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Reflexiones
sobre Política en CTI
Reflexiones sobre Política en CTI – No. 3 – Enero de 2015
No. 3 - Febrero de 2015
Colciencias: una institución que
aprendió, desaprendió y aún
lucha por consolidarse
De vez en cuando vale la pena preguntarse de dónde
vienen y para dónde van las instituciones
gubernamentales. Al fin y al cabo ellas terminan
siendo el reflejo de la historia de las naciones, de los
intereses de distintos grupos sociales, y un espacio
donde se aprecian las tensiones propias de los
acuerdos que benefician o perjudican a los ciudadanos.
incipientes. Por eso el Estado debía tomar un papel
protagónico en esta materia.
La forma como el Estado colombiano ha construido su
institucionalidad para la gestión de la política de
ciencia y tecnología ha girado en torno a Colciencias.
Recientemente, y teniendo en cuenta su evolución
como institución, la OCDE resaltó cómo Colciencias
había ido acumulando a lo largo de los años una serie
de funciones que podrían llevarla a perder el foco de
sus actividades en materia de coordinación, diseño y
ejecución de la política de CTI.
La evolución institucional de Colciencias no escapa a
esta lógica. Desde su creación en 1968 hasta nuestros
días es una institución que ha aprendido, ha olvidado
lecciones importantes y todavía lucha por consolidarse.
Pero ¿de dónde salió la idea que se necesitaba en el
gobierno colombiano una institución para orientar y
gestionar los asuntos relacionados con ciencia,
tecnología e innovación (CTI)? Las instituciones no
nacen de la nada. Tampoco aparecen en un espacio
vacío. Son el producto de la interacción de muchos
actores, de la historia y del contexto de cada país.
La presente entrega de “Reflexiones sobre Política en
CTI” analiza tres aspectos claves de la evolución
institucional de Colciencias a lo largo de sus 45 años
de historia. La primera se refiere a la existencia de
Colciencias como una institución que se transforma y
aprende, la segunda a su capacidad para desarrollar y
liderar un pensamiento de política en CTI, y la tercera
a su contribución para la construcción del denominado
Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación
(SNCTI).
En el caso de Colciencias, la mayoría de los análisis
coinciden en que su origen está estrechamente
relacionado con la difusión de las ideas sobre
planificación y coordinación de la política científica y
tecnológica
que
promovieron
organizaciones
internacionales como la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE); la
Organización de Naciones Unidas para la Educación, la
Ciencia y la Cultura (UNESCO); o la Organización de
Estados Americanos (OEA). Este fue un fenómeno
típico en toda América Latina. Al revisar la historia, se
puede apreciar que entre 1965 y 1970 se crearon
organismos de una naturaleza similar a la de
Colciencias en países como Argentina, Chile, México,
Perú y Venezuela. La coincidencia en los tiempos de
aparición y en el tipo de estructura de estas
organizaciones ha llevado a algunos autores a hablar
de “similitud” o “isomorfismo institucional”.
La “escuela” Colciencias: cinco períodos de
transformación
En términos generales, es aceptado que la historia de
Colciencias puede ser dividida en cinco grandes
períodos: 1) entre 1968 y 1982, época en la que se
construyeron los primeros instrumentos y mecanismos
de política; 2) entre 1983 y 1989, cuando se presentó
el despegue de la institución con el primer crédito del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la
promulgación de la primera ley de ciencia y tecnología,
la Ley 29 de 1990; 3) entre 1990 y 1998, período en
el que aumentaron los recursos –también gracias al
BID- y se introdujo con fuerza el tema de la
innovación; 4) entre 1999 y 2008, época en la que se
necesitó buscar fuentes alternas de recursos, ya que
la institución debía responder a los desafíos
planteados por la apertura económica que había
iniciado en 1990 y a la disminución del tamaño del
gobierno; y, 5) desde 2009 hasta el momento actual,
un período de grandes contrastes y de una acentuada
transformación debido a la expedición de una nueva
ley nacional en CTI y al establecimiento de un nuevo
Lo cierto es que organizaciones como Colciencias
fueron creadas con la idea moderna de que la ciencia
y la tecnología servían para resolver los problemas del
desarrollo. Si ello había funcionado en los países
desarrollados, con mayor razón funcionaría en los
países menos desarrollados, aquellos que no habían
experimentado una revolución industrial, y cuyas
comunidades organizadas de científicos aún eran
1
Reflexiones sobre Política en CTI – No. 3 – Enero de 2015
sistema de financiación de proyectos de CTI en el
marco del Sistema General de Regalías (SGR).
2008 Colciencias pasó de financiar proyectos por un
costo promedio de 28 millones, en el período 19691983, a un costo promedio de 140 millones por
proyecto, en el período 1984-1988. En 1983 el
organigrama de la institución evidenció un cambio
significativo: se estableció una diferencia clara entre la
gestión de los recursos científicos y tecnológicos
(formación, prospectiva, servicios, documentación) y
la gestión de un grupo de áreas prioritarias para el
fomento científico y tecnológico (ciencias básicas,
recursos no renovables, sector agrario, ingeniería e
industria, sector marino y desarrollo social).
A lo largo de estos períodos se puede apreciar la
evolución de una institución que nació bajo la figura
de un fondo “que no tenía fondos, ni autonomía
administrativa, ni capacidad para diseñar política”,
pero que con el tiempo se fue reinventando a partir
de su entorno y sus beneficiarios. Un aspecto sí es
claro: Colciencias se concibió como una agencia
financiadora de actividades científicas y tecnológicas,
no tanto como una institución de diseño de política.
Por lo tanto sus primeras actividades estuvieron
orientadas a estructurar un mecanismo claro de
financiación de proyectos de investigación.
De esta manera, entre 1983 y 1989 Colciencias
afianzó su identidad como organismo de ciencia y
tecnología y desarrolló mecanismos de coordinación y
gestión. Sus actividades primarias consistieron en la
formulación de programas y agendas de investigación
concertadas, diseño de lineamientos de política y
financiación de proyectos. También fortaleció su
capacidad de inteligencia en materia de planificación
de la investigación. La creación de la División de
Prospectiva y Métodos fue un ejemplo de ello. A pesar
de estos avances la institución siguió con una baja
visibilidad al interior del gobierno.
Entre 1968 y 1982 la institución sentó las bases de su
estructura. Uno de los primeros organigramas de
Colciencias, publicado en 1972, permite apreciar su
adscripción al Ministerio de Educación Nacional y la
existencia de las primeras instancias de coordinación y
asesoría: el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
y el Consejo Asesor de Investigaciones. Por otra parte,
todos los asuntos relacionados con ciencia y
tecnología se centraron en una subdirección que no
tenía una estructura organizada por sectores o áreas
del conocimiento sino más bien por temas
gerenciales: evaluación de proyectos, recursos
científicos y tecnológicos, estadísticas científicas,
desarrollo tecnológico y biblioteca.
En 1990 se presentó otro de los grandes hitos de la
evolución institucional y de la política de CTI en
Colombia: la promulgación de la Ley 29 de 1990. Esta
ley no solo significó un reconocimiento del tema por
parte del Congreso de la República, sino que facilitó
aspectos tan importantes como la contratación directa
por parte del Estado colombiano para la realización de
actividades de CTI y la promoción de la asociación
público-privada para el fomento y desarrollo de estas
actividades. La Ley 29 también institucionalizó el
concepto de Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología
(SNCyT), el cual se constituyó sin duda en una de las
figuras más emblemáticas para articular a todos los
actores2.
La cooperación internacional fue fundamental en esta
etapa de despegue. Los proyectos financiados por
UNESCO y el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) posicionaron el tema de la política
con un evidente énfasis en el aspecto científico y con
cierta aversión por los asuntos del desarrollo
tecnológico.
Simultáneamente
los
proyectos
desarrollados con el apoyo de la Organización de
Estados Americanos (OEA) hicieron una especie de
contrapeso al rescatar una perspectiva más
“latinoamericanista”, basada en la idea de que había
que proteger a la industria local de los contratos
“leoninos” de transferencia de tecnología promovidos
por las empresas multinacionales.
Entre
1990
y
1998
se
presentaron
dos
reestructuraciones de Colciencias, las cuales
coincidieron con la ejecución de los créditos BID II y
III. Al comparar los organigramas de 1991 y 1995 se
puede apreciar que las denominadas áreas prioritarias
para el fomento científico y tecnológico se convirtieron
en Programas Nacionales, los cuales vincularon a la
comunidad científica de una manera participativa y
establecieron un método propio de gobernanza para
recomendar a la Dirección de Colciencias la
aprobación proyectos de investigación e innovación.
Dicho método también tuvo incidencia en la definición
A partir de 1983 ocurrió un cambio de entorno
significativo. La suscripción del primer crédito con el
BID inyectó una cantidad de recursos que consolidó la
relación de Colciencias con los investigadores de
universidades y centros de investigación1. A pesos de
1
Para el período 1984-1990 el gobierno de Colombia invirtió 24,5
millones de dólares y el BID 20 millones. Con ello Colciencias buscaba
incentivar la demanda de servicios de investigación, financiar
proyectos de investigación en sectores prioritarios para el país y
estimular la participación de empresas en actividades de ciencia y
tecnología.
2
El SNCyT fue la base para el actual Sistema Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación (SNCTI). Este último fue institucionalizado
con la Ley 1286 de 2009 que reconoció la importancia de la
innovación en el sistema. Sin embargo ya desde 1995 Colciencias
había reconocido que existía un Sistema Nacional de Innovación (SNI)
que convivía con el tradicional SNCyT.
2
Reflexiones sobre Política en CTI – No. 3 – Enero de 2015
de lineamientos y estrategias de política en CTI. La
segunda reestructuración dio un mayor énfasis al
tema de la innovación y el desarrollo tecnológico. De
esta manera, los Programas Nacionales fueron
divididos entre aquellos que eran más de corte
científico y aquellos que se caracterizaban por tener
un perfil más orientado a la innovación. El tema de la
innovación logró posicionarse institucionalmente con
la creación del Sistema Nacional de Innovación en
1995, y la creación de una serie de instituciones
como: centros de desarrollo tecnológico, centros
regionales de productividad, centros de servicios
tecnológicos e incubadoras de empresas de base
tecnológica.
Fondo Francisco José de Caldas 3 . Otros cambios
relacionados con la gobernanza de la política fueron la
mayor participación del sector público en los Consejos
de los Programas Nacionales de CTI y un nuevo
impulso a los Consejos Departamentales de CTI, más
conocidos como Codecti, a partir del papel que les fue
asignado en el nuevo Sistema General de Regalías.
La Ley 1286 dejó nuevamente a Colciencias con las
ganas de convertirse en un ministerio. Esta ha sido
una demanda constantemente planteada por la
comunidad científica. El estatus final concedido por la
Ley, el de “Departamento Administrativo”, generó
expectativas de un mayor peso político para la
institución en los gobiernos de turno, al depender
directamente del Presidente de la República. Pero
durante los últimos años la comunidad científica y
académica ha percibido todo lo contrario. En su
concepto, después de la nueva Ley, Colciencias siguió
siendo una institución débil, sin diálogo fluido con los
demás ministerios, y sin la capacidad institucional
para cumplir con su papel de ente rector del SNCTI.
El período comprendido entre 1999 y 2008 se
caracterizó por una mayor coordinación de los actores
del SNCyT. Fue un período de transición que inició con
la dificultad del Gobierno para cumplir con las
contrapartidas comprometidas en el tercer crédito
suscrito con el BID y posteriormente se caracterizó
por un trabajo de búsqueda y articulación de recursos
financieros en distintas instituciones del Estado. Como
resultado, se logró un acuerdo con el SENA para
finalmente dar cumplimiento a la Ley 344 de 1996, la
cual permitía a esta insititución aportar recursos para
el fomento de actividades de innovación y desarrollo
competitivo. También acompañó al Ministerio de Salud
en la creación de un Fondo de Investigación para el
sector, financiado por el 7% de lo producido por las
loterías y los juegos de azar. De esta forma se
compensó la disminución del presupuesto de
Colciencias, situación que ya se hacía evidente desde
1998. Adicionalmente, en este período se
implementaron nuevos sistemas de información (p. ej.
ScienTI Colombia, Publindex) como mecanismos para
la gestión de las actividades de CTI.
En la actualidad, la debilidad institucional de
Colciencias se expresa en al menos cinco aspectos. El
primero se refiere al ámbito presupuestal. Por un lado,
el presupuesto de inversión de la entidad como parte
del Presupuesto General de Inversión de la Nación es
extremadamente bajo: en lo últimos años ha oscilado
entre un 0,6% y un 1,27%. Por otro lado, al revisar la
evolución de los presupuestos de funcionamiento e
inversión desde 1990 se encuentra, por un lado, que
no existe un patrón definido de comportamiento,
aunque a partir de 2010 se observa un incremento
sostenido anual en el presupuesto de inversión (Ver
Gráfica 1). Si bien no existe una regla que determine
la proporción ideal entre estos dos presupuestos, lo
que sí es claro es que el presupuesto de inversión ha
crecido de manera más acelerada que el de
funcionamiento. Comparando períodos, entre 1990 y
1999 el presupuesto de funcionamiento equivalía en
promedio al 10% del de inversión; mientras que
durante la primera década de 2000 esta proporción
disminuyó al 8,5% en promedio; para finalmente caer
al 3,2% en el período comprendido entre 2010 y 2013.
Aunque en términos generales, en una institución de
fomento es normal que el presupuesto de inversión
sea muy superior al de funcionamiento, las funciones
de Colciencias se han ido complejizando y
aumentando, y no se ve un respaldo presupuestal de
funcionamiento acorde al desafío que ello implica.
Finalmente, el último período transitado por la
institución, desde 2009 hasta la actualidad, se
caracterizó por tres sucesos importantes: la
promulgación de una nueva Ley Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación (Ley 1286 de 2009), la
aprobación de un nuevo programa de crédito externo
para Colciencias con el BID y el Banco Mundial; y la
expedición del Acto Legislativo 05 de 2011 por medio
del cual se modificó el Sistema General de Regalías y
se creó el Fondo para CTI con el 10% de dichos
recursos (Ver Reflexiones de Política No. 2).
Algunos analistas han afirmado que en este último
período ocurrió un relanzamiento del SNCTI. Los
avances de la Ley 1286 así permiten afirmarlo,
especialmente porque fue incorporada formalmente la
palabra “innovación”, aspecto que puso a tono al país
con el concierto internacional. Aunque el sistema que
existía previamente no sufrió variaciones profundas,
su estructura cambió al crearse dos instancias nuevas:
el Consejo Nacional de Beneficios Tributarios y el
3 El objetivo del Fondo Francisco José de Caldas es promover la
gestión eficiente de los recursos públicos y privados para la
financiación de la CTI. Sin embargo, no le fueron asignados recursos
específicos, aparte del presupuesto de inversión de Colciencias, el
cual se ha visto que no es una fuente estable de recursos (ver gráfica
1). Por esta razón se le conoce coloquialmente como “el fondo sin
fondos”.
3
Reflexiones sobre Política en CTI – No. 3 – Enero de 2015
El segundo aspecto es la escasez de personal para
atender las labores propias de un organismo nacional
de CTI. Al asumir la secretaría técnica del OCAD de
ciencia y tecnología, la institución evidenció un
problema que ya se había manifestado desde el año
2000: no existía una planta de personal suficiente
para implementar los objetivos de la organización. Al
inicio, las tareas de la secretaría técnica absorbieron la
mayoría del personal de Colciencias. Posteriormente,
la institución tuvo que crear una “planta paralela” para
cumplir con sus obligaciones.
En síntesis, cada uno de estos cinco períodos de
transformación de Colciencias permite ver a una
entidad que responde a su entorno y que se
transforma según las coyunturas que afronta el país.
También permite apreciar cómo la institución afronta
distintas etapas, transformando algunos aspectos,
pero dejando varios sin resolver.
La capacidad institucional para pensar la
política de CTI
A lo largo de su historia Colciencias ha tenido que
afrontar un dilema en particular: dedicarse a diseñar y
ejecutar programas de fomento a la investigación y la
innovación o dedicarse a pensar la política nacional de
CTI y su correspondiente estrategia. De alguna
manera ha cumplido con las dos actividades, aunque
la última ha sido la que menos atención ha recibido
recientemente.
El tercer punto es la demora en concretar una nueva
estructura organizativa después de la promulgación de
la Ley 1286 de 2009 y del Acto Legislativo de 2011. A
pesar que se ha avanzado en propuestas de
reorganización, éstas no han podido cristalizarse.
El cuarto aspecto se refiere a la insuficiencia de
estructura física con que cuenta la institución para
ejercer su labor. Además de estar ubicada en una
zona alejada geográficamente de las principales
instituciones de gobierno, el espacio físico del edificio
actual de Colciencias tiene problemas estructurales y
no es suficiente para albergar el personal existente.
Un ejemplo de ello es el desmonte del centro de
información de la institución y el almacenamiento de
sus publicaciones en bodegas alquiladas para tal fin.
La función de “pensar” la política científica llegó muy
temprano a Colciencias, de la mano de un grupo de
investigadores
y
tomadores
de
decisiones
latinoamericanos que tuvieron un fuerte sesgo hacia
la práctica. Esta corriente “latinoamericanista”
consideraba que los resultados de la investigación
debían emplearse directamente para la formulación de
estrategias, políticas e instrumentos con el fin de
cerrar la brecha entre países desarrollados y países en
vía de desarrollo. Los temas que les preocupaban
estaban
directamente
relacionados
con
el
fortalecimiento de una política industrial proteccionista.
De ahí que temas como la transferencia de tecnología,
las compras estatales como mecanismo de promoción
de la I+D, o la desagregación de tecnología para
poder negociar en condiciones más equitativas con las
multinacionales, figuraran prioritariamente en la
agenda del país.
Un quinto punto son los cambios frecuentes en la
dirección de Colciencias, cargo en el que los directores
han durado en promedio año y medio durante los
últimos 5 años. Esto no permite construir y proyectar
la institución en el mediano plazo, ya que cada
persona no solo trae nuevas ideas y formas de hacer
las cosas, sino también sus propios equipos de
asesores y directores técnicos.
4
Reflexiones sobre Política en CTI – No. 3 – Enero de 2015
Colciencias participó directamente de los espacios de
reflexión e investigación y logró hacer coincidir dicho
pensamiento con la política pública de ciencia y
tecnología en Colombia. Esta participación también se
vio potenciada por una decidida interacción con otros
sectores de gobierno, especialmente los que definían
la política económica, lo cual llevó a la institución a
participar
del
diseño de instrumentos con
implicaciones directas en el desarrollo tecnológico. Tal
fue el caso de las licencias previas, las tarifas
arancelarias y los controles selectivos a las
importaciones.
a través de la promoción del diseño de programas
estratégicos y convocatorias. Esto le permitió a la
institución mantener un buen grado de gobernabilidad
con la comunidad científica.
Finalizando la primera década del nuevo siglo se
presentó una crisis de las iniciativas de pensamiento
propio en materia de política de CTI, tanto en
Colciencias como en el SNCTI. También fue el
momento a partir del cual aparecieron nuevos hitos
que requieren de mayor análisis para saber cómo
impactan una política general de CTI: la nueva Ley de
Ciencia y Tecnología en 2009, la modificación del SGR
en 2011 o la creación en 2012 de Innpulsa, una nueva
institución de gobierno cuyo objetivo es fomentar la
innovación y el emprendimiento de alto impacto.
La relación de la política científica y tecnológica con el
modelo de desarrollo socio-económico del país motivó
a hablar de la articulación entre políticas explícitas
(aquellas diseñadas directamente para fomentar la
investigación científica y el desarrollo tecnológico) y
políticas implícitas (aquellas que se toman en otros
sectores de gobierno pero que tienen incidencia sobre
el desarrollo científico y tecnológico). El vínculo entre
políticas implícitas y explícitas continúa vigente,
especialmente porque los avances de las políticas
sectoriales
(agricultura,
medio
ambiente,
o
telecomunicaciones, por ejemplo) deben analizarse en
relación con el gran objetivo de afianzar el SNCTI. De
esta manera, algunos de los conceptos y esquemas de
trabajo abordados en el pasado por Colciencias
podrían inspirar la reflexión actual.
En particular, la modificación del SGR ha planteado un
nuevo sistema de financiación de proyectos de I+D+i,
paralelo al que ya existía en Colciencias desde sus
inicios, lo que ha concentrado la capacidad de la
institución en el montaje operativo del nuevo sistema
y ha afectado su capacidad para pensar y diseñar
políticas.
Siguiendo los pasos del Triángulo de Sábato
A partir de la Ley 29 de 1990 el país declaró
oficialmente su intención de consolidar la figura del
Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología. Esta
decisión se ratificó casi veinte años después al
promulgarse la Ley 1286 de 2009. ¿Cómo puede
analizarse la evolución de un compromiso de este
estilo? Una forma es revisando algunos aspectos de la
estructura de gobierno de dicho sistema.
Entre 1980 y 1990 el pensamiento sobre la política en
CTI se ve muy influenciado por el ejemplo de los
países del sudeste asiático. Este fue uno de los
motivos para iniciar la Misión de Ciencia y Tecnología
en 1987. La preocupación del momento se basaba en
que casi 20 años después de la creación de
Colciencias, el compromiso del Estado y del sector
productivo seguía siendo débil. La Misión recomendó
mejorar la coordinación de las investigaciones que se
financiaban con el presupuesto de la nación y articular
dos elementos de la política: la política para la ciencia
(conjunto de mecanismos y medios para impulsar el
desarrollo científico y tecnológico) y la política de la
ciencia (utilización de los desarrollos científicos y
tecnológicos como herramientas para el desarrollo
socio-económico).
En desarrollo del trabajo de investigación realizado
para el libro “Colciencias cuarenta años. Entre la
legitimidad, la normatividad y la práctica”, publicado
por el OCyT en 2013, se logró hacer un análisis
profundo sobre el papel de los Consejos de los
Programas Nacionales de Ciencia y Tecnología. Estos
Consejos han sido parte importante de la gobernanza
del SNCTI y de alguna forma han cristalizado el
modelo del “Triángulo de Sábato” que tanto ha
inspirado
a
los
formuladores
de
política
latinoamericanos.
Aunque la década de 1990 fue rica en ideas para la
gobernanza de la ciencia y la tecnología, el enfoque
de “sistemas de innovación” fue probablemente uno
de los avances más significativos. Dicho enfoque trajo
consigo el interés por diseñar políticas públicas que se
centraran en las interacciones de los distintos actores
de la investigación y la innovación, en una economía
caracterizada por la apertura económica y la
competencia abierta de mercados. De esta manera se
enfatizó el comportamiento innovador y competitivo
empresarial. Pero al mismo tiempo, en esta década,
Colciencias avanzó como eje articulador de la política
El Triángulo de Sábato, propuesto en 1968 por los
investigadores argentinos Jorge Sábato y Natalio
Botana, es un mecanismo simple de representación
que sirve para describir los tres grupos de actores que
históricamente han sido fundamentales en el
desarrollo de la CTI. Dichos actores son: gobierno,
estructura productiva y estructura científica y
tecnológica. Cada vértice del triángulo representa un
punto de encuentro de múltiples instituciones o
agentes. Durante muchos años el Triángulo ha servido
de guía para las discusiones de política, especialmente
en América Latina. Sin embargo, a partir de la década
5
Reflexiones sobre Política en CTI – No. 3 – Enero de 2015
de 1990 ha tenido la competencia de otros modelos
que buscan también entender cómo se produce el
conocimiento, como es el caso del Modo 2 propuesto
por Gibbons en 1994, o el modelo de la Triple Hélice,
expuesto en 2000 por Etzkowitz y Leydesdorff.
Aprendizajes, desaprendizajes y
recomendaciones
En las secciones anteriores se han ilustrado los puntos
más relevantes de la transformación institucional de
Colciencias desde su creación. Para ello se ha hecho
un recuento histórico de cinco períodos de la
institución que permiten catalogarla como una
“escuela”, y se ha profundizado sobre su labor de
pensar la política nacional de CTI y sus esfuerzos por
consolidar el SNCTI siguiendo la filosofía del Triángulo
de Sábato.
La constitución de Programas Nacionales fue una de
las tareas en la que Colciencias concentró sus
esfuerzos. Dichos Programas hicieron parte de las
primeras representaciones del SNCTI colombiano y a
partir de 1991 fueron coordinados por una instancia
denominada “Consejos de Programa”. Aunque la
composición de estos Consejos ha cambiado a lo largo
del tiempo, se ha mantenido la representación de los
tres sectores del Triángulo de Sábato, por lo cual son
un escenario interesante para observar cómo se
articulan los tres vértices y cómo lo hacen los actores
en cada vértice o al interior de cada sector.
Si se tratara de hacer un balance general de los
aprendizajes logrados por Colciencias en 45 años, se
podría afirmar que la institución aprendió a:

Las principales tareas de los Consejos de Programa
han sido la definición de planes y políticas de su
sector, la selección de proyectos de investigación e
innovación y la consecución y coordinación de
recursos financieros de diversas fuentes para apoyar
sus áreas respectivas.


Una encuesta aplicada en julio de 2010, a un grupo
de 220 personas que habían participado como
consejeros entre 1991 y 2010, reveló que al interior
de los Consejos de Programa co-existían intereses
particulares que eventualmente podían generar
conflictos. Sin embargo, los consejeros manifestaron
no haber sido cooptados por alguna comunidad,
institución, región o sector específico. La encuesta
también reveló que los consejeros aprovecharon sus
posiciones para difundir la información que recibían y
fortalecieron la comunicación entre los vértices del
triángulo,
consolidando
de
esta
forma
la
gobernabilidad del sistema.




En materia de formulación de políticas en CTI, las
opiniones de los consejeros fueron más heterogéneas.
Algunos afirmaron que los Consejos contribuían a
formular dichas políticas, mientras que otros se
quejaron de no haber tenido suficiente tiempo para
desarrollar esta labor y que cuando realizaron
propuestas de algún tipo, éstas no fueron tenidas en
cuenta ya que no existía un nivel de comunicación y
coordinación adecuado con la Dirección General de
Colciencias, ni con el Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología.

Fomentar a lo largo de los años la
comunicación y relacionamiento de diversos
actores que conforman el SNCTI.
Conseguir fondos, tanto nacionales como
internacionales,
para
garantizar
la
continuidad de sus actividades.
Ganarse un espacio legítimo y de
reconocimiento por parte de la comunidad
académica y científica colombiana.
Gestionar programas estratégicos: formación
de recursos humanos (ver Reflexiones de
Política
No.
1),
regionalización,
internacionalización, apropiación social de la
ciencia y la tecnología. Esta actividad superó
el papel de la institución como simple
financiadora de proyectos de investigación.
Incursionar de una manera decidida, en
ciertos períodos, en el pensamiento sobre el
diseño de política de CTI.
Diseñar mecanismos de financiación para
fomentar proyectos de investigación e
innovación.
Hacer “política para la ciencia” a través de la
distribución de recursos para proyectos de
investigación.
Trabajar con organizaciones internacionales y
establecer mecanismos de negociación más
equitativos.
Por otra parte, si se tratara de identificar los
desaprendizajes de la institución, ésta ha olvidado en
tiempos recientes:

Finalmente, en cuanto a la articulación de los tres
vértices del triángulo, los consejeros encuestados
coincidieron en su importancia, afirmando que dicha
articulación generaba un buen ambiente para alcanzar
consensos y sugerir recomendaciones, y que si dicha
articulación se lograra con toda la eficiencia posible
podría tener una mayor relevancia e impacto nacional.

6
Establecer procesos de diálogo con la
comunidad científica local y llegar a acuerdos
para su articulación con las nuevas
actividades propuestas por la institución.
Reflexionar de una forma sistemática y
amplia sobre nuevas ideas para el diseño de
la política de CTI del país.
Reflexiones sobre Política en CTI – No. 3 – Enero de 2015



Acumular
pensamiento
y
sistematizar
lecciones para inspirar nuevas acciones de
política.
Relacionar la política de CTI con el modelo
de desarrollo del país, de manera que se
pudiera
responder
preguntas
más
contemporáneas como: ¿Cuál es la relación
de la política de CTI con un sistema
económico abierto basado en la explotación
de recursos naturales no renovables y en el
libre comercio?
Utilizar mecanismos de la política económica
para estimular el desarrollo de CTI.
los investigadores paguen por el error o los errores
cometidos por unos pocos.
Recomendación 2. Separar las funciones de
Colciencias como entidad encargada del diseño de
política y aquellas derivadas de su carácter como
agencia de fomento
Varios informes y estudios han señalado que la
intervención y acción de Colciencias en diversos
niveles es problemática. Un ejemplo de ello es que
esté a cargo de la definición de la estrategia y la
política nacional, como parte de su función de
diseñador de política, y a su vez realice la
implementación o ejecución de los programas e
instrumentos de política, en su carácter de ente
financiador. Ante un entorno escaso de recursos, esto
implica que no todas las funciones se pueden
desarrollar adecuadamente, priorizando unas sobre
otras, particularmente las que tienen que ver con el
desarrollo de programas y ejecución de presupuestos.
Adicionalmente, el que Colciencias sea juez y parte en
la definición y ejecución de la política, no le permite
asumir plenamente su calidad de entidad rectora del
SNCTI, y articular y coordinar las acciones de los
diversos actores que lo componen.
Basados en este breve análisis y en estos aprendizajes
y desaprendizajes, a continuación se plantean algunas
recomendaciones que debería contemplar la
institución para proyectarse hacia el futuro:
Recomendación 1: Recuperar la confianza de los
interlocutores tradicionales
Para nadie es un secreto que el Fondo de CTI del
Sistema General de Regalías (SGR) generó gran
controversia en la comunidad científica, tanto por su
sistema de distribución de recursos, como por el
hecho de no haber contado con la participación de
Colciencias ni de los investigadores en su diseño. El
SGR sigue en construcción (ver Reflexiones de Política
No. 2) y el aporte de los interlocutores más
tradicionales puede resultar en el mejoramiento de la
calidad de los proyectos que se presentan, problema
que es un verdadero dolor de cabeza para el gobierno
actual.
Recomendación 3: Fortalecer la capacidad de
pensamiento y sistematización en materia de política
de CTI
La investigación y el análisis sobre las políticas de CTI
han tenido avances importantes en los últimos 20
años y han introducido nuevos conceptos que a su vez
inspiran el diseño de políticas novedosas. Los arreglos
institucionales evolucionan conjuntamente con la
gobernanza de las instituciones, generando nuevas
versiones de los sistemas de innovación. Conocer la
dinámica de la evolución institucional de Colciencias
durante los últimos 45 años requirió de un esfuerzo
descomunal para conseguir información que debería
estar disponible para la institución y el país de una
manera más abierta. Es probable que muchos
aprendizajes se hayan perdido debido a esta falta de
memoria y capacidad de análisis. De ahí que se
necesite promover la investigación y el análisis en
temas de política de CTI. El antiguo Consejo Nacional
de Ciencia y Tecnología, o el actual Consejo Asesor de
Ciencia, Tecnología e Innovación fueron creados para
orientar el diseño de políticas. Sin embargo, estas son
unas instancias de consejería; su carácter ad-hoc las
hace débiles para sostener una capacidad analítica
robusta a lo largo del tiempo. Pensar en que
Colciencias puede formular política solamente con
base en consultorías externas, y sin consolidar un
espacio propio que sirva de reflexión y memoria al
SNCTI, parece ser una opción poco efectiva.
La pérdida de confianza entre Colciencias y la
comunidad científica y académica tiene varias
dimensiones. Por un lado, es una pérdida de
legitimidad de Colciencias frente a los investigadores,
ya que al entrar nuevos actores en los procesos de
negociación y asignación de recursos, no se sabe bien
“quién manda la parada”. Por otro lado, Colciencias,
ante casos particulares de fraude en el proceso de
medición de grupos, ha adoptado posiciones extremas
como la de exigir el aval y la certificación de todos los
documentos que se le presenten. Es decir que las
solicitudes presentadas ante Colciencias son como un
asunto notarial, donde las entidades beneficiarias
deben garantizar la legitimidad de los documentos y la
publicaciones.
Como en cualquier otra relación, el recuperar la
confianza es un acto de fe entre las partes, para lo
cual los dos interlocutores tienen que dialogar y
ponerse de acuerdo en las condiciones para superar
los problemas identificados, y no que dichas
condiciones sean impuestas desde una sola orilla. De
esta manera, no es justo, ni conveniente, que todos
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Reflexiones sobre Política en CTI – No. 3 – Enero de 2015
El fortalecimiento de la capacidad de pensamiento en
política de CTI fue una recomendación expresada en
el informe de la OCDE 2014 y es un aspecto al que
cada vez se le presta más atención en los gobiernos.
Ello contribuiría a la formulación de política basada en
evidencia, como un proceso racional y propio de los
gobiernos modernos, y a comprender mejor la toma
de decisiones desde un punto de vista estratégico,
teniendo en cuenta los factores políticos que la
caracterizan.
nacional debe revisarse la articulación de instancias
generales de coordinación de la política como el
Consejo Nacional de Competitividad e Innovación, o el
Consejo de Política Económica y Social, entre otros.
Precisamente sobre este último tema, Colciencias
debe clarificar cómo articulará la gobernanza del
SNCTI que ha venido construyendo a lo largo de su
existencia, con el nuevo esquema del SGR.
Particularmente debe tomarse una decisión sobre el
alcance de los Programas Nacionales de CTI y las
funciones y composición de sus respectivos Consejos.
Dicho modelo debe ser articulado al nuevo sistema
que se superpone con la gestión de las gobernaciones,
los Codecti y el Órgano Colegiado de Administración y
Decisión (OCAD), donde a través de la selección y
asignación de recursos también se está influenciando
la política de CTI.
La propuesta de crear al interior de Colciencias la
Unidad de Pensamiento sobre Política es un avance al
respecto. Sin embargo el despegue de dicha unidad
ha sido incierto y es necesario que otros actores del
SNCTI fortalezcan su capacidad como tanques de
pensamiento en la materia y contribuyan al desarrollo
de la política con sus investigaciones y análisis,
aspecto que exige que el conocimiento sea usado en
la formulación, implementación y evaluación de
políticas y programas. De esta forma, Colciencias
podría recuperar la tradición de pensamiento y
reflexión que la caracterizó en sus inicios. Más allá de
una visión nostálgica del pasado, se trata de rescatar
la capacidad de formulación de política en una
institución que promueve el conocimiento, de manera
que pueda visualizar su futuro y relacionarlo con el
modelo de desarrollo socio-económico del país.
Recomendación 5. Rediseñar la cooperación con
organizaciones internacionales
Después de 45 años Colciencias ha acumulado una
larga tradición de relacionamiento con instituciones
internacionales. En la actualidad ya no existe una
relación tan jerárquica con dichas organizaciones. La
experiencia colombiana cuenta y puede ser
aprovechada para negociar programas de cooperación
basados en relaciones más horizontales. También
debe apuntarse a una participación más activa de
Colciencias para contribuir al diseño de los programas
de cooperación científica de dichas organizaciones,
actividad que implica un esfuerzo más allá de la
tradicional recepción de asistencia técnica. El trabajo
ya adelantado por Colciencias, con el fin tener una
mayor influencia en el diseño de los programas de
cooperación de la Unión Europea (Séptimo Programa
Marco y Horizonte 2020) marca una pauta importante
al respecto.
En el ámbito internacional pueden identificarse
experiencias en distintos formatos que servirían de
referencia para fortalecer esta capacidad de
pensamiento, prospectiva y asesoría en materia de
política de CTI. Tal es el caso de la Oficina de Política
de Ciencia y Tecnología (OSTP) de la Casa Blanca en
Estados Unidos; la Oficina Parlamentaria de Ciencia y
Tecnología (POST) del Reino Unido; el Instituto
Nacional de Política Científica y Tecnológica (NISTEP)
en Japón; el Instituto de Política de Ciencia y
Tecnología (STEPI) en Corea; y, el Centro de Gestión
y Estudios Estratégicos (CGEE) en Brasil.
Igualmente, la institución debe diseñar conjuntamente
con los organismos internacionales una agenda de
trabajo que vaya más allá de las convocatorias de
movilidad internacional de investigadores. Los
resultados de las alianzas para fortalecer la política de
formación de recursos humanos para la investigación
pueden indicar un camino a seguir (ver Reflexiones de
Política No. 1). Se deben aprovechar avances en
temas como eficiencia en el manejo de los recursos
financieros, mecanismos de retorno de los
beneficiarios, y negociación selectiva de áreas de
formación que sean de mutuo interés. Finalmente,
aunque el BID y el Banco Mundial siguen siendo
organizaciones claves de cooperación financiera y de
asesoría en política pública de CTI, también podría
pensarse en ellas como plataformas que faciliten la
cooperación sur-sur, modalidad que cada vez es más
promovida en el país, y en la cual Colciencias y otros
actores del SNCTI tienen mucho por aportar.
La existencia de estos organismos orientados a la
investigación y el análisis de las políticas de CTI
complementan y fortalecen la capacidad de los
ministerios o agencias encargadas de la formulación y
la ejecución de la política en dichos países.
Recomendación 4. Estudiar y fomentar los
mecanismos de articulación y asesoría de la política
Es una realidad que figuras como el Consejo Asesor
de CTI no han cumplido con el papel para el cual
fueron diseñadas o no han alcanzado el peso
institucional que se esperaba de ellas. Este tipo de
instancias, que son de consejería para el diseño de la
política nacional de CTI, necesitan ser estudiadas para
aprender cómo se integran en el nivel nacional y
cómo se articulan al nivel local o regional. En el nivel
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Reflexiones sobre Política en CTI – No. 3 – Enero de 2015
Recomendación
6.
Replantear
organizacional de la institución
la
cultura
En cuanto a la marginalidad, dado el poco peso que
históricamente ha tenido la CTI en la agenda política
del país -aún hoy se ven señales contradictorias- es
difícil hacer apuestas grandes y de largo plazo ante la
incertidumbre de si se va a obtener o no el apoyo
necesario del gobierno, los legisladores y los
tomadores de decisión.
Teniendo en cuenta las condiciones históricas de la
CTI en Colombia, es posible que Colciencias se haya
acostumbrado a trabajar dentro de lo que podría
denominarse una “cultura de la escasez y la
marginalidad”. Esto se refiere principalmente a que los
funcionarios se hayan acostumbrado a trabajar sin los
medios
necesarios
(financieros,
humanos,
tecnológicos, de infraestructura física, etc.) para
inducir a una transformación como la que se necesita
en la actualidad. Si bien trabajar en ambientes de
escasez de recursos puede llegar a estimular la
creatividad de las personas, también genera grandes
limitaciones, y puede influir sobre la dimensión de lo
que creen que pueden transformar.
Pensar en CTI requiere imaginar metas a largo plazo y
contar con un personal que crea en ellas para que así
mismo diseñe y ejecute programas que permitan
alcanzarlas. Se debe dejar atrás el temor a la
frustración, arriesgando recursos, y creyendo que sí
se puede aportar a la resolución de grandes desafíos
nacionales e internacionales.
Reflexiones sobre Política en CTI
La serie de “Reflexiones sobre Política en CTI” es un ejercicio realizado por el Observatorio Colombiano de Ciencia y
Tecnología (OCyT) para difundir y hacer más accesible el conocimiento y las lecciones de política aprendidas en el
marco de sus proyectos de investigación.
El presente número se ha elaborado a partir del Proyecto “Colciencias: entre la normatividad, la legitimidad y la
práctica. Historia y evolución de un organismo nacional de ciencia y tecnología – ONCYT”. El producto final de dicho
proyecto fue la publicación “Colciencias cuarenta años. Entre la legitimidad, la normatividad y la práctica” editado por el
OCyT, la Universidad Nacional de Colombia y la Universidad del Rosario. El material recopilado durante el proyecto, así
como la versión digital de la publicación pueden ser descargados en la página: http://historiadecolciencias.org/. Para la
realización de este número, se tomaron como referencia los siguientes capítulos de la publicación:
Jaramillo, H., Villaveces, J., & Cantor, N. (2013). El pensamiento. Eje de legitimidad y gobernabilidad de Colciencias. En M.
Salazar (Ed.), Colciencias cuarenta años: entre la legitimidad, la normatividad y la práctica (pp. 178–253). Bogotá:
Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología - OCyT.
Nupia, C. M. (2013). Origen de la política científica y tecnológica en Colombia. Colciencias y su papel en la transferencia del
modelo internacional de “política científica.” En M. Salazar (Ed.), Colciencias cuarenta años: entre la legitimidad, la
normatividad y la práctica (pp. 120–177). Bogotá: Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología - OCyT.
Plata, J. J. (2013). Colciencias cuarenta años. Aprendizajes organizacionales y retos en las sociedades del conocimiento. En
M. Salazar (Ed.), Colciencias cuarenta años: entre la legitimidad, la normatividad y la práctica (pp. 62–119). Bogotá:
Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología - OCyT.
Salazar, M.(2013). Gobernabilidad del SNCyT. El papel de los consejos de programas nacionales de ciencia y tecnología. En
M. Salazar (Ed.), Colciencias cuarenta años: entre la legitimidad, la normatividad y la práctica (pp. 588–633). Bogotá:
Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología - OCyT.
Salazar, M., & Fog, L. (2013). Colciencias hoy. La gobernabilidad debilitada y la pérdida de legitimidad. En M. Salazar (Ed.),
Colciencias cuarenta años: entre la legitimidad, la normatividad y la práctica (pp. 734–767). Bogotá: Observatorio
Colombiano de Ciencia y Tecnología - OCyT.
Si usted tiene algún comentario o le gustaría obtener mayor información sobre el tema tratado en este número de Reflexiones
sobre Política en CTI puede escribir a [email protected]
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