bien pueden distinguirse separadamente se
mantienen interconectados con otros, con el fin de que el sistema no pierda su
esencia.
El concepto básico de Control Interno, los principios que lo rigen, los fundamentos
sobre los que se soporta, la definición de sus objetivos y su interrelación con las
personas remiten a una concepción de que el Control Interno es un Sistema, al
considerar que:
- Existe un objetivo y un propósito común, a saber el cumplimiento de la finalidad
social del Estado.
- Interactúa con el entorno, al considerar los fines esenciales del Estado y las
competencias que la Constitución y la ley le fijan a la entidad pública; las
necesidades de la comunidad y los diferentes grupos de interés internos y
externos.
- Se compone de una serie de partes que se correlacionan entre sí, como un
medio para lograr un objetivo o propósito común.
-
El conjunto de partes que conforman el Sistema de Control Interno interactúan
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
40
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
entre sí, son interdependientes y existe entre cada una de ellas una relación
causa-efecto, lo que trae como consecuencia que el Control Interno no es un
evento aislado.
- A su vez hace parte de todos los sistemas de gerencia de la entidad y es parte
inherente a su infraestructura administrativa.
- La intervención de las personas en el Control Interno, garantiza la coordinación
de las actuaciones al interior de la entidad y en sus relaciones con otras entidades.
Permite esto concluir la connotación de Sistema del Control Interno, su condición
como parte del Sistema que en sí misma es la entidad pública y del macrosistema
que configura la red de entidades y organizaciones que conforman el Estado.
Alrededor de los conceptos básicos tratados en este primer Capítulo se establece
el Marco Conceptual del Modelo de Control Interno para entidades del Estado,
garantizando la base constitucional y legal que le da origen así como los
preceptos, principios y postulados que lo convierten en un medio para lograr el
cumplimiento del más importante de los objetivos: La finalidad social del Estado.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
41
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
3 ROLES Y RESPONSABILIDADES
La responsabilidad corporativa por la existencia y adecuado funcionamiento del
Sistema de Control Interno recae en la primera autoridad de la entidad pública
quien tiene la obligación por su regulación, implementación y contribución efectiva
al logro de los objetivos de la entidad, así como por conformar el Comité de
Coordinación del Sistema de Control Interno, Comité de Auditoría o quien haga
sus veces encargado de direccionar el logro de los objetivos inherentes al Control
Interno.
En segundo lugar son responsables los niveles directivo, ejecutivo, operativo y
cada servidor público, quienes tienen un rol determinado de conformidad con el
grado de autoridad o responsabilidad asignado en la Estructura Organizacional de
la entidad.
Si bien el Sistema de Control Interno es responsabilidad de todos los servidores
que integran una entidad pública, existen niveles de la organización que tienen
mayor responsabilidad frente a su existencia y efectividad, y que juegan roles
específicos en el diseño, implementación, ejecución y evaluación del mismo.
- Directores, Secretarios de Despacho, Jefes de Dependencia, Contador
General de la Entidad o quien haga sus veces. Son responsables por la
implementación del Control Interno al interior de cada una de sus dependencias u
organismos; por la identificación, diseño, estandarización y actualización
permanente de los procesos bajo su responsabilidad; por el análisis y valoración
de los riesgos que puedan afectar los resultados del (los) procesos(s) asignados a
su dependencia; por la implementación de controles, aplicación de métodos y
procedimientos de autocontrol, mecanismos de verificación y evaluación de su
gestión.
Por último, son responsables por la AUTOEVALUACION, acoger las
recomendaciones generadas por la EVALUACIÓN INDEPENDIENTE y por la
puesta en marcha de los PLANES DE MEJORAMIENTO FUNCIONAL DE su
correspondiente operación, conforme a los objetivos específicos de los procesos a
cargo de la dependencia y su relación con los objetivos globales de la entidad.
- Servidores Públicos de la Entidad. Son responsables por la operatividad
eficiente de los procesos, actividades y tareas a su cargo; por la supervisión
continua a la eficacia de los controles integrados a estos y por la Autoevaluación a
los resultados de su labor, como parte del cumplimiento de las metas previstas por
la Dependencia o Unidad Administrativa a la que pertenezcan.
La responsabilidad de todos los servidores públicos frente al Sistema de Control
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
42
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Interno es de tipo administrativo y operativo pues ésta se concreta en el
Autocontrol, la Autogestión y los Planes de Mejoramiento Individuales. Por lo tanto
son los servidores públicos quienes hacen del Control Interno una realidad
organizacional, pues a través de sus acciones se garantiza no solo el
cumplimiento de los objetivos propios del Sistema de Control Interno, sino los de la
Entidad misma.
Para llevar a cabo estas acciones, cada servidor debe conocer sus
responsabilidades y límites de autoridad, debiendo cada cargo tener detalladas
sus funciones por medio de la ley o de un reglamento interno que defina la
relación entre sus deberes, la manera de llevarlos a cabo y la correspondencia con
los objetivos de la institución, permitiendo actuar bajo los principios orientadores
del Sistema de Control Interno, y de la función administrativa de la entidad.
Lo anterior, deberá permitir al servidor público determinar las acciones y
mecanismos de prevención de los riesgos que puedan afectar el cumplimiento de
su función, ejecutar de manera eficiente las actividades y tareas a su cargo,
supervisar continuamente la eficacia de los controles asociados a éstas, medir los
resultados obtenidos de acuerdo con las metas propuestas, a través del monitoreo
permanente sobre los indicadores que sean de su competencia y en forma
particular, ejecutar los PLANES DE MEJORAMIENTO INDIVIDUAL que hayan
sido concertados, y que deben tener relación con sus objetivos de desempeño
laboral.
- Comité de Coordinación de Control Interno. Está conformado por la máxima
autoridad de la entidad pública y su nivel directivo de primer nivel. Es responsable
por la expedición de las políticas, los métodos y los procedimientos de carácter
específico necesarios para el desarrollo y la implementación del Sistema de
Control Interno; por la evaluación continua a la efectividad del Sistema de Control
Interno y su capacidad de apoyar el cumplimiento de objetivos institucionales, por
verificar que se atiendan las recomendaciones generadas por la Oficina de Control
Interno, Unidad de Auditoría Interna o quien haga sus veces y por el Órgano de
Control Fiscal competente, por definir el PLAN DE MEJORAMIENTO
INSTITUCIONAL y por llevar a cabo el seguimiento al cumplimiento de dicho Plan.
Le compete además al Comité de Coordinación de Control Interno, aprobar el
MODELO DE OPERACIÓN POR PROCESOS y su relación con la ESTRUCTURA
ORGANIZACIONAL, garantizando que permita la coordinación de las leyes y las
normas pertinentes a los fines de la entidad con los sistemas, los procesos, las
actividades y las acciones necesarias para el cumplimiento de su propósito;
aprobar las Políticas de ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS, coordinar LA
AUTOEVALUACIÓN, aprobar el Plan de Trabajo de la AUDITORÍA INTERNA y
aprobar el PLAN DE MEJORAMIENTO INSTITUCIONAL.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
43
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
- Comité Coordinador del Modelo de Operación. Se conforma por el segundo
nivel de Dirección de la entidad, actúa bajo las directrices y políticas del Comité de
Coordinación de Control Interno y a nivel de cada dependencia, del directivo
correspondiente. Específicamente le corresponde diseñar el Modelo de Operación
de la entidad; articular el trabajo necesario para el diseño, mejoramiento,
modernización y estandarización de los procesos; sugerir y diseñar las políticas de
Administración de Riesgos conforme a los resultados obtenidos en el ANÁLISIS
DE RIESGOS, evaluándolos periódicamente para determinar las necesidades de
su actualización; definir los indicadores a aplicar en cada proceso, estructurar los
planes de mejoramiento para la aprobación del Comité de Coordinación de Control
Interno a partir de las directrices fijadas por los responsables de los procesos, las
recomendaciones contenidas en los informes de la Oficina de Control Interno o
quien haga sus veces, y de los órganos de Control Fiscal.
El Comité Coordinador del Modelo de Operación a fin de cumplir con el rol
encomendado, deberá apoyarse en grupos de trabajo por área organizacional
encargados del diseño, despliegue, modelamiento y actualización permanente de
los procesos bajo su responsabilidad.
Dichos grupos serán coordinados por los directivos representantes de cada
dependencia en el Comité Coordinador del Modelo de Operación
-Comité de Control Interno de Control Interno - Unidad de Auditoría o quien
haga sus veces. este o quien haga sus veces en la entidad pública, es
responsable por la Evaluación Independiente del Sistema de Control Interno en su
conjunto y por el desarrollo de la función de Auditoría Interna; por informar las
deficiencias y generar las recomendaciones correspondientes asegurando a la
máxima autoridad de la entidad, al nivel directivo y al Comité de Coordinación del
Control Interno la toma de decisiones y definición de políticas necesarias al
mejoramiento del Control Interno, la gestión y los resultados de la entidad pública.
Las recomendaciones deberán ser presentadas directamente al Gobernante, los
Jefes de Organismos o los Gerentes Públicos, al directivo correspondiente y al
Comité de Coordinación de Control Interno. Igualmente será responsable por el
seguimiento a los Planes de Mejoramiento.
El cubrimiento de su Evaluación, dependerá de la valoración de los riesgos y la
efectividad de la Autoevaluación que de los procesos, actividades, operaciones,
controles y resultados hagan los niveles directivos, administrativos y operativos de
la entidad.
Corresponde además al Comité de Control Interno, Unidad de Auditoría quien
haga sus veces, velar porque los Hallazgos detectados por el Órgano de Control
Fiscal sean incorporados en las acciones de corrección que adopta la
Administración, mediante el Plan de Mejoramiento que elabora y presenta. Este
Plan debe ser suscrito por el Alcalde Municipal.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
44
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Adicionalmente, Comité de Control Interno o Unidad de Auditoria es responsable
por realizar el seguimiento en tiempo real al cumplimiento de las acciones
correctivas incorporadas en el Plan de Mejoramiento, con el fin de informar al
máximo nivel de dirección, las desviaciones o incumplimientos presentados,
facilitando la toma de decisiones correspondientes en forma oportuna. De este
seguimiento, el Jefe de Control Interno o quien haga sus veces, deberá reportar
informes periódicos al órgano de Control Fiscal que corresponda, otorgando
respuesta a las distintas solicitudes de información formuladas, en ejercicio de las
facultades de vigilancia fiscal que le otorga la Constitución y la ley, información
que se toma como base para el ejercicio de sus procesos de Control Fiscal y
Auditoria.
Herramientas de Evaluación: El Comité Coordinador de Control Interno o quien
haga sus veces, para la realización de la evaluación del Control Interno y llevar a
cabo la Función de Auditoría Interna, utilizará diferentes metodologías y
herramientas de evaluación, conforme a las características propias de la entidad
que le permitan evaluar los diferentes subsistemas, componentes y elementos del
marco de Control Interno, así como las normas de Auditoría Generalmente
Aceptadas, indicadores de gestión de generación propia de esta Oficina y otras
herramientas que coadyuven a la medición, evaluación, recomendación y
elaboración de Planes de mejoramiento del Sistema de Contabilidad Pública.
Presentación de Informes. El Comité Coordinador del Sistema de Control Internoo
quien haga sus veces, presentará a la primera autoridad de la entidad y al nivel
Directivo correspondiente, informes relacionados con la Evaluación Independiente
del Control Interno y los resultados obtenidos en los procesos de Auditoria Interna,
orientados a informar sobre la eficiencia y efectividad del Control Interno, la
eficiencia y efectividad de la operación de la entidad pública.
Los informes de Evaluación de la Oficina de Control Interno y de Auditoría Interna
sobre el estado del Control, deficiencias y debilidades encontradas serán
presentados a la máxima autoridad correspondiente y a los directivos
responsables. En los casos que así se requiera o a petición de parte, los informes
que emita la Oficina de Control Interno o Unidad de Auditoría Interna deberán ser
remitidos al Control Disciplinario Interno y a los organismos de Control que
corresponda, a fin de que obren como prueba en los procesos que se llevan a
cabo por parte de estos organismos. Se establecen como Informes los siguientes
reportes básicos:
* Informes de Evaluación del Sistema de Control Interno
- Informe Anual de Evaluación del Sistema de Control Interno: Reporta a la
máxima autoridad de la entidad pública sobre las debilidades y deficiencias de
Control, detectadas en los procesos de Evaluación Independiente al Sistema de
Control Interno. Debe elaborarse anualmente con corte al 31 de diciembre de cada
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
45
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
período, constituye la base de elaboración del Plan de Mejoramiento Institucional y
de los reportes para cumplimiento de obligaciones de información de la entidad
pública ante grupos de interés externos.
- Informes Intermedios: Reportes periódicos de Evaluación Independiente del
Control Interno, enfocados directamente a reportar sobre la efectividad del Control
Interno en el periodo examinado. Generalmente se presentan en forma trimestral
como producto de la evaluación realizada al Sistema de Control Interno,
constituyéndose en la base de elaboración del Informe Anual de Evaluación del
Sistema.
- Informes Eventuales: Se emiten en oportunidades diferentes a los Intermedios y
ante situaciones que ameritan comunicar una debilidad significativa del Control
Interno, con el fin de corregir desviaciones en los planes, procesos, actividades y
tareas.
- De Observaciones: Mediante este Informe se pone en conocimiento del
representante Legal y directivos correspondiente las deficiencias, debilidades y
demás condiciones reportables de Control Interno, así como las recomendaciones
que se juzgue pertinente en relación a tales situaciones.
* Informes de Auditoria Interna
- Informe Detallado: Tiene como objetivo presentar los hallazgos y
recomendaciones de la Oficina de Control Interno o Unidad de Auditoría Interna,
en relación con las debilidades que presenta la operación de la entidad pública
relacionadas con su gestión, resultados y adecuado manejo de los recursos
públicos. Presenta en forma detallada los Hallazgos de Auditoria y las
recomendaciones a tenerse en cuenta en la toma de decisiones inmediatas por
parte de la máxima autoridad de la entidad pública y directivo correspondiente, o
como base de elaboración de los Planes de Mejoramiento.
- Informe Ejecutivo: Tiene como objetivo informar de manera resumida los
hallazgos y recomendaciones de Auditoria Interna, haciendo énfasis en los
asuntos principales, sobre los cuales se espera una toma de decisiones
inmediatas por parte de la alta dirección de la entidad pública o direccionar las
acciones de mejoramiento que deben hacer parte del Plan de Mejoramiento
Institucional.
* De Gestión de la Oficina de Control Interno o Unidad de Auditoría. Permite
informar a la Máxima Autoridad de la entidad pública o Representante Legal sobre
las actividades de planeación, ejecución, presentación de informes, seguimiento y
cumplimiento de obligaciones de información, llevadas a cabo por la oficina de
Control Interno o Unidad de Auditoría al evaluar en forma independiente el Control
Interno, ejecutar procesos de Auditoria Interna y realizar gestión sobre la adopción
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
46
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
por parte de los niveles de dirección correspondientes, de las recomendaciones
emitidas para el mejoramiento de las deficiencias y debilidades de la entidad.
* Forma y Archivo de los Informes. Los informes de Evaluación del Control
Interno y de Auditoría Interna, se consignarán en medios documentales y
magnéticos que garanticen su conservación, reproducción y consulta por parte de
la entidad, los órganos de control externo y la Contaduría General de la Nación
cuando estos lo requieran; adicionalmente, se constituirá un archivo consecutivo
que permanecerá en poder de la Unidad u Oficina de Control Interno o Unidad de
Auditoría Interna, de acuerdo con los criterios sobre Tablas de Retención fijados
en las normas correspondientes emitidas por el Archivo General de la Nación.
* Aplicación de Recomendaciones y Correctivos. Los representantes legales de
cada entidad pública y los directivos correspondientes, son responsables por la
aplicación de las recomendaciones y correctivos resultantes de las evaluaciones
permanentes del Control Interno, y de los procesos de Auditoría Interna
practicadas por la Oficina de Control Interno, Unidad de Auditoría o quien haga
sus veces.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
47
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
4 MANUAL DE IMPLEMENTACIÓN DE CONTROL INTERNO
4.1 INTRODUCCIÓN
Un Sistema de Control Interno efectivo se concreta en una estructura formal de
Control y en la construcción de los elementos o estándares de control que regulan
el proceder, el comportamiento y/o la forma de actuar en el quehacer institucional,
que penetren y se arraiguen en la cultura organizacional de la entidad de manera
que se genere un ambiente favorable al control, y este a su vez se haga efectivo
como medio para lograr la transparencia, la responsabilidad, la eficiencia, la
eficacia y la economía que se predica de una función administrativa excelente en
el Estado.
Estos estándares de Control para que cumplan su función, deben estar
debidamente conceptualizados y desarrollados técnica y metodológicamente, de
tal forma que se garantice su instrumentalización, implementación y efectividad
como medio que apoya el cumplimiento de los objetivos de la institución
4.2 PRESENTACIÓN
El Programa MECI "Fortalecimiento de la Transparencia y Rendición de Cuentas
en Colombia" una vez elaborado el Marco Conceptual del Modelo de Control
Interno para entidades del Estado, el cual contiene los elementos teóricos básicos
y la estructura del Marco de Control propuesto, pone a consideración de las
entidades que conforman el Estado su Manual de Implementación, cuyo propósito
es proporcionar las herramientas metodológicas mínimas, necesarias para inducir
el diseño e implementación del Sistema de Control Interno.
El Manual de Implementación, diseñado y desarrollado en forma conjunta por los
Comités Técnico y Académico del Programa MECI , con el apoyo de los Comités
de alto impacto nombrados por las entidades beneficiarias del Programa,
desarrolló las metodologías, procedimientos, guías e instrumentos básicos para
entender como poner en funcionamiento los estándares de Control propuestos
como parte del Modelo de Control Interno, bajo los siguientes parámetros:
- Se encuentra estructurado en tres partes: la Primera presenta los objetivos del
Manual de Implementación y el Plan General de Diseño e Implementación del
Modelo; la Segunda contiene las metodologías básicas que se deben tener en
cuenta como fundamento del proceso de implementación. Cada entidad, de
acuerdo con la naturaleza de sus funciones, deberá definir por intermedio de la
Alta Dirección y con base en los instrumentos contenidos en el presente Manual
sus propios métodos, procedimientos y dinámicas de implementación del Control
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
48
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Interno; y una Tercera, que contiene los lineamientos básicos para realizar
evaluación y seguimiento a los procesos.
- Al igual que el Marco Conceptual, el Manual de Implementación se desarrollo
bajo la estructura de Subsistemas, estos en Componentes y cada uno de ellos en
elementos o estándares de Control, los cuales se acompañan de las metodologías
y los procedimientos correspondientes de diseño e implementación.
- En cada Subsistema se encontrará el Plan de Diseño e Implementación de sus
Componentes y elementos; cada Componente contiene a su vez, la Metodología
de Diseño e Implementación del conjunto de elementos que lo conforman.
- Cada Elemento o estándar de Control presenta el Procedimiento general de
implementación en la entidad.
- Las instrucciones y formatos que apoyan el diseño y la implementación se
consolida en un instrumento denominado Guía, la cual contiene cuatro secciones,
a saber: La descripción del tema tratado en la Guía, los requerimientos o insumos
requeridos para su desarrollo, los responsables para el diseño, implementación,
supervisión, mantenimiento y actualización del Sistema de Control Interno, y la
descripción básica de las operaciones requeridas para lograr los productos que de
ellas se derivan.
- Los Procedimientos se encuentran respaldados en guías que contienen las
instrucciones básicas para ejecutar cada procedimiento de diseño e
implementación.
4.3 OBJETIVOS
Estado tiene como objetivo principal definir las metodologías, procedimientos,
instructivos e instrumentos básicos que permitan a los servidores con
responsabilidades de Control en las organizaciones públicas, poner en
funcionamiento un Sistema de Control Interno que soporte efectivamente la
función administrativa de las entidades que conforman el Estado.
Esta Herramienta, busca subsanar las debilidades de los sistemas de Control
Interno encontradas en los diferentes diagnósticos efectuados a las entidades
beneficiarias del Programa "Fortalecimiento de la Transparencia y la Rendición de
Cuentas en Colombia", detalladas en la Introducción al Marco Conceptual y
relacionadas con las dificultades de orden técnico, metodológico y procedimental
para implementar efectivos sistemas de Control Interno, pretendiendo lograr con
esto ayudar al objetivo de lograr en algún momento, un lenguaje común en materia
de Control Interno desde el punto de vista conceptual, técnico y metodológico.
El Manual de Implementación se encuentra diseñado para que se establezca una
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
49
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
conexión entre lo conceptual, lo técnico y lo metodológico del Control Interno, es
decir, el cómo hacer que un Sistema de Control Interno opere efectivamente bajo
unos conceptos y estructuras básicas previamente planteadas.
En forma específica pretende:
- Dar alcance a las leyes, reglamentos, directivas del Gobierno Nacional y de
organismos competentes en materia de Control Interno.
- Proponer un Plan de Diseño e Implementación básico, que permita poner en
funcionamiento o mejorar el Sistema de Control Interno en la entidad pública.
- Asegurar que la interpretación del Modelo de Control Interno por parte de
diferentes públicos interesados, al momento de ser llevada a la práctica, se haga
de forma adecuada, uniforme y sin desviaciones que entorpezcan su propósito.
- Brindar un método básico para implementar el Modelo de Control Interno,
proporcionando a los usuarios las herramientas y técnicas mínimas para acceder a
su funcionamiento.
- Motivar en los mandatarios o altos directivos de las entidades públicas, la
necesidad de definir políticas y dinámicas propias de control, según la naturaleza y
características de la entidad, a partir de la estructura del Modelo de Control Interno
y las metodologías presentadas.
- Encaminar todos los esfuerzos y los recursos de forma ordenada y coherente
para el logro del diseño e implementación del Modelo de Control Interno, con la
mayor efectividad posible.
- Fortalecer los canales de comunicación entre las diferentes áreas
organizacionales de la entidad pública, para conjuntamente lograr la adecuada
operación del Sistema de Control Interno.
- Proporcionar un Documento final. que contenga toda la información relacionada
con la Propuesta de Modelo de Control Interno para Entidades del Estado y sus
formas de Implementación.
4.4 PLANEACIÓN AL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE
CONTROL INTERNO
- Compromiso de la Alta Dirección. La Primera Etapa para iniciar el diseño e
implementación del Modelo de Control Interno para entidades del Estado, se
centra en el compromiso de la entidad con el Control Interno y en la capacidad del
Nivel Directivo de visualizar esta herramienta gerencial, como un mecanismo de
alto nivel de autoprotección a la función administrativa del Estado, que le permita
cumplir con eficiencia, eficacia, economía y transparencia en todas sus
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
50
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
actuaciones y esencialmente las orientadas al correcto manejo de los recursos
públicos, la finalidad social que lo justifica como un Estado responsable que
cumple con los preceptos de garantizar el bienestar general de todos los
ciudadanos.
De allí que la decisión de diseñar e implementar o mejorar el Sistema de Control
Interno, debe ser consecuencia del pleno convencimiento en primer lugar de la
primera autoridad de la entidad pública, del Nivel Directivo de primer orden y de
todos los servidores públicos; de las necesidades de control de la Organización y
del conocimiento de los beneficios que obtendrá la entidad con un efectivo
Sistema de Control Interno que apoye el cumplimiento de sus objetivos. No debe
percibirse como una imposición o una tendencia administrativa más que se aplica
en la entidad pública y para ello, la Alta Dirección de la entidad debe conocer su
situación real de Control Interno, las debilidades existentes en su actual Sistema y
determinar los principales aspectos a mejorar.
Para dar inicio a la Implementación del Sistema de Control Interno, la Alta
Dirección de la entidad pública en calidad de responsable por el diseño, desarrollo
y funcionamiento del Sistema de Control Interno, debe manifestar su compromiso
de asumir directamente la implementación a través de la elaboración y difusión de
un Acta de Compromiso, en la cual se exponga la importancia del mismo y los
argumentos que justifican el diseño e implementación del Sistema, se anuncie su
compromiso con este propósito y se solicite la participación activa de todos los
servidores públicos que conforman la entidad.
Adicionalmente, se deberán expedir los actos administrativos que autorregulen el
Sistema de Control Interno de la entidad; el primero de ellos contendrá los
conceptos básicos del Sistema, la estructura de control adoptada, los roles y
responsabilidades de los diferentes niveles de la entidad frente al Control Interno y
la creación de la función de evaluación independiente del Control Interno en
cabeza del área organizacional o servidor público competente para ello, que debe
cumplir como requisito primordial, su no intervención en la operación de la entidad
a fin de mantener la neutralidad y objetividad que se predica de esta función.
Igualmente, se deberá expedir un segundo Acto administrativo de autorregulación
del Control Interno, mediante el cual se reglamenta el acto anterior, estableciendo
las metodologías, procedimientos y métodos de control que garanticen el diseño,
implementación y funcionamiento del Sistema de Control Interno.
La importancia de que la Alta Dirección de la entidad pública, manifieste su
compromiso de liderar el proceso de mejorar o implementar el SISTEMA DE
CONTROL INTERNO, y establecer la regulación que lo haga efectivo, radica en la
confianza que este hecho genera en los servidores que integran la entidad, al
entender que se llevará a cabo un proceso que surge como iniciativa de la máxima
autoridad, su Nivel Directivo y de su compromiso con el Control, lo que redundará
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
51
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
en contar con el apoyo necesario para llevar a cabo la implantación y
mantenimiento del SISTEMA DE CONTROL INTERNO.
- Organización del Comité de Trabajo. Tomando como base que el Sistema de
Control Interno es responsabilidad de todos los servidores públicos que integran la
entidad, con diferentes niveles de autoridad según se trate de su diseño,
implementación u operación, la entidad pública deberá disponer de un Comité de
Trabajo institucional conformado por tres (3) grupos de trabajo, con diferentes
niveles de autoridad y responsabilidad frente al Control Interno: Uno de orden
directivo, que actúa bajo las directrices de la máxima autoridad de la entidad a
saber el Comité de Coordinación de Control Interno o quien haga sus veces; un
Segundo Grupo, conformado por servidores públicos de nivel ejecutivo o
profesional, con representatividad de todas las áreas organizacionales de la
entidad, incluida la Oficina de Control Interno o quien haga sus veces, coordinado
y supervisado por el Directivo responsable del Área administrativa que tiene como
función el desarrollo organizacional en la entidad pública, con delegación de
responsabilidad y autoridad para dirigir el proceso de diseño, implementación,
mantenimiento y actualización del Sistema de Control Interno; un Tercer Grupo de
trabajo, conformado por los servidores públicos adscritos a la Oficina de Control
Interno, Unidad de Auditoría Interna o quien haga sus veces, coordinado por el
Jefe de la Oficina de Control Interno o Auditoría Interna.
El Grupo de trabajo Directivo, consolidado en el Comité de Coordinación de
Control Interno, tendrá como objetivo y responsabilidad, definir las directrices y
políticas de implementación del Sistema de Control Interno. Su responsabilidad
incluye la planeación del trabajo, definir las normativas de autorregulación del
Sistema de Control Interno, la dirección a su ejecución, el seguimiento al avance
del mismo, la evaluación permanente a su efectividad y la toma de decisiones para
su mejoramiento. A su vez y bajo el rol de responsable por los Macroprocesos y
procesos en la entidad pública, cada Directivo tendrá a su cargo la implementación
del Control Interno en el área que se encuentra bajo su dirección.
El Grupo de Trabajo de orden Técnico tendrá bajo su responsabilidad los procesos
efectivos de diseño, coordinación directa y apoyo a las diferentes áreas
organizacionales en la implementación del Sistema de Control Interno,
contribuyendo a ello con el conocimiento de la función procesos y debilidades de
control del área al cual pertenezca. Posteriormente deberá asumir el rol de
facilitador de Control Interno al interior de su dependencia, apoyando el adecuado
funcionamiento de los elementos de control.
El Grupo de Trabajo conformado por los servidores públicos que integran la
Oficina de Control Interno, Unidad de Auditoría o quien haga sus veces, tendrá
bajo su responsabilidad el aporte al diseño de métodos y procedimientos de
control de los procesos de Evaluación Independiente del Control Interno y de
Auditoría Interna, así como realizar la evaluación independiente al diseño e
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
52
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
implementación del Sistema de Control Interno al termino de cada una de las
etapas definidas para ello.
Antes de la conformación de los Grupos de Trabajo, el Comité de coordinación de
Control Interno deberá definir los objetivos, responsabilidades y los resultados que
se esperan de ellos a fin de evaluar posteriormente su gestión. Los servidores
públicos que hagan parte de los grupos de Trabajo se deben caracterizar por el
gran conocimiento de la entidad, del área en que trabajan y de los procesos a su
cargo. En general, deben ser líderes, personas visionarias, con capacidad de
hacer las cosas bien y de inspirar a los demás servidores de la entidad, para el
logro de objetivos y metas propuestos en el diseño e implementación del
SISTEMA DE CONTROL INTERNO. Su selección debe ser cuidadosa, deben
recibir capacitación y asistencia técnica explícitamente en los temas que van a
trabajar y en la forma de realizar las tareas.
Adicionalmente, los grupos de Trabajo deberán tener claro su propósito y éste
debe ser compartido por todos sus integrantes; además tener la autonomía
necesaria para solucionar sus propios problemas, contar con los recursos
necesarios para su operación, recibir capacitación en la cantidad y calidad
adecuada y en el momento oportuno, tener la capacidad para determinar y
satisfacer las necesidades de auto-capacitación, conocer las políticas establecidas
por la Alta Dirección en materia de Control Interno y los normas que en este
campo aplican a la entidad, y tener claras la metas para cada periodo de tiempo.
El éxito de los grupos de Trabajo depende de los miembros que lo conforman, de
la integración que se logre entre éstos y del apoyo que brinde el Nivel Directivo de
la entidad. Sus integrantes deben tener una comunicación frecuente y efectiva,
gran capacidad para la solución de conflictos y una alta motivación al logro de los
objetivos, debiendo interactuar y tomar decisiones en conjunto compartiendo
experiencias, información, recursos y responsabilidades.
La Guía de Implementación N° 02 y los instrumentos correspondientes,
conformados por los Formatos No. 03, 04 y 05, apoyan los procedimientos de
conformación de los Grupos de Trabajo.
- Definición de los Niveles de Implementación o Ajuste del Sistema de
Control Interno.
Una vez se establezca el Acta oficial que decide la
implementación del Sistema de Control Interno que toma como base el Marco de
Control Propuesto, y se expidan los actos reglamentarios de oficialización del
Sistema, el Grupo de Trabajo Directivo con el apoyo del Grupo de Trabajo
Técnico, será responsable por realizar un estudio detallado del Sistema de Control
Interno existente en la entidad, así como de la propuesta de Modelo de Control
Interno para las Entidades del Estado, realizando un análisis individual y
exhaustivo de cada uno de los Subsistemas, Componentes y Elementos que lo
conforman, en el cual se hace necesario determinar los siguientes aspectos:
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
53
Manual del Sistema de Control Interno
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Existencia actual en la entidad pública del Sistema de Control Interno
Nivel de desarrollo e implementación en el cual se encuentra el Sistema
Estándares de Control que lo conforman
Grado de efectividad de estos estándares de Control
Ajustes que se deben realizar en el Sistema actual para llevarlo al Modelo de
Control Interno propuesto
Políticas bajo los cuales deben definirse los ajustes
Directrices que deben tener en cuenta los Comités de Trabajo al establecer sus
planes de trabajo
Emisión del Acto administrativo que oficializa el Proceso de implementación del
Modelo de Control Interno para entidades del Estado, el compromiso de la Alta
Dirección.
Ajustes a nivel integral del Sistema de Control Interno
Componentes y elementos de Control que deben ser implementados.
Cambios, adaptaciones o complementos que deben ser realizados al Sistema
actual.
Prioridades en la implementación.
Estimación de los recursos financieros, logísticos y de personal requeridos para
implementar los aspectos del Sistema de Control Interno.
Determinación de la viabilidad de la implementación del Sistema de Control
Interno teniendo en cuenta los aspectos económicos, administrativos y
operacionales, a través de la elaboración de un análisis Costo Beneficio.
Estos aspectos deben ser consignados en un informe, el cual será presentado a la
Alta Dirección de la entidad, para que se determine el grado de implementación y
adaptaciones que se realizarán del Sistema de Control Interno en la entidad.
- Elaboración del Plan de Trabajo. Una vez el Grupo de Trabajo Directivo de la
entidad decida el ajuste o implementación total del Sistema de Control Interno
propuesto, defina los objetivos y alcances del trabajo, debe comunicarlo de
manera formal y detallada al Grupo de Trabajo Técnico a fin de que éste proceda
con la elaboración del Plan de diseño e implementación. Dicho Plan debe
contemplar cada uno de los aspectos del Sistema de Control Interno definidos por
el Nivel Directivo.
* Normas de Funcionamiento. En este primer paso se formalizan las funciones
de cada uno de los integrantes del Grupo de Trabajo Técnico, se establecen las
responsabilidad de cada uno de los participantes, se define el lugar, medios,
método y documentos que forman parte del archivo del proceso; se establecen los
principios de comportamiento del Grupo, los tiempos de trabajo, los horarios; se
asignan las labores de apoyo logístico, se adecuan los recursos físicos y se
obtienen los recursos requeridos.
* Definición de Actividades. Este paso da inicio a la planeación específica del
diseño e implementación del Sistema de Control Interno. De acuerdo con los
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
54
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
objetivos y alcance definidos y los ajustes de adaptación del Modelo que se
consideren necesarios, el Grupo de Trabajo Técnico define las fases de diseño e
implementación del Sistema de Control Interno a través de la definición de
objetivos, la descripción detallada y en forma secuencial de los pasos o
actividades que se requieren para la ejecución de cada fase, y la definición del
tiempo de ejecución y características de satisfacción de cada actividad.
* Asignación de Responsabilidades. Para cada una de las actividades definidas,
el Grupo de Trabajo Técnico en forma concertada con el Directivo delegado por la
entidad para la administración del Sistema de Control Interno, establece el o los
responsables de su ejecución, los cuales deben garantizar que la actividad se
realice en la forma requerida, en el tiempo y condiciones de satisfacción
previamente definidos.
* Cronograma de Actividades. Una vez establecidas las actividades y los
responsables, el Grupo de Trabajo Técnico elabora un Cronograma general donde
se relaciona cada una de ellas de acuerdo con el orden de ejecución, el
responsable de la ejecución y se establecen las fechas de iniciación y terminación,
de acuerdo con el tiempo de ejecución establecido con anterioridad para cada
actividad. Adicionalmente para cada uno de los responsables se elabora un
Cronograma individual, con iguales características que el general que indica las
actividades que están a su cargo.
* Definición de Recursos. El Grupo de Trabajo Técnico debe definir para cada
una de las actividades programadas, con el mayor grado de exactitud posible, los
diferentes recursos que se requieren para su ejecución, así como la unidad de
medida que para cada tipo de recurso se establece, la cual se aplicará en todas
las actividades.
* Capacitación del Grupo de Trabajo Técnico. Una vez se han determinado los
objetivos de las fases de diseño e implementación, las actividades, responsables,
cronogramas, recursos y mecanismos de evaluación, los grupos de Trabajo
Directivo y Técnico deben definir las necesidades de capacitación para dar
cumplimiento a los objetivos del trabajo. Esta capacitación debe dar a conocer los
objetivos, conceptos, características y demás aspectos del diseño, implementación
y evaluación del Sistema de Control Interno.
* Socialización a Directivos de la Entidad. Una vez determinados los aspectos
correspondientes al Plan de diseño e implementación del Sistema de Control
Interno, el Grupo de Trabajo Técnico debe presentar ante el Grupo de Trabajo
Directivo de la entidad, una Propuesta detallada de cada uno de los aspectos que
conforman dicho Plan. En esta Propuesta, el Grupo de Trabajo Técnico debe
justificar a la luz de los objetivos y alcance establecidos para el proceso de diseño
e implementación del Sistema de Control Interno las reglas de funcionamiento
definidas, actividades, los responsables, recursos y cronogramas asignados; el
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
55
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
procedimiento para realizar el seguimiento y la capacitación determinada para la
ejecución del Plan. El Grupo de Trabajo Directivo de la entidad, deberá realizar un
análisis de la Propuesta a fin de dar su aprobación de manera total o parcial, e
incluir las modificaciones que se consideren pertinentes.
* Seguimiento al Avance del Plan de Implementación. El progreso del proceso de
Diseño e Implementación del Sistema de Control Interno, se debe medir de una
manera clara en primer lugar por el Grupo de Trabajo Técnico y su Coordinador,
en segunda instancia por el Grupo de Trabajo Directivo y en tercer lugar por la
Oficina de Control Interno, Auditoría Interna o quien haga sus veces, quien en
forma independiente e imparcial debe iniciar la evaluación al diseño e
implementación conforme se termine cada fase o etapa, recomendando al Grupo
de Trabajo Directivo los ajustes que en tiempo real, se deben realizar al diseño e
implementación del Sistema de Control Interno, a fin de garantizar su
funcionamiento y la efectividad que de él se espera.
Los indicadores de evaluación y satisfacción deben ser conocidos en forma
oportuna, tanto por los responsables de la ejecución como por los responsables
del seguimiento. Para realizar el seguimiento se debe contar con las herramientas
y registros de ejecución de cada actividad, establecer el período de evaluación, las
políticas que la regirán y la forma como se llevará a cabo dicho seguimiento.
4.5 DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN SISTEMA DE CONTROL INTERNO
La segunda etapa en el proceso de implementar el Modelo de Control Interno para
entidades del Estado, comprende la realización de las acciones necesarias para
diseñar el Sistema de Control Interno con base en el Marco de Control propuesto
generando las condiciones físicas, estructurales y organizacionales necesarias,
así como las competencias requeridas para su funcionamiento.
Para iniciar con el proceso de diseño y lograr el funcionamiento del Sistema de
Control Interno, se requiere que el Grupo de Trabajo Técnico conozca y haya
analizado previamente el Marco Conceptual del Modelo propuesto, retomando el
texto como material de trabajo y consulta continua. El diseño e implementación del
Sistema de Control Interno se realiza bajo el mismo orden de estructuración del
Modelo de Control Interno propuesto, esto es, a través de tres Subsistemas
interrelacionados e interdependientes que se desagregan en Componentes, y
éstos a su vez en elementos de Control. Esta estructura del Modelo se visualiza
en niveles de trabajo que deben desarrollarse de manera secuencial, de tal forma
que a medida que se vayan aplicando en la entidad, estos sean la base para el
siguiente nivel, hasta conformar la implementación total del SISTEMA DE
CONTROL INTERNO. Los niveles de trabajo se determinan en:
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
56
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Figura 11. Sistema de control interno - subsistemas y componentes.
- El diseño e implementación del SUBSISTEMA DE CONTROL ESTRATÉGICO,
el Control tiene como fundamento establecer los estándares de Control, que
generan en primera instancia una cultura organizacional alrededor del control,
autocontrolan los procesos de gerencia estratégica de la entidad pública, así como
los riesgos que constituyen la base para el diseño de las acciones de prevención
y/o corrección que garanticen una efectiva Planeación estratégica y
organizacional.
Lo anterior se logra mediante la consolidación de los tres (3) Componentes de
Control que conforman el SUBSISTEMA DE CONTROL ESTRATÉGICO y la
desagregación, instrumentalización y construcción a su vez en la infraestructura
de la organización pública, de los elementos de Control que sustenten el logro de
sus objetivos al interior de la organización.
- El diseño e implementación del SUBSISTEMA DE CONTROL DE GESTIÓN,
que tiene como fundamento diseñar y construir en la infraestructura de gestión de
la entidad pública, los elementos o estándares que autocontrolan la operación y
garantizan que la función que le corresponde ejecutar a la entidad, se cumpla en
términos de los resultados que de ella se esperan.
Esto se logra mediante el diseño de políticas, procedimientos, definición de
acciones de prevención, detección y corrección así como políticas de Control al
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
57
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
procesamiento de datos, generación de información y a los Control de los
procesos de comunicación pública organizacional e informativa, constituyéndose
en estándares de Control que velan por la eficiencia, efectividad y transparencia
de la entidad pública en su gestión de operaciones.
- El diseño e implementación del SUBSISTEMA DE CONTROL DE
EVALUACIÓN, fundamentado en el diseño y construcción de los elementos o
estándares de control que monitorean en tiempo real y con la oportunidad debida,
la efectividad de los controles y su contribución al logro de los objetivos de la
entidad, así como los resultados de la gestión realizada.
Estos estándares se consolidan en tres (3) componentes de Control, orientados a
mantener en primera instancia una evaluación permanente a los controles
diseñados, y a la comprobación de su efectividad y contribución al logro de los
objetivos de cada proceso. En segundo lugar, a garantizar una evaluación
independiente objetiva e integral del Sistema de Control Interno, y el diseño de
procedimientos de Auditoria Interna, que verifiquen a profundidad el Estado de los
procesos; la elaboración de instrumentos que soporten el mejoramiento continuo
de la entidad pública, componente final de Control que garantiza la capacidad de
la entidad pública de poner en marcha procesos de mejoramiento continuo a la
gestión, manteniendo su orientación permanente al cumplimiento de su función,
misión y visión y a la satisfacción de las necesidades de sus grupos de interés.
El diseño e implementación del Sistema de Control Interno toma como insumo
principal la función y misión de la Alcaldía Municipal las normas que le son propias
y los objetivos institucionales que le son inherentes. A su vez el Sistema deberá
generar los estándares de control necesarios para autoproteger la entidad de los
riesgos que pueden inhibir el cumplimiento de sus objetivos institucionales y
sociales, mantenerla orientada hacia el logro de su propósito constitucional y
social.
El Plan para diseño e implementación de cada uno de los Subsistemas se
presenta de forma detallada mediante la siguiente estructura:
* Un texto breve que introduce el diseño e implementación.
* Un gráfico que refleja de manera secuencial, agrupada y coherente la
conformación del Subsistema.
* La Metodología para el diseño e implementación, donde se explica el método
general bajo el cual se debe realizar el diseño e implementación de cada
Componente de Control.
* Un Procedimiento que describe los pasos a seguir para realizar el diseño e
implementación de cada Elemento o estándar de Control.
* Un Instructivo materializado en una Guía de Implementación, que determina los
métodos específicos para desarrollar cada uno de los pasos del procedimiento
establecido.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
58
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
La Guía de implementación a su vez, constituye un instructivo diseñado en forma
coherente clara y de fácil manejo para cualquier tipo de usuario, la cual se
complementa con una serie de instrumentos que apoyan la construcción del
Modelo. En cada una de las guías se distinguen cuatro partes a saber:
Descripción, Requerimientos, Responsables y Operación. En la primera parte se
hace referencia al objetivo que se persigue con la implementación del aspecto del
Modelo que se encuentre en desarrollo; la segunda, resume los requerimientos de
información necesarios para llevar a cabo el diseño e implementación, la tercera,
presenta los responsables finales por el diseño, implementación y supervisión,
requisito indispensable para iniciar la cuarta parte denominada como Operación,
que describe los pasos a seguir para la implementación del Elemento o Estándar
de Control correspondiente.
- Los Instrumentos que documentan los procedimientos
implementación de los elementos o estándares de Control.
de
diseño
e
Las Guías Nos 01, 02, y 03 proponen la forma de iniciar la implementación del
Sistema de Control Interno.
Los Instrumentos: Formatos Nos 01, 02, 03, 04, 05, 06, 07 y 08 sugieren la forma
de documentar la etapa inicial del diseño e implementación del Sistema de Control
Interno.
Figura 12. Sistema de control interno - insumos y productos.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
59
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Cuadro 1. Tabla de instructivos e instrumentos - sistema de control interno.
4.5.1
Diseño e implementación subsistema de control estratégico.
Establecido el compromiso de la Alta Dirección con el Control Interno, definidos los
grupos de trabajo y elaborado el Plan de Implementación, el Subsistema de
Control Estratégico se constituye en el primer Subsistema que se requiere diseñar
o valorar para establecer las acciones de diseño, ajuste o implementación del
Modelo de Control Interno para entidades del Estado.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
60
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
El Subsistema de Control Estratégico, tiene como objetivo ejercer Control sobre la
creación de una cultura organizacional fundamentada en el Control y los procesos
de direccionamiento estratégico, administrativos y operativos de la entidad pública.
Alrededor del anterior objetivo, el Subsistema de Control Estratégico deriva tres (3)
Componentes denominados Ambiente de Control, Direccionamiento Estratégico y
Administración de Riesgos, orientados a generar los elementos o estándares que
autocontrolan la entidad en cuanto a la cultura de control, direccionamiento
estratégico y organizacional se refiere
Figura 13. Subsistema de control estratégico - componentes y elementos.
Estos elementos o estándares de Control se interrelacionan entre sí y se
encuentran integrados bajo componentes de Control, lo cual garantiza su
operación en forma sistémica: Ambiente de Control, Direccionamiento Estratégico
y Administración de Riesgos.
De allí que a partir de la función constitucional y legal de la entidad pública, del
entendimiento de la misión para la cual fue creada, de su contribución al
cumplimiento de los fines del Estado y con la claridad de las necesidades y/o
expectativas de las comunidades o grupos de interés a los que debe servir, el ente
público debe establecer en forma consensuada y participativa con sus servidores
públicos, el estándar de control a la conducta de la organización de tal forma que
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
61
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
se garantice la transparencia, la ética institucional y el buen servicio público que se
espera de las entidades del Estado; el diseño a los lineamientos estratégicos que
le permitan crear un ambiente favorable al Control, que se refleje tanto interna
como externamente; la definición de un instrumento que le permita orientar la
gestión hacia fines claros y compartidos con los grupos de interés, ya que están
directamente relacionados con su función constitucional y legal; la forma de
operación con base en una gestión orientada a procesos, administrando el riesgo
del no cumplimiento de sus objetivos y fines constitucionales y/o legales.
Figura 14. Subsistema de control estratégico - insumos y productos.
El anterior proceso debe derivar en los estándares de control Acuerdos,
Compromisos o Protocolos Éticos, Desarrollo del Talento Humano y Estilo de
Dirección que se consolidan a su vez en el Componente Ambiente de Control; los
elementos Planes y Programas, Modelo de Operación y Estructura Organizacional
que integran el Direccionamiento Estratégico y finalmente los elementos o
estándares de Control Contexto Estratégico, Identificación de Riesgos, Valoración
de Riesgos y Políticas de Riesgo que constituyen el Componente Administración
de Riesgos. Estos componentes y elementos o estándares de Control intervienen
corporativamente la entidad pública y la preparan para una gestión de operaciones
eficiente, eficaz, efectiva y transparente en la obtención de los resultados de
información y en bienes y servicios que le son inherentes.
- Plan de diseño e implementación. El diseño e implementación de los
elementos de control del Sistema de Control Interno que establece el Subsistema
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
62
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
de Control Estratégico, se encuentra bajo la responsabilidad del Comité de
Coordinación de Control Interno con el apoyo del Grupo de Trabajo Técnico
creado para este fin.
Es importante que el proceso de diseño e implementación de éste Subsistema
convoque a los niveles directivos de todos los órdenes, con responsabilidad y
autoridad en los procesos de direccionamiento estratégico y organizacional de la
entidad pública, para lo cual se requiere el desarrollo lógico, secuencial e
interrelacionado de sus tres Componentes y cada uno de sus Elementos, dado
que los resultados que se generan en cada Subsistema se convierten en insumos
de los subsistemas siguientes y de igual manera, las salidas de cada
Componente, se convierten en insumos para el desarrollo del Componente
siguiente.
La entidad pública por lo tanto para garantizar el Control a su proceso estratégico,
deberá diseñar instrumentos y definir lineamientos bajo los tres componentes de
Control propuestos:
* Componente Ambiente de Control, fundamento de los demás Componentes y
Elementos de Control, para lo cual se debe establecer lineamientos de manera
compartida con los servidores públicos de los diferentes niveles, a fin de garantizar
una cultura organizacional basada en principios y valores institucionales, orientada
al servicio público transparente y eficiente.
* Componente Direccionamiento Estratégico, materializado en instrumentos y
mecanismos que soportan organizacionalmente el desarrollo de la función
administrativa que compete a la entidad pública.
* Componente Administración Riesgos, materializado en procedimientos,
mecanismos y lineamientos que garantizan la protección de la entidad, ante
sucesos o eventos que puedan inhibir el cumplimiento de su función administrativa
en términos de la eficacia, eficiencia y transparencia que de ella se espera.
Para el diseño e implementación de los Componentes del Subsistema de Control
Estratégico se requiere una secuencia de metodologías, procedimientos,
instructivos y construcción de instrumentos básicos de los cuales se hace
referencia en la Tabla de Instructivos e Instrumentos de Implementación que se
desarrollan a continuación.
Al culminar la implementación del Subsistema, la entidad contará con bases firmes
para ejecutar su misión; servidores públicos motivados, comprometidos y
alineados con los objetivos de la entidad, conscientes de la importancia de la
función estatal y trabajando en un ambiente propicio para el Control, que les
permitirá una gestión responsable y transparente en bien del cumplimiento de la
función de la entidad y de los objetivos que le fueron trazados.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
63
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Cuadro 2. Tabla de instructivos e instrumentos de implementación - subsistema
de control estratégico.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
64
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
65
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
66
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
67
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
4.5.1.1 Ambiente de control. La implementación de un AMBIENTE DE
CONTROL adecuado a la entidad pública, parte del conocimiento de los fines del
Estado, la función y objetivos de la entidad; de los parámetros de la ética y la
moral que deben primar en el ejercicio de la función pública; de los principios y
valores de la máxima autoridad o representante legal, de su nivel directivo y de
todos los servidores en general; de la cultura organizacional existente en la
entidad; de las expectativas de la comunidad o grupos de interés a los cuales sirve
y de las relaciones con otras entidades públicas. Con base en estos factores, la
entidad pública realiza una revisión interna que le permite identificar fortalezas y
debilidades que conduzcan a generar una autorregulación propia para vivenciar la
ética, contar con unas prácticas efectivas de DESARROLLO DEL TALENTO
HUMANO y caracterizar un ESTILO DE DIRECCIÓN que de acuerdo con su
naturaleza, favorezca el control y se oriente claramente hacia la prestación de un
servicio público con transparencia, eficacia, eficiencia y un uso responsable de los
recursos públicos.
Figura 15. Ambiente de control - insumos y productos.
- Metodología de diseño e implementación.
La implementación del
Componente Ambiente de Control, requiere inicialmente efectuar un diagnóstico
del estado de la gestión ética en la entidad, sobre la existencia de principios y
valores compartidos y su grado de aplicación en la actividad organizacional; así
mismo del estado de las políticas de desarrollo y gestión humana y del estilo de
administración y gestión que el nivel directivo hace prevalecer en la entidad, a fin
de establecer las fortalezas y debilidades del entorno organizacional frente al
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
68
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Control Interno, permitiendo generar condiciones de soporte eficaz a la función
administrativa de la Alcaldía Municipal de Zetaquira.
Los diagnósticos deben elaborarse para cada una de las áreas organizacionales
de primer nivel de la entidad (directivo), lo que permite identificar las necesidades
de diseño o ajuste en la implementación del Sistema de Control Interno a partir de
los resultados obtenidos en la valoración de encuestas, que consultan la
percepción de los servidores públicos sobre la existencia y aplicación de cada uno
de los elementos. Los análisis fundamentan las necesidades de ajuste para la
implementación del Sistema de Control Interno en lo relativo al AMBIENTE DE
CONTROL.
Finalmente, se deberán definir las Políticas necesarias para materializar el
AMBIENTE DE CONTROL a partir de los análisis resultantes para cada Elemento,
y de los conceptos que fundamentan el Componente y cada Elemento de Control.
Las Políticas podrán diseñarse tomando como base los parámetros establecidos
en las guías de Implementación e instrumentos que sugiere el presente Manual,
acompañadas de las acciones de implementación propuestas por el Grupo de
Trabajo Técnico, constituido para otorgar apoyo a los procesos de diseño e
implementación del Sistema de Control Interno.
4.5.1.1.1 Acuerdos, compromisos o protocolos éticos. La implementación de
este Elemento de Control establece el estándar de conducta en la entidad pública.
Se requiere que su formulación sea explícita para convertirlo en un medio eficaz
para garantizar el cumplimiento de los objetivos misionales de la entidad y de las
funciones de cada uno de los servidores públicos. Para ello se deben definir
estándares de comportamiento frente a los grupos de interés, que oriente la toma
de decisiones y generen un clima de confianza propicio para el logro de los
objetivos de la entidad y de los fines esenciales del Estado.
Se requiere inicialmente un diagnóstico de la gestión ética focalizado a la
existencia de un referente ético, determinando su grado de aplicación en la
entidad que al consolidarse, arroja un resultado que permite establecer políticas y
acciones de ajuste que conduzcan a un verdadero Proceso de Gestión Ética, el
cual comprende cuatro momentos básicos que responden a las siguientes
preguntas:
¿Qué entidad tenemos? lo cual implica efectuar una evaluación,
¿Qué entidad queremos? para lo cual se define un referente ético,
¿Cómo podemos lograr esa entidad?, para lo cual la dirección define una
estrategia para la gestión ética y
¿Cómo sabemos que lo estamos logrando?, para lo cual se diseña un Sistema de
seguimiento mediante indicadores.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
69
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Se proponen dos (2) metodologías para llevar a cabo el Diagnóstico Ético. La
primera se documenta en el presente Manual y la segunda hace parte del Modelo
de Gestión Ética para entidades del Estado y su Manual de Implementación,
desarrollado por el Programa MECI y "Fortalecimiento de la Transparencia y
Rendición de Cuentas
- Procedimiento. El procedimiento para evaluar, diseñar e implementar los
ACUERDOS, COMPROMISOS Y PROTOCOLOS ÉTICOS se presenta en los
siguientes pasos:
1. Realizar un Diagnóstico que permita identificar el estado de las prácticas éticas
al interior de la entidad y establecer las necesidades de diseño o ajuste a la
implementación del Elemento de Control.
2. Definir criterios base para el diseño e implementación de los Acuerdos,
Compromisos o Protocolos Éticos, para lo cual se remite al Modelo de Gestión
Ética antes mencionado, el cual presenta las bases conceptuales, las
metodologías y los instrumentos necesarios para su implementación que permitan:
* Diseñar el estándar de control que contenga el Referente Ético en el cual se
consignan los principios y valores de la entidad y sus compromisos frente a los
grupos de interés, constituyéndose en instrumento orientador de una gestión
socialmente responsable.
* Desarrollar una Estrategia para la Gestión Ética, que movilice el Referente Ético
por medio de procesos organizacionales encaminados a fortalecer los planes
estratégicos, evaluar los efectos conseguidos y ajustar las políticas éticas.
* Realizar un Seguimiento y Evaluación para verificar los resultados obtenidos en
el proceso y dar a conocer la situación de la entidad frente a los principios éticos,
es decir, la capacidad de atención de las expectativas de los grupos sociales con
los cuales se relaciona.
3. Constituir un Comité de Ética, integrado por los más Altos Directivos y las
instancias más relevantes de la Entidad, designando un Gestor de Ética como
agente ejecutor y dinamizador del proceso de gestión Ética en la entidad.
4.5.1.1.2 Desarrollo del talento humano. Una vez definido el estándar de
Control Ético: Acuerdos, Compromisos o Protocolos Éticos fundamento de la
cultura organizacional, se da paso al Elemento de Control DESARROLLO DEL
TALENTO HUMANO, con el fin de constatar el compromiso institucional
encabezado por el Nivel directivo con el desarrollo de las competencias y
habilidades del servidor público, con el reconocimiento a las aptitudes e idoneidad
en el desempeño de las funciones y la aplicación de políticas justas, equitativas y
transparentes en los procesos relacionados con el Desarrollo del Talento humano
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
70
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
en especial la selección, inducción, formación y capacitación de los servidores
públicos, todo esto sumado de manera indispensable para alcanzar el Ambiente
de Control idóneo para el desarrollo de los objetivos de la entidad.
El Desarrollo del Talento Humano, constituye una de las bases fundamentales del
Sistema de Control Interno, teniendo en cuenta la premisa de que su ejecución es
realizada por personas.
- Procedimiento
1. Realizar el diagnóstico del estado del DESARROLLO DEL TALENTO HUMANO
en la entidad y en las áreas organizacionales de primer nivel, basado en la
percepción de los servidores públicos, como base para identificar las fortalezas y
debilidades de las áreas organizacionales para estableciendo las necesidades de
diseño, ajuste o implementación al Elemento de Control.
2. Definir los criterios base a la formulación del estándar de control, consolidado
en las políticas de DESARROLLO DEL TALENTO HUMANO que se definan a
partir de las conclusiones obtenidas en los diagnósticos y teniendo en cuenta
todos los elementos fundamentales del proceso de administración del Talento
Humano.
4.5.1.1.3 Estilo de dirección. El modo o la manera que asume el nivel directivo
en la conducción de la entidad pública, define un estilo de administración y gestión
propio que a pesar de tener como base los principios y valores individuales de la
máxima autoridad y de su nivel directivo, obliga a asumir los requisitos de tipo
moral, ético, de responsabilidad, compromiso con el servicio público,
conocimiento, suficiencia, capacidad gerencial necesarios para conducir la entidad
pública y de transparencia en el actuar que exigen la comunidades a las cuales se
debe atender.
El Estilo de Dirección por lo tanto, constituye la forma adoptada por el nivel
directivo para guiar y orientar las acciones de la entidad pública, generando
autoridad y confianza inicialmente, por su capacidad gerencial, conocimiento de
los grupos de interés de la entidad y compromiso con la satisfacción a sus
necesidades; por su compromiso con el control y cumplimiento de la misión,
visión, planes y programas; por su ejemplo de buen trato a los servidores públicos
y una apropiada utilización de los recursos, con transparencia y eficiencia.
- Procedimiento de diseño e implementación
1. Realizar el diagnóstico del estado del estándar de Control Estilo de Dirección en
la entidad, estableciendo las necesidades de ajuste a este Elemento de Control.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
71
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
2. Establecer los criterios base para la definición de políticas, que orienten el Estilo
de Dirección.
4.5.1.2 Direccionamiento estratégico. Una vez la entidad cuenta con una
autorregulación del Comportamiento Ético de sus servidores, la fijación de unas
políticas de desarrollo humano que favorezcan su compromiso con la entidad y
con el Estado en general, y se defina una caracterización del Estilo de Dirección
favorable al Control y una Gestión transparente en el sector público, la entidad se
encuentra en mejores condiciones para formular su Direccionamiento Estratégico,
de tal forma que la conduzca a la realización de sus objetivos de manera
transparente, eficiente y eficaz.
El Direccionamiento Estratégico parte de los elementos del Ambiente de Control,
para definir los instrumentos que permiten el control a la ruta organizacional que
deberá seguir la entidad para el logro de sus objetivos misionales, encauzándola a
una operación de calidad, eficiente y eficaz que satisfaga los requerimientos de
sus clientes y/o grupos de interés. Se desarrolla a través de los Planes y
Programas, el Modelo de Operación y Gestión de la entidad, orientado a procesos,
y la adecuada Estructura Organizacional.
Figura 16. Direccionamiento estratégico - insumos y productos.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
72
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
- Metodología de diseño e implementación. Para el diseño e implementación
del Componente DIRECCIONAMIENTO ESTRATÉGICO se parte de un
diagnóstico sobre el estado de los elementos PLANES Y PROGRAMAS,
MODELO DE OPERACIÓN Y ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL los cuales
permitirán establecer las necesidades de diseño, ajuste o implementación de cada
uno de sus elementos.
El resultado del diagnóstico, deberá permitir a la entidad el diseño de tres (3)
instrumentos de Control.
Un primer instrumento, que consolide el proceso de planeación estratégica y que
se constituya conjuntamente con la función institucional, en la guía y orientación a
la construcción del soporte organizacional necesario a la correcta administración
de la entidad.
Un segundo Instrumento, que estructure el modelo organizacional de operación de
la entidad y que otorgue el soporte a la ejecución de la función.
Un tercer Instrumento, que defina la forma como los servidores públicos se
relacionan sistémicamente con las formas de planeación y operación para lograr el
cumplimiento de los objetivos establecidos por la entidad.
4.5.1.2.1 Planes y programas. Los Planes y Programas, constituyen el primer
Elemento de Control del Componente Direccionamiento Estratégico, a través del
cual se establecen los objetivos institucionales necesarios a direccionar la gestión
de la entidad pública.
Constituye el resultado de los procesos de Planeación Estratégica y generan el
primer instrumento de Control al cumplimiento de los objetivos de la organización.
- Procedimiento
1. Realizar un Diagnóstico sobre el estado del Elemento Planes y Programas a
partir de una Encuesta de Opinión, que consulte la percepción de los servidores
sobre la existencia y aplicación de los Planes y Programas, que unidos a los
resultados de los procesos de participación ciudadana, permiten establecer las
necesidades de diseño, ajuste o implementación del Elemento de Control.
2. Realizar un análisis estratégico de la entidad que comprenda:
* Un Análisis Externo, tendiente a identificar las principales oportunidades y
amenazas y definir las estrategias necesarias para aprovechar las unas y
minimizar las otras.
* Un Análisis Interno, tendiente a identificar las fortalezas y debilidades que
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
73
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
puedan potenciar o afectar la capacidad de la entidad para atender sus funciones
y alcanzar sus objetivos.
* Construir la matriz de variables internas y externas (Matriz D.O.F.A) la cual
incluye las principales oportunidades y amenazas, así como las fortalezas y
debilidades a las que esta expuesta la entidad en su operación diaria.
3. Definir criterios para el diseño e implementación de los Planes y Programas en
la entidad a partir de:
* La definición de la Misión
* La formulación de la Visión
* La elaboración del Mapa Estratégico de la Planeación
4. Diseñar los Planes y Programas
4.5.1.2.2 Modelo de operación. El MODELO DE OPERACIÓN es el estándar
organizacional que soporta la operación de la entidad pública, integrando las
competencias constitucionales y legales que rigen la entidad con el conjunto de
Planes y Programas necesarios al cumplimiento de su función y misión.
El Modelo de Operación en el Modelo de Control Interno para entidades del
Estado, se propone bajo la connotación de una gestión orientada a procesos,
entendidos estos como la secuencia de actividades que lógicamente relacionadas
y que tomadas en su conjunto generan un resultado orientado al cumplimiento de
la función de la entidad y de los fines del Estado.
El diseño e implementación del Modelo de Operación orientado a una gestión por
procesos, pretende determinar la mejor y más eficiente forma de ejecutar las
operaciones de la entidad, coordinando la asignación de recursos, el diseño de
flujos de información y relaciones de trabajo bajo un enfoque sistémico que
permita el logro de los objetivos de la entidad pública.
- Procedimiento
1. Conformar un Comité Coordinador del Modelo de Operación, que actúa
corporativamente bajo las directrices del Comité de Coordinación de Control
Interno y a nivel organizacional, bajo las directrices de los directivos responsables
de los macroprocesos.
2. Definir los Macroprocesos que garantizan el cumplimiento de la función y misión
de la entidad y clasificarlos según sea estratégico, básico o misional y de apoyo.
Si se encuentran ya definidos los Macroprocesos, se verifica que sean
consistentes con las especificaciones requeridas para su definición.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
74
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
3. Identificar los Procesos/Subprocesos en que se hace necesario desagregar
cada Macroproceso, definiendo su objetivo y como resultado de ello estructurar la
Cadena de Valor.
4. Definir los objetivos de los Macroprocesos y Procesos estableciendo su
congruencia y alineación con la función, misión y objetivos estratégicos de la
entidad.
5. Determinar la base legal de los Macroprocesos y Procesos de acuerdo con la
normatividad general y específica que aplica a la entidad y elaborar un
Normograma, donde se recopilan las normas, asociadas con los objetivos del
proceso, ya sean estos de carácter externo (leyes, ordenanzas, acuerdos,
decretos, resoluciones, etc.) o de carácter interno que brindan elementos para su
direccionamiento.
6. Definir la relación entre los diferentes Macroprocesos y Procesos de la entidad.
7. Elaborar el Mapa de Procesos que contenga el despliegue de los
Macroprocesos en el primer nivel, la identificación de los Procesos en el segundo
nivel y los Subprocesos en tercer nivel.
8. Integrar los Grupos de Trabajo Modelación de Procesos, que actuarán al interior
de cada Área Organizacional, bajo la coordinación del Director de primer nivel
responsable del Proceso.
9. Modelar los Procesos de la entidad a partir de:
* La identificación de las actividades necesarias a su ejecución de los procesos y
la obtención de sus resultados de información, bienes o servicios.
* La definición de las tareas necesarias al desarrollo de cada actividad.
* Determinación de los insumos, los proveedores, los productos, los clientes y/o
grupos de interés.
* Definir los resultados del Proceso/Subproceso en informes, bienes o servicios, a
los grupos de interés internos y externos de la entidad.
La Determinación de insumos y proveedores internos y externos así como los
productos del proceso deben incluir las condiciones de calidad y oportunidad
requerida por la satisfacción del cliente o grupo de interés correspondiente, ya sea
este interno o externo.
10. Diseñar los instrumentos necesarios a relacionar la información requerida para
la ejecución de una tarea o una actividad, así como los documentos que
consignan los datos o la información generada por la tarea o actividad, que a su
vez constituye el insumo de otra actividad o proceso.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
75
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
4.5.1.2.3 Diseño estructura organizacional. Se constituye en el Elemento o
estándar de Control, que autocontrola el funcionamiento de la entidad pública en
cuanto a la interacción que se sucede entre los niveles de responsabilidad y
autoridad, y la gestión de operaciones.
Para ejercer con propiedad este Control, la entidad debe establecer una
configuración de cargos por niveles de autoridad y responsabilidad en la ejecución
de los procesos, que garantice la gestión de manera eficiente y bajo los preceptos
de descentralización, desconcentración y delegación de funciones que se
establecen en el Estado.
En una entidad pública orientada a Procesos, la ESTRUCTURA
ORGANIZACIONAL define las áreas organizacionales, con base en el desarrollo
detallado de los procesos incluyendo las actividades y tareas; define los
procedimientos necesarios para cumplir sus objetivos, sus interacciones y los
flujos de información y comunicación a partir de los cuales se deben diseñar los
cargos requeridos; define los niveles de autoridad, de responsabilidad y la
asignación de cargos.
La ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL debe configurar por lo tanto, de manera
integral y articulada los cargos, las funciones, las relaciones y los niveles de
autoridad y responsabilidad que permitan dirigir y ejecutar los procesos y
actividades definidas en la entidad pública, de conformidad con su función
constitucional y legal. Para su diseño la entidad debe consultar las normas
específicas que le son aplicables.
- Procedimiento
1. Realizar con base en el Modelo de operación, un análisis acerca de los cargos
que son necesarios a la dirección y ejecución de cada uno de los procesos de la
entidad pública, adicionando elementos para un mejor diseño a través de un
diagnóstico sobre la validez actual de la Estructura Organizacional, que consulte a
los servidores de la entidad en sus diferentes niveles, la forma como interactúan
los cargos con la gestión de operaciones, la cual debe ser valorada por cada el
área organizacional y en forma consolidada.
2. Diseñar la ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL, tomando como base el Diseño
Estructura Organizacional orientándola a procesos de acuerdo con el organigrama
que se incluye y teniendo en cuenta la Matriz de Relación Macroprocesos y áreas
organizacionales de primer nivel, y Matriz de Relación Macroprocesos y áreas
organizacionales de segundo nivel.
3. Diseñar la Planta de Personal requerida para ejecutar los procesos y proyectos
que mejoren la gestión de manera consolidada, obtener el diseño de planta de
personal para la entidad, estableciendo los siguientes parámetros por cargo así:
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
76
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
*
*
*
*
Definición de funciones, roles y responsabilidades.
Definición de niveles de autoridad y responsabilidad.
Definición de perfiles del cargo.
Funciones de los servidores públicos encaminadas al logro de los objetivos de
los Procesos, y el grado de autonomía que se debe otorgar a los servidores
para tomar decisiones en procura de garantizar el cumplimiento de los objetivos
establecidos.
* Conjunto de características y requisitos para el desempeño de un cargo público.
La importancia de su definición radica en el impacto que su actuación tiene
sobre el proceso o sobre la actividad, por lo que se requiere de la competencia
profesional, compromiso y sentido de pertenencia de la persona designada.
4.5.1.3 Administración de riesgos. Se constituye en el Componente de Control
que al interactuar sus diferentes elementos, le permite a la entidad pública
autocontrolar aquellos eventos que pueden afectar el cumplimiento de sus
objetivos.
Para su diseño e implementación es necesario establecer métodos y diseñar
herramientas que apoyen la identificación, análisis, valoración y medición de los
riesgos y su impacto como base a la definición de políticas necesarias a su
administración.
Figura 17. Administración de riesgos - insumos y productos.
Este Componente habilita la entidad, para emprender las acciones necesarias que
le permitan el manejo de los eventos que puedan afectar negativamente el logro
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
77
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
de los objetivos institucionales. Para ello se integran cinco elementos o estándares
de Control: el Contexto Estratégico que permite establecer las condiciones
internas y externas que generan posibles situaciones de riesgo; la Identificación de
riesgos que define los agentes generadores, causas y efectos de las situaciones
de riesgo; el Análisis de Riesgos que aporta probabilidad de ocurrencia; la
Valoración de Riesgos para medir la exposición de la entidad a los impactos del
riesgo. Todos estos elementos conducen a la definición de criterios base a la
formulación del estándar de control que se consolida en las políticas de
Administración de Riesgos.
La Administración de Riesgos se consolida en un Ambiente de Control adecuado a
la entidad y en un Direccionamiento Estratégico que fije la orientación clara y
planeada de la gestión, aportando a su vez en forma integral con estos dos
primeros Componentes del Sistema de Control Interno, las bases para el
desarrollo adecuado de las Actividades de Control, necesarias a la ejecución de
operaciones de la entidad pública.
- Metodología de diseño e implementación. Para el Diseño e Implementación
de la Administración de Riesgos, se toma como base el Modelo de Operación y
sus diferentes niveles de despliegue, a fin de establecer posibles riesgos en los
macroprocesos, procesos y actividades.
Para efectos de la expedición de Políticas que orienten el manejo adecuado de los
riesgos, se hace necesaria la construcción de diferentes herramientas que
permitan identificar y analizar los diferentes riesgos de la entidad, estableciendo
sus causas, efectos y posibilidades de manejo.
La correcta administración de Riesgos por lo tanto, toma como base inicialmente
la identificación de los eventos externos e internos y de operación que pueden
afectar el desarrollo de la función administrativa de la entidad. Una vez
establecidos los eventos, estos deben asociarse a los procesos, analizándolos,
valorándolos y calificándolos en términos de su impacto en los procesos.
Finalmente, este resultado permitirá definir las directrices que garantizan una
razonable Administración de Riesgos.
4.5.1.3.1 Contexto estratégico. El CONTEXTO ESTRATÉGICO para la
Administración de Riesgos, permite identificar situaciones que afecten la operación
de la entidad o el cumplimiento de sus objetivos, a fin de establecer el lineamiento
estratégico que oriente las decisiones de la entidad pública frente a los riesgos
que puedan la afectar.
El Contexto Estratégico, es producto de la observación, distinción y análisis del
conjunto de factores internos y externos que pueden generar situaciones de
riesgo. Un análisis más acertado requiere tener en cuenta la función de la entidad,
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
78
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
su misión y visión, la estructura organizacional, los aspectos operativos,
financieros y legales y la percepción de los diferentes grupos de interés.
- Procedimiento
1. Identificar las situaciones de riesgo asociadas a las debilidades internas de la
entidad y a las amenazas de su entorno externo, originadas en factores
previamente determinados y ajustados a las características propias de la entidad.
A partir del Análisis Estratégico Externo y del Análisis Estratégico Interno realizado
para el Elemento Planes y Programas.
2. Elaborar un informe de Contexto Estratégico teniendo en cuenta los resultados
consignados en la Matriz DOFA: identificadas las situaciones de Riesgos de origen
externo e interno que sirven de base para el desarrollo integral de la
Administración de Riesgos y fijación de las políticas correspondientes.
4.5.1.3.2 Identificación de riesgos. La IDENTIFICACIÓN DE LOS RIESGOS es
el paso que sucede al Análisis del Contexto Estratégico. Posibilita conocer los
eventos particulares que presentan algún grado de amenaza al logro de la función
de la entidad pública, con efectos desfavorables para sus grupos de interés a
partir de los cuales se analizan los agentes generadores, las causas y los efectos
que se pueden presentar con su ocurrencia.
La identificación de Riesgos, constituye base al análisis de Riesgos que permite
avanzar hacia una adecuada implementación de políticas que conduzcan a su
control, así como a la aplicación a medidas previamente evaluadas en su alcance
y efectividad.
- Procedimiento
1. Identificar el riesgo que representa la posibilidad de ocurrencia de un evento
que pueda afectar el cumplimiento de los objetivos de la entidad o del
Macroproceso analizado. La identificación se hace a través del despliegue del
Modelo de Operación, en Macroprocesos, Procesos, Subprocesos y Actividades.
La identificación implica definir los riesgos, para lo cual puede utilizarse el Glosario
de Riesgos adjunto a esta Guía, para ser complementado con información que
posee el municipio.
2. Identificar los agentes generadores que se entienden como todos los sujetos u
objetos que tienen la capacidad de originar un riesgo; se pueden clasificar en
cinco categorías: personas, materiales, Comités, instalaciones y entorno.
3. Determinar las causas, razones o motivos por los cuales se genera un riesgo.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
79
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Su identificación es necesaria, ya que ellas influyen directamente en la
probabilidad de ocurrencia de los eventos y por lo tanto, tienen incidencia en el
establecimiento de políticas para su disminución o eliminación.
4. Determinar los efectos o consecuencias de la ocurrencia del riesgo, sobre los
objetivos de la entidad. Generalmente los efectos se presentan personas o bienes
materiales o inmateriales. Algunos de los efectos más importantes son: daños
físicos y fallecimientos, sanciones, pérdidas económicas, pérdida de información,
pérdida de bienes, interrupción del servicio, daño ambiental, pérdida de imagen y
pérdida de mercado.
4.5.1.3.3 Análisis de riesgos. El ANÁLISIS DE RIESGOS, permite establecer la
probabilidad de ocurrencia de los Riesgos y la importancia de sus consecuencias,
calificándolas y evaluándolas a fin de determinar la capacidad de la Entidad
Pública para su aceptación o manejo.
Toma como base el Análisis del Contexto Estratégico que reconoce las
situaciones de riesgo de origen interno y externo para la entidad, así como la
identificación de los riesgos a partir de sus características, agentes generadores,
causas y efectos y proceder a calificar los riesgos, de tal manera que conduzca a
una evaluación que permita establecer la probabilidad de su ocurrencia, la
importancia y las consecuencias de su realización, definición de políticas
adecuadas a su manejo.
- Procedimiento
1. Establecer la frecuencia de ocurrencia de los Riesgos identificados como
capaces de afectar la capacidad institucional para cumplir con su propósito
constitucional y legal.
2. Medir la magnitud de los efectos del riesgo sobre las personas, los recursos o
sobre la coordinación de las acciones necesarias para llevar a cabo los objetivos
institucionales.
3. Determinar los criterios de evaluación de los Riesgos, que permiten tomar las
decisiones pertinentes sobre su tratamiento.
4.5.1.3.4 Valoración de riesgos. La VALORACIÓN DE RIESGOS permite
determinar el nivel o grado de exposición de la entidad pública a los impactos del
riesgo, con el objetivo de establecer las prioridades para su tratamiento y los
parámetros para fijación de políticas. Parte de la interpretación de los resultados
obtenidos en el Análisis de Riesgos, indaga sobre los Macroprocesos y Procesos
con mayor riesgo para la entidad, cuyos impactos pueden afectar
significativamente su desempeño y el cumplimiento de sus objetivos.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
80
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
- Procedimiento
1. Calificar el riesgo a través del producto de la estimación de la frecuencia y de la
gravedad de los efectos causados por la materialización del Riesgos. La primera
representa el número de veces que se ha presentado o puede presentarse el
riesgo, y la segunda se refiere a la magnitud de sus efectos. Para ello se utilizan
diferentes métodos, que van desde los cualitativos hasta los cuantitativos. Los
primeros se usan cuando la entidad no posee suficiente información sobre la
ocurrencia de los Riesgos y cuando el costo de obtener estos datos es superior al
beneficio. Los segundos se caracterizan por el uso de modelos matemáticos; en
ellos se cuenta con la historia de los eventos ocurridos para los cuales se ha
identificado la frecuencia y variabilidad requerida para establecer predicciones.
Los métodos semi-cuantitativos combinan los dos anteriores.
La selección de la técnica utilizada refleja las necesidades de precisión y la cultura
del riesgo de la entidad. En este modelo se propone iniciar con técnicas semicuantitativas y evolucionar a técnicas cuantitativas.
2. Evaluar el riesgo mediante la comparación de los resultados de su calificación
con los criterios definidos para establecer el grado de exposición de la entidad.
Así, es posible distinguir entre los Riesgos aceptables, tolerables, moderados,
importantes o inaceptables, y fijar las prioridades de las acciones requeridas para
su tratamiento.
4.5.1.3.5 Políticas de administración de riesgos. Mecanismos de Control, que
se materializan en criterios orientadores para la toma de decisiones respecto al
tratamiento de los Riesgos al interior de la entidad pública; constituyen las guías
de acción que le permitan a la organización, coordinar y administrar los eventos
que puedan afectar su operación y el logro de sus objetivos.
Toman como base el resultado de la calificación y evaluación obtenida en el
Elemento Análisis de Riesgos, y la priorizando los riesgos en los diferentes niveles
del Modelo de Operación. Se orientan a la fijación de parámetros que establezcan
medidas de respuesta a los riesgos, de acuerdo con los objetivos institucionales y
las características de la entidad.
- Procedimiento
1. Determinar el ámbito donde se realiza la identificación, valoración y adopción de
medidas para manejar el riesgo (Macroprocesos, Procesos / Subprocesos y
Actividades).
Establecer el significado de las escalas de calificación de los Riesgos (tanto de la
frecuencia como de gravedad).
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
81
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
2. Definir lineamientos sobre las prioridades y parámetros, para establecer las
siguientes medidas de respuesta o tratamiento del riesgo: Aceptar, evitar, reducir y
compartir.
Aceptar un riesgo significa asumirlo, porque su frecuencia es muy baja y no
representa ningún peligro para la entidad.
Para reducir el riesgo se toman medidas encaminadas a disminuir tanto la
frecuencia (medidas de prevención) como la gravedad (medidas de protección).
El riesgo se puede compartir cuando se reduce su efecto a través de la
transferencia de las pérdidas a otras organizaciones, como en el caso de los
contratos de seguros o a través de otros medios que permiten distribuir una
porción del riesgo con otra empresa, como en los contratos a riesgo compartido.
Por último, el riesgo se evita o elimina cuando su frecuencia y gravedad son altos.
3. Disminuir los mayores Riesgos actuando sobre los agentes generadores, las
causas y los efectos identificados, a través de la priorización de los Riesgos más
graves y la medición de sus efectos en los Macroprocesos.
4.5.2 Diseño e implementación subsistema de control de gestión. Es el
segundo Subsistema que se debe implementar para contar con el Modelo de
Control Interno, dado que permite a la entidad pública construir los elementos o
estándares de Control necesarios para autocontrolar el desarrollo de las
operaciones, tomando como base los estándares de carácter estratégico definidos
con base en los lineamientos del SUBSISTEMA DE CONTROL ESTRATÉGICO.
El SUBSISTEMA DE CONTROL DE GESTIÓN lo componen entonces, elementos
o estándares de control que deben ser diseñados, adoptados e integrados a la
operatividad del Modelo de Operación, buscando garantizar el cumplimiento de los
resultados esperados, fijados mediante el proceso Direccionamiento Estratégico
de la entidad pública.
Estos elementos o estándares de Control, se interrelacionan entre sí y se
encuentran integrados dentro de tres Componentes de Control, a saber:
ACTIVIDADES DE CONTROL, INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN PÚBLICA, lo
cual garantiza su operación en forma sistémica:
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
82
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Figura 18. Subsistema de control de gestión - componentes y elementos.
Retomando los elementos o estándares de Control Estratégico, el Subsistema de
Control de Gestión deberá construir sus propios estándares definidos inicialmente
en Políticas de Operación, que orienten efectivamente la acción y el desempeño
en la operación de la entidad; Procedimientos, Controles e Indicadores que le
garanticen que dicha ejecución en términos de eficiencia, eficacia y economía; en
Políticas de Información y Comunicación Pública que garanticen el Control a la
generación, socialización y divulgación de la información Pública a los diferentes
grupos de interés.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
83
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Figura 19. Subsistema de control de gestión - insumos y productos.
- Plan de diseño e implementación. El diseño e implementación de los
Elementos del SISTEMA DE CONTROL INTERNO, que establece el
SUBSISTEMA DE CONTROL DE GESTIÓN, debe obedecer a un trabajo
integrado entre el Comité de Coordinación de Control Interno y el Grupo de
Trabajo Técnico, y debe realizarse en tres fases.
La Primera, enfocada a establecer Actividades de Control en todos los niveles de
operación de la entidad, que orienten el accionar y conduzcan hacia el logro de los
resultados esperados.
La Segunda, que permita clarificar los requerimientos específicos de información
de los Procesos, los mecanismos para su consecución, recopilación,
procesamiento y almacenamiento y, las especificaciones para la generación de la
información requerida por los clientes o grupos de interés del Proceso, de acuerdo
con sus requerimientos y con bases de veracidad, confiabilidad e integridad.
La Tercera, que genere unos lineamientos claros para garantizar la divulgación,
socialización y el entendimiento de la información que fluye a través de los
Procesos y con el exterior, hacia los clientes y/o grupos de interés, mediante la
implementación de Políticas de Comunicación Organizacional e Informativa de la
gestión hacia los públicos externos interesados.
Cada fase corresponde a los tres Componentes del Subsistema, y es fundamental
el diseño lógico y secuencial de cada uno de sus elementos, dado que las salidas
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
84
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
o productos que se generan en cada Subsistema, se convierten en insumos del
Subsistema siguiente y de igual manera las salidas de cada Componente, se
convierten en insumos para el desarrollo del siguiente Componente. Se debe tener
en cuenta para su configuración la metodología, el procedimiento, los instructivos
y los instrumentos que se presentan en este Manual, como los mínimos
necesarios para que se adopte en la operación de la entidad.
Al culminar la implementación de éste Subsistema, la entidad contará con
estándares de Control que proporcionarán bases firmes, para desarrollar
eficientemente las actividades de la entidad pública a través de directrices claras
para actuar, para relacionarse y para generar bienes o servicios que satisfagan las
necesidades o requerimientos de los clientes y/o grupos de interés internos o
externos, permitiendo una gestión exitosa y transparente demostrada con el logro
de los objetivos trazados y el cumplimiento de su función dentro del Estado.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
85
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Cuadro 3. Tabla de guías y formatos - subsistema de control de gestión.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
86
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
87
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
88
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
89
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
4.5.2.1 Actividades de control. En la búsqueda por asegurar la obtención de los
resultados, bienes o servicios definidos por la entidad pública para cada uno de los
Procesos, y propender por el cumplimiento de las directrices estratégicas,
establecidas por la administración en los Componentes AMBIENTE DE
CONTROL, DIRECCIONAMIENTO ESTRATÉGICO y ADMINISTRACIÓN DE
RIESGOS, se deben diseñar e implementar acciones de prevención frente a los
posibles Riesgos que pueden afectar la operación y la gestión, esto es,
ACTIVIDADES DE CONTROL que incidan en la eficiencia, eficacia, efectividad y
transparencia previstas por la entidad. Los Estándares de Control diseñados serán
retomados en el siguiente Componente de Control, para definir los mecanismos de
manejo de Información requerida en la operación de los Procesos y la generada
para los clientes y/o grupos de interés.
Figura 20. Componente actividades de control - insumos y productos.
- Metodología de diseño e implementación. El Diseño e Implementación del
Componente ACTIVIDADES DE CONTROL debe partir de los elementos o
estándares PLANES Y PROGRAMAS, del MODELO DE OPERACIÓN por
procesos y la ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL y generar POLÍTICAS DE
OPERACIÓN, PROCEDIMIENTOS, CONTROLES E INDICADORES que permitan
controlar su operativización en la Entidad Pública.
Inicialmente, se diseñan las Políticas de Operación a partir del Modelo de
Operación por Procesos definido para la entidad pública, teniendo en cuenta los
objetivos esperados de cada uno de los Procesos y los posibles riesgos para su
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
90
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
logro, con el fin de parametrizar de manera general las posibilidades de acción y
desempeño de los servidores que participan en él, de manera que operen dentro
de un marco determinado.
Una vez establecidos los parámetros generales de acción, se establece el o los
Procedimientos específicos para ejecutar las actividades de cada Proceso, que
lleven a la obtención oportuna y adecuada de los resultados esperados del mismo.
Para su comprensión y fácil visualización de las interacciones entre los
responsables por la ejecución de las actividades, es conveniente que los
procedimientos sean diagramados mediante Flujogramas.
Como parte de los Procedimientos, se deben diseñar Controles asociados a las
actividades, que permitan reducir los eventos que puedan afectar su ejecución.
Adicionalmente, se debe contar con mecanismos de monitoreo a fin de determinar
si las acciones ejecutadas están efectivamente dirigidas al logro de los objetivos
trazados, y si al final, los resultados obtenidos corresponden a los fijados.
Una vez la Entidad ha diseñado tales estándares, y expedido los correspondientes
actos administrativos que adopten los lineamientos establecidos para la acción y el
control de las operaciones, se hace necesaria su compilación y difusión, buscando
la estandarización del conocimiento acerca de la entidad que lleve al autocontrol
en cada uno de los servidores públicos, para lo cual creará un MANUAL DE
OPERACIÓN que los contenga.
Estos estándares de Control adoptados por la entidad pública, serán retomados
por el Componente Información, para determinar y caracterizar los flujos de
información de cada Proceso/ Procedimiento, y definir políticas generales para su
manejo.
4.5.2.1.1 Políticas de operación. Constituyen los lineamientos o directrices, que
establecen los marcos de acción necesarios para hacer eficiente la operación de
los Procesos definidos por la entidad. Un análisis del contexto en el que se
desarrolla el Proceso, de sus objetivos, de las especificaciones de los productos o
servicios que genera, de los riesgos que pueden afectar el cumplimiento de los
objetivos del proceso, permitirá a la entidad fijar Políticas orientadas a la ejecución
eficaz y eficiente de las operaciones, contribuyendo al logro de los objetivos
trazados para el mismo.
- Procedimiento. Definir las Políticas requeridas para la Operación de cada
Proceso o Subproceso, a partir de los Procesos diseñados por la entidad y de los
riesgos identificados en cada uno.
4.5.2.1.2 Procedimientos. Este Elemento se constituye en un estándar de
Control, que establece los métodos o formas más eficientes y eficaces de
operativizar las actividades de los Procesos/Subprocesos permitiendo describir y
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
91
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
comprender, las relaciones entre áreas y flujos de información que se suceden en
el Proceso y la coordinación de las Actividades. Los Procedimientos establecidos
a partir de las Actividades y Tareas definidas para cada Proceso, regulan la forma
de operación de los servidores de la entidad, facilitando el entendimiento de la
dinámica organizacional que es requerida para el logro de los objetivos y la
obtención efectiva de los productos o servicios del Proceso.
- Procedimiento
1. Determinar si existe uno o más métodos y/o tareas diferentes para llevar a cabo
las actividades del Proceso, a lo cual denominaremos Procedimientos,
organizando la secuencia de actividades o tareas para cada Procedimiento,
requerida para el cumplimiento de los objetivos del Proceso, los responsables, el
tiempo de ejecución estimado y el soporte normativo.
2. Representar gráficamente el Procedimiento definido para ejecutar las
actividades del Proceso.
4.5.2.1.3 Controles. Constituyen los mecanismos o acciones, inherentes a los
Procesos, dirigidas a reducir la ocurrencia de los eventos que pueden inhibir la
adecuada ejecución de las actividades requeridas para el logro de los objetivos del
Proceso. Se diseñan en las actividades, dentro de los Procedimientos, tomando
como base los Procesos identificados, el mapa y las Políticas de Riesgos, las
Políticas de Operación y los procedimientos diseñados.
- Procedimiento
1. Diseñar controles efectivos que prevengan, detecten, protejan y/o corrijan la
ocurrencia de situaciones indeseadas que puedan afectar el logro de los objetivos
del Proceso.
2. Analizar la efectividad de los controles existentes en el Proceso para
prevención, detección, protección o corrección de eventos que afecten la
obtención de los resultados.
4.5.2.1.4 Indicadores. Constituyen mecanismos que permiten controlar el
comportamiento de factores críticos en la ejecución de los Planes y de los
Procesos de la entidad pública, con el fin de determinar y/o comparar la situación y
las tendencias de cambio en las operaciones de la entidad, frente a los objetivos
estratégicos y de operación establecidos. A partir del Direccionamiento Estratégico
y de la modelación de los Procesos, se diseñan INDICADORES, cuya medición
periódica permite establecer el grado de avance o logro de los objetivos
estratégicos trazados y de los resultados esperados del Proceso, en relación con
los productos y servicios que genera para sus grupos de interés.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
92
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
- Procedimiento
1. Determinar las relaciones entre variables que permitan determinar el grado de
avance o cumplimiento de factores considerados críticos para la obtención de los
objetivos de la Entidad trazados en los Planes y Programas.
2. Determinar las relaciones entre variables que permitan determinar el grado de
avance o cumplimiento de factores considerados críticos en la ejecución de los
Macroprocesos, Procesos/ Subprocesos que puedan afectar la obtención de los
productos o servicios que la Entidad que debe generar para sus clientes y/o
Grupos de Interés.
3. Diseñar el mecanismo consolidado de seguimiento a la gestión de la entidad
pública para toma de decisiones preventivas o correctivas por parte de la alta
dirección, basadas en los resultados del análisis.
4.5.2.1.5 Manual de operación. El diseño del MANUAL DE OPERACIÓN de la
entidad, le permite contar con la consolidación de todos los Lineamientos,
Políticas, Normas, Disposiciones Internas generada en el diseño de los
Componentes Ambiente de Control, Direccionamiento estratégico, Administración
de Riesgos y Actividades de Control, asegurando que contenga todos los aspectos
necesarios para direccionar las operaciones de la entidad, hacia el logro de sus
objetivos; permite la estandarización del conocimiento de la operación de la
entidad y un lenguaje común alrededor de ella, convirtiéndose en el Instrumento
que guíe la acción individual y colectiva de ejecución en la entidad pública,
fomentando el Autocontrol.
- Procedimiento
1. Elaborar el Manual de Operación con el fin de integrar los Elementos del
Sistema de Control Interno establecidos para direccionar la gestión institucional
hacia el logro de su propósito.
2. Adoptar el Manual de Operación mediante un Acto Administrativo, suscrito por
las diferentes autoridades administrativas de la entidad quienes deben verificar la
correcta interacción entre los Elementos constitutivos del Modelo de Control
Interno
3. Socializar el Manual de Operación, mediante un proceso de información,
asimilación y capacitación que permita a los funcionarios conocerlo, entenderlo y
aplicarlo.
4.5.2.2 Información. El Componente INFORMACIÓN vincula a la entidad con su
entorno y permite la ejecución de las operaciones internas. Su adecuado manejo
determina la utilidad y confiabilidad de los resultados de los procesos a los grupos
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
93
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
de interés internos y externos. A partir de las ACTIVIDADES DE CONTROL, y
teniendo en cuenta los PLANES Y PROGRAMAS Y EL MODELO DE
OPERACIONES, se deben diseñar políticas y mecanismos de consecución,
captura, procesamiento y generación de datos y registros, que permitan
efectividad en las operaciones y que la información de la entidad y de cada
proceso, sea adecuada a las necesidades específicas de clientes y/o grupos de
Interés internos y externos. El estándar de control que implemente la entidad para
el manejo de la información, deberá permitir procesos efectivos de toma de
decisiones y de rendición de cuentas de la gestión pública a la comunidad en
general y grupos de interés.
Figura 21. Componente información - insumos y productos.
- Metodología de diseño e implementación.
La implementación del
COMPONENTE DE INFORMACIÓN, se efectúa a partir de un diagnóstico del o de
los elementos que lo constituyen, con base en los criterios mínimos para el Diseño
e Implementación de este Elemento de Control, que permitan establecer criterios y
parámetros como diseño de Políticas que deberán integrarse a los
Procedimientos, garantizando a su vez los resultados de los procesos en términos
de datos, informes y reportes de utilización propia de cada proceso, insumos de
otros procesos y de cumplimiento de obligaciones de información de la entidad.
Para una adecuada implementación del Elemento INFORMACIÓN, es necesario
que la entidad identifique sus necesidades, sus fuentes y defina una estructura
que permita su procesamiento, comunicación e interacción entre Procesos con los
clientes y/o grupos de interés.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
94
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
4.5.2.2.1 Información primaria. Constituye el Elemento de Control que garantiza
la integridad, confiabilidad, validez de los procesos de planeación, operación y
toma de decisiones a todos los niveles. El Diseño e implementación de éste
Elemento parte de Los Planes y Programas que llevará a cabo la entidad, de los
Procesos y Procedimientos diseñados, de sus interacciones y de las Actividades
de Control con el fin de generar Políticas y formular especificaciones para la
Información que ingresa a los Procesos y/o Procedimientos.
- Procedimiento
1. Efectuar un diagnóstico del estado de Diseño e Implementación del Elemento
INFORMACIÓN PRIMARIA.
2. Realizar un Análisis de los resultados obtenidos.
3. Definir los Criterios para el Diseño e Implementación del Elemento de Control
en los Procesos de la Entidad.
4. Parametrizar los criterios para definir una Política General y/o por Proceso/
Procedimiento.
5. Fijar las Políticas o directrices necesarias para la consecución, captura,
almacenamiento y uso de la INFORMACIÓN PRIMARIA para la entidad y para
cada uno de los Procesos identificados.
4.5.2.2.2 Información secundaria. La INFORMACIÓN SECUNDARIA, es la
información que se transforma en la ejecución de operaciones de la entidad
pública. Toma como base la Información Primaria y la relacionada con los hechos
financieros, económicos y sociales que se generan en la entidad en el desarrollo
de su función administrativa. Proporciona elementos de juicio a la comunidad o
grupos de interés, para que verifique y determine el grado de cumplimiento de los
compromisos adquiridos por la entidad.
Su diseño e implementación, inicia con un Diagnóstico para determinar los ajustes
requeridos o el diseño o rediseño de los estándares de control actuales y con base
en ello, definir los criterios de implementación para la entidad y/o por Proceso/
Procedimiento, a partir de los cuales se definan unas políticas que permitirán que
el Elemento, cumpla a cabalidad con los objetivos que se le han asignado dentro
del Sistema de Control Interno.
- Procedimiento
1. Efectuar un diagnóstico del estado de Diseño e Implementación del Elemento
INFORMACIÓN SECUNDARIA.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
95
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
2. Efectuar un Análisis de los resultados obtenidos mediante la Encuesta de
Percepción.
3. Definir los Criterios para el Diseño e Implementación del Elemento en los
Procesos de la entidad.
4. Parametrizar los criterios para definir una Política General y/o por Proceso/
Procedimiento.
5. Fijar las Políticas o directrices necesarias para el diseño, procesamiento/
producción, conservación y divulgación de la INFORMACIÓN SECUNDARIA para
la entidad y para cada uno de los Procesos identificados.
4.5.2.2.3 Sistemas de información. Constituyen el conjunto de tecnologías
informáticas construidas, procedimientos diseñados, mecanismos de control
implementados y asignación de personas responsables por la captura,
procesamiento, administración y distribución de datos e información que trabajan
interrelacionadamente para mantener la integridad de los datos, agilizar la
obtención de informes y hacer confiable la ejecución de las operaciones internas,
al igual que la generación de datos e información dirigida a los grupos de interés
externos.
- Procedimiento. Los Sistemas de Información se alimentan de la Información
Primaria y Secundaria, pues allí se recopilan, clasifican, administran, procesan y
conservan ambos tipos de información.
1. Efectuar un diagnóstico del estado de Diseño e Implementación del Elemento
SISTEMAS DE INFORMACIÓN.
2. Efectuar un Análisis de los resultados obtenidos.
3. Definir los Criterios para el Diseño e Implementación del Elemento en los
Procesos de la Entidad.
4. Parametrizar los criterios para definir una Política General y/o por Proceso/
Procedimiento.
5. Fijar las Políticas o directrices necesarias para el diseño, construcción e
implementación de Sistemas de Información para la entidad y para cada uno de
los Macroprocesos definidos.
4.5.2.3 Comunicación pública. A partir de la implementación de los estándares
definidos e implementados por la entidad para el Control a la INFORMACIÓN, la
administración pública deberá establecer mecanismos y definir instrumentos que
le permitan comunicar oportuna y adecuadamente la información necesaria a la
operación de los procesos internos, canales adecuados con el entorno y con los
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
96
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
usuarios o grupos de interés, utilizar los medios de comunicación efectivos para
tales fines y para la rendición de cuentas a la comunidad.
Figura 22. Componente comunicación pública - insumos y productos.
- Metodología de diseño e implementación. Para el diseño e implementación
de este Componente, la entidad realiza un Diagnóstico comunicacional del estado
de sus procesos y mecanismos de COMUNICACIÓN PÚBLICA, con el fin de
detectar las principales debilidades y fortalezas institucionales en esta materia,
definiendo estrategias y mecanismos claves, dentro de un Plan de Comunicación.
Para el Diseño e Implementación de éste Componente, la entidad podrá
adicionalmente remitirse al documento: Modelo de Comunicación Pública para
Entidades del Estado, dirigido por CASALS & ASSOCIATES auspiciado por
USAID - y desarrollado con el apoyo de Comunicación Pública Estrategias cuyo
contenido se encuentra estructurado en un Marco Conceptual y un Manual de
Implementación.
El Modelo de Comunicación Pública para Entidades del Estado, permite la
información necesaria para diseñar los mecanismos de Control a la Comunicación
Pública, ya sea ésta de carácter Organizacional o Informativa, así como el Manual
de Implementación que apoya la modelación de los procesos correspondientes, el
diseño de Controles y la Evaluación y Seguimiento.
4.5.2.3.1 Comunicación organizacional. Teniendo en cuenta las ACTIVIDADES
DE CONTROL diseñadas e implementadas, la entidad debe revisar los procesos
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
97
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
de COMUNICACIÓN ORGANIZACIONAL, es decir, buscando articular acciones y
esfuerzos de los servidores de la entidad con los propósitos misionales. La
Implementación de éste Elemento debe permitir coherencia interna entre procesos
y/o las dependencias. De acuerdo con los resultados la entidad diseñará un Plan
de Comunicación con el fín de operacionalizar el Modelo de Comunicación Pública
Organizacional en términos de Medios y acciones comunicativas que contribuyan
al logro de los objetivos institucionales.
- Procedimiento
1. Realizar un diagnóstico del estado de Diseño e Implementación del Elemento
en la entidad.
2. Efectuar un Análisis de los resultados obtenidos.
3. Definir los Criterios para el Diseño e Implementación del Elemento de Control
en los Procesos de la Entidad.
4. Parametrizar los criterios para definir una Política General y/o por Proceso/
Procedimiento.
5. Fijar las Políticas o directrices necesarias para la Implementación de estándares
de Comunicación Organizacional para la entidad y para cada uno de los Procesos
identificados.
4.5.2.3.2 Comunicación Informativa. Es necesario efectuar una revisión a los
mecanismos de COMUNICACIÓN INFORMATIVA de la entidad. El diseño e
implementación debe permitir generar estrategias y procedimientos que garanticen
la Rendición de Cuentas amplia y transparente de la gestión realizada, tanto a la
comunidad y sus grupos de interés como a los organismos de control fiscal.
- Procedimiento
1. Efectuar una auto-evaluación
INFORMATIVA de la entidad.
a
los
procesos
de
COMUNICACIÓN
2. Efectuar un Análisis de los resultados obtenidos mediante la Encuesta de
Percepción.
3. Definir los Criterios para el Diseño e Implementación del Elemento en los
Procesos de la Entidad.
4. Parametrizar los criterios para definir una Política General y/o por Proceso/
Procedimiento.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
98
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
5. Fijar las Políticas o directrices necesarias para la Implementación de estándares
de Comunicación Informativa para la entidad y para cada uno de los Procesos
identificados.
4.5.2.3.3 Medios de comunicación. A partir de las políticas fijadas en materia
de Comunicación Organizacional e Informativa, la entidad debe establecer los
mecanismos, métodos, recursos e instrumentos para divulgación y circulación
amplia y focalizada de la información generada y su socialización a los grupos de
interés, esto es, el diseño del Plan de Medios, que permita la implementación del
Elemento MEDIOS DE COMUNICACIÓN del Sistema de Control Interno.
- Procedimiento
1. Realizar un Diagnóstico del estado de diseño e implementación de estándares
de control en el Elemento MEDIOS DE COMUNICACIÓN.
2. Efectuar un Análisis de los resultados obtenidos mediante la Encuesta de
Percepción.
3. Definir los Criterios para el Diseño e Implementación del Elemento en los
Procesos de la Entidad.
4. Parametrizar los criterios para definir una Política General y/o por Proceso/
Procedimiento.
5. Fijar las Políticas o directrices necesarias, para la Implementación de
estándares de manejo de Medios de Comunicación de la entidad y para cada uno
de los Procesos identificados.
4.5.3 Diseño e implementación subsistema de control de evaluación. El
Subsistema de Control de Evaluación, garantiza los mecanismos e instrumentos
de supervisión constante al direccionamiento, operación y evaluación
administrativa de la entidad pública, monitoreando permanente y continuamente
los planes, programas, procesos, actividades y las operaciones generando
procesos continuos de mejoramiento en la entidad pública, de tal forma que se
mantenga alineada organizacionalmente hacia el cumplimiento de su función y
misión.
Estos mecanismos e instrumentos, actúan como elementos o estándares de
control que se interrelacionan entre sí y se encuentran integrados en componente
de Control, cada uno de ellos con un propósito específico de control de evaluación
y que operan sistémicamente en toda la entidad.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
99
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Figura 23. Subsistema de control de evaluación.
- Plan de Diseño e Implementación. La implementación del SUBSISTEMA DE
CONTROL DE EVALUACIÓN debe generar para la entidad tres (3) tipos de
mecanismos e instrumentos de Control a la evaluación.
* Un primer Mecanismo de Control, que permita la evaluación de gestión de
orden administrativo a realizar por cada una de las áreas organizacionales de la
entidad pública, sobre la efectividad de sus controles formales y la existencia de
controles informales. Dicho mecanismo de control debe permitir evaluar
adicionalmente los resultados de la gestión de la entidad, y la contribución de los
controles al cumplimiento de las metas de cada área organizacional.
* Un segundo Mecanismo de Control, que garantice una evaluación imparcial e
independiente del Control y de la gestión, realizada por un área organizacional o
personal independiente de las demás áreas y sus directivos, no comprometidas
con la operación de la entidad de tal forma que bajo un concepto integral y
corporativo del Control y de la gestión de la entidad pública, recomiende y asesore
a la Alta Dirección sobre los correctivos a realizar para garantizar el cumplimiento
de su función, misión y objetivos.
* Y un tercer Mecanismo de Control, que posibilite la consolidación de las
acciones de mejoramiento que debe poner en marcha la entidad, generadas en los
procesos de Autoevaluación, Evaluación Independiente y de Control Fiscal y que
serán las que formalmente la tendrán orientada al cumplimiento de sus objetivos,
función y misión institucional.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
100
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
En consecuencia, el diseño e implementación del Subsistema de Control de
Evaluación requiere un desarrollo lógico y secuencial de los tres (3) componentes
que lo conforman, y dentro de cada uno de ellos de los elementos o estándares de
Control que garantizarán el Control a los procesos verificativos y evaluativos de la
entidad pública.
La Tabla siguiente presenta en forma secuencial, el proceso de diseño e
implementación del Subsistema de Control de Evaluación, sus correspondientes
procedimientos, instructivos e instrumentos base para su construcción:
SUBSISTEMA DE EVALUACIÓN
1. COMPONENTE AUTOEVALUACIÓN
a) AUTOEVALUACIÓN DEL CONTROL
b) AUTOEVALUACIÓN DE GESTIÓN
2. COMPONENTE EVALUACIÓN INDEPENDIENTE
a) EVALUACIÓN INDEPENDIENTE DEL SISTEMA DE CONTROL
b) AUDITORÍA INTERNA
3. PLANES DE MEJORAMIENTO
a) PLAN DE MEJORAMIENTO INSTITUCIONAL
b) PLANES DE MEJORAMIENTO FUNCIONAL
c) PLANES DE MEJORAMIENTO INDIVIDUAL
Al finalizar la implementación del Subsistema de Control de Control de Evaluación,
la entidad pública contará con los mecanismos de verificación y evaluación que la
mantendrán en un proceso de mejoramiento permanente y bajo los lineamientos
que fundamentan una buena función administrativa en el Estado.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
101
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Figura 24. Subsistema de control de evaluación - insumos y productos.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
102
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Cuadro 4. Tabla de instructivos e instrumentos - subsistema de control de
evaluación.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
103
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
104
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
105
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
4.5.3.1 Autoevaluación. Una vez efectuado el diseño e implementación de los
elementos de Control, orientados a controlar la eficiencia y eficacia de los
procesos de Direccionamiento estratégico y organizacional de la entidad pública,
deberá emprenderse en forma paralela el diseño e implementación de los
mecanismos de verificación y evaluación que permitan determinar la efectividad de
los controles internos, y el logro de los resultados de cada proceso que ejecuta la
función de la entidad pública, en términos de la eficacia, eficiencia, efectividad y
buen desempeño de los servidores públicos que llevan a cabo la ejecución de las
operaciones.
Figura 25. Componente autoevaluación - insumos y productos.
Para lo anteriormente planteado, cada Área Organizacional de la entidad pública
bajo la responsabilidad del directivo correspondiente, deberá determinar su propia
capacidad para evaluar la efectividad de sus controles, cumplir con los objetivos, y
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
106
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
tomar las medidas correctivas que sean necesarias, definiendo y ejecutando
acciones de mejoramiento para el buen desempeño de los procesos y área a su
cargo.
- Metodología de diseño e implementación. Para efectos de realizar en forma
permanente procesos de Autocontrol efectivos, se deberá diseñar e implementar
instrumentos y métodos para llevar a cabo la Autoevaluación de los controles
formales construidos en los procesos, los controles informales que surjan como
parte de la cultura organizacional de la entidad pública, así como mecanismos de
Autoevaluación constante al cumplimiento de los resultados de los procesos, en
términos de oportunidad, calidad y economía.
Para lo anterior, el Comité de Trabajo asignado para llevar a cabo el proceso de
diseño e implementación del Control Interno, tomando como base el Modelo de
Control Interno para entidades del Estado propuesto, deberá diseñar procesos
base y sus procedimientos de aplicación, que permitan a cada área organizacional
con la ayuda del área responsable por la administración del Sistema de Control
Interno, realizar en forma permanente procesos de evaluación propios a la
efectividad de los procesos a su cargo, tanto desde el punto de vista de la
eficiencia de los controles como de los resultados de cada proceso.
Igualmente, dichos instrumentos y sus aplicaciones, deberán contar con los
mecanismos de análisis necesarios para concluir la efectividad de los controles en
el logro de los resultados del área, y de la calidad, oportunidad y satisfacción de
los grupos de interés correspondientes con estos resultados.
4.5.3.1.1 Autoevaluación del control. La implementación de un instrumento
permanente de autoevaluación a la efectividad de los controles internos, se
materializa en el diseño de una metodología de Autoevaluación del Control.
Una vez en funcionamiento, la Autoevaluación del Control se convierte en un
proceso periódico, en el cual participan los servidores públicos que dirigen y
ejecutan los procesos en las dependencias o áreas organizacionales en la entidad,
según el grado de responsabilidad y autoridad para su operacionalización.
Para que la Autoevaluación del Control sea efectiva, se deberá obtener el
compromiso y liderazgo de los directivos responsables de los procesos y áreas
administrativas, sujetas a los procesos de Autoevaluación del Control.
El área organizacional responsable de administrar el Sistema de Control Interno y
el Comité de Coordinación del Control Interno son los encargados del plan general
de ejecución de los procesos de Autoevaluación en la entidad, estableciendo su
oportuna realización y consolidando de los resultados en un informe final.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
107
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
- Procedimiento
* Diseñar un Cuestionario de Autoevaluación del Control, que permita evaluar la
existencia de controles formales e informales a nivel de procesos y/o área
organizacional que se evalúa; así mismo un Cuestionario adicional que evalúe los
controles inherentes a los procesos de Evaluación Independiente del Control
Interno y de Auditoría Interna a cargo de la Oficina de Control Interno, Auditoría
Interna o quien haga sus veces.
* Determinar un método de ejecución de la Autoevaluación del Control, para lo
cual se sugiere el siguiente:
Desarrollar la Autoevaluación con el fin de efectuar el diagnóstico del estado del
Control (puede utilizar técnicas de entrevistas, análisis de información documental,
encuestas y cualquier otro tipo de información considerada como relevante. Los
resultados serán consolidados por el área responsable por la administración del
Sistema de Control Interno, validados y verificados por el Comité de Coordinación
del Control Interno.
Asignar un número significativo de los servidores públicos de la Dependencia, a fin
de participar en el proceso de Autoevaluación.
Analizar las fortalezas y los obstáculos que impactan la habilidad de la
dependencia para alcanzar sus objetivos.
Examinar indicadores claves dentro de los Componentes y/o Elementos del
SISTEMA DE CONTROL INTERNO que plantea el Modelo, para medir que tan
efectivos son.
Decidir las acciones apropiadas para conservar las fortalezas y trabajar sobre los
obstáculos.
* Elaborar el Informe de Autoevaluación del Control, el cual debe contener el
resultado de los análisis y juicios sobre la existencia y calidad de los controles en
el contexto de los componentes y subsistemas del sistema de Control Interno, las
fallas detectadas y las acciones de mejoramiento requeridas para incrementar su
efectividad, orientándolos a una mayor contribución para el logro de los objetivos
propuestos.
* Consignar en los Planes de Mejoramiento las acciones de carácter institucional
y funcional que sean aprobadas por la dirección de la entidad por cada
dependencia e individual, esta última en forma concertada con cada servidor
público.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
108
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
4.5.3.1.2 Autoevaluacion de gestión. Una vez realizada la Autoevaluación del
Control y establecidas las debilidades o fortalezas de los controles a cargo de
cada área organizacional en la entidad pública, se debe proceder a evaluar los
resultados de los procesos y el cumplimiento de sus objetivos específicos, a fin de
verificar la capacidad de la dependencia de generar los bienes y servicios a su
cargo, en términos de eficiencia, eficacia, efectividad, economía y buen desempeño de los servidores públicos que intervienen en la ejecución de los procesos.
La AUTOEVALUACIÓN DE GESTION, toma como base los resultados de la
medición de los indicadores estratégicos y de gestión de los procesos y proyectos
a cargo del Área, y los compara con los parámetros fijados.
Como resultado de las dos evaluaciones, el Área organizacional deberá establecer
acciones de mejoramiento a implementar, e incluirlas en el Plan de Mejoramiento
Funcional.
- Procedimiento
1. Identificar las metas trazadas, así como los logros esperados de las variables
que se quieren medir.
2. Establecer un rango de tolerancia para desviaciones del resultado obtenido con
cada medición, con respecto a lo programado.
3. Efectuar una medición de la gestión de acuerdo con los indicadores definidos.
4. Analizar las desviaciones observadas en la comparación y definir acciones
correctivas inmediatas y ejecutarlas. Si la desviación es alta, tener en cuenta este
aspecto para desarrollarlo en el PLAN DE MEJORAMIENTO, FUNCIONAL Y/O
INSTITUCIONAL.
4.5.3.2 Evaluación independiente. Constituye el segundo mecanismo de
evaluación del Control a construir bajo el Subsistema de Control de Evaluación, el
cual deberá permitir una verificación sobre la efectividad de los controles de la
entidad pública a nivel corporativo, su contribución al logro de los objetivos
globales así como al cumplimiento de los Planes y Programas. En forma
complementaria evalúa la condición de eficacia, eficiencia, economía, correcta
utilización de los recursos públicos, condición ética y transparencia bajo la cual se
desarrolla la función administrativa de la entidad.
A diferencia del mecanismo de Autoevalución, la EVALUACIÓN INDEPENDIENTE
se realiza por el Área Organizacional o servidor público del nivel directivo que no
interviene en la Operación de la entidad se focaliza en los resultados de la entidad
a nivel corporativo y su contribución al cumplimiento de la función administrativa
del Estado.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
109
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Figura 26. Componente evaluación independiente - insumos y productos.
- Metodología de diseño e implementación. El diseño e implementación de los
mecanismos de evaluación independiente, toman en cuenta la construcción de
instrumentos que permitan periódicamente una revisión integral de los controles
internos de la entidad pública, así como profundizar debilidades de Control que
puedan afectar seriamente el cumplimiento de los objetivos, intervenir la operación
de la entidad o debilitar el manejo adecuado de los recursos públicos.
La Metodología de diseño e implementación de la Evaluación Independiente por lo
tanto, deberá permitir diseñar instrumentos y métodos para llevar a cabo la
evaluación independiente del control Interno y utilizar la Auditoría Interna como un
mecanismo de evaluación específica sobre los resultados de la gestión, apoyando
la corrección de debilidades e irregularidades que puedan afectar el desempeño
de la entidad pública.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
110
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
La EVALUACIÓN INDEPENDIENTE se efectúa en dos momentos: El primero, un
examen al Sistema de Control Interno, con el fin de determinar su efectividad e
incidencia en el desempeño organizacional. El segundo, un proceso de Auditoria
Interna, que toma como base las deficiencias o debilidades encontradas en la
Autoevaluación y Evaluación Independiente del Sistema de Control Interno y que
se concentra en la gestión de operaciones, evaluando posibles deficiencias,
errores e irregularidades que puedan afectar la gestión y el uso adecuado de los
recursos públicos.
4.5.3.2.1 Evaluación independiente del sistema de control interno. La
metodología de diseño del Componente de Control, deberá iniciarse con la
construcción de los instrumentos y mecanismos, que permitan definir un método
para evaluar y calificar la condición de efectividad del Sistema de Control Interno.
Para tal efecto se deberá diseñar un instrumento que permita evaluar la estructura
formal del Sistema de Control, la existencia, interdependencia y efectividad de los
diferentes Subsistemas, Componentes y elementos de Control y como
complemento de ello se deberá establecer el método de calificación, análisis y
consolidación de resultados, recomendaciones y elaboración de informes oficiales
de Evaluación del Sistema de Control Interno.
El procedimiento siguiente plantea un método sencillo para llevar a cabo la
Evaluación Independiente del Sistema de Control Interno, involucrando en ello un
Cuestionario tipo, el método de calificación, análisis, consolidación de resultados y
presentación de informes.
- Procedimiento
1. Definir las tareas, los recursos necesarios y el tiempo estimado para la
evaluación independiente del Sistema de Control Interno. Para ello es necesario
considerar los riesgos relativos al cumplimiento de los principales objetivos
institucionales de la entidad, los riesgos propios de cada uno de los
Macroprocesos y Procesos, así como de las unidades responsables en la
organización.
2. Evaluar el Sistema de Control Interno, utilizando los cuestionarios e
instrumentos propuestos para calificar la efectividad de los elementos,
componentes y subsistemas de Control.
3. Registrar en forma independiente el resultado de la Evaluación por elemento,
componente y subsistema de Control evaluado, así como del sistema en general,
estableciendo las fortalezas y debilidades de Control y proponiendo las acciones
individuales de mejoramiento.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
111
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
4. Consolidar los resultados de evaluación determinando por elementos,
componentes, subsistemas y el Sistema de Control Interno.
5. Consolidar un análisis de evaluación de fortalezas y debilidades de Control
Interno en forma integral, y las acciones de mejoramiento a proponer que harán
parte del plan de mejoramiento Institucional.
4.5.3.2.2 Auditoría interna. Constituye el segundo momento de la Evaluación
Independiente, considerado como parte del Subsistema de Control de Evaluación.
En esencia constituye un control a la Evaluación Independiente del Sistema de
Control Interno, que profundiza las debilidades y deficiencias de Control en la
operación de la entidad pública. De allí que su focalización se dé en la Gestión,
evaluando en forma independiente los procedimientos mediante los cuales se
ejecutan las actividades y tareas estableciendo posibles deficiencias,
irregularidades, errores o riesgos de perdida de recursos y bienes en la ejecución
de la operación de la entidad.
Con base en lo anterior, el diseño e implementación de la Auditoría Interna como
Elemento estándar de Control, debe estar orientado a la construcción de métodos,
procedimientos y herramientas que al utilizarse en procesos de evaluación
independiente apoyen la protección de los intereses de la organización pública,
proporcionando las bases para una acción correctiva adecuada.
Igualmente su orientación es la de promover el cumplimiento efectivo de la
finalidad social de la entidad pública, instruyendo recomendaciones de cambio que
mejoren la gestión de operaciones.
La Auditoría Interna como Elemento o Estándar de Control Interno actúa
adicionalmente como función asesora de la máxima autoridad de la entidad y su
nivel directivo, focalizando su acción permanente a la protección de los intereses
de la organización.
- Procedimiento. El diseño e implementación del Elemento de Control Auditoría
Interna, debe considerar que su operación conlleva al diseño de cuatro (Y fases a
saber: Planeación, Ejecución, Informes y Seguimiento.
1. Planeación de la Auditoría:
* Elaborar y analizar el Documento de Análisis General de la Entidad
* Elaborar el Plan Anual de Auditoría Interna
* Diseñar los programas de Auditoria Interna
2. Ejecución del Programa de Auditoría:
* Efectuar el examen de Auditoría Interna
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
112
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
* Elaborar los Papeles de Trabajo de la Auditoría Interna
3. Elaborar los informes de Auditoría Interna
* Informe Ejecutivo
* Informe Detallado
* Seguimiento a las acciones de mejoramiento
4.5.3.3 Planes de mejoramiento. Constituyen instrumentos que actúan como
elementos de Control al cumplimiento de los acuerdos que tienen como base las
acciones de mejoramiento surgidas en los procesos de Autoevaluación,
Evaluación Independiente del Sistema de Control Interno, Auditoría Interna y las
recomendaciones efectuadas por los órganos de Control Fiscal.
Los PLANES DE MEJORAMIENTO por lo tanto constituyen mecanismos de
Control, que apoyan la entidad en su objetivo de mantenerse alineada en una
clara orientación para cumplir con su función y misión institucional, logrando los
resultados esperados en los términos de eficiencia, eficacia, economía y
transparencia que se espera de toda entidad pública.
Figura 27. Planes de mejoramiento, insumos y productos.
- Metodología de Diseño e Implementación. Para el diseño e implementación
del Componente de Autoevaluación Componente es necesario consolidar los
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
113
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
resultados generados en la AUTOEVALUACIÓN DEL CONTROL, MEDICIÓN DE
GESTIÓN, la AUTO-EVALUACIÓN DE GESTIÓN, la Evaluación Independiente
del Sistema de Control Interno, la Auditoría Interna y las recomendaciones del
Control Fiscal, en un Plan que contenga las acciones necesarias para subsanar
las debilidades de Control y de Gestión, detectadas en los procesos de
Evaluación. Tres niveles son necesarios para el diseño y seguimiento adecuados
al Plan de Mejoramiento, teniendo en cuenta las responsabilidades y toma de
decisiones que de allí se pueden derivar: El PLAN DE MEJORAMIENTO
INSTITUCIONAL, los PLANES DE MEJORAMIENTO FUNCIONALES Y LOS
PLANES DE MEJORAMIENTO INDIVIDUALES.
4.5.3.3.1 Plan de mejoramiento institucional. El PLAN DE MEJORAMIENTO
INSTITUCIONAL recoge las recomendaciones y análisis generados en los
procesos de AUTOEVALUACIÓN y EVALUACIÓN INDEPENDIENTE y las
recomendaciones de los diferentes órganos de Control Externo a la entidad, que
tengan relación con su desempeño como totalidad. Aquí, la entidad debe
estructurar el Plan de acción que ha de adelantarse en un período de tiempo
determinado y que mantenga la entidad pública, alineada con su función, misión,
visión y objetivos institucionales.
- Procedimiento
* Reunir las recomendaciones de mejoramiento del Sistema de Control Interno
producto de la AUTOEVALUACIÓN DEL DE CONTROL INTERNO.
* Reunir las acciones de mejoramiento generadas de la MEDICIÓN DE
GESTIÓN.
* Retomar las recomendaciones de mejoramiento producto de la EVALUACIÓN
INDEPENDIENTE AL DE CONTROL INTERNO.
* Retomar las recomendaciones contenidas en los Informes de Auditoría Interna
* Comprender las recomendaciones emitidas por los órganos de control externos
a la entidad.
* Determinar acciones necesarias para el mejoramiento del desempeño
organizacional y el fortalecimiento del Sistema de Control Interno a nivel
corporativo, de acuerdo con las observaciones y recomendaciones señaladas
en los pasos anteriores.
* Establecer tiempos razonables para la ejecución de dichas acciones y designar
un responsable por su culminación.
* Consignar las acciones en un Documento consolidado que permita el
conocimiento del estado de desarrollo de las acciones relevantes para el
mejoramiento del Sistema de Control Interno y de la Gestión de la Entidad.
* Establecer los mecanismos de consolidación de la información de cumplimiento
de los diferentes procesos, para su seguimiento y oportuna toma de decisiones.
4.5.3.3.2 Planes de Mejoramiento Funcional. Los PLANES DE MEJORAMIENTO FUNCIONALES recogen las recomendaciones y análisis generados en
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
114
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
los Componentes AUTOEVALUACIÓN y EVALUACIÓN INDEPENDIENTE por
área organizacional evaluada los cuales se complementan con las
recomendaciones de los diferentes órganos de control externo a la entidad, que
tengan relación con el desempeño de la unidad o dependencia y los procesos bajo
su responsabilidad, estructurando los planes de acción que han de adelantarse en
un período de tiempo determinado.
- Procedimiento
* Retomar las acciones de mejoramiento definidas como producto de la
AUTOEVALUACIÓN DEL CONTROL.
* Retomar las acciones de mejoramiento generadas en la MEDICIÓN DE
GESTIÓN.
* Reunir las acciones de mejoramiento generadas en la AUTOEVALUACIÓN
INDEPENDIENTE AL SISTEMA DE CONTROL INTERNO.
* Reunir las recomendaciones contenidas en los Informes de Auditoría Interna.
* Integrar las recomendaciones solicitadas por los órganos de Control externos a
la Entidad.
* Establecer acciones de mejoramiento consolidadas que permitan elaborara el
Plan de Mejoramiento del área organizacional o dependencia correspondiente,
de acuerdo con las instrucciones contenidas en la Guía Planes de Mejoramiento
Funcional.
* Elaborar el Plan de Mejoramiento Funcional.
* Ejecutar los Planes de Mejoramiento.
* Realizar el seguimiento y evaluación al cumplimiento de los Planes de
Mejoramiento definidos.
4.5.3.3.3 Planes de mejoramiento individual. El Plan de MEJORAMIENTO
INDIVIDUAL recoge las recomendaciones y análisis generados en los procesos de
AUTOEVALUACIÓN y EVALUACIÓN INDEPENDIENTE que guarden relación con
el desempeño de los servidores públicos. Estructura las acciones de mejoramiento
que han de adelantarse en un período de tiempo determinado para cada uno de
los servidores públicos que conforman el área organizacional correspondiente.
- Procedimiento
* Tomar como base el Plan de Mejoramiento Funcional
* Relacionar las acciones de mejoramiento allí determinadas a las actividades,
tareas y servidores públicos responsables de su ejecución.
* Determinar las debilidades adicionales que frente a su desempeño presentan
los servidores públicos asignados a cada proceso, con base en los indicadores
de desempeño correspondiente.
* Concertar con cada servidor público las acciones de mejoramiento individuales
y fijar los objetivos de desempeño.
* Elaborar Planes de Mejoramiento Individuales.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
115
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
* Ejecutar los Planes de Mejoramiento.
* Realizar el seguimiento y evaluación de los Planes de Mejoramiento.
4.5.4 Evaluación a la implementación del sistema de control interno. El
progreso del proceso de Implementación del Sistema de Control Interno, se debe
medir de una manera clara en primer lugar por el Grupo de Trabajo Técnico y el
directivo responsable de su coordinación, en segunda instancia por el Grupo de
Trabajo Directivo y en tercer lugar por la Oficina de Control Interno, Auditoría
Interna o quien haga sus veces, quien en forma independiente y neutral debe
iniciar la evaluación al diseño e implementación conforme se termine cada fase o
etapa, recomendando al Grupo de Trabajo Directivo, los ajustes que en tiempo
real se deben realizar en el diseño e implementación del Sistema de Control
Interno a fin de garantizar su efectividad.
Los indicadores de evaluación y satisfacción deben ser conocidos en forma
oportuna, tanto por los responsables de la implementación como por los
responsables del seguimiento, para lo cual se debe contar con las herramientas y
registros de ejecución de cada actividad, establecer el periodo de evaluación, las
políticas que la regirán y la forma como se realizará.
Lo anterior deberá consignarse en un Informe que deberá contener no solo los
resultados a nivel de toda la entidad, sino también el monitoreo al logro de los
objetivos expuestos al inicio del Manual de Implementación.
El informe de verificación del Diseño e Implementación deberá contener como
mínimo:
1. Nivel de desarrollo e implementación: Estado de cumplimiento de las
actividades programadas en el Plan de Diseño e Implementación.
2. Recursos necesarios a la implementación: Es pertinente verificar si los
recursos han sido suficientes; igualmente se requiere conocer si la calidad y
especificaciones de éstos satisfacen los requerimientos de las actividades y
procedimientos desarrollados y por desarrollar.
3. Actividades programadas: Se evalúa la conveniencia de las actividades
programadas según la forma como se han desarrollado a la fecha de evaluación,
si es conveniente cambiar, agregar o retirar alguna actividad, las dificultades o
inconvenientes ocasionados durante la ejecución de las actividades y demás
situaciones que deban ser mencionadas.
4. Desempeño de los grupos de trabajo: Se evalúa la gestión de los grupos
responsables asignados a las diferentes actividades; se tiene en cuenta si se
requiere realizar una nueva distribución de responsabilidades o responsables, ya
sea porque es necesario apoyar labores específicas o porque ya no se requieran;
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
116
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
se registra cualquier novedad acerca de la gestión de los responsables y aquellas
dificultades que hayan surgido relacionados con su asignación.
5. Cronograma de actividades: Se requiere revisar los tiempos de ejecución de
las actividades que fueron programadas, si fueron realizadas en el momento que
se planeó según el cronograma y si el tiempo fue suficiente para la llevarlas a
cabo. Igualmente hacen parte de la revisión demoras, cambios en el cronograma o
dificultades relacionadas con su cumplimiento.
6. Dificultades o debilidades detectados: Durante la ejecución de la
implementación.
7. Resultados y conclusiones: En este paso se evalúa la información obtenida
en cada uno de los puntos revisados y las observaciones correspondientes. De
acuerdo a estos datos será necesario tomar medidas correctivas, decisiones sobre
como complementar las actividades y su desarrollo, desviar el curso de alguna
actividad o cualquier otro tipo de cambio, adición o retiro que se requiera para el
mejoramiento y logro de los objetivos concernientes al diseño e implementación
del Modelo de Sistema de Control Interno propuesto.
8. Diagnóstico general de la implementación: En este punto se concluye de
forma resumida y teniendo en cuenta los aspectos mas relevantes del informe, el
nivel de implementación de los elementos o estándares de control y cuáles son las
decisiones mas importantes que deben tomarse para continuar con el proceso.
Una vez finalizado el trabajo, el directivo con delegación para administrar el
Sistema de Control Interno (diferente del Jefe de la Oficina de Control Interno)
debe verificar que todos los elementos de Control del Sistema de Control Interno,
se encuentren diseñados e implementados conforme a la estructura de Control
planteada, debiendo monitorear su implementación periódicamente a fin de
garantizar, que las acciones se ejecuten de acuerdo con la autorregulación
establecida y según las normas que rigen la entidad.
A su vez, la Oficina de Control Interno o Unidad de Auditoría deberá verificar que
el diseño e implementación, hayan sido realizados efectivamente conforme a la
estructura del Modelo de Control Interno y que dichas etapas hayan sido
desarrolladas en forma lógica, secuencial, coordinada y congruente.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
117
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
5 NORMOGRAMA SISTEMA DE CONTROL INTERNO
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
118
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
119
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
120
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
121
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
122
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
123
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
124
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
125
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
126
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
127
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
128
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
129
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
130
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
131
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
132
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
ANEXOS
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
133
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
GUÍAS PARA EL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN SISTEMA DE CONTROL
INTERNO
La segunda etapa en el proceso de implementar el Modelo de Control Interno para
entidades del Estado, comprende la realización de las acciones necesarias para
diseñar el Sistema de Control Interno con base en el Marco de Control propuesto
generando las condiciones físicas, estructurales y organizacionales necesarias,
así como las competencias requeridas para su funcionamiento.
Para iniciar con el proceso de diseño y lograr el funcionamiento del Sistema de
Control Interno, se requiere que el Grupo de Trabajo Técnico conozca y haya
analizado previamente el Marco Conceptual del Modelo propuesto, retomando el
texto como material de trabajo y consulta continua. El diseño e implementación del
Sistema de Control Interno se realiza bajo el mismo orden de estructuración del
Modelo de Control Interno propuesto, esto es, a través de tres Subsistemas
interrelacionados e interdependientes que se desagregan en Componentes, y
éstos a su vez en elementos de Control. Esta estructura del Modelo se visualiza
en niveles de trabajo que deben desarrollarse de manera secuencial, de tal forma
que a medida que se vayan aplicando en la entidad, estos sean la base para el
siguiente nivel, hasta conformar la implementación total del SISTEMA DE
CONTROL INTERNO. Los niveles de trabajo se determinan en:
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
134
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Sistema de control interno - subsistemas y componentes.
- El diseño e implementación del SUBSISTEMA DE CONTROL ESTRATÉGICO,
el Control tiene como fundamento establecer los estándares de Control, que
generan en primera instancia una cultura organizacional alrededor del control,
autocontrolan los procesos de gerencia estratégica de la entidad pública, así como
los riesgos que constituyen la base para el diseño de las acciones de prevención
y/o corrección que garanticen una efectiva Planeación estratégica y
organizacional.
Lo anterior se logra mediante la consolidación de los tres (3) Componentes de
Control que conforman el SUBSISTEMA DE CONTROL ESTRATÉGICO y la
desagregación, instrumentalización y construcción a su vez en la infraestructura
de la organización pública, de los elementos de Control que sustenten el logro de
sus objetivos al interior de la organización.
- El diseño e implementación del SUBSISTEMA DE CONTROL DE GESTIÓN,
que tiene como fundamento diseñar y construir en la infraestructura de gestión de
la entidad pública, los elementos o estándares que autocontrolan la operación y
garantizan que la función que le corresponde ejecutar a la entidad, se cumpla en
términos de los resultados que de ella se esperan.
Esto se logra mediante el diseño de políticas, procedimientos, definición de
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
135
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
acciones de prevención, detección y corrección así como políticas de Control al
procesamiento de datos, generación de información y a los Control de los
procesos de comunicación pública organizacional e informativa, constituyéndose
en estándares de Control que velan por la eficiencia, efectividad y transparencia
de la entidad pública en su gestión de operaciones.
- El diseño e implementación del SUBSISTEMA DE CONTROL DE
EVALUACIÓN, fundamentado en el diseño y construcción de los elementos o
estándares de control que monitorean en tiempo real y con la oportunidad debida,
la efectividad de los controles y su contribución al logro de los objetivos de la
entidad, así como los resultados de la gestión realizada.
Estos estándares se consolidan en tres (3) componentes de Control, orientados a
mantener en primera instancia una evaluación permanente a los controles
diseñados, y a la comprobación de su efectividad y contribución al logro de los
objetivos de cada proceso.
En segundo lugar, a garantizar una evaluación independiente objetiva e integral
del Sistema de Control Interno, y el diseño de procedimientos de Auditoria Interna,
que verifiquen a profundidad el Estado de los procesos; la elaboración de
instrumentos que soporten el mejoramiento continuo de la entidad pública,
componente final de Control que garantiza la capacidad de la entidad pública de
poner en marcha procesos de mejoramiento continuo a la gestión, manteniendo su
orientación permanente al cumplimiento de su función, misión y visión y a la
satisfacción de las necesidades de sus grupos de interés.
El diseño e implementación del Sistema de Control Interno toma como insumo
principal la función y misión de la entidad pública, las normas que le son pr opias y
los objetivos institucionales que le son inherentes. A su vez el Sistema deberá
generar los estándares de control necesarios para autoproteger la entidad de los
riesgos que pueden inhibir el cumplimiento de sus objetivos institucionales y
sociales, mantenerla orientada hacia el logro de su propósito constitucional y
social.
El Plan para diseño e implementación de cada uno de los Subsistemas se
presenta de forma detallada mediante la siguiente estructura:
* Un texto breve que introduce el diseño e implementación.
* Un gráfico que refleja de manera secuencial, agrupada y coherente la
conformación del Subsistema.
* La Metodología para el diseño e implementación, donde se explica el método
general bajo el cual se debe realizar el diseño e implementación de cada
Componente de Control.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
136
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
* Un Procedimiento que describe los pasos a seguir para realizar el diseño e
implementación de cada Elemento o estándar de Control.
* Un Instructivo materializado en una Guía de Implementación, que determina los
métodos específicos para desarrollar cada uno de los pasos del procedimiento
establecido.
La Guía de implementación a su vez, constituye un instructivo diseñado en forma
coherente clara y de fácil manejo para cualquier tipo de usuario, la cual se
complementa con una serie de instrumentos que apoyan la construcción del
Modelo. En cada una de las guías se distinguen cuatro partes a saber:
Descripción, Requerimientos, Responsables y Operación. En la primera parte se
hace referencia al objetivo que se persigue con la implementación del aspecto del
Modelo que se encuentre en desarrollo; la segunda, resume los requerimientos de
información necesarios para llevar a cabo el diseño e implementación, la tercera,
presenta los responsables finales por el diseño, implementación y supervisión,
requisito indispensable para iniciar la cuarta parte denominada como Operación,
que describe los pasos a seguir para la implementación del Elemento o Estándar
de Control correspondiente.
* Los Instrumentos que documentan los procedimientos
implementación de los elementos o estándares de Control.
de
diseño
e
Las Guías Nos 01, 02, y 03 proponen la forma de iniciar la implementación del
Sistema de Control Interno.
Los Instrumentos: Formatos Nos 01, 02, 03, 04, 05, 06, 07 y 08 sugieren la forma
de documentar la etapa inicial del diseño e implementación del Sistema de Control
Interno.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
137
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Sistema de control interno - insumos y productos.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
138
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Tabla de instructivos e instrumentos.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
139
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
GUÍA 1
DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN SISTEMA DE CONTROL INTERNO COMPROMISO INSTITUCIONAL CON EL CONTROL INTERNO
DESCRIPCIÓN
La Constitución Política de Colombia en su artículo 209° establece que las
entidades públicas en todos sus órdenes, tendrán un Control Interno que se
ejercerá en los términos que señala la ley. A su vez, el artículo 269° define que en
las entidades públicas, las autoridades correspondientes están obligadas a diseñar
y aplicar, según la naturaleza de sus funciones métodos y procedimientos de
Control Interno conforme a la ley.
La norma que desarrolla este mandato constitucional asigna a la máxima
autoridad o representante legal de la entidad publica, la obligación de establecer y
desarrollar el Sistema de Control Interno para la entidad y adicionalmente con su
Nivel Directivo, tiene la responsabilidad por el diseño y ejecutar la aplicación de los
métodos y procedimientos que garanticen la calidad, eficiencia y efectividad del
Control Interno.
Es por lo tanto importante que la máxima autoridad de la entidad o representante
legal, establezca su compromiso con el Control Interno, como parámetro básico
que regirá a los demás niveles directivos y administrativos de la entidad. Dicho
compromiso deberá materializarse en la expedición de un Acta de Compromiso,
firmada adicionalmente por los servidores públicos del Nivel Directivo de primer
nivel, así como en la autorregulación del Sistema de Control Interno, mediante
acto administrativo que establece los conceptos básicos de Control a regir en la
entidad, la estructura de Control que garantizará su operación, los roles y
responsabilidades que establecen los niveles de responsabilidad y autoridad en la
entidad en relación con el Control Interno.
En actos administrativos de carácter reglamentario, la entidad deberá establecer
secuencialmente las metodologías, procedimientos, instructivos e instrumentos
que permitirán el diseño, implementación seguimiento y evaluación del Sistema de
Control Interno, para lo cual el presente Manual de Implementación, constituye
una ayuda básica.
REQUERIMIENTOS
-
Normas Constitucionales y legales de Control Interno
Normas reglamentarias del Control Interno
Normas legales que rigen la entidad
Normas internas de autorregulación de la entidad
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
140
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
- Modelo de Control Interno para entidades del Estado – Marco Conceptual
RESPONSABLES
- Diseño y apoyo a la implementación
* Comité de Coordinación de Control Interno
* Grupo de Trabajo Técnico
- Implementación
* Área responsable de cada Macroproceso y Procesos correspondientes
- Supervisión y seguimiento a la implementación
* Grupo de Trabajo Técnico
* Oficina de Control Interno o quien haga sus veces
* Comité de Coordinación de Control Interno
- Mantenimiento y actualización permanente
* Área responsable de cada Macroproceso y Procesos correspondientes
* Área responsable por la administración del Sistema de Control Interno
OPERACIÓN
1. Proyectar (área jurídica de la entidad pública) el Acta de compromiso a suscribir
por la máxima autoridad o representante legal de la entidad, la cual debe
considerar los siguientes aspectos:
- Objetivo
- Relevancia
- Compromiso
- Nombre y cargo de la máxima autoridad o representante legal de la entidad
- Nombre y cargo de los directivos de primer nivel que firmarán conjuntamente
con la máxima autoridad de la entidad en señal de notificación
Se sugiere utilizar como base, el Formato 01, Proyecto Acta de Compromiso – con
el Control Interno.
2. Utilizar como base el Formato No. 02, Proyecto de Acto Administrativo, por el
cual se crea (o modifica) el Sistema de Control Interno de la Entidad, el área o
unidad jurídica para realizar los ajustes que consideren necesarios según las
características propias de la entidad pública.
3. Obtener la validación por parte del Comité Coordinador de Control Interno para
verificar su ajuste a la estructura del Modelo propuesto.
4. Obtener aprobación y firma, del proyecto de acto administrativo, por parte de la
máxima autoridad o representante legal de la entidad y expedición.
5. Utilizar como base el Proyecto de acto administrativo sugerido en el Formato
Nos 02-1, Proyecto de Acto Administrativo -Reglamentación de Métodos y
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
141
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Procedimientos de Control Interno-, para autorregular los procesos metodológicos
y procedimentales del Sistema de Control Interno.
FORMATO 01
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
142
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
FORMATO 02
FORMATO 02-1
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
143
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
144
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
145
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
146
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
147
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
GUÍA 2
DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN SISTEMA DE CONTROL INTERNO DEFINICIÓN COMITÉS DE TRABAJO
DESCRIPCIÓN
Para hacer efectiva la responsabilidad de todos los servidores públicos con el
Sistema de Control Interno, se hace necesario integrar en la entidad los niveles de
responsabilidad y autoridad específicos con relación a su diseño, implementación,
o puesta en marcha según se trate, para lo cual se requiere disponer de un Comité
conformado por tres (3) Grupos de Trabajo: Uno conformado por los directivos de
primer nivel responsables por la toma de decisiones necesarias a poner en
marcha el Sistema de Control Interno, dicho Grupo a su vez constituye el Comité
de Coordinación de Control Interno; un segundo Grupo conformado por Servidores
Públicos de nivel ejecutivo o profesional, encargado de coordinar el desarrollo
técnico y operativo del Sistema de Control Interno; un tercer Grupo, conformado
por los servidores públicos adscritos a la Oficina de Control Interno Unidad de
Auditoría Interna o quien haga sus veces, responsable del seguimiento y
evaluación desde un punto de vista objetivo e independiente, por la pertinencia,
efectividad y avance del proceso de implementación del Sistema, haciéndose
necesario fijar las funciones correspondientes a cada Comité de acuerdo con las
directrices establecidas previamente.
La implementación efectiva, mantenimiento y actualización del Sistema de Control
Interno, estará en primera instancia bajo la responsabilidad del Área
Organizacional y su Directivo, responsable por cada Macroproceso y Procesos
correspondientes. Una vez implementado y en funcionamiento el Sistema de
Control Interno, esta responsabilidad será compartida con el área organizacional
delegada para la administración del Sistema.
REQUERIMIENTOS
Acta de compromiso institucional con el Control Interno
Acto administrativo por el cual se crea (o modifica), el Sistema de Control
Interno de la entidad.
* Actos administrativos mediante los cuales se establecen los métodos y
procedimientos de Control Interno
* Estructura Organizacional de la entidad.
*
*
RESPONSABLES
- Diseño y apoyo a la implementación
* Comité de Coordinación de Control Interno
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
148
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
* Grupo de Trabajo Técnico
IMPLEMENTACIÓN: Área responsable de cada Macroproceso y Procesos
correspondientes
- Supervisión y seguimiento a la implementación
* Grupo de Trabajo Técnico
* Oficina de Control Interno o quien haga sus veces
* Comité de Coordinación de Control Interno
- Mantenimiento y actualización permanente
* Área responsable de cada Macroproceso y Procesos correspondientes
* Área responsable por la administración del Sistema de Control Interno
OPERACIÓN
- Grupo de trabajo nivel directivo o comité de coordinación de control
interno
1. Estudio y análisis del acto de compromiso institucional y los actos
administrativos por los cuales se crea (o modifica) el Sistema de Control Interno,
se establecen los métodos y procedimientos de Control Interno para su
funcionamiento.
2. Definir los objetivos de los grupos de trabajo, responsabilidad y resultados que
se esperan, teniendo en cuenta:
* Grupo de trabajo nivel directivo: Conformado por los directivos de primer nivel,
que conforman a su vez el Comité de Coordinación de Control Interno, bajo la
dirección de la máxima autoridad de la entidad, que tiene como objetivo y
responsabilidad, definir las directrices y políticas de diseño e implementación del
Sistema de Control Interno.
* Grupo de trabajo nivel técnico: Conformado por los servidores públicos del nivel
ejecutivo y/o profesional, con representación de todas las áreas organizacionales
de la entidad, encargado de la coordinación técnica y de apoyo al diseño e
implementación del sistema de Control Interno en todas las áreas de la entidad
pública; actúa bajo la supervisión del Directivo de primer nivel, delegado para
administrar el Sistema de Control Interno y dirigir el proceso de diseño e
implementación.
* Grupo de Trabajo Oficina de Control Interno: Jefe de la Oficina de Control
Interno o quien haga sus veces y su Comité, que tiene como función la evaluación
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
149
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
independiente e imparcial al diseño e implementación del Sistema de Control
Interno conforme al avance del proceso, recomendando en forma oportuna los
correctivos correspondientes.
3. Definir el perfil de los integrantes de los Grupo de Trabajo responsables.
4. Definir la capacitación y asistencia técnica que requieren los Comités de trabajo
Elaborar el Formato 03, Integración Comité de Trabajo - Nivel Directivo para la
implementación del Sistema de Control Interno, indicando en Casilla (1), la
identificación y cargo del líder del Grupo; en la Casilla (2) el nombre y cargo de los
directivos del primer nivel que lo integran. En la Casilla (5), se detallan las
funciones del Grupo de Trabajo y se solicita la firma de sus integrantes y del
Directivo que coordina las acciones de implementación. En señal de aceptación y
compromiso, la máxima autoridad de la entidad aprueba la conformación del
Grupo y la asignación mediante la firma del Formato 03.
- Integración grupo de trabajo - nivel técnico
1. Definir el perfil de los integrantes del Grupo de Trabajo y preseleccionar los
integrantes con la participación del Directivo del primer nivel de cada área
organizacional.
2. Aprobar por parte del Comité de Coordinación de Control Interno, del Grupo de
Trabajo seleccionado y la asignación del líder correspondiente.
3. Elaborar Formato 04, Integración Grupo de Trabajo – Nivel Técnico para la
implementación del Sistema de Control Interno.
En la Casilla (1), Coordinador, indique el nombre y cargo del directivo de primer
nivel delegado para administrar el Sistema de Control Interno, por la máxima
autoridad de la entidad.
* En la Casilla (2), indique nombre y cargo de los integrantes del Grupo de
Trabajo, quienes firmarán en la última casilla en señal de aceptación y
compromiso.
* En la Casilla (3), detallar las funciones asignadas al Grupo de Trabajo.
* En la Casilla (4), firma del Directivo responsable para la administración del
sistema de Control interno y la Coordinación del grupo de Trabajo.
*
- Conformación del grupo de trabajo - oficina de control interno. Definir por
el Jefe de Control Interno, Auditor Interno o quien haga sus veces el perfil de los
servidores públicos que llevarán a cabo los procesos de seguimiento y evaluación
al proceso de diseño e implementación del Sistema de Control Interno. El servidor
delegado por la Oficina de Control Interno, Unidad de Auditoría Interna o quien
haga sus veces para integrar el Grupo de Trabajo de Nivel Técnico, no podrá
hacer parte de este Grupo de Trabajo.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
150
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
4. Elaborar el Formato 05, Integración Grupo de Trabajo Oficina de Control Interno
para la implementación del Sistema de Control Interno.
*
*
*
*
*
En la casilla (1) indique el nombre del cargo del líder, asignado al Jefe de
Control Interno, Auditor Interno o quien haga sus veces.
En la casilla (2) indique el nombre y cargo de los integrantes del Grupo de
Trabajo que ejercen funciones de Control Interno o Auditoría Interna en la
oficina de Control Interno o Unidad de Auditoria Interna.
En la casilla (3) Funciones, detalle las funciones que realizará el Grupo en la
implementación del Sistema de Control Interno.
En la casilla (4) Firma líder del Grupo, firmará quien haga las veces de Jefe de
Control Interno, o Auditor de la entidad.
En la casilla (5) Firma del Director delegado por la Alta Dirección para la
administración del Sistema de Control Interno.
5. Informar al Área encargada de la administración de Recursos Humanos, la
integración de los grupos de trabajo para consignar en las hojas de vida de los
servidores públicos la nueva función, y a la Oficina de Control Interno para su
control y seguimiento.
Nadya Martínez Guzmán - Consultora ESAP
151
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
FORMATO 03
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
FORMATO 04
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
FORMATO 05
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
GUÍA 3
DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN SISTEMA DE CONTROL INTERNO ELABORACIÓN PLAN DE TRABAJO Y SEGUIMIENTO
DESCRIPCIÓN
Para garantizar el cumplimiento de los objetivos definidos en el Sistema de Control
Interno adoptado por la entidad, se requiere establecer un Plan de Trabajo que
garantice el ordenamiento de las actividades orientadas a la implementación de
cada uno de los Subsistemas, Componentes y Elementos del Sistema, definiendo
los responsables, los recursos necesarios y el período planeado para hacer
seguimiento a su ejecución.
REQUERIMIENTOS






Acta de Compromiso Institucional con el Sistema de Control Interno
Acto administrativo por el cual se crea (o se modifica) el Sistema de Control
Interno de la entidad.
Acto Administrativo mediante el cual se establecen los métodos y
procedimientos de Control Interno
Integración Grupo de Trabajo – Nivel Directivo
Integración Grupo de Trabajo – Nivel Técnico
Integración Grupo de Trabajo – Oficina de Control Interno
RESPONSABLES
- Diseño y Apoyo a la Implementación
* Comité de Coordinación de Control Interno
* Grupo de Trabajo Técnico
- Implementación
* Área responsable de cada Macroproceso y Procesos correspondientes.
- Supervisión y seguimiento a la implementación
* Grupo de Trabajo Técnico
* Oficina de Control Interno o quien haga sus veces
* Comité de Coordinación de Control Interno
155
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
- Mantenimiento y actualización permanente
* Área responsable de cada Macroproceso y Procesos correspondientes
* Área responsable por la administración del Sistema de Control Interno
OPERACIÓN
- Comité de Coordinación de Control Interno
1. Estudio y análisis por parte de los grupos de trabajo de las normas que
autorregulan y establecen los métodos y procedimientos para el diseño e
implementación del Control interno.
2. Diligenciar el Formato 06, Requerimientos Implementación - Sistema de Control
Interno. En la Columna (1) consignar la estructura del Sistema de Control Interno
propuesta; en la columna (2) consignar la estructura actual Sistema de Control
Interno de la entidad. En la Columna (3), indicar los requerimientos de
implementación de acuerdo con la situación actual del Sistema:
Requerimientos de diseño e implementación si el Subsistema, Componente o
Elemento no existe en la Estructura de Control de la entidad o requerimientos de
Implementación, si el estándar de control existe y en la Columna (4), las acciones
necesarias de acuerdo con los requerimientos indicados.
3. Diligenciar el Formato 07, Plan de Trabajo - Implementación Sistema de Control
Interno, indicando en las Columna (1) y (2) la información relativa a las acciones
de Diseño, Implementación y socialización y completar la información de la
Columna (3), Responsable para cada actividad; en la Columna (4) Plazo de
Ejecución indicando fecha de inicio y fecha de terminación.
4. El Grupo de Trabajo revisa el Plan de Trabajo y el Comité de Coordinación de
Control Interno define la aprobación.
5. Diligenciar el Formato 08, Seguimiento al Plan de Implementación del Sistema
de Control Interno.
* En la Columna (1), detalle la Estructura Propuesta del Sistema de Control
Interno.
* En las Columnas (2), (3) y (4), registrar la información previamente aprobada en
el Formato 07.
- Plan de trabajo
* Verificar las desviaciones entre el tiempo programado y el tiempo utilizado,
156
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
registrando en las columnas (5) y (6), las observaciones y recomendaciones que el
Grupo considere pertinentes.
* Entregar el Formato diligenciado al Jefe de la Oficina de Control Interno quien
de forma independiente evalúa el proceso de Implementación, establece las
recomendaciones y remite al Comité de Coordinación de Control interno para su
aprobación.
6. El Comité de Coordinación de Control Interno analizará las observaciones y
recomendaciones del Jefe de la Oficina de Control Interno, estableciendo las
acciones necesarias para avanzar en el proceso de implementación, las cuales
deben ser aprobados por la máxima autoridad o representante legal de la entidad.
157
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
FORMATO 06
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
FORMATO 07
Manual del Sistema de Control Interno
Alcaldía Municipal de Zetaquira
FORMATO 08