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CAPITULO I
INFORMACIÓN INTRODUCTORIA
Motivos del examen
El Examen especial se efectuó en cumplimiento a la Orden de Trabajo AIMF-2012036 de 30 de Abril de 2012, emitida por la Auditora General, a base del Plan Anual de
Control 2012, aprobado por el señor Contralor General del Estado y del cronograma
de actividades autorizado por el señor Subcontralor General del Estado en oficio 9193
DCAI de 27 de Abril de 2012.
Objetivo del examen
Determinar la legalidad, veracidad, propiedad y exactitud de las reformas y
modificaciones realizadas al Presupuesto del Gobierno Central y que son de
competencia del Ministro de Finanzas y Subsecretario de Presupuestos.
Alcance del examen
El examen especial a las reformas y modificaciones presupuestarias del Gobierno
Central, comprendió el análisis selectivo de las actividades administrativas y
presupuestarias realizadas para la emisión de las resoluciones de reformas y
modificaciones al Presupuesto del Gobierno Central, que son de competencia del
Ministro de Finanzas y Subsecretario de Presupuestos, por el período comprendido
entre el 1 de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2011.
Limitación al Alcance
El análisis correspondiente al año 2009 se circunscribió únicamente a verificar las 198
resoluciones presupuestarias que constan en el Anexo 9 del informe del examen
especial a las fases presupuestarias del Presupuesto General del Estado, ejecutado
en el año 2009.
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Base Legal
Con Decreto expedido por el Congreso Nacional el 3 de noviembre de 1831, se
creó el Ministerio de Hacienda, sin embargo con el transcurso del tiempo, esta
institución ha sufrido cambios y modificaciones en su estructura orgánica, funcional
y denominación, por lo que consideramos pertinente dejar constancia de lo
siguiente:
El 10 de mayo de 2000, con Decreto Ejecutivo 366 publicado en Registro Oficial 81
de 19 de mayo de 2000, se cambió la denominación de Ministerio de Finanzas y
Crédito Público por el de Ministerio de Economía y Finanzas.
El 5 de abril de 2001, con Acuerdo Ministerial 094, publicado en el Registro Oficial
306 de 16 de abril de 2001, se expidió el Reglamento Orgánico del Ministerio de
Economía y Finanzas.
El 2 de diciembre de 2002, con Decreto Ejecutivo 3410, publicado en Registro
Oficial 5 de 22 de enero de 2003, se expidió el Texto Unificado y Compilado de la
Principal legislación secundaria del Ministerio de Economía y Finanzas, Libro III De
la Organización y Administración del Ministerio.
El 29 de diciembre de 2007, con Acuerdo Ministerial 447, publicado en Registro
Oficial Suplemento 259 de 24 de enero de 2008, se actualizaron los Principios del
Sistema de Administración Financiera, las Nomas Técnicas de Presupuesto, el
Clasificador de Ingresos y Gastos, los Principios y Normas Técnicas de Tesorería.
El 3 de enero de 2008, con Decreto Ejecutivo 854, publicado en Registro Oficial
253 de 16 de enero de 2008, se sustituyó la frase “Ministerio de Economía y
Finanzas”, por la de “Ministerio de Finanzas” del Régimen Jurídico Administrativo
de la Función Ejecutiva.
El 19 de mayo de 2010, con Acuerdo Ministerial 119, publicado en Registro Oficial
52 de 13 de julio de 2010, se Reformò el Libro III del Decreto Ejecutivo 3410,
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publicado en Registro Oficial 5 de 22 de enero de 2003, que trata de la
Organización y Administración del Ministerio.
El 23 de noviembre de 2011, con Acuerdo Ministerial 254, publicado en Registro
Oficial, Edición Especial 219 de 14 de diciembre de 2011, se sustituyó el texto
constante en el libro III del Decreto ejecutivo 3410 respecto a la Organización y
Administración del Ministerio de Finanzas, reformado con Acuerdo Ministerial 119 a
partir del artículo 44 y publicado el 13 de julio del 2010.
Estructura Orgánica
De conformidad con el Acuerdo Ministerial 254, publicado en Registro Oficial 219 de
14 de diciembre de 2011, la estructura de la Subsecretaría de Presupuesto es la
siguiente:
PROCESOS GOBERNANTES
Despacho ministerial de finanzas públicas.
Viceministerio de finanzas públicas.
PROCESOS AGREGADORES DE Gestión del sistema presupuestario
VALOR
Gestión nacional de ingresos.
Gestión nacional de egresos permanentes.
Gestión
nacional
de
egresos
no
permanentes.
Gestión
nacional
de
consistencia
presupuestaria.
Objetivo de la Institución
Contribuir al cumplimiento de los objetivos de desarrollo del país y a una mejor calidad
de vida para las y los ecuatorianos, a través de una eficaz definición, formulación y
ejecución de la Política Fiscal de ingresos, gastos y financiamiento público; que
garantice la sostenibilidad,
estabilidad, equidad y transparencia de las finanzas
públicas.
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Objetivo de la Subsecretaría de Presupuesto
Administrar el Presupuesto General del Estado con la gestión efectiva del ciclo
presupuestario, a fin de fortalecer la sostenibilidad, consistencia, transparencia de las
finanzas públicas como principal instrumento de la política fiscal ecuatoriana.
Monto de recursos examinados
El monto de las reformas presupuestarias emitidas en los años 2009, 2010 y 2011 es
de 7 071 775 984,11 USD, en gastos e ingresos como se demuestra en el siguiente
cuadro.
VALOR DE REFORMAS PRESUPUESTARIAS
AÑO
GASTOS
INGRESOS
2009
2 260 177 349,81
2 260 177 349,81
2010
2 210 565 201,71
2 210 565 201,71
2011
2 601 033 432,59
2 601 033 432,59
MONTO DE REFORMAS
PRESUPUESTARIAS
7 071 775 984,11
7 071 775 984,11
Servidores relacionados
La nómina de servidores que actuaron durante el período analizado se detalla en
Anexo 1
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CAPITULO II
RESULTADOS DEL EXAMEN
Cumplimiento de Recomendaciones
La Auditoría Interna realizó el examen especial a las fases del ciclo presupuestario del
Presupuesto General del Estado del año 2009, por el período del 1 de mayo de 2008
al 31 de marzo de 2010, cuyo Informe AI-07-2011 fue aprobado por el Contralor
General del Estado el 24 de octubre del 2012 y remitido por la Directora de Auditorías
Internas, con oficio 28414 DAI de 30 de octubre de 2012, para su distribución a las
Autoridades Institucionales y servidores vinculados. En consecuencia, no se realizó el
seguimiento al cumplimiento y aplicación de las recomendaciones relacionadas con las
reformas presupuestarias.
Informes de sustento de las reformas presupuestarias no contienen la
justificación de la necesidad y su impacto
Los informes elaborados por los analistas de la Subsecretaría de Presupuestos, para
sustentar las reformas y modificaciones a los presupuestos de las entidades del
Gobierno Central, contienen antecedentes, base legal, partidas presupuestarias
afectadas, montos y recomendaciones, pero no incluyen el análisis justificativo de la
necesidad de la reforma y su impacto en la ejecución de los programas, ni en la
programación financiera cuatrimestral, apoyado en un documento debidamente
motivado por la entidad.
El numeral 2.4.3.3 INFORME DE SUSTENTO de las Normas Técnicas de
Presupuesto expedidas mediante Acuerdo 447, señala:
“Toda reforma presupuestaria se sustentará en un informe cuyo contenido
mínimo se referirá a:
Base legal que fundamente la reforma;
Análisis justificativo de la necesidad de la reforma y su impacto en la ejecución
de los programas que se afectan;
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Demostración de la viabilidad presupuestaria de la reforma, en términos de
mayores o menores ingresos y saldos no comprometidos de las asignaciones
presupuestarias de gasto, según corresponda;
Efectos en la composición institucional, de financiamiento y de naturaleza
económica del PGE
Afectación a la programación financiera cuatrimestral vigente;
Recomendaciones para su expedición”
Lo expuesto se debe a que las entidades no remitieron las solicitudes de
modificaciones debidamente justificadas y motivadas, por falta de conocimiento e
instrucciones, lo que impidió a los Analistas y Autoridades de la Subsecretaría de
Presupuestos, contar con los elementos de juicio suficientes y pertinentes para decidir
las modificaciones y preparar los respectivos informes.
Con oficio AIMF-2012-191 de 4 de octubre de 2012, Auditoría comunicó esta
observación al Subsecretario de Presupuesto, a fin de que presente sus justificativos
y puntos de vista, quien en oficio MINFIN-SP-2012-0490 de 16 de octubre de 2012,
manifestó:
“…El análisis justificativo de la necesidad, así como el impacto en las partidas
afectadas se encuentra implícito en los pedidos institucionales, motivo por el cual
en los informes elaborados en la Subsecretaría de Presupuesto no se incluyen
los mismos; además la normativa establece que la descentralización operativa
es institucional…”
Al respecto Auditoría opina que independientemente del análisis que haga la
institución, el analista de la Subsecretaría de Presupuesto debe realizar su propio
estudio, con la información recibida y la que mantiene como ente rector de las finanzas
públicas, para decidir la modificación que debe hacerlo de acuerdo a su competencia.
Conclusión
Los Informes de sustento de las reformas presupuestarias no contienen la justificación
de la necesidad y su impacto, debido a que los servidores de la Subsecretaría de
Presupuestos no disponen de la información necesaria para ello, lo cual impide
conocer si las decisiones fueron adecuadas y necesarias.
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Hecho Subsecuente
Mediante Acuerdo Ministerial 061 de 8 de marzo de 2012, el Ministro de Finanzas
dispone a las entidades del sector público, que a partir del 1 de abril de 2012, las
solicitudes de modificaciones presupuestarias se receptarán exclusivamente a través
del sistema e-SIGEF y que todo requerimiento efectuado en forma física será devuelto
sin tramitar a las entidades. Además exige que en el campo denominado
“DESCRIPCIÓN” del Comprobante de Modificación Presupuestaria, se incluya el
resumen justificativo de las reformas, el destino de los recursos, número de oficio de
Dictamen de la SENPLADES de ser el caso o disposiciones legales y convenios que
sustenten la reforma presupuestaria y número de documento mediante el cual la
autoridad instruye el requerimiento, sin embargo el Sistema no permite desplegar el
contenido de estos documentos para que el servidor de la Subsecretaría de
Presupuestos
realice
el
análisis
del
impacto
que
genera
la
modificación
presupuestaria.
Recomendaciones
Al Subsecretario de Presupuesto:
1. Solicite a la Subsecretaria de Innovación de las Finanzas Públicas, desarrolle en el
sistema e-Sigef, una opción que permita incluir los documentos que las
instituciones
disponen
como
sustento
de
las
solicitudes
de
reformas
presupuestarias.
2. Solicite a las autoridades de las instituciones públicas, que entre los documentos
que sustentan las solicitudes de reformas presupuestarias, se incluya uno que
contengan los justificativos de la necesidad debidamente motivada y autorizada
por la autoridad competente.
3. Disponga a los Directores Nacionales de Ingresos, Egresos Permanentes y No
Permanentes que previo a la validación de las resoluciones en el sistema e-Sigef,
verifiquen que los informes, contengan el análisis justificativo de la reforma y su
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impacto en la ejecución de los programas que se afectan y a la programación
financiera cuatrimestral vigente.
Elevado número de resoluciones de reformas presupuestarias
En los años 2010 y 2011 se aprobaron 12.357 resoluciones presupuestarias de
ingresos y egresos, que involucran 414.422 registros en las diferentes partidas
presupuestarias, sin considerar las solicitudes rechazadas o descartadas, ocasionando
una excesiva carga operativa a los analistas y a las autoridades de la Subsecretaría de
Presupuestos para verificar, elaborar, validar y legalizar las resoluciones, limitando el
tiempo para las actividades inherentes al cumplimiento de sus funciones.
La Norma de Control Interno 200-07 Coordinación de acciones organizacionales,
establece:
“…El control interno debe contemplar los mecanismos y disposiciones requeridos
a efecto que las servidoras y servidores de las unidades participantes en la
ejecución de los procesos, actividades y transacciones de la institución,
desarrollen sus acciones de manera coordinada y coherente, con miras a la
implantación efectiva de la estrategia organizacional para el logro de los
objetivos”
Lo expuesto se debe a que las autoridades del Ministerio de Finanzas en su
oportunidad no establecieron estrategias, políticas y procedimientos que guíen a las
entidades en la correcta y consolidada presentación de las solicitudes de reformas
presupuestarias y de manera especial a la inadecuada vinculación del presupuesto
con la planificación a nivel de cada entidad del Gobierno Central.
Con oficio AIMF-2012-191 de 4 de octubre de 2012, Auditoría comunicó esta
observación al Subsecretario de Presupuestos, a fin de que presente los justificativos y
sus puntos de vista, a lo que en oficio MINFIN-SP-2012-0490 de 16 de octubre de
2012, manifestó:
“…El número de resoluciones de reformas presupuestarias son resultantes de la
gestión de cada una de las entidades del PGE, mismas que se suscitan por la
coyuntura institucional y reflejan las directrices y decisiones de las máximas
autoridades; además se relacionan con la debilidad existente entre la
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planificación y el presupuesto a nivel institucional durante la ejecución
presupuestaria, y con la elevada rotación de personal de las áreas financieras
con las dificultades que esa situación ocasiona: modificaciones presupuestarias
incongruentes, mayor tiempo en asesoramiento con analistas de la
Subsecretaría, capacitaciones entre otras…”
Lo expresado confirma el comentario de Auditoría.
Conclusión
Elevado número de resoluciones presupuestarias, así como de solicitudes rechazadas
o descartadas, originadas en la planificación y gestión de cada entidad, ocasionan una
excesiva carga operativa a los analistas y a las autoridades de la Subsecretaría de
Presupuestos, limitando el tiempo para el cumplimiento de sus funciones.
Recomendaciones
Al Subsecretario de Presupuestos:
4. Emita estrategias, políticas y procedimientos que limiten la presentación de las
solicitudes de modificaciones presupuestarias por parte de las entidades públicas.
5. Disponga a los Directores Nacionales de Ingresos, Egresos Permanentes y No
Permanentes, que con el asesoramiento de la SENPLADES, analicen el
comportamiento de las instituciones en la gestión de planificación y presupuesto a
fin de elaborar y difundir un plan de capacitación para las Instituciones que
conforman el Presupuesto General del Estado, que les permita reforzar los
conocimientos en estas áreas.
6. Solicite al Coordinador General de Gestión Estratégica que conjuntamente con los
Directores Nacionales de Ingresos, Egresos Permanentes y No Permanentes,
elaboren los procedimientos que faciliten a las entidades presentar las solicitudes
de modificaciones presupuestarias, acorde con las estrategias y políticas emitidas
por el Subsecretario de Presupuesto.
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Ausencia de control en la emisión de resoluciones presupuestarias del año 2009
De la verificación a 198 resoluciones pendientes de revisión, en el examen especial a
las fases presupuestarias del Presupuesto General del Estado, ejecutado en el año
2009, se determinó que según el sistema eSigef, 32 no se emitieron y 166 constan
como validadas y aprobadas por el Subsecretario de Presupuesto, sin encontrarse en
el Archivo de la Subsecretaría la documentación sustentatoria de 11 de ellas.
Tampoco se localizó un registro que indique las razones de la ausencia de los
documentos y la no utilización de los números restantes (Anexos 3 y 4)
Con oficio MINFIN-DAI-2012-0052 de 27 de junio de 2012, Auditoría solicitó al
Subsecretario de Presupuestos encargado en el período al que corresponden estos
documentos, las razones y justificativos correspondientes, luego de la insistencia
realizada con oficio MINFIN-DAI-2012-0081 de 10 de septiembre de 2012, el titular de
la Subsecretaria de Presupuestos, señaló:
“…En algunos casos los números se reservaban de un día a otro, pudiendo
quedar sin utilizarse uno de ellos, porque no se generaba el proyecto de
resolución de reforma y como se mantenía secuencial la numeración según las
fechas, esta numeración reservada no podía ser utilizada al día siguiente para
otro proyecto de resolución; por tal motivo quedaban sin utilizar la numeración
reservada que en ningún caso constituía una resolución aprobada y validada en
el sistema e-SIGEF, como es el caso de los 43 números en mención, por tanto
no se constituyen en resoluciones aprobadas y/o utilizadas…”
Respecto a la ausencia de la documentación de respaldo y la falta de control en la
numeración de las resoluciones, las normas de control interno 405-04 y 405-07,
establecen:
“Documentación de respaldo y su archivo.-… -Todas las operaciones financieras
estarán respaldadas con la documentación de soporte suficiente y pertinente que
sustente su propiedad, legalidad y veracidad, esto permitirá la identificación de la
transacción ejecutada y facilitará su verificación, comprobación y análisis…”
“Formularios y documentos.-“ Los formularios utilizados para el manejo de
recursos materiales o financieros y los que respalden otras operaciones
importantes de carácter técnico o administrativo serán preimpresos y pre
numerados. Si los documentos se obtuvieren por procesos automatizados, esta
numeración podrá generarse automáticamente a través del computador, siempre
que el sistema impida la utilización del mismo número en más de un formulario.
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La autoridad correspondiente designará una persona para la revisión periódica
de la secuencia numérica, el uso correcto de los formularios numerados y la
investigación de los documentos faltantes.”
Lo expuesto se debió a la falta de control en el proceso de asignación y utilización de
la numeración de las resoluciones presupuestarias, que en el período de nuestro
análisis se realizó en forma manual y a la ausencia de un sistema integral de archivos
en el Ministerio de Finanzas, que norme el proceso de gestión de los documentos
hasta su entrega al Archivo, hechos que dificultan la verificación posterior.
Al respecto, Auditoría con oficio AIMF-2012-191 de 4 de octubre de 2012, comunicó al
Subsecretario de Presupuestos, la situación observada en el sistema e-Sigef, a fin de
que presente los justificativos y sus puntos de vista, quien en oficio MINFIN-SP-20120490 de 16 de octubre de 2012, luego de la comunicación de resultados, manifestó:
“…Efectuada la revisión de los documentos del archivo de la Subsecretaría, se
han encontrado 4 resoluciones que se adjuntan al presente, y con respecto a las
restantes (7) se ha dispuesto se proceda a la búsqueda en el archivo pasivo,
mismas que serán remitidas una vez que sean ubicadas…”
Lo manifestado confirma la observación de Auditoría.
Conclusión
De las 198 resoluciones pendientes de revisión en el examen especial a las fases
presupuestarias del Presupuesto General del Estado, ejecutado en el 2009, 32 no se
emitieron y de 7 no se localizó la documentación en el Archivo de la Subsecretaría.
Tampoco se localizó un registro que indique las razones de la ausencia de los
documentos y la no utilización de los números restantes, debido a ausencia de control
de un sistema de archivos, hechos que dificultan la verificación posterior.
Hecho subsecuente
La Subsecretaría de Innovación de las Finanzas Públicas, a partir del 5 de julio de
2012, ha implementado en el sistema e-Sigef un proceso de numeración automática
para las resoluciones presupuestarias aprobadas; y, a través de una consultoría se
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está implantando un Sistema Integral de Archivos para el Ministerio de Finanzas,
hechos que ayudaran a mejorar el control y permanencia de los documentos que se
generen y archiven en la Institución.
Recomendaciones
El Subsecretario de Presupuestos:
7. Dispondrá a los Directores Nacionales de Ingresos, Egresos Permanentes y No
Permanentes, según corresponda, recaben la documentación que sustentan las
resoluciones detalladas en Anexo 3, conformen los expedientes, numeren y
entreguen por escrito al Archivo de la Subsecretaría.
8. Dispondrá al responsable del Archivo, efectúe el control numérico de las
resoluciones presupuestarias, verifique los documentos recibidos y comunique
periódicamente por escrito las novedades encontradas, a fin de adoptar los
correctivos oportunos.
9. Vigile que la empresa consultora que está implantado el Sistema Integral de
Archivos, considere las necesidades de la Subsecretaría de Presupuestos.
Dra. Mónica Jaramillo P.
AUDITORA GENERAL
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