13 RACES - Las Palmas Race Park

METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
Área de Articulación y Gestión
Programa Agenda de Conectividad
Estrategia de Gobierno en línea
© República de Colombia - Derechos Reservados
Bogotá, DC., marzo de 2009
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
Ministerio de Comunicaciones
María del Rosario Guerra
Ministra de Comunicaciones
Programa Gobierno en línea
María Isabel Mejía Jaramillo
Directora
Dirección de Articulación y Gestión
Francisco Camargo Salas
Director
Gerente Proyecto OPTICA - GEL
Alta Consejería Presidencial para la Competitividad y las Regiones
Miguel Esteban Peñaloza Barrientos
Alto Consejero Presidencial
Pablo Jaramillo Quintero
Asesor
Departamento Administrativo de la Función Pública
Elizabeth Cristina Rodríguez Taylor
Directora
everis:
Germán Cutillas López
Gerente Sector Público
Wilson Ordóñez Romero
Gerente Proyecto OPTICA - everis
Para la presente publicación participaron los representantes de las siguientes entidades: Programa Gobierno en
línea, Departamento Administrativo de la Función Pública, everis, Universidad Sergio Arboleda.
Primera edición: 2009
© Derechos de autor patrimoniales
Ministerio de Comunicaciones – Programa Gobierno en línea
Diseño de portada y diagramación:
EDUMEDIA
Impreso y hecho en Colombia
Printed and made in Colombia
Pág. 2 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
TABLA DE CONTENIDO
PRESENTACIÓN --------------------------------------------------------------------------------------------------------- 7
1.
PROYECTO OPTICA ------------------------------------------------------------------------------------------ 13
1.1
Marco del Proyecto OPTICA ---------------------------------------------------------------------------------13
1.2
Objetivos y beneficios del Proyecto OPTICA----------------------------------------------------------15
1.3
Cadenas de Trámites -------------------------------------------------------------------------------------------17
2.
METODOLOGIA DE IDENTIFICACIÓN DE CADENAS DE TRÁMITES --------------------- 19
2.1
Definición, alcance y objetivos-----------------------------------------------------------------------------19
2.2
Agentes implicados ---------------------------------------------------------------------------------------------20
2.2.1
Alta Dirección -----------------------------------------------------------------------------------------------------22
2.2.2
Dirección técnica del Proyecto -----------------------------------------------------------------------------22
2.2.3
Equipo técnico ----------------------------------------------------------------------------------------------------23
2.2.4
Administradores de trámites--------------------------------------------------------------------------------23
2.2.5
Equipos de trabajo ----------------------------------------------------------------------------------------------24
2.2.6
Organismos relacionados-------------------------------------------------------------------------------------25
2.2.7
Clientes --------------------------------------------------------------------------------------------------------------25
2.2.8
“Stakeholders” o grupos de presión ---------------------------------------------------------------------26
2.3
Relación Estado ciudadano y mejores prácticas de gobierno en línea ---------------------26
2.3.1
Relación Estado – Ciudadano/Empresario a través de gobierno en línea ----------------27
2.3.2
Mejores prácticas para ofrecer servicios de gobierno en línea--------------------------------28
2.4
Momentos Esenciales del Ciudadano - MEC-----------------------------------------------------------30
2.4.1
Enfoque Conceptual --------------------------------------------------------------------------------------------34
2.4.2
Fundamentos legales para la identificación de MECS---------------------------------------------37
2.4.2.1
2.4.2.2
2.4.2.3
Justificación ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 37
Jurisprudencia Corte Constitucional----------------------------------------------------------------------------------------- 37
Artículos de la Constitución Política de Colombia ----------------------------------------------------------------------- 42
2.4.3
Categorización de los MECs ---------------------------------------------------------------------------------45
2.5
Descripción de la metodología de identificación de Cadenas de Trámites ---------------49
2.5.1
Sensibilización, comunicación y capacitación de los agentes implicados-----------------49
2.5.2
Levantamiento de la información -------------------------------------------------------------------------54
2.5.2.1
2.5.2.2
2.5.2.3
Información a levantar---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 55
Identificación de los administradores del trámite objetivo ----------------------------------------------------------- 57
Herramientas para el levantamiento de la información --------------------------------------------------------------- 58
Pág. 3 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
2.5.2.4
Envío y seguimiento del levantamiento de la información------------------------------------------------------------ 59
2.5.3
Selección de MECs-----------------------------------------------------------------------------------------------66
2.5.4
Análisis de la información------------------------------------------------------------------------------------72
2.5.4.1
2.5.4.2
Revisión y estandarización de la información. --------------------------------------------------------------------------- 72
Identificación de los eslabones o conexiones de la cadena ---------------------------------------------------------- 75
2.5.5
Identificación de cadenas ------------------------------------------------------------------------------------80
2.5.6
Asignación de las Cadenas de Trámites a los MECs ------------------------------------------------90
2.6
Descripción de técnicas y/o herramientas utilizadas en la implementación de la
metodología -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------91
2.6.1
Mesas de trabajo-------------------------------------------------------------------------------------------------91
2.6.2
Brainstorming o lluvia de ideas ----------------------------------------------------------------------------94
2.6.3
Focus Group o Grupo Focal ----------------------------------------------------------------------------------95
3.
ANEXOS ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 97
3.1
Análisis de portales Estatales-------------------------------------------------------------------------------97
3.2
Estado del arte en iniciativas de optimización administrativa --------------------------------99
3.2.1
España ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------99
3.2.2
Chile ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 103
3.2.3
Corea del Sur ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 104
3.2.4
Singapur----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 106
3.2.5
Canadá ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 107
3.2.6
Estados Unidos ------------------------------------------------------------------------------------------------- 108
3.2.7
Brasil---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 109
3.2.8
Australia----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 109
3.2.9
Nueva Zelanda-------------------------------------------------------------------------------------------------- 111
4.
REFERENCIAS ------------------------------------------------------------------------------------------------ 112
4.1
Bibliografía------------------------------------------------------------------------------------------------------- 112
4.2
Encuestas --------------------------------------------------------------------------------------------------------- 113
4.3
Mesas de trabajo y entrevistas--------------------------------------------------------------------------- 114
4.4
Portales------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 114
Pág. 4 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
RELACIÓN DE TABLAS
Tabla 1. Momentos Esenciales del Ciudadano MECs. ----------------------------------------------------------------------------------- 45
Tabla 2. Envío y seguimiento de la información. ----------------------------------------------------------------------------------------- 60
Tabla 3. Formato de contactos. -------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 65
Tabla 4. Grupos focales identificados. ------------------------------------------------------------------------------------------------------ 70
Tabla 5. Menú guía ciudadanos. -------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 71
Tabla 6. Guion preguntas ciudadanos. ------------------------------------------------------------------------------------------------------ 71
Tabla 7. Guía preguntas empresarios. ------------------------------------------------------------------------------------------------------ 72
Tabla 8. Matriz identificación de conexiones (entidad solicitante). ------------------------------------------------------------------ 78
Tabla 9. Matriz identificación de conexiones (documentos). -------------------------------------------------------------------------- 79
Tabla 10. Matriz identificación de conexiones (entidad oferente) -------------------------------------------------------------------- 80
Tabla 11. Ejemplo Cadena de Trámites “Solicitud de retiro parcial de cesantías para compra de vivienda o lote para
edificarla”.------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 86
Tabla 12. Tabla resumen cifras del Proyecto OPTICA. ---------------------------------------------------------------------------------- 89
Tabla 13. Componentes de los Sistemas de Información de la Administración Electrónica.--------------------------------- 101
Pág. 5 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
RELACIÓN DE ILUSTRACIONES
Ilustración 1. Proceso GEL (Gobierno en línea). ------------------------------------------------------------------------------------------- 8
Ilustración 2. Agentes implicados. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 21
Ilustración 3. Etapas metodología de identificación de Cadenas. -------------------------------------------------------------------- 49
Ilustración 4. Logo OPTICA. ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 52
Ilustración 5. Fases metodología levantamiento de información. -------------------------------------------------------------------- 54
Ilustración 6. Fases metodología levantamiento de información (Caso práctico OPTICA). ------------------------------------ 60
Ilustración 7. Cuestionario recopilación de información. ------------------------------------------------------------------------------- 65
Ilustración 8. Identificación MECs – Cadenas de Trámites. ---------------------------------------------------------------------------- 67
Ilustración 9. Estructura conexión. ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 75
Ilustración 10. Matriz de conexiones. ------------------------------------------------------------------------------------------------------- 76
Ilustración 11. Tabla conexión de eslabones. --------------------------------------------------------------------------------------------- 81
Ilustración 12. Ejemplo Eslabón de cadena D1. ------------------------------------------------------------------------------------------ 82
Ilustración 13. Ejemplo Eslabón de cadena D2. ------------------------------------------------------------------------------------------ 82
Ilustración 14. Ejemplo Eslabón de cadena D3. ------------------------------------------------------------------------------------------ 83
Ilustración 15. Ejemplo Cadena de Trámites. --------------------------------------------------------------------------------------------- 83
Ilustración 16. Análisis de Cadenas de Trámites tipo. ---------------------------------------------------------------------------------- 84
Ilustración 17. Ejemplo Grafo Cadena de Trámites -------------------------------------------------------------------------------------- 87
Ilustración 18. Fases metodología mesas de trabajo. ----------------------------------------------------------------------------------- 92
Pág. 6 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
PRESENTACIÓN
El Gobierno Nacional, los gobiernos Departamentales, los gobiernos Municipales y los demás entes
territoriales se ven enfrentados a un conjunto de cambios estructurales que se producen en el entorno
político, social y económico del país; dichos cambios llevarán a que las entidades públicas tengan la
necesidad de adaptarse rápidamente con el objetivo primordial de lograr una prestación de servicios eficaz
y eficiente orientada a la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos.
En este sentido, el Programa Agenda de Conectividad, a través de la implementación de la Estrategia de
Gobierno En Línea (GEL) contribuye, a la construcción de un Estado más eficiente, más transparente, más
participativo y que preste mejores servicios a los ciudadanos y las empresas, mediante el aprovechamiento
de las TIC. Son tres los objetivos estratégicos que la componen, como son:
•
Mejorar la provisión de servicios a los ciudadanos y las empresas
•
Fortalecer la transparencia del Estado y la participación ciudadana
•
Mejorar la eficiencia del Estado
Estos objetivos estratégicos son el norte de trabajo de las entidades públicas colombianas para la
construcción colectiva del Gobierno En Línea a través de proceso gradual y evolutivo que comprende cinco
fases: Información, Interacción, Transacción, Transformación y Democracia en Línea. Estas fases no son
interdependientes por completo y el inicio de una fase no significa que la anterior se dé por terminada.
Pág. 7 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
Ilustración 1. Proceso GEL (Gobierno en línea)1.
Bajo este enfoque y teniendo en cuenta que el pretender un Gobierno centrado en el ciudadano mediante
el uso efectivo de las TIC implica necesariamente tanto mejorar la interacción Ciudadanía-Estado como
lograr un adecuado flujo e intercambio de información entre entidades públicas, la Estrategia de Gobierno
En Línea desarrolla sus acciones centrándose en dos componentes:
•
Intranet Gubernamental
•
Servicios de Gobierno En Línea.
No cabe duda que el proceso iniciado para la progresiva automatización de los procedimientos
administrativos requiere el desarrollo de las etapas antes mencionadas, por medio de las cuales se pueda
garantizar la correcta implantación y ejecución del proceso de las tecnologías de la información y la
comunicación -TIC. Efectivamente, las Administraciones Públicas se plantean afrontar los retos que
significan la mejora de su gestión, el control de sus sistemas, la modernización de sus servicios y la
relación con los ciudadanos, para lo cual las TIC juegan un papel fundamental.
Bajo estos preceptos, el programa Agenda de Conectividad del Ministerio de Comunicaciones en
cooperación con el Departamento Administrativo de la Función Pública han adelantado el Proyecto
OPTICA2, el cual propende por la optimización y automatización de Cadenas de Trámites con el objetivo de
lograr mayor celeridad en la Administración Pública teniendo como eje central las necesidades y
expectativas del ciudadano.
1
Ministerio de Comunicaciones Agenda de Conectividad.
2 Para la formulación y puesta en marcha del Proyecto OPTICA se ha contratado a la unión temporal Everis- Universidad Sergio Arboleda.
Pág. 8 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
El presente documento hace referencia a los elementos que dieron origen, el desarrollo y la forma de
aplicación de la Metodología de Identificación de Cadenas de Trámites. Para tal efecto se encuentra
estructurada en cinco secciones que se detallan a continuación.
La presentación describe los aspectos principales del contenido con algunos conceptos básicos referentes a
los términos más utilizados en el documento.
El primer capítulo contiene los anexos referentes al análisis de portales estatales y el estado del arte en
iniciativas de optimización administrativa.
En el segundo capítulo se detalla la metodología de identificación de Cadenas de Trámites teniendo en
cuenta sus aspectos principales definición, alcance, objetivos, agentes implicados, mejores prácticas y
estado del arte, Momentos Esenciales del Ciudadano, descripción de la metodología así como la descripción
de las técnicas y/o herramientas utilizadas en la implementación.
El tercer capítulo tiene como propósito detallar el proceso de identificación de las Cadenas de Trámites y la
selección de los Momentos Esenciales del Ciudadano en el Proyecto OPTICA.
Finalmente, el capítulo cuarto presenta las referencias tenidas en cuenta para la elaboración del
documento.
Pág. 9 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
CONCEPTOS BÁSICOS
A continuación se presentan algunos conceptos básicos de los términos más utilizados en el presente
documento con el fin de facilitar la comprensión del mismo.
Automatización (requisito automatizado): Es el uso de las TIC’s para apoyar y optimizar los procesos
que soportan los trámites (Programa Gobierno en línea).
Cadena de Trámites: A partir de las necesidades identificadas por los ciudadanos se genera una contacto
ciudadano-Estado que se resuelve mediante la ejecución de trámites. La relación que se establece entre
estos trámites en función de los requisitos exigidos para su realización, los cuales se cumplen a través de
otros trámites o servicios prestados por otras entidades, genera las Cadenas de Trámites. Esta relación
puede darse intra e inter-sectorial, ya sea entre entidades del Estado o con particulares que desempeñan
funciones administrativas.
Cadena de Trámites tipo: Agrupación de cadenas, cuyo trámite origen comienza en la misma entidad o
entidades tipo y se asemejan por tener un patrón similar en el proceso de tramitación.
Ciclo de vida: El ciclo de vida ha sido un concepto ampliamente difundido en el ámbito de las ciencias
sociales para designar la perspectiva cronológica bajo la cual se presentan las diferentes instancias etarias
de un ser humano. Desde esta perspectiva “un análisis cronológicamente organizado estudia al ser
humano como un todo y se refiere a los diversos aspectos del desarrollo tenidos en cuenta en diferentes
momentos de la vida”.
3
Conexión: Relación de una entidad solicitante con una entidad oferente.
Documento solicitado: Es el documento que requiere una entidad para la realización de alguno de sus
trámites.
Documento tipo: Son documentos, que dada su naturaleza, similitud y la solicitud que hacen de estos
diferentes entidades y trámites, pueden estandarizarse y considerarse como un solo documento.
Entidad oferente: Es la entidad responsable del trámite que surte el documento requerido por la entidad
solicitante.
Entidad solicitante: Es la entidad a la que el ciudadano acude para la ejecución de un trámite, para lo
cual la entidad requiere uno o varios documentos, con el ánimo de satisfacer la necesidad del ciudadano /
usuario.
3 Desarrollo Humano, Papalia Diane et al, McGrawhill México 2002
Pág. 10 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
Entidad tipo: Son entidades que tienen objetivos misionales comunes. En este grupo estarían entidades
como las Corporaciones Autónomas Regionales o las Universidades.
Familia de trámites: Concepto utilizado en algunos países para definir un Trámite Tipo.
Gobierno electrónico: Las referencias realizadas al concepto de Gobierno electrónico, tienen
equivalencia con el concepto de Gobierno en línea.
Grafo: Representación gráfica mediante la cual se presenta el esquema básico de las Cadenas de
Trámites. En él se reflejan las relaciones entre los trámites que forman una Cadena de Trámites.
Listado oficial de documentos (LOD): Listado de documentos estándar que incluye todos los
documentos con un nombre unívoco para cada documento o grupo de documentos.
Listado oficial de entidades (LOE): Listado de entidades al que se hará referencia en todo momento a
lo largo del Proyecto.
Listado oficial de trámites (LOT): Es el listado de trámites producto del análisis de la información
recibida de cada una de las entidades. Dicho listado de trámites será estándar, y de ahí en adelante se les
nominará de igual forma.
Mapa general de cadenas: Es la representación gráfica que da una visión general de todas las Cadenas
de Trámites identificadas.
Momentos Esenciales del Ciudadano MEC´s: Son aquellos en los cuales el
ciudadano entra en
contacto con el Estado para adquirir y ejercer derechos o cumplir obligaciones, obteniendo un resultado
específico a través de la realización de trámites, cada vez que lo requiera o deba realizar en la vida, sin que
éstos momentos sean obligatoriamente cronológicos, ni dependientes, ni cíclicos, ni permanentes en el
tiempo.
Optimización: Conjunto de actividades o iniciativas de racionalización o simplificación administrativas que
componen las mejoras de optimización propuestas por una Cadena de Trámites.4
Punto de ruptura: Son aquellas situaciones en las que un trámite presenta problemas en su ejecución
susceptibles de optimización (cuellos de botella, procedimientos innecesarios, etc.).
Racionalización: Rediseño, supresión o fusión de trámites, procesos y procedimientos al interior de cada
entidad.5
Requisitos: Son los documentos, pasos o condiciones necesarias para la ejecución del trámite.
4
5
Fuente: Hacia una visión sistémica de la gestión pública DAFP.
Fuente: Guía para la racionalización de trámites, procesos y procedimientos, DAFP junio de 2002.
Pág. 11 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
Servicio: Es el conjunto de acciones o actividades de carácter misional diseñadas para incrementar la
satisfacción del usuario, dándole valor agregado a las funciones de la entidad.6
Simplificación: Rediseño, supresión o fusión de trámites, procesos y procedimientos, transversales que
7
integran más de una entidad del Estado.
SubCadena de Trámites: Es aquella parte de una Cadena de Trámites que se repite en dos a más
Cadenas de Trámites.
Trámite: Conjunto o serie de pasos o acciones reguladas por el Estado, que deben efectuar los usuarios
para adquirir un derecho o cumplir con una obligación prevista o autorizada por la ley. El trámite se inicia
cuando un particular activa el aparato público a través de una petición o solicitud expresa y termina (como
trámite) cuando la Administración Pública se pronuncia sobre éste, aceptando o denegando la solicitud.8
Trámite origen: Se identifica como trámite origen aquel trámite que inicia una Cadena de Trámites y que
por tanto será el inicio de la misma.
Trámite tipo: Es aquel trámite que se repite en diferentes Cadenas de Trámites, ya sea porque el
procedimiento de ejecución es similar o porque de su ejecución se obtenga un mismo producto.
Ventanilla única: Punto único de contacto desde el que es posible consultar o gestionar todos los
tramites necesarios para un trámite o Cadena de Trámites.
6
Guía para la inscripción y racionalización de trámites y servicios de la Administración Pública, Departamento Administrativo de la
Función Pública, septiembre de 2008.
7
8
Fuente: Hacia una visión sistémica de la gestión pública DAFP.
Guía para la inscripción y racionalización de trámites y servicios de la Administración Pública, Departamento Administrativo de la
Función Pública, septiembre de 2008.
Pág. 12 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
1. PROYECTO OPTICA
En el presente apartado se describe el marco general del Proyecto OPTICA (Optimización de Cadenas de
Trámites), así como sus objetivos y beneficios. En este sentido, se introducirá la metodología de
identificación de Cadenas de Trámites definiendo la metodología y las herramientas utilizadas para su
implementación en el Proyecto.
1.1
Marco del Proyecto OPTICA
El Programa de Renovación de la Administración Pública (PRAP) busca adecuar la Administración Pública a
los requerimientos de un Estado gerencial, racionalizando funciones, redimensionando el tamaño de las
estructuras administrativas y fortaleciendo su capacidad para cumplir con sus objetivos esenciales.
En el marco del PRAP, el programa Agenda de Conectividad y el Departamento Administrativo de la
Función Pública, tienen como función la de impulsar cambios normativos, administrativos y
organizacionales, de manera que se garantice el cumplimiento de los objetivos expuestos.
Dado lo anterior, las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -TIC- representan una
oportunidad única y un gran desafío para que los países logren un salto cualitativo en su evolución
económica, política, social y cultural, lo cual se traduce en un mayor bienestar para los ciudadanos. Es
común que el término “electrónico” induzca a centrar la atención en la tecnología. Sin embargo el poder
transformador de un trámite electrónico va más allá de la tecnología, hace referencia al proceso como las
entidades públicas optimizan sus actuales procedimientos de funcionamiento para atender de manera
eficiente al ciudadano. Si dicho proceso no es efectivo el beneficio para los ciudadanos de desarrollar un
trámite a través de medios electrónicos, será igual o inferior al que recibirán de obtenerlo en forma
presencial en las dependencias de la entidad pública.
En este sentido, la mejora en los procedimientos de atención al usuario por parte de las entidades, implica
la adopción de un modelo de trámites al servicio de los ciudadanos que utilice las Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones - TIC como un medio para recoger, procesar y distribuir la información
Pág. 13 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
requerida para realizar un trámite con el fin de optimizar el flujo entre la Administración Pública y el
ciudadano y/o empresa.
Dada la evidencia empírica se puede observar que la simplificación y automatización de trámites se ha
abordado sin tener una visión sistémica y sinérgica de la Administración Pública, prevaleciendo el modelo
según el cual cada entidad pública simplifica o automatiza los trámites que le corresponden sin examinar
integralmente la interrelación del trámite con otros trámites de otras entidades.
Con el propósito de resolver la anterior dificultad y simplificar los flujos de información entre la
Administración Pública, es preciso rediseñar los procesos y la operación de la gestión pública, modelando
los flujos de información como Cadenas de Trámites. De este modo la ejecución de trámite por medios
electrónicos generará un beneficio superior al que recibirían los ciudadanos y/o empresas al desarrollar el
mismo trámite en forma física. En este sentido, con anterioridad al Proyecto OPTICA se han impulsado
iniciativas que siguen esta línea estratégica como pueden ser la Ventanilla Única de Comercio Exterior
(VUCE) o la Ventanilla Única de Registro (VUR) por medio de las cuales se busca solucionar algunas de las
dificultades anteriormente expuestas.
Es importante considerar que desde una perspectiva global de la Administración Pública, los flujos de
información entre entidades públicas se optimizan si los procesos de los trámites se diseñan con base en:
•
El vínculo del trámite con otros trámites de la Administración Pública. La mayoría de los
trámites hacen parte de una Cadena de Trámites que sobrepasa los límites de una entidad
pública e incluso de un sector del Estado, haciendo necesario observar la interrelación entre
un trámite y el conjunto de trámites que proveen las entidades públicas.
•
El intercambio de información que debe existir entre las entidades que componen la
Administración Pública. Es decir, considerando la interoperabilidad que debe existir entre
distintas entidades públicas que intervienen directa o indirectamente en un trámite, evitando
la duplicidad de la información e incentivando el intercambio de aquella que ya está en
poder de otras entidades.
Pág. 14 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
•
Elementos de uso común a disposición de las entidades públicas que facilitan, fomentan y
optimizan la simplificación y automatización de trámites. Por ejemplo: a) identificación única
del ciudadano frente a duplicidad de registros, b) notificación, y c) pago electrónico.
En resumen, la simplificación, racionalización y automatización de trámites busca guiar y hacer más
eficientes y eficaces los procesos de gestión interna y externa para mejorar la capacidad y calidad en la
prestación de bienes y servicios públicos.
1.2
Objetivos y beneficios del Proyecto OPTICA
En los trámites se resume tanto la relación con la ciudadanía, como la eficiencia y eficacia de las entidades
estatales, es decir la credibilidad de las instituciones. Los ciudadanos y empresarios tienen necesidades que
deben ser cubiertas por la Administración Pública a través de diferentes entidades.
En este sentido, identificar y analizar la situación de los trámites del Estado Colombiano hace visible los
cuellos de botella, documentos innecesarios, altos costos de transacción, duplicidad de información y pasos
innecesarios que llevan al ciudadano a mayores costos en tiempo y dinero.
Con estos insumos se identifica la necesidad de desarrollar el Proyecto OPTICA que plantea los siguientes
cuatro objetivos:
•
Diseñar una metodología integral de identificación, optimización y automatización de
Cadenas de Trámites: Un objetivo fundamental del Proyecto consiste en el planteamiento de
una metodología que pueda ser empleada y reutilizada independientemente del ámbito
geográfico y político, con la posibilidad de que dicho conocimiento pueda ser transferido y
puesto a disposición de cualquier entidad del Estado Colombiano.
Pág. 15 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
•
Orientar la identificación y elaboración de Cadenas de Trámites desde las necesidades del
ciudadano: La administración moderna está cambiando el objetivo de sus actividades. Si
bien hasta ahora el modelo de gestión
se centraba en las necesidades del Estado, la
tendencia actual está dirigida a analizar y estudiar las necesidades del ciudadano. En este
sentido, las metodologías elaboradas desde el Proyecto OPTICA, así como el resto de
actividades a realizar se han
enfocado a satisfacer, principalmente, las necesidades del
ciudadano colombiano y del empresario.
•
Definir la solución de automatización en la Plataforma de Interoperabilidad de la Intranet
Gubernamental del Estado: Las actividades del Proyecto OPTICA
conducen a
la
automatización de cinco de las Cadenas de Trámites identificadas, siendo necesario para
ello definir los lineamientos tecnológicos para que posteriormente el Estado realice la
contratación de la automatización de éstas.
•
Facilitar la implementación de la Estrategia de Gobierno En Línea en las entidades del
Estado: A lo largo del Proyecto, se debe trabajar para que la iniciativa de OPTICA esté
articulada dentro de la Estrategia de Gobierno En Línea y no quede reflejada como un
Proyecto desalineado del conjunto de acciones que se adelantan en el marco de la
Estrategia GEL.
El cumplimiento de estos objetivos generará una serie de beneficios, tanto para el Estado como para las
entidades, tales como:
o
Beneficios para el Estado:
- Clasificar los trámites a partir de los criterios definidos para la conformación de
cadenas.
- Disponer de criterios técnicos para priorizar la optimización y automatización de
Cadenas de Trámites.
- Definir una metodología que permita elaborar e implementar el plan estratégico de
optimización y automatización de las cadenas.
- Formular el plan estratégico de optimización y automatización de las Cadenas de
Trámites.
- Adelantar el proceso de
optimización de cinco (5) Cadenas de Trámites de la
Pág. 16 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
Administración Pública.
o
Beneficios para las Entidades:
- Revisar la información sobre los trámites que presta.
- Analizar de manera transversal sus trámites, identificando interrelaciones el
conjunto de trámites del Estado.
- Contar con criterios que permitan agrupar los trámites en cadenas.
- Impulsar la estrategia de racionalización definida por el Estado y coordinada por el
DAFP.
- Sensibilizar a los funcionarios de las entidades públicas sobre la importancia del
enfoque y orientación hacia las necesidades del ciudadano.
1.3
Cadenas de Trámites
En Colombia con el objetivo de contribuir a la construcción de un Estado más eficiente, más transparente,
más participativo y que preste mejores servicios a los ciudadanos y a las empresas a través de mecanismos
modernos para la Administración Pública, se proyectó la Estrategia de Gobierno en línea como una
estrategia del Gobierno Nacional, liderada por el Ministerio de Comunicaciones, mediante el
aprovechamiento de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC)”9.
Es así que con el propósito de encaminar las acciones que garanticen la implantación de la Estrategia de
Gobierno En Línea – GEL, se adoptó, como una estrategia para abordar el proceso de simplificación
administrativa en el contexto de la interacción entre el ciudadano y el Estado, el concepto de Cadena de
Trámites. Este enfoque difiere de otros planteados en diferentes Estados, como podría ser la renovación
del Estado, la creación de redes de información, la agrupación según el enfoque de trámites tipo, etc. Cabe
advertir que el concepto es novedoso y no existe documentación de entidades nacionales o internacionales
que hayan abordado el tema desde esta perspectiva. De ahí la importancia de iniciar con la
conceptualización del término que en lo sucesivo será definitivo para todas las entidades del Estado.
9 Presentación de la Estrategia de Gobierno en línea, Programa Agenda de Conectividad, abril de 2008.
Pág. 17 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
En este sentido, cuando a partir de las necesidades identificadas por los ciudadanos se genera una
contacto ciudadano-Estado que se resuelve mediante la ejecución de trámites. La relación que se
establece entre estos trámites en función de los requisitos exigidos para su realización, los
cuales se cumplen a través de otros trámites o servicios prestados por otras entidades, genera
las Cadenas de Trámites. Esta relación puede darse intra e inter-sectorial, ya sea entre
entidades del Estado o con particulares que desempeñan funciones administrativas.10
Esta conceptualización pone de presente la interrelación que existe entre entidades del Estado para dar
respuesta a los requerimientos y necesidades de los ciudadanos y/o empresas a través del ejercicio de
derechos, deberes y cumplimiento de obligaciones.
La metodología que se detalla en el presente documento permite, tras la identificación de las necesidades
del ciudadano y la vinculación de éstas con el Estado, la identificación de las Cadenas de Trámites. Dichas
cadenas son las herramientas que posee el Estado para satisfacer con las necesidades del ciudadano, sin
que éste tenga la obligación de interactuar con todas las entidades interrelacionadas a través de una
cadena, sino que utilice una única entrada al Estado.
Efectivamente, las Cadenas de Trámites se generan en el momento en que una entidad ejecuta un trámite
solicitado por el ciudadano. Dado lo anterior, una vez identificados los requisitos (documentos) solicitados
para la realización de dicho trámite, es necesario dirigirse a otra entidad que permita la obtención de
dichos documentos y el cumplimiento de los requisitos, generando de esta forma, las cadenas de trámites
de las que se ha hablado anteriormente.
Esta metodología permite identificar la relación entre entidades en virtud de los trámites y los documentos
requeridos por éstos y conectarlos en una Cadena de Trámites, susceptible de ser intervenida como una
unidad y de generar procesos de optimización, racionalización y automatización, entre otros.
10 Concepto definido a lo largo del Proyecto OPTICA
Pág. 18 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
2. METODOLOGIA DE IDENTIFICACIÓN DE CADENAS DE TRÁMITES
2.1
Definición, alcance y objetivos
El Departamento Administrativo de la Función Pública de Colombia (DAFP), define trámite como el
“conjunto o serie de pasos o acciones reguladas por el Estado, que deben efectuar los usuarios para
adquirir un derecho o cumplir con una obligación prevista o autorizada por la ley. El trámite se inicia
cuando ese particular activa el aparato público a través de una necesidad, una petición o una solicitud
expresa y termina (como trámite) cuando la Administración Pública se pronuncia sobre éste, aceptando o
denegando la solicitud”.
Dicha definición si bien menciona el momento en que se inicia y se termina el trámite, no da cuenta de las
etapas por las que el ciudadano debe atravesar desde la activación del aparato estatal hasta la solución de
su demanda. La razón para ello es que en ocasiones el trámite no se resuelve de forma sencilla
presentando un documento, sino que debe trascender a la realización de otros trámites o la presentación
de documentos expedidos por otras entidades para la satisfacción final del que originó la secuencia de
solicitudes de información.
En virtud de lo anterior y dada la definición de Cadena de Trámites anteriormente descrita, la relación que
se establece entre trámites supone el encadenamiento de los mismos entre diferentes entidades (unas
solicitantes y otras oferentes) formando conexiones entre ellas; de ahí la importancia de identificar las
secuencias de esos encadenamientos para poderles dar un abordaje que permita reconocerlas,
caracterizarlas, optimizarlas y automatizarlas.
Teniendo en cuenta lo anterior, los objetivos de la Metodología de Identificación de Cadenas de Trámites
son los que se presentan a continuación:
• Identificar las conexiones existentes entre entidades solicitantes y oferentes de trámites.
• Identificar la secuencia que generan dichas conexiones y que constituyen a partir de los
diversos trámites de una entidad las Cadenas de Trámites.
• Nominar la Cadena de Trámites.
Pág. 19 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
• Identificar a la entidad responsable de la Cadena de Trámites.
• Asignar las cadenas al Momento Esencial del Ciudadano (MEC correspondiente).
• Asegurar su aplicabilidad, en niveles nacionales y territoriales.
Las siguientes son los alcances de esta metodología:
• La metodología está diseñada para identificar Cadenas de Trámites; no pretende hacer un
análisis de las mismas.
• La metodología identifica el nivel general de los requisitos de cada cadena, solo a través de
un análisis posterior de las cadenas identificadas se pueden determinar los pasos detallados
o procedimientos de los trámites pertenecientes a la cadena.
• El punto de partida son los trámites al momento de hacer la identificación de las cadenas. Es
posible que en las cadenas, se identifiquen servicios como parte integral de la cadena.
2.2
Agentes implicados
En los proyectos de optimización de trámites, los agentes implicados deben estar conformados por todas
aquellas personas o entidades, públicas o privadas, relacionadas directamente con los trámites objeto de
estudio, en la medida en que cualquier tipo de modificación u optimización de éstos puede afectarlos de
forma directa y decisiva. El perfil y el número de personas implicadas dependerán del alcance y de la
repercusión del proyecto.
Con la participación activa del personal implicado en la realización de los procesos administrativos de los
trámites se pretenden conocer las distintas visiones existentes respecto de las circunstancias que rodean
los trámites a optimizar, así como, identificar el mayor número posible de puntos de ruptura e ideas de
mejora sobre los mismos, de forma que mediante su rediseño puedan satisfacerse sus expectativas.
A lo largo del proceso de identificación de las Cadenas de Trámites, los diferentes roles participantes en el
Proyecto deberán cumplir una serie de tareas enfocadas o dirigidas a cumplir exitosamente los objetivos de
la identificación de Cadenas de Trámites.
Pág. 20 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
Teniendo en cuenta la relación de cada uno de los agentes implicados con los trámites que formen parte
del Proyecto, se pueden clasificar en dos grandes grupos:
AGENTES INTERNOS:
•
Alta dirección
•
Dirección técnica del Proyecto
•
Equipo técnico
•
Administradores de trámites
•
Equipos de trabajo
AGENTES EXTERNOS:
•
Organismos relacionados
•
Clientes
•
“Stakeholders” o grupos de presión
de
s
po jo
ui ba
Eq T r a
E
Té qu
cn ipo
ic
o
l ta ó n
A cci
ire
D
D
i
Té rec
cn ció
ic n
a
Ilustración 2. Agentes implicados.
Pág. 21 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
La ilustración anterior representa los diferentes agentes que, de una manera u otra, impulsan un Proyecto
de simplificación administrativa, y en este sentido, actúan como “palancas” del mismo, tanto al interior del
Proyecto (palancas endógenas), como desde un punto de vista externo (palancas exógenas).
2.2.1 Alta Dirección
El compromiso de la alta dirección tanto a nivel Nacional, Territorial y Regional, así como de las entidades,
con las iniciativas relacionadas con la simplificación administrativa, y más concretamente con los objetivos
marcados dentro de un Proyecto de optimización, es imprescindible para que el Proyecto se desarrolle
adecuadamente y su implantación finalice con éxito.
Es necesario dar publicidad a este compromiso, de tal forma que se pueda utilizar como elemento de
motivación de los diferentes agentes implicados.
El apoyo al Proyecto y el compromiso de la alta dirección es de vital importancia para superar las barreras
generadas por las situaciones de resistencia al cambio que acompaña a los procesos de optimización de
trámites. Dicho compromiso es necesario para el levantamiento de la información referente a los trámites,
con el objetivo de reducir los tiempos de respuesta y facilitar el acceso a las entidades que poseen el
conocimiento de los trámites objeto de análisis.
Por otro lado, la Alta Dirección debe presentar los resultados del Proyecto en foros y seminarios de tal
forma que se minimice la resistencia al cambio.
2.2.2 Dirección técnica del Proyecto
Se denomina dirección técnica al equipo directivo que gestiona el desarrollo del Proyecto y realiza un
seguimiento periódico del avance del mismo.
Si el Proyecto de optimización se enfoca desde una sola unidad, la dirección técnica puede estar formada
por los representantes de la misma. Sin embargo, lo habitual es que un Proyecto de estas características
afecte a varias entidades, e incluso a todas las unidades de una organización determinada. En este caso, la
Pág. 22 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
dirección técnica del Proyecto deberá tener un carácter horizontal, de tal forma que con sus decisiones
puedan vincular o comprometer a todos los agentes implicados, dando así el impulso necesario al Proyecto.
Por ello deben formar parte de la dirección técnica aquellas unidades directivas que sean representativas y
se identifiquen con la organización implicada en la optimización.
2.2.3 Equipo técnico
El equipo técnico depende directamente de la dirección técnica, y deberá estar conformado por el conjunto
de personas encargadas de la ejecución del Proyecto.
Es imprescindible que este grupo esté representado por todas las partes involucradas en el Proyecto, para
que el conocimiento generado a lo largo del desarrollo del Proyecto y el proceso de optimización no se
pierda, y la experiencia quede al interior de la entidad, y así poder reutilizar el trabajo en distintos
momentos temporales.
El equipo técnico será el encargado de elaborar toda la documentación técnica y documentar cada una de
las etapas del Proyecto, implicando para ello, a tantos agentes como considere necesario.
2.2.4 Administradores de trámites
Los administradores de los trámites son aquellas personas de las entidades que tienen el conocimiento
sobre los trámites que se generan en su entidad. En definitiva son los grandes conocedores del proceso
(tanto interno como externo) que se debe ejecutar para conseguir los objetivos del trámite.
Para abordar un Proyecto de optimización de trámites es necesario identificar a los responsables de los
trámites y propender por su permanencia en el Proyecto, de tal forma que exista un vínculo entre este y el
servidor público. La correcta identificación de los interlocutores en cada una de las entidades implicadas se
considera factor crítico de éxito del Proyecto.
Pág. 23 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
No es necesario que el administrador del trámite sea el responsable administrativo de este, sino que puede
ser cualquier gestor del mismo siempre que lo conozca en todos sus elementos, así como sus necesidades,
carencias o posibilidades de mejora.
2.2.5 Equipos de trabajo
Se deben conformar equipos de trabajo integrados por aquellos administradores de trámites cuyos
procedimientos sean más afines, bien en función de la materia (agrupaciones sectoriales), bien por ser
unos consecuencias de otros (agrupación en posibles Cadenas de Trámites).
El trabajo de optimización se debe realizar por equipos, de tal forma que los administradores puedan
establecer situaciones para influir en los miembros del equipo de trabajo, y así, los problemas y las
soluciones que aporten cada uno puedan generar en los demás nuevas ideas (aprovechamiento de
sinergias).
Los administradores de los trámites, distribuidos en estos equipos de trabajo, serán de manera general los
verdaderos protagonistas del Proyecto de optimización y en particular del levantamiento de la información,
dado que son los principales conocedores del trámite, y serán los que describan las circunstancias reales
del mismo, identificando los problemas fundamentales que los rodean y puedan proponer soluciones en el
ámbito de sus posibilidades.
A lo largo del Proyecto se formarán diferentes equipos de trabajo con objetivos diferentes en cada una de
las fases del Proyecto. Dichos grupos de trabajo estarán formados, tanto por los responsables de los
trámites, como por los responsables de las entidades que estén desarrollando algún tipo de iniciativa
relacionada con la simplificación administrativa, para, de esta forma, aprovechar las sinergias que se
puedan producir entre las diferentes entidades.
Pág. 24 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
2.2.6 Organismos relacionados
Podrán tenerse en cuenta otras entidades del Estado, siempre que tengan relación directa con los trámites
objeto de la optimización. En este sentido, es fundamental conocer las diferentes iniciativas asociadas con
procesos de simplificación administrativa que las entidades estén adelantando, lo cual permitirá si es del
caso, aprovechar los resultados y avances del trabajo hecho con anterioridad y compartir experiencias.
La participación de las entidades en el Proyecto puede realizarse desde dos puntos de vista:
•
Como un administrador del trámite: Integrándose en un equipo de trabajo, y participando
en las reuniones de trabajo planteadas en las diferentes etapas del desarrollo de la
metodología de identificación de cadenas, priorización, mesas de trabajo de optimización de
las Cadenas de Trámites, etc.
Todas las entidades que actúan como administradoras de trámites, terminan siendo aliadas
estratégicas y referencia en la simplificación administrativa del Estado, siendo beneficiarias
directas de la aplicación de la metodología.
•
Como coordinadoras de actuaciones: Con posterioridad a la optimización se mantendrán
reuniones para coordinar las diferentes iniciativas del Estado Colombiano en referencia a la
simplificación administrativa.
2.2.7 Clientes
Son clientes de un Proyecto de optimización de trámites los usuarios, beneficiarios o destinatarios finales
de los trámites afectados por el Proyecto.
Es fundamental tener un conocimiento claro de la visión de los clientes sobre el trámite, identificando sus
necesidades. Sólo de esta forma el resultado final del Proyecto dará respuesta a las necesidades sociales y
administrativas que lo motivaron.
Pág. 25 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
En este sentido, los clientes se pueden dividir en tres (3) tipos:
•
Ciudadanos: El nuevo enfoque que debe asumir la Administración Pública, en el que el eje
ya no debe ser el administrador sino el administrado (ciudadano), hace que las necesidades
del ciudadano tomen un carácter especialmente importante, por lo que es de gran
importancia y trascendencia tener en cuenta sus opiniones.
•
Empresarios: Las expectativas, necesidades y opiniones de los empresarios se debe tener
en cuenta como un insumo que ayudará a identificar las trabas que existen en el país y que
impiden o dificultan la inversión, la creación de empresa y el desarrollo económico.
•
Estado: La importancia del Estado Colombiano es evidente, dado que es el mismo Estado
quien elabora los trámites. En este sentido, será necesario tener en cuenta el aspecto legal
de la optimización administrativa para, de este modo, no proponer modificaciones que
conlleven cambios que el Estado no puede asumir.
Del mismo modo, la visión del Estado será importante tenerla en cuenta dado que son los
grandes poseedores del conocimiento de los trámites del Estado.
2.2.8 “Stakeholders” o grupos de presión
Adicionalmente, se debe tener en cuenta la opinión que sobre los trámites puedan aportar distintos grupos
de presión, como asociaciones, empresarios informales, agentes sociales, grupos políticos, etc. ya que, en
definitiva, estos colectivos tienen la función de canalizar y articular “la voz del cliente”.
2.3
Relación Estado ciudadano y mejores prácticas de gobierno en línea
Hablar de Cadenas de Trámites, necesariamente conlleva relacionar temas de eficiencia del Estado,
gobierno electrónico, modernización de las administraciones y otra serie de conceptos y temas
relacionados. En este sentido, el presente apartado hace referencia a la información analizada y tenida en
cuenta para la definición de la metodología de identificación de Cadenas de Trámites teniendo como eje
central la relación del Estado con el ciudadano/empresario y las experiencias adoptadas por algunos países
Pág. 26 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
para permitir el acceso a los trámites del Estado por medio de intercambio de información a través de
portales Web, lo cual contribuye a la modernización y simplificación administrativa.
2.3.1 Relación Estado – Ciudadano/Empresario a través de gobierno en línea
Dentro del compromiso de los gobiernos para la modernización y racionalización de la Administración
Pública para adaptarse a los cambios continuos del entorno, y con el objetivo de atender cada día mejor al
ciudadano, se ha propendido por introducir las tecnologías de la información como apoyo para la
optimización y automatización de los trámites del Estado. Es así que la utilización del término Gobierno
Electrónico fue más difundida a nivel mundial desde que se hizo público en EEUU el memorando “egovernment directive” a finales de 1999 en el que se indicaba que las agencias gubernamentales debían
incorporar las TIC en la mejora de la prestación de servicios a los ciudadanos. Esto permitió, en diferentes
países, la participación y beneficio de los ciudadanos, sin diferencia de escalas sociales, y el desarrollo de
los gobiernos con distintos niveles de éxito.
Para efectos de analizar las experiencias de acercamiento del ciudadano al Estado por medio del
ofrecimiento de trámites en línea, se consideró importante evaluar cómo algunos países han abordado la
implementación del acceso del mismo a los trámites del Estado. Es fundamental por tanto poder conocer
las tendencias en otros países en cuanto al manejo de identificación, articulación y clasificación del
intercambio de información de los trámites en los sitios Web del Estado frente al ciudadano, con el fin de
poder definir los elementos que soporten el desarrollo de la presente metodología.
En este sentido, se analizaron diferentes estrategias adoptadas por parte de los países lideres en el tema,
a partir de la implementación de sus portales web, entendiendo éstos como el punto en el que el
ciudadano se relaciona con el Estado para la ejecución o consulta de información y/o servicios. Según las
diferentes fuentes consultadas y relacionadas en el capítulo 4 de referencias, dentro de los países más
avanzados en Gobierno En Línea, se encuentran Corea del Sur, Singapur, Estados Unidos, Reino Unido,
Australia, Nueva Zelanda y Canadá.
Ahora bien, los portales analizados presentan el punto de vista del Estado, sin embargo proporcionan
puntos de acceso a la información y prestación de servicios y/o trámites con enfoque hacia los ciudadanos,
divididos en áreas especificas que permiten hacer el recorrido por varias opciones de búsqueda rápida y
Pág. 27 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
simplificada, con un sentido común de navegación fácil y expedita, dependiendo de la lógica más común
de exploración de los ciudadanos y empresarios de cada país.
Se puede concluir después del análisis que el resultado común en la clasificación temática de los portales,
obedece a dos vertientes: por un lado los portales diseñados pensando en el ciclo de vida del ciudadano, y
por otro aquellos diseñados en función de la estructura del Estado y los trámites que son inherentes a las
entidades que lo conforman o áreas temáticas que éste determina para interactuar con el ciudadano. Estos
dos enfoques permiten el acceso del ciudadano a los servicios y/o información de los trámites del Estado a
través de portales Web, que permiten seleccionar en las pantalla áreas o temas específicos, así como
existe la opción de un buscador alfabético y/o temático. Esta forma de interactuar con el ciudadano, tiene
en cuenta que lo más importante es poder facilitar la búsqueda conforme con el sentir de las necesidades
del ciudadano a través de varias opciones, sin importar el nivel cultural del usuario que necesita acceder a
un servicio o información del Estado, dejando libre la creatividad e intuición de quien diseñe el portal, lo
cual es lo que se diferencia de un país a otro.
El análisis pormenorizado de los portales se incluye como referencia con el objetivo de introducir el
concepto de Momentos Esenciales del Ciudadano y se encuentra en el apartado “3.1.Análisis de portales
Estatales” de este documento.
2.3.2 Mejores prácticas para ofrecer servicios de gobierno en línea
Con el fin de obtener un referente y punto de partida para la eleboración de la metodología en lo que tiene
que ver con la gestión y operación de los flujos de la información y su interrelación entre las entidades
que conforman la Administración Pública, tanto para ciudadanos como empresarios, se analizaron algunas
de las mejores prácticas en cuanto a las inicitivas desarrolladas por los gobiernos analizados, en referencia
a la modernización del Estado y simplificación administrativa.
En cada caso seleccionado se resaltaron los principales antecedentes y estrategias esenciales
implementadas por los gobiernos tales como políticas públicas (reformas administrativas, planes,
Pág. 28 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
programas, comités, comisiones, etc.), facilidades de conexión como redes y portales, alcance de las
inversiones y ventajas o factores críticos de éxito, entre otros.
Se considera importante resaltar que una comparación entre los esquemas de implementación de gobierno
electrónico desarrollados en los diferentes países no es conveniente, en la medida en que se ha llevado a
cabo teniendo en cuenta diferencias políticas, económicas, demoilustracións y culturales, entre otras, que
no permite un balance objetivo. Aún así y con el fin de poder contar con una referencia de los aciertos y
debilidades que se han presentado en diversos países en la implementación del gobierno electrónico como
respuesta a la necesidad de modernización y eficiencia del Estado, se seleccionaron y analizaron algunas
de las mejores prácticas identificadas como esenciales para ofrecer servicios a los ciudadanos a través del
gobierno electrónico y que han permitido resultados relacionadas así:
• Los procesos de modernización del Estado aplicados han tenido como elemento de
concordancia el abordaje a través de la reingeniería de procesos de las entidades estatales y
desde allí, la optimización de trámites a partir del rediseño de procesos misionales de las
entidades implicadas y del trámite como resultado de dicho análisis.
• Otro enfoque adoptado es el análisis de los trámites a partir de agrupaciones generales a
alto nivel que, posteriormente se detallan para cada uno de los casos. Esta fue la opción
seguida por la Junta de Andalucía (España), en que se introdujo el término de “familia de
trámites”.
• La mejora de las comunicaciones al interior de las entidades, y entre ellas, y la forma en que
se debe compartir la información, gestionarla consistentemente, y permitir el acceso a otras
entidades con niveles de autorización apropiados es otro de los aspectos que comúnmente
se han seguido en la modernización del Estado.
• En la mayoría de los casos, se han planteado las reformas con una visión de largo plazo
sobre el desarrollo y la competitividad.
• Los Proyectos relacionados con el gobierno electrónico se han enmarcado con políticas y
estrategias principalmente centralizadas, coherentes y fundamentadas en la inversión
financiera, la estimación de tiempo requerido y la formación cultural necesaria para el
cumplimiento de la política.
• Al inicio de los Proyectos se identifican claramente las necesidades de información,
tecnología, infraestructura y capital humano para el correcto desarrollo y culminación de los
Pág. 29 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
mismos.
• A nivel tecnológico los esfuerzos han ido encaminados a proporcionar acceso a los
ciudadanos a los servicios de las entidades a través de canales de banda ancha, permitiendo
reducir la brecha que existe entre los pros y los contras del gobierno electrónico; es decir
facilitar en tiempos y velocidad de acceso la interacción del ciudadano con el gobierno.
• Otro factor común es el sentido “social” de las reformas tecnológicas, ofreciendo
plataformas tecnológicas para todos los estratos sociales. No todos los ciudadanos tienen en
su hogar la capacidad de acceder a las TIC y por ende acceder al gobierno electrónico. De
ahí la necesidad de suministrar asistencia tecnológica tal como, kioscos, sitios de contacto,
ventanillas de atención y soporte para aquellas personas que no usan frecuentemente la
tecnología, de forma que se garantice su acceso.
• Alineado con la modernización de la administración, uno de los principales objetivos se
centra en la identificación de servicios para el ciudadano y alianzas con el sector privado.
• Así mismo, se puede evidenciar que los casos menos exitosos son aquellos donde el Estado
no ha permitido la participación de los ciudadanos y solo se ha limitado a ofrecer
información.
2.4
Momentos Esenciales del Ciudadano - MEC
Una vez presentados los modos de clasificación temática de trámites en los portales de los diferentes
Estados, y teniendo en cuenta la visión del ciudadano y del empresario para acceder a los mismos, cuando
estos agentes requieran adquirir y ejercer derechos o cumplir obligaciones particulares, en el Estado
Colombiano se hace necesario identificar un nueva modalidad de categorización de trámites más amplia y
eficiente que permita cambiar la mala imagen generalizada de las entidades públicas.
Esta nueva clasificación, la cual fue generada bajo el supuesto que el Estado, de acuerdo con su función
debe unificar la oferta de servicios e información, tiene en cuenta las necesidades o requerimientos del
ciudadano y empresario, aunado a la concepción de ofrecer servicios relacionados con la misma estructura
del Estado.
Pág. 30 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
Es así, como bajo esta nueva concepción, se contempla la perspectiva que tiene el ciudadano respecto de
los momentos en que, a lo largo de su vida, debe interactuar con el Estado, de acuerdo con sus derechos,
deberes y obligaciones y a las necesidades de grupos poblacionales que tienen requerimientos particulares.
Dado lo anterior, el uso de tecnologías de información, a través de los portales de los gobiernos en los que
se ofrecen servicios e información, deben ser el instrumento mediante el cual el Estado se interrelaciona
con las empresas y el ciudadano para atender de forma eficiente sus necesidades.
Dichos servicios e información deben agruparse dando prioridad a las necesidades y requerimientos del
ciudadano, con el fin último de acercarlos a la Administración Pública, eliminando las barreras de
intermediarios y atendiendo de manera más eficiente sus acciones de la vida cotidiana.
En busca de una solución inherente al enfoque del ciudadano para la elaboración de la presente
metodología, se tuvo en cuenta como una primera consideración, el concepto de ciclo de vida del
ciudadano, en donde el “ciclo de vida” ha sido una noción ampliamente difundida en el ámbito de las
ciencias sociales para designar la perspectiva cronológica bajo la cual se presentan las diferentes instancias
etarias de un ser humano. Desde esta perspectiva “un análisis cronológicamente organizado estudia al ser
humano como un todo y se refiere a los diversos aspectos del desarrollo tenidos en cuenta en diferentes
momentos de la vida”.
11
Desde una perspectiva más tecnológica; en la visión de Hewlett-Packard (HP) de la estrategia de egobierno, el término "ciclo de vida del ciudadano" asume una connotación literal en el sentido que, el
ciudadano será siempre un receptor de servicios "a lo largo de todo su ciclo de vida". Este supuesto, hace
referencia explícita al hecho de que la responsabilidad en la provisión de servicios por parte del Gobierno
empieza con su nacimiento y termina con su muerte.12
Para HP “a lo largo de ese período, el ciudadano debe por lo menos esperar recibir lo siguiente:
•
Ser registrado en un padrón poblacional.
•
Recibir y llevar un registro de los servicios básicos de salud infantil (inmunizaciones, por
ejemplo).
11 Desarrollo Humano, Papalia Diane et al, McGrawhill México 2002
12 Estrategia del sector e-gobierno HP México 2007
Pág. 31 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
•
Recibir servicios educacionales a distancia y/o apoyos educativos a través de la red, en
todos los niveles: básica, media y profesional.
•
Convertirse en un contribuyente cumplido, con acceso fácil y transparente a los recursos y
apoyos que le permitan serlo.
•
Recibir educación continúa para la vida y el trabajo, mucha y en gran medida apoyada en
medios digitales.
•
Tener acceso a un sistema confiable y flexible de administración de sus ahorros para su
retiro de la vida laboral activa.
•
Recibir servicios médicos de alta calidad, pudiendo ser reconocido en su calidad de paciente
en cualquier institución de salud pública o privada.
•
Tener acceso, a través de medios electrónicos personalizados, a toda esta gama de
servicios, en cualquier lugar y a cualquiera hora”. 13
De igual forma el análisis efectuado de las mejores prácticas a nivel de estrategia de Gobierno En Línea
muestra como en un inicio, las entidades gubernamentales rectoras de la estrategia de gobierno
electrónico, en sus respectivos países, tuvieron en cuenta la concepción de ciclo de vida para establecer
puntos de acceso para que el ciudadano identifique los diferentes tipos de interacción con el Estado.
En este sentido, las estrategias iniciales de países como Singapur, Corea y Francia partieron del
presupuesto de que la interacción de un ciudadano con el Estado se debía dar en una "visión de continuo”
(en el cual se inicia, se desarrolla y se finaliza una actividad), la cual supone, de acuerdo con las ciencias
sociales y la concepción de HP, que se inicia en el momento del nacimiento del ciudadano y culmina con su
muerte.
Una segunda consideración parte del hecho que, fundamentados en principios de gerencia del servicio, los
momentos en que ocurren los requerimientos de un “cliente” no son necesariamente susceptibles a
considerarse dentro de un continuo generacionalmente determinado (concepto de ciclo de vida). Es decir,
13 Estrategia del sector e-gobierno HP México 2007
Pág. 32 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
los momentos de verdad, no dependen de la edad del ciudadano o del momento de la vida en que este se
encuentre.
Es así que los principios de gerencia del servicio inicialmente planteados por Karl Albrecht hace más de una
década fueron influenciados por estrategias tecnológicas como las de CRM y en la actualidad las de SOA,
definiendo un momento de verdad o momento decisivo como “un episodio en el cual el cliente entra en
contacto con cualquier aspecto de la organización y tiene una impresión sobre la calidad de su servicio.”14
Desde esta perspectiva, es más fácil verificar la evolución de las principales estrategias de gobierno
electrónico revisadas en el contexto internacional, en torno a integrar el concepto de ciclo de vida con el
acceso a los momentos de verdad de los ciudadanos, frente a la posición de agrupar un conjunto particular
de trámites que se consideran como prioritarios para el ejercicio de un deber o un derecho como
ciudadano frente al Estado.
Las estrategias de gobierno electrónico para el acceso de los ciudadanos a los portales estatales, dan
cuenta de la combinación de las características de ciclo de vida y de necesidades ciudadanas a partir de los
momentos de verdad del mismo. Un ejemplo de esta combinación relacionado con la expectativa del
ciudadano, a partir de sus momentos de verdad con el Estado en la realización de trámites, se evidencia en
los resultados de las encuestas realizadas por el Programa Agenda de Conectividad tanto a ciudadanos
como a empresarios, microempresarios y famiempresarios.
15
En dichas encuestas, se evidenció que la
necesidad del ciudadano o del empresario de tener acceso a un trámite determinado está condicionada en
parte por la cotidianeidad de sus actividades.
Sin embargo, para concluir esta evidencia, fue necesario ayudar o inducir a los encuestados para que
asociaran actividades cotidianas con la realización de trámites. El análisis anterior plantea la necesidad de
introducir un concepto que recopile lo relacionado con el ciclo de vida del ciudadano y que también acoja
las necesidades ciudadanas en una única categoría de elementos, facilitando la aproximación del Estado a
las Cadenas de Trámites e identificando las expectativas del ciudadano bajo una percepción más clara.
14
La Revolución del servicio, Karl Albrecht, Legis 1990
15 Estudio sobre trámites: conocimiento, uso, necesidades y expectativas de ciudadanos, empresarios y micro empresarios, Adec 2007
Pág. 33 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
Ahora bien, se puede afirmar que la relación entre el ciudadano y el Estado existe solamente en ciertos
momentos esenciales en los que el ciudadano requiere al Estado para adquirir y ejercer derechos o cumplir
obligaciones. Cuando existe este contacto, en semejanza a lo percibido por Karl Albrecht, es cuando el
Estado existe para el ciudadano, y estos son los momentos esenciales en los cuales el Estado demuestra su
capacidad y calidad de respuesta, sin que estos momentos deban estar previamente fijados en el tiempo.
Con el fin de ratificar lo dicho por Albrecht en el contexto colombiano en cuanto a la relación EstadoCiudadano, se realizaron Focus Group con los cuales se ha podido confirmar que los Momentos Esenciales
del Ciudadano tienen una relación directa con los derechos fundamentales consagrados en la constitución
política de Colombia.16
Dado lo anterior, se puede concluir que a través del uso de las tecnologías de información que proporciona
la Estrategia de Gobierno en Línea se logra una mejor relación Estado- Ciudadano- Empresario, lo cual
genera mejores condiciones de vida para la sociedad en general.
2.4.1 Enfoque Conceptual
Con base en el conocimiento adquirido tras este análisis, las
experiencias del equipo consultor y los
métodos establecidos, se identificaron los MOMENTOS ESENCIALES DEL CIUDADANO (MEC) siendo éstos:
“Los momentos en los cuales el ciudadano entra en contacto con el Estado para adquirir y ejercer derechos
o cumplir obligaciones, obteniendo un resultado específico a través de la realización de trámites, cada vez
que lo requiera o deba realizar en la vida, sin que éstos momentos sean obligatoriamente cronológicos, ni
dependientes, ni cíclicos, ni permanentes en el tiempo”.17
Por medio de esta definición se presentan los MECs, los cuáles recogen las perspectivas de momentos de
verdad y ciclo de vida, permitiendo definir un nivel dinámico donde el Estado tiene la responsabilidad de
colocar al ciudadano como eje central para ofrecer sus trámites en línea, satisfaciendo sus necesidades y
facilitando el soporte necesario para garantizar un servicio adecuado.
16 En el numeral 2.5.3 Caso práctico se desarrollará ampliamente el concepto de Focus Group.
17 Concepto definido a lo largo del Proyecto OPTICA
Pág. 34 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
Teniendo en cuenta que el ciudadano generalmente percibe al Estado como el ente que satisface
necesidades o requerimientos de acuerdo con sus derechos, deberes y obligaciones, los Momentos
Esenciales del Ciudadano agrupan las Cadenas de Trámites teniendo en cuenta la perspectiva del
ciudadano, sin que importe la estructura del Estado, los procesos o los trámites. En consecuencia, los MECs
son un marco de referencia unificador de las Cadenas de Trámites, que tienen como eje central al
ciudadano y son elementos integradores de legislación, entidades y de todos los procesos vinculados a los
trámites.
No todos los Momentos Esenciales del Ciudadano son iguales o tienen el mismo impacto ante el ciudadano,
en consecuencia cada momento esencial del ciudadano puede tener numerosas clases de trámites con
diferente impacto crítico o decisivo dependiendo de la importancia o prioridad de la necesidad o
requerimiento de cada ciudadano.
Cada trámite que pertenece a un momento esencial del ciudadano debe tener una entidad responsable,
haciendo invisible para el ciudadano los procesos y obligaciones propias del Estado detrás de ese momento
esencial. “Esto es significativo pues no sólo permite hacer un seguimiento y evaluar las relaciones con
ciudadanos, empresas y otros gobiernos, que son los agentes externos; sino que permite el seguimiento de
la parte oculta del Gobierno En Línea - GEL, o mejor, de la que se puede ocultar por medio de la
comunicación directa entre instituciones por intranets o Internet (plataforma de interoperabilidad),
descargando a los usuarios de ser intermediarios entre las instituciones del Estado. De esta manera se está
verificando la forma como se comporta uno de los principales ejes del concepto de GEL: hacer invisibles a
los ciudadanos muchos de los flujos de información, que hoy en día, en buena parte de los casos tienen
como vehículo a los ciudadanos mismos, generando la odiada carga de trámites”.
18
En conclusión, los trámites de las entidades del Estado se pueden agrupar en Cadenas de Trámites y cada
una de ellas se integra a uno o más MECs, dependiendo de la lógica de exploración o de las diferentes
opciones de búsqueda, recorrido o asociaciones que pueda identificar el ciudadano o empresario en
relación con un momento de su vida, de manera que facilite una exploración rápida y simplificada de sus
18 Modelo general de evaluación y seguimiento de Gobierno En Línea, Programa Agenda de Conectividad 2007
Pág. 35 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
necesidades o requerimientos, siendo así los Momentos Esenciales del Ciudadano un marco de referencia
unificador de las Cadenas de Trámites.
Ahora bien, con el fin de catalogar los Momentos Esenciales del Ciudadano (MECs), que agrupan los
trámites que se pueden realizar ante el Estado (sean entidad pública o privada con funciones públicas), se
han utilizado como base
los derechos, deberes y obligaciones previstos en la Constitución Política,
variando de manera sutil dependiendo del ámbito territorial, con la responsabilidad de colocar al ciudadano
como eje central clave para ofrecer sus trámites en línea.
En el caso colombiano y bajo el entendido que los tramites son inherentes a todas las diferentes
concepciones de Estado que han existido, existen y existirán se debe partir de la base que los tramites
exigidos a los ciudadanos hacen parte de la concepción de Estado Social de Derecho que rige al país. Dicha
concepción se encuentra fundamentada en la Constitución Política de 1991 y es allí en donde se evidencia
la institucionalidad del Estado Colombiano.
De acuerdo con lo anterior, siempre se debe tener en cuenta que a través de la misma voluntad del
ciudadano, en ejercicio de su“querer”, se conceptualiza el Estado, quien a su vez es el encargado de velar
por el ejercicio de sus derechos y ejercer sus obligaciones, así como la primacía del interés general;
delegándole la materialización de los procedimientos por medio de los cuales se ejecutan los trámites para
el ejercicio de los derechos y cumplimiento de las obligaciones.
Aunque a lo largo de esta metodología se pretende resaltar un enfoque desde los Momentos Esenciales del
Ciudadano y su interrelación con la Administración Pública, no se puede perder de vista que el
encadenamiento de los trámites es ajeno al ciudadano, y es responsabilidad de las entidades estatales
lograr su adecuada identificación y optimización, en la medida que es el Estado, a través de sus
instituciones, el encargado de “garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes”.
Pág. 36 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
2.4.2 Fundamentos legales para la identificación de MECS
2.4.2.1
Justificación
Los MECs, se fundamentan en la teoría jurídica de los derechos humanos que en este documento se
expone, ya que aquellos no son otra cosa que derechos constitucionales presentados de manera
pragmática en su vinculación con el ciudadano, para hacer posible un enlace con una teoría empresarial de
Estado que en consonancia con los derechos de aquel refleje un gobierno eficiente y respetuoso de la
constitución.
2.4.2.2
Jurisprudencia Corte Constitucional
A continuación se presentan los derechos fundamentales del ciudadano enmarcados en la Constitución
Política de Colombia, los cuales sirven como punto de partida para enmarcar los Momentos Esenciales del
Ciudadano. Dentro de dichos derechos se encuentran los derechos sociales económicos y culturales, los
derechos colectivos o de tercera generación, y los derechos de los niños.
Derechos fundamentales
Los derechos fundamentales se consagran en la Constitución Política en el capítulo 1 del título II. Según
se desprende de las sentencias C-543 de 1992 y SU-491 de 199319 de la Corte Constitucional, el Artículo 5
de la Constitución, prevé “la primacía de los derechos inalienables de la persona (…)”, es decir, de los
derechos fundamentales sobre los demás derechos consagrados en la constitución y fuera de ella20. Existen
varios pronunciamientos que validan esta afirmación como la sentencia T-501 de 199421 o la sentencia T19 Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
20 El Artículo 93 y 94 entre otros abren la constitución a otros instrumentos y derechos que se encuentran por fuera de ella, para que tengan el
mismo valor constitucional que los que si están nominados en ella. Esto se conoce como Bloque de constitucionalidad, el cual tiene varios matices
y es un tema muy amplio, pero que por ejemplo permite que tratados como la CADH hagan parte integral de la constitución.
21 Sentencia No. T-501/94 Magistrado Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA
“La prevalencia de los derechos fundamentales supone la validez de éstos con independencia de su invocación, porque de lo contrario se
supeditaría la efectividad de la dignidad de la persona humana a la oportuna identificación de su titular, hipótesis no conforme con el espíritu del
Constituyente.”
Pág. 37 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
210/9422. La sentencia T-964/00 termina de probar la prevalencia de los derechos fundamentales sobre
otros derechos como los colectivos23.
Queda claro entonces la preeminencia de los derechos fundamentales. Se debe precisar ahora que dentro
de estos existe una categoría de derechos que según la teoría del núcleo duro, son los más esenciales para
el individuo. Este núcleo duro de derechos humanos se encuentra consagrado en la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, Artículo 27, y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Artículo
4., ambos ratificados por Colombia. Esta teoría que se fundamenta en las llamadas cláusulas de no
suspensión, contenidas en instrumentos internacionales, consuetudinarios y convencionales, como los
anteriores y desarrollada por la jurisprudencia de los organismos internacionales, implica, en ultimas, que
ciertos derechos humanos24 son más esenciales para la persona humana. La Corte Constitucional en
Colombia ha reconocido esta teoría en la sentencia C-295/9325, en la cual se reconoce que los derechos
que no pueden ser limitables en estados de excepción, son “mas esenciales para el individuo” que otros.
En sentencia C-802/0226 y especialmente en sentencia C-122 de 2003 se hizo referencia de nuevo al núcleo
22 Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ.
23 pues afirma que la tutela es un medio para proteger derechos fundamentales y no es posible para derechos colectivos, salvo que se afecten
derechos fundamentales por conexidad con la afectación directa de derechos colectivos, lo cual prueba la mayor importancia de aquellos.
24 CADH, art. 27.2: “La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al
Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y
Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho
al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la
protección de tales derechos.”
25 Magistrado Ponente: Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ
“El artículo 93 constitucional no se refiere a todos los derechos humanos consagrados en los tratados y convenios internacionales en sí mismos y
de por sí, sino a éstos cuando tales instrumentos internacionales "prohíben su limitación en los estados de excepción", es decir, que para que
tenga lugar la prevalencia o superioridad de los tratados y convenios internacionales en el orden interno, es necesario que se den los dos
supuestos a la vez, de una parte, el reconocimiento de un derecho humano, y de la otra que sea de aquellos cuya limitación se prohíba durante los
estados de excepción. Así las cosas, el artículo 93 de la ley fundamental debe ser necesariamente interpretado en relación con el artículo 214-2
ibidem, que prohíbe la suspensión de los derechos humanos y libertades fundamentales durante los estados de excepción. En este orden de ideas
los derechos humanos, para los fines y propósitos del artículo constitucional en estudio, son aquellos rigurosamente esenciales para el individuo,
valga citar a título de ejemplo, el derecho a la vida, a la integridad personal, a no ser esclavizado, torturado, desterrado, desaparecido forzosamente, el
derecho a la libertad personal, etc.” (se subraya por fuera del texto)
26 Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Pág. 38 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
duro y a la expresión derechos intangibles que es como se le conoce a los derechos que conforman el
núcleo duro27.
Derechos sociales económicos y culturales
Los derechos Sociales Económicos y Culturales DESC, se encuentran con la misma denominación, en el
título II, capítulo 2 de la Constitución Política. Es claro que por su naturaleza, su nacimiento histórico y su
lugar en la Carta Política, tienen un grado de importancia o vinculación con la dignidad humana menor a la
de los derechos fundamentales (sin embargo hay derechos que siendo por su naturaleza DESC, han sido
incluidos en el capitulo de derechos fundamentales28). La Corte Constitucional en sentencia T-008/9229,
entre otras, explica su naturaleza de derechos asistenciales y su vinculación con la noción de Estado Social
de Derecho30 y la sentencia SU. 819/99 explica que además son derechos prestacionales31 y
adicionalmente establece:
“(…) Por ello, en principio los derechos de contenido social, económico o cultural, no involucran la
posibilidad de exigir del Estado una pretensión subjetiva.
(…)Los derechos económicos, sociales o culturales se tornan en fundamentales cuando su
desconocimiento pone en peligro derechos de rango fundamental o genera la violación de éstos
(…)”
27 Sin embargo, debe aclararse que en el contexto de protección de derechos fundamentales ha primado en la jurisprudencia de la corte, la teoría
del núcleo esencial de los derechos fundamentales, que aduce la inviolabilidad de una esfera especifica de todos los derechos fundamentales y no
solo de algunos, como la teoría del núcleo duro.
28 Sentencia T-008 de 1992:
“El propio constituyente previó la naturaleza asistencial de derechos como el derecho a la Asistencia Pública que regula el inciso final del artículo
13 de la Carta. Derechos que recogen el querer del constituyente de darle un tratamiento prioritario, preferente en el conjunto de los Derechos de
la Segunda generación, de manera que el Estado debe orientar las destinaciones del gasto público social hacia ellos (…)”
29 Magistrado ponente: Dr. FABIO MORON DIAZ
30 Ver sentencia T-321/99.
31 Sentencia SU.819/99:
“Según lo ha expresado la jurisprudencia constitucional, estos derechos son prestacionales propiamente dichos, para su efectividad requieren
normas presupuestales, procedimientos y organización, que hagan viable el servicio público de salud y que sirvan, además, para mantener el
equilibrio del sistema (…)”
Pág. 39 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
Lo anterior reitera “el rango” superior de los derechos fundamentales en la medida en que estos, de una
manera directa, no son exigibles ni dan lugar a una facultad subjetiva y en el hecho de que se tome como
una calidad superior de los DESC, que se tornen en fundamentales, como si esto implicara subir de rango
en la categoría de derechos.
Derechos colectivos o de tercera generación
Los derechos colectivos se encuentran contenidos en el título II, capítulo 3 de la Constitución, con la
denominación de “Derechos Colectivos y del Ambiente”. La Corte Constitucional en sentencia T-415/92
explica la naturaleza de estos derechos así:
“los derechos de la llamada tercera generación, han sido concebidos como un conjunto de
condiciones básicas que rodean al hombre, que circundan su vida como miembro de la comunidad
y que le permiten su supervivencia biológica e individual, además de su desempeño normal y
desarrollo integral en el medio social. De esta manera deben entenderse como fundamentales para
la supervivencia de la especie humana.”
Por otra parte en la sentencia T-964/0032, explica que la tutela no es procedente para la vulneración de
derechos colectivos, pero en sentencia T-528/9233, esta corporación señala la primacía o mayor rango de
los derechos fundamentales sobre los colectivos así:
“Se señala de modo indubitable que este Derecho Constitucional Colectivo puede vincularse con la
violación de otro Derecho Constitucional de rango o naturaleza fundamental como la salud, la vida
o la integridad física entre otros, para obtener, por vía de la tutela, el amparo de uno y otro
derechos de origen constitucional, pues en estos casos prevalece la protección del Derecho
Constitucional Fundamental y es deber del juez remover todos los obstáculos, ofensas y amenazas
que atenten contra éste.”
32 Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ.
33 Magistrado Ponente: Dr. FABIO MORON DIAZ
Pág. 40 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
De esta forma se prueba que tanto por la naturaleza como por las señales formales, como su ubicación
en la constitución o su denominación, los derechos colectivos se encuentran después de los derechos
fundamentales y también después de los derechos sociales que se vinculan directamente con la noción
de Estado Social de Derecho.
Derechos de los niños
El artículo 44 de la constitución de manera evidente, consagra que “los derechos de los niños
prevalecen sobre los derechos de los demás”, lo cual complementa la corte en sentencia T-143 de 5 de
marzo de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz:
”La consideración del niño como sujeto privilegiado de la sociedad produce efectos en distintos
planos. La condición física y mental del menor convoca la protección especial del Estado y le
concede validez a las acciones y medidas ordenadas a mitigar su situación de debilidad que, de
otro modo, serían violatorias del principio de igualdad (CP art. 13). Dentro del gasto público
social, las asignaciones dirigidas a atender los derechos prestacionales en favor de los niños
deben tener prioridad sobre cualesquiera otras (CP art. 350). Todas las personas gozan de
legitimidad para exigir el cumplimiento de los derechos de los niños y la sanción de los
infractores (CP art. 44). La coordinación de derechos y la regulación de los conflictos que entre
éstos se presenten en el caso de que se vea comprometido el de un menor, debe resolverse
según la regla pro infans (CP art. 44).”
La prevalencia de los derechos de los niños es evidente, en los casos anteriormente descritos. Esta
preeminencia se ratifica en las sentencias: T- 326/1993 y Sentencia T-008/92.
Por otro lado la familia goza de una protección especial en la constitución que se refleja en primer
lugar en el artículo 5 que la erige como institución básica de la sociedad y posteriormente en el artículo
42 el cual establece su protección integral. La sentencia T-090/0634 entre otras recuerda dicha
34 Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Pág. 41 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
protección especial que en esta decisión se manifiesta con la protección especial que reciben las
mujeres cabeza de familia. En la Sentencia T-487/94, Magistrado Ponente: se deja claro lo anterior:
“La familia, tanto la constituida a partir del matrimonio como la nacida de vínculos naturales por
la voluntad responsable de conformarla, merece especial protección constitucional, pues es
considerada institución básica y núcleo fundamental de la sociedad”. (Se resalta por fuera del
texto)
2.4.2.3
Artículos de la Constitución Política de Colombia
Teniendo en cuenta lo anterior y dado un análisis de la jurisprudencia constitucional colombiana a
continuación relacionamos los Momentos Esenciales del Ciudadano con los artículos de la Constitución
ligados directamente con estos.
•
•
•
Reconocimiento y desarrollo de la personalidad y de la familia:
-
Artículo 14: Derecho al reconocimiento de la personería jurídica.
-
Artículo 16: Derecho al libre desarrollo de la personalidad
-
Artículo 42: Protección especial a la familia
-
Artículo 20: Libertad de expresión
Acceso a la Justicia y a obtener información del Estado
-
Artículo 29: Derecho al debido proceso
-
Artículo 31: Derecho de apelación de sentencias judiciales
-
Artículo 23: Derecho de petición
-
Artículo 74: Derecho de acceso a los documentos públicos
Derechos políticos
-
•
Artículo 40: Derecho a la participación política
Desarrollo de sus creencias
-
Artículo 18: Libertad de conciencia
Pág. 42 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
-
•
•
•
•
•
•
Artículo 19: Libertad de cultos
Circulación y movilidad
-
Artículo 17: Prohibición de la esclavitud
-
Artículo 24: Libertad de circulación
-
Artículo 28: Libertad individual
-
Artículo 30: Habeas corpus
Información actual y correcta
-
Artículo 15: Derecho a la intimidad personal y familiar, y al buen nombre
-
Artículo 21: Derecho a la honra
Cubrimiento y atención médica
-
Artículo 11: Derecho a la vida
-
Artículo 46: Derecho a la seguridad social para tercera edad
-
Artículo 47: Derechos especiales de los discapacitados
-
Artículo 48: Derecho a la seguridad social integral
-
Artículo 49: Derecho al servicio de salud
Acceso a la propiedad
-
Artículo 51: Derecho a la vivienda digna
-
Artículo 58: Derecho a la propiedad, función social de la propiedad
-
Artículo 60: Derecho de acceso a la propiedad
-
Artículo 64: Derecho de acceso a la propiedad rural
Acceso a servicios públicos
-
Artículo 49: Derecho al servicio de salud
-
Artículo 67: Derecho a la educación como servicio público
Acceso a pensión
-
Artículo 46: Derecho a la seguridad social para tercera edad
-
Artículo 48: Derecho a la seguridad social integral
Pág. 43 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
-
•
•
•
•
Trabajo y desarrollarse en su profesión arte u oficio
-
Artículo 25: Derecho al trabajo
-
Artículo 26: Libertad de escoger profesión u oficio
Acceso al estudio
-
Artículo 27: Libertad de enseñanza
-
Artículo 67: Derecho a la educación
-
Artículo 68: Derecho a fundar establecimientos educativos particulares
-
Artículo 69: Derecho a la autonomía universitaria
-
Artículo 70: Derecho a la cultura
Derecho a Asociarse
-
Artículo 37: Derecho de reunión y manifestación
-
Artículo 38: Derecho de asociación
-
Artículo 39: Derecho a la libre asociación sindical
Financiamiento de los gastos e inversiones del Estado
-
•
•
Artículo 53, inc. 3°: Derecho al pago de pensiones
Artículo 95, Numeral 9: Deber ciudadano de financiamiento del Estado
Desarrollo de la empresa
-
Artículo 333: Libre iniciativa privada
-
Artículo 88: Acción popular para defender la libertad de competencia
Subsidios y ayudas
-
Artículo 43: Subsidio a mujer embarazada
-
Artículo 46 Subsidio a personas de la tercera edad
-
Artículo 64: Subsidio para campesinos
Pág. 44 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
•
Recreación
-
•
•
Protección ambiental
-
Artículo 79: Derecho al medio ambiente sano
-
Artículo 80: Derecho al desarrollo sostenible
-
Artículo 81: Prohibición de armas químicas y nucleares
Derechos del consumidor
-
•
Artículo 52: Derecho al deporte y la recreación
Artículo 78: Derechos del consumidor
Uso y protección de bienes públicos
-
Artículo 82: Derecho al espacio público
-
Artículo 63: Bienes de uso público como parques y sitios arqueológicos son
inalienables, imprescriptibles e inembargables.
-
Artículo 72: Inalienabilidad de los bienes culturales y arqueológicos de la nación
2.4.3 Categorización de los MECs
Dada la justificación legal de la existencia de los MECS anteriormente descrita, en este apartado se
presenta una categorización para agrupar las Cadenas de Trámites identificadas a partir de las actividades
que se describen en los siguientes apartados de acuerdo con la finalidad de cada uno de los siguientes
Momentos Esenciales del Ciudadano.
Tabla 1. Momentos Esenciales del Ciudadano MECs.
MOMENTOS ESENCIALES DEL CIUDADANO
1
Reconocimiento y desarrollo de la personalidad y familia
2
Acceso a la justicia y a obtener información del Estado
3
Derechos Políticos
4
Desarrollo de sus creencias
5
Circulación y movilidad
Pág. 45 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
MOMENTOS ESENCIALES DEL CIUDADANO
6
Información actual y correcta
7
Cubrimiento y atención médica
8
Acceso a la propiedad
9
Acceso a servicios públicos
10
Acceso a pensión
11
Trabajo y desarrollarse en su profesión, arte u oficio
12
Acceso al estudio
13
Acceso a asociarse
14
Financiamiento de los gastos e inversiones del Estado
15
Desarrollo de la Empresa
16
Subsidios y ayudas
17
Acceso a la recreación
18
Protección ambiental
19
Derechos del consumidor
20
Uso y protección de bienes públicos
En los siguientes puntos se describe la relación de la categorización de cada uno de los MECS con los
derechos fundamentales contenidos en la Constitución Política Colombiana, comprendidos en los artículos
del 11 al 41, al igual que con los hallazgos del Estudio Cualitativo de Identificación y Caracterización de los
Momentos Esenciales de los Ciudadanos y las empresas, realizado por el Centro Nacional de Consultoría.
Esta explicación permite entender la temática de las Cadenas de Trámites que se agrupan en cada MEC.
•
Reconocimiento y desarrollo de la personalidad y familia: Algunas Cadenas de Trámites
relacionadas con este momento son solicitud de subsidio familiar de vivienda de interés
social rural,
solicitud de personería jurídica para organizaciones de defensa civil, entre
otras.
•
Acceso a la Justicia y a obtener información del Estado:
Pág. 46 de 114
Algunas cadenas de tramites
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
relacionadas son: Solicitud para acceder al centro de atención y documentación de la
dirección nacional de desastres, Solicitud de información para presentación de Proyectos
que financia el fondo de seguridad y convivencia ciudadana FONSECON
•
Derechos Políticos: Contiene Cadenas de Trámites relacionadas con: Solicitud para
inscripción de candidaturas, solicitud de acreditación de testigos electorales.
•
Desarrollo de sus creencias: Consolida Cadenas de Trámites tales como: Solicitud de
medidas de protección a personas de la población objeto del programa de la dirección de
derechos humanos, solicitud titulación de tierras baldías a comunidades negras
•
Circulación y movilidad: Comprende las Cadenas de Trámites relacionadas con: Solicitud de
documento de viaje, Solicitud de expedición de salvoconductos para extranjeros.
•
Información actual y correcta: Contiene Cadenas de Trámites como: Solicitud de corrección
de la cedula de ciudadanía por cambio de nombre, apellido, lugar de nacimiento o fecha de
nacimiento y solicitud de corrección
del registro civil de nacimiento, matrimonio o
defunción.
•
Cubrimiento y atención médica: Clasifica las Cadenas de Trámites relacionadas con :
Solicitud de citas por el servicio de consulta externa, autorización de medicamentos no
incluidos dentro del Plan Obligatorio de Salud (POS).
•
Acceso a la Propiedad: Comprende las Cadenas de Trámites relacionadas con: Solicitud de
protección de los derechos sobre los predios rurales, solicitud de subsidio para solución de
vivienda.
•
Acceso a Servicios Públicos: Se identifican los momentos asociados con solicitud de
matriculas para los programas académicos de pregrado, solicitud de inscripción y matricula
para cursar programas de pregrado y postgrado a distancia.
•
Acceso a Pensión: Comprende las Cadenas de Trámites relacionadas con el derecho a la
solicitud de pensión por vejez ante el ISS, y Solicitud de pensión de jubilación ante la caja
de previsión social de comunicaciones.
•
Trabajo y desarrollarse en su profesión u oficio: Consolida los derechos fundamentales
inherentes a trabajo y libre escogencia de profesión u oficio en cadenas tales como:
Inscripción de aspirantes al programa de formación profesional (SENA), visitas de abogados
a internos en establecimientos de reclusión.
Pág. 47 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
•
Acceso al estudio: Contiene las Cadenas de Trámites relacionadas con solicitud de licencias
de funcionamiento de escuelas de enseñanza automovilística, solicitud de inscripción y
matricula a programas de educación superior técnico, profesional y especializaciones.
•
Asociarse: Agrupa las Cadenas de Trámites en las que se involucran la obtención de
reconocimiento deportivo de ligas y asociaciones deportivas, solicitud de asociación por
parte de las instituciones de educación superior.
•
Financiamiento de los gastos e inversiones del Estado: Comprende las cadenas de tramites
os momentos relacionadas con: Solicitud de estado de cuenta de aportes parafiscales,
solicitud para autorización de juegos de suerte y azar en la modalidad de rifas.
•
Desarrollo de la Empresa: Comprende las Cadenas de Trámites relacionadas con: solicitud
de constitución para nuevas empresas colombianas en la modalidad de transporte aéreo
regular troncal, solicitud de autorización para constituir una sociedad administradora de
planes de autofinanciamiento comercial.
•
Subsidios y ayudas: Contiene las Cadenas de Trámites relacionadas con postulación y
asignación al subsidio familiar de vivienda, solicitud y preselección de candidatos de becas
internacionales (Icetex).
•
Recreación: Agrupa las Cadenas de Trámites relacionadas con solicitud de permiso de pesca
deportiva en parques naturales nacionales, solicitud de inclusión en el programa de apoyo al
deportista paralimpico colombiano.
•
Protección Ambiental: Consolida las Cadenas de Trámites inherentes con solicitud de plan de
manejo ambiental,
solicitud de autorización de importación de muestras de armas,
municiones, explosivos y sus accesorios y productos químicos en general sin valor comercial.
•
Derechos del Consumidor: Contiene las Cadenas de Trámites relacionadas con solicitud de
compras de mercancías bajo la modalidad de convocatoria especial, solicitud de devolución
y/o compensación de pagos en exceso y pagos de lo no debido.
•
Uso y protección de bienes públicos: Contiene las Cadenas de Trámites relacionadas con
permiso de vertimiento en parques naturales nacionales, permiso de toma y uso de
fotografías y filmaciones en parques naturales nacionales.
Pág. 48 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
Cabe resaltar, que los veinte (20) MECs presentados y priorizados en orden de importancia, cuentan con
una contextualización, que debe servir como guía en el momento de asignar las Cadenas de Trámites que
se identifiquen a cada uno de los MECs.
2.5
Descripción de la metodología de identificación de Cadenas de Trámites
En el siguiente capítulo se presentan las diferentes etapas que se deben desarrollar para la identificación
de las Cadenas de Trámites. Para cada una de ellas se presentará la descripción teórica de la metodología
y posteriormente la aplicación práctica realizada en la ejecución del Proyecto OPTICA.
Ilustración 3. Etapas metodología de identificación de Cadenas.
Levantamiento
de información
Selección
de MECs
Levantamiento
de información
Identificación
de Cadenas
Asignación de
las Cadenas
de trámites
a los MECs
Sensibilización, comunicación y capacitación a los agentes implicados
2.5.1 Sensibilización, comunicación y capacitación de los agentes implicados
Tal y como se mencionó al comienzo del presente documento, el compromiso de las entidades en el
Proyecto es un aspecto que debe prepararse con especial cuidado dado que será la participación y
compromiso de determinados sectores, fundamentalmente de la alta dirección, un elemento esencial para
el impulso y el desarrollo del Proyecto.
En este sentido, y en paralelo a lo largo de este trabajo, se deben
realizar diferentes acciones de
sensibilización, comunicación y capacitación. Dichas acciones deben quedar recogidas en el Plan de
Pág. 49 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
Comunicación, el cual debe hacer parte de una primera actividad de la metodología (ver ANEXO I.
Metodología para la elaboración del Plan de Comunicación).
Como se ha dicho anteriormente las acciones de esta etapa deben ir dirigidas a:
• Sensibilizar: Una de las mayores barreras en los Proyectos de simplificación administrativa es
la resistencia al cambio existente en todas las entidades y organismos involucrados en el
proceso. Por eso es fundamental que desde el principio del Proyecto se realicen continuas
acciones para sensibilizar a todos los organismos, entidades y servidores implicados en el
proceso.
Entre las acciones de sensibilización se pueden implementar las siguientes:
- Darle identidad al Proyecto: Desde el inicio del Proyecto se le debe otorgar un
nombre como marca corporativa que sea llamativo y con el que todos los agentes
implicados identifiquen rápidamente el Proyecto y todas las actividades que de él se
desprendan.
- Folleto de divulgación: Para conseguir llegar a todos los implicados, una opción
puede ser la elaboración de un folleto explicativo, tamaño díptico o tríptico, en el
que se presente el Proyecto con los principales objetivos, fases y beneficios a ser
distribuido en diferentes actos e incluso poder divulgarlo mediante un link en la
página Web corporativa de la entidad contratante.
- Eventos informativos: Es importante identificar diferentes eventos convocados por
la administración para dedicar un espacio a la presentación del Proyecto. En estos
eventos es importante que abarquen a la mayor diversidad de perfiles posibles,
para de esta forma llegar a todos los niveles administrativos.
- Artículos en prensa: Escribir un artículo en el que se presente el Proyecto y remitirlo
a algún canal de prensa que tenga llegada a los grupos de interés identificados en
función del alcance y objetivos del Proyecto.
• Comunicar: A lo largo del trabajo es necesario realizar acciones de comunicación, tanto
interna como externa, sobre los resultados del Proyecto. En este sentido es importante tener
informados a todos los participantes del Proyecto (Entidades involucradas), especificando
Pág. 50 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
resultados parciales y próximas acciones a realizar. De esta forma se consigue que los
agentes implicados no se desvinculen del Proyecto, y si en cualquier instante es necesario
recurrir a ellos, se garantiza su conocimiento de la situación actual.
• Capacitar: De cara a conseguir que la metodología se interiorice en el seno de la
Administración Pública y el conocimiento se mantenga tras la implementación de la misma,
es fundamental realizar un plan de capacitación en el que se incluyan las siguientes
actividades:
- Identificar los grupos de capacitación: Un primer paso es identificar a qué perfiles
es clave capacitar para, de esta forma, minimizar la fuga de conocimiento.
- Definir los temas a capacitar: Una vez identificado el quien, deberá elaborarse el
temario de la capacitación.
- Fechas de capacitación: Lo ideal es que las capacitaciones se vayan realizando a
medida que se van finalizando las etapas del Proyecto o en función de las
necesidades. Una vez finalizada la parte operativa del Proyecto, es necesario
realizar una capacitación global sobre las diversas metodologías aplicadas durante
el mismo.
CASO PRÁCTICO OPTICA
En el caso práctico del Proyecto OPTICA se realizaron una serie de acciones de sensibilización y
comunicación al principio de Proyecto, entre las que se encuentran las siguientes:
• Asignación de la imagen corporativa del Proyecto: El primer paso para dotar al Proyecto de
notoriedad y reconocimiento visual es identificar un nombre corporativo al Proyecto. Dicho
nombre debe ser llamativo, pegadizo e ir acompañado de un logo que identifique desde el
principio a las actividades relacionadas con él. En este caso, se envió un correo interno a
todos los integrantes del equipo de trabajo del Proyecto (Agenda de Conectividad, DAFP y
everis) e incluso a personal externo al Proyecto, requiriendo propuestas de nombre para el
Proyecto.
Pág. 51 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
Una vez recogida la lista de nombres, se realizó una votación interna mediante la cual se
seleccionó el nombre con el eslogan. Luego de los cual, consensuado el nombre con el
eslogan correspondiente, se realizaron varios prototipos de logo para dar al nombre una
imagen corporativa.
El resultado final fue el siguiente:
- Nombre: OPTICA. Mediante el nombre se representó el objetivo del Proyecto,
OPTImización de Cadenas de Trámites, dándole énfasis a las Tecnologías de la
Información mediante el resalte de la parte “TIC” del nombre.
- Eslogan: “Con la Visión del Ciudadano”. La frase que se introdujo como eslogan
refleja el enfoque que se le quiere dar al Proyecto, en el que la perspectiva del
ciudadano tiene un papel relevante.
- Logo: Mediante el logo se le intentó dotar al Proyecto de una imagen corporativa
que fuese atractiva y con la que los agentes implicados se pudieran identificar con
el Proyecto. Dicha imagen contenía tanto el nombre como el eslogan. Como un
detalle aparte, se incluyó el mapa del Estado Colombiano, dando idea del alcance
del Proyecto.
Ilustración 4. Logo OPTICA.
• Eventos de sensibilización y comunicación: Como se comentó anteriormente, una de las
actividades primordiales es la sensibilización de los agentes clave. Para ello, desde el
Proyecto OPTICA, se promovieron diferentes eventos:
- Participación en conferencias: El equipo de trabajo de OPTICA presentó el Proyecto
en el “PRIMER FORO NACIONAL DE RACIONALIZACIÓN DE TRÁMITES PÚBLICOS”.
Certicámara, filial de la Cámara de Comercio de Bogotá (CCB) en conjunto con el
Departamento Administrativo de la Función Pública, y la Agenda de Conectividad se
expusieron y resaltaron las experiencias de racionalización, automatización y
Pág. 52 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
optimización de los trámites públicos de mayor impacto. Lo anterior con el fin de
retomar elementos metodológicos que permitan multiplicar estos logros en todas
las entidades públicas para así consolidar un Estado moderno cercano al ciudadano
afianzando la estrategia de Gobierno electrónico. En este marco, se hizo la primera
presentación pública del Proyecto OPTICA.
- Desayuno presentación OPTICA a las Entidades: Con el objetivo de informar a los
administradores de trámites de las entidades del Estado respecto de las tareas en
las que iba a ser clave su participación, y para captar su compromiso, se convocó a
un desayuno en el que se presentó el Proyecto OPTICA y se definieron las líneas de
trabajo que se iban a seguir para el levantamiento de la información. Esta actividad
era de carácter crítico dado que los administradores de los trámites son los
interlocutores más importantes para realizar el levantamiento de la información. Al
evento asistieron 195 invitados, en representación de más de 100 entidades del
Estado Colombiano.
- Sensibilización ante la Alcaldía Mayor de Bogotá: Se realizó una reunión con la
Dirección de servicio al ciudadano de la Alcaldía con el fin de socializar el Proyecto
en el nivel territorial.
• Comunicaciones internas: En la línea de la demostración del liderazgo de la Dirección de la
Agenda de Conectividad y el DAFP, previo a la convocatoria del desayuno de presentación a
las entidades del Proyecto OPTICA, se envió una comunicación a las entidades (tanto por
correo electrónico como por correo ordinario) invitándoles al evento y describiéndoles las
principales líneas de OPTICA, tanto a los Representantes Legales, como a los Jefes de
Planeación.
• Capacitaciones internas: Con la intención de que el conocimiento que se vaya generando a
lo largo del Proyecto se quede en el cliente, durante las diferentes etapas del Proyecto, se
realizaron las siguientes actividades de capacitación:
- Taller de Mejores Prácticas: Se realizó un taller en el que se presentaron las
principales experiencias, tanto por parte del equipo consultor, como por parte de la
Agenda de Conectividad y el DAFP, en referencia a diferentes aspectos relacionados
Pág. 53 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
con la simplificación administrativa.
- Capacitación de Gestión de Proyectos: En la primera etapa del Proyecto, se
entregaron diferentes documentos en los que se plasmaba la metodología de
gestión de Proyectos (Normas de Gestión, Gestión de Riesgos, cronograma
detallado, etc.).
2.5.2
Levantamiento de la información
La etapa de levantamiento de la información es clave para la correcta evolución del resto del Proyecto.
Dado lo anterior, es muy importante identificar:
A. Información a levantar
B. Identificación de los administradores del trámite objetivo
C. Herramientas para el levantamiento de la información
D. Envío y seguimiento del levantamiento de la información
Ilustración 5. Fases metodología levantamiento de información.
A. Información a
Levantar
B. Identificación de
Interlocutores
C. Definición
Herramientas de
Levantamiento
Pág. 54 de 114
D. Envío y Seguimiento
de la Información
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
2.5.2.1
Información a levantar
La información necesaria que se debe recopilar durante el inicio del Proyecto se divide en dos tipos:
Información General e Información Concreta sobre los Trámites.
Información General:
La información general hace referencia a toda la documentación necesaria para el conocimiento de la
entidad ejecutora de la iniciativa de optimización administrativa así como toda la información existente
referente a los trámites objeto de estudio. En este sentido, se deberá levantar, como mínimo, la siguiente
información:
•
Organigrama general de la entidad ejecutora de la iniciativa: Es importante conocer el
marco operativo y directivo en el que se mueve el Proyecto, identificando las personas clave
y los cargos que, en determinados momentos, pueden desbloquear situaciones críticas del
Proyecto.
•
Marco jurídico y organizativo de los trámites: Como se mencionó anteriormente, el punto
de partida en el que se enmarcan los Proyectos de optimización administrativa es la
legislación que existe referente a estos temas. En este sentido, es necesario conocer todas
las leyes, normas, resoluciones y demás documentos que actúan como incentivo de una
iniciativa de este tipo, dado que, como su misma definición indica, un trámite es un
“Conjunto o serie de pasos o acciones reguladas por el estado, que deben efectuar los
beneficiarios para adquirir un derecho o cumplir con una obligación prevista o autorizada
por la ley”.
•
Clientes actuales y potenciales: Es necesario conocer el público objetivo de la cadena en el
marco del Proyecto de optimización y del que se va a necesitar levantar la información, para
en función de su volumen, recurrir a unas u otras herramientas para que el levantamiento
de la información se realice de forma exitosa y eficiente.
•
Directrices políticas o de otro orden de la entidad. Objetivos estratégicos: Antes de
Pág. 55 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
implantar cualquier metodología, incluso antes de su propia definición, es fundamental
conocer las líneas estratégicas que en los aspectos relacionados con la optimización
administrativa tiene la entidad que lidere la iniciativa, para de esta forma poder ajustar
dicha metodología a sus necesidades básicas.
En este sentido, también es necesario conocer si existe alguna directriz que, a nivel político,
vaya a marcar los principales objetivos del Proyecto.
•
Información publicada en prensa referida al ámbito del Proyecto: Se sugiere tener un
sistema para poder detectar la publicidad que del Proyecto se hace en prensa, tanto de cara
a incrementar la notoriedad del Proyecto, como para conocer cualquier crítica o información
que se genere al respecto.
•
Iniciativas en curso: Al comenzar el Proyecto es importante recopilar todos los informes,
memorias, diagnósticos y publicaciones sobre las iniciativas en curso relacionadas con el
Proyecto, con el objetivo de poder aprovechar sinergias y trabajos realizados con
anterioridad.
•
Entidades involucradas: Durante esta actividad es necesario identificar las entidades
relacionadas con el ámbito del Proyecto, así como los trámites objetivo del Proyecto,
inherentes a cada una de las entidades. Dicha identificación será fundamental para acotar el
alcance y la magnitud del Proyecto y de la información a levantar.
Una vez recopilada toda la información que permite definir el ámbito del Proyecto, es necesario realizar por
parte de la entidad líder de la iniciativa unas cartas-oficios de colaboración profesional a las diferentes
entidades implicadas, en las que se expone el objetivo y el alcance del trabajo a realizar, se solicita su
compromiso con el Proyecto, así como la colaboración en el desarrollo del mismo.
Uno de los objetivos de esta carta debe ser informar a los representantes legales de las entidades las
necesidades concretas que se requieren de la entidad, así como solicitar la delegación de los funcionarios
participantes o interlocutores, ya sea por ser administradores de los trámites, o por su conocimiento
detallado de los mismos.
Pág. 56 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
Una vez hecho lo anteriormente descrito, se puede determinar de forma más concisa el alcance del
Proyecto, al tener la relación completa de las entidades, sus trámites y los administradores de los mismos,
y se procede a recabar más información.
Información sobre Trámites:
La información que se obtenga sobre los trámites será el punto de partida para la optimización. Dicha
información la deben facilitar los administradores o responsables del trámite, que son los que tienen el
conocimiento detallado del mismo.
En el apartado del caso práctico de OPTICA, se describen los campos necesarios para una comprensión
completa de los trámites.
2.5.2.2
Identificación de los administradores del trámite objetivo
En paralelo a la identificación de la información clave que se solicite a las entidades, se debe definir la
estrategia del levantamiento de la información en cuanto a la identificación de los administradores de los
trámites a los que se les va a requerir su apoyo. Una correcta identificación del interlocutor será clave en
todo el proceso de levantamiento de la información. Es recomendable que el administrador del trámite
tenga un gran conocimiento sobre el funcionamiento de todos los trámites de la entidad en profundidad, y
que desempeñe un perfil operativo dentro de la entidad.
Para obtener la información necesaria, es indispensable contar con las bases de datos de contactos y
realizar su validación y, en su caso, actualización de la información existente. La actualización de la base
de datos de contactos es fundamental para tener el acceso esperado a las entidades implicadas en el
Proyecto y poder, de esta manera, acceder a la información de cada uno de los trámites objeto de estudio.
Dicha base de datos deberá incluir, como mínimo, los datos del administrador del trámite y de su
supervisor:
Pág. 57 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
•
Nombre y apellidos
•
Entidad a la que pertenece
•
Puesto o cargo
•
Dirección de correo electrónico
•
Contacto telefónico
•
Dirección Postal
Es importante poder reconocer con los administradores de los trámites identificados, cuáles entidades son
las más receptivas y aquellas que presentan una mayor resistencia al cambio, con el propósito de preparar
un trabajo de sensibilización sobre éstas últimas.
Es fundamental que el interlocutor identificado acompañe al equipo de trabajo a lo largo de todo el
proceso de simplificación, y en este sentido es crítico crear un vínculo con el mismo para no cambiarlo en
ningún instante del Proyecto.
2.5.2.3
Herramientas para el levantamiento de la información
Durante esta actividad se deberá definir la Ficha de Trámites, que contendrá toda la información que se
requiere levantar de las entidades según lo determine el equipo líder del Proyecto. Dicha ficha será a su
vez el mecanismo o la herramienta mediante la cual se le pedirá la información a las entidades y el
producto final de la etapa de levantamiento de la información.
Adicionalmente al levantamiento de información, es importante identificar cualquier herramienta existente
que pueda estar recopilando la información de los trámites objeto de estudio. En este sentido, las bases de
datos que hayan recopilado este tipo de información son un buen punto de partida.
Pág. 58 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
La herramienta que se utilice para levantar la información (o completar la que ya exista en el repositorio)
debe tener las siguientes características básicas:
•
Fácil manejo: Las herramientas que se utilicen para levantar la información de las entidades
deben ser sencillas, dado que no se deben dar por supuestos los conocimientos técnicos de
la persona que deberá hacer uso de ésta. Preferiblemente se recomienda el uso de
herramientas de Office (Excel, Access, Word, etc.).
•
Clara: El documento de recopilación de información debe ser autoexplicativo, ya sea con un
manual de usuario adjunto, o realizando los comentarios pertinentes con el objetivo de
minimizar los problemas y barreras para la persona que haga uso de ésta.
•
Optimizar el trabajo del usuario de la herramienta: El objetivo es minimizar el trabajo del
usuario de la herramienta para de esta forma conseguir optimizar los tiempos de respuesta
de los mismos. En este sentido, se recomienda que, en la medida de lo posible, se utilicen
campos que se rellenen con opciones cerradas (checks, desplegables, etc.).
•
Fácil tabulación: Aparte de la facilidad de utilización para las entidades, es fundamental
enfocar la elaboración de dichas herramientas con un sentido práctico que facilite la
tabulación y el tratamiento posterior de los datos, para de esta forma poder extraer la
información de la manera más eficiente posible, dado que el volumen de información a
tratar acostumbra a ser muy elevado.
2.5.2.4
Envío y seguimiento del levantamiento de la información
Una vez acordada la información clave referente a los trámites que se requerirá, e identificados los
administradores de los trámites y las herramientas para levantar la información, se debe interactuar con
los interlocutores para requerirles la colaboración necesaria, enviándoles el formato definido anteriormente
para su diligenciamiento.
Este punto es muy importante para el Proyecto, por lo cual es clave realizar un seguimiento exhaustivo del
estado de la recopilación de la información. Dicho seguimiento será fundamentalmente telefónico, e incluso
Pág. 59 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
en casos concretos será conveniente mantener una reunión con los responsables del levantamiento de la
información en las entidades. Dichos casos, son aquellos en los que se presenten problemas o dificultades
con el levantamiento de la información, o aquellos en los que la información recibida no haya quedado
suficientemente clara y se necesite algún ajuste.
Para realizar el seguimiento se recomienda llevar una tabla que puede contener los siguientes campos:
Tabla 2. Envío y seguimiento de la información.
SECTOR
Entidad
Trámite
Responsable
Datos de
contacto
Fecha de
envío del
formulario
Comentarios
Seguimiento
al envío
Fecha de
recepción
Información
completa?
El producto esperado de la fase de Levantamiento de la Información son las fichas de los trámites objeto
de estudio.
CASO PRÁCTICO OPTICA
En la imagen siguiente se presenta el proceso identificado para el levantamiento de la información en el
Proyecto OPTICA. A continuación se describen los pasos:
Ilustración 6. Fases metodología levantamiento de información (Caso práctico OPTICA).
Pág. 60 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
Competitor C
Competitor G
Competitor D
Competitor F
Your store
Competitor E
BD
En el caso concreto del Proyecto OPTICA, se partió de un trabajo previo existente realizado por la Agenda
de Conectividad y el DAFP. La existencia del SUIT (Sistema Único de Información de Trámites) (1) significó
un punto de partida importante toda vez que se trata de un repositorio de la información existente en
cuanto a los trámites del Estado Colombiano.
Se consideró que la manera más operativa y eficiente de obtener la información era teniendo acceso a la
Base de Datos del SUIT (2) para ser analizada y requerir a las entidades con el propósito de realizar una
revisión de la información cargada, corrigiendo errores y completando la información faltante, para reducir
de esta forma el trabajo a realizar por las entidades.
Una vez analizada la información existente en la Base de Datos del SUIT, y tras un conjunto de reuniones
de trabajo con el equipo de la Agenda de Conectividad y el DAFP, se seleccionaron los campos clave (3)
(de todos los incluidos en el SUIT) que posteriormente se solicitaron a las Entidades involucradas.
Dichos campos son los que se presentan a continuación:
Pág. 61 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
•
Información General
-
Nombre del trámite: Nombre autoexplicativo del trámite.
-
Tipo de trámite: Con el objetivo de facilitar la posterior identificación de Cadenas de
Trámites o de Trámites Tipo, es importante definir unas tipologías de trámites que
permitan agrupar a todos ellos (autorizaciones, subsidios, solicitudes de cita, etc.).
-
Trámite realizado por medios electrónicos (Sí/No): Este campo permitirá priorizar los
trámites, para afrontar primero aquellos que tengan un grado de informatización
mayor.
-
A quién está dirigido: Identificar si el beneficiario del trámite es persona natural,
jurídica o ambas.
•
-
Persona jurídica (Derecho Público / Derecho Privado).
-
Ciudadano (Extranjero / Colombiano / Residente).
-
Edad (Mayor Edad / Menor Edad).
Lugares y fechas
-
•
Vigencia del trámite: Detalle del tiempo en que el resultado del trámite es válido.
Pasos y requisitos
-
Tipo de requisito y observaciones al mismo: Detalle de los requisitos que tiene que
cumplir el beneficiario del trámite, agrupados según su tipología e incluyendo las
observaciones necesarias para acotar las obligaciones de los ciudadanos para cada
uno de los requisitos.
-
Documentos necesarios: Como se ve más adelante, este campo es clave para la
identificación de las Cadenas de Trámites. En concreto la entidad que origina el
documento será clave para identificar la relación entre las entidades, será, en
definitiva, el eslabón que servirá de “conexión” entre los diferentes caminos que
formarán las Cadenas de Trámites. En este caso se deben identificar los siguientes
criterios:
Tipo: Agrupación de documentos por tipología para, posteriormente, poder
optimizar el número de documentos distintos y su descripción. En este
Pág. 62 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
sentido, los documentos pueden ser denuncias, estudios técnicos, estados
financieros, etc.
Descripción y atributo (original, copia, etc.).
Entidad de origen: Este criterio es clave en la implementación de la
metodología, ya que será el que permita conectar la entidad y el trámite que
solicita el documento con la entidad y el trámite que lo ofrecen o
proporcionan. La entidad origen podrá ser una entidad privada, otra entidad
pública, el solicitante o la propia entidad que solicita el documento.
Trámite origen: Otro de los criterios clave, junto con la entidad origen, será el
trámite que genera el documento en la entidad oferente o generadora del
documento.
-
Pasos que debe seguir el usuario (Nombre del paso, medio utilizado y descripción
detallada): Esta información debe ser lo más detallada posible, dado que será la
única información que se recibirá sobre el flujo que debe seguir el trámite, y lo que
permitirá identificar los puntos de ruptura existentes en el proceso.
-
Pasos que debe seguir el administrador (Nombre del paso, medio utilizado y
descripción detallada): De la misma forma que en el caso anterior, los pasos que
debe seguir el administrador definirán parte del flujo de tramitación de los
procedimientos.
-
Otros campos que se pueden levantar son los siguientes:
Datos relevantes de los documentos requeridos para realizar el tramite
Datos sobre el pago del trámite: Tanto si se requiere pago para la ejecución
del trámite como, en su caso, el valor del mismo para el ciudadano.
•
Respuesta al trámite
-
Dependencia y cargo que resuelve el trámite: Este campo permite identificar los
roles (ejecutores, seguidores, colaboradores) responsables de la ejecución del
trámite.
-
Tipo de respuesta: Este campo permite identificar el resultado que se obtiene al
finalizar el trámite (acto administrativo, cita, etc.).
-
Atributo de la respuesta: Mediante este campo se identifican, en algunos casos, el
Pág. 63 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
formato de la respuesta demandada por la entidad (autenticación notarial, huella,
firma, original, copia, etc.).
-
Forma de envío de la respuesta: Fundamentalmente permite identificar ineficiencias
en las comunicaciones de las entidades.
•
Normas y Estadísticas
-
Usuarios por medios electrónicos del trámite (Valor año anterior / Año actual)
-
Usuarios potenciales del trámite (Valor año anterior / Año actual).
-
Usuarios efectivos del trámite (Valor año anterior / Año actual).
-
Coste medio del trámite para el ciudadano.
-
Porcentaje de recaudación sobre el presupuesto de la entidad.
-
Tipo de racionalización.
-
Legislación y normativa aplicable.
Una vez analizada la información de la Base de Datos del SUIT e identificados los campos clave, se trabajó
en dos líneas:
•
Elaborar el cuestionario de recopilación de información (Ficha de Trámites) (4) para las
entidades, con los campos identificados anteriormente como “campos clave”.
•
Desarrollo de una aplicación (Macro de Excel) para migrar la información de la Base de
Datos en el formato definido para la recopilación de la información.
A continuación se muestra un ejemplo ilustrativo de la herramienta utilizada en el Proyecto OPTICA. En
este caso se envió un formato Excel con una navegación mediante hipervínculos para facilitar el manejo y,
en la medida de lo posible, con campos desplegables para, de esta forma, facilitar la labor a las entidades
y homogeneizar la información recopilada.
Pág. 64 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
Ilustración 7. Cuestionario recopilación de información.
ILU
ST
RA
TIV
O
En dicho formulario se incluyeron en amarillo aquellos campos que debían ser diligenciados por las
entidades, con una funcionalidad por medio de la cual se identifican los cambios modificados o
complementados por las entidades. Dicha información generó como resultado un archivo Excel para cada
uno de los trámites de las entidades involucradas.
En paralelo con las actividades anteriormente descritas se genera una base de datos de contactos (5). Para
ello se tomó como base la información existente en las bases de datos de la Agenda de Conectividad y el
DAFP, tal como se muestra en tabla 3, información que se depuró en reuniones con el personal del DAFP y
la Agenda de Conectividad para identificar a los interlocutores idóneos y de esta forma priorizar las
entidades en función de su facilidad de acceso.
Tabla 3. Formato de contactos.
ILU
ST
Pág. 65 de 114
RA
TIV
O
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
Una vez concertada la información necesaria a levantar, e identificados los interlocutores idóneos, se
procede al envío de la información a las entidades (6) para su diligenciamiento.
Finalmente, es clave la última parte del proceso, en la que se realiza un seguimiento del diligenciamiento
de la información por parte de las entidades (7). Esta actividad es muy importante para tener el control de
la situación y de los tiempos de respuesta de las entidades, ya que en estos casos, éste puede ser un
cuello de botella para el Proyecto.
2.5.3 Selección de MECs
Paralelamente con la identificación de las Cadenas de Trámites se deben identificar los MECs que
posteriormente agruparán las cadenas. Los MECs serán los encargados de actuar a modo de Interface
entre el Estado y el ciudadano con el objetivo de que los trámites del Estado sean invisibles para el
ciudadano y así facilitar su tramitación y la relación del ciudadano con el Estado, situando al ciudadano en
el eje central.
En este sentido, la identificación de los MECs no debe ser arbitraria, y debe cumplir las siguientes
características:
•
Representantes de las necesidades del ciudadano: Dado el nuevo enfoque que está
asumiendo la Administración Pública, en el que el centro pasa de ser el administrador al
administrado, es necesario tener en cuenta que en los MECs deben estar representadas las
necesidades e inquietudes del ciudadano/empresario en referencia a los trámites del Estado.
De esta forma se incluye la visión del ciudadano y del empresario en la identificación de las
Cadenas de Trámites
•
Amigables para el ciudadano: Como se ha mencionado anteriormente, se debe procurar que
los MECs actúen como conexión o interfase entre los trámites del Estado y el ciudadano, por
lo que es clave que sean cercanos al ciudadano. Con este fin, los MECs deben tener las
siguientes particularidades:
Pág. 66 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
-
Sencillos: En un lenguaje que entienda cualquier ciudadano.
-
Intuitivos: Los MECs no deben requerir explicaciones añadidas para su comprensión,
sino que su nombre debe reflejar claramente su contenido.
-
De fácil recordación: Los MECs deben quedar en la mente del ciudadano de una vez,
produciendo un elevado impacto.
•
Contienen todos los trámites: La principal característica del conjunto de los MECs, y una de
las de más difícil cumplimiento, debe ser la inclusión de todos los trámites sin que ninguno
de ellos se quede sin ser identificado dentro de un MEC, lo anterior para permitir que el
ciudadano pueda acceder a todos sus derechos y obligaciones mediante ellos.
La funcionalidad de los MECs se muestra en la ilustración 8 donde se señala por un lado el contacto que el
ciudadano tiene con el Estado a través de los MECs (parte inferior de la ilustración), en la que el ciudadano
no tiene conocimiento de lo que hay por detrás (las Cadenas de Trámites), y por otro lado, quedan
representadas las Cadenas de Trámites (parte superior de la ilustración), la gestión de las cuales debe
realizar el Estado. De este modo se consigue la invisibilidad de los trámites y de las Cadenas de Trámites
ante en ciudadano y el empresario.
Ilustración 8. Identificación MECs – Cadenas de Trámites.
IL U
Carrera Administrativa
Licencia Ambiental
Subsidio de Vivienda
ST
RA
T IV
Cadenas
de
Trámites
MECs
(Interface)
Trabajo y
desarrollarse
en su
profesión
arte u oficio
Protección
ambiental
Pág. 67 de 114
Acceso a la
propiedad
Subsidios y
ayudas
O
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
De cara a la identificación de los MECs son varios los mecanismos que pueden utilizarse:
•
Encuestas: Por este medio se realizan encuestas a ciudadanos, empresarios y servidores
públicos para detectar las necesidades que tienen en referencia a los trámites.
•
Cuestionarios: La llegada a los empresarios se facilita desde el punto de vista de la
recopilación de la información mediante formularios cerrados que tengan como objetivo
obtener las prioridades y demandas de los empresarios con referencia a su relación con el
Estado.
•
“Grupo Focal”: Las sesiones de grupo o discusión moderada, son por definición un
acercamiento directo y cualitativo de una investigación. Es una entrevista conducida de una
manera no estructurada y natural por un asesor entrenado entre un grupo pequeño de
personas.
•
Panel de expertos: Sesiones de trabajo con expertos en temas relacionados con la
simplificación administrativa para validar la identificación de los MECs.
CASO PRÁCTICO OPTICA
En el caso del Proyecto OPTICA, para la identificación de los MECs se realizaron las siguientes actividades:
PUNTO DE PARTIDA NORMATIVO.
En primer lugar, se aceptó como punto de partida, que la forma más sencilla de identificar la totalidad de
los trámites del Estado Colombiano era asumiendo que los MECs pueden ser categorizados desde la base
de los derechos, deberes y obligaciones previstos en la Constitución Política, variando de manera sutil
dependiendo del ámbito territorial.
Como se dijo en la introducción del concepto, se evidencia que la categorización de cada uno de los MECs
depende de su importancia, impacto y prioridad. Ahora bien, la inclusión de los trámites en cada uno de los
MECs, no depende de su importancia, impacto o prioridad, pudiendo darse el caso de que un trámite esté
incluido en varios MECs.
Pág. 68 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
Teniendo en cuenta estos dos insumos, el punto de partida para la identificación de los MECs fueron los 20
derechos fundamentales consagrados en la constitución, tal y como se explicó anteriormente en el
apartado 2.4
Para elaborar dicha agrupación se desarrollaron los criterios jurídicos basándose en consideraciones hechas
por la Corte Constitucional colombiana y en doctrina internacional, y demás fuentes que concurren en una
teoría de los derechos humanos. Además de esto, se buscó seguir con el concepto de MECs, siendo
coherentes con el mismo y desarrollándolo más a fondo.
Así pues, la primera identificación de los MECs sería equivalente a la priorización de los Derechos
Fundamentales de la Constitución Política, quedando como se presenta en la Tabla 1 Momentos Esenciales
del Ciudadano del numeral 2.4.3 Categorización de los MECs.
“FOCUS GROUP” o GRUPO FOCAL
De forma complementaria a los 20 derechos fundamentales, la Agenda de Conectividad mediante un
contrato con el Centro Nacional de Consultoría elaboró una serie de “Grupos Focales” para obtener el
insumo de las necesidades del ciudadano y en consecuencia identificar cuales son para ellos sus Momentos
Esenciales en la vida.
Los objetivos concretos del ejercicio de los Grupos Focales fueron los siguientes:
•
Identificar los momentos esenciales de los ciudadanos y de las empresas
•
Detallar cómo viven esos momentos los ciudadanos y las empresas
•
Indagar sobre lo que esperan los ciudadanos y las empresas del Estado en esos momentos
•
Averiguar cuales de los momentos identificados se pueden catalogar como prioritarios
Para la realización de los “Grupos Focales” se utilizó la metodología de la Técnica Nominal de Grupos
(TNG), que permite hacer un análisis de las percepciones individuales y comparaciones inter e intragrupal.
Los grupos identificados para la realización de las sesiones fueron los siguientes:
Pág. 69 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
Tabla 4. Grupos focales identificados35.
Tipo de Investigación:
Cualitativa
Estratos 1, 2 y 3
Estratos 4, 5 y 6
6 grupos
focales
Adultos mayores estratos 1, 2 y 3
Ciudadanos
Población desplazada
Población de un municipio de tierra fría
Población de un municipio de tierra caliente
Pequeña (0 a 50 empleados)
3 grupos
focales
Empresas
Mediana (50 a 200 empleados)
Grande (más de 200 empleados)
A partir de la Técnica Nominal de Grupos (TNG) se elaboraron dos guías de sesiones de grupo, que fueron
revisadas en el ámbito del Proyecto OPTICA:
•
Ciudadanos
•
Empresas
En la guía de ciudadanos se introdujo un “menú” para agrupar las respuestas. Este contiene la lista de 20
derechos, deberes y obligaciones constitucionales que se podrían llegar a equiparar a los Momentos
Esenciales de los Ciudadanos.
35
Centro Nacional de Consultoría (CNC)
Pág. 70 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
Tabla 5. Menú guía ciudadanos36.
Menú empleado en la guía para los ciudadanos
Familia
Atención médica
Acceso a propiedades
Pensión
Impuestos
Creación de empresa
Servicios públicos
Justicia
Trabajo
Estudio
Subsidios
Recreación
Quejas
Creencias
Elegir o ser elegido
Medio Ambiente
Información
Uso de bienes
públicos
Circulación y
movilidad
Asociarse
En la guía de empresas no se empleó un “menú” preestablecido con los derechos, sino que se elaboraron
distintos menús de acuerdo con la información que fueron arrojando los grupos focales, en los que se
intentaron agrupar los momentos de contacto con el Estado.
Las guías de preguntas realizadas tanto a ciudadanos como a empresarios se sintetizaron de la siguiente
forma:
Tabla 6. Guion preguntas ciudadanos37.
Preguntas para los ciudadanos
hallazgos esperados
Identificar correspondencias entre los momentos
1. ¿Cuáles han sido los momentos importantes de la vida?
2. ¿Cuáles son los momentos importantes de contacto con el Estado (equiparables
a los momentos esenciales del ciudadano)?
importantes de la vida personal y los momentos
esenciales de los ciudadanos
Validar el menú de derechos, deberes y obligaciones
3. Clasificación de los momentos esenciales del ciudadano en el menú con los
identificado en el ámbito del Proyecto Optica por el
derechos, deberes y obligaciones.
Programa Agenda de Conectividad.
Identificar la percepciones asociadas a los momentos
esenciales
4. Detallar las actividades relacionadas con los momentos esenciales de los
Identificar peticiones de los ciudadanos asociadas a los
ciudadanos
momentos esenciales
Identificar los medios empleados por los ciudadanos
asociadas a los momentos esenciales
5. ¿Cuales son los derechos, deberes y obligaciones, (equiparables a momentos
Priorizar los derechos, deberes y obligaciones
esenciales de los ciudadanos) que son prioritarios para el grupo?
equiparables a los momentos esenciales de los
ciudadanos para cada grupo.
36
Centro Nacional de Consultoría (CNC)
37
Centro Nacional de Consultoría (CNC)
Pág. 71 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
Tabla 7. Guía preguntas empresarios38.
Preguntas a los empresarios
hallazgos esperados
1. ¿Cuáles han sido los momentos importantes de la empresa?
Identificar correspondencias entre los momentos
2. ¿Cuáles son los momentos importantes de contacto con el Estado
importantes de la empresa y los momentos esenciales de
(equiparables a los momentos esenciales de la empresa)?
los ciudadanos
3. ¿Cómo podemos clasificar los momentos esenciales de la empresa?
Creación de un menú de momentos esenciales de la
empresa.
Identificar la percepciones asociadas a los momentos
esenciales
4. Detallar las actividades relacionadas con los momentos esenciales de la
Identificar peticiones de las empresas asociadas a los
empresa.
momentos esenciales
Identificar los medios empleados por las empresas
asociadas a los momentos esenciales
5. ¿Cuales son los momentos esenciales de la empresa, identificados en el menú,
Priorizar los momentos esenciales de las empresas para
que son prioritarios para el grupo?
cada grupo.
2.5.4 Análisis de la información
El objetivo final de esta actividad será confirmar que la información recibida de las entidades es la
esperada y la necesaria para, en las posteriores etapas, automatizar en la medida de lo posible la
identificación de las Cadenas de Trámites. Para ello se realizarán las siguientes actividades:
2.5.4.1
38
•
Revisión y estandarización de la información.
•
Identificación de los eslabones o conexiones de la cadena.
Revisión y estandarización de la información.
Centro Nacional de Consultoría (CNC)
Pág. 72 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
Durante esta actividad se deberá comprobar que se ha recibido toda la información necesaria de las
entidades involucradas, y a su vez se homogeneizará la información recibida. El producto final de esta
actividad se refleja en tres listados definitivos: El listado de entidades, el listado de trámites y el listado de
documentos definitivos. Para ello se realizarán las siguientes tareas:
•
Verificación de la información recibida: Esta actividad es importante para el buen
funcionamiento de las etapas posteriores del Proyecto dado que estas no serán eficientes si
la información es incorrecta o imprecisa. Para ello se debe contrastar la siguiente
información referente a los trámites:
-
Confirmar que la información recibida en las Fichas de Trámites esté completa, es
decir, que todos los campos de la ficha estén correctamente diligenciados.
-
Verificar especialmente que los siguientes campos están diligenciados:
Nombre del Trámite
Entidad que genera el trámite
Documento/s solicitado/s por el trámite
Entidad de origen del documento solicitado
Trámite que genera el documento solicitado
Como se ha descrito anteriormente, tener información verídica en estos cinco
campos son los que permiten que la metodología sea un éxito, ya que a partir de
esta información se generan las conexiones que forman las Cadenas de Trámites.
•
Definición del listado final de entidades: Una vez recibida toda la información es
fundamental concertar un listado definitivo de entidades involucradas para que a partir de
este momento se haga referencia a éstas de la misma manera. Esto será clave para
automatizar las Cadenas de Trámites.
En este listado deben incluirse, tanto las entidades públicas (ejecutoras de los trámites)
como las entidades privadas involucradas en la ejecución de los mismos (notarías, etc.).
•
Identificar entidades tipo: En algunos casos pueden existir entidades cuyos trámites y
procedimientos no varían entre ellas, por lo que se pueden agrupar dentro de una misma
Pág. 73 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
entidad. Dichas entidades se agrupan bajo el epígrafe de Entidades Tipo. Este puede ser el
caso de las Universidades, las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), etc.
•
Definición del listado final de trámites: Sobre el listado enviado a las entidades, puede darse
el caso de que algunos de sus trámites estuviesen obsoletos o hayan cambiado, o
simplemente los hayan eliminado. Esos trámites deberán ser identificados y eliminados del
listado oficial.
De la misma forma podría darse el caso contrario, que la entidad haya creado nuevos
trámites, los cuales se deberán añadir a la lista. Una vez se tengan estos dos insumos
contrastados, se estará en disposición de crear un listado consensuado de trámites.
•
Identificar trámites tipo: Una vez identificado el listado de trámites, puede darse el caso que
existan trámites comunes para varias entidades. Dichos trámites se agruparán en uno sólo y
se marcarán como trámites tipo. Este podría ser el caso de las Licencias Ambientales, las
Licencias Militares, etc.
•
Definir el listado final de documentos: Al igual que en los casos anteriores cuando se tenga
toda la información será pertinente homogeneizar la nomenclatura de los documentos. Esta
tarea adquiere un carácter crítico, dado que el documento va a ser el eslabón que permitirá
identificar las conexiones, que a su vez formarán las Cadenas de Trámites.
En esta tarea es clave homologar el documento que requiere el trámite de la entidad
solicitante, con el nombre del mismo documento que genera el trámite de la entidad
oferente.
•
Identificar documentos tipo: Al igual que para el caso de las entidades y los trámites, podría
darse el caso de varias entidades o trámites que generen el mismo documento. En este caso
la agrupación de varios documentos constituirá una primera racionalización de los trámites
Pág. 74 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
que beneficiará directamente a la eficiencia de la automatización de la identificación de las
cadenas, reduciendo el volumen de trabajo. Por citar un ejemplo las licencias ambientales es
un documento que expide las CAR y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial.
Toda esta información analizada será clave para las siguientes actividades (Identificación de Cadenas y
Elaboración de las Fichas de las Cadenas de Trámites).
2.5.4.2
Identificación de los eslabones o conexiones de la cadena
Una vez homogeneizada y estandarizada la información referente a entidades, trámites y documentos, el
análisis de la información deberá incluir una actividad por medio de la cual se identifiquen las conexiones o
eslabones que en el siguiente apartado se utilizarán para la formación definitiva de las Cadenas de
Trámites.
Para ello se identificará la siguiente secuencia para cada una de las entidades involucradas:
Ilustración 9. Estructura conexión.
Entidad Solicitante
Nombre Entidad
Nombre Trámite
Entidad X
Trámite 1
Documento
Consecutivo
Nombre Documento
Documento 1
ILU
ST
Entidad Oferente
RA
TIV
Nombre Entidad
Nombre Trámite
Entidad Y
Trámite 2
O
Para la identificación de los eslabones o conexiones de la Cadena de Trámites, deberán definirse tres
bloques de información:
•
Entidad Solicitante: Se requiere tanto el nombre de la entidad como los nombres de todos
los trámites de la entidad.
Pág. 75 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
•
Documento: Se identifican todos los documentos relacionados con cada uno de los trámites
identificados, y para ello se enumeran con el campo “consecutivo” y se describen a partir
del “nombre del documento”.
•
Entidad Oferente: Se diligencian dos campos, el nombre de la entidad oferente, que es la
entidad que ofrece el documento a la entidad solicitante, y el nombre del trámite mediante
el cual la entidad oferente obtiene el documento solicitado.
En este sentido, partiendo de una “Entidad X” se deberán identificar todos los trámites que ésta lleva a
cabo, “Trámite 1”, “Trámite 2”…”Trámite N” y, para cada uno de los trámites cada uno de los documentos
que se requieren para su realización.
En un segundo paso, deberá identificarse la entidad que expide o genera cada uno de los documentos
requeridos por la entidad solicitante, así como los trámites encargados de obtener el documento solicitado.
A modo de ejemplo se presenta la siguiente ilustración:
Ilustración 10. Matriz de conexiones.
Entidad Solicitante
Documento
Entidad Oferente
Nombre Entidad
Nombre Trámite
Consecutivo
Nombre Documento
Nombre Entidad
Nombre Trámite
C1
Ex
T1
1
D1
E7
T27
C2
Ex
T1
2
D2
E12
T44
C3
Ex
T2
1
D3
E21
T32
C4
Ey
T3
1
D4
E51
T314
C5
Ey
T4
1
D5
E97
T423
E1
E2
Siguiendo el anterior ejemplo, estas serían las conexiones generadas para la entidad Ex y para la entidad
Ey a las cuales corresponden 2 trámites a cada una.
Pág. 76 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
Para la realización del trámite T1 de la entidad Ex se requieren 2 documentos; para el trámite T2 se
requiere 1 documento; y para la realización del trámite T3 de la entidad Ey se requiere 1 documento y para
el T4 otro documento. Así, según el ejemplo, las conexiones quedarían de la siguiente manera:
•
•
Para la Entidad Ex:
-
El D1 lo ofrece la E7 mediante su trámite T27, generando la conexión C1.
-
El D2 lo ofrece la E12 mediante su trámite T44, generando la conexión C2.
-
El D3 lo ofrece la E21 mediante su trámite T32, generando la conexión C3.
Para la Entidad Ey:
-
EL D4 lo ofrece la E51 mediante su trámite T314, generando la conexión C4.
-
El D5 lo ofrece la E97 mediante el trámite T423, generando la conexión C5.
La metodología se replicaría de forma iterativa para cada una de las entidades, con cada uno de sus
trámites y documentos asociados.
CASO PRÁCTICO OPTICA
El objetivo de esta actividad es la obtención de la “Matriz de Conexiones (MC)”, en la cual cada uno de los
registros corresponde a una conexión entre una entidad solicitante, el trámite de la entidad solicitante, los
documentos solicitados, la entidad oferente del documento y el trámite que genera dicho documento.
En primer lugar se diligencia el bloque de la entidad solicitante del documento, en la que se le asigna el
numero de identificación a cada entidad (ID Entidad), el nombre de la entidad solicitante (ES), se le asigna
un numero de identificación del tramite (ID Tramite), el tramite de la entidad solicitante (TES), y el número
de documentos que contiene cada trámite de manera consecutiva, otorgándole un consecutivo de
documento.
Vale la pena aclarar, que la asignación de los números de identificación a cada entidad (ID Entidad) y a
cada trámite (ID trámite) corresponden a la metodología elaborada por everis con el propósito de
Pág. 77 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
identificar las entidades, los trámites y las Cadenas de Trámites y no es el mismo número de identificación
que aparece en el SUIT.39
Tabla 8. Matriz identificación de conexiones (entidad solicitante).
Entidad Solicitante
ID Entidad
Nombre Entidad
ID Tramite
Nombre Tramite
Consecutivo
1230
Electrificadora del Huila S.A E.S.P
4855
Solicitud de conexión del servicio de energía eléctrica
1
1230
Electrificadora del Huila S.A E.S.P
4855
Solicitud de conexión del servicio de energía eléctrica
2
1557
Procuraduría General de la Nación
3989
Solicitud del certificado sobre antecedentes
1
1557
Procuraduría General de la Nación
3989
Solicitud del certificado sobre antecedentes
2
1557
Procuraduría General de la Nación
3989
Solicitud del certificado sobre antecedentes
3
Los nombres de las ES que se diligencien serán definitivos, y a partir de ellos se construirá el Listado Oficial
de Entidades (LOE), con lo que a partir de ese momento siempre que aparezca la entidad se le llamará de
esta forma. En el caso de las entidades, puede darse el caso de encontrar Entidades Tipo, que como se
introdujo con anterioridad, son entidades que se agrupan al tener los mismos trámites (CAR,
Universidades, etc.).
Al igual que las entidades, en el caso de los trámites, la lista que se vaya generando será la lista definitiva
de trámites, y sus nomenclaturas deberán ser siempre las mismas. Con esto se elabora el Listado Oficial de
Trámites (LOT).
Dicha información se obtuvo de la Base de Datos del SUIT, junto con la información enviada por las
entidades.
La tabla 9 muestra la segunda parte de la misma que contiene la información relacionada con la conexión.
Los campos a diligenciar son el de Identificación (ID) del Documento Solicitado, que es un identificador
que se genera con los ID de la tabla anterior (ES-T-Consecutivo), la Descripción del Documento Solicitado
39
El listado total de los ID de las entidades, ID de trámites y los ID de las Cadenas de Trámites se encuentran en el archivo adjunto en Excel
llamado “Listado de los ID de entidades, trámites y Cadenas de Trámites”.
Pág. 78 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
(DDS), su ID correspondiente, y por último el Documento Homologado (DH)40. Este último campo es clave,
ya que el nombre que se le asigne al documento en este campo, será el nombre que asuma para el resto
del proceso, tanto para el documento que se solicita, como para el documento que se oferta, que en todos
los casos debe ser el mismo para lograr generar las conexiones.
Tabla 9. Matriz identificación de conexiones (documentos).
Elemento de conexión
ID Documento
del solicitante
1230-4855-1
1230-4855-2
1557-3989-1
1557-3989-2
1557-3989-3
Descripción del documento
solicitante
Formato de solicitud de conexión
diligenciado y firmado
Anexo del Reglamento Interno de
Instalaciones Eléctricas
Cédula de Ciudadanía ó Cédula de
Extranjería
Certificado que acredite la
Representación Legal
Consignación bancaria a nombre del
Instituto de Estudios
ID Documento
Documento homologado
194
Formato solicitud de disponibilidad del servicio
302
Reglamento Técnico de Instalaciones Eléctricas-RETIE
15
Cédula de Ciudadania
57
Certificado de existencia y representación legal/Certificado
de matricula mercantil
286
Recibo de consignación
Al igual que en los casos anteriores el de documentos que se va elaborando será definitivo y completará el
Listado Oficial de Documentos (LOD).
Estos listados oficiales que se van elaborando forman parte de las primeras iniciativas de Racionalización,
dado que se están estandarizando los nombres de ambos campos.
El último paso para completar la matriz de conexiones será el diligenciamiento de la parte perteneciente a
la Entidad Oferente (EO). En ella se diligencia el nombre de la Entidad Oferente (EO) del Documento
Homologado (DH) en la parte anterior junto con el ID correspondiente. Dicha EO deberá formar parte del
LOE y, en caso de no encontrarse, el LOE debe actualizarse con la nueva entidad.
En este sentido, y siguiendo con el ejemplo anterior, la parte de la tabla resultante correspondiente a la
entidad oferente será la siguiente:
40 Se entiende por documento homologado la homogenización de la terminología utilizada para identificar cada uno de los documentos en las
diferentes entidades.
Pág. 79 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
Tabla 10. Matriz identificación de conexiones (entidad oferente)
ID
Entidad
1230
1246
1562
1617
1618
Nombre Entidad
Electirifcadora del Huila S.A. E.S.P.
Ministerio de Minas y Energía
Registraduría Nacional del Estao Civil
Cámara de Comercio
Entidad Bancaria
Entidad Oferente
ID
Nombre Trámite
Trámite
6001
Es un servicio
6001
Es un servicio
2979
Cédula de ciudadanía
6000
No aplica trámite
6000
No aplica trámite
Nombre del servicio
Disponibilidad del servicio
Consulta página web
Una vez identificada y homologada la Entidad Oferente, el siguiente paso es encontrar el Trámite de la
Entidad Oferente (TEO). En este caso, el TEO puede corresponderse con diferentes casuísticas:
•
El trámite se realiza en otra entidad (ES ≠ EO).
•
El trámite se realiza dentro de la propia Entidad Solicitante, por lo que la Entidad Solicitante
y la Entidad Oferente son la misma (ES = EO).
•
El trámite lo realiza el propio solicitante, con lo que la Entidad Oferente será el propio
ciudadano/empresario.
•
El requisito se cumple a través de la prestación de un servicio por parte de otra entidad.
•
El trámite se realiza ante una Entidad Privada, la cual ejerce funciones públicas.
Como se verá en el próximo apartado, cada una de estas casuísticas implicará una manera de “conectar”
con el siguiente eslabón de la Cadena de Trámites.
2.5.5 Identificación de cadenas
Una vez analizada la información de los trámites recibida por parte de las entidades involucradas, y
depurada la información, el siguiente paso será la identificación de las Cadenas de Trámites existentes, es
Pág. 80 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
decir, lo anterior con la finalidad que en esta fase se unan las conexiones identificadas en la etapa anterior,
formando las Cadenas de Trámites.
Por lo tanto, como se ha visto en el apartado anterior, el documento es el vinculo de unión entre las
diferentes entidades que participan en una cadena de tramites, dado que son estos los que relacionan
unos trámites con otros y, en consecuencia, unas entidades o unas unidades con otras.
En este punto, el ejercicio se centra en “conectar” las conexiones identificadas en el apartado anterior.
Para ello, cuando se identifique una conexión (Ex-T1-D1-E7-T27), el siguiente eslabón de la cadena partirá
del trámite y la entidad que ofrece el documento solicitado y de los trámites que necesita ejecutar para
obtener el documento solicitado, es decir, que la entidad que en un primer momento era oferente, pasa,
para la siguiente conexión a ser solicitante.
A modo de ejemplo teórico para la construcción de una Cadena de Trámites, en la ilustración 11 se
representa una tabla de conexión de eslabones que corresponde al Trámite 1 (T1) que se realiza ante una
Entidad x (Ex) que solicita tres Documentos (D1, D2 y D3):
Ilustración 11. Tabla conexión de eslabones.
Entidad Solicitante
Nombre Entidad
Documento
Nombre Trámite
Consecutivo
Entidad Oferente
Nombre Documento
Nombre Entidad
Nombre Trámite
C1
Ex
T1
1
D1
E7
T27
C33
E7
T27
1
D121
E11
Servicio (S)
C34
E7
T27
2
D122
Ciudadano (C )
-
C2
Ex
T1
2
D2
E12
T44
C56
E12
T44
1
D347
E12
-
C3
Ex
T1
3
D3
E21
T32
C89
E21
T32
1
D45
Entidad Privada (P)
-
En este caso, la E7, para generar el D1 ejecuta el T27, que si se busca en el listado de conexiones, nos
indica que, para ejecutar el T27 requiere los D121 y D122. Por tanto, como se ha indicado con
anterioridad, la entidad E7 pasa de ser una entidad oferente a una entidad solicitante de estos dos
documentos para poder ejecutar el trámite T27. Como se aprecia en la ilustración 12, el documento D121
Pág. 81 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
lo ofrece la entidad E11 mediante un servicio (S), mientras que el documento D122 lo aporta directamente
el ciudadano (C). De esta forma, el primer eslabón de la cadena queda graficada de la siguiente forma:
Ilustración 12. Ejemplo Eslabón de cadena D1.
D121
D1
E7
E11
T27
D122
Ex
S
C
T1
Identificar la rama correspondiente al documento D2. Dicho documento lo ofrece la entidad E12,
para lo cual ejecuta el trámite T44. Para la ejecución del trámite, se solicita el documento D347, que, a
diferencia de los casos anteriores, en este caso, lo ofrece la misma entidad solicitante E12 (M), por
ejemplo un formulario. Al igual que en el caso anterior, la ilustración 13 detalla el segundo eslabón de la
cadena.
Ilustración 13. Ejemplo Eslabón de cadena D2.
Ex
T1
D2
E12
T44
D347
E12
M
El último eslabón de la cadena, viene dado por la solicitud del documento D3, obtenido mediante el trámite
T32 de la entidad E21. Pero de la misma forma que en los casos anteriores, para ello, la entidad E21
solicita el documento D45, que en este caso es suministrado por una entidad privada (P). La ilustración se
representa de la siguiente forma:
Pág. 82 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
Ilustración 14. Ejemplo Eslabón de cadena D3.
Ex
T1
D3
E21
T32
P
D45
De esta forma, la Cadena de Trámites elaborada a modo de ejemplo quedaría de la siguiente forma:
Ilustración 15. Ejemplo Cadena de Trámites.
D121
D1
3
C3
E7
E11
S
T27
D122
C
C1
C34
C2
C56
Ex
T1
E12
T44
D347
D3
E21
T32
D45
E12
M
C3
D2
C89
P
El ejercicio se realiza de forma iterativa mientras no se finalice la Cadena de Trámites. En este sentido, al
recorrer todas las conexiones identificadas, cada vez que se encuentre una cadena incluida dentro de otra,
ésta primera cambiará su condición de cadena por la de SubCadena de Trámites.
Las cadenas pueden finalizar cada uno de sus eslabones si se presenta una de las siguientes situaciones:
•
El documento requerido lo genera el propio ciudadano (C).
•
El documento se genera en una entidad privada (P).
•
La obtención del documento se realiza mediante un Servicio (S).
•
El documento se genera dentro de la propia entidad solicitante del mismo (M).
Una vez identificadas todas las Cadenas de Trámites, la última actividad debe ir dirigida hacia la
identificación de posibles optimizaciones en el Mapa General de Cadenas de Trámites. En este sentido, se
Pág. 83 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
podrán identificar Cadenas de Trámites Tipo, trámites tipo, subcadenas tipo, etc., que ayuden a agrupar el
Mapa General de Cadenas haciéndolo más sencillo.
Dicha agrupación en Cadenas de Trámites Tipo, permitirá que al optimizar una de las Cadenas de Trámites
perteneciente a una Cadena de Trámite Tipo, se esté optimizando el proceso general de varias Cadenas de
Trámites.
La actividad consistirá en analizar las Cadenas de Trámites de cada una de las entidades. Se entiende que
una Cadena de Trámites pertenece a una entidad cuando ésta es la entidad responsable de la misma, es
decir, que es la que genera el trámite origen de la cadena, el cual se denomina tramite padre.
Ilustración 16. Análisis de Cadenas de Trámites tipo.
EX
EX
D121
D1
E7
E11
T27
Cadena Tipo T1 – T3
D122
T1
D2
E12
T44
D347
D121
E12
D1
E7
E11
T27
D122
D3
E21
T32
D45
D2
E12
T44
D347
D3
E21
T32
D45
D1
E7
T27
T1
T2
D121
D2
E12
T44
D347
D3
E21
T32
D45
D2
E12
T44
D347
D3
E21
T32
D45
E12
E12
E11
T2
E12
D122
T3
D2
E12
T44
D347
D3
E21
T32
D45
E12
Como se observa en la ilustración 15, la Ex tiene 3 cadenas que arrancan en los trámites origen T1, T2 y
T3. Las Cadenas de Trámites originadas en los trámites T1 y T3 requieren para su ejecución los mismos
documentos (o muy similares) D1, D2 y D3. A partir de este momento, estas dos Cadenas de Trámites
deberían tener un procedimiento de tramitación muy similar, con lo que van a ser objeto de un análisis
más profundo para decidir si se deben considerar como una Cadena de Trámites Tipo.
Pág. 84 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
A la hora de optimizar la cadena de trámite tipo, se elaborará el procedimiento general de todas las
Cadenas de Trámites implicadas (en este caso 2), detallando las especificidades de cada una de ellas. La
gran ventaja es que con la definición del procedimiento a alto nivel, se ha definido el procedimiento de
varias Cadenas de Trámites a la vez.
CASO PRÁCTICO OPTICA
Una vez identificadas todas las posibles conexiones, en el Proyecto OPTICA se diseñó un algoritmo (Macro)
en Excel en el que se recorrían todas las conexiones colocando de forma consecutiva aquellas que tienen
dependencias unas de otras, es decir, aquellas que el trámite que genera el documento solicitado requiere
de otros documentos para su ejecución.
El algoritmo se diseñó como un procedimiento iterativo que va identificando Cadenas de Trámites, desde el
trámite padre u origen de la Cadena de Trámites hasta alguna de las causas de fin anteriormente
expuestas (El documento solicitado lo genera el propio solicitante, se genera en una entidad privada, se
realiza mediante un Servicio o se genera dentro de la propia entidad solicitante del mismo).
Para ilustrar un caso real del proceso, se ha escogido uno de los trámites relacionados con la “Solicitud de
retiro parcial de cesantías para compra de vivienda o lote para edificarla” del Fondo Nacional de Ahorro, el
cual genera una Cadena de Trámites con la siguiente información y el grafo que se presenta con
posterioridad.
Pág. 85 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
Tabla 11. Ejemplo Cadena de Trámites “Solicitud de retiro parcial de cesantías para compra de vivienda o lote para edificarla”.
Entidad Solicitante
ID
Entidad
Nombre Entidad
ID
Trámite
Elemento de conexión
Nombre Trámite
Consecutivo
Documento homologado
Entidad Oferente
Descripción del documento solicitante
ID
Entidad
1581
Superintendencia de Notariado y
Registro
4056
Expedición del Certificado de
Tradición y Libertad de Inmuebles
Nombre Entidad
ID
Trámite
Nombre Trámite
1317
Fondo Nacional de Ahorro
3275
Solicitud de retiro parcial de
cesantías para compra de vivienda o
lote para edificarla.
1
Certificado de Libertad y Tradición
Certificado de Tradición y Libertad del inmueble
con fecha de expedidión no superior a 90 días. Si
el inmueble es adjudicado por entidades oficiales,
Municipios, cajas de vivienda popular o entidades
privadas facultadas por la Ley, como Cajas de
Compensación, en defecto del certificado de
Tradición, deben presentar constancia de
adjudicación expedida por la Entidad, en donde se
determine: nombre adjudicatario, ubicación y
valor de la vivienda.
1581
Superintendencia de Notariado y
Registro
4056
Expedición del Certificado de
Tradición y Libertad de Inmuebles
1
Copia del folio de matrícula
inmobiliaria
Número de la matrícula inmobiliaria.
1581
Superintendencia de Notariado y
Registro
145
Solicitud de Registro de Instrumentos
Públicos
1581
Superintendencia de Notariado y
Registro
145
Solicitud de Registro de Instrumentos
Públicos
1
Escritura pública
Escritura pública (dos copias), certificado notarial
ó providencia judicial, administrativa ó arbitral.
comprobantes de pagos de impuesto y derechos
de registro.
1622
Notaria
6000
No aplica trámite
1581
Superintendencia de Notariado y
Registro
145
Solicitud de Registro de Instrumentos
Públicos
2
Recibo de consignación
Recibo de pago.
1616
Solicitante
6000
No aplica trámite
1317
Fondo Nacional de Ahorro
3275
Solicitud de retiro parcial de
cesantías para compra de vivienda o
lote para edificarla.
2
Cédula de Ciudadanía
Fotocopia legible del documento de identificación
del afiliado.
1562
Registraduría Nacional del Estado
Civil
2979
Solicitud de cédula de ciudadanía por
primera vez.
1317
Fondo Nacional de Ahorro
3275
Solicitud de retiro parcial de
cesantías para compra de vivienda o
lote para edificarla.
3
Certificado de existencia y
representación legal/Certificado de
matricula mercantil
Fotocopia simple del documento de identificación
del prometiente vendedor. Si el vendedor es
persona jurídica, certificado de Existencia y
Representación legal, expedido por la entidad
competente.
1617
Cámara de Comercio
6000
No aplica trámite
1317
Fondo Nacional de Ahorro
3275
Solicitud de retiro parcial de
cesantías para compra de vivienda o
lote para edificarla.
4
Formato Fondo Nacional de Ahorro:
Solicitud Retiro de Cesantías
Formulario de "Solicitud de Retiro de Cesantías"
1317
Fondo Nacional de Ahorro
6000
No aplica trámite
3275
Solicitud de retiro parcial de
cesantías para compra de vivienda o
lote para edificarla.
5
Contrato de promesa de
compraventa
Contrato de promesa de Compraventa con el
lleno de los requisitos legales (ley 153 de 1887)
1616
Solicitante
6000
No aplica trámite
1619
Entidad bancaria
6000
No aplica trámite
1317
Fondo Nacional de Ahorro
1317
Fondo Nacional de Ahorro
3275
Solicitud de retiro parcial de
cesantías para compra de vivienda o
lote para edificarla.
6
Certificación Bancaria
Se recomienda anexar certificación bancaria en
donde se girará el valor de las cesantías en donde
conste el nombre de la entidad, nombre y
número de la cuenta, tipo, que se encuentre
activa y que corresponda al beneficiario
exclusivamente.
1317
Fondo Nacional de Ahorro
3275
Solicitud de retiro parcial de
cesantías para compra de vivienda o
lote para edificarla.
7
Paz y salvo de la entidad
pignorante/juzgado
Si el afiliado se encuentra pignorado o
embargado, debe presentar paz y salvo de la
entidad que pignora y/o oficio actualizado del
juzgado respectivo.
1646
Juzgado
6000
No aplica trámite
1317
Fondo Nacional de Ahorro
3275
Solicitud de retiro parcial de
cesantías para compra de vivienda o
lote para edificarla.
8
Autorización para retiro parcial de
cesantías
Si el retiro lo efectúa un trabajador del sector
privado, además de los requisitos exigidos debe
anexar Autorización del Ministerio de la
Protección Social para el retiro parcial de
cesantías.
1545
Ministerio de la Protección Social
6001
Es un servicio
1317
Fondo Nacional de Ahorro
3275
Solicitud de retiro parcial de
cesantías para compra de vivienda o
lote para edificarla.
9
Paz y salvo de la entidad
pignorante/juzgado
Si el afiliado se encuentra pignorado o
embargado, debe presentar paz y salvo de la
entidad que pignora y/o oficio actualizado del
juzgado respectivo.
1647
Entidad pignorante
6000
No aplica trámite
Como complemento a la información tabulada en Excel, en el Proyecto OPTICA se automatizó el paso a un
grafo que permita, a primera vista, apreciar la formación de la Cadena de Trámites. En la ilustración 17 se
presenta el ejemplo del grafo para la Cadena de Trámites “Renovación del Certificado de Carencia de
Informes por Tráfico de Estupefacientes para Sustancias Químicas Controladas” el cual quedaría de la
siguiente forma:
Pág. 86 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
Ilustración 17. Ejemplo Grafo Cadena de Trámites
Renovación del Certificado de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes para Sustancias Químicas Controladas.
Dirección Nacional de Estupefacientes
Tramite 3075 - Solicitud para la renovación del
certificado de carencia de informes por trafico de
estupefacientes para renovación del manejo de
sustancias químicas controladas.
IVO
T
A
TR
I LU S
1
2
3
4
Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales
Trámite 3442 - Solicitud de inscripción,
actualización o cancelación en el
Registro Único Tributario -RUT.
TR 3075
5
6
7
8
9
10
11
TR 3442
1
2
3
12
13
5
1
6
2
15
Departamento Administrativo de
Seguridad
Trámite 1710 - Expedición de
Cédulas de Extranjería.
TR 1710
4
14
3
4
5
Ministerio de Relaciones Exteriores
Trámite 201 - Solicitud de expedición
de Pasaporte
TR 210
1
2
3
4
5
6
7
8
Si al recorrer el algoritmo se requiere un trámite que ya se trató con anterioridad y quedó definido como
una cadena, ésta pierde automáticamente la categoría de cadena y pasa a ser una subcadena, es decir, si
el trámite origen de la cadena anterior (el TR-3075) vuelve a salir en otra cadena mayor más adelante,
dicha cadena pasa a ser una subcadena que forma parte de una cadena.
Una vez ejecutada la herramienta de identificación de Cadenas de Trámites, en el Proyecto OPTICA se
realiza una última actividad en la que se analizan las Cadenas de Trámites obtenidas con el objetivo de
identificar Cadenas de Trámites Tipo que pueden ser objeto de agrupación. Tales fueron los casos de las
Licencias Ambientales, las Corporaciones Autónomas Regionales, entre otros.
Pág. 87 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
Dicho análisis se asumió como un proceso de optimización en sí mismo, dado que al agrupar las Cadenas
de Trámites en Cadenas de Trámites Tipo e implementar la metodología de optimización se ejecutó para
varias cadenas a la vez, y a la hora de racionalizar, simplificar y automatizar al detalle cada una de ellas,
simplemente se tuvo que diferenciar los documentos o procedimientos específicos de cada una de las
Cadenas de Trámites.
Finalmente, en la siguiente tabla se resumen las cifras del Proyecto OPTICA, en cuanto a la información
recibida y analizada, el número de trámites iniciales, el número de trámites sueltos, el número de
subcadenas, el número de cadenas tipo y el número total de cadenas analizadas.
Pág. 88 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
Tabla 12. Tabla resumen cifras del Proyecto OPTICA.
INFORMACIÓN RECIBIDA
NÚMERO DE FICHAS RECIBIDAS POR EVERIS DE LAS ENTIDADES
2190
1738
Validadas
1502
NÚMERO DE FICHAS ENVIADAS A ENTIDADES
Eliminadas por la entidad
236
NÚMERO DE FICHAS QUE NO SE RECIBIERON
Número de Fichas que no se tuvieron en cuenta por estar eliminadas, en edición o incluidas en CAR
Número de fichas que everis validó (porque las entidades finalmente no lo hicieron)
452
112
340
INFORMACIÓN ANALIZADA
DESCRIPCIÓN DE LOS TRÁMITES:
Número de trámites iniciales
Eliminados (aparecia como eliminados en el SUIT)
En proceso de reestructuración
En edición sin documentos
Incluidos en CAR todas
Desactivados
Pendiente de aprobación
Libreta Militar (fusionados)
En corrección
Fusionados por las entidades
Nuevos trámites de SUPERFINACIERA
2190
-91
-49
-17
-166
-3
-1
-6
-1
-14
TOTAL
1847
5
CIFRAS DEL PROYECTO
ANALISIS CADENAS SIN BOGOTÁ
NÚMERO DE CADENAS
NÚMERO DE SUBCADENAS
NÚMERO DE TRÁMITES
834
109
904
1847
TOTAL
ANALISIS CADENAS TIPO
NÚMERO DE CADENAS INICIALES
Cadenas con 1 trámite y que éste es de identificación del ciudadano
TOTAL CADENAS
834
297
537
ANALISIS CADENAS CON BOGOTÁ
NÚMERO DE CADENAS
Cadenas con origen Nacional
Cadenas con origen en Bogotá
NÚMERO DE SUBCADENAS
Subadenas con origen Nacional
Subadenas con origen en Bogotá
NÚMERO DE TRÁMITES
Trámites sueltos Nacional
Trámites sueltos Bogotá
TOTAL TRAMITES
796
537
259
122
109
13
1032
904
128
2247
BOGOTÁ
TOTAL DE DATOS DE INFORMACIÓN
NÚMERO DE SERVICIOS
NÚMERO DE TRAMITES
Cadenas
Subcadenas
Trámites sueltos
963
563
400
259
13
128
Pág. 89 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
2.5.6 Asignación de las Cadenas de Trámites a los MECs
Una vez identificadas las Cadenas de Trámites y los Momentos Esenciales del Ciudadano (MEC), en el
presente apartado de la metodología, se asignarán las Cadenas de Trámites a los diferentes MEC, que
representarán el contacto entre los ciudadanos y empresarios y el Estado colombiano.
Para realizar esta asignación se deben convocar varias mesas de trabajo con un Panel de Expertos que
tengan los conocimientos necesarios para hacer una asignación coherente. A cada uno de los grupos de
expertos se les asigna uno o varios sectores, para que realice la asignación entre sus Cadenas de Trámites
y los MECs identificados anteriormente. Dicha asignación debe estar justificada en el espíritu o razón de ser
del trámite origen o en el producto que de la tramitación de la cadena se obtenga.
Dichas reuniones se deben realizar por separado, con la coordinación del equipo encargado del Proyecto, el
cual elabora las actas de reunión con los puntos acordados durante la misma.
Una vez realizadas dichas asignaciones, éstas deben ser analizadas y finalmente acordadas en una reunión
a la que asiste un representante de cada uno de los grupos de expertos que se hayan identificado para
realizar las asignaciones definitivas.
Durante las reuniones de trabajo se deben identificar los trámites origen de cada una de las cadenas y se
analiza el espíritu final del trámite o el/los producto/s que de él se obtienen. Dicho análisis da como
resultado la asignación da cada una de las Cadenas de Trámites al MEC adecuado.
41
41 En el documento anexo titulado “Asociación cadenas de tramites- MECs” se muestran la asignación de cada una de las Cadenas de Trámites a
los Momentos Esenciales del Ciudadano”.
Pág. 90 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
2.6
Descripción de técnicas y/o herramientas utilizadas en la implementación de la
metodología
Mediante los siguientes apartados se describen algunas de las herramientas utilizadas a lo largo de la
implementación de las actividades incluidas dentro de la Metodología de Identificación de Cadenas:
A continuación se presentan los instrumentos utilizados para la ejecución de las actividades de generación,
revisión y consenso de ideas para la implementación de la Metodología de Identificación de Cadenas de
Trámites:
•
Mesas de trabajo
•
Brainstorming o tormenta de ideas
•
Grupo Focal
2.6.1 Mesas de trabajo
La conformación de Mesas de Trabajo o Debate tiene como objetivo fomentar la participación de todos los
diferentes agentes clave implicados en el proceso de identificación de las Cadenas de Trámites para el
Proyecto OPTICA.
Estos grupos de trabajo son un aspecto esencial, ya que facilitan la consecución de posiciones de consenso
en relación con temas clave para la identificación de las cadenas, como puede ser la selección de la
información clave a levantar en las entidades, la selección de los interlocutores de las entidades, el
consenso del enfoque de la propia metodología, etc.
Los puntos críticos o temas objeto de debate se obtienen de los trabajos realizados con anterioridad. Dado
lo anterior, se conforman grupos de trabajo por cada uno de los puntos críticos identificados los cuales
son objeto de un gran esfuerzo de reflexión y análisis, determinándose por consenso las posibles líneas de
acción.
Estos grupos de trabajo se dividen posteriormente en tantos subgrupos como estrategias sean necesarias,
en función de la materia, del colectivo que pueda verse afectado, o de cualquier otro cluster que surgiera
Pág. 91 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
del análisis global. El resultado es plasmado
en
los diferentes entregables que se deriven de la
metodología.
En este sentido, se ha desarrollado un sistema de trabajo que facilita el desarrollo operativo de dichas
mesas, la participación de sus componentes y la obtención de los objetivos planteados en su convocatoria.
Como ejemplo, se expone el planteamiento de mesas de trabajo orientadas a la revisión de los campos
necesarios a levantar en las entidades para posteriormente identificar las Cadenas de Trámites.
Ilustración 18. Fases metodología mesas de trabajo.
TRABAJOS PREVIOS
Elaboración de borrador de
Documento de Información Clave a
levantar
Calendario de Mesas de
Trabajo
Preparación de Documento de
Apoyo a Mesas de Trabajo
Mesas de
Trabajo
Convocatoria Participantes Mesas
de Trabajo
Desarrollo de Mesas de Trabajo
• Presentación Borrador
• Revisión Borrador
• Resultados de revisión
• Presentación Puntos Críticos y
Propuestas de Mejora
• Evaluación/Aceptación
• Resultados de Evaluación
Actualización del Documento
Revisión del Documento
Validación del Documento
El documento de apoyo del desarrollo de las Mesas de Trabajo es entregado a los participantes, junto con
la convocatoria para la celebración de la Mesa. En él, se incluye toda aquella información básica necesaria,
Pág. 92 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
pudiendo ir acompañado de otra documentación anexa de interés. Los participantes, a la vista del
contenido de la Mesa, pueden aportar otra documentación de relevancia para la consecución del objetivo
de la mesa.
El documento de apoyo tiene la siguiente estructura básica:
1. INTRODUCCIÓN: Información descriptiva que ayude a los participantes en la Mesa a situarse en
la fase del Proyecto en la que se encuentran, los trabajos previos realizados, los trabajos
pendientes, y la importancia de las mesas de trabajo en el conjunto del Proyecto.
2. IDENTIFICACIÓN MESA DE TRABAJO: Relación de participantes convocados, tanto de la
Agenda de Conectividad como el DAFP, entidades participantes, así como de la empresa
consultora; lugar, fecha y hora de celebración de la Mesa de Trabajo; denominación de la Mesa,
etc.
3. OBJETIVO DE LA MESA DE TRABAJO Y ORDEN DEL DÍA: Presentación clara de los objetivos que
se pretende conseguir con el desarrollo de la Mesa de Trabajo y el orden del desarrollo de la
misma:
-
OBJETIVO: Por ejemplo validar los criterios necesarios para levantar la información
relativa a los trámites de las entidades.
-
ORDEN DEL DÍA:
Presentación y exposición de objetivos estratégicos objeto de revisión
Debate y consenso
Presentación de puntos críticos y mejoras
Debate y consenso
Conclusiones finales
Se parte de un documento base que recoge los temas críticos iniciales para el debate, obtenidos del
análisis diagnóstico y de los trabajos previos realizados. El moderador de la Mesa de Trabajo debe ser un
experto en el tema de debate. La apertura de la Mesa corresponde a uno de los ponentes, cuya
responsabilidad es la de presentar y centrar el tema de debate. A continuación, se abre paso a
las
intervenciones individuales, moderadas por el coordinador. Tras el debate inicial, se da paso a
un
descanso en el que se procede a la selección de los factores críticos clave señalados en las exposiciones
Pág. 93 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
iniciales. Posteriormente, se Reanuda el debate con la entrega a los participantes de los temas críticos
seleccionados, proponiendo las posibles líneas de actuación en relación a los mismos.
Finalmente se elabora un acta de la Mesa durante el segundo descanso, que debe ser leída a los
participantes para su aprobación: consenso en cuanto a las conclusiones.
2.6.2 Brainstorming o lluvia de ideas
Es una técnica desarrollada para el fomento de la creatividad en grupos que surgen con el propósito de
incrementar la producción y la fuerza creativa del trabajo en grupo.
El objetivo es crear ideas, debe ser lo más libre posible, en esta fase vale todo, aumentando las
probabilidades de innovación y originalidad.
A modo de reglas, a continuación se enumeran una serie de criterios para el manejo de esta herramienta
de generación de ideas:
•
La cantidad es lo importante, no la calidad, se trata de conseguir un gran número de ideas,
alguna de las cuales se espera sea la idea para la que se convoca la reunión, se instaura así
el principio de la cantidad conduce a la calidad.
•
Todas las ideas deben ser guardadas, para ser tenidas en cuenta posteriormente, sin dejar
ninguna fuera, todas tienen el mismo peso, se valoran inicialmente todas igual. Se puede
guardar en una pizarra, o en pantalla de ordenador, etc.
•
No se evalúan las ideas, ni positiva ni negativamente, ya que la evaluación de ideas puede
cortar el libre flujo de las mismas, coartando a los participantes en la reunión, tampoco las
ideas positivas deben aplaudirse, ya que algunos no expresarían las suyas pensando que no
les pueden hacer competencia.
•
Todas las ideas son huérfanas, no tienen dueño, al dar la idea el autor renuncia a su
propiedad, ya que así su propia personalidad no influye una evaluación posterior.
•
Se anima a participar a todo el mundo, hay que hacer que los participantes se sientan
conscientes de que tienen una oportunidad para participar, para que se tengan en cuenta
Pág. 94 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
sus ideas y contribuciones.
•
Se anima a los participantes a aprovechar las ideas expresadas, para mejorarlas,
combinarlas o tomarlas como base para crear nuevas ideas.
•
Para ayudar a este proceso se debe generar un clima adecuado de buen humor,
informalidad, relajación, como si se tratará incluso de una reunión de amigos.
2.6.3 Focus Group o Grupo Focal
El Focus Group o Grupo Focal, es una técnica cualitativa de recolección de información de tipo exploratoria
que consiste en generar una discusión libre y guiada sobre un tema específico en un grupo de personas
que han sido previamente seleccionadas.
Con la aplicación del Grupo Focal, se pretende recabar información de primera mano, en este caso a través
de las opiniones y percepciones de ciudadanos y empresarios sobre sus necesidades y expectativas en su
interacción con los trámites del Estado.
El valor principal de un Grupo Focal, se logra de la interacción de la dinámica de grupo, es decir la idea de
que la respuesta de una persona sea capaz de convertirse en estímulo para otra, con lo que se genera un
intercambio de respuestas con mejores resultados que si las personas del mismo grupo hubieran hecho su
contribución de forma independiente.
¿Cómo funciona el Grupo Focal?
Uno o varios moderadores presentan a los participantes escenarios o problemas, y uno o más
observadores toman notas de la discusión e interacción resultante. Si se emplean preguntas, estas tienden
más a ser herramientas para guiar la discusión, buscar mayor detalle, o fomentar la exploración de tópicos
relacionados.
Debate
A partir de la información expuesta y a medida que van surgiendo nuevos temas, las personas intervienen
aportando sus conocimientos y experiencias. Se analizan de forma conjunta y mediante un debate
Pág. 95 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
participativo diferentes variables que pueden estar influyendo, estableciendo Debilidades, Amenazas,
Fortalezas y Oportunidades.
Priorización.
Una vez finalizado el debate los asistentes eligen entre los temas comentados a lo largo de la sesión, los
tres aspectos que consideran que tienen un impacto más relevante y escriben los mismos en tarjetas. Este
ejercicio sirve para priorizar los temas comentados, de forma que además de conocer los aspectos
relevantes que están influyendo, se puede establecer la importancia de cada uno.
Características o requisitos principales.
•
El tamaño general de los Grupos Focales es de 8 a 12 participantes.
•
Composición de los grupos: Varía con cada Proyecto pero es típicamente homogénea en
términos de las características demoIlustracións y socioeconómicas del mercado meta a
investigar.
•
La homogeneidad del reclutamiento entre los miembros del grupo evita conflictos, sin
embargo se pueden seleccionar algunas veces a grupos heterogéneos para fomentar
conflictos y considerar si los consumidores cambian lados u opiniones de la opinión durante
la discusión.
•
Cada grupo de discusión se recluta y diseña para resolver asuntos específicos.
•
Se seleccionan cuidadosamente a los consumidores de acuerdo con las especificaciones del
estudio. Se pueden diseñar las preguntas de preselección o administrar sus propios criterios
para seleccionar a los candidatos apropiados
Pág. 96 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
3. ANEXOS
Como complemento al documento de metodología, se presenta el análisis del estado del arte identificado,
en cuanto a las mejores prácticas a nivel internacional. Dicho análisis de divide en dos:
•
Análisis de portales Estatales: análisis del acceso del ciudadano a los trámites del Estado.
•
Estado del arte en iniciativas de racionalización administrativa: líneas de trabajo de
modernización marcadas por los diferentes países analizados.
3.1
Análisis de portales Estatales
Luego de analizar y revisar algunas experiencias tanto de políticas como de estrategias que buscan acercar
los trámites del Estado al ciudadano, se considera pertinente hacer una clasificación temática de los
trámites con el fin de facilitar el acceso a los ciudadanos y empresarios a los servicios e información
integrados en los portales del Estado, teniendo en cuenta sus necesidades o requerimientos. Es por esto
que se consultó y se analizó una muestra de portales de gobierno electrónico, donde se pudo evidenciar
que no existe documentación que soporte los criterios establecidos para establecer las estructuras de
clasificación o categorización de los servicios e información que se ofrecen al ciudadano.
De antemano se puede afirmar que la clasificación temática de los portales es un resultado intuitivo de
cada país, según el punto de vista de quien desarrolla la estructura de consulta, en respuesta
principalmente a dos enfoques. El primero de ellos contempla el concepto “ciclo de vida del ciudadano”
frente a la interacción con el Estado, al cual, con posterioridad, se le integra el concepto de “momentos de
verdad de los ciudadanos”. Este último tiene como sentido propiciar una forma de evaluar el acceso del
mismo y el cumplimiento de las acciones que este emprende con el Estado utilizando las TIC. Inicialmente
no era considerado este enfoque porque no se había identificado la necesidad de evaluar la forma en que
el Estado sirve al ciudadano por medio de canales tecnológicos antes no utilizados.
Lo anterior es fácilmente perceptible analizando la forma en que se han venido estructurando los accesos a
la información del Estado desde la perspectiva del ciudadano en diferentes latitudes. Las estrategias de
gobierno electrónico, y como parte de ello la conilustraciónción de los accesos al ciudadano de los portales
de los gobiernos, dan cuenta de la combinación de las características de ciclo de vida y de necesidades
Pág. 97 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
ciudadanas a partir de los momentos de verdad del mismo. Dicha combinación carece en la actualidad de
denominación y no existen evidencias en las experiencias consultadas, de una nominación a la forma de
presentación del Estado bajo principios de gobierno electrónico.
Las estrategias iniciales de países como Singapur, Corea y Francia y Chile, o ciudades como Bogotá
partieron del presupuesto del ciclo de vida del ciudadano.
El portal eCitizen de Singapur reconocido como precursor del concepto “centrado en el ciudadano”
permite el acceso a más de 1600 servicios a través de 4 pestañas principales dirigidas a entidades del
gobierno, ciudadanos y residentes, empresa y no residentes. La pestaña de ciudadanos presenta links
(enlaces Web) para pagos en línea, servicios en línea con siete (7) áreas temáticas principales, correos
electrónicos y mensajería para ciudadanos, links rápidos y registros de experiencias. En la pestaña de
empresa se puede tener acceso a través de ocho (8) tópicos principales.
El portal Corea del Sur se puede navegar en ocho idiomas, con una estructura que permite consultar a
través de la Web la estructura del Estado, donde ubicando a cada entidad, se tiene acceso a los servicios
de cada una de ellas. Adicionalmente se puede tener acceso por seis (6) servicios objetivo, los cuales al ser
seleccionados, (pe.business) se tiene acceso a nuevas áreas temáticas que se subdividen en nuevas áreas
de búsqueda que se interconectan a través de interfases simples. Se presta más de 400 servicios al
ciudadano, con una integración de los sistemas de información del gobierno nacional con los gobiernos
locales.
El portal de Francia tiene acceso por tres categorías principales. Dentro de éstas “particuliers” se
subdivide en seis (6) áreas temáticas de la vida y además se puede ingresar por 24 temas específicos.
En portales como los de Chile y Bogotá D.C., igualmente se presentan temas relacionados con la vida
cotidiana.
Pág. 98 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
El segundo enfoque, y el más común, refleja la estructura del Estado y los trámites que son inherentes a
las entidades que lo conforman. También adopta la forma de las áreas temáticas a través de las cuales el
Estado establece una respuesta inmediata a unas prioridades del ciudadano o del empresario, que en
ciertos momentos requieren acceso a un trámite determinado.
Por tanto, desde este punto de vista el acceso a los servicios y/o información en el portal del gobierno es
ajeno a las necesidades prioritarias del ciudadano, predominando la oferta de trámites por parte del Estado
a través de sus entidades y su responsabilidad frente al ciudadano, agrupados a través de familias de
trámites.
A continuación se presentan ejemplos de varios portales con la tendencia de este segundo enfoque de
servicios detallados.
3.2
Estado del arte en iniciativas de optimización administrativa
En este punto se presenta el análisis de las diferentes iniciativas lanzadas por los países líderes en cuanto a
simplificación administrativa.
3.2.1 España
Después de la creación de la primera comisión parlamentaria de estudio sobre Internet en 1998, la política
de Gobierno En Línea se centró principalmente en la política gubernamental “Info XXI la sociedad de
información para todos” de 2000, con el primer objetivo de conseguir un compromiso activo de todos y
cada uno de los Departamentos de la Administración General del Estado para impulsar la Sociedad de la
Información en España. El seguimiento de esta política se hace a través de los responsables de cada
entidad que los representa en la Comisión Interministerial de la Sociedad de la Información y de las
Nuevas Tecnologías.
Dentro de las acciones del plan Info XXI se destacan avances significativos tales como la primera versión
del “Portal del Ciudadano” que dio acceso a la prestación de servicios en línea y la descarga de formularios.
Así mismo se reconoció la importancia de simplificar la relación de las empresas con el gobierno para lo
Pág. 99 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
cual facilitó, para su realización en línea, la creación de empresas, el pago de impuestos a través de la
página de la Agencia Tributaria y la contratación estatal de productos y servicios con el e-abastecimiento.
De igual manera, se dispuso ‘La Seguridad Social en la Red’ a través del sistema RED (Remisión Electrónica
de Documentos) en Internet, el Registro Civil Electrónico y el "Portal Salud", entre otros.
Es importante destacar la participación de las comunidades autónomas en el desarrollo del gobierno
electrónico y del liderazgo de ciudades digitales. En este sentido, dos fueron las experiencias más
significativas de simplificación administrativa en el ámbito de las Comunidades Autónomas:
•
Junta de Andalucía: Proyecto [email protected], en el que se simplificó a partir del concepto de
“Familia de Trámites”.
•
Comunidad de Madrid: Proyecto Gestiona Tú Mismo, en el que se realizó un proceso de
simplificación a nivel de trámite.
En el caso de la Junta de Andalucía, para dar cobertura a los requerimientos derivados de la necesidad de
implantar un modelo de Administración electrónica corporativo que potencie la accesibilidad del ciudadano
a unos servicios públicos de calidad, implementó el Proyecto Workflow en la Administración Andaluza
([email protected]).
Durante el Proyecto se analizaron las oportunidades de mejora que ofrece la Administración Electrónica en
la relación entre el ciudadano y los servicios prestados por la administración. Dichos servicios fueron
básicamente servicios de tramitación administrativa, donde hay un importante intercambio de información
y documentos. Otra característica analizada fue la regulación de la prestación del servicio, lo que facilita la
mecanización de la misma
Estas características fueron suficientes para centrar la atención sobre dos puntos de vista:
•
El del procedimiento administrativo (entendido como proceso), en la medida que
implementa la regulación normativa que regula la prestación del servicio.
Pág. 100 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
•
El de los sistemas de información por cuanto soportan la mecanización de los procesos
masivos y rutinarios, y facilitan los intercambios de información y documentos.
A partir de lo expuesto se entiende la Administración Electrónica como el conjunto de Procedimientos y
Sistemas de Información, soporte de los mismos, que permiten el acceso telemático interno (gestores) y
externo (ciudadanos) a los servicios ofrecidos por las administraciones públicas, tanto para la consulta de
información como para la teletramitación.
A partir de esta definición, los Sistemas de Información de la Administración Electrónica aportan
componentes que facilitan la consecución de los objetivos genéricos que se plantean:
Tabla 13. Componentes de los Sistemas de Información de la Administración Electrónica.
EFICACIA
CONOCIMIENTO
ACCESIBILIDAD
Gestión de Expedientes
Repositorio de Información
Acceso Multicanal
Entrada de información
Información para el tramitador
Intercambio de información
Proceso de información
Información de gestión
Información para el ciudadano
Salida de información
Adicionalmente, el área de procedimientos puede complementar los valores positivos que aportan los
sistemas de información a través de aspectos como la normalización y simplificación de procedimientos.
Con esto se trata de facilitar la relación del ciudadano con la administración cuando éste actúa como
interesado en un procedimiento administrativo mediante la simplificación de la documentación a presentar,
evitando duplicidades.
A partir de estos insumos, la Junta de Andalucía definió una metodología a partir de la cual racionalizar y
simplificar los trámites administrativos, para lo cual trabajó en las siguientes líneas:
•
Estandarización de la nomenclatura: Estandarización de la nomenclatura de los
procedimientos incluidos en el alcance del Proyecto.
•
Análisis de procedimientos: Recopilación de los vigentes, optimización y simplificación de los
resultantes.
Pág. 101 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
•
Definición de la(s) familia(s): Catalogación de procedimientos bajo criterios de tipo funcional
y de similitud procedimental.
•
Normalización de los formularios: Creación de formularios para el inicio de expedientes, en
soporte papel para tramitación clásica y automatizados o semiautomatizados para
presentación vía WEB.
•
Documentación de procedimientos: creación de una documentación estructurada que sirva
de referencia para determinar los procedimientos accesibles y su guía de uso.
•
Estandarización: Extensión del uso de los procedimientos en todas las unidades
administrativas de la Junta de Andalucía que proceda.
Por otra parte, encontramos el caso de la Comunidad de Madrid, cuyo enfoque fue diferente, marcado por
dos objetivos claros: Mejorar la calidad del servicio al ciudadano mediante la simplificación y mejora
continua de la gestión administrativa y, facilitar las relaciones entre los ciudadanos y la Administración
regional, simplificando los sistemas de información al ciudadano y facilitando la tramitación interna de los
expedientes.
El plan constó de cuatro fases o etapas dirigidas a la racionalización y simplificación de los trámites
administrativos. En este caso no se sometieron dichos trámites a ninguna agrupación previa. Las fases del
plan fueron las siguientes:
•
Una primera fase de levantamiento de un inventario de los procedimientos administrativos
de la Comunidad de Madrid, con una descripción detallada de la situación actual de la
tramitación de cada uno de los procedimientos y un análisis pormenorizado de los
documentos dirigidos al ciudadano.
•
La segunda fase persigue la simplificación y racionalización de los procedimientos
administrativos mediante la eliminación de los trámites innecesarios para agilizar la gestión y
reducir el tiempo de tramitación.
•
La tercera consiste en gestionar informatizadamente los expedientes administrativos para
aplicar las posibilidades de las nuevas tecnologías a la propia Administración, minimizando
los tiempos de resolución y mejorando la capacidad de respuesta de la Administración
autonómica al ciudadano.
Pág. 102 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
•
Por último, la gestión informatizada por la cual se permite disponer de indicadores de
gestión con el fin de medir la gestión administrativa realizada, evaluar el rendimiento de las
distintas unidades y del conjunto de la Administración regional y efectuar un seguimiento de
los progresos conseguidos.
3.2.2 Chile
Desde que Chile estableció en 1998 la Unidad de Tecnologías de Información (UTIC), ha sido uno de los
primeros gobiernos en implementar el gobierno electrónico en América Latina, generando así las bases
para la incorporación y coordinación de las TIC en las entidades públicas chilenas, al igual que la
implementación del Proyecto de Reforma y Modernización del Estado (PRYME) del año 2000.
Dentro de la reestructuración del gobierno chileno se enfatizó por una gestión pública integral con un
Estado al servicio del ciudadano, para lo cual se desarrolló un conjunto de organizaciones y redefiniciones
de roles, producto de acuerdos políticos tanto con los ciudadanos como con las empresas, que permitieron
establecer el desarrollo del Gobierno Electrónico, siendo un ejemplo de estos acuerdos el Proyecto de
ventanilla única de empresas y el de Agenda Digital promovido por el Ministerio de Economía.
Como resultados de la modernización tecnológica liderada por la UTIC se pueden mencionar la iniciativa de
creación de los sitios Web del Estado, la creación del portal del Estado proporcionando un mejor acceso a
la información y atención al usuario, la validación legal del documento electrónico y firma digital desde
junio de 1999 al interior del Sector Público y la materialización de la Intranet gubernamental en el primer
bimestre del 2000.
Con el objeto de fortalecer la capacidad de coordinar los Proyectos transversales y actuar como órgano
consultivo en gobierno electrónico, se constituyó en el 2003 el Directorio de Gobierno Electrónico, el cual
estableció como línea de acción la materialización del paso de gobierno electrónico informativo a uno
transaccional. En su implementación se alcanzó así, entre otros logros, la consolidación de la
implementación y el uso de trámites y servicios en línea de impacto masivo y alta calidad, la definición de
normas y estándares que faciliten la interoperabilidad, la promoción del uso de mecanismos de seguridad
Pág. 103 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
informática, y la implementación de Proyectos focalizados en el desarrollo del gobierno electrónico en el
sector salud, gobiernos regionales y municipios.
Como un paso importante de acercamiento y unificación de criterios entre el sector gobierno y el sector
privado, en el 2003 se creó el cargo de Coordinador de Tecnologías de Información (CIO) con el objetivo
de formar y coordinar un comité público - privado que definiera una estrategia para el desarrollo de las TIC
en un período de tres años (Agenda Digital para los años del 2004 al 2006), en especial sobre temas
relacionados con la masificación del acceso, la educación y la capacitación, un Estado en línea, la
formación de Recursos Humanos, el desarrollo digital de las empresas y la creación de un marco jurídico.
Como acciones fundamentales a tener en cuenta para regular y promover el gobierno electrónico chileno,
se puede resaltar el trabajo realizado en el ámbito legal y administrativo, siendo necesaria la promulgación
de leyes, decretos e instructivos presidenciales, en especial en los temas de documentos electrónicos,
firma electrónica, procedimientos administrativos y protección de la vida privada.
En este sentido, el abordaje de modernización del Estado y la identificación de redes de información del
Estado, no llevó consigo la identificación a nivel de trámites. El abordaje dado allí se plantea
eminentemente desde el objetivo que origina el análisis de las iniciativas emprendidas.
3.2.3 Corea del Sur
Teniendo en cuenta que la población rural de Corea del Sur es inferior al 20% y siendo Seúl la cuarta
ciudad más poblada del mundo con más de 21 millones de habitantes, este país alcanzó en el 2004 una
conexión a Internet en viviendas superior al 60% , abarcando más de 31 millones de usuarios, la mayoría
con acceso por banda ancha. La situación descrita se sustenta en el interés del gobierno en tener una base
de datos centralizada desde 1987 y de fortalecer financieramente la estructura de las TIC entre 1996 y el
2001 con una inversión de 5 mil millones de dólares y de crear un Comité Especial de Gobierno Electrónico.
El gobierno Surcoreano, a finales de 2003, hizo una reorganización de la administración de tal forma que la
implementación del gobierno electrónico permitiera una mejora en los procesos propios del gobierno; para
Pág. 104 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
tal fin, el Ministerio de Administración Pública y Asuntos Internos (MOGAHA) fue el encargado de liderar la
reforma, creando la agencia de gobierno electrónico. A través de esta agencia, se procuraba crear una
infraestructura de información y soporte de Tecnologías de la Información - IT, de tal forma que se
modificara la manera en la que se hacían los negocios en el gobierno, se prestaban los servicios públicos y
se administraba la información, entre otros, cambiando así la perspectiva y centrándose en el ciudadano,
de manera que lo importante no era como se gobernaba, sino que tan bien se hacia.
Las perspectivas de “Gobierno para el ciudadano” y la “villa de información en red” (que ayuda a la gente
que se encuentra en zonas remotas para que puedan acceder a servicios de educación, tratamiento medico
y destrezas agrícolas) han sido parte de la clave exitosa de la estrategia en Corea del Sur.
Una vez las bases de datos del gobierno fueron cruzadas, se construyó el portal, en el cual se estableció el
“evento de por vida” de los ciudadanos, por medio del cual se enlazaron varios datos, permitiendo que,
con un Estado unificado a través del gobierno electrónico, se tuviera acceso a una serie de posibilidades,
sin limitarse simplemente a servicios administrativos. El portal humanizó los procesos burocráticos al
ofrecer acceso directo al ciudadano a formularios, criterios de aplicación, recomendaciones y contactos
relevantes, reduciendo la complejidad de los servicios públicos y transformando los sitios Web del gobierno
en sitios de prestación de servicios y no solo de suministro de información.
Adicionalmente, el portal ha proporcionado soporte a los negocios, ya sea para su creación, investigación y
desarrollo, recursos humanos, llevar a cabo las reformas estatutarias, estandarización de procesos de
crecimiento de e-business, el incremento y modernización de transacciones electrónicas y creación de
marketplaces en línea seguros.
Parte del éxito en la implementación del gobierno electrónico en Corea del Sur ha sido la vinculación de la
empresa privada (entre ellas Samsung SDS Co.), la cual ha construido excelentes soluciones que son hoy
día vendidas a gobiernos y compañías extranjeras en China, Europa, Sureste Asiático y Estados Unidos.
Adicionalmente la estrategia de prestación de servicios a través del portal unificado nacional se reforzó a
través de portales, kioscos, PDAs y oficinas del gobierno de fácil acceso.
Pág. 105 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
3.2.4 Singapur
El gobierno de Singapur
es uno de los mejores casos de éxito en Asia, siendo uno de los pioneros
mundiales en esta materia. Sus ventajas para ser modelo es que es un país con tan solo cuatro millones de
habitantes, una estructura de Estado pequeña de un solo nivel de tan solo 60 mil funcionarios públicos,
con un alto nivel educativo en materia de tecnologías de la información y las comunicaciones en todos los
estratos sociales. Cuenta con anterioridad al año 2004 con una infraestructura de banda ancha de alcance
nacional que le permite el acceso al 99 por ciento de sus ciudadanos, garantizando el uso a estratos bajos
con dotación de equipos tecnológicos básicos.
Como antecedentes del gobierno electrónico en Singapur se puede destacar la implementación entre 1980
y 1985 del Plan Nacional de Computarización, el cual se centró en automatizar las principales funciones
administrativas de los servidores públicos; y el uso de las tecnologías de información en el servicio público
con un enfoque de “partir de lo pequeño e incrementar rápido” para la aceptación de las TIC. Para el año
de 1984 se implementó la red electrónica integrada denominada Portnet, la cual enlaza las operaciones
portuarias y las empresas de transporte marítimo local, siendo usada cada año por siete mil usuarios que
realizan 69 millones de operaciones. En 1986 se destaca el “Plan Nacional de TIC” que se desarrollaría
hasta 1991 y cuyo objetivo principal era la creación de grandes centros de datos con enlaces entre
entidades del Estado para proveer servicios públicos con una sola entrada y que garantizaran la estrategia
“Una parada, Sin atrasos”.
Para posicionar a Singapur como un centro Global de TIC se proyectó el Plan Maestro IT2000 el cual centró
su esfuerzo en la iniciativa de banda ancha “Singapore ONE”, por medio del cual el Estado le
proporcionaba tanto información como servicios públicos transaccionales a los ciudadanos, mediante la
entrega de equipos tecnológicos básicos a los hogares, empresas y colegios. Es así que en 1997 se
proyectó el primer Plan Maestro para Tecnología de la Información en Educación, que capacitó a todo el
personal docente y conectó 360 escuelas, incorporando en un 30% de ellas en sus planes curriculares las
tecnologías de información. En el mismo año se inauguró como Proyecto piloto el portal eCitizen
(www.ecitizen.gov.sg), considerado como el precursor del concepto “centrado en el ciudadano” gracias a la
Pág. 106 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
integración de servicios e información según categorías intuitivas, tales como “educación”, “vivienda”,
etc.(42), el cual ofrece hoy día acceso a más de 1600 servicios.
Para el año de 1999 el gobierno estableció el “Plan de Acción de Gobierno Electrónico”, un plan estratégico
diseñado para cambiar el modo tradicional de Administración Pública, implementado a través de un
gobierno electrónico centrado en el ciudadano y la sociedad del conocimiento, destinando un presupuesto
para tres años de 1.5 billones de dólares involucrando al sector privado como socio estratégico.
Dentro de las principales estrategias resaltadas por Wu COI Peng (CIO, Gobierno de Singapur 2005) para
la implantación del gobierno electrónico se destacan: La provisión de servicios electrónicos al ciudadano a
cualquier hora y en cualquier lugar; innovación, adaptación y transformación de capacidades tecnológicas
del sector público; flexibilización y tornarse pragmáticos en las entidades del gobierno ante el cambio;
anticipación a las tendencias que mejoren los servicios y simplifiquen regulaciones.
3.2.5 Canadá
El gobierno canadiense, optó por ofrecer acceso en línea a todos los servicios de información del gobierno
en el lugar y momento en que lo necesitaran sus ciudadanos, identificando los servicios de información a
través de la coordinación del Chief Information Center (CIO). Esto servicios fueron rediseñados según los
resultados arrojados por los mecanismos de participación de los usuarios (realizados a través de encuestas
y grupos focales entre el 2002 y 2003), por medio de los cuales se evaluaron los servicios ofrecidos según
las necesidades de los usuarios.
La coordinación de la implementación del gobierno electrónico incluía el desarrollo y gestión de las
iniciativas, y por otro, la evaluación y seguimiento de los resultados concretos asociados a la visión y los
objetivos establecidos.
42 Gobierno Electrónico en el Sureste Asiático, Andrés Sanoja, Ricardo Cattafi, Yusneyi Carballo y Nancy Zambrano, Universidad Central de
Venezuela, Septiembre de 2006
Pág. 107 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
En desarrollo de la estrategia de Gobierno Electrónico de Canadá definida por el programa Government
On-line y coordinada por el Ministerio del Tesoro, con la colaboración de las agencias del Gobierno, se
trabajó en la actualización del portal del Estado, el cual permite el acceso a todos los servicios federales.
3.2.6 Estados Unidos
Desde el momento en que se adoptó la directiva de gobierno electrónico de 1999, por medio de la cual se
pretende incorporar las TIC para mejorar los servicios al ciudadano, y se instauró la Dirección de
Tecnologías de la Información y Gobierno Electrónico, cuya proyección es la de desarrollar y fortalecer un
gobierno focalizado en el ciudadano (Expanded Electronic Government de 2002), se implementaron
acciones con el propósito de prestar servicios de calidad, reducir costos, garantizar transparencia y acceso
más fácil a los servicios.
En el contexto de la estrategia implementada, el gobierno identificó aquellos Proyectos considerados como
prioritarios desde el punto de vista del alcance e impacto que tuvieran para el Estado, así como aquellos
que afectaran a la gran mayoría de entidades publicas, tales como el e-Procurement, Firma Digital y la
Regulación del Gobierno Electrónico.
Adicionalmente, la Oficina de Tecnologías de la Información y Gobierno Electrónico estableció los principios
de la arquitectura del Gobierno Federal (FEA, Federal Enterprise Architecture), los cuales están orientados
a: reducir la redundancia tanto de infraestructura como funcional; facilitar el intercambio de información
horizontal y vertical; desarrollar mecanismos de asociación entre TIC y rendimiento de los programas, y;
obtener resultados de alto impacto en las inversiones que se desarrollaban. De esta manera se
establecieron estándares del gobierno electrónico en los Estados Unidos relacionados con el desarrollo de
soluciones comunes e interoperabilidad.
En 2001 los estándares permitieron consolidar por primera vez los datos en los Estados Unidos en los tres
niveles de gobierno, federal, estatal y municipal, lo que facilitó unificar la función administrativa del Estado
en temas puntuales tales como sanidad, becas educativas, ayudas a discapacitados, educación y temas
relacionados con los adultos mayores, al igual que agilizar los trámites más comunes dentro de la
Pág. 108 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
administración (renovación de licencias de conducción y el pago de impuestos de las Administraciones
federal, estatal y municipal).
3.2.7 Brasil
El gobierno brasilero lanzó su estrategia para la implementación de gobierno electrónico en 1999 con el
documento “Política de gobierno electrónico para la rama ejecutiva federal”, alcanzando a tener disponibles
en los portales más de 800 servicios en línea y más de 4800 tipos de información, teniendo como eje
central al ciudadano, quien debía ver al gobierno como un solo organismo con estructuras más ágiles y
flexibles. Todo esto con el fin de garantizar una concordancia entre la oferta y demanda de los servicios
públicos.
Así como en Corea del Sur, en Brasil se ha tratado de disminuir la exclusión social de acceso a la tecnología
y el analfabetismo digital en todo su territorio a través de iniciativas como el “Proyecto de puntos de
acceso electrónico”, cuyo objetivo era el de instalar más de 3500 terminales con acceso gratuito a Internet
en lugares con elevada concentración pública tales como oficinas públicas, terminales de buses,
establecimientos de lotería, botes equipados con vínculos por satélite, etc. Adicionalmente se desarrolló un
programa de tecnología de información en el sistema escolar para equipar más de 4500 escuelas y
bibliotecas públicas con equipos de cómputo conectados a Internet y más de 100 mil maestros capacitados
y 250 centros de capacitación.
Aunque se presentan otros casos, con el Programa de Inclusión Digital, Brasil es líder en este aspecto,
buscando unificar e integrar todas las iniciativas de gobiernos estatales y locales con el propósito de
disminuir la brecha de redes aisladas y las limitaciones de interoperabilidad de los diferentes sistemas.
Entre los ejemplos de iniciativas podemos identificar PCs conectados, los centros de inclusión digital
comunitarios y el desarrollo de acceso a banda ancha a gran escala.
3.2.8 Australia
Uno de los retos establecidos por la Administración Pública australiana consistía en contar con una
convergencia entre el gobierno y la tecnología, siendo esta el medio potencial para transformar la
Administración Pública y la experiencia que tienen los ciudadanos frente al gobierno electrónico. Esta
Pág. 109 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
búsqueda condujo a la necesidad de una reforma administrativa, por medio de la cual se pudieran
compartir los procesos y la información, y trabajar cada vez más en un mundo en red. Esto ha renovado la
capacidad del gobierno de actuar como una sola entidad, creando lo que es en efecto una empresa
integrada de cara a los ciudadanos.
La agenda del gobierno electrónico australiano ubicó a los ciudadanos en el centro del proceso de
prestación de servicios, incrementando la disponibilidad y la calidad de los servicios públicos a los
ciudadanos sin que éstos tengan que tener el conocimiento de la estructura del gobierno para poder
acceder a ellos.
Dentro de estos lineamientos, el gobierno australiano reconoció el potencial de la Internet y se
comprometió en abril de 2000 a proporcionar sus servicios de gobierno electrónico, colocando en marcha
la estrategia para lograr éste objetivo, el cual fue alcanzado en diciembre de 2001, de tal forma que se
garantizaba la prestación de todos sus servicios online, el uso de estándares mínimos de intimidad,
seguridad y acceso.
En noviembre de 2002 se lanzó la estrategia de “mejores servicios, mejor gobierno”, fase en la que el
gobierno decidió implementar el uso de nuevas tecnologías que permitieran la prestación de servicios
integrados de acuerdo con las necesidades de los ciudadanos, de tal manera que se lograra su confianza y
compromiso para garantizar así el acceso de los ciudadanos a los servicios y al información pública.
En abril de 2004 el gobierno reportó los logros generados frente a las expectativas del ciudadano y el fácil
acceso a los servicios del gobierno. Dentro de los indicadores de medición del éxito de las iniciativas
estratégicas del gobierno electrónico, en Australia incluyeron la satisfacción del ciudadano (en términos de
conveniencia, acceso/equidad, ahorro y calidad de la experiencia), el nivel de preparación de la
infraestructura del e-gorvenment, el ahorro en el presupuesto operacional de las entidades y la
contribución positiva a la productividad nacional y el producto interno bruto.
Pág. 110 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
3.2.9 Nueva Zelanda
En atención a responder las expectativas futuras del gobierno frente a los ciudadanos, la Comisión de
Servicios Estatales del gobierno de Nueva Zelanda en el año de 2001, mediante el “Estudio de Centro”,
identificó la necesidad de prestar sus servicios de forma más integrada y enfocada a los resultados y
beneficios que los ciudadanos y el gobierno deseaban, y lo implementó a través del desarrollo de medios
tecnológicos más efectivos y confiables. En este sentido, el trabajo se entendió como una labor
mancomunada por encontrar el compromiso y una cultura elevada de la gente y el sector estatal,
estableciendo el gobierno en noviembre de 2004 la Comisión de Servicios Públicos con el fin de asegurar
que tanto el gobierno como sus ciudadanos vean un sector público confiable y con alto rendimiento.
El programa de gobierno electrónico se enfocó en proporcionar entre otras características importantes: Un
marco de interoperabilidad con un conjunto de políticas y estándares para apoyar los sistemas de
información del gobierno de Nueva Zelanda; herramientas (procesos, infraestructura y estándares) para
soportar las iniciativas de las entidades, y; modelos de gobernabilidad y estructuras que soportaran las
iniciativas de las entidades.
El portal provee la información y servicios en línea, y fuera de línea, de manera integral con un directorio
de más de 300 entidades del gobierno central y local de Nueva Zelanda, incorpora a las entidades con la
posibilidad de ser ellas las autoras de su información y del servicio de metadata. Desde el 2004 cerca de
600 servidores públicos que trabajan en diferentes Proyectos entre entidades fueron incorporados a 11
sitios de trabajo en el cual se utiliza una infraestructura común e información compartida (concentraciones
similares los CADES en Bogotá), que están siendo utilizados para Proyectos de política social, desarrollo
comunitario, justicia, educación, administración de recursos naturales, Administración Pública, estrategia
de información y arquitectura desarrollados por el gobierno central y local.
Pág. 111 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
4. REFERENCIAS
4.1
Bibliografía
•
(1) Innovations in Governance from around the World Success Stories from the Winners of the
United Nations Public Service Awards Fifth Anniversary (2003-2007) Department of Economic and
Social Affairs.
•
(2) eGovernment Factsheets in France july 2005
•
(3) Korea Government Efforts for Information System Interoperability, Republic of Korea, Shinae
Shin
•
(4) Focused on the Future: Innovations for Administration. Federal Ministry of the Interior.
Germany. Noviembre 2006.
•
(5) e-user Evidence-based support for the design and delivery of usercentred online public services,
mpirica Germany, april 2006
•
(6) Online Availability of Public Services: How Is Europe Progressing? Web Based Survey on
Electronic Public Services Report of the 6th Measurement June 2006
•
(7) Gobierno ELectrónico en Chile 2000 - 2005. Estado del Arte. Proyecto de Reforma y
Modernización del Estado Ministerio Secretaría General de la Presidencia.
•
(8) The programme of the Federal Governmente 2.0. Federal Ministry of the Interior. Germany.
Noviembre 2006.
•
(9) Workshop: “Reinventing the Wheel? - Transferring Best Practices in eGovernment” 7th of
November 2007 in Brussels Workshop report
•
(10) Using ICTS To Strengthen Government Transparency and relations with citizens in Korea
•
Connected Government Thought Leaders Essays from innovators, Willi Kaczorowski, Premium
Publishing, Londres 2004
•
Apoyando Innovación para el Desarrollo, Nealle MacMillan, Instituto para la conectividad en las
Américas, Canadá, 2006
•
Agenda Interna para la Productividad y la Competencia, Departamento Nación P2005
•
Innovación gubernamental, Ramón Muñoz Gutiérrez. Fondo de Cultura Económica, México 2004
•
e.gov Estrategia para el uso eficiente de Internet en el gobierno, Douglas Holmes, MC Crawl Hill,
México, 2003
Pág. 112 de 114
ÁREA DE ARTICULACIÓN Y GESTIÓN
PROGRAMA AGENDA DE CONECTIVIDAD
ESTRATEGIA DE GOBIERNO EN LÍNEA
•
Gobierno Digital República Dominicana, Revista de la OPTICA, abril-junio, 2006
•
Memoria 2003 - 2006 Balance de la Reforma al Mercado de las Compras Públicas, Dirección de
Compras y Contratación Pública, Valente Limitada, Chile, 2006.
•
Gobierno electrónico en Chile - Estado del Arte II, Ministerio Secretaría General de la Presidencia,
Santiago de Chile, 2006.
•
Gobierno Electrónico en el Sureste Asiático, Andrés Sanoja, Ricardo Cattafi, Yusneyi Carballo y
Nancy Zambrano, Universidad Central de Venezuela, Septiembre de 2006.
•
El Gobierno Digital de Singapur 5th Global Forum on Re-inventing Government to be held in Mexico
City, Peng, Wu Choy, Mexico, 2003
•
From the land of morning calm to ICT hotbed. Acad. Manage. Exec., Lee, Sang M., South Korea,
2003
•
Innovations in Governance from around the world, Department of Economic and Social Affairs
•
Innovations for Administration, Germany Federal Ministry of the interior Focus on the Future
•
The program of the Federal Government, Germany Federal Ministry of the Interior eGovernment
2.0
•
The impact of eGovernment inEurope, OECD E-Government
•
South Korea Leads the Way in IT http://www.korea.net/ 02/03/2004
•
Public Online Services and User Orientation http://www.euser-eu.org/
•
http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/docs/benchmarking/online_availability_200
6.pdf
•
http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/docs/benchmarking/online_availability_200
6.pdf
4.2
Encuestas
•
Estudio sobre trámites: conocimiento, uso, necesidades y expectativas de ciudadanos, agosto 2007
•
Estudio sobre trámites: conocimiento, uso, necesidades y expectativas entre los empresarios,
noviembre 2007
•
Estudio sobre trámites: conocimiento, uso, expectativas y necesidades entre microempresarios y
famiempresarios diciembre 2007
•
Principales necesidades del ciudadano y empresario en su relación cotidiana con los trámites que
realiza ante el Estado colombiano Diciembre 2007
Pág. 113 de 114
METODOLOGÍA DE IDENTIFICACIÓN
DE CADENAS DE TRÁMITES
4.3
Mesas de trabajo y entrevistas
•
Dirección de Servicio al Ciudadano, Alcaldía Mayor de Bogotá: RAPICADES, CADES y SUPERCADES
•
Secretaría General, Alcaldía Mayor de Bogotá, Comisión Distrital de Sistemas, Sistema Distrital de
Información
•
Principales necesidades del ciudadano y empresario en su relación cotidiana con los trámites que
realiza ante el Estado colombiano Diciembre 2007
•
Infocomm Development Authority of Singapore, Government Chief Information Office
•
Departamento Nacional de Planeación - DNP, Programa Nacional de Servicio al Ciudadano
•
Departamento Nacional de Planeación - DNP, GRAT , Grupo Empresarial
4.4
Portales
•
Korea www.korea.net
•
Reino Unido, county Council www.easthants.gov.uk
•
Singapur www.gov.sg
•
Francia www.service-public.fr
•
Madrid www.munimadrid.es
•
Venezuela www.gobiernoenlinea.ve
•
UK Hampshire County Council www.direct.gov.uk
•
Canada www.canada.gc.ca
•
Australia www.vic.gov.au
•
Nueva Zelandia www.newzealand.govt.nz
•
USA www.usa.gov/
•
Argentina www.argentina.gov.ar
•
Chile www.tramitefacil.gov.cl
•
Bogotá www.bogota.gov.co
•
México www.gob.mx
Pág. 114 de 114