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CAPÍTULO I
INFORMACIÓN INTRODUCTORIA
Motivo del examen
El examen especial se realizó con cargo al Plan Operativo de Control del año 2012 de
la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio de Finanzas, en cumplimiento de la Orden
de Trabajo AIMF-2012-033 de 30 de abril de 2012, suscrita por la Auditora General y
al cronograma de actividades autorizado por el señor Subcontralor General del Estado
mediante oficio 9193-DCAI de 27 de abril de 2012.
Objetivo del examen
Establecer que las actividades administrativas cumplidas por la Dirección de
Patrocinio, se hayan realizado de acuerdo a las disposiciones legales y reglamentarias
vigentes.
Alcance del Examen
El Examen especial a los procedimientos aplicados para la ejecución de las
actividades asignadas a la Dirección de Patrocinio, comprendió el análisis de las
actividades administrativas de recepción, registro, archivo y control de los juicios
contenciosos administrativos, civiles, amparos constitucionales y consultas, por el
período comprendido entre el 1 de agosto de 2006 y 31 de diciembre de 2011.
Limitación al alcance
No se realizó el estudio y análisis de los juicios, que se mantienen en la Dirección
Jurídica de Patrocinio, debido a que Auditoría Interna no cuenta con personal técnico
en materia de Derecho, razón por la que mediante oficio AIMF-2012-138 de 13 de julio
de 2012, se solicitó al señor Contralor General del Estado, disponga a la Dirección de
Auditoría que corresponda, conforme un equipo de trabajo con personal técnico
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especializado para que efectúe el estudio, a fin de establecer si las acciones
realizadas en defensa de los intereses del Estado son oportunas y apegadas a
derecho.
Base legal
Con Decreto expedido por el Congreso Nacional el 3 de noviembre de 1831, se creó el
Ministerio de Hacienda, sin embargo en el transcurso del tiempo, esta institución ha
sufrido cambios y modificaciones en su estructura orgánica, funcional y denominación,
por lo que consideramos pertinente dejar constancia lo siguiente:
Con Decreto Ejecutivo 3410 de 2 de diciembre de 2002, publicado en Registro
Oficial 5 de 22 de enero de 2003, se expidió el Texto Unificado de la Principal
Legislación Secundaria del Ministerio de Economía y Finanzas, en el que se
definen los procesos directivos, sustantivos de apoyo y asesoría.
Con Decreto Ejecutivo 854 de 3 de enero de 2008 publicado en Registro Oficial
253 de 16 de enero de 2008, se sustituyó la denominación del Ministerio de
Economía y Finanzas por la de Ministerio de Finanzas.
Con Acuerdo 119 de 19 de mayo de 2010, publicado en Registro Oficial Edición
Especial 52 de 13 de julio de 2010, se expidió la reforma al “Libro III de la
Organización y Administración del Ministerio” del Decreto Ejecutivo 3410 de 9 de
enero de 2003, publicado en el Registro Oficial 5 de 22 enero de 2003.
Con Acuerdo 254 de 23 de noviembre de 2011, publicado en Registro Oficial
Edición Especial 219 de 14 de diciembre de 2011, se sustituyó el texto constante
en el Libro III del Decreto Ejecutivo 3410 respecto de la Organización y
Administración del Ministerio de Finanzas, reformado con Acuerdo Ministerial 119,
publicado en el Registro 52 de 13 de julio de 2010, a partir del artículo 44.
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Estructura orgánica
De conformidad con el Acuerdo Ministerial 254 de 23 de noviembre de 2011, la
estructura orgánica de la Coordinación General Jurídica, es la siguiente:
PROCESO GOBERNANTE
Despacho Ministerial
PROCESOS HABILITANTES DE :
Coordinación General Jurídica
ASESORIA
-
Gestión Jurídica Patrocinio
Objetivos de la institución
Coordinación General Jurídica
Garantizar la legalidad, seguridad y defensa jurídica de los actos y acciones que se
someten a conocimiento del Ministerio de Finanzas.
Dirección Jurídica de Patrocinio
Patrocinar y asesorar jurídicamente al Ministerio de Finanzas en las acciones
judiciales y extrajudiciales en las que se constituya parte procesal, logrando una
defensa legal oportuna, eficiente, permanente y de excelencia que logre la protección
de los derechos y bienes institucionales.
Monto de recursos examinados
De acuerdo a la naturaleza y alcance del examen no aplica.
Servidores relacionados
Anexo 1
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CAPÍTULO II
RESULTADOS DEL EXAMEN
Antecedentes
El desarrollo del presente examen se realizó durante el proceso de reestructura
orgánica, funcional y de recurso humano del Ministerio de Finanzas, dispuesto en el
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, lo que originó la separación de
un considerable número de servidores, así como el enrolamiento de nuevo personal.
Las observaciones comentadas en el presente informe, fueron comunicadas al
Director Jurídico de Patrocinio, mediante oficio AIMF-2012-143 de 30 de julio de 2012,
a fin de que presente sus justificativos y puntos de vista.
Seguimiento de recomendaciones
La Dirección de Auditoría Interna del Ministerio de Finanzas emitió el Informe AI-200703-06 de 10 de julio de 2007, con los resultados de la Auditoría de Gestión a la
Coordinación de Patrocinio de la Subsecretaría General Jurídica del Ministerio de
Finanzas, por el período comprendido entre el 1 de enero de 2004 y el 31 de julio de
2006, aprobado por el señor Contralor General del Estado, mediante oficio 035785DCAI de 13 de julio de 2007 y tramitado a las autoridades del Ministerio el 20 de julio
de 2007.
El mencionado informe contiene 22 recomendaciones, de las cuales 7 están
cumplidas, 15 no son aplicables debido al proceso de reestructura orgánica, funcional
y de recurso humano en que se encuentra inmerso el Ministerio, según lo dispuesto
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas.
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Planificación de las actividades de la Dirección Jurídica de Patrocinio
La Dirección Jurídica de Patrocinio no cuenta con un plan Estratégico y Operativo
específico, que defina estrategias, objetivos y actividades que faciliten el cumplimiento
de su misión. El Plan Operativo Anual 2011 de la Coordinación General Jurídica,
contiene un objetivo operativo general y un indicador, sin especificar cómo debe
contribuir la Dirección Jurídica de Patrocinio al logro de este objetivo, ni las
responsabilidades y parámetros para su evaluación y medición.
La Norma de Control Interno 200-02 Administración Estratégica, señala:
“Las entidades del sector público… implantarán, pondrán en funcionamiento y
actualizarán el sistema de planificación, así como el establecimiento de
indicadores de gestión que permitan evaluar el cumplimiento de los fines,
objetivos y la eficiencia de la gestión institucional… .- … requieren para su
gestión, la implantación de un sistema de planificación que incluya la
formulación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de un plan plurianual
institucional y planes operativos anuales, que considerarán como base la
función, misión y visión institucionales…”
La falta de un plan específico, se debe a la ausencia de un sistema integral de
planificación para el Ministerio de Finanzas, que norme y guíe este proceso con
reglamentos, metodologías y procedimientos que permitan orientar a las autoridades
en la elaboración de los planes, hecho que impide evaluar la gestión cumplida en
términos de eficiencia, eficacia y logro de objetivos de esta Dirección.
Luego de la comunicación de resultados del borrador de informe, el Director Jurídico
de Patrocinio, en Memorando MINFIN-DJP-2012-0056 de 8 de agosto de 2012,
manifestó:
“…la falta de planificación de las acciones de manera específica en la Dirección
ha sido advertida previamente, por lo que se ha establecido como proyecto
para el año 2012 y 2013, con la ayuda de la herramienta Gobierno por
Resultados GPR, varios proyectos que permitan sustancialmente la
planificación, así por ejemplo se halla previsto la automatización los procesos,
la digitalización de toda la información incluyendo los procesos judiciales, la
implementación de una biblioteca jurídica especializada, la capacitación entre
otros…”
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Lo expresado por el Director Jurídico de Patrocinio confirma la observación de
Auditoría.
Conclusión
La Dirección Jurídica de Patrocinio no cuenta con un plan Estratégico y Operativo
específico, que facilite el cumplimiento de su misión, debido a que el Ministerio no
cuenta con un sistema integral de Planificación, lo que impide evaluar la gestión,
cumplida en términos de eficiencia, eficacia y logro de sus objetivos.
Hecho subsecuente
A partir de enero de 2012 el Ministerio de Finanzas ingresó al sistema denominado
GPR, Gobierno por Resultados, que contiene la planificación estratégica y operativa
de la Dirección Jurídica de Patrocinio.
Recomendación
Al Coordinador General Jurídico
1. Vigilará el cumplimiento de las exigencias requeridas por el sistema GPR,
Gobierno por Resultados, a fin de incluir en su planificación las estrategias,
objetivos y actividades que faciliten el cumplimiento de su misión.
Organización de la Dirección Jurídica de Patrocinio
La Dirección Jurídica de Patrocinio tiene a su cargo entre otras atribuciones y
responsabilidades, patrocinar al Ministerio de Finanzas en defensa de los intereses
institucionales; sin embargo, las autoridades de turno no han considerado la necesidad
de establecer un registro para el control de la asignación y seguimiento de las
acciones judiciales, que permita conocer en forma inmediata y permanente el estado
de las mismas, así como la actualización de esta información en la página web de la
Procuraduría General del Estado.
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Tampoco se ha designado por escrito las funciones a cada uno de los servidores que
conforman la Dirección.
La implantación del Sistema Quipux ha facilitado la asignación de los trámites, pero la
falta de reportes, dificulta mantener el control de la ejecución y atención de los
mismos, sin embargo en una hoja Excel se resume la gestión interna, desde el ingreso
de los trámites a la Dirección hasta su atención definitiva, sin que esta mantenga
información histórica de cada juicio hasta su conclusión y archivo.
La Norma de Control Interno 200-04 Estructura Organizativa, establece:
“La máxima autoridad debe crear una estructura organizativa que atienda el
cumplimiento de su misión y apoye efectivamente el logro de los objetivos
organizacionales, la realización de los procesos, las labores y la aplicación de los
controles pertinentes….-Toda entidad debe complementar su organigrama con
un manual de organización actualizado en el cual se deben asignar
responsabilidades, acciones y cargos, a la vez que debe establecer los niveles
jerárquicos y funciones para cada uno de sus servidoras y servidores.”
Lo expuesto se debe a que el Ministerio de Finanzas se encuentra en un proceso de
reestructura organizativa, funcional y de recurso humano y a la ausencia de un Manual
de Organización que complemente este proceso, originando que las actividades se
realicen a criterio y experiencia de los servidores.
Auditoría Interna con oficio AIMF-2012-103 de 21 de junio de 2012, solicitó al Director
Jurídico de Patrocinio fotocopias de los documentos de asignación de funciones y
responsabilidades para cada uno de los colaboradores, informes de cumplimiento de
las actividades, entre otros.
En oficio MF-CGJ-DJP-2012-026 de 11 de julio de 2012, el Director Jurídico de
Patrocinio adjunta copias de los memorandos MINFIN-DJP-2012-0035 y 0037 de 28 y
29 de junio de 2012, con los que asigna funciones y responsabilidades a los servidores
que se encuentran a su cargo.
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Además con memorando MINFIN-DJP-2012-0040 de 2 de julio de 2012, el Director
Jurídico de Patrocinio dispone al personal que se encuentra bajo su cargo actualice los
procesos judiciales en la página Web de la Procuraduría General del Estado.
El contenido de estos memorandos confirma el comentario de Auditoría.
Conclusión
La Dirección Jurídica de Patrocinio no dispone de un registro para el control de la
asignación y seguimiento de las acciones judiciales, tampoco se ha realizado la
designación escrita de las funciones a cada uno de los servidores que conforman la
Dirección, originando que las actividades se realicen a criterio y experiencia de las
servidoras y los servidores.
Recomendación
Al Director Jurídico de Patrocinio
2. Hasta que se concluya con la estructura del Ministerio de Finanzas y se elabore el
Manual de Organización, dispondrá por escrito a un servidor, desarrolle e
implemente un registro para el control histórico de los juicios, que entre otros
aspectos contenga: número del juicio, fecha de inicio, demandado, demandante,
descripción del objeto de la demanda, servidor responsable de la defensa, fecha y
descripción de cada acción judicial, estado y cuantía, a fin de que permita conocer
en forma inmediata el desarrollo de cada proceso, las acciones presentadas y los
servidores responsables, desde el inicio hasta la conclusión y archivo.
3. Vigilará que los servidores de la Unidad a su cargo, cumplan con la designación
escrita de funciones dispuestas en memorandos MINFIN-DJP-2012-0035 y 0037
de 28 y 29 de junio de 2012 y presenten de manera periódica el avance de las
actividades asignadas, con las novedades encontradas.
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No se emitieron procedimientos escritos de supervisión
No se han definido por escrito los procedimientos a ser aplicados en la supervisión de
las actividades que se desarrollan en la Dirección; la supervisión de los trabajos
asignados se realiza mediante el apoyo directo al analista en reuniones de trabajo, al
momento de su ejecución y a través de la revisión del producto final, sin dejar
evidencia de estas labores.
Al respecto, la Norma de Control Interno 401-03 Supervisión, señala.
“Los directivos de la entidad, establecerán procedimientos de supervisión
de los procesos y operaciones, para asegurar que cumplan con las
normas y regulaciones y medir la eficacia y eficiencia de los objetivos
institucionales, sin perjuicio del seguimiento posterior del control
interno.- La supervisión de los procesos y operaciones se los realizará
constantemente para asegurar que se desarrollen de acuerdo con lo
establecido en las políticas, regulaciones y procedimientos en concordancia
con el ordenamiento jurídico; comprobar la calidad de sus productos y servicios
y el cumplimiento de los objetivos de la institución.- Permitirá además,
determinar oportunamente si las acciones existentes son apropiadas o no y
proponer cambios con la finalidad de obtener mayor eficiencia y eficacia en las
operaciones y contribuir a la mejora continua de los procesos de la entidad”
La falta de definición escrita de procedimientos de supervisión de las actividades que
se desarrollan en la Dirección, se debe a que las autoridades de turno no consideraron
la necesidad de elaborar e implementar este instrumento, lo que ocasiona que el
control se cumpla a base de la experiencia y conocimiento de los servidores.
Auditoría Interna con oficio AIMF-2012-103, solicitó al Director Jurídico de Patrocinio
copia de los procedimientos escritos impartidos para la supervisión de las actividades
de la Dirección.
Con Memorando MINFIN-DJP-2012-0034 de 27 de junio de 2012, el Director Jurídico
de Patrocinio ratifica que las funciones de supervisión fueron impartidas de manera
verbal a un servidor de la Unidad a su cargo.
Acciones que confirman el criterio de Auditoría.
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Conclusión
No se han definido por escrito procedimientos a ser aplicados en la supervisión de las
actividades que se desarrollan en la Dirección, la supervisión de los trabajos
asignados se realiza con el apoyo al analista en reuniones de trabajo, al momento de
su ejecución, lo que ocasiona que el control se cumpla a base de la experiencia y
conocimiento de los servidores.
Recomendaciones
Al Coordinador General Jurídico
4. Conjuntamente con el Coordinador General de Gestión Estratégica Institucional,
prepare un documento que contenga los procedimientos para la supervisión de los
procesos y control de juicios, lo que facilitará el cumplimiento de esta actividad.
5. Una vez aprobados los procedimientos de supervisión, por el Coordinador General
Jurídico en el campo técnico y el Coordinador General de Gestión Estratégica en el
área de procesos, procederá a implementarlos y vigilará su aplicación.
Debe normarse la entrega-recepción de los documentos
La entrega de documentos por parte de los funcionarios que se ausentan de manera
definitiva o temporal, en su mayoría no se realizan dejando constancia escrita de la
diligencia con un inventario pormenorizado, de igual manera cuando existen cambios
de los funcionarios, las autoridades o jefes inmediatos no exigen oportunamente la
entrega recepción de los documentos que están bajo su responsabilidad.
Además, la Dirección de Administración del Talento Humano previo a la notificación
del servidor cesante o con traslado administrativo, tampoco exige como requisito
previo, la entrega - recepción de los documentos a su cargo.
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En la mayoría de los casos se elaboran oficios dirigidos al Director de la Unidad,
adjuntando un detalle de las causas y el estado en que se encuentran, sin la firma del
responsable ni de la autoridad o del delegado que recibe.
También se determinó que existe desconocimiento de las responsabilidades que
adquieren los funcionarios que firman el acta de entrega recepción de documentos,
pues incurren en omisiones tales como: verificar lo que reciben, identificar diferencias,
dejar constancia de novedades ocurridas y custodiar los documentos. Lo que impide a
las autoridades tomar acciones correctivas en forma inmediata.
Respecto a la entrega recepción de registros y archivos, el Reglamento General
Sustitutivo para el Manejo y Administración de Bienes del Sector Público, establece:
“Art. 76.- Procedencia.- Habrá lugar a la entrega- recepción de registros y
archivos en todos los casos en que los servidores encargados de la
administración o custodia de ellos fueren reemplazados temporal o
definitivamente.”
“Art. 78.- Procedimiento.- Los documentos de archivo serán entregados
mediante inventario, que será suscrito por los servidores entrante y saliente. De
la diligencia se dejará constancia en el acta, en la que se establecerán las
novedades que se encontraren y especialmente los documentos que faltaren…
El acta a que se hace referencia anteriormente será suscrita por servidores
entrante y saliente…”
La inadecuada entrega-recepción de los documentos se debe al proceso de
reestructura que atraviesa el Ministerio de Finanzas, lo que originó que se desconozca
la conformidad de los documentos entregados y recibidos.
Con oficio AIMF-2012-103 de 21 de junio de 2012, Auditoría Interna solicitó al Director
Jurídico de Patrocinio fotocopias de las actas de entrega recepción de archivos,
documentos y actividades por cumplir de los servidores que dejaron de pertenecer a
esta Dirección.
Al respecto, con oficio MF-CGJ-DJP-2012-0026 de 11 de julio de 2012, el Director
Jurídico de Patrocinio adjunta varios documentos que no cumplen con las
características de una acta de entrega recepción y anexa el memorando MINFIN-DP-
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2011-0024 de 5 de agosto de 2011, en el que dispone a todos los funcionarios
observen las disposiciones legales para la elaboración de las actas de entrega
recepción de documentos.
Conclusión
La entrega de documentos por parte de los funcionarios que se ausentan de manera
definitiva o temporal, en su mayoría no se realizan dejando constancia escrita de la
diligencia con un inventario pormenorizado, lo que originó que se desconozca la
conformidad de los documentos entregados y recibidos.
Recomendaciones
Al Coordinador General Jurídico
6. Cuando el personal a su cargo ha sido removido de sus funciones de manera
temporal o definitiva o exista cambio de los custodios de los archivos, exigirá el
cumplimiento inmediato del proceso de entrega- recepción de los documentos y
registros, dejando constancia en el acta las novedades encontradas, la que deberá
ser suscrita por parte de los funcionarios entrante, saliente y jefe inmediato,
quienes participaran en esta diligencia.
A la Coordinadora General Administrativa Financiera
7. Disponga al Director de Administración del Talento Humano, exija al funcionario
que sale de la Institución, que previo a la liquidación de sus haberes, presente el
acta de entrega recepción de documentos y registros que estuvieron a su cargo,
debidamente legalizada.
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Expedientes de procesos judiciales deben ser numerados y foliados
Algunos expedientes que conforman los procesos judiciales conservan documentos
que no están relacionados con un mismo asunto o trámite, sin que se haya designado
un responsable de su manejo.
Además, en la Coordinación Regional 5 se observó que los expedientes de las causas
se encuentran sin identificar, numerar y foliar sus páginas, ni mantienen un orden
cronológico y secuencial, a fin de conservar la integridad y que su ubicación sea ágil y
oportuna.
La Norma de Control Interno 405-04 Documentación de respaldo y su archivo, señala:
“La máxima autoridad, deberá implantar y aplicar políticas y
procedimientos de archivo para la conservación y mantenimiento de
archivos físicos y magnéticos, con base en las disposiciones técnicas y
jurídicas vigentes.- Toda entidad pública dispondrá de evidencia documental
suficiente, pertinente y legal de sus operaciones. La documentación
sustentatoria de transacciones financieras, operaciones administrativas o
decisiones institucionales, estará disponible, para acciones de verificación o
auditoría…/…La documentación sobre operaciones, contratos y otros actos de
gestión importantes debe ser íntegra, confiable y exacta, lo que permitirá su
seguimiento y verificación, antes, durante o después de su realización...”
El Instructivo de Organización Básica y Gestión de Archivos Administrativos, para
cumplir con lo dispuesto en la Ley Orgánica y Reglamento General de Transparencia y
acceso a la Información Pública, señala:
“Cada expediente inicia su formación y finaliza así:
Documento que inicia el trámite.
Anexos y/o antecedentes (si los hay).
Toda la documentación que se genera en el proceso.
Y documento(s) que finaliza el proceso.
Todo expediente debe ser foliado para asegurar su integridad y facilitar el
acceso a la información.”
Literal ii) INTRODUCCIÓN.- Los archivos de las instituciones públicas y privadas
representan la gestión de cada una de ellas y la memoria de las actividades
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cumplidas en la administración. Estos archivos constituyen testimonios jurídicos
y administrativos para los ciudadanos y para el propio Estado,...”
Lo expuesto se debe a que el Ministerio de Finanzas se encuentra en proceso de
reestructura organizativa, funcional y de recurso humano, y como producto de esto la
Dirección no cuenta con el personal suficiente para cumplir con las actividades
asignadas, además de la ausencia de un Sistema Integral de Archivos en el Portafolio,
que guie y regule la conformación y organización de los expedientes, lo que dificulta la
localización inmediata de los documentos e impide contar con información oportuna
para la toma de decisiones y control posterior.
Luego de la comunicación de resultados del borrador de informe, el Director Jurídico
de Patrocinio, en Memorando MINFIN-DJP-2012-0056 de 08 de agosto de 2012,
señaló:
“La Dirección de Patrocinio no ha contado con un servidor o servidora de archivo
y documentación que brinde un adecuado manejo del archivo. Como se trata de
procesos judiciales, son muy diferentes a los que se manejan en otras
direcciones, cada funcionario encargado de impulsar el proceso debe ordenarlos
cronológicamente, foliarlos e irle actualizando permanentemente.”
Conclusión
Algunos expedientes que conforman los procesos judiciales conservan documentos
que no están relacionados con un mismo asunto o trámite, además en la Coordinación
Regional se observó que los expedientes se encuentran sin identificar, numerar y foliar
sus páginas, ni mantienen un orden cronológico y secuencial, lo que
dificulta la
localización inmediata de los documentos e impide contar con información oportuna
para la toma de decisiones y control posterior.
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Recomendaciones
Al Coordinador General Jurídico
8. Disponga al Director Jurídico de Patrocinio elabore un Reglamento Interno que
guíe, regule el manejo del archivo y entrega recepción de los expedientes,
cuidando que entre otros aspectos contenga lo siguiente:
a. Cada abogado organizará y mantendrá bajo su responsabilidad, los
expedientes que contengan los documentos generados y recopilados en el
trámite del juicio asignado.
b. Cuando haya concluido el proceso, el responsable deberá numerar y foliar el
expediente y entregar por escrito al Archivo de la Dirección.
c. Si por cualquier razón un abogado deba ausentarse temporal o definitivamente
de la función, entregará mediante inventario suscrito por las partes, al
funcionario que designe su jefe inmediato para reemplazarlo en la continuación
del trámite.
9. Analice las funciones y actividades que se desarrolla en la Dirección Jurídica de
Patrocinio y establezca el número de servidores necesarios para el cumplimiento
de sus funciones, a fin de solicitar a la Coordinadora General Administrativa
Financiera, asigne el recurso humano requerido.
Dra. Mónica Jaramillo P.
AUDITORA GENERAL
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