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2011
Documento de Trabajo
ZONAS DE CONSERVACIÓN Y
PROTECCIÓN ECOLÓGICA
Marco Legal y Conceptual base para una
correcta aplicación de la Inscripción
Registral.
Asociación Amazónicos por la Amazonía - AMPA
Zonas de Protección y
Conservación Ecológica
Marco Legal y Conceptual base para una correcta
aplicación de la Inscripción Registral1
1
Documento de Trabajo
Zonas de Protección y Conservación Ecológica
Marco Legal y Conceptual base para una correcta aplicación de la Inscripción Registral
Moyobamba – Perú
Elaboración de Contenidos: Dolly Cristina Del Águila Arévalo
Revisión y Edición: Rosa Karina Pinasco Vela
Programa de Políticas & Proyectos de la Asociación Amazónicos por la Amazonía – AMPA
©2011.
ACRÓNIMOS
ACM
:
Área de Conservación Municipal
AC(A)M
:
Área de Conservación Ambiental Municipal
COFOPRI
:
Organismo de Formalización de la Propiedad Informal
D.S.
:
Decreto Supremo
GRSM
:
Gobierno Regional de San Martín
MPM
:
Municipalidad Provincial de Moyobamba
O.M.
:
Ordenanza Municipal
O.R.
:
Ordenanza Regional
ORAL
:
Oficina Regional de Asesoría Legal
P.R.
:
Presidencia Regional
R.M.
:
Resolución Municipal
SBN
:
Superintendencia Nacional de Bienes Estatales
SERNANP
:
Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas
SGAT
:
Subgerencia de Administración Territorial
SINANPE
:
Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas
SUNARP
:
Superintendencia Nacional de Registros Públicos
ZEE
:
Zonificación Ecológica Económica
ZPyCE
:
Zona de Protección y Conservación Ecológica
1
PRESENTACIÓN
Desde el 2003, con la creación de los Gobiernos Regionales y en el marco de la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales, el Perú ha emprendido el importante e irreversible
proceso de descentralización y transferencia de competencias. Con el amparo en el
principio de subsidiariedad muchos Gobiernos Regionales han venido emprendiendo
procesos de ordenamiento territorial sobre la base de la Zonificación Ecológica
Económica, herramienta que le permite definir de manera integral las potencialidades y
limitaciones de sus respectivas jurisdicciones.
Dentro de la Zonificación Ecológica Económica - ZEE, se determinan zonas de
conservación y protección ecológica, que por los diversos servicios ecosistémicos que
proporcionan son importantes brindarles seguridad jurídica y prácticas de manejo
sostenible que contribuyan con su conservación de acuerdo a la vocación identificada.
Una vez aprobada la ZEE, mediante Ordenanza Regional, esta se convierte de uso
obligatorio para la planificación y gestión del territorio, en este sentido todas las
competencias trasferidas deben trabajarse en aplicación a esta importante herramienta,
entre las que tenemos la forestal y de fauna silvestre y el de administración de la
propiedad estatal.
En este sentido, Amazónicos por la Amazonía – AMPA en su afán de contribuir con
la adecuada implementación de las políticas de descentralización en las regiones, elabora
este documento de trabajo, que busca contribuir como base legal y conceptual y en la
discusión dentro del proceso de inscripción registral de zonas de protección y
conservación ecológica.
2
ANTECEDENTES
Dentro del proceso de descentralización, mediante Decreto Supremo Nº 038-2004-PCM,
se aprobó el “Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos
Regionales y Locales del año 2004” el cual correspondía a las funciones específicas que
permiten el ejercicio de las competencias exclusivas indicadas en los artículos 35º de la
Ley de Bases de la Descentralización 2 y en el artículo 10º de la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales. 3
A nivel nacional, el órgano rector para la inmatriculación es la Superintendencia Nacional
de Bienes Estatales - SBN, cuya misión es “regular la administración y control de los bienes
del Estado, desarrollando mecanismos que permitan la eficiente gestión de los mismos,
con el fin de maximizar su rendimiento económico y social, dentro de las políticas que para
estos fines establezca el gobierno nacional”.
El departamento de San Martín, fue uno de los primeros en contar con la transferencia de
competencias vinculadas a la administración de la propiedad estatal, mediante Resolución
Ministerial Nº 656-2006-EF-10; comprendiendo la importancia de esta función en el año
2007, cuando el Gobierno Regional de San Martín, a través de la Subgerencia de
Administración Territorial - SGTA; formula procesos de oposición a inscripciones de
derechos de posesión publicadas en el Diario Oficial “El Peruano” por el Organismos de
Formalización de la Propiedad Informal - COFOPRI, ubicadas en la Provincia de Tocache.
Según la Zonificación Ecológica Económica – ZEE de San Martín, aprobada por Ordenanza
Regional N° 012 – 2006 /GRSM-CR, dichos predios se ubicaban en Zonas de Recuperación
de Tierras de Producción Forestal y de Conservación y Protección Ecológica, siendo
incompatibles los usos en las mencionadas zonas relacionadas con las actividades de
agricultura perenne, ganadería, extracción de madera y de productos no maderables.4
Tales hechos, incentivaron al personal de la SGAT a buscar soluciones legales, mientras las
instituciones involucradas COFOPRI y la Superintendencia Nacional de Registros Públicos –
SUNARP tengan en cuenta a la ZEE como un instrumento a usar dentro de sus funciones,
el cual luego de su aprobación 5 es de uso obligatorio en toda política de intervención en la
planificación y gestión del territorio regional.
2
“j) Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdicción, con
excepción de los terrenos de propiedad municipal.”
3
Idem.
4
Decreto Supremo Nº 087-2004-PCM, Ley Nº 26821 y Ordenanza Regional Nº 012-2006-GRSM/CR
5
En el artículo 21 del DS 084-2004. PCM, sobre aplicabilidad de la ZEE.
Otro tema que también surgió producto de tales hechos, fue que cada institución, ejercía
sus funciones, bajo su marco legal que se rige bajo principios. Si bien para la SBN todo lo
que no está inscrito en registros públicos es de dominio del Estado (Principio Dominial o
Eminencial); para la SUNARP es oponible todo aquello que con anterioridad ya se
encuentra inscrito en registros públicos bajo el principio de Publicidad Registral.
A nivel nacional hubo cambios en la normativa, sobre todo con respecto al principio
dominial. Entra en vigencia la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, Ley
29151; con la finalidad de que se pueda coincidir con el trabajo del registrador; pues con
esta norma se establece 6 que todo lo que no se encuentre inscrito a nombre de
particulares, ni de las Comunidades Nativas o Campesinas, son de dominio del Estado aquí es donde se añade ese cambio - cuya inmatriculación 7 atañe a los Gobiernos
Regionales, cuando hayan recibido la transferencia de competencias de la
Superintendencia de Bienes Nacionales.
Bajo este cambio en el marco legal nacional y sumado al regional (Zonificación Ecológica
Económica y Plan Forestal Regional) se opta por desarrollar el proceso de inmatriculación
y primera de dominio de predios bajo la superficie 8 de zonas de protección y
conservación ecológica.
Entre 2008 y 2010 el Gobierno Regional de San Martín a través de la SGAT ha venido
realizando la inmatriculación de espacios establecidos como Áreas de Conservación
Municipal y que cuentan con Ordenanzas Municipales; bajo los fundamentos de ser
espacios con alto valor ambiental y que requieren resguardarse a solicitud del Gobierno
Local, debido a esto a una inseguridad en el marco legal peruano.
Otra de las competencias transferidas al Gobierno Regional de San Martín, fueron las
competencias del Ex INRENA, responsable de administrar y gestionar los recursos del
6
7
Artículo 23º de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, Ley Nº 29151
La Inmatriculación es “(…) el acto por virtud del cual tiene una finca su ingreso en el Registro de Propiedad.
Mediante la inmatriculación se obtiene el punto de arranque del historial jurídica de la finca en el Registro”.
Frase tomada del autor DIEZ-PICAZO, Luis, Libro ”Fundamentos del Derecho Civil Patrimonial”. Vol. III.
Editorial Civitas. Madrid, 1995. Pág. 353, en el Informe “La primera inscripción de dominio como mecanismo
de exclusión en el ejercicio del derecho de propiedad sobre inmuebles”, TARAZONA ALVARADO, Fernando.
Actualidad Jurídica. Tomo 168-Noviembre 2007- GACETA JURIDICA, Lima-Perú, 2007. Pág. 33.
8
Este término fue tomado como referencia del D.S. 074-2006-AG que crea el Área de Conservación Regional
“Humedales de Ventanilla” en la Provincia Constitucional del Callao, indicando en los considerandos la
Resolución Nº 108-2005-SBN-GOJAD emitido por la SBN aprobando “la transferencia predial interestatal a
título gratuito a favor del Gobierno Regional del Callao de tres predios cuya superficie total es de doscientas
setenta y cinco hectáreas y cuatro mil quinientos metros cuadrados (275,45ha) y cuya superficie
corresponde a la propuesta de Área de Conservación Regional “Humedales de Ventanilla”…con la
finalidad…que administre y preserve las reservas y áreas naturales protegidas que forman parte de los
predios materia de transferencia y ejecuten el proyecto de “protección y recuperación de la reserva
natural de los Humedales de Ventanilla”.
bosque y que el otorgamiento de derechos reales exclusivos como las Concesiones
Forestales Maderables y No Maderables corresponde a la Autoridad Forestal Regional, los
cuales cuentan con normativa para su respectiva inmatriculación en Registros Públicos.
El 24 de diciembre del 2010, mediante Ordenanza Regional 037-2010-GRSM/CR se
aprueba el nuevo Reglamento de Organización de Funciones del Gobierno Regional de San
Martín, creándose la Autoridad Ambiental Regional - ARA, que absorbe la Sub Gerencia de
Administración Territorial, a la misma que le corresponde – diligentemente - elaborar una
Directiva que establezca los procedimientos para la inscripción registral y administración
de predios bajo la superficie de zonas de protección y conservación ecológica
pertenecientes al Estado - Gobierno Regional de San Martín; que no cuenten con una
figura de conservación ya establecida y que ya refieran con procedimientos registrables en
el marco legal peruano.
Este documento busca ser la base para la elaboración de la directiva, la misma que
marcará la pauta para determinar qué espacios, pertenecientes a las Zonas de Protección
y Conservación Ecológica, son pasibles de ser inscritas bajo el marco legal del Sistema
Nacional de Bienes Estatales 9 y aquellos que deberán mantenerse libres para ser inscritas
bajo las otras modalidades de otorgamiento de derechos regulados por leyes nacionales.
Lo último indicado es responsabilidad de la Autoridad Ambiental Regional.
9
Es necesario tomar en cuenta que la transferencia de competencias es sobre la administración de terrenos
urbanos y eriazos.
1. BASE LEGAL Y CONCEPTUAL
En el año 2008, aplicando las normas de administración
de bienes de propiedad estatal; nació la idea de inscribir
en el registro de predios las ZPyCE por la amenaza
continua de ser posesionados, y ser posteriormente
titulados a particulares generando cambios de uso de la
tierra con actividades incompatibles a su vocación ante
la inaplicación de la ZEE.
Actualmente, la Inmatriculación (SBN) es una
alternativa MÁS al fortalecimiento de políticas de
conservación y de ordenamiento territorial que viene
implementando el Gobierno Regional, por lo que es
importante contar con una NORMA QUE REGULE SU
PROCEDIMIENTO,
VINCULO
ENTRE
ACTORES
REGIONALES
Y
LOCALES
Y
LOS
ACTOS
ADMINISTRATIVOS PERMITIDOS.
Dentro de las Zonas de Protección y Conservación Ecológica, existen herramientas de
conservación que ya cuentan con un marco regulatorio para su debida inscripción en
Registros Públicos, la labor que el Gobierno Regional de San Martín, desea
implementar a través de la inmatriculación de predios bajo las competencias
transferidas por la SBN, podrían recaer en aquellos espacios con dicho vacío legal, vale
decir; donde no se haya establecido un Área Natural Protegida de nivel nacional o
regional, un área de conservación privada o concesiones forestales maderables y no
maderables.
Excepcionalmente, podrán desarrollarse registros sobre la superficie de las Áreas de
Conservación (Ambiental) Municipal; pero para esto es necesario contar con las reglas
claras, sobre cuáles serían los roles y funciones de ambos niveles de gobierno; la
importancia del consenso; comprender qué significa para un gobierno local, ceder la
administración de dichos espacios al Gobierno Regional de San Martín en el marco del
principio de cooperación, coordinación y apoyo mutuo que les relaciona 10.
Los artículos que señalaban sobre las Áreas de Conservación Municipal, fueron derogados
por Decreto Supremo Nº 015-2007-AG, que indicaba, no sólo la derogación, sino dejar sin
10
Artículo 49º de la Ley Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783.
efecto cualquier otra norma que regule cualquier aspecto relativo a las “Áreas de
Conservación Municipal”.
Muchas Áreas de Conservación Municipales, fueron creadas por Ordenanza Municipal,
debidamente publicadas en el Diario Oficial El Peruano, tal como establece la Constitución
Política del Perú, pues así como una Ordenanza Regional tienen rango de ley, siempre que
regule sobre materias de su competencia 11 y el requisito de publicación es base para su
vigencia y aplicación.
Un Decreto Supremo es una norma de rango inferior a las Ordenanzas, y en el caso de la
creación de áreas de conservación municipal o como en San Martín se están
denominando: “Áreas de Conservación Ambiental Municipal”, se da bajo el estricto
cumplimiento de las obligaciones con que cuenta un Gobierno Local que es proteger y
conservar su ambiente y para ello debe contar con políticas en materia ambiental 12 y de
manera compartida con el Gobierno Regional “preservar y administrar las reservas y áreas
naturales protegidas locales, la defensa y protección del ambiente” 13
Muchas de las ACM creadas hasta antes del 2007, fueron publicadas en su mayoría en el
Diario Regional y muy pocas a nivel nacional, posterior al 2007 se crearon las ACAM
“Huicungo”, “Shima” y Shunté” publicadas en el Diario Oficial El Peruano.
Las ordenanzas municipales mientras no sean
derogadas por una norma del mismo rango
jerárquico (otra ordenanza municipal),
mantienen su vigencia cumpliendo con los
requisitos de publicación; por lo que no puede
ser desconocida por los demás niveles de
gobierno central y regional.
11
Las relaciones entre los niveles de
Gobierno Regional y Local, son de
cooperación y coordinación; no cabe
subordinación, ni la aplicación del principio
de jerarquía, sino el principio de
competencias y se deben respeto mutuo.
Bajo el principio constitucional “Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido que
hacer lo que ella no prohíbe”; los Gobiernos Locales no pueden dejar de ejercer sus competencias sobre la
protección de sus recursos naturales y diversidad biológica.
12
Artículo 73º numeral 3, 3.1. de la Ley Orgánica de Gobiernos Municipales, Ley Nº 27972.
13
Artículo 43º de la Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783.
3
3.1.
PROCESO DE INSCRIPCIÓN REGISTRAL DE ZONAS DE
PROTECCIÓN Y CONSERVACIÓN ECOLÓGICA
Seguridad Jurídica Registral
“El registro14 tiene ventaja sobre la posesión como mecanismo publicitario porque
permite que más personas puedan conocer de la titularidad del bien a través de la
publicidad de la partida del bien registrado, sin necesidad que tengan contacto con el
bien, como sucede con la posesión” 15.
La inmatriculación de bienes de dominio público 16, requiere de un proceso de
saneamiento físico legal, a fin de lograr una oponibilidad erga omnes 17 o futura oposición
ante posibles ejercicios de derechos de uso o de propiedad de manera particular que bien
puede no realizar actividades compatibles a la zona, generando un serio perjuicio a la
población.18
3.2.
Herramientas de Conservación establecidas en Zona de Protección y
Conservación Ecológica
La Zonificación Ecológica Económica de San Martín, aprobada mediante Ordenanza
Regional 012-2006-GRSM/CR, señala que el 64.64% del territorio comprende Zonas de
Conservación y Protección Ecológica, a ellas se adicionan el 20.38% de Zonas de
Recuperación por estar en conflicto de uso (zonas de conservación y protección ecológica
que vienen siendo usadas para agricultura, ganadería, etc.), en las cuales se cuentan con
14
“Los registros públicos son un medio para brindar certidumbre respecto de la titularidad de diferentes
derechos. Los registros, en tal sentido, son una garantía de seguridad jurídica”. Superintendente Nacional de
Registros Públicos – 1994-1998.
15
TARAZONA ALVARADO, Fernando. Actualidad Jurídica. Tomo 168-Noviembre 2007- GACETA JURIDICA,
Lima-Perú, 2007. Pág. 34.
16
El Decreto Supremo Nº 007-2008-VIVIENDA, define bienes de dominio público, aquellos bienes estatales
destinados al uso público como playas, plazas, parques, infraestructura vial, vías férreas, caminos y otros,
cuya administración, conservación y mantenimiento corresponde a una entidad; aquellos que sirven de
soporte para la prestación de cualquier servicio público, (…). Tienen carácter de inalienables e
imprescriptibles. Sobre ellos el Estado ejerce su potestad admnistrativa, reglamentaria y de tutela conforme
a ley. En el Derecho Comparado, el Decreto Nº LVII-1143, Ley de Bienes del Estado y Municipios de
Tamapulias, define que son bienes de dominio público los de uso común como los montes, bosques y aguas,
siendo estos considerados por la Constitución Política del Perú como Patrimonio común de la Nación.
17
Exclusión de terceros.
18
En el año 2004, tres centros poblados pertenecientes al Distrito de Campanilla se quedaron sin agua, a
causa de la siembra de maíz en la zona alta, donde se encontraban ojos de agua que abastecían a la zona
baja. El terreno era de un particular que lo obtuvo por contrato de compra venta y avalado por el Juez de
Paz.
herramientas de conservación establecidas con anterioridad a la aprobación de dicha
norma, como también ex post.
Las herramientas de conservación, fueron creadas bajo el amparo normativo de diversos
niveles de gobierno, como Áreas Naturales Protegidas del SINANPE, Áreas de
Conservación Regional, Áreas de Conservación (Ambiental) Municipal, Concesiones
Forestales No Maderables y las cuales cuentan con un proceso de inscripción registral y
otras que aún carecen de ella.
3.2.1. Áreas Naturales Protegidas de Nivel Nacional y Regional
Parque Nacional “Cordillera Azul”, Parque Nacional “Río Abiseo”, Bosque de Protección
“Alto Mayo”, Área de Conservación Regional “Cordillera Escalera”.
Mediante Decreto Supremo Nº 001-2000-AG se dispone la gestión para la inscripción de
las Áreas Naturales Protegidas como Patrimonio de la Nación, ante los Registros Públicos,
así como la primera de dominio a nombre del Estado – SERNANP de aquellos predios
rurales de su dominio ubicados en su interior, con la finalidad de evitar que autoridades
administrativas, municipales o judiciales reconozcan u otorguen derechos incompatibles
con su condición, categoría, zonificación asignada y Plan Maestro.
Corresponde al SERNANP gestionar la inscripción de las ANP, tal como lo establece el
artículo 8º literal e) de la Ley de ÁNP; así como lo establece la Ley General del Ambiente,
Ley Nº 28611, en su quinta disposición complementaria y final que crea el Registro de
Áreas Naturales Protegidas.
Ante dicha disposición, la Superintendencia Nacional de Registros Públicos crea el Registro
de Áreas Naturales Protegidas mediante Directiva Nº 004-2006-SUNARP/SN, Resolución
Nº 360-2006-SUNARP-SN19, comprendiendo el carácter de dominio público de dichas
áreas y también respetando la propiedad privada preexistente a su creación.
De acuerdo a la Directiva de la SUNARP, éstas se inscriben en el Libro de Propiedad
Inmueble, en calidad de Predios/Áreas Naturales Protegidas.
3.2.2. Concesiones Forestales Maderables y No Maderables
La Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley Nº 27308 define Concesión de Recursos
Forestales y de Fauna Silvestre, con el acto de naturaleza administrativa mediante el cual,
la Autoridad Forestal y de Fauna Silvestre otorga el derecho de aprovechamiento de un
19
Publicada el 19 de diciembre de 2006.
determinado recurso forestal y/o de fauna silvestre, tanto para fines de producción de
madera como de productos diferentes a la madera, incluyendo usos no extractivos, como
el ecoturismo y la conservación.
La concesión otorga al concesionario el derecho real exclusivo para el aprovechamiento
sostenible del recurso natural concedido, en las condiciones y con las limitaciones que
establezca el título respectivo. 20 La concesión otorga a su titular el derecho de uso y
disfrute del recurso natural concedido y, en consecuencia, la propiedad de los frutos y
productos a extraerse. 21
Dentro de las Concesiones No Maderables, se encuentran las Concesiones de
Conservación, que tienen una temporalidad de 40 años renovables, con Planes de Manejo
por cada 5 años; cuyos objetivos son de conservación, investigación, educación y
protección, las cuales forman parte del Sistema Nacional de los Registros Públicos 22 y cuyo
procedimiento registral se encuentra en la Resolución Nº 070-2006-SUNARP-SN, Directiva
que regula la inscripción de las Concesiones Forestales, de Fauna Silvestre y para
Forestación, normadas por la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley Nº 27308.
Las Concesiones Forestales No Maderables, se inscriben en el Registro de Propiedad
Inmueble en calidad de Concesiones para Explotación de Servicios Públicos.
20
Artículo 67º de la Constitución Política del Perú.
Artículo 4º de la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, Ley Nº
26821.
22
Artículo 14º, idem.
21
REGISTROS CORRESPONDIENTES PARA LAS HERRAMIENTAS DE CONSERVACIÓN
Herramienta
de
Conservación
ANP Nacional
Norma de
Creación
Decreto
Supremo
Responsable
de
Inscripción
Clase de Registro
Documento
Base
SERNANP
Propiedad
Inmueble/Predios/ Decreto
Áreas
Naturales Supremo
Protegidas
Código Civil, Ley26366, Ley 26821, Ley
26834 y D.S. 038-2001-AG. Resolución
360-2006-SUNARP-SN
Código Civil, Ley26366, Ley 26821, Ley
26834 y D.S. 038-2001-AG (Art. 45º),
Resolución 360-2006-SUNARP-SN
Proyecto de Ley en discusión
ANP Regional
Decreto
Supremo
Gobierno
Regional
Propiedad
Inmueble/Predios/ Decreto
Áreas
Naturales Supremo
Protegidas
AC(A)M
Ordenanza
Municipal
Alcalde
No cuenta
Concesiones
Forestales No
Maderables
Resolución
Ministerial/
Directoral
Marco Legal
Propiedad
Inmueble/
Titular
No cuenta
Resolución
Constitución Política del Perú, Código
/Contrato
de
Civil, Ley 27308, D.S. 038-2001-AG,
Concesión
para
Resolución 070-2006-SUNARP-SN.
Explotar Servicios Conservación
Públicos
3.2.3. Zonas de Protección y Conservación Ecológica Per se 23
Estos espacios, se encuentran libres para ser desarrollados a través de diversas
herramientas de conservación y que requieren de un tratamiento jurídico con la finalidad
de conservar los servicios ambientales existentes en ellas.
En el marco de la competencia transferida por la Superintendencia de Bienes Nacionales,
el Gobierno Regional es responsable de administrar los bienes de propiedad estatal
urbanos y eriazos.
Con la transferencia de competencias, se realizan los siguientes actos, para los bienes de
dominio privado del Estado.
ACTOS DE
ADMINISTRACIÓN
Se ordena el uso y aprovechamiento de los bienes estatales:
Usufructo, arrendamiento, afectación en uso, cesión en uso,
comodato, declaratoria de fábrica, y otros actos que no impliquen
desplazamiento de dominio.
ACTOS DE
DISPOSICIÓN
Implican desplazamiento de dominio de los bienes estatales:
venta, permuta, transferencia de dominio fiduciario, transferencia
de dominio del Estado y constitución de derecho de superficie.
ACTOS DE
ADQUISICIÓN
Se incorporan bienes al patrimonio estatal o se formaliza el
dominio a favor del Estado: Donación, dación en pago, decomiso,
primera inscripción de dominio, reversión de dominio, asunción de
titularidad por abandono y otros.
Para que estos actos se den, así como la administración, conservación y tutela de los
bienes de dominio público, la Autoridad Regional Ambiental, tendrá que justificar el
beneficio económico y social para el Estado para los bienes de dominio privado, así como
calificar los que corresponden bienes de dominio público y realizar todos los
procedimientos que puedan adecuarse a la naturaleza de las ZPyCE y que estén
establecidos en el Reglamento de la Ley 29151.
La norma de la SBN, señala que los predios que estén siendo destinados al uso público o
que sirvan para la prestación de un servicio público, podrán ser afectados en uso24.
Excepcionalmente y temporalmente se podrá otorgar derecho de uso que permita obtener
recursos con la finalidad de mantener y conservar el bien, a la mejor del servicio25.
23
Locución en Latín que significa “de por sí”.
Artículo 46º, Ley 29151
25
Artículo 47º, Idem.
24
LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO PODRÁN SER OTORGADOS EN
CONCESIÓN A FAVOR DE PARTICULARES CONFORME A LA
NORMATIVA SOBRE LA MATERIA: LEY FORESTAL Y FAUNA
SILVESTRE, LEY DE MINERÍA, ETC. ES DECIR, NO CORRESPONDE A
ESTA COMPETENCIA, TAMPOCO MEDIANTE LA APLICACIÓN DE
LOS ACTOS ESTABLECIDOS EN LA LEY 29151. (Art. 45º)
La Constitución Política del Perú, señala que los recursos renovables y no renovables son
PATRIMONIO DE LA NACIÓN y no se otorga a titulares, quiere decir que no se puede
desplazar dominio a un particular, sino a través del otorgamiento de otra modalidad de
derechos y que expresamente señala bajo CONCESIONES, pues se permite el uso y disfrute
de los frutos y productos y la titularidad se mantiene en el Estado.
Con lo antedicho, a la Autoridad Regional Ambiental, en aplicación de las normas de la
SBN; le correspondería realizar sólo Actos de Administración, pues no implican un
desplazamiento de dominio a particulares del patrimonio de la Nación. Para el
otorgamiento de derechos exclusivos como Autoridad Forestal, éstas se rigen por lo
establecido en la Ley Forestal y de Fauna Silvestre y para las Áreas de Conservación
Regional, lo aplicativo a la Ley de Áreas Naturales Protegidas.
Para comprender los actos de administración que podrían aplicarse en las zonas de
protección y conservación ecológica per se, definamos a cada uno:
ACTOS DE
ADMINISTRACIÓN
NATURALEZA JURÍDICA
USUFRUCTO
Concede al usufructuario el
derecho de uso y disfrute
de bien ajeno, sin alterar su
substancia
AFECTACIÓN EN
USO
Se destina al uso o servicio
público y excepcionalmente
para fines de interés y
desarrollo social.
CESIÓN EN USO
Se destina a la ejecución de
un proyecto de interés y/o
desarrollo social sin fines de
CARACTERÍSTICAS
Se otorga a persona natural o
jurídica que no sea autoridad o
funcionario.
Su temporalidad es de 30 años o
hasta 99 si se tratase de un bien
inmueble de valor monumental.
Se usa a título gratuito
Se otorga a una entidad del Estado.
Se sustenta con un anteproyecto de
la obra y financiamiento económico.
Su
temporalidad
es
fija
o
indeterminada, dependiendo de la
obra.
Sólo se otorga de manera
excepcional.
Se otorga a un particular sea
lucro.
persona natural o jurídica.
Tiene un plazo determinado de 02
pudiendo prorrogarse si el proyecto
lo requiera.
Es necesario recalcar, que de acuerdo a lo establecido por las normas de la SBN, estos
actos corresponden al capítulo relacionado a Bienes de Dominio Privado, por lo que es
importante, conocer la posición de la SUNARP como de la SBN, sobre la posibilidad de
inmatricular predios bajo la superficie de ZPyCE a favor del Estado-Gobierno Regional de
San Martín y sus implicancias legales. 26
26
Tomando en consideración que existen diferentes actos para los tipos de Bienes con que cuenta el Estado.
Sumado también a que los bienes inscritos a favor del Estado – Gobierno Regional de San Martín se inscriben
como Predios y las Concesiones Forestales No Maderables como Concesiones para Explotar Servicios
Públicos. Si el Gobierno Regional inscribiese predios bajo la superficie de ZPyCE que pueden otorgarse como
Concesiones Forestales No Maderables, entonces ya no cabría inscripción por parte del Titular en el libro que
le corresponde. Este caso debe consensuarse con la SUNARP.
4
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
 Las Áreas Naturales Protegidas de nivel nacional y regional, ya cuentan con normativa
con rango de ley, que establece los procedimientos y responsables para su debida
inscripción en Registros Públicos, los cuales se inscriben en calidad de predios en el
Libro de Propiedad Inmueble.
 Para el caso de las Áreas de Conservación Regional, compete de acuerdo al artículo
45º del Reglamento de la Ley de ANP; por parte del Gobierno Regional de San Martín,
con el cual tiene la opción de firmar contratos de administración con particulares,
como es el caso del Parque Nacional Cordillera Azul a cargo de un particular.
 Las Concesiones Forestales Maderables y No Maderables, cuenta también con el
procedimiento para su otorgamiento, amparado y establecido según la Constitución
Política del Perú, por la misma naturaleza jurídica con que cuenta (ser una concesión)
por lo que debe mantenerse bajo estas normas e identificar espacios dentro de las
Zonas de Protección y Conservación Ecológica per se, que cuentan con esta naturaleza.
Dichas concesiones, se inscriben en calidad de Concesiones para Explotar Servicios
Públicos en el Libro de Propiedad Inmueble.
 Los Gobiernos Locales, que han creado sus áreas de conservación local, tienen la
opción de desarrollar un mecanismo de administración como en el caso las áreas
naturales de nivel nacional y regional, a favor de particulares, esto porque no hay
norma que lo prohíba. Así también, tienen bajo el principio de cooperación,
coordinación y apoyo muto, a través del Gobierno Regional de San Martín, realizar la
inmatriculación bajo el marco de bienes estatales; pero es necesario primero contar
con una Directiva que establezca la directrices sobre los procedimientos y actores,
definiendo que predios pueden ser cedidos en uso. Mientras no exista esta norma, no
es recomendable iniciar procesos de inmatriculación de estas áreas o de cualquier
otra.
 No todas las Zonas de Protección y Conservación Ecológica per se, podrán ser
inmatriculadas, y para ello será necesario definir a través de sus diversos valores,
como también tomando en cuenta que existen otros actores que tienen intervención
en el uso y ocupación del territorio, donde debe discutirse las competencias sobre el
suelo y subsuelo; tener en cuenta conceptos como los bienes de dominio público y
privado y qué actos pueden ejercerse y de cómo se encuentran regulados en el marco
normativo, etc.
 La inmatriculación de zonas de protección y conservación ecológica per se, no es la
única alternativa, ni la solución a evitar el desarrollo de actividades incompatibles a las
recomendaciones establecidas por la ZEE. Se requiere integrar todas las alternativas; a
todos los actores; profundizar más en los valores ambientales y culturales para tomar
las mejores decisiones en función a lo que existe y lo que se puede trabajar,
respetando el ordenamiento jurídico peruano.
 Bajo el principio de subsidiariedad, corresponde al Gobierno más cercano a la
población de desarrollar las competencias con referente a conservar su patrimonio
ambiental; en caso de no estar en las posibilidades de ejercer dicha responsabilidad o
ante una omisión de funciones, el gobierne que le precede – siendo el Gobierno
Regional- deberá tomar acciones, pues se encuentran amenazados espacios
importantes para la sociedad y es obligación de ambos niveles trabajar en
mecanismos de protección.
5
GLOSARIO DE TÉRMINOS
Acto de Administración: Son aquellos a través de los cuales se ordena el uso y
aprovechamiento de los bienes estatales como: Usufructo, arrendamiento, afectación en
uso, cesión en uso, comodato, etc. y otros que no impliquen desplazamiento de
dominio.27
Áreas Naturales Protegidas: Espacios continentales y/o marinos del territorio nacional
reconocidos, establecidos y protegidos legalmente por el Estado como tales; organizadas a
través del SINANPE, cuyo ente rector encargado de dirigir y establecer los criterios
técnicos y administrativos para la conservación de las ANP y de cautelar el mantenimiento
de la diversidad biológica es el SERNANP, realizando coordinaciones con gobiernos
regionales, locales y propietarios de predios reconocidos como áreas de conservación
privada.
Área de Conservación (Ambiental) Municipal: Espacio de singular importancia por el
Patrimonio Naturales que albergan y constituyen Áreas Naturales Protegidas que tienen
como objetivo la conservación de muestras representativas de la diversidad biológica, en
sitios de importancia regional y local. Estas áreas se encuentran amparadas por la Ley
Bases de la Descentralización, Ley Orgánica de Municipalidades y por el Reglamento de la
Zonificación Ecológica Económica.
Área de Conservación Regional Cordillera Escalera: Área que tiene una importancia
ecológica significativa en el ámbito de una región.
Bienes Inmuebles: 1. El suelo, el subsuelo y el sobresuelo; 2. El mal, los lagos, los ríos, los
manantiales, las corrientes de agua, las aguas vivas o estanciales; 3. Las minas, las
canteras y depósitos de hidrocarburos; 4. Los diques y muelles; 5. Las concesiones para
explotar servicios públicos (Concesiones para Conservación); 6. Concesiones mineras
obtenidas por particulares; 7. Los derechos sobre inmuebles inscribibles en el registro; y 8.
Los demás bienes a los que la ley les confiere tal calidad. 28
Bienes del Estado o de Propiedad Estatal 29: Los bienes del Estado o de propiedad estatal,
son aquellos sobre los cuales el Estado ejerce titularidad por sí o a través de cualquier
entidad pública que conforma el Sistema Nacional de Bienes Estatales. Se clasifican en
bienes de dominio público y bienes de dominio privado del Estado.
27
Artículo 2.3.a del Reglamento de la Ley Nº 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales.
D.S. Nº 007-2008-VIVIENDA.
28
Art. 885º del Código Civil Peruano.
29
http://www.sbn.gob.pe/sbn1/watencion_usuario/preguntas-frec/questionsanswers.html
Bienes de Dominio Público: Los bienes de dominio público son aquellos que se
encuentran destinados al uso público o han sido afectados a algún servicio público; son
bienes a través de los cuales el Estado cumple sus fines, por lo que tienen el carácter de
inalienables (el Estado no puede disponer de ellos) e imprescriptibles (en caso de ser
ocupados el paso de tiempo no genera derecho alguno para su ocupante).
Los bienes de dominio privado, por el contrario, son aquellos que no están asignados al
uso público ni han sido afectados a algún servicio público, pudiendo el Estado o las
entidades públicas ejercer sobre ellos su derecho de propiedad con todos sus atributos y
desarrollar los diversos actos de administración, disposición y adquisición.
Competencias Transferidas: En el marco del proceso de descentralización, el Gobierno
Regional de San Martín cuenta con competencias transferencias y para el desarrollo de
este trabajo, se tratará sobre las funciones de administración de la propiedad estatal y la
gestión de los recursos forestales y fauna silvestre.
Concesiones Forestales: Son actos de naturaleza administrativa mediante el cual la
Autoridad Forestal y de Fauna Silvestre, otorga un derecho real exclusivo tanto para fines
de producción de madera como de productos diferentes a la madera, incluyendo usos no
extractivos, como el ecoturismo y la conservación. La concesión otorga a su titular el
derecho de uso y disfrute del recurso natural concedido y, en consecuencia, la propiedad
de los frutos y productos a extraerse. Dentro de las Concesiones Forestales están las
Maderables y las No Maderables. El instrumento jurídico se consolida mediante un
contrato de Concesión entre la Autoridad Forestal y de Fauna Silvestre y el Titular. 30
Inmatriculación: Registro del predio con sus características físicas.
Patrimonio de la Nación: Lo conforman los recursos naturales, renovables y no
renovables, las cuales se otorgan a particulares a través de la Concesión como un derecho
real que le permite hacer uso y disfrute de los frutos y productos provenientes de dichos
recursos. Por leyes especiales se establecen el otorgamiento de derechos. 31
Predio: Tierra o posesión inmueble. 32
Principio de Publicidad Registral: Otorga seguridad jurídica, mediante la exclusión de los
demás en el uso y disfrute del bien y con ello el fortalecimiento de la propiedad
(oponibilidad erga omnes).
Primera inscripción de dominio: Registro de la titularidad de la propiedad.
30
Ley Forestal y Fauna Silvestre
Constitución Política del Perú y Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos
Naturales.
32
Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima Segunda Edición.
31
Registros Públicos: Comprende las clases de registros en virtud de título que conste en
instrumento público, salvo disposición contraria
Superficie: Área con categoría de uso como zona de protección y conservación
ecológica.33
Zona de Protección y Conservación Ecológica: incluye las Áreas Naturales Protegidas en
concordancia con la legislación vigente, las tierras de protección en laderas; las áreas de
humedales (pantanos, aguajales y cochas). También se incluyen las cabeceras de cuenca y
zonas de colina que por su disección son consideradas como de protección de acuerdo al
reglamento de clasificación de tierras y las áreas adyacentes a los cauces de los ríos según
la delimitación establecida por la autoridad de aguas.34
Son ecosistemas frágiles, que presentan una baja resiliencia, es decir baja capacidad de
retornar a sus condiciones originales resultando inestables ante eventos de naturaleza
antropogénica, que se traducen en una profunda alteración en su estructura y
composición y otras características que ameritan su protección y conservación. 35
33
Referencia tomada del D.S. 074-2006-AG, que establece el Área de Conservación Regional “Humedales de
Ventanilla” en la Provincia Constitucional del Callao.
34
Artículo 9º literal b, Categorías de uso. D.S. 087-2004-PCM, Reglamento de la Zonificación Ecológica
Económica.
35
Proyecto de Ley Nº 4141, Ley Forestal y de Fauna Silvestre.