1. Educación

Investigación Socioeconómica y Política
“Hacia un México de oportunidades para los Jóvenes que no
estudian y no trabajan: alternativas de educación,
capacitación y empleo”
Julio Verne No. 51, Colonia Polanco, Delegación Miguel Hidalgo, C.P. 11560, México, D.F, Tel.: 01 (55) 5281.4344 CONTENIDO
Introducción .......................................................................................................... 7
Capítulo 1 – La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin
acceso al empleo y a la educación
1.1. Participación de los jóvenes en el mercado laboral .................................. 17
1.1.1. Desempleo juvenil ............................................................................... 20
1.1.2. Cobertura laboral. ............................................................................... 23
1.1.3. Empleo a tiempo parcial y a tiempo completo .................................... 26
1.2. Definición y clasificación de los jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación ......................................................................................................... 27
1.3. Características sociodemográficas de los jóvenes sin acceso al empleo y a
la educación en México .................................................................................... 34
1.3.1. Situación demográfica ......................................................................... 35
1.3.2. Tendencia histórica y división por género ........................................... 38
1.3.3. Antecedentes educativos .................................................................... 40
1.3.4. Antecedentes laborales ....................................................................... 43
1.3.5. Duración del desempleo ..................................................................... 44
1.3.6. Actividades domésticas y búsqueda del empleo ................................ 46
Capítulo 2 – Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin
acceso al empleo y a la educación
2.1. El crecimiento económico y sus limitaciones para la generación de
empleos… ......................................................................................................... 51
2.2. Cobertura del sistema educativo ............................................................... 56
2.3. Rigidez del sistema educativo ................................................................... 63
2.4. Calidad y pertinencia de sistema educativo ............................................... 67
2.5. El sistema dual de formación profesional .................................................. 72
2.6. El papel de las empresas en la capacitación laboral ................................. 74
Capítulo 3 – Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la
educación
3.1. Mejores prácticas internacionales................................................................ 80
3.1.1. Estimulación del crecimiento económico .............................................. 85
3.1.2. Medidas para prevenir la deserción escolar ......................................... 86
3.1.3. Medidas para la reintegración escolar ................................................... 90
3.1.4. Apoyo para las transiciones de la escuela al trabajo. ........................... 93
3.1.5. Fomento a la empleabilidad de los jóvenes ........................................ 106
3.1.6. Eliminación de las barreras y ofrecimiento de incentivos a los
empleadores ................................................................................................. 111
3.1.7. Legislación laboral y promoción al trabajo decente juvenil .................. 114
3.1.8. La protección social de los jóvenes ..................................................... 116
3.2. Políticas públicas del empleo juvenil en México ........................................ 121
3.2.1. Instituto Mexicano de la Juventud ....................................................... 125
3.2.1.1. Programa de Emprendedores Juveniles ................................... 127
3.2.2. Programa de Coinversión Social......................................................... 129
3.2.3. Programa de Empleo Temporal .......................................................... 131
3.2.4. Programa de Estancias Infantiles para apoyar a Madres Trabajadoras
..................................................................................................................... 133
3.2.5. Programa de Apoyo a Jóvenes para la Productividad de Futuras
Empresas Rurales......................................................................................... 134
3.2.6. Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa ........... 136
3.2.7. Programa de Apoyo al Empleo ........................................................... 138
3.2.8. Programa de Apoyo a la Capacitación y el Empleo ............................ 140
3.3. Propuestas de políticas públicas para los jóvenes sin acceso al empleo ya
la educación ....................................................................................................... 144
Conclusiones ...................................................................................................... 151
Bibliografía.......................................................................................................... 161
Anexo I. Archivos mundiales de información relacionada con el empleo
juvenil.
..... 173
GRÁFICOS, TABLAS, CUADROS Y FIGURAS
Gráficos
1. Empleo juvenil y tasa trimestral de empleo juvenil, 2010-2014 ..................... 19
2. Desempleo juvenil y tasa trimestral de desempleo juvenil, 2010-2014......... 22
3. Empleos generados y déficit o superávit de empleo, 2010-2014 .................. 25
4. Empleo juvenil a tiempo parcial y a tiempo completo, 2010-2014................. 26
5. Jóvenes sin acceso al empleo y a la educación por sector rural y urbano,
2010-2014……………………………………………………………………….. 36
6. Jóvenes sin acceso al empleo y a la educación por entidad federativa, 20102014…………… ........................................................................................... 37
7. Jóvenes sin acceso al empleo y a la educación por tendencia histórica y
género, 2010-2014 ...................................................................................... 40
8. Jóvenes sin acceso al empleo y a la educación por antecedentes educativos,
2010-2014 ..................................................................................................... 42
9. Jóvenes sin acceso al empleo y a la educación por antecedentes laborales,
2010-2014 ..................................................................................................... 43
10. Jóvenes sin acceso al empleo y a la educación por duración del
desempleo, 2010-2014 ................................................................................ 45
Tablas
1. Crecimiento económico y efectos en la tasa de los jóvenes sin acceso al
empleo y a la educación .............................................................................. 55
2. Tasa bruta de cobertura por nivel educativo e índice de pobreza de las
entidades federativas .................................................................................... 60
3. Características educativas y laborales de los estados donde viven los
jóvenes por regiones .................................................................................... 62
4. Índice de pertinencia de los planes o programas de estudios en el mercado
laboral………………………………………………………………………......... 71
5. Sistema dual de formación profesional y efectos en la tasa de los jóvenes
sin acceso al empleo y a la educación ........................................................ 74
6. Medidas para prevenir la deserción escolar ................................................ 89
7. Medidas para la reintegración escolar ......................................................... 92
8. Apoyo para las transiciones de la escuela al trabajo ................................ 104
9. Fomento a la empleabilidad de los jóvenes .............................................. 110
10. Eliminación de barreras y ofrecimiento de incentivos a los empleadores. 113
11. Casos de Éxito. Evaluación de las políticas implementadas en América
Latina y la UE……………………. .............................................................. 119
12. Programas federales relacionados con la promoción del empleo ............. 124
13. Presupuesto aprobado al Instituto Mexicano de la Juventud (IMJUVE) ... 127
14. Programas federales relacionados con la promoción del empleo – Análisis
comparado de Casos Nacionales.............................................................. 142
Cuadros
1. Conozca su negocio (Code): El enfoque de la OIT en la educación para el
emprendimiento ....................................................................................... 101
2. El polígono Industrial de Don Bosco en El Salvador ................................. 103
3. Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo en Argentina .................... 118
Figuras
1. Modelo integral de las mejores prácticas internacionales ......................... 84
Introducción
La desigualdad social y la falta de oportunidades de educación y empleo para los
jóvenes en muchas sociedades y, en particular, en los países en vías de desarrollo
como México, ha dado lugar a un fenómeno de los adolescentes que consiste en la
desvinculación de los jóvenes de las principales instituciones sociales, es decir, se
produce por no tener acceso al sistema educativo y por la incapacidad de inserción
en el mercado laboral (Benjet et al., 2012). Entonces, para reducir la desigualdad
social, es indispensable priorizar la creación de más oportunidades de empleo para
la sostenibilidad del crecimiento económico y la reducción de la pobreza. No
obstante, la desigual recuperación económica y las sucesivas revisiones a la baja
de las previsiones del crecimiento económico han incidido en la situación del empleo
en el mundo. Se calcula que en 2013 el número de personas desempleadas se situó
cerca de los 202 millones, un aumento de casi 5 millones respecto del año anterior,
lo que significa que el empleo está creciendo a un ritmo más lento que la fuerza de
trabajo. El grueso del aumento del desempleo mundial se registró en las regiones
de Asia Oriental y Asia Meridional, que sumaron el 45% de personas que buscaban
empleo, seguidas por el África Subsahariana y Europa. En cambio, América Latina
solamente contribuyó con el 1% del aumento total del desempleo en 2013. Para
este mismo período, México registró una tasa de desempleo del 4.9% anual, lo que
significó cerca de 2.6 millones de desempleados, mientras que al primer trimestre
de 2014 la tasa de desempleo en este país se ubicó en 4.8%, lo que corresponde a
2.5 millones de personas. En conjunto, el déficit mundial de empleo generado con
la crisis desde el inicio de esta en 2008, agregado a un número de por sí
considerable de buscadores de empleo, sigue aumentando. En 2013, el déficit
ascendió a 62 millones de empleos, incluidos 32 millones de personas que
buscaban trabajo, 23 millones que se desalentaron y habían dejado de buscar y 7
millones de personas económicamente inactivas que optaron por no participar en el
mercado de trabajo (OIT, 2014).
7
Sin
embargo,
la
desigual
recuperación
económica
continúa
afectando
desproporcionalmente a los jóvenes. En 2013 alrededor de 74.5 millones de jóvenes
de entre 15 y 24 años de edad han estado desempleados, casi un millón más que
el año anterior (OIT, 2014). Así, la tasa mundial de desempleo juvenil se ha
incrementado hasta el 13.1%, tasa tres veces superior a la proporción de desempleo
de los adultos. Para este mismo período, el desempleo juvenil en México registró a
1.4 millones de personas de 14 a 29 años de edad, esto es, una tasa de
desocupación de los jóvenes de 8.3%, en tanto en el primer trimestre de 2014 fueron
1.3 millones (8.3% de la población joven económicamente activa) de jóvenes
desempleados, es decir, casi el doble a la tasa estimada a nivel nacional para la
población de 14 años y más (4.8%).
Igualmente, la proporción de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación ha
seguido aumentando desde que inició la crisis y, la existencia de este fenómeno
social no es exclusivo de México. Por ejemplo, la proporción de jóvenes sin acceso
al empleo y a la educación es igual o mayor a 20% en Chile (22.3%), Irlanda
(21.1%), Italia (24.6%), México (22%), España (25.8%), Turquía (29.2%) y Brasil
(20%). Sin embargo, a diferencia de otros países de la OCDE, y pese a que se
observó una disminución de 2.9 puntos porcentuales en esta población por primera
vez en los últimos años, la proporción de jóvenes mexicanos sin acceso al empleo
y a la educación se ha mantenido por arriba del 20% durante más de una década
(24.6% en 2000, 24.9% en 2005, 22% en 2012, 21.4% en 2013 y, 21.6% al primer
trimestre de 2014) (OCDE, 2014b). Por ende, recientemente, la prensa mexicana
ha dedicado un sinfín de artículos a la existencia y problemática de los más de 7
millones de jóvenes que se encuentran sin acceso al empleo y a la educación.
La inactividad laboral y educativa en los jóvenes es generada a partir de varios
factores, entre los que intervienen el de la familia, particularmente en relación con
el desempleo, la desintegración familiar, la falta de educación, el narcotráfico, y la
falta de supervisión de los padres ante la necesidad de que ambos trabajen
(Hernández y Benjet, 2012). Como es de esperarse, la inactividad juvenil origina
8
efectos negativos tanto en el individuo como en la sociedad. Para el estado, esta
misma condición de los jóvenes, ocasiona la pérdida de capital humano en términos
de cualificaciones no adquiridas a través de la educación o de la experiencia laboral,
por lo tanto, incide en el desarrollo económico y social sostenible (Hong, 2011). De
igual modo, otra de las consecuencias de los jóvenes que se encuentran en
situación de inactividad se refiere a que tendrán lapsos de tiempo más amplios para
poder encontrar un puesto de trabajo, futuras diferencias salariales y, adaptarse al
nuevo entorno laboral, lo cual no es propicio para la adecuada transición social del
joven, especialmente la transición de la escuela al trabajo (Sun, 2005). En esta
misma línea, el estudio de Benjet et al., (2012) demuestra que la situación de
inactividad laboral y educativa de los jóvenes se puede reflejar en desórdenes
mentales o pueden incrementar el riesgo de desarrollar síntomas psicopatológicos
en el individuo, ya sea por no haberle proporcionado la estructura y las experiencias
de desarrollo necesarias, o bien por el aumento de exposición con otros individuos
en la misma situación. Estos síntomas en el individuo deterioran su capacidad de
atención y son más proclives a la impulsividad, lo que afecta directamente en el nivel
de contratación para un puesto de trabajo. Estos hallazgos son consistentes con
investigaciones realizadas sobre la deserción escolar y la salud mental, y el
desempleo y la salud mental de los jóvenes (por ejemplo, Fergusson et al., 2001;
Isohanni et al., 2001; Lee et al., 2009; Breslau et al., 2011; Waghorn et al., 2011).
La exclusión social que implica la inactividad laboral y educativa de los jóvenes
conduce a sentimientos de desesperanza, a la insatisfacción hacia la vida, el
consumo de sustancias nocivas, problemas conductuales y, a otros resultados
concernientes a la salud mental, tales como tendencias suicidas. Así lo demuestran
Fergusson et al. (2001) en su estudio sobre el desempleo, en el que se asocia el
factor de la inactividad laboral con un mayor riesgo de pensamientos suicidas, abuso
de sustancias nocivas, y la delincuencia. Por lo anterior, en los últimos años ha
habido una creciente atención hacia los jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación. En México, existe una gran preocupación por este grupo de jóvenes,
debido a que son particularmente vulnerables al reclutamiento de los traficantes de
9
drogas y del crimen organizado. De acuerdo con un análisis realizado por el Fondo
de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), en el caso mexicano quienes entran
en conflicto con la ley suelen ser hombres jóvenes, con poca escolaridad, que viven
en zonas urbanas marginales, trabajan en actividades informales, además de que
viven en entornos violentos y de desprotección. Son personas en situación de
vulnerabilidad,
aquellas
que
sin
oportunidades
reales
para
desarrollarse
plenamente, con mayor frecuencia se ven involucradas en actos violentos y
delictivos. Para darnos una idea de la situación actual de los jóvenes en conflicto
con la ley penal, el Programa Nacional para la Prevención de la Violencia y la
Delincuencia 2014-2018 (Secretaría de Gobernación) refiere que en México, el
60.5% de los delitos son cometidos por jóvenes (el 91.5% son hombres) y, de
acuerdo al estudio realizado por el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores
en Antropología Social (CIESAS), en 2013 hubo un total de 11,559 jóvenes
mexicanos de entre 14 y 18 años de edad que fueron objeto de diversas medidas
por haber cometido infracciones a las leyes penales. De estos adolescentes, 6,600
están sujetos a algún proceso penal en los centros especializados para justicia de
adolescentes por delitos no graves, mientras que 4,959 se encuentran detenidos
por la comisión de delitos graves. Del total de adolescentes en conflicto con la ley
para el mismo año, 93% fueron hombres y 7% mujeres. Las cifras son alarmantes,
por lo que se debe hacer énfasis en la prevención de la delincuencia juvenil, ya que
es la parte esencial de la prevención del delito en la sociedad. Si los jóvenes se
dedican a actividades lícitas y son socialmente útiles, se orientan hacia la sociedad
y enfocan su vida al criterio humanista, pueden adquirir actitudes no criminógenas
(UN, 2007).
Por otro lado, muchos jóvenes ante la situación de inactividad laboral y educativa
recurren al empleo informal. El empleo informal es un indicador que permite medir
la calidad del empleo de los jóvenes e incluye a las personas ocupadas que, por ley
o en la práctica, no se encuentran sometidas a la legislación laboral nacional o que
no tienen derecho a la protección social ni a los beneficios laborales y que se pueden
encontrar tanto en empresas del sector formal, empresas del sector informal o en
10
los hogares. No obstante, como se argumentó anteriormente, la situación de
crecimiento económico con empleo registrada en los últimos años en América Latina
no ha sido suficiente para mejorar el panorama laboral de los jóvenes, por esta
razón, continúan enfrentando un escenario poco optimista en el cual persiste la
asociación desempleo juvenil y la informalidad. En esta misma región se calcula que
el 55.6% de los jóvenes ocupados sólo consiguen empleo en condiciones de
informalidad, es decir que, casi 6 de cada 10 empleos generados para los jóvenes
son informales (OIT, 2013b). De igual manera, el desafío abrumador en México
sigue siendo la informalidad, ya que al tercer trimestre de 2014, todas las
modalidades de empleo informal sumaron 28.9 millones de personas, lo que
representó 58.1% de la población ocupada (INEGI, 2014a). En el caso de los
jóvenes, al segundo trimestre de 2014 el 61.7% de los jóvenes mexicanos ocupados
se dedicaban al trabajo informal, esta condición laboral se hace más notoria cuando
su escolaridad es baja (90.3% de los jóvenes ocupados con primaria incompleta y
84.3% con primaria completa son trabajadores informales); asimismo, existe una
importante proporción de jóvenes (44.8%) con estudios medio superior y superior
que se ocupa de manera informal (INEGI, 2014b). Cabe hacer mención que los
niveles más altos de informalidad laboral se presentan en jóvenes de 14 a 24 años
de edad, alcanzando una tasa de 69.4%, por lo que se puede deducir que estas
cifras se deben a que muchos de los jóvenes en México inician su vida laboral en
ocupaciones de este tipo (Ortiz, 2014). La vulnerabilidad de la población que se
ocupa de manera informal se manifiesta de muchas maneras, principalmente se
considera el ingreso que perciben por su trabajo: la proporción de jóvenes que se
ocupan de manera informal y que reciben hasta un salario mínimo es de 17.7%; uno
de cada tres (32.2%) recibe más de uno y hasta dos salarios mínimos; mientras que
uno de cada seis (17.1%) no recibe remuneración.
El futuro inmediato de México depende de los 32.4 millones de jóvenes mexicanos
de entre 14 y 29 años de edad, sin embargo, más de 7 millones de jóvenes no tienen
empleo ni están integrados a ningún sistema educativo. Por este motivo, en la
presente investigación nos centramos en el estudio de los jóvenes sin acceso al
11
empleo y a la educación, dado que este fenómeno social se ha convertido en uno
de los grandes problemas que aquejan al país. Son muchos los desafíos a los que
se enfrentan los jóvenes mientras se embarcan hacia la vida adulta y, no hay que
desestimar que esta generación vivirá en una era de plena globalización y tendrá
que hacer frente con responsabilidad a los cambios ocasionados por el
envejecimiento de la población. Por consiguiente, el objetivo de esta investigación
consiste en analizar de manera exhaustiva la participación de los jóvenes en el
mercado laboral, con un enfoque específico en el grupo categorizado como jóvenes
sin acceso al empleo y a la educación, como consecuencia de este grupo social,
diseñar políticas públicas enfocadas a mejorar la calidad de vida de la población
joven y de sus oportunidades cuya finalidad es el aprovechamiento del bono
demográfico del que goza el país, que representa una oportunidad histórica para la
transformación de México.
Con este estudio se pretende proporcionar la base teórica fundamental para
comprender el significado del término jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación. Asimismo, se tratarán de determinar las variables inherentes a los
jóvenes sin acceso al empleo y a la educación determinantes o de mayor influencia
en el incremento de los jóvenes pertenecientes a este grupo social. Por lo tanto, es
necesario, determinar en qué proporción el crecimiento económico del país ejerce
influencia directa en la disminución de los jóvenes sin actividad laboral y educativa,
analizar cuál es la relación de asociación entre mayor cobertura educativa y
disminución de jóvenes en la inactividad, conocer cuál es el papel de la rigidez del
sistema educativo en los jóvenes, analizar la relación mejor calidad y pertinencia del
sistema educativo y jóvenes sin acceso al empleo y a la educación, determinar si la
implementación de un sistema dual de formación profesional influye de manera
positiva en la disminución de los jóvenes inactivos y, por último, conocer los efectos
de la capacitación laboral de las empresas sobre los jóvenes.
12
Para desarrollar los objetivos, esta investigación se estructura en los siguientes tres
capítulos. En el primero, hacemos un análisis de la participación de los jóvenes en
el mercado laboral en México, así como, una descripción del término jóvenes sin
acceso al empleo y a la educación, enfatizando en las diversas utilizaciones que de
este concepto se hace en distintos países. Se identifican también, las características
sociodemográficas que poseen los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación.
En el segundo capítulo, se examinan los factores relacionados con el incremento de
los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación. Dentro del entorno
macroeconómico definimos el efecto que produce el crecimiento económico en la
proporción de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación. Para las vertientes
educativas de formación, definimos la influencia que ejerce la cobertura educativa,
la rigidez del sistema educativo y, la calidad y la pertinencia de los planes de estudio
sobre estos jóvenes. Y, en cuanto al mercado laboral se refiere, identificamos la
relación de un sistema dual de formación profesional y la capacitación empresarial
sobre los jóvenes sin actividad laboral y educativa. Por último, en el tercer capítulo,
se realizan las propuestas de políticas públicas que ayudarán a la reintegración de
los jóvenes al mercado laboral y a la educación. En primera instancia se realiza un
análisis de las políticas públicas implementadas a nivel internacional, es decir, tanto
en Europa como en América Latina. De igual manera, se expone un análisis
descriptivo de los programas que impulsan el empleo en México. Finalmente, del
estudio comparativo de las mejores prácticas internacionales y nacionales, se
diseñan propuestas de políticas públicas que, de implementarse, lograrán promover
el empleo juvenil en México y, en consecuencia, la disminución del número de
jóvenes sin acceso al empleo y a la educación en México.
13
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación 1. La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso
al empleo y a la educación
La falta de empleo ha sido, por muchos años, el problema social más grave de
México. El impacto de la crisis de 2008-2009 sobre el empleo y gasto social ha
agravado el desempleo juvenil en México (Tuirán y Ávila, 2012), dificultando aún
más el acceso al empleo para muchos desafortunados jóvenes que buscan trabajo.
Y está dificultándolo hasta tal punto que muchos están renunciando a seguir
buscando. También ha obligado a la generación actual de jóvenes a ser menos
selectivos con los empleos que están dispuestos a aceptar, una tendencia que ya
era evidente antes de la crisis. El número de jóvenes que está aceptando empleos
temporales es cada vez mayor. Los empleos seguros que en una época eran lo
habitual para generaciones anteriores, han pasado a ser más difíciles de conseguir
para los jóvenes de hoy. Por lo que, las tasas de desempleo juvenil han alcanzado
niveles sin precedentes en México y, se experimenta un acusado crecimiento de las
cifras de población joven desocupada.
Hoy en día, en México hay cerca de 32.4 millones de jóvenes de edades
comprendidas entre los 14 y 29 años, de los cuales solamente 14.8 millones cuentan
con algún empleo. El total de la población económicamente activa es de 51.7
millones de personas y la PEA juvenil se ubica en los 16.2 millones. La tasa de
desempleo general se registra en un 4.8%. Y, de los 1.3 millones de jóvenes
desempleados, 789 mil son hombres, mientras que 958 mil son mujeres. Ahora bien,
otro de los grandes problemas que aquejan al país, se refiere a la cobertura laboral.
En el país, cada año se necesitan generar 1.2 millones de nuevos empleos, sin
embargo, anualmente se crean solamente un promedio de 584 mil empleos, esto
implica un déficit anual de empleo del 51%. Así, al segundo trimestre del 2014 se
han creado sólo 403 mil empleos de los 600 mil que se requieren para hacer frente
a las necesidades del mercado laboral. Por lo que respecta a empleos a tiempo
parcial y a tiempo completo, de los 14.8 millones de jóvenes empleados, el 27.3%
está contratado a tiempo parcial, mientras que el 72.7% lo hace a tiempo completo.
14
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación En particular, lo que se pretende discutir en el presente capítulo de nuestra
investigación consiste en proporcionar un panorama general de la situación de los
jóvenes en México mediante los últimos datos ofrecidos por el INEGI, debido a que
consideramos fundamental conocer ampliamente a los jóvenes en cifras para que
en los temas siguientes se puedan comprender con precisión tanto los factores
incidentes en el incremento del número de jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación, como sus efectos económicos y sociales. Por ello se ha estructurado de
la siguiente forma. Se divide en tres apartados. En el primero nos centramos en
detallar el panorama general en de la participación de los jóvenes en el mercado
laboral. En el segundo apartado se describe todo lo referente al término jóvenes sin
acceso al empleo y a la educación y su diferenciación con el concepto desempleo
juvenil. Por último, se presentan la situación y características generales de los
jóvenes sin acceso al empleo y a la educación.
Cabe hacer mención que se realiza un análisis coyuntural para el período 20102014, debido a que se intenta observar el comportamiento que ha tenido el
fenómeno de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación a partir de la
publicación en el año 20101 de la cifra de siete millones que desató un fuerte debate
en México en torno a la inactividad juvenil (Arceo y Campos, 2011). Si bien, se ha
reflejado una reducción marginal de 6% en la proporción de los jóvenes sin acceso
y a la educación durante el período señalado, se necesita conocer la dinámica
reciente de este fenómeno social para diseñar políticas que sean puestas en la
1
Sin duda, la discusión sobre los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación la posicionó en
México el rector de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), José Narro Robles, en
sus declaraciones con motivo de la celebración en México del Día Internacional de la Juventud. Se
recoge aquí lo que consignó el periódico El Universal, el 12 de agosto de 2010 bajo el encabezado
“Narro pide centrar políticas en jóvenes” del que resalta el siguiente extracto: “El rector de la UNAM
calificó de una vergüenza que 7.5 millones de jóvenes mexicanos no estudien ni trabajen porque no
hay oportunidades para ellos”. La declaración causó, a su vez, una reacción por parte de las
secretarías de Educación Pública y Gobernación a la que le sucedió una enérgica contrarréplica del
rector que los medios, desde luego, no dejaron pasar: “Existen siete millones de jóvenes que no
estudian y no trabajan en México, insiste Narro Robles” ( periódico Milenio, 23 de agosto de 2010).
La nota consigna sus palabras: “Las cifras que quisieron enmendar no son las correctas,
desafortunadamente no puedo venirles a decir que cometí un error. Con las cifras en la mano [Narro]
explicó que la Encuesta Nacional de la Juventud 2005, revelaba que 22% de los jóvenes de 12 a 29
años no estudia ni trabaja, es decir, poco más de 7 millones de jóvenes” (Negrete y Leyva, 2013).
15
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación agenda pública que ayuden a reducir este problema que en México es urgente
atender.
16
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación 1.1. Participación de los jóvenes en el mercado laboral
De acuerdo a la definición estandarizada de las Naciones Unidas (UN, por sus siglas
en inglés)2 respecto a la juventud, son aquellas personas que se encuentran entre
las edades de 15 y 24 años inclusive. Aun así, en la práctica esta definición puede
variar según las características sociales y culturales del contexto (O’Higgins, 2001).
Para efectos del presente estudio y de acuerdo a la Ley Federal del Trabajo3 y a la
Ley de las y los jóvenes del Distrito Federal4 examinaremos a los jóvenes de edades
entre los 14 y 29 años.
Los jóvenes son el activo fundamental de las economías y de las sociedades
(Eurofound, 2012a). En la actualidad, México cuenta aproximadamente con 32.4
millones de jóvenes de edades comprendidas entre 14 y 29 años, de los cuales más
de 23.7 millones son de 14 a 24 años y más de 8 millones son de 25 a 29 años de
edad. Estos jóvenes representan el 28.6% la población total (119.2 millones). Lo
anterior significa un valioso recurso para nuestra sociedad, debido a que
desempeñan un papel muy importante tanto en el desarrollo social, como en el
desarrollo económico del país y, si la sociedad les brinda la orientación adecuada y
apropiada, así como también las oportunidades de desarrollo en áreas como
educación, salud, empleo y recreación, los jóvenes podrán transitar a la edad adulta
y contribuir significativamente en el desarrollo de sus sociedades. Su participación
en el mundo del trabajo constituye una de las vías principales de inserción en la
sociedad. Además de ser la fuente básica de obtención de recursos para la
sobrevivencia material de la mayoría de la población mexicana, la actividad laboral
2
El referente de 15 a 24 años para delimitar la población joven fue adoptado por la ONU a partir del
año 2000, ver: United Nations Economic and Social Council (ECOSOC), World Programme of Action
for Youth to the Year 2000 and Beyond, NY, UN 2000.
3
En el artículo 22 de la Ley Federal del Trabajo se establece la edad legal mínima para trabajar
corresponde a los 14 años de edad.
4
En la Ley de las y los jóvenes del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal
el 25 de julio del 2000, se señala en el artículo 2 que: para efectos de esta ley se entiende por: 1.
Joven. Sujeto de derecho cuya edad comprende: a) Mayor edad. El rango entre los 18 y los 29 años
de edad cumplidos, identificado como un actor social estratégico para la transformación y el
mejoramiento de la ciudad; b) Menor de edad. El rango entre los 14 años cumplidos y los 18
incumplidos, identificado como un actor social estratégico para la transformación y el mejoramiento
de la ciudad.
17
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación ha sido, junto con la educación, uno de los canales básicos de movilidad en
integración social, que posibilita no solo la obtención de un ingreso, sino el acceso
a buena parte de los servicios públicos y prestaciones sociales, a un estatus o
posición social y a una identidad (Castel, 2010) siendo, en general, una fuente de
inclusión, autonomía, independencia, desarrollo y realización personal de los
individuos.
Sin embargo, si se quiere capitalizar plenamente el potencial de los jóvenes,
necesitan ser empleados productivamente e integrados a la sociedad. México se
enfrenta al creciente desafío de absorber e integrar a los jóvenes en el sistema
educativo y el mercado laboral. Mientras que las sociedades no sean beneficiadas
en su totalidad por los dividendos producidos por los jóvenes, su exclusión del
mercado laboral también tiene serias consecuencias para estos jóvenes. Por esta
razón, el empleo juvenil sigue siendo un concepto clave para el desarrollo
económico y social sostenible, especialmente en un contexto de una demografía
cambiante. Es así como se espera que para el año 2018 el bono demográfico5 de
los jóvenes de 15 a 24 años de edad se incremente más de medio punto porcentual
durante el transcurso de los próximos cuatro años. Es decir, en la actualidad los
jóvenes de 15 a 24 años ascienden a los 21.8 millones, lo que representa el 18.2%
del total de la población, mientras que en el 2018 serán 21.9 millones de jóvenes, el
17.7% de la clase trabajadora en México (CONAPO, 2013). Sin embargo, son los
jóvenes los que han pagado los altos costos de la crisis económica global, por ello,
hay un renovado sentido de urgencia para integrarlos al mercado laboral y al
sistema educativo. Abordar exitosamente este reto no es sólo una cuestión de
satisfacer las aspiraciones de los jóvenes hacia una vida mejor, sino también una
necesidad de mejoramiento del bienestar de las sociedades en general (OIT,
2012b).
El bajo nivel de participación de los jóvenes en el mercado laboral no es un tema
nuevo, la novedad es la escala que ha alcanzado. Según las más recientes cifras
5
El bono demográfico es el fenómeno que se da dentro del proceso de transición demográfica en el
que la población en edad de trabajar (económicamente activa) es mayor que la dependiente (niños
y adultos mayores), y por tanto, el potencial productivo de la economía es superior.
18
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) del INEGI para el primer
trimestre del 2014, la población joven empleada en México fue de 14.8 millones, así,
la tasa de empleo juvenil alcanzó el 28.7% de los 51.7 millones de mexicanos que
integran el total de la PEA y, el 91.7% de los 16.2 millones de la PEA entre 14 y 29
años. También, durante el primer trimestre del 2014 la tasa de empleo juvenil
relacionada al total de la PEA juvenil se mantuvo constante respecto al primer
trimestre del año anterior, a pesar de ello, desciende en 1 punto porcentual con
relación al cuarto trimestre del 2013. Durante el tercer trimestre del 2011 se registra
el nivel más bajo de empleo juvenil en México, de acuerdo a los datos obtenidos en
correspondencia a la misma periodicidad desde el 2010. Asimismo, en comparación
con el año 2010, hoy en día, el empleo juvenil se ha incrementado en 63 mil empleos
(Gráfico 1).
Gráfico 1. Empleo juvenil y tasa trimestral de empleo juvenil, 2010-­‐2014 100 16 90 16 80 70 15 46.2 47.5 47.4 46.2 45.8 46.8 47.0 48.7 46.2 47.9 48.5 47.6 46.0 47.3 47.4 47.9 45.8 15 50 40 15 30 15 60 14 20 10 14 0 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 2010 2010 2010 2010 2011 2011 2011 2011 2012 2012 2012 2012 2013 2013 2013 2013 2014 Empleo juvenil juvenil (porcentajes) 15 empl
Empleo juvenil (millones) 91.5 92.4 90.7 91.5 91.7 91.4 90.5 92.1 91.6 91.9 91.4 92.2 91.9 91.7 91.2 92.3 91.3 Tasa 16 Tasa de empleo juvenil de la PEA juvenil Tasa de empleo juvenil del total de jóvenes Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de la ENOE.
Las tasas de empleo y desempleo juvenil están intrínsecamente relacionadas a
partir de la participación de los jóvenes en el mercado laboral (Dietrich, 2010). Lo
anterior se aplica principalmente en los jóvenes por debajo de los 25 años de edad,
ya que una proporción significativa de ellos aún no se encuentran inmersos en el
mercado laboral. Los patrones de entrada caracterizan a la transición escuela-
19
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación trabajo y la edad promedio en los cuales se observan los distintos tipos de
transiciones escuela-trabajo dependiendo de las calificaciones y los sistemas
nacionales de educación general y/o formación (Dietrich y Gerner, 2003; OCDE,
2010). La expansión de la educación en un país determinado incrementa el
promedio de edad de los nuevos participantes del mercado laboral con el tiempo
(Dietrich, 2003). Por lo tanto, teniendo en cuenta la participación de los jóvenes en
el mercado laboral, el nivel y la dinámica del desempleo juvenil han cambiado con
el tiempo.
1.1.1. Desempleo juvenil
El problema del desempleo juvenil ha tenido un enfoque de especial atención para
las políticas gubernamentales de la mayoría de los países en desarrollo (van den
Berg y van Ours, 1999; Riphahn, 2002; Barsoum, 2014) y ha llegado a ser un tópico
fundamental en las investigaciones del mercado laboral (Zimmerman, 1999). La
definición estándar de la OIT para los desempleados consiste en “aquellas personas
que no han trabajado más de una hora durante la referencia de un breve período de
tiempo, que suele ser la semana o día anterior, pero que están disponibles para
trabajar o buscar activamente un trabajo” (O’Higgins, 1997; 3).6 De manera similar,
el INEGI define a la población desocupada o desempleados abiertos como las
personas de 12 y más años que sin estar ocupadas en la semana de referencia,
buscaron incorporarse a alguna actividad económica en el mes previo a la semana
del levantamiento, o entre uno y dos meses, aun cuando no lo haya buscado en el
último mes por causas ligadas al mercado de trabajo, pero que estén dispuestos a
incorporarse de inmediato. Entonces, de acuerdo al informe preparado por la OIT
(2013a) la tasa mundial de desempleo juvenil, que había disminuido del 12.7% en
6
Para una discusión detallada de las implicaciones de la adopción de esta definición de desempleo
juvenil en comparación con cualquier otra medida, tal como la tasa de No-Empleo y para una
discusión de las diferencias entre el cociente de la tasa de desempleo y el desempleo poblacional,
consultar a O’Higgins, 1997, pp. 3-5. Este autor ilustra estas diferencias con las comparativas entre
países.
20
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación 2009 al 12.3% en 2011, aumentó de nuevo al 12.4% en 2012, y ha seguido
haciéndolo. Se trata de un incremento de 1.1 puntos porcentuales por encima del
nivel previo a la crisis de 2007 (11.5%). Se calcula que en el 2013 hubo más de 73.4
millones de jóvenes desempleados. Esto representa una tasa mundial de
desempleo juvenil de 12.6% en el 2013, la cual se acercó al nivel máximo registrado
durante la crisis actual. A escala mundial la relación entre la tasa de desempleo de
los jóvenes y la de los adultos, de un 2.7% en este mismo año, apenas ha registrado
variaciones en los últimos años. En esta misma línea, según las cifras de la ENOE
para el primer trimestre del 2014, México registró un 4.8% de desempleo del total
de la PEA, lo que corresponde a 2.5 millones de personas. Cabe hacer mención
que, según la OCDE la tasa de desempleo en México es la cuarta más baja entre
los países miembros, sólo debajo de Japón, Corea y Austria. Para este mismo
período, el desempleo juvenil en México fue de 1.3 millones de jóvenes, es decir,
una tasa de 2.6% del total de 51.7 millones de la PEA y, el 8.3% del total de los 16.2
millones de la PEA juvenil. De estos 1.3 millones de jóvenes desocupados, 789 mil
son hombres, mientras que 958 mil son mujeres, de modo que, el desempleo juvenil
es más incidente en las mujeres. La tasa de desempleo juvenil con relación al total
de la PEA juvenil en el primer trimestre del 2014 se mantuvo constante respecto al
primer trimestre del 2013, sin embargo, disminuye en medio punto porcentual en
correspondencia al cuarto trimestre del 2013. Además, comparativamente con el
año 2010, el desempleo juvenil ha disminuido en un 1.5% (21 mil jóvenes). Lo
anterior indica que, los jóvenes mexicanos poseen más del 55% de probabilidades
que los adultos de estar desempleados (Gráfico 2).
21
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de la ENOE.
O’Higgins (2001; 2010) ha observado que las tasas de desempleo juvenil son
habitualmente superiores a las tasas de desempleo de la población adulta en todos
los países para los cuales existen estas estadísticas. Asimismo, Freeman y Wise
(1982) argumentan que, tradicionalmente, las tasas de desempleo de los jóvenes
son más altas que los otros grupos de edad. Esto se debe a varias razones. En
primer lugar, el desempleo juvenil es más sensible al ciclo de negocio que el
desempleo en adultos. Esto significa que, cuando el nivel agregado de la actividad
económica y el empleo de los adultos es alto, el empleo juvenil es también alto. En
períodos de recesión, sin embargo, el desempleo juvenil se eleva en mayor medida
que el de los otros grupos de edad. Esta alta sensibilidad del desempleo juvenil en
el ciclo de negocio es debido al hecho de que los jóvenes están altamente
concentrados en ciertas industrias cíclicamente sensibles, tales como la
construcción y, se encuentran principalmente presentes entre los puestos de trabajo
a tiempo parcial y los contratos temporales (OCDE, 2010). Por otra parte, los
jóvenes, en comparación a otros grupos de edad, enfrentan una serie de desafíos
al ingresar al mercado de trabajo debido a su falta de experiencia laboral y a la falta
de coincidencia entre las habilidades que tienen que ofrecer y aquellas requeridas
por los empleadores. En este sentido, su falta de experiencia y su predisposición a
22
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación la experimentación con su orientación profesional puede operar en contra de ellos
(Christopoulou, 2008). Durante la crisis, los trabajadores jóvenes son a menudo los
primeros en perder sus puestos de trabajo porque no les son renovados sus
contratos temporales, mientras que las perspectivas de empleo para jóvenes
graduados en relación con su ingreso al mercado laboral han disminuido. De hecho,
los jóvenes ahora se encuentran compitiendo con los solicitantes de empleo con
mayor experiencia laboral en un mercado con menos puestos de trabajo ofertados
(European Employment Observatory, 2010).
1.1.2. Cobertura laboral
La probabilidad que poseen los jóvenes de conseguir un empleo depende de la
disponibilidad de vacantes existentes en el mercado laboral. La obtención de
salarios más elevados durante mucho tiempo ha sido considerada como el objetivo
principal de los jóvenes buscadores de trabajo. Sin embargo, otros aspectos
atribuidos al trabajo tales como las condiciones laborales, las perspectivas futuras
de salario y, la cantidad de tiempo invertido en el trabajo pueden influir en la
búsqueda de empleo, ocasionando un incremento en el periodo de tiempo en el que
el joven permanece desempleado. Estas condiciones influyen en el retraso de la
búsqueda de empleo no solamente debido a la capacidad de cobertura laboral del
mercado, sino también a las preferencias laborales de los jóvenes. Además, la
cantidad de tiempo empleado en la búsqueda de trabajo o el período en el que se
encuentren desempleados depende de los niveles salariales que la persona
pretenda recibir por sus servicios en el mercado laboral, así que, si una persona
considera que sus conocimientos especializados o servicios son altamente
valorados, rechazará ofertas de trabajo que están por debajo de sus expectativas
salariales y permanecerán desempleadas (van Ophem, 1991). Según un estudio de
Clark y Lawrence (1979) la capacidad de cobertura del mercado laboral es débil
cuando los jóvenes toman la decisión de realizar la búsqueda de empleo y no
consiguen ninguna oferta laboral. Esto se debe a que, el mercado de trabajo no
23
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación puede absorber toda la fuerza laboral, o lo que es peor, las oportunidades de trabajo
disponibles han ido disminuyendo (Cheung y Ngai, 2010).
En México el mercado de trabajo no es capaz de generar fluidamente empleos de
calidad suficiente a la población entrante al mercado. Para ilustrar el panorama y de
acuerdo a un modelo de análisis que diseñaron un grupo de expertos en economía
y política pública con base en las proyecciones del CONAPO en el que se determina
que, México necesita generar 1.2 millones de nuevos empleos formales anuales
(100 mil al mes) para atender las necesidades de la demanda del mercado laboral.7
Estos empleos son los exigidos por el aumento anual de la PEA. En cambio, desde
el 2010 según datos del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) respecto al
número de cotizantes que se sumaron a su registro, el país ha sido capaz de
producir solamente 584 mil empleos formales en promedio anual, esto implica un
rezago del 51% anual. En promedio, aproximadamente 616 mil nuevos integrantes
al mercado laboral tienen que recurrir a la economía informal e ilegal para el
sustento propio y el de sus familiares. En el año 2013 se registraron 463 mil
cotizaciones adicionales en el IMSS, es decir, es el año en que se tiene el registro
más bajo de creación de empleos desde el 2010, disminuyendo en 248 mil empleos
respecto al 2012. Cabe señalar que, durante los dos primeros trimestres del 2014,
se han creado 403 mil empleos formales. Por otra parte, debido a que se observó
que, son los primeros trimestres anuales en los cuales se origina el mayor número
de registros en el IMSS, decidimos analizar de manera comparativa dichos
períodos. Así, en el primer trimestre del 2014 se generaron 256 mil empleos
formales, lo que constituye un 63% del total de empleos creados hasta junio del
mismo año, de los cuales sólo el 40% son permanentes, mientras que el resto fueron
7
La meta de 100 mil empleos mensuales se acota con base en el modelo de análisis realizado por
el grupo de expertos del espacio: México ¿cómo vamos? Metas para transformar al país
(http://mexicocomovamos.com/). Para fijar la meta, se calculó el incremento anual en el número de
personas mayores de 14 años que se espera tener en la población mexicana de acuerdo a las
proyecciones de población de CONAPO de 2010 a 2020, y se asumió que las tasas de participación
económica serían similares a la tasa de 2010. El cálculo muestra que al año, un total de 1,179,188
personas ingresarán a la fuerza laboral. No todos los empleos formales cotizan en el IMSS, a 2014
se estima que sólo el 75% de los formales lo hace. Aun así, la meta se cerró en 1.2 millones de
empleos anuales (100,000 al mes) debido a que México necesita crear suficientes empleos no sólo
para los jóvenes que se incorporan a la PEA, sino para reducir la informalidad y el desempleo.
24
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación eventuales. Y, en relación con el primer trimestre del 2013 se crearon 219 mil
empleos, correspondientes al 47% del total del mismo año, 128 mil permanentes y
90 mil eventuales. Por lo tanto, se observa un decremento de 37 mil empleos
formales conforme a los primeros trimestres del 2014 y 2013 respectivamente.
Ahora bien, como se mencionó anteriormente, se necesitan generar 100 mil
empleos mensuales, sin embargo, desde el año 2010 se han generado un promedio
mensual de 42 mil empleos, lo que significa un déficit de empleo del 58% mensual.
Por ello, podemos inferir que, sin lugar a dudas, existe un déficit acumulado de
empleo, difícil de precisar, no obstante, los resultados del desempleo al primer
trimestre del 2014 referían a casi 2.5 millones de personas, el 4.8% de la PEA, de
los cuales 1.3 millones son desempleados jóvenes (Gráfico 3).
Gráfico 3. Empleos generados y déficit o superávit de empleo, 2010-­‐2014 400 45.7 48.5 43.3 300 19.0 5.7 4.1 20 3.5 0 -­‐14.6 -­‐24.6 -­‐24.9 -­‐26.3 40 -­‐20 -­‐27.0 -­‐40 -­‐49.5 -­‐53.6 -­‐74.6 -­‐94.6 -­‐80 -­‐90.4 -­‐88.4 -­‐87.6 -­‐60 -­‐62.9 -­‐71.0 -­‐50.9 0 tasa déficit o superávit (porcentajes) Empleos 16.5 15.6 -­‐11.8 100 50 32.7 31.8 15.1 200 150 14.2 5.1 11.6 250 36.5 empl
(millares) 30.2 60 47.3 36.8 Tasa empleos 350 80 63.5 -­‐100 -­‐120 Empleos generados Tasa de empleos generados T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 2010 2010 2010 2010 2011 2011 2011 2011 2012 2012 2012 2012 2013 2013 2013 2013 2014 2014 Tasa déficit o superavit de empleo Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos del IMSS y de la STPS (Secretaría del Trabajo
y Previsión Social).
25
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación 1.1.3. Empleo a tiempo parcial y a tiempo completo
Independientemente del estatus profesional, la mayoría de los empleados jóvenes
tienen un empleo a tiempo completo. Aunque el empleo a tiempo parcial es muy
relevante para esta categoría de edad porque muchos jóvenes podrían decidir
trabajar a tiempo parcial mientras estudian, o bien, pueden participar en empleos a
tiempo parcial durante sus primeras incursiones en el mercado laboral. En México,
la proporción de jóvenes que trabajan a tiempo parcial ha ido decreciendo desde el
año 2010 a la fecha, es decir, de 4.2 millones paso a 4 millones al primer trimestre
del 2014. Esta última cantidad representa el 27% del total de empleo juvenil. No
obstante, su máximo histórico lo alcanzó durante el segundo trimestre del 2012 con
un total 4.7 millones de empleados jóvenes a tiempo parcial.
Por otra parte, al primer trimestre del 2014 existen 10.8 millones de jóvenes
empleados a tiempo completo, esto representa un 73% del total de empleos bajo
este esquema. Este tipo de empleos se han incrementado en relación con el primer
trimestre del 2010 en 200 mil, aunque tuvo su mayor registro en el tercer trimestre
del 2013 alcanzando los 11.4 millones de jóvenes trabajando a tiempo completo
(Gráfico 4).
Tasa empl juvenil a tiempo parcial a tiempo completo (porcentajes) Gráfico 4. Empleo juvenil a tiempo parcial y a tiempo completo, 2010-­‐2014 80 70 70.7 68.4 71.8 71.1 72.8 69.0 69.9 71.0 72.2 68.5 74.0 72.9 73.0 72.5 74.3 74.6 72.7 60 50 40 30 28.4 29.1 27.3 25.7 25.6 28.6 26.3 29.8 27.2 29.7 28.8 28.4 27.6 29.7 25.7 27.1 27.3
20 10 0 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T1 2010 2010 2010 2010 2011 2011 2011 2011 2012 2012 2012 2012 2013 2013 2013 2013 2014 Tasa de empleo juvenil a tiempo parcial Tasa de empleo juvenil tiempo completo Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de la ENOE.
26
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación 1.2. Definición y clasificación de los jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación
El término NEET, acrónimo en inglés de la expresión ‘not in employment, education
or training’ (ni estudia, ni trabaja, ni recibe capacitación), inicialmente fue acuñado
en el Reino Unido en la década de 1980 como una necesidad de establecer un
indicador adicional que identificara al grupo de jóvenes que se encontraba en esta
condición (Furlong, 2007). De manera siguiente en 1999, un nuevo término
conceptualizado como ‘Unidad de Exclusión Social’, fue formalmente introducido y
definido por el gobierno británico como ‘aquellos jóvenes entre los 16 y 18 años de
edad que no se encontraban estudiando, trabajando o formándose (por lo menos
durante un período de seis meses) después de haber cursado la educación básica
(Pemberton, 2008; Arnold y Baker, 2012; Artner, 2013). Asimismo, el acrónimo en
español ‘nini’ (ni estudia ni trabaja) fue acuñado por sociólogos españoles para
referirse a los jóvenes de entre 18 y 34 años cuyo rasgo distintivo es que ni tienen
acceso a la educación ni al trabajo formal. Este vocablo se publicó por primera vez
en junio de 2009 en el diario El País en una nota titulada ‘Generación ni-ni: ni estudia
ni trabaja’.
La revisión de la literatura referente a los nini’s demuestra que el término es
relativamente reciente, sin embargo, tiene algunas coincidencias con los términos
utilizados anteriormente para referirse a los jóvenes, tales como: ‘llegando a ninguna
parte’ (Bynner et al., 1997); ‘status Zer0’ (Williamson, 1997); ‘jóvenes sin universidad
categorizados como de alto riesgo’ (Worthington y Juntunen, 1997); generación x’
(Pearce y Hillman, 1998); ‘registro apagado’ (Bentley y Gurumurphy, 1999); ‘en
riesgo’ (Conrad, 2005); y ‘juventud desperdiciada’, ‘juventud desadaptada’ (DfES,
2007). Concretamente en estos estudios, el término ‘nini’ es utilizado colectivamente
para identificar al grupo de edad de entre 16 y 19 años que, durante el período
crítico de la adolescencia emplean una cantidad considerable de tiempo alejados
de la educación, empleo o formación (Finlay et al., 2010).
27
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación Existen algunos problemas con el uso de la acepción ‘nini’ como una etiqueta para
describir un amplio grupo de jóvenes, de ahí que, una de las principales críticas se
refiere a que el término asume, o por lo menos aprueba, la idea de que todos los
jóvenes que se encuentran en un momento dado sin educación, empleo o formación
podrían ser considerados como un grupo homogéneo de problemática y riesgos
similares y ser susceptibles de formas iguales de injerencia o ayuda profesional. Lo
anterior, no obstante, es contrario a diversos estudios de investigación (Bynner y
Parsons, 2002; Hopwood y Hunter, 2006; Spielhofer et al., 2006; Yates y Payne,
2006) que demuestran la etiqueta ‘nini’ a menudo la integran diferentes grupos de
jóvenes con características distintas, con retos distintos, con riesgos distintos y, con
necesidades potenciales distintas para su intervención. Entonces, la etiqueta ‘nini’
puede ser cuestionada por su uso universal. Como ejemplo podemos citar al
gobierno escocés cuando en septiembre de 2007 a través de su ministra de
educación, rechazó el término ‘nini’ argumentando que las ‘etiquetas para jóvenes
desempleados’, debían referirse como los ‘jóvenes necesitan más opciones, más
oportunidades’. Del mismo modo, para este estudio utilizaremos el término
operacional ‘jóvenes sin acceso al empleo y a la educación’, debido a que el
Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED) reconoce la
acepción ‘nini’ como un acto discriminatorio y, a que por su solo significado permite
ilustrar un panorama más amplio de la problemática existente en el que se
encuentran inmersos más de 7 millones de jóvenes mexicanos.
En esta misma línea, la situación de los jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación ha sido considerada como un fenómeno en todo el mundo desde finales
de los noventa (Nakamura, 2004). Estos jóvenes son identificados como de clases
socio-económicas en mayor medida bajas y se les acusa de ser la principal fuente
de una serie de trastornos sociales, en particular, embarazos en adolescentes, uso
indebido de drogas, delincuencia y comportamiento antisocial (Simmons, 2008).
También, son vistos como un problema económico, que sirve para incentivar las
presiones salariales y disminuir el crecimiento económico (Mizen, 2004). No
obstante, no debe asumirse automáticamente que este grupo de jóvenes
28
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación pertenecen a un grupo social negativo o problemático intrínsecamente ligado a la
desventaja o a la exclusión. La extensa literatura sobre el tema, tanto en estudios
de investigación (Yates y Payne, 2006) como en documentos de política (Scottish
Executive, 2006) identifican a jóvenes dentro del mismo grupo, por ejemplo aquellos
con responsabilidades o cuidados parentales, para los cuales estar sin acceso al
empleo y a la educación no necesariamente significa una situación negativa o
problemática. Para estos grupos de jóvenes la vinculación conceptual de estar sin
acceso al empleo y a la educación con la exclusión social o desventajas podría
reflejar situaciones problemáticas que no lo son, de hecho, presentarlos como un
problema percibido sería incorrecto. Aunque también, la literatura reconoce que no
existe la circunstancia tal como ‘todos son un grupo’, los factores de riesgo que
inciden en ser joven sin acceso al empleo y a la educación son: bajos ingresos
económicos, exclusión financiera, bajas expectativas, débil estabilidad familiar y, el
estigma u otras actitudes de los demás. De todos estos factores, los jóvenes
inconformes con la educación en forma de exclusión o intimidación por parte de
otros estudiantes, o bien, los que recurren al ausentismo escolar, se encuentran en
un mayor riesgo de pertenecer al grupo de jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación (Maguire y Rennison, 2005).
Por otra parte, con el incremento de conocimientos acerca de los jóvenes sin acceso
al empleo y a la educación, a menudo, este término es confundido con la definición
de desempleo juvenil porque son conceptos relacionados, pero hay disparidades
importantes entre los dos, de ahí que, es fundamental establecer una diferenciación
de los conceptos. La tasa de desempleo es una medida de aquellas personas que
están sin trabajo, pero que han buscado trabajo en el último mes y podrán comenzar
a trabajar en las próximas dos semanas – las económicamente activas. Esto puede
incluir a las personas que se encuentran estudiando. La tasa de desempleo juvenil
puede ser inflada artificialmente por un incremento en la cantidad de jóvenes que
están estudiando y son económicamente inactivos. Por el contrario, la definición de
jóvenes sin acceso al empleo y a la educación excluye a todas aquellas personas
que están estudiando o formándose, pero incluye a las económicamente inactivas.
29
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación Por esta razón, la tasa de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación es mayor
a la tasa de desempleo juvenil. Para los jóvenes (quienes son mucho más
propensos a estar estudiando a tiempo completo) la diferencia entre la tasa de los
sin acceso al empleo y a la educación y la tasa de desempleo es mucho más
elevada.
También, los investigadores y las organizaciones han admitido que hay una gran
diversidad de dimensiones de clasificación para el grupo de jóvenes sin acceso al
empleo y a la educación que varía según las características sociales y culturales del
contexto, y peor aún, más allá de pertenecer al mismo grupo, no existe una
definición única de quiénes son ellos, todos refieren diferentes actores y la
utilización de diferentes criterios (The Stationery Office, 2010). No obstante,
trataremos las definiciones más relevantes para nuestro estudio. Entonces, de
acuerdo a los diversos estudios de investigación, los jóvenes sin acceso al empleo
y a la educación son individuos de 15 a 34 años de edad que no se encuentran ni
en la fuerza laboral, ni estudiando, ni realizando actividades del cuidado del hogar
y que, en su mayoría dependen financieramente de sus padres (Inui, 2005). Furlong
(2006) define cinco grupos de personas que conforman por separado la definición
de este grupo de jóvenes: 1) los que se ajustan al concepto de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) dentro de la definición del desempleo (disponible
para los que buscan activamente trabajo), 2) los que no están disponibles o no se
encuentran buscando trabajo, 3) los que están enfermos durante un largo periodo o
que tienen alguna discapacidad, 4) los que tienen responsabilidades del cuidado de
niños o cuidados de otra persona a tiempo completo, y 5) los que no están
trabajando pero están desarrollando otras actividades, descansando o viajando.
Croxford y Raffe (2000) definen dos términos que abarcan a estos cinco grupos y
estas definiciones son etiquetadas como ‘amplia’ y ‘corta’. La definición ‘amplia’
incorpora todos los cinco grupos anteriores, mientras que la definición ‘corta’ incluye
a aquellos jóvenes que no son capaces de ejercer una opción en relación con su
estatus de joven sin acceso al empleo y a la educación, cubriendo además a
aquellos que encajan con la definición de desempleo de la OIT, los que están
30
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación enfermos durante un largo periodo o que tienen alguna discapacidad y aquellos con
responsabilidades del cuidado de niños o cuidados de otra persona a tiempo
completo. Por su parte, Yates y Payne (2006) clasifican a este grupo en tres amplios
pero distintos grupos; 1) De transición: quienes están temporalmente sin acceso al
empleo y a la educación debido a circunstancias individuales, pero que rápidamente
se integraran al trabajo, educación o formación, 2) De padres jóvenes: quienes son
padres jóvenes y toman una decisión consiente de liberarse del empleo, educación
o formación para dedicarse al cuidado de sus hijos, y 3) De situación complicada:
aquellos jóvenes que están sin acceso al empleo y a la educación y que, también
muestran un amplio número de ‘riesgos’ en sus vidas que contribuyen a ser joven
sin acceso al empleo y a la educación (es decir, se encuentran sin hogar, se
involucran en actividades delictivas, tienen problemas emocionales/conductuales,
etc.). En esencia, las dos definiciones anteriores ofrecen una misma categorización
amplia de los diferentes subgrupos del grupo en cuestión. De hecho, la única
diferencia real entre Croxford y Raffe (2000) y la definición proporcionada de Yates
y Payne (2006) es que estos últimos autores separan a los padres jóvenes de la
anterior etiqueta ‘corta’ del grupo. Por último, el estudio de Genda (2007) se enfoca
en el grupo de jóvenes que no asiste a cualquier tipo de escuela, no reciben
cualquier tipo de pago por trabajo y, que no están casados.
De acuerdo a la aceptación regionalizada internacionalmente del concepto, la
mayoría de los países europeos los identifican como individuos de edades
comprendidas entre 15 y 24 años que no se encuentran trabajando, estudiando o
formándose, también, utilizan los datos nacionales de la Encuesta de la Población
Activa (LFS, por sus siglas en inglés) para medir este fenómeno. Sin embargo,
internacionalmente, se emplean diferentes definiciones. Por ejemplo, en el Reino
Unido (Coles et al., 2002; McGregor et al., 2006) y en Nueva Zelanda (Hill, 2003),
el concepto jóvenes sin acceso al empleo y a la educación engloba principalmente
a los adolescentes. En Japón y Corea, el concepto tiende a estar asociado con un
fenómeno social que afecta no solamente al mercado laboral, sino también a la
integración de los jóvenes en la sociedad. Así, en Japón el rango de edad para los
31
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación jóvenes es de 15 a 34 años que no están en la fuerza laboral, no asisten a la escuela
y no realizan trabajos de limpieza y labores del hogar (OCDE, 2008a). Del mismo
modo, en Corea del Sur, los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación se
definen como las personas de 15 a 34 años que han abandonado sus estudios, no
se están formando para su entrada al mercado laboral, no tienen un trabajo, no
tienen responsabilidades familiares y, no están casados (OCDE, 2008b). En
Taiwán, los estudiantes concluyen su educación básica a los 15 años y
generalmente se gradúan de la universidad alrededor de los 22 y 24. Por lo tanto,
encontramos que en Taiwán se definen los jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación como aquellos que su edad oscila entre los 15 y 24 años. Cabe hacer
mención que dicho rango de edad es indicado en las estadísticas oficiales del
mercado de trabajo.8 Por lo tanto, los países asiáticos definen al grupo de jóvenes
objeto de nuestro estudio mediante una gama más amplia de edad. Por último, en
América Latina, los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación son aquellos que
tienen entre 15 y 29 años, los cuales no se encuentran insertos en el sistema
educativo ni en el mercado laboral, además algunos de ellos realizan labores
domésticas no remuneradas o tienen alguna discapacidad, mientras que otros no
realizan ninguna tarea determinada (CEPAL, 2011).
Una vez expuestos los términos argumentados en las distintas investigaciones y,
debido a que el presente estudio se concreta específicamente al análisis de los
jóvenes sin acceso al empleo y a la educación en México, consideramos necesario
establecer una definición propia del término basándonos en la literatura existente
(Croxford y Raffe, 2000; Coles et al., 2002; Inui, 2005; McGregor et al., 2006;
8
En el contexto económico y laboral es la Organización Internacional del Trabajo (OIT) la que
establece una definición de juventud como un grupo de personas en edades comprendidas entre los
15 y los 24 años de edad. Ahora bien, siguen existiendo diferencias en la forma en que los programas
de estadísticas nacionales definen y miden la juventud. Las definiciones de ‘joven’ se basan, en
parte, en el uso final de la medición. Si lo que se desea es, por ejemplo, medir la franja etaria en que
se prevé que una persona ingrese al mercado de trabajo, entonces la definición estadística de 15 a
24 años de edad puede ya no ser válida, dado que hoy en día más y más jóvenes posponen la
entrada al mercado de trabajo hasta mucho después de los 25 años. Por otra parte, se dan varios
casos, en especial en el mundo en desarrollo, donde la edad típica de incorporación al mercado de
trabajo puede ser inferior a los 15 años, en cuyo caso el límite entre trabajo y trabajo infantil deja de
ser claro (OIT, 2010).
32
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación Furlong, 2006; Yates y Payne, 2006; Genda, 2007; OCDE, 2008a; CEPAL, 2011).
Entonces, como ya se mencionó al inicio del presente capítulo y, de acuerdo a la
legislación9 en la que se establecen las condiciones y límites de edad para que una
persona pueda ser considerada joven en México, estudiaremos a los jóvenes de
edades entre los 14 y 29 años. Por lo tanto, los jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación son las personas cuyo rango de edad oscila entre los 14 y 29 años de
edad que no estudian y no trabajan. Este es el grupo de edad que se puede suponer
adecuado, dadas las recomendaciones de la OIT, así como las fuentes estadísticas
de información disponible.
Lo anteriormente expuesto sirve como punto de reflexión respecto a las cuestiones
claves que se debaten alrededor del término, el cual nos permite desenmascarar la
complejidad del tema de estudio y nos conduce a una búsqueda de nuevas
aportaciones, que, al proporcionarnos perspectivas diferentes, se complementan
mutuamente, facilitando una mayor comprensión integral del mismo.
9
Ver la Ley Federal del Trabajo y la Ley de las y los jóvenes del Distrito Federal.
33
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación 1.3. Características sociodemográficas de los jóvenes sin acceso al
empleo y a la educación en México
La elevada tasa de jóvenes desvinculados del sistema educativo y del mercado
laboral ha sido un problema social desde finales de los noventa. Este problema ha
desafiado tanto a iniciativas de políticas, como a condiciones económicas
benevolentes (Bell y Blanchflower, 2009; Hazenberg, 2012). De hecho, entre 1996
y 2001 a pesar de un panorama económico positivo en general para México, donde
el desempleo se encontraba en un mínimo histórico de 2.6%, la tasa de los jóvenes
sin acceso al empleo y a la educación permaneció estable aproximadamente en
37% (9 millones). Así, con la importancia creciente del desempleo en el vocabulario
de la política, es altamente relevante entender el tamaño del problema ‘jóvenes sin
acceso al empleo y a la educación’ (Eurofound, 2012a) en México.
Por lo anterior, desarrollaremos una panorámica de la población joven en el país
haciendo uso de la riqueza de información de la ENOE, debido a que su instrumento
de captación permite identificar a los individuos no solo en términos de su condición
de actividad económica, sino también en términos de su actividad no económica10.
Si bien en la actualidad a la ENOE se le identifica más por lo primero que por lo
segundo, la idea aquí es combinar las dos aproximaciones sobre una misma
población, teniendo presente también lo que esta hace más allá de la relación que
tenga con el ámbito laboral. De este modo, la forma de clasificar más conocida de
la ENOE es la que clasifica a los individuos en términos de la relación que guardan
con la actividad económica, tanto los que quieren insertarse como los que se
apartan de ella a través de los conceptos de población económicamente activa
(ocupados y desocupados) y no económicamente activa (no buscadores de empleo
pero con disposición para emplearse, conocidos como ‘disponibles’, más los no
10
Actividad no económica se refiere a todas las tareas que por no realizarse como transacciones no
abonan al PIB, aunque sean indispensables en el proceso de reproducción social. Comprende las
tareas del hogar, cuidados de terceros, estudiar, mantenimiento de la vivienda y de las posesiones
del hogar, realizar compras y tramites, así como la prestación de servicios bajo la modalidad de
trabajo voluntario.
34
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación buscadores de empleo sin disposición por el momento para emplearse o ‘no
disponibles’). Nuestro grupo de estudio está integrado por los cálculos obtenidos a
partir de la utilización de los microdatos del cuestionario sociodemográfico de la
encuesta antes mencionada. El período de tiempo de los microdatos analizados se
constituye desde el primer trimestre del 2010 hasta el primer trimestre del 2014. La
muestra del análisis se restringe para el grupo de edad de 14 a 29 años.
Invariablemente, el grupo de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación está
compuesto por los indicadores sobre si el individuo estudia y/o trabaja. El indicador
‘estudia’ se obtiene de la pregunta de si asiste a la escuela. El indicador ‘trabaja’ se
obtiene de la delimitación de la PEA que está desocupada y de la Población No
Económicamente Activa (PNEA) disponible y no disponible. Cabe hacer mención
que cada estadístico resulta de la aplicación del factor de expansión de la respectiva
encuesta y, mediante la estratificación de los datos haciendo uso del Paquete
Estadístico para las Ciencias Sociales (SPSS, por sus siglas en inglés).
1.3.1. Situación demográfica
De acuerdo a nuestras recientes estimaciones para el primer trimestre del 2014,
más de 7 millones de jóvenes de 14 a 29 años no tienen empleo, ni están integrados
a ningún sistema educativo en México. Esto significa que el 21.6% de todos los
jóvenes de este grupo de edad se encuentran dentro de la categoría ‘jóvenes sin
acceso al empleo y a la educación’. Estos jóvenes no están confinados solamente
en algunos territorios. Radican tanto en el sector urbano (69.5%), como en
localidades rurales (30.5%). Es decir, aproximadamente 70 de cada 100 jóvenes
viven en las ciudades, mientras que 30 de cada 100 pertenecen al sector rural.
Asimismo, al analizar las tendencias históricas sobre el número de este grupo de
jóvenes en los dos sectores antes mencionados, observamos que desde el primer
trimestre del 2010 a la fecha actual ha disminuido la proporción de su representación
en el sector urbano en un 5.9% (305 mil) y en el sector rural en un 6.7% (152 mil).
Es importante señalar que, el sector urbano registra su cifra más elevada en el tercer
35
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación trimestre del 2010 acercándose a los 5.3 millones de jóvenes, mientras que en este
mismo período se registraron 2.3 millones de jóvenes viviendo en localidades
menores de 2500 habitantes (Gráfico 5).
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de la ENOE.
Es interesante analizar la proporción de este grupo de jóvenes a nivel geográfico,
ya que esta tasa varía sustancialmente entre las diferentes entidades federativas
del país conforme se den las pautas de los asentamientos humanos. El Estado de
México –la entidad federativa más poblada- registra el mayor número de jóvenes
sin acceso al empleo y a la educación (997 mil) acercándose al millón de jóvenes
desvinculados al sistema educativo y al mercado laboral. Esto se debe a que, en el
primer trimestre del 2014, el Estado de México aportó el 14.1% del total de jóvenes
que viven en el país, el cual es mayor a 32 millones de personas, esta cifra es 10.8
puntos porcentuales mayor al promedio relativo nacional, el cual se sitúa en 3.3%.
Por lo tanto, es el estado que concentra el mayor número absoluto de personas
consideradas en juventud en todo México. La entidad federativa con la menor
cantidad de este grupo de jóvenes es Colima, con 33 mil. A su vez, desde el punto
de vista de su peso relativo, existen diferencias importantes: la proporción de
jóvenes sin acceso al empleo y a la educación en 25 estados es superior al 56%
36
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación (3.9 millones) del total con tasas que van desde el medio punto porcentual hasta los
5 puntos porcentuales y, 5 estados representan más del 29% (2 millones) del total
de jóvenes de este grupo. Por ejemplo, entre las entidades con las proporciones
más bajas con respecto al total de la población sin acceso al empleo y a la educación
destacan Baja California Sur (0.5%), Campeche (0.7%), Nayarit (0.8%) y, Tlaxcala
(1.1%). En contraste, los estados con los porcentajes más altos son Veracruz
(6.8%), Jalisco (6.1%), Guanajuato (5.9%), Chiapas (5.5%) y, Puebla (5%) (Gráfico
6).
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de la ENOE.
También, hay presencia de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación en todos
los estratos sociales. Sin embargo, los datos reflejan que la probabilidad de estar
bajo las condiciones sin acceso al empleo y a la educación es significativamente
mayor en los hogares cuyas características sociodemográficas de los habitantes de
las viviendas y las características físicas y equipamiento de las mismas se
37
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación encuentran clasificadas dentro del estrato medio bajo de la población. Es decir, el
53.8% (3.7 millones) de los jóvenes pertenecen al estrato medio bajo, 27.2% (1.9
millones) corresponde al estrato bajo, 14.4% (un millón) al estrato medio alto y, por
último 4.6% (320 mil) al estrato alto.
1.3.2. Tendencia histórica y división por género
La tendencia del fenómeno jóvenes sin acceso al empleo y a la educación es a la
baja. La gran mayoría de los jóvenes (8 de cada 10) actualmente estudia y/o trabaja.
Más aún, a diferencia de lo que comúnmente se cree y contrario a lo que se puede
inferir de lo publicado en los medios últimamente, en México hay menos jóvenes
que pertenecen a este grupo que en décadas pasadas. De acuerdo con los datos
de muy diversas fuentes, en 1960 el 59% de los jóvenes sufría la doble exclusión.
Con el avance económico y social de las décadas siguientes, esa proporción
descendió hasta uno de cada tres jóvenes (33.1%) en 1990. La tendencia a la baja
prosiguió en las siguientes dos décadas aun cuando esta se moderó
significativamente y alcanzó su mínimo en 2007 (en alrededor de uno de cada cinco
jóvenes) (Tuirán y Ávila, 2012).
El análisis de la tasa de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación revela que
desde el primer trimestre del 2010 al primer trimestre del 2014 la tasa promedio de
este grupo de jóvenes ha estado disminuyendo en México. En este sentido, de
nuestro análisis se determina que, la tasa de jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación con relación al total de la población joven en el primer trimestre del 2014
se mantuvo
constante respecto al primer trimestre del 2013, no obstante, se
incrementa en medio punto porcentual de acuerdo al cuarto trimestre del 2013. La
tasa más elevada en este grupo de jóvenes se registró en el tercer trimestre del año
2010. Esta tasa de 23.5% corresponde a casi 7.6 millones de jóvenes. Lo anterior,
es coincidente con la tasa más elevada que se presentó en el desempleo juvenil
correspondiente al mismo período. Cabe hacer mención que encontramos que
desde el año 2010 la proporción en la tasa del grupo de jóvenes sin acceso al
38
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación empleo y a la educación ha disminuido en 1.7%, es decir, casi 500 mil jóvenes
menos.
Ahora bien, con respecto a la división por género, actualmente existen 1.5 millones
de hombres frente a 5.5 millones de mujeres categorizados como jóvenes sin
acceso al empleo y a la educación. Esto es, una menor proporción de hombres en
relación con las mujeres, es decir, por cada hombre sin acceso al empleo y a la
educación, existen cuatro mujeres en esta misma categoría. Este hecho puede
deberse a múltiples factores, pero parece incidir de mayor forma entre las mujeres
que se encuentran en edad productiva (Reyes y Elizarrarás, 2013). Y, según Arceo
y Campos (2011) una de las razones por las cuales la tasa en mujeres es
considerablemente superior a la de los hombres radica en la falta de servicios para
el cuidado de los niños. Por lo que en el caso de las mujeres, decisiones personales
(como dedicarse a quehaceres domésticos) y falta de oferta del cuidado a niños
como guarderías, son las principales determinantes para pertenecer al grupo de la
población de estudio. En este sentido, curiosamente y lejos de lo que pudiera
pensarse en cuanto a una disminución de la brecha en las tendencias entre las tasas
de hombres y mujeres, no se ha reflejado en consonancia con la disminución de la
tasa general de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación, sino que esta brecha
se ha incrementado en 2.4 puntos porcentuales durante el período 2010-2014. Así,
mientras que en el primer trimestre del 2010 la tasa promedio para los hombres
oscilaba entre el 22.2%, la tasa promedio para las mujeres era del 77.8%, la brecha
de género correspondía al 55%. Y, para el primer trimestre del 2014 la tasa de
jóvenes sin acceso al empleo y a la educación entre los hombres fue de 21% frente
al 79% de las mujeres, con una diferencia de 58%. Entonces, la brecha de género
se ha incrementado en un 2.4%. El análisis de las diferencias de género para el
primer trimestre del 2010 en comparación con el mismo período del 2014, revela un
crecimiento para el grupo de jóvenes de nuestro estudio, en el caso de los hombres
es de 11% y de 4.71% en el de las mujeres, esto indica que el problema se acentúa
más en el género masculino (Gráfico 7).
39
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de la ENOE.
1.3.3. Antecedentes educativos
Ser joven sin acceso al empleo y a la educación afecta a la población en general,
independientemente de su nivel educativo. No obstante, al analizar el nivel
educativo de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación se demuestra que
aquellos con un menor nivel de escolaridad tienen mayor representatividad en este
grupo de jóvenes. El análisis de la información para el primer trimestre del 2014
muestra que en México, los jóvenes con un logro educativo inferior (educación
básica)11 constituyen el 62.1% (4.3 millones) de la población joven sin acceso al
empleo y a la educación. Este resultado puede derivarse a que existe un patrón de
alto riesgo de desempleo en jóvenes con niveles educativos bajos, debido a su falta
de cualificación (Dietrich, 2012). En particular, resulta sorprendente que desde el
año 2010, los jóvenes que cuentan con estudios de secundaria registran una
proporción más significativa en la representatividad de la población joven sin acceso
al empleo y a la educación. Esta misma tendencia significativa se ha originado
11
La educación básica comprende los estudios de preescolar, primaria y secundaria del Sistema
Educativo Nacional (SEN).
40
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación desde 1990 (por ejemplo, Arceo y Campos, 2011; Reyes y Elizarrarás, 2013;
OCDE). En la actualidad su proporción de aportación es de 42.8% (3 millones), es
decir, casi la mitad del total de nuestro grupo de estudio. El segundo grupo en
importancia, considerando la escolaridad, corresponde a quienes tienen estudios de
preparatoria o bachillerato, con una participación de 20% (1.5 millones) para el
primer trimestre del 2010, contra el 24% (1.7 millones) en el primer trimestre de
2014. Lo anterior infiere un incremento de 11.1% (187 mil) en la tasa de participación
del rubro preparatoria o bachillerato en el total de la población del grupo de jóvenes.
El tercer grupo se sitúa entre quienes tienen un nivel de estudios de primaria, al
representar 25.5% en el primer trimestre del 2010, frente a poco más de 19% en el
mismo período del 2014. Cabe hacer mención que en este rubro se presenta una
disminución bastante significativa de 29% (554 mil) en el grupo jóvenes sin acceso
al empleo y a la educación.
En términos absolutos, se deduce que el porcentaje de los jóvenes sin acceso al
empleo y a la educación con niveles educativos más bajos es mucho mayor que el
porcentaje de personas con un nivel de grado superior o profesional12 (Eurofound,
2012a). Sería interesante obtener información del análisis de la proporción de
quienes cursaron un grado superior y terminaron siendo jóvenes sin acceso al
empleo y a la educación, que, por razones de nuestro estudio, no entraremos en
detalle sobre dicho análisis. En efecto, la proporción de los que tienen educación
superior y terminaron en la categoría de jóvenes desvinculados al mercado laboral
y a la educación es marginal. Así, los estudios superiores que tienen mayor
representatividad en el grupo de jóvenes de estudio se refieren al rubro profesional,
en los cuales la tasa de participación es de 6.7% (503 mil) en el primer trimestre del
2010 y de 8.4% (586 mil) para el mismo período del 2014. En estas proporciones
se observa un crecimiento de 14% (82 mil) en la tasa de participación del contexto
profesional para el grupo de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación. Lo
12
Los estudios de nivel superior o profesional comprenden los grados escolares de licenciatura,
maestría, doctorado, así como los estudios técnicos y de normal con antecedentes de preparatoria.
Se refiere a las personas que aprobaron al menos un año académico o que concluyeron su
instrucción profesional, independientemente de que hayan obtenido o no el título correspondiente.
41
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación anterior, permite constatar que el grado de escolaridad determina la probabilidad en
la que una persona estará vinculada al entorno laboral o educativo, debido a que el
número de individuos con estudios superiores no supera el 8.5% (593 mil) del total
de la población joven sin acceso al empleo y a la educación. Más aún, el número de
personas con estudios de maestría y doctorado no llega a representar el 0.1% (7
mil en el primer trimestre de 2014) del total de estos jóvenes (Gráfico 8).
8.4 24.0 8.2 8.1 24.4 70% 24.7 8.1 23.3 7.9 22.8 7.8 22.6 7.9 23.4 7.8 22.0 7.0 7.6 7.2 21.7 42.2 23.7 21.3 41.7 23.9 20.8 42.0 23.2 21.0 40.9 23.9 21.0 19.7 41.7 25.0 20.9 20.0 40.4 80% 25.5 90% 21.9 7.3 7.1 7.3 7.2 6.3 100% 6.7 Gráfico 8. Jóvenes sin acceso al empleo y a la educación por Antecedentes Educativos, 2010-­‐2014 42.3 43.0 42.4 42.4 42.6 42.8 21.3 20.1 20.2 18.9 19.3 19.3 42.5 21.6 41.6 43.3 21.9 20.9 42.8 23.0 40% 41.3 50% 23.3 60% 30% 10% 20% 0% T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 2010 2010 2010 2010 2011 2011 2011 2011 2012 2012 2012 2012 2013 2013 2013 2013 201
4 Sin estudios/ns
Primaria
Secundaria
Preparatoria o bachillerato
Escuela Normal
Carrera Técnica
Estudios Profesionales
Maestría
Doctorado
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de la ENOE.
42
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación 1.3.4. Antecedentes laborales
El análisis de los microdatos de la ENOE demuestra que 13.7% (961 mil) de los
jóvenes sin acceso al empleo y a la educación cuentan con experiencia laboral,
mientras que 2.7% (191 mil) no tienen ninguna experiencia de trabajo. De los cuales,
19.8% (191 mil) de los jóvenes de 14 a 19 años de edad, tienen experiencia y, la
mayor representatividad la constituyen el grupo de 20 a 29 años de edad con 80.2%
(770 mil) de jóvenes con experiencia de trabajo. La serie de datos de mayor
representatividad se incrementa en 75.2% (580 mil) frente a la serie de menor
representatividad. Es importante señalar que, en dicha encuesta la mayoría de los
jóvenes (83.6%) de este grupo de estudio no especificaron sus antecedentes
laborales (Gráfico 9).
Gráfico 9. Jóvenes sin acceso al empleo y a la educación por Antecedentes Laborales, 2010-­‐2014 15.0 Tasa laborales (porcentajes) 16 14 13.1 14.1 14.8 13.8
14.8 14.9 13.0 13.7 13.0 13.7 14.5 13.9
14.5 14.0 13.7 13.8 12 10 8 6 4 2 2.6 2.0 2.4 2.2 2.5 1.9 2.8 3.1 2.4 2.4 2.4 2.1 2.7 2.1 2.7 2.4 2.7 0 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 2010 2010 2010 2010 2011 2011 2011 2011 2012 2012 2012 2012 2013 2013 2013 2013 2014 Tasa Con Experiencia Tasa Sin Experiencia Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de la ENOE.
El crecimiento en el número de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación se
debe en gran medida a que si estas personas no adquieren experiencias a través
del empleo están especialmente expuestas a ser excluidas en el futuro tanto del
mercado de trabajo como de la sociedad en general, así como también, corren el
riesgo de ir perdiendo sus competencias profesionales. Pero, las empresas valoran
43
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación mucho la experiencia laboral, y el no tenerla supone un obstáculo importante para
los jóvenes que buscan su primer trabajo, muchos jóvenes están confinados en un
círculo vicioso: no pueden adquirir experiencia laboral porque no encuentran
trabajo, y no encuentran trabajo porque no tienen experiencia laboral. Los
aprendizajes laborales son un sistema de probada eficacia a gran escala para
promover el empleo juvenil, y son una de las razones que explican los bajos niveles
de desempleo juvenil de algunos países europeos (OIT, 2013a), no obstante, este
tema se discutirá ampliamente en el siguiente capítulo de la presente investigación.
1.3.5. Duración del desempleo
El aumento masivo del número de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación
tiene que ver con la duración del desempleo (OIT, 2013a), debido a que períodos
largos de búsqueda de empleo provocan que muchos jóvenes se desanimen y
desistan (Bell y Blanchflower, 2011). Son varios los estudios que han demostrado
que la duración del desempleo no es igualitaria para todas las edades de los jóvenes
(por ejemplo, Blau y Kahn, 1997; Edin et al., 1996; Franz et al., 1997). En este
sentido, para el primer trimestre del 2010, 26.1% (120 mil) de todos los episodios
de desempleo del grupo de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación de entre
14 y 19 años de edad permaneció hasta un mes desempleado (desempleo a corto
plazo),13 mientras que 73.9% (340 mil) con edades de 20 a 29 años se mantuvieron
desempleados durante el mismo período. Esto significa un incremento de 64.7%
(220 mil) en los jóvenes de edades comprendidas entre los 20 y 29 años. Esta
proporción era de esperarse, debido a que el subgrupo de jóvenes desempleados
de 20 a 29 años es mucho más sensible a los cambios en los ciclos de negocios de
negocios (Eurofound, 2013). El segundo período de tiempo representativo está
determinado por 6.3% (442 mil) de la población joven sin acceso al empleo y a la
educación que declaró estar desempleada por un lapso de uno hasta tres meses,
siendo 24% (106 mil) de 14 a 29 años y 76% (336 mil) de 20 a 29 años de edad. El
13
Ver estudio de Dietrich (2012).
44
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación resto de episodios se refieren a períodos de tres hasta más de un año en la situación
de desempleo, los cuales infieren únicamente 2.5% (176 mil) de los jóvenes en el
contexto de los dos factores de exclusión. No obstante, esto significa que la duración
total de episodios de desempleo es de corto plazo. El desempleo por el período de
hasta un mes ha ido disminuyendo de manera marginal desde el primer trimestre
del 2010, sin embargo, alcanzó su tasa máxima durante el tercer trimestre del 2011
donde su proporción era de 7.6% del total de jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación. Por el contrario, el desempleo por el ciclo de uno hasta tres meses se
ha incrementado en 2.7% (12 mil) desde el primer trimestre del 2010, alcanzando
su proporción más elevada en el tercer trimestre del 2010, representando 6.6% (502
mil) del total de jóvenes. En esta encuesta, el 1.1% (74 mil) de los jóvenes no
especificaron los episodios de desempleo. Es importante señalar que, la pregunta
duración del desempleo solamente se realiza a la PEA desocupada, por lo que el
83.6% (5.8 millones) de los jóvenes objeto de nuestro estudio pertenecen a la PNEA
juvenil (Gráfico 10).
(porcentajes) Gráfico 10. Jóvenes sin acceso al empleo y a la educación por Duración del Desempleo, 2014 100 90 80 73.9 76.0 26.1 24.0 91.6 91.5 8.4 8.5 80.6 70 60 Tasa de Duración del 50 40 30 19.4 20 10 0 Hasta 1 mes Más de 1 mes hasta 3 Más de 3 meses hasta Más de 6 meses hasta meses 6 meses 1 año De 14 a 19 años Más de 1 año De 20 a 29 años Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de la ENOE.
Según un estudio de Lassibille et al. (2001), la duración del desempleo se explica
mediante los siguientes atributos individuales: edad, sexo, nivel educativo
45
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación alcanzado, ocupación del padre del individuo, y lugar de residencia.14 Los resultados
demostraron que, las mujeres son menos propensas a encontrar su primer empleo
en un período menor a 18 meses en comparación con los hombres, observación
que indica claramente una discriminación hacia las mujeres en una etapa muy
temprana de su vida.15 Como lo formularon Rees y Gray (1982) la duración del
desempleo puede depender de los contactos o la influencia de los padres en el
mercado laboral. En este caso, los padres influyen hacia períodos de desempleo
más cortos. En el análisis, la ocupación del padre es vista como una proximidad de
influencia sobre los períodos. Sin embargo, con todos los factores anteriores
constantes, los antecedentes de clase social o estrato socioeconómicos no son
estadísticamente significativos. En otras palabras, al principio de su carrera
profesional los jóvenes con estrato socioeconómico bajo no se enfrentan a accesos
más restringidos a las redes de reclutamiento de trabajo en comparación con sus
homólogos de un grupo socioeconómico más alto. En cuanto al nivel educativo, este
factor tiene un fuerte efecto sobre la duración del desempleo. En comparación con
otras personas, los jóvenes que únicamente tienen un nivel educativo de secundaria
o inferior, su probabilidad de permanecer desempleados por más de 18 meses es
42% más alto que aquellos que tienen un nivel profesional cursado. Finalmente,
cuanto mayor sea la tasa de desempleo en la región, mayor será la duración del
desempleo de los jóvenes –un resultado común en estudios sobre el desempleo de
los jóvenes.
1.3.6. Actividades domésticas y búsqueda de empleo
Una de las ventajas de la ENOE es que permite investigar las razones de la
desocupación de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación. El factor
preponderante en la clasificación de desocupación se refiere a las actividades del
14
En el estudio de Lassibille et al. (2001) se determinan dos grupos de períodos de tiempo para la
duración del desempleo, esto es, menor a 6 meses y de 6 a 18 meses.
15
En este mismo estudio referenciado, se hace un análisis exhaustivo de las diferencias de género
en el mercado laboral español.
46
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación hogar o quehaceres domésticos. La mayor parte de las mujeres que pertenecen al
grupo de jóvenes con los dos factores de exclusión se dedican a quehaceres
domésticos, es decir, 90.6% (4.9 millones) frente a 9.4% (512 mil) de los hombres.
Esto implica un incremento de 89.6% (4.4 millones) en la proporción de las mujeres
dedicadas a las actividades del hogar. Estos jóvenes ni contribuyen a la producción
económica del país ni invierten en su capital humano a través de educación o
formación, aunque es importante señalar la contribución de la permanencia
voluntaria en sus hogares para cuidar de sus hijos y atender sus hogares. Además,
resulta interesante identificar la proporción de los jóvenes desocupados que
actualmente se encuentran en la situación de búsqueda de trabajo. Los hombres no
se dedican en mayor medida a los quehaceres domésticos, más bien son
buscadores de trabajo. Aproximadamente 58.8% (658 mil) de los hombres buscan
algún trabajo contra 41.2% (462 mil) de las mujeres, esto significa un incremento de
casi 30% (196 mil) en la tasa de representatividad masculina.
Los resultados anteriores han demostrado que los jóvenes sin acceso al empleo y
a la educación son un grupo muy heterogéneo (Kostoris y Lupi, 2002; Raffe, 2003;
Popham, 2003; Chen, 2011; Kahraman, 2011; Hazenberg, 2012; Eurofound, 2012a;
Nelson y O’Donnell, 2012). Diversas similitudes y diferencias en la población de este
grupo de jóvenes pueden encontrarse en las entidades federativas del país. La tasa
de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación ha ido decreciendo con el tiempo.
La mayoría de estos jóvenes proviene del estrato medio bajo de la población. En
promedio, la proporción entre las mujeres es mayor que la de los hombres, y
aquellos con bajos niveles educativos tienen mayor representación dentro de la
categoría sin acceso al empleo y a la educación. En su conjunto, los jóvenes que
cuentan con alguna experiencia laboral presentan una representatividad más
significativa. Entre aquellos jóvenes que se encuentran desempleados solo el 16%
se encuentran buscando trabajo, y el resto se dedica a otras actividades (por
ejemplo, actividades domésticas, apoyos al hogar, otras actividades, etc.).
47
La población joven en el mercado laboral y los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación A manera de resumen del presente capítulo concluimos que con los indicadores
tradicionales para determinar la participación de los jóvenes en el mercado laboral,
los investigadores, las autoridades y las organizaciones utilizan cada vez más el
concepto jóvenes sin acceso al empleo y a la educación para describir y analizar la
vulnerabilidad de los jóvenes en el mercado laboral. El término originalmente se
acuñó en el Reino Unido, sin embargo, dadas las características legales para
ingresar al mercado laboral en nuestro país, describimos a los jóvenes sin acceso
al empleo y a la educación con edades entre los 14 y 29 años que no estudian ni
trabajan. Los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación conforman un grupo
muy heterogéneo. Las características comunes y las consecuencias de este
fenómeno social pueden ser emblemáticas. Estos jóvenes no están acumulando
capital humano a través de los canales formales y, son más propensos a acumular
desventajas y tener una pobre participación en el mercado laboral, lo que los ha
llevado a estar constantemente en un foco de debate de las políticas públicas. No
obstante, la entrada del concepto jóvenes sin acceso al empleo y a la educación en
el vocabulario de la política general no es sencilla, principalmente debido a las
limitaciones basadas en la heterogeneidad del concepto, que debe ser tomado en
cuenta al diseñar las políticas públicas para la efectiva reinserción de estos jóvenes
en el mercado laboral o la educación.
48
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación 2. Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin
acceso al empleo y a la educación
Los factores que conllevan al incremento de los jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación, al igual que otros fenómenos sociales, resulta complejo definirlas de
manera precisa, debido a que cada una de las investigaciones realizadas sobre el
tema en cuestión sugiere una política de enfoque diferente para abordar el
problema.
Entonces, ¿Cuáles son los principales factores determinantes en las fluctuaciones
de la tasa de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación? Cualquier análisis de
las causas del grupo de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación,
fundamentalmente se limita a la discusión de la importancia relativa de los
siguientes
tres
factores:
1)
las
condiciones
estructurales
del
entorno
macroeconómico, 2) las configuraciones educativas y de formación académica
(como la existencia de sistemas de aprendizaje), y 3) el mercado laboral (Ryan,
2001; Kogan y Müller, 2003; Müller y Gangl, 2003; Müller, 2005). Mientras que
existen muchos otros indicadores institucionales y estructurales que ocasionan
variaciones en la tasa de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación, este
capítulo se centra en los factores relacionados con el incremento de los jóvenes
inactivos, los cuales han sido identificados como los más importantes respecto a
estudios comparativos sobre el desempleo juvenil. Así, lo que se pretende examinar
en el presente capítulo de nuestra investigación consiste en determinar los
elementos que inciden en el aumento o la disminución del número de jóvenes que
se encuentran sin actividad laboral y educativa. Se determina la influencia que
ejerce cada uno de los factores debido a que consideramos fundamental conocer
ampliamente este tipo de relaciones para que en los capítulos siguientes se puedan
comprender con precisión las relaciones previstas entre el impacto económico y
social y las políticas públicas diseñadas para atenuar el problema. Por ello se ha
estructurado de la siguiente forma. En primer lugar, dentro del entorno
macroeconómico definimos el efecto que produce el crecimiento económico en la
49
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación proporción de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación. En segundo lugar,
para las configuraciones educativas y de formación, definimos la influencia que
ejerce la cobertura educativa, la rigidez del sistema educativo y, la calidad y la
pertinencia de los planes de estudio sobre estos jóvenes. Por último, en cuanto al
mercado laboral se refiere, identificamos la relación de un sistema dual de formación
profesional y la capacitación empresarial sobre los jóvenes sin actividad laboral y
educativa.
50
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación 2.1. El crecimiento económico y sus limitaciones para la generación de
empleos
En las últimas décadas, en las que gran parte del capitalismo avanzado se ha
caracterizado por el desempleo masivo, la principal motivación consiste en
establecer políticas que den prioridad al pleno empleo (Yakita, 2014). Según el
apartado 2 del Pacto por México, el mejor instrumento para terminar con la pobreza
es el empleo. Se deben generar las condiciones que permitan el crecimiento
económico que resulte de la creación de empleos estables y bien remunerados.
México debe crecer por encima del 5%, para lo cual se debe incrementar la inversión
pública y privada hasta alcanzar más del 25% del PIB en inversión e incrementar la
productividad de la misma. Dado lo anterior, es necesario definir el impacto que
tiene el desempeño económico sobre el nivel de desempleo en los jóvenes.
Según el reporte generado por el FMI (2013) sobre las perspectivas económicas, la
economía mundial ha presentado una notable desaceleración de su actividad
económica con consecuencias importantes en sus mercados, particularmente en el
mercado de trabajo. Más aún, son evidentes las dificultades de la actividad
económica para generar niveles de empleo demandados por una población
creciente (Almonte y Carbajal, 2011). Para el caso de México se ha documentado
que los últimos 30 años han sido de lento crecimiento (Loría, 2009; Ros, 2010), con
efectos en la tasa de desempleo. En este sentido, al igual que en el primer capítulo
hacemos un análisis coyuntural del crecimiento económico para el período 20102014, debido a que nos interesa conocer el comportamiento de la economía en
México después de empezar a crecer y dejar atrás la crisis que sostuvo durante
2008 y 2009. Así, desde el año 2010 al primer trimestre del 2014, México ha
reducido su crecimiento más de tres puntos porcentuales. El mayor crecimiento
económico se registró en 2010 (5.1%) superando con más de dos puntos
porcentuales el promedio de los países miembros de la OCDE. Esto sucede de igual
manera para los años 2011 y 2012, con un crecimiento de 4.0% y 3.9%
respectivamente. Sin embargo, a partir de 2010 ha disminuido la brecha de
51
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación tendencias de desempeño entre la OCDE y México. En 2013 al igual que los países
miembros de la OCDE, la economía mexicana creció apenas 1.1%, el cual
representa su peor desempeño desde la crisis financiera y, durante el primer
trimestre del 2014 el desempeño fue de 1.83%. Esta desaceleración,
particularmente brusca registrada en México, se explica por una disminución del
ritmo del ejercicio del gasto público y de la actividad en el sector de la construcción,
y por una menor demanda proveniente de Estados Unidos (FMI, 2014), destino del
80% de las exportaciones mexicanas. Lo anterior, ha conducido a una sostenida
caída en la producción industrial. Con el prolongado debilitamiento del sector
industrial se han limitado los incrementos salariales, se ha producido un alza en los
impuestos al consumo y, los consumidores han reducido sus niveles de gasto
(OCDE, 2014a). En cuanto a lo que se refiere a la tasa de desempleo general, ha
ido decreciendo a partir del 2010 desde los 5.3 puntos porcentuales hasta llegar a
4.8% en el primer trimestre del 2014.
No obstante, a pesar de la desaceleración registrada, la OCDE se mantiene
optimista en estimar que México crecerá al 3.4% en 2014, mientras que las
perspectivas económicas del Fondo Monetario Internacional (FMI) son más
reservadas y prevé que gracias a la recuperación en Estados Unidos, el país tendrá
un repunte y alcance de la economía en un 3% para este mismo año. México
experimentará un incremento de las exportaciones de manufacturas y una continua
recuperación de la demanda interna, a medida que siguen disipándose los factores
temporales que frenaron la demanda de 2013 (Werner, 2014). Parte de los
obstáculos que enfrentaba el crecimiento ya comenzaron a atenuarse: la política
fiscal está pasando a ser menos contractiva mientras que la demanda de Estados
Unidos está en aumento, aunque la recuperación del sector de la construcción
continúa siendo débil. A futuro, se espera que las reformas estructurales en marcha
en México, en especial en los sectores de energía y telecomunicaciones, eleven el
crecimiento potencial a mediano plazo (FMI, 2014). Todavía más pesimistas son las
expectativas de los analistas económicos consultados por el Banco de México
(Banxico), donde refieren un crecimiento del 2.56% del PIB del país para 2014, esto
52
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación de acuerdo a la “Encuesta sobre las expectativas de los especialistas en economía
del sector privado”. Así, el proceso de lento crecimiento se puede explicar por el
ritmo de acumulación de capital, principalmente por la reducción de la inversión
pública, la eliminación de las políticas de promoción, la sobrevaluación cambiaria y
la insuficiencia del financiamiento bancario (Ros, 2008).
En esta misma línea de análisis, se busca presentar evidencia de que existe una
correlación estructural entre crecimiento y desempleo para el país. Esta relación
también la sostiene Roca (2001) en su estudio, en el cual señala que, si
comparamos diferentes países o un mismo territorio a lo largo del tiempo,
encontraremos una importante correlación entre las tasas de crecimiento
económico y los cambios en los requerimientos de trabajo mercantil16. Se ha
hablado mucho del ‘crecimiento sin empleo’ o ‘jobless growth’ y es cierto que
frecuentemente coexisten crecimiento económico y disminución del empleo, pero el
fenómeno no es nuevo y de él no puede deducirse que exista una desconexión entre
crecimiento económico y empleo. A grandes rasgos podemos referirnos a la ‘ley de
Okun’17 en el sentido de que tasas de crecimiento muy bajas se asocian a pérdida
de empleo y solo a partir de determinadas tasas de crecimiento el empleo
aumenta.18 Según el estudio de Ruiz (2014) sobre el análisis relacional del PIB y la
variación de la tasa de desempleo para el caso mexicano, lo que se infiere de los
16
El término trabajo mercantil se refiere tanto al trabajo asalariado en el que la fuerza de trabajo es
una mercancía (contratada por el sector privado o el público) como al trabajo autónomo orientado a
vender bienes o servicios.
17
En 1962, Arthur Okun encontró una regularidad estadística de gran relevancia para la economía
de Estados Unidos (1947-1960), que establecía que por cada punto porcentual de reducción de la
tasa de desempleo, el PIB real crecería 3.3% (Okun, 1962); e inversamente, que por cada punto
porcentual de crecimiento de la producción, el desempleo varia en -0.3 puntos. A esta regularidad
se conoce como ley de Okun y, es la consecuencia de relacionar el crecimiento del producto con la
tasa de desempleo en forma bidireccional, a partir de tres especificaciones: primeras diferencias,
brechas y ajuste de tendencia y elasticidad. La aportación de Okun es de mucha riqueza para el
análisis macroeconómico moderno, en virtud de tres factores: a) permite conocer la tasa de variación
del desempleo de largo plazo, determinada por factores estructurales como los demográficos,
institucionales y tecnológicos; b) proporciona una proxy de la tasa natural de desempleo y; c)
identifica que el crecimiento económico de largo plazo es el factor principal que contrarresta la
reducción de la capacidad de generar empleos (Loría y Ramos, 2007).
18
En el caso español, como en otros países, la correlación entre empleo y PIB se ha reflejado en la
experiencia. Por ejemplo, el elevado aumento del empleo a finales de los ochenta coincide con un
crecimiento muy elevado del PIB (Recio y Roca, 1998, p.114).
53
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación resultados, son cuatro aspectos fundamentales. En primer lugar, el crecimiento
limitado del PIB contribuye en poca proporción a la variación de la tasa de
desempleo. Aproximadamente el 35% de la variación de la tasa de desempleo
depende del PIB. En segundo lugar, no hay una alta correlación lineal entre las dos
variables examinadas pero es suficiente para darnos una idea del grado de
dependencia que la tasa de desempleo tiene con respecto al PIB. En tercer lugar,
la variación de los últimos 18 años de la tasa de desempleo en México es de +0.8%,
es decir, el desempleo se ha incrementado desde 1994. Por último, para mantener
una tasa de desempleo constante (cero variación), el crecimiento del PIB debe ser
aproximadamente de 3.49%. Sin embargo, la tasa promedio de crecimiento del PIB
en México desde 1994 a 2012 ha sido de 3.27% anual.
Por otro lado, el futuro parece no tener buenas perspectivas en cuanto a reducción
de la pobreza en México si tomamos en cuenta el crecimiento del PIB de nuestro
país. El nivel de pobreza en México ha empeorado año con año y presenta una
variación de 0.8% (aproximadamente) desde 1994. Asimismo, aún si México logra
crecer en el futuro a tasa superior al 4%, no es garantía que la tasa de desempleo
baje en la misma proporción por el poco grado de contribución que el PIB ejerce
sobre el indicador. Resumiendo, el crecimiento económico no es condición
suficiente para afrontar el problema del desempleo, aunque cuando la economía
registra altas tasas de crecimiento se genera empleo de forma ‘automática’ y,
cuando ello no ocurre, las dificultades políticas para concretar una estrategia de
pleno empleo son sin duda mucho mayores (Roca, 2001).
Podemos concluir entonces que el factor macroeconómico que influye en la creación
de puestos de trabajo para los jóvenes se refiere a la dimensión del crecimiento
económico. Existe una cantidad considerable de bibliografía en la que se identifica
la actividad económica como un factor determinante en la tasa de desempleo de los
jóvenes sin acceso al empleo y a la educación y, como se mencionó anteriormente,
el desempleo juvenil en México se ha mantenido relativamente alto respecto a la
tasa de desempleo general. En este sentido, la Fundación Europea para la Mejora
54
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación de las Condiciones de Vida y de Trabajo (Eurofound, por sus siglas en inglés)
(2012a) en su estudio para los Estados miembros de la Unión Europea (UE),
utilizando datos de la Encuesta de la Población Activa (LFS, por sus siglas en inglés)
de la Oficina Estadística de la UE (Eurostat, por sus siglas en inglés), señala que
existen pruebas significativas sobre la disminución en 0.18% del grupo de jóvenes
sin acceso al empleo y a la educación cuando el PIB se incrementa en 1 punto
porcentual. Es un efecto más bien moderado. Por lo que, promover el crecimiento
económico por sí solo no estimulará fuertemente la demanda de mano de obra para
los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación. La necesidad de combinar el
crecimiento con la creación de puestos de trabajo puede ser significativo cuando la
tasa de desempleo adulto se utiliza como un indicador para medir la rigidez del
mercado laboral. Existe una fuerte asociación entre la tasa de desempleo adulto y
la tasa de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación. Un incremento en 1 punto
porcentual en la tasa de desempleo adulto coincide con el aumento de 0.7-0.83
puntos porcentuales de la tasa de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación.
Este resultado confirma que la vulnerabilidad de los jóvenes sin acceso al empleo y
a la educación está fuertemente relacionada con el estancamiento de la demanda
laboral. Por lo tanto, promover el crecimiento económico que crea puestos de
trabajo es una herramienta eficaz para combatir el problema de los jóvenes sin
acceso al empleo y a la educación (Tabla 1).
Tabla 1 Crecimiento económico y efectos en la tasa de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación Tasa de crecimiento económico Efectos fijos por país Agrupación MCO Efectos aleatorios Efectos fijos -­‐0.07 -­‐0.18*** -­‐0.18*** (-­‐0.64) (-­‐4.42) (-­‐4.54) No No Sí Notas: N=337 observaciones anuales de los países miembros de la UE. *=p<0.10; **=p<0.05; ***=p<0.01. T-­‐
estadísticas reportadas en paréntesis. MCO (Mínimos Cuadrados Ordinarios) con errores estándar de panel corregido. Fuente: Adaptado de la Eurofound (2012a). 55
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación La demanda de trabajo de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación es
sumamente sensible a las condiciones económicas generales. Como nuevos
candidatos a ingresar en el mercado de trabajo, este grupo en cuestión carece de
formación específica y de la antigüedad que protege a los trabajadores de mayor
edad de los altibajos de las condiciones del mercado. Su empleo depende
sobremanera de la situación económica. México ha sido incapaz de generar tasas
de crecimiento del PIB que generen oportunidades de trabajo e ingresos suficientes
para absorber a la mayoría de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación.
El lento crecimiento de la economía formal es particularmente responsable de la
elevada tasa de desempleo para este grupo de jóvenes, sobre todo en los jóvenes
con mayores niveles educativos. Los estudios indican que el crecimiento económico
no sólo no ha sido suficiente en relación con el crecimiento de la fuerza laboral, sino
que se ha mantenido también sumamente volátil.19 Pese a que se han logrado éxitos
en cuanto a la estabilidad económica en lo que se refiere a la reducción de la
inflación y los déficits presupuestarios, sus efectos en la inversión (que es un factor
determinante del crecimiento económico) han sido escasos. A consecuencia de ello,
las tasas generales de crecimiento en la producción y el empleo no han sido
satisfactorias.
2.2. Cobertura del sistema educativo
La inversión en México en educación aumentó de forma considerable a principios
de la década de 2000 y casi no ha tenido cambios desde 2009. En 2011, el 6.2%
del PIB del país se destinó al gasto en instituciones educativas, cifra ligeramente
mayor que el promedio de la OCDE (6.1%), pero menor que en otros países de
América Latina, como Argentina (7.2%), Chile (6.9%) y Colombia (6.7%). Sin
embargo, a pesar de la inversión de México destinada a la educación, ha sido
insuficiente para que las instituciones puedan incrementar a la totalidad el nivel de
19
En África al sur del Sahara, por ejemplo, las medidas de estabilización y de ajuste estructural
aplicadas durante los decenios de 1980 y 1990 han resultado ineficaces en la mayoría de los países
para aumentar la inversión y el crecimiento económico (OIT, 2005).
56
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación cobertura de su formación educativa, debido a que el aumento de la cobertura y el
acceso a la educación constituyen dos objetivos prioritarios en los compromisos de
desarrollo educativo a nivel nacional e internacional (CEPAL, 2010). La cobertura
educativa se entiende como la garantía de un cupo disponible para cada una de las
personas en edad de asistir a la escuela, representando la oferta básica que el
sector público puede comprometerse a otorgar. Es decir, expresa la relación
cuantitativa entre la población escolar total de un nivel educativo determinado,
independientemente de la edad de los individuos matriculados y la población total
que integra el grupo de edad al que teóricamente corresponde ese nivel. El indicador
generalmente se expresa como un porcentaje y se interpreta en términos de la
capacidad del sistema educativo para matricular alumnos en un nivel específico
(Ordorika y Rodríguez, 2012).
Según los datos de la Secretaría de Educación Pública (SEP), la cobertura por nivel
educativo alcanzó, en el ciclo 2012-2013, los siguientes valores relativos: 93.3% en
secundaria20, 66.3% en media superior, 29.1% en educación superior. No obstante,
a pesar de que existe una tendencia creciente en el indicador de cobertura bruta
para todos los niveles escolares que integran el Sistema Educativo Nacional, México
aún no ha alcanzado un nivel de cobertura suficiente que pueda hacer frente a los
requerimientos demográficos actuales. En comparativa internacional, México tiene
cobertura educativa universal entre a población de 5 a 14 años, como en casi todos
los países de la OCDE. No obstante, el país tiene una de las menores proporciones
de jóvenes de 15 a 19 años matriculados en educación (53%), a pesar de tener la
población más grande de este rango de edad de su historia. Solo Colombia (43%)
y China (34%) tienen tasas de matriculación más bajas. Mientras que en México
esta proporción aumentó en 11 puntos porcentuales desde 2000, sigue siendo más
baja que el promedio de la OCDE de 84% y que la proporción observada en otros
20
Se omiten los datos de educación preescolar y primaria, debido a que el grupo de jóvenes sin
acceso al empleo y a la educación comprende las edades de 14 a 29 años. También, es a partir del
nivel de enseñanza secundaria cuando los jóvenes tienen mayor incidencia a abandonar los
estudios, por lo que, son más vulnerables a pertenecer al grupo de jóvenes objeto de nuestro estudio.
En suma, la población joven en el nivel de secundaria necesita mucho apoyo por parte del sistema
escolar para seguir integrados dentro del sistema educativo.
57
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación países de América Latina, como Argentina (73%), Brasil (78%) y Chile (76%).
Conforme avanza la edad, disminuye la cobertura educativa. Aunque la cobertura
de educación superior en México es de casi el 30%, lo cual indica que ha ido
creciendo desde el ciclo 1990-1991 (13.4%), sigue presentando un rezago de 50%
frente a Estados Unidos. Aun así, las generaciones más jóvenes alcanzan niveles
educativos más altos que las generaciones mayores. El porcentaje de personas de
25 a 34 años que tiene un título universitario o de educación superior es casi el
doble (23%), al de las personas de 55 a 64 años que tienen ese mismo nivel (12%).
Sin embargo, aun cuando el porcentaje de egresados universitarios ha aumentado,
sigue estando muy inferior a la media de países de la OCDE (39%), de Venezuela
(44%), de Argentina (60%) y, de la media de los países europeos (65%). La cantidad
de jóvenes en la edad de cursar la educación superior es una de las más grandes
en la historia de México, el bono demográfico representa una importante ventana
de oportunidad, pero solamente 29 de cada 100 jóvenes (19-23 años) está
matriculado en alguna institución de educación superior, lo que indica que más de
10 millones están fuera del sistema y se encuentran en una situación de desigualdad
de oportunidades para encontrar un empleo (García y Martínez, 2014). Debido a lo
anterior, el objetivo 3 de la Meta Nacional México con Educación de Calidad del
Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 plantea asegurar mayor cobertura, inclusión
y equidad educativa entre todos los grupos de la población para la construcción de
una sociedad más justa. El desafío de ampliar la cobertura, particularmente en la
educación media superior y superior, es significativo y requiere de una adecuada
planeación del crecimiento de los servicios a fin de obtener el mayor beneficio en el
uso de los recursos disponibles. Tal como lo especifica el Compromiso 14 del Pacto
por México, se asegurarán los recursos presupuestales necesarios para
incrementar la calidad y garantizar en al menos al 80% la cobertura en educación
media superior y en al menos 40% la educación superior.
En esta misma línea, tanto la matriculación como los niveles de cobertura de la
educación son inferiores en los estados con altos índices de pobreza (Banco
Mundial, 2005). Por lo tanto, existen enormes desigualdades regionales en el
58
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación acceso a la educación y en la calidad de la educación (Banco Mundial, 2005; 2008).
Dificultades como las distancias en las zonas rurales, la pobreza, la desnutrición, el
trabajo infantil, entre otros, pueden impedir el acceso de las personas al sistema
educativo (CEPAL, 2010). Según Ordorika y Rodríguez (2012), en México la
distribución por estados de la tasa de cobertura en los distintos niveles escolares
muestra, en general, la persistencia de brechas asociadas a la condición
socioeconómica prevaleciente en las distintas regiones del territorio nacional. Sin
embargo, las diferencias observadas entre los niveles de educación básica y los de
educación media superior y superior muestran un desempeño claramente
diferenciado entre niveles. A partir de la educación secundaria, pero con claridad en
los niveles de enseñanza media superior y superior se manifiesta una relación entre
la condición socioeconómica de los estados y las capacidades de atención a la
demanda educativa. En la media superior, los estados con los mayores índices de
pobreza tienen niveles de cobertura consistentemente inferiores a la media
nacional. En el nivel de educación superior esta pauta se repite aunque alcanza un
nivel todavía más agudo. Sin embargo, para demostrar empíricamente lo anterior
señalado, definimos en este estudio un análisis correlacional entre los niveles de
cobertura educativa y el índice de pobreza en México. Así, los resultados de este
análisis comprueban que, elevados índices de pobreza están relacionados en
mayor medida con bajos niveles de cobertura de educación superior (Tabla 2).
59
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación Tabla 2 Tasa bruta de cobertura por nivel educativo e índice de pobreza de las entidades federativas Ciclo escolar 2012-­‐2013
Entidad Federativa Población total en Población total en Población total en TBC TBC TBC TBC Índice de 1 edad de educación 2 edad de educación 3 edad de educación 4 5
Secundaria
Media Superior
Superior
Media Pobreza secundaria media superior superior
Aguascalientes
95.3
76 005
64.6
73 786
34.7
114 644
64.8
37.8
Baja California
94.3
192 271
69.5
190 657
30.7
304 170
64.9
30.2
Baja California Sur
90.7
38 235
73.0
37 695
29.4
62 894
64.4
30.1
Campeche
90.0
49 204
63.9
50 127
29.9
81 662
61.3
44.7
Chiapas
83.7
344 082
66.3
330 033
14.8
488 879
54.9
74.7
Chihuahua
92.0
204 301
67.5
198 956
34.0
310 180
64.5
35.3
Coahuila
93.3
164 598
63.4
160 663
32.4
249 979
63.0
27.9
Colima
86.0
37 244
68.1
37 836
32.6
62 745
62.2
34.4
Distrito Federal
113.8
416 016
101.8
426 688
60.1
737 032
91.9
28.9
Durango
91.8
105 613
73.8
102 189
26.0
156 365
63.9
50.1
Guanajuato
91.2
356 045
54.5
346 843
19.0
528 165
54.9
44.5
Guerrero
86.8
233 711
55.6
225 935
17.4
331 105
53.3
69.7
Hidalgo
99.0
161 780
71.0
159 529
29.5
247 787
66.5
52.8
Jalisco
92.3
438 234
61.4
434 053
28.1
700 547
60.6
39.8
México
93.6
913 351
60.6
898 491
23.7
1 439 334
59.3
45.3
Michoacán
87.0
270 870
58.4
269 144
22.1
420 164
55.8
54.4
Morelos
94.6
103 725
69.0
104 842
27.9
167 859
63.8
45.5
Nayarit
92.4
65 346
69.4
64 817
29.2
103 161
63.7
47.6
Nuevo León
98.4
259 706
62.5
254 928
38.8
413 987
66.6
23.2
Oaxaca
90.6
248 311
58.0
241 309
17.4
358 651
55.3
61.9
Puebla
90.8
371 648
69.1
367 553
32.4
558 822
64.1
64.5
Querétaro
94.2
113 882
62.2
112 620
29.3
180 206
61.9
36.9
Quintana Roo
87.1
79 408
65.1
80 651
19.0
140 482
57.1
38.8
San Luis Potosí
94.0
164 814
62.5
160 689
26.0
244 174
60.8
50.5
Sinaloa
92.2
168 001
77.4
165 496
38.2
257 063
69.3
36.3
Sonora
96.5
158 177
71.8
154 959
38.6
246 133
69.0
29.1
Tabasco
97.3
135 718
73.4
134 446
30.5
215 952
67.1
49.7
Tamaulipas
91.2
187 326
66.2
182 848
34.8
293 870
64.1
38.4
Tlaxcala
95.6
73 808
72.6
72 241
24.6
112 868
64.3
57.9
Veracruz
90.6
457 712
61.8
456 164
22.9
701 282
58.4
52.6
Yucatán
91.2
112 181
64.2
114 635
30.8
189 237
62.1
48.9
Zacatecas
93.9
93 101
62.9
90 625
26.4
139 284
61.1
54.2
Nacional
93.3
6 794 424
66.3
6 701 446
29.1
10 558 684
62.9
45.5
Notas: 1/ De 13 a 15 años de edad. 2/ Incluye Profesional Técnico y Bachillerato (de 16 a 18 años de edad). 3/ No Incluye Posgrado (de 19 a 23 años de edad). La TBC Superior incluyendo Posgrado (de 19 a 24 años de edad) es de 26.3%. 4/ Es la TBC promedio de Secundaria, Media superior y Superior (no incluye posgrado). 5/ Dato en porcentaje para año 2012. Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la Secretaría de Educación Pública, Reporte de indicadores educativos. Conapo, Proyecciones de la población de México 2000-­‐2050. INEGI, Censo de escuelas, maestros y alumnos de educación básica y especial. Atlas educativo. Coneval, Evolución de la pobreza en México. 60
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación Ahora bien, uno de los factores inherentes al incremento de los jóvenes sin acceso
al empleo y a la educación está definido por los niveles de cobertura educativa, lo
cual implica una mayor o menor escolaridad acumulada en los jóvenes (Arceo y
Campos, 2011; Pederzini, 2011). Esto es defendido por los argumentos expresados
reiteradamente por los empresarios y por algunos funcionarios, los cuales
responsabilizan al sector educativo en México por la escasez de oportunidades
educativas. Inequívocamente, la oferta escolar de las instituciones educativas
públicas es ampliamente rebasada por la demanda estudiantil, que no deja de
crecer. Como se mencionó anteriormente, este fenómeno se refleja en mayor
medida en las universidades públicas mexicanas. El caso de la UNAM ilustra esta
última afirmación. En el proceso de selección de mayo 2014 más de 56 mil
aspirantes se inscribieron, pero la UNAM sólo aceptó a 7,890 jóvenes, menos de
14%. Entonces, los jóvenes menos educados presentan mayores desventajas
laborales dentro del contexto de la desigualdad de oportunidades educativas. No
obstante, al analizar la cobertura educativa como factor que propicia la inactividad
laboral y educativa de los jóvenes, es imposible dejar de lado las características del
lugar de residencia. Tal como se demostró, en la relación cobertura-condición
socioeconómica regional, se observa que los jóvenes que viven en áreas rurales
son más proclives de pertenecer al grupo sin acceso al empleo y a la educación
(Pederzini, 2011), pues las oportunidades educativas y laborales que se ofrecen en
el lugar de residencia son determinantes y la posibilidad de encontrar un trabajo
puede influir las aspiraciones educativas y laborales de los jóvenes. Para
ejemplificar lo anterior referimos el estudio de Vargas y Cruz (2012) enfocado hacia
las regiones norte21 y pacífico sur22 de México. Del análisis de esta investigación
concluimos que, la población joven que no estudia y no trabaja es mayor en las
regiones donde se presentan menores índices de cobertura educativa y donde los
niveles de desigualdad de oportunidades educativas son de mayor proporción. Así,
en el pacifico sur la cobertura educativa en el nivel medio superior y superior es muy
baja, pues solo existen en promedio 28.8 inmuebles escolares por entidad federativa
21
La región norte comprende a las entidades Tamaulipas, Nuevo León, Coahuila, Chihuahua, Sonora
y Baja California.
22
La región pacífico sur comprende a los estados Chiapas, Guerrero y Oaxaca.
61
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación contra 47.6 inmuebles en el
norte.23 Respecto a las variables relativas
a los
mercados laborales a nivel local, la tasa de empleo juvenil es, de igual manera,
significativamente superior en el norte (18.3%) que en el pacífico sur (10.6%); sin
embargo, la proporción de la población joven que trabaja por cuenta propia24 en el
sur (17.4%) es casi una quinta parte mayor que en el norte (13.9%), lo cual es un
reflejo de la falta de oferta laboral formal y la escasez de oportunidades educativas
en el sur (Tabla 3).
Tabla 3 Características educativas y laborales de los estados donde viven los jóvenes por regiones 2T 2014
Variables Frontera norte Pacífico sur 48.6
36.5 47.6
28.8 18.3
10.6 % Empleo juvenil independiente (PEA juvenil ocupada independiente) 13.9
17.4 Total de municipios 276
769 % TBC Media en MS y S
1 2 % Número de escuelas en MS y S 3 % Empleo juvenil (PEA juvenil ocupada) 4 Notas: 1/ Promedio de la tasa bruta d e cobertura. Incluye los n iveles: media superior y superior. Ciclo escolar 2012-­‐2013. 2/ Incluye escuelas e instituciones educativas. 3/ Cálculo al segundo trimestre de la ENOE p ara los jóvenes de 14 a 29 años de edad. Estimación d el total d e la PEA juvenil ocupada. 4/ Cálculo al segundo trimestre de la ENOE p ara los jóvenes de 14 a 29 años de edad. Estimación d el total d e la PEA juvenil ocupada e independiente. Fuente: Adaptado de Vargas y Cruz (2012) a partir de los datos de la Secretaría de Educación Pública, Reporte de indicadores educativos. INEGI, ENOE 2T 2014. 23
Observamos que en la región pacífico sur existe una mayor cantidad escuelas e instituciones
educativas que en la región norte. Sin embargo, un gran número de ellas corresponde a la educación
básica, no así, en el nivel medio superior y superior. Por lo que, como era de esperarse, en la región
norte se tiene en consideración la importancia que tiene para los jóvenes la continuación de sus
estudios a partir de la educación básica, ya que jóvenes con niveles educativos más altos tienen
mayores posibilidades de ingresar al mercado laboral.
24
Se refiere a las personas ocupadas que desempeñan su oficio o profesión, solas o asociadas con
otros; no tienen trabajadores remunerados a su cargo, pero pueden disponer de trabajadores
(familiares o no familiares) sin pago alguno.
62
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación 2.3. Rigidez del sistema educativo
El sistema educativo en México está caracterizado por su alto grado de rigidez. Díaz
de Cossío (1998) señala que, la educación en México está regulada hasta la más
pequeña minucia y es difícil salirse de las normas, además, los programas
educativos de la mayoría de las instituciones de educación son extraordinariamente
rígidos y no permiten la innovación ni la libertad de elección de los planes de estudio.
La rigidez del sistema educativo explica que se cuente con tasas de deserción25
escolar tan altas en este país. Durante el ciclo 2012-2013, los niveles de deserción
escolar fueron: 5.3% en secundaria, 14.5% en media superior (20.8% profesional
técnico, 13.9% bachillerato) y, 7.6% en educación superior. Como puede
observarse, los grandes problemas se originan en el nivel de educación media
superior, ya que terminada la educación obligatoria, nada fuerza estrictamente a los
jóvenes a permanecer en el sistema educativo y se les abre la posibilidad de
abandonarlo en dirección al mercado de trabajo o simplemente al hogar (Fernández
et al., 2010). Todo esto aunado a que, sólo 29% de la población en edad de cursar
el nivel profesional tiene acceso a él, lo cual no solamente se debe a cuestiones
económicas, sino también al desánimo de los jóvenes y al desinterés de los tutores.
Un sistema educativo rígido contribuye al incremento del número de jóvenes sin
acceso al empleo y a la educación, debido a la deserción escolar. La rigidez
educativa está basada en los sistemas de administración burocráticos, la
inflexibilidad de los planes de estudio y, en el estricto marco educativo sobre los
criterios de desempeño mínimo para los alumnos. En primer lugar, una de las áreas
más críticas de la educación pública en México (especialmente en las
universidades) es la que tiene que ver con el trabajo administrativo, no solamente
porque el sistema está constituido fundamentalmente por instituciones grandes,
sino también porque aún se encuentra creciendo sin una adecuada distribución de
matriculación por áreas de conocimiento y por regiones geográficas del país. La
25
Es el total de alumnos que abandonan las actividades escolares antes de concluir algún grado o
nivel educativo, expresado como porcentaje del total de alumnos inscritos en el ciclo escolar.
63
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación relación entre las instituciones educativas y la orientación gubernamental es
ambigua. Las políticas oficiales reconocen que el excesivo crecimiento sin
planificación no es el adecuado, y ha promovido la creación de nuevas instituciones
para satisfacer la demanda educativa, como las Universidades Tecnológicas (Ruiz,
1993). Sin embargo, los estudiantes potenciales prefieren acceder a las
universidades públicas, aunque la educación tecnológica parece ofrecer mejores
expectativas laborales que las universidades públicas (dependiendo de la
especialización estudiada). Esto probablemente sea asociado con la percepción
que se tiene sobre el prestigio y mejores posibilidades de movilidad social de la
enseñanza universitaria, en comparación con otras áreas de educación superior, a
pesar de que, las autoridades y los expertos han advertido que algunas profesiones
se encuentran saturadas con los niveles actuales de egresados, por lo tanto, la
oferta de trabajo para los egresados ha decrecido (ANUIES, 2003). Para ello y otras
circunstancias, muchas universidades públicas son organizaciones de gran tamaño
en cuanto al espacio físico que ocupan, por su dimensión demográfica, por el
número de personas empleadas, por la infraestructura y, por los recursos
económicos que tienen. A pesar de que, en teoría, la administración no debería ser
el problema principal, las universidades públicas han llegado a ser estructuras
altamente burocráticas (Casanova y Rodríguez, 1999; Cazés et al., 2000). Esto
introduce tensiones adicionales a las relaciones entre actores los institucionales, lo
que induce a la discusión sobre la eficiencia del personal, las características de sus
contratos laborales, los sistemas de normas y sanciones, etc. Además, debido a la
autonomía de las universidades públicas mexicanas, el gobierno mantiene una
particular relación indirecta con ellas, a través del presupuesto o de las principales
directrices en materia de políticas educativas. Los académicos, aunque son parte
de la institución, no se sienten parte del equipo laboral, por lo que, sus relaciones
con la burocracia universitaria presentan particularidades bastante negativas
(Varela, 1988). Estas universidades se han convertido en complejas organizaciones
en donde la parte administrativa a menudo se convierte en un objetivo por sí mismo,
lo que ocasiona, que influya en el aumento del número de estudiantes que prefieren
64
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación optar por la deserción del sistema, o bien, en raras ocasiones, su ingreso en
instituciones privadas (Varela, 2006).
En cuanto a la inflexibilidad de los planes de estudio, podemos mencionar que, para
lograr la modificación de un plan de estudios, aunque sea una sola materia, se dan
procesos extraordinariamente laboriosos. Los primeros que deben reunirse son los
profesores de las asignaturas formados en cuerpos colegiados y comités de
especialidad, los que naturalmente necesitan de empleados asistentes para
procesar todo el papel que se produce. A veces como el trabajo es tan detallado,
los profesores tienen que ser relevados de sus clases mientras lo realizan. Este es
un proceso que se vuelve tenso porque cada profesor que interviene desea mayor
tiempo para su materia. Una vez que al nivel de escuela se tiene una propuesta de
modificación o creación de carrera y se aprueba por su Consejo Técnico, tiene que
someterse a cuerpos colegiados y funcionarios, lo que le añade por lo menos otros
dos años, antes de autorizarse. Una vez hecho el proyecto del plan de estudios,
resulta en documentos que tienen que someterse nuevamente a varios cuerpos
colegiados porque deben hacer las observaciones en cada etapa. Esta es una
pequeña muestra del grado de control de la organización que se tiene en las
universidades sobre sus escuelas o facultades. Un proceso que se ha ido haciendo
cada vez más rígido con el paso de los años, hasta dejar a las escuelas sin ninguna
posición de tomar decisiones importantes en materia de docencia, que puedan llevar
a cabo por sí mismas, sin autorizaciones oficiales previas. No se pueden ir
añadiendo asignaturas con profesores que traen nuevos conocimientos y enfoques,
porque las materias optativas están rígidamente controladas en el plan de estudios
de instituciones educativas nacionales. Los alumnos no tienen ninguna libertad de
elección. En internet se pueden encontrar más de cien mil cursos a distancia de las
universidades más importantes del mundo que no se pueden tomar porque no están
descritos en el plan de estudios. No se pueden tomar cursos en otra escuela, ni
siquiera en otra carrera. Cuando se estableció en México el sistema de créditos, se
pensó que, como en otros países, ayudaría al tránsito de los estudiantes de unos
estudios a otros, porque llevarían consigo sus créditos. Pero no fue así. El sistema
65
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación de créditos solamente ha servido para hacer más rígida la armadura de los planes
de estudios, evitar planes que se salgan de los mínimos de créditos establecidos y
aumentar el control organizacional (Díaz de Cossío, 1998). El proceso es tan lento
que, al igual que con el sistema de administración educativa, los alumnos ante el
cansancio por la espera de revalidación de créditos en las materias prefieren
desertar y pasar a la inactividad educativa.
Por último, un estricto marco educativo sobre los criterios de desempeño mínimo
para los alumnos en el que se considere la modalidad de reprobación26, incentiva la
deserción escolar. Las tasas de reprobación escolar, en el ciclo 2012-2013,
alcanzaron los siguientes valores relativos: 14.5% en secundaria y 31.9% en media
superior (30.4%
profesional técnico, 32.0% bachillerato). Pero, los repetidores
acaban dejando los estudios. Las repeticiones son la gran perversión del sistema
educativo. En los mejores países de Europa no se repite curso salvo en los casos
muy excepcionales. Es obvio que el repetidor no gana nada y son muy pocos los
que consiguen salir adelante después de un ciclo de repetición. Los informes que
miden el rendimiento escolar como el Programa Internacional para la Evaluación de
Estudiantes (PISA, por sus siglas en inglés)27 de la OCDE, detallan diferencias
mínimas que entre deserción y reprobación escolar se llegan a hacer enormes. Es
decir, son originados por problemas estructurales (Fernández et al., 2010).
A manera de resumen concluimos que una condición necesaria aunque no
suficiente para que los jóvenes obtengan un título académico es que se mantengan
escolarizados los años necesarios para hacerlo. Pero el hecho es que son pocos
los jóvenes que terminan su ciclo educativo. Por ejemplo, la eficiencia terminal28 en
26
Es la proporción de alumnos que finalizaron el ciclo escolar pero que no cumplieron los requisitos
para ser promovidos del grado o nivel educativo que finaliza.
27
La prueba PISA es un estudio realizado cada tres años por 65 países y coordinado por OCDE,
que busca evaluar la medida en que los alumnos de 15 años cerca del final de la educación
secundaria han adquirido los conocimientos y habilidades necesarias para la participación acabada
en sociedades modernas. La OCDE aclara que la evaluación no mide solamente si los alumnos
pueden reproducir el conocimiento, sino que examina también qué tan bien los alumnos pueden usar
lo que han aprendido y aplicarlo en contextos no familiares, tanto dentro como fuera de la escuela.
28
Corresponde al porcentaje de alumnos que concluyen oportunamente un nivel educativo de
acuerdo al número de años programados.
66
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación secundaria (84.5%) indica que, aún en el ciclo básico obligatorio, persisten grados
de pérdida escolar significativos. Es decir, cuando menos, más del 15% de los
inscritos en el Sistema Educativo Nacional no consigue concluir siquiera la
educación secundaria. La insuficiente eficiencia terminal es, al igual que en los
niveles de deserción, todavía más agudo en el nivel subsecuente, esto es, en la
educación media superior (63.3%), en donde el nivel profesional técnico refleja un
50.0% y, para bachillerato un 64.8%. Hablamos entonces de que todos estos
jóvenes que no obtuvieron su titulación académica accederán a empleos no
cualificados29, debido a que no exigen una formación obligatoria en su currículo; a
la informalidad y, en el peor de los casos a formar parte del grupo de jóvenes sin
acceso al empleo y a la educación.
2.4. Calidad y pertinencia del sistema educativo
La calidad del sistema educativo se entiende como la eficiencia de los procesos, la
eficacia en los resultados y la congruencia y relevancia de estos procesos y
resultados con las expectativas y demandas sociales. Es un ideal que nunca se
alcanza plenamente, pero se constituye en un punto de reflexión y búsqueda
permanentes para las Instituciones de Educación Superior (IES) en la docencia, la
investigación y la difusión. No obstante, la calidad del sistema educativo mexicano
ha estado en el centro del debate nacional e internacional. Prueba de ello son los
resultados de 2012 del PISA que colocan a México como uno de los países peor
evaluados en educación de los 65 que aplican este examen (OCDE, 2013). México
se ubica en lugar 53 de 65 en el área de Matemáticas, con una calificación promedio
de 413 puntos (en una escala de 0 a 1,000), superando a países latinoamericanos
como Uruguay (409 puntos), Costa Rica (407), Brasil (391) y Perú (368), pero muy
por debajo de las naciones y regiones asiáticas que encabezan en el ranking, como
Shanghai, China (613 puntos), Singapur (573), Hong Kong (561), China Taipéi (560)
y Corea del Sur (554 puntos). En cuanto a Comprensión de Lectura, México se sitúa
29
Por ejemplo, entornos laborales como el turismo y la construcción.
67
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación en la posición 52 de 65 con una calificación promedio de 424 puntos, por encima de
países de América Latina como Uruguay (411 puntos) y Brasil (410), pero debajo
de Chile y Costa Rica (ambos con 441 puntos). En Ciencias, los estudiantes
mexicanos evaluados obtuvieron una calificación promedio de 415 puntos, con lo
que el país se coloca en la posición 55 de 65 en este rubro, superando a países
latinoamericanos como Argentina (406 puntos), Brasil (405), Colombia (399) y Perú
(373 puntos). Sin embargo, se encuentra 165 puntos por debajo de Shanghai,
China, que encabeza el ranking con 580 puntos, le sigue Hong-Kong con 555
puntos, luego Singapur con 551, Japón con 547 y, Finlandia con 545 puntos. Este
examen fue aplicado a 33,806 estudiantes. No obstante, la calidad del sistema
educativo no puede entenderse desligada de la pertinencia de los planes o
programas de estudio, es decir, de la responsabilidad social como valor que
sustenta a la educación superior. La ineludible referencia a la responsabilidad social
de las IES se expresa en su permanente compromiso con el desarrollo nacional y
el bienestar de la población (ANUIES, 2006). En consecuencia, resulta adecuado
reflexionar sobre el sentido de la pertinencia de la educación superior en el contexto
actual.
La pertinencia debe nutrir la imagen de la educación superior como factor de
generación de conocimiento y mano de obra para el desarrollo económico del país
(OCDE, 1997; Banco Mundial, 2000). Esta debe buscar nuevos esquemas en la
organización del mercado laboral, y por lo tanto de las profesiones (Malagón, 2006).
Sin embargo, no ha sido así, ya que la actual situación del mercado laboral de
profesionistas es tan preocupante30 que ha logrado que la ANUIES (Asociación
Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior) en su documento
de planeación de la educación superior, consiguiera establecer como uno de sus
objetivos estratégicos lograr la pertinencia de las carreras o planes de estudio,
30
Además del fenómeno del desempleo han aparecido una serie de distorsiones en el mercado
laboral de profesionistas, tales como: la ocupación de puestos de trabajo que no requieren de
estudios universitarios (sobreeducación), la baja coincidencia de los conocimientos y habilidades
adquiridas en las instituciones de educación superior y las funciones desempeñadas (desfase de
conocimientos) y, los correspondientes bajos niveles salariales, entre otros.
68
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación concepto que si bien abarca varios ámbitos, la adecuada inserción en el mercado
laboral por parte de los egresados universitarios es una de sus dimensiones más
importantes (ANUIES, 2006).
Para el análisis del índice de pertinencia de los planes o programas de estudios en
el mercado laboral, haremos referencia a la investigación realizada en la
Universidad de Sonora, México, por Burgos y López (2010).31 En este estudio se
construye un indicador que incluye seis variables32 que reflejan de manera completa
la situación del mercado laboral de profesionistas. Los resultados reflejan que la
tasa de ocupación a nivel conjunto ascendió a 91.4%, pero solo es un reflejo parcial
de la situación del mercado laboral, pues implica que la gran mayoría de los
profesionistas se encuentran empleados, no obstante, no establece las condiciones
en las que se desarrolla laboralmente: sólo una parte de ellos tiene salarios
adecuados (53.8%),33 uno de cada cinco egresados realiza actividades laborales de
baja coincidencia con su carrera estudiada y ocupa puestos que no son de tipo
profesional, 26.2% tiene un nivel educativo superior al que requiere el puesto que
desempeña y, alrededor del 16% no utiliza plenamente los conocimientos y
habilidades adquiridos en la universidad.
Ahora bien, el índice de pertinencia en el mercado laboral refleja una gran
heterogeneidad por carrera, cuyo índice va desde 95.19 a 52.06. Por un lado las
carreras con mejor situación dentro del mercado laboral son Arquitectura, Medicina,
Ingeniero Civil, Ingeniero Minero, Agronomía, Tecnología Electrónica, Enfermería y
31
En este estudio se utilizan datos de una encuesta realizada a egresados de una universidad
pública estatal de México, la Universidad de Sonora. El cuestionario y en general la metodología
utilizada para su realización sigue los lineamientos de la ANUIES (1998). Para efectos de la presente
investigación se añadió un conjunto de preguntas al cuestionario para captar las diversas
características del mercado laboral de profesionistas tanto a nivel de conjunto como de carreras
específicas. El universo de estudio lo constituyeron 2,531 egresados.
32
Estas variables son: tasa de empleo, nivel salarial, tipo de puestos ocupados, nivel de coincidencia
entre el grado educativo y el empleo, nivel de coincidencia de la carrera profesional con el empleo y,
nivel de coincidencia entre conocimientos y empleo.
33
El estudio contempla cuatro grupos salariales. En el primer grupo están los que ganan hasta
$4,787 mensuales, en el segundo los que ganan más de $4,787 hasta $7,979, en el tercer grupo los
que ganan más de $7,979 hasta $15,957 y, en el último los que devengan más de $15,957
mensuales.
69
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación Ciencias de la Computación. Por otra parte, las carreras cuyo índice de pertinencia
en el mercado laboral fue bajo fueron: Sociología, Ciencias de la Comunicación,
Trabajo Social, Matemáticas, Licenciado en Desarrollo Regional y Administración
de Recursos Naturales, Administración Pública y Literaturas Hispánicas (Tabla 4).
70
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación Tabla 4 Índice de pertinencia de los planes o programas de estudios en el mercado laboral Porcentaje de profesionistas Programa Licenciado en Arquitectura Índice de Con alta coincidencia entre el empleo y: pertinencia
Ocupados El g
rado Los laboral salarial alto * profesionales educativo La carrera conocimientos Con nivel En puestos 100.0 86.2 93.1 96.6 93.1 100.0
95.19 Licenciado en Medicina 95.2 85.0 100.0 90.0 100.0 95.0
94.56 Ingeniero Civil 91.1 97.6 92.7 90.2 95.1 97.6
94.45 100.0 63.6 90.9 81.8 90.9 100.0
88.14 Ingeniero Minero Ingeniero Agrónomo 83.3 80.0 90.0 80.0 90.0 100.0
87.56 Ingeniero en Tecnología Electrónica
100.0 77.8 88.9 88.9 66.7 100.0 87.36 Licenciado en Enfermería 100.0 43.2 94.6 86.5 100.0 97.3
87.12 Licenciado en Ciencias de la Computación
89.5 47.1 88.2 100.0 100.0 94.1 86.68 Ingeniero Químico
Licenciado en Enseñanza del 81.3
69.2
76.9
92.3
92.3
100.0
85.63
100.0 48.0 100.0 64.0 96.0 100.0
84.87 100.0
66.7
100.0
83.3
66.7
83.3
83.61
Licenciado en Economía
83.3
60.0
93.3
100.0
73.3
86.7
83.03
Licenciado en Contaduría Pública
94.0
55.1
76.9
80.8
85.9
92.3
81.06
Ingeniero Industrial y de Sistemas
88.5
69.6
88.0
66.3
78.3
81.5
78.98
Licenciado en Derecho
92.6
56.3
82.1
70.5
75.9
78.6
76.23
Licenciado en Psicología
95.5
40.5
81.0
76.2
81.0
81.0
76.00
Licenciado en Historia
85.7
50.0
83.3
66.7
83.3
83.3
75.61
100.0
36.8
84.2
52.6
84.2
84.2
73.84
Inglés
Licenciado en Geología
Licenciado en Artes
Químico Biólogo
91.3
23.8
81.0
82.5
77.8
81.0
72.99
Licenciado en Administración
85.8
52.6
66.0
62.9
78.4
85.6
72.09
Licenciado en Sociología
92.9
46.2
84.6
53.8
69.2
76.9
70.80
Licenciado en Ciencias de
Comunicación
Licenciado en Trabajo Social
85.5
44.7
70.2
59.6
66.0
76.6
67.27
93.1
29.6
81.5
70.4
59.3
66.7
66.88
Licenciado en Matemáticas
92.9
7.7
84.6
76.9
69.2
53.8
64.23
Licenciado en Desarrollo Regional y Admón. de Recursos Naturales
Licenciado en Administración 88.9 50.0 75.0 50.0 50.0 62.5
62.94
92.9 38.5 57.7 57.7 61.5 61.5
61.79
84.6
18.2 45.5 45.5 54.5 63.6 52.06
91.4
53.8
81.5
73.8
80.2
84.4
Pública
Licenciado en Literaturas
Hispánicas
Total Institucional
* En el primer grupo están los que ganan hasta $4,787 mensuales, en el segundo los que ganan más de $4,787 hasta $7,979, en el tercer grupo los que ganan más de $7,979 hasta $15,957 y, en el último los que devengan más de $15,957 mensuales. Fuente: Burgos y López (2010). En este sentido, para comprobar empíricamente la manera en que incide el índice
de pertinencia de los planes o programas de estudios de la Universidad de Sonora,
71
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación México, en las variables del mercado laboral expuestas en la Tabla 4, definimos en
el presente estudio un modelo de análisis de correlación. Los resultados de dicho
análisis demuestran que, tal como se mencionó anteriormente, la pertinencia en los
planes o programas de estudios está más relacionada con los niveles salariales y
los tipos de puestos profesionales, no así, con el incremento en el nivel de
empleabilidad de los jóvenes en el mercado laboral como suponíamos al inicio de
esta investigación. Entonces, deducimos que las IES no están formando un capital
humano que posea los requisitos en términos de conocimientos y experiencia
profesional de los perfiles demandados por las empresas para realizar las tareas
con mayor productividad, en consecuencia, los ingresos de los egresados
universitarios no corresponden a su alto nivel educativo. Las instituciones de
educación no han logrado adoptar un modelo único de desarrollo, lo que se ha
traducido en una relación diferenciada con el mercado laboral. También, la
heterogeneidad de los mercados laborales configuran una amplia gama de
demandas que no están todas expresadas en las políticas públicas hacia la
educación superior, particularmente aquellas de las pequeñas y medianas
industrias, empresas familiares, artesanales y, del sector informal, con escasa
capacidad para establecer un mecanismo de vinculación con las IES y que
constituyen por mucho la principal fuente generadora de empleos. Esa es quizá una
razón por la cual el sistema de educación superior, no ha sabido reorientar la
matrícula en correspondencia con el mercado moderno de trabajo según las líneas
de política educativa.
2.5. El sistema dual de formación profesional
Las economías avanzadas difieren sustancialmente en la medida en que la
coordinación entre el sistema educativo y el mercado laboral han sido
institucionalizadas (Culpepper y Thelen, 2008). Para establecer esta coordinación
se define un sistema dual en el que se combinan la formación profesional con la
formación en el lugar de trabajo. Algunos estudios demuestran que, en los países
72
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación en los cuales se han aplicado estos sistemas de aprendizaje, los jóvenes enfrentan
menores riesgos de desempleo (por ejemplo, Shavit y Müller, 1998; Gangl, 2001;
Breen, 2005), además de una más ‘suave’ transición ‘escuela al trabajo’ (por
ejemplo, Wolbers, 2007). En cuanto al problema de los jóvenes sin acceso al empleo
y a la educación, se puede esperar que la aplicación de estos programas evite la
deserción de los alumnos del sistema educativo, proporcionando una alternativa
atractiva respecto a la orientación académica a partir de la educación secundaria.
En esta misma línea, esta coordinación puede garantizar que los planes de estudio
sean regularmente el reflejo de la actual demanda de los empleadores,
incrementando la fiabilidad de las credenciales educativas, además de facilitar el
flujo de información entre el sistema educativo y el mercado laboral, y lograr bajar
los costos de la rotación laboral (Shavit y Müller, 1998).
La participación de las empresas en la formación debe ser visualizada como una
alternativa preferente para la educación continua de los jóvenes. Los jóvenes
formados son observados de cerca y seleccionados, esto crea una oportunidad de
proyección para los empleadores (Ryan, 1998). Al observar a los jóvenes en el
trabajo, los empleadores pueden obtener una indicación fidedigna del nivel de
productividad de los estudiantes y, por consiguiente, estar mejor informados a la
hora de decidir la contratación de la persona (Acemoglu y Pischke, 1998; Breen,
2005). En suma, se espera que el sistema dual de formación profesional reduzca el
riesgo de los jóvenes de pertenecer al grupo sin acceso al empleo y a la educación.
Esto debido a que, fortalece la integración de los jóvenes en el sistema educativo y
de formación, facilita la transición de los mismos de la ‘escuela al trabajo’ y,
estabiliza su carrera inicial en el mercado de trabajo.
Según el estudio de la Eurofound (2012a, 2014) para los Estados miembros de la
UE con datos de la Eurostat, la escala del sistema dual de formación profesional es
medida como la proporción de alumnos matriculados al finalizar la educación
secundaria, combinando programas profesionales y técnicos, basados en el trabajo
(OCDE, 2012). Los resultados se fundamentan en la operación de la agrupación de
73
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación datos y de efectos aleatorios. En el Tabla 5 se confirman los estudios comparativos
de los países que consideran que el sistema dual tiene un efecto positivo en la
integración de los jóvenes en el mercado laboral. Si controlamos los efectos fijos en
cada país, la relación del sistema dual persiste en niveles marginales de
significatividad. No obstante, los resultados de los dos efectos fijos deben ser
interpretados con precaución porque el tamaño del sistema dual no varía mucho a
través del tiempo: el sistema dual, habitualmente es de tamaño específico y de
características fijas. Los coeficientes estimados indican que, el aumento en la tasa
de los estudiantes al finalizar la educación secundaria que asisten al sistema dual
de formación, disminuye en 1 punto porcentual la tasa de jóvenes sin acceso al
empleo y a la educación, esto es, aproximadamente 0.04-0.09 puntos porcentuales.
Tabla 5 Sistema dual de formación profesional y efectos en la tasa de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación Agrupación MCO Efectos aleatorios Efectos fijos Efectos fijos con
covariantes -­‐0.09*** -­‐0.07** -­‐0.07* -­‐0.04 (-­‐3.87) (-­‐2.05) (-­‐1.86) (-­‐1.42) Efectos fijos por país No No Sí Sí Tasa de desempleo adulto No No No Sí Tamaño del sistema dual Notas: N=206 observaciones anuales de los paises miembros d e la UE. *=p<0.10; **=p<0.05; ***=p<0.01. T-­‐
estadísticas reportadas en p aréntesis. MCO (Mínimos Cuadrados Ordinarios) con errores estándar de p anel corregido. Fuente: Adaptado de la Eurofound (2012a, 2014). 2.6. El papel de las empresas en la capacitación laboral
Actualmente, el 43% de las empresas mexicanas no encuentran los trabajadores
calificados que requieren y en algunos sectores este porcentaje supera el 80% (BID,
2014). Asimismo, solamente uno de cada 10 empleadores reconoce que existen
profesionistas cualificados, debido a que prevalece una marcada desconexión entre
los requerimientos del mercado laboral y el sistema de desarrollo de habilidades. Es
74
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación una realidad que cada vez los jóvenes tienen niveles educativos más altos, sin
embargo, esto no quiere decir que a su vez sean más productivos. Muestra de ello
es que, en México la escolaridad promedio creció casi 33%, al pasar de 6.7 a 8.9
años, pero, la productividad per cápita apenas se incrementó en un 10%. Aunado a
lo anterior, las oportunidades de capacitación en el sector productivo son reducidas
y desiguales, al tiempo que no logran cubrir las lagunas de todo el sistema
educativo, pues el 63% de los trabajadores no participan en programas formales de
capacitación y, únicamente el 37% de los trabajadores ha tomado cursos de
capacitación en los últimos meses (Tuirán, 2014). Tal como lo señala Martínez
(2014), en México sólo el 0.01% del PIB se destina a la capacitación para el trabajo.
Para enfrentar el inconveniente de la falta de capacitación, hoy en día muchas
empresas están capacitando a los jóvenes que contratan ante la escasez de capital
humano en la que se encuentran los egresados universitarios. Según el estudio de
García y Martínez (2014), el 62% de un total de 499 empresas encuestadas para el
análisis
de
su
investigación,
manifestaron
que
cuentan
con
programas
estructurados y bien armados para capacitar a sus empleados jóvenes.34 Estos
programas son más que simples orientaciones o inducciones a los valores de la
empresa; son sesiones de trabajo, talleres, certificaciones y, simuladores en los que
se busca inculcar habilidades ‘suaves’ y ‘duras’.35 Sin embargo, las IES no pueden
darlo todo, sino que, cada empresa es diferente y podrá tener necesidades de
capital humano
únicas y cambiantes a lo largo de la vida productiva de sus
trabajadores. Además, la capacitación continua es uno de los factores más
importantes en la satisfacción de los empleados y la creación y mantenimiento de
una cultura organizacional innovadora y competitiva. Pero cuando la capacitación
34
Ver la Encuesta Nacional de Competencias 2014: “Lo que las empresas buscan y no encuentran
en los jóvenes universitarios”, Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. (CIDAC).
35
Las capacidades ‘suaves’ son intrapersonales e interpersonales, es decir, son aquellas
capacidades actitudinales requeridas para retener una buena interrelación con los demás,
habilidades de escuchar activamente, de comunicación, de liderazgo, de negociación, de análisis y,
de llegar a acuerdos. Estas capacidades son competencias transversales e incluyen el pensamiento
crítico, la ética y, la capacidad de adaptación al cambio. Las capacidades ‘duras’ se definen como
las destrezas técnicas requeridas o adquiridas para desempeñar determinadas tareas o funciones y
que se alcanzan y desarrollan por medio de la formación, capacitación, entrenamiento y, en
ocasiones en el mismo ejercicio de las funciones desempeñadas.
75
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación se ve obligada a cubrir competencias como escritura en español, matemáticas,
inglés o pensamiento lógico, de lo que estamos hablando es de una subsanación
injusta, tardía y onerosa a fallas en el sistema educativo del país; en otras palabras
es una especie de ‘doble impuesto’.36 Es injusto, ya que no recae en el actor
designado socialmente para ello, tardío porque consiste en inyectarle ortografía a
un joven que ya acumuló durante 15 años los efectos nocivos de no poder leer o
escribir bien, y oneroso porque, además de costarle dinero a las empresas, les quita
un recurso aún más escaso: el tiempo. En resumen, ningún país puede darse el lujo
de que sus jóvenes más educados no encuentren oportunidades laborales
atractivas y de calidad. Las consecuencias del desempleo, subempleo y ‘mal
empleo’37, son más destructivas en los jóvenes que en cualquier otro grupo social,
ya que los afecta en una etapa crítica de su formación como profesionistas,
ciudadanos, contribuyentes fiscales (tan importantes para solventar la seguridad
social de los demás miembros de la sociedad). Además, la inapropiada formación
en competencias de los jóvenes también pone un cuello de botella a las empresas
en su búsqueda de talento. Cuando ambas cosas ocurren de forma simultánea, es
porque existe una evidente falta de coordinación entre lo que el sector privado
necesita y lo que el sistema educativo está ofreciendo. El precio de esa
descoordinación se hará cada vez más alto e indudable para la sociedad.
Sin embargo, a pesar de la importancia que representan para los jóvenes los
programas de capacitación laboral en las empresas, aún no existen datos
específicos y concluyentes que demuestren que las personas que han participado
36
Competencias que deben tener los jóvenes según seis áreas de las empresas: capacidad de
negociación y resolución de conflictos, comunicación oral en español, toma de decisiones de forma
acertada y ágil, conocimientos básicos sobre uso de equipo y maquinaria y, comunicación oral en
inglés.
37
El término ‘mal empleo’ se refiere a la precariedad laboral. Esta se caracteriza por jornadas
superiores a las de la ley, ausencia de prestaciones, carencia de organización sindical, de contrato
legal y de seguridad social, los empleos son eventuales, no calificados y quedan al margen de las
contrataciones colectivas (Aranda, 2005; De Oliveira, 2006; Mora, 2006 y 2010). Además, la OIT
(2002) concibe al empleo precario como la relación laboral donde falta la seguridad, uno de los
elementos principales del contrato de trabajo, término que comprende al temporal, ocasional, a corto
plazo, estacional, a tiempo fijo, trabajo a domicilio y la subcontratación.
76
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación en estos programas de capacitación tengan un menor riesgo de pertenecer al grupo
de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación (Lunsing, 2007).
A modo de conclusión de este capítulo podemos decir que, solamente para algunos
de los factores estudiados existe evidencia empírica que fundamente su influencia
en las fluctuaciones de la tasa de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación.
Concretamente, para los Estados miembros de la UE, existe una sólida evidencia
de que un crecimiento económico adecuado resulta ser un elemento central en la
lucha contra el fenómeno jóvenes sin acceso al empleo y a la educación. Sin
embargo, la creación de empleos también es fundamental, pues el crecimiento
económico por sí solo ejerce una débil influencia hacia el problema. Ahora bien, los
resultados de los factores educativos deben ser interpretados con prudencia, ya que
la evidencia empírica es menos significativa para todas las especificaciones de esta
categoría. Entonces, existen pruebas concluyentes que indican que un nivel de
cobertura educativa deficiente, limitado por una condición socioeconómica regional
desfavorable, influye en el incremento de la proporción de jóvenes sin acceso al
empleo y a la educación, ya que las oportunidades educativas y laborales que se
ofrecen en el lugar de residencia son determinantes y la posibilidad de encontrar un
trabajo puede influir las aspiraciones educativas y laborales de los jóvenes. Con
respecto a la rigidez del sistema educativo, damos por hecho el supuesto que un
sistema educativo rígido aumenta la tasa de jóvenes sin actividad laboral y
educativa, pero, para este factor no existe evidencia empírica determinante.
Además, sorprendentemente en un estudio realizado para la Universidad de
Sonora, México, encontramos evidencia empírica referente a que la pertinencia en
los planes de estudio no se encuentra relacionada con el incremento en el nivel de
empleabilidad de los jóvenes en el mercado laboral, puesto que dicha pertinencia
está más bien relacionada con los tipos de puestos y las condiciones laborales
(niveles salariales) de los jóvenes. Por otra parte, en lo que se refiere al factor
laboral, asimismo para los países miembros de la UE, se demuestra empíricamente
que la implementación de un sistema dual de formación profesional en el sistema
educativo tiene un efecto positivo en la integración de los jóvenes en el mercado
77
Factores relacionados con el incremento de los jóvenes sin a cceso al empleo y a la educación laboral. Y, por último, aún no hay datos concluyentes que demuestren que los
programas de capacitación laboral pueden funcionar ante el fenómeno de los
jóvenes sin acceso al empleo y a la educación.
78
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación 3. Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación
De acuerdo a lo analizado en el presente estudio, claramente se identifica que el
desafío del déficit de empleo juvenil es de una gran magnitud y de una amplia
heterogeneidad. El diagnóstico de la situación del empleo demuestra que son más
de 7 millones de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación en México, por lo
que existe una necesidad de desarrollar políticas públicas diferenciadas. Por un
lado, políticas a nivel macro que deben ser circunstanciales a cualquier política de
empleo, también otras centradas en las condiciones efectivas para el acceso y
ejercicio de derechos, dirigidas al total de jóvenes y, finalmente, políticas con mayor
grado de focalización, dirigidas a los diferentes colectivos con altos niveles de
exclusión que deben ser priorizados.
Este capítulo se desarrolla en primera instancia a través de un análisis exhaustivo
de las políticas públicas implementadas a nivel internacional, esto es, tanto en
Europa como en América Latina. De este modo, se ilustra un modelo integral que
comprende las políticas que tienen mayor alcance para los jóvenes. En segundo
lugar, debido a que en México existen diversas políticas públicas federales que
atienden tanto la problemática general de los jóvenes como la promoción del
empleo, se expone un análisis descriptivo de los programas que impulsan la
promoción del empleo en México, aun cuando no todos estos programas definen a
los jóvenes como población objetivo única, sin embargo, consideramos necesario
ejemplificarlos, ya que muchos de estos programas son utilizados por los jóvenes.
Finalmente, del estudio comparativo de las políticas públicas internacionales y
nacionales, se diseñan propuestas de políticas públicas que, de implementarse,
lograrán promover el empleo juvenil en México, en consecuencia, la disminución del
número de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación en México.
79
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación 3.1. Mejores prácticas internacionales
Para que mejoren los resultados del mercado laboral de los jóvenes es preciso un
conocimiento profundo de las cuestiones relativas al empleo y al mercado laboral
tanto en el plano mundial como a nivel de cada país. Además, para determinar las
necesidades concretas de cada país, así como para formular políticas e
intervenciones programáticas, es de fundamental importancia hacer análisis de los
mercados laborales de los jóvenes, en particular, de los aspectos que caracterizan
las transiciones de los jóvenes al trabajo.
Es notable que cada vez son más elevadas las tasas de desempleo entre los
jóvenes y sus consecuencias económicas y sociales asociadas al estado de
inactividad laboral y educativa. Sin embargo, no existe un enfoque único que sirva
para abordar todos los aspectos que afectan al grupo de jóvenes sin acceso al
empleo y a la educación. Aun así, hay un renovado sentido de urgencia con el fin
de desarrollar e implementar políticas para la integración de los jóvenes en el
mercado laboral, el sistema educativo o la formación.
En respuesta a la tendencia cada vez más negativa del mercado laboral para los
jóvenes, en la última década ha adquirido especial relevancia en la agenda de los
principales organismos internacionales. A manera de ejemplo, se destaca que en
1995 la Asamblea General de las Naciones Unidas creó el Programa de Acción
Mundial para los Jóvenes, para orientar la política y acciones en la materia. En 2000
se incluye el tema del desempleo juvenil en la Declaración del Milenio de las
Naciones Unidas. En la Declaración de Medellín (agosto, 2008) suscrita por los
Estados miembros de la Organización de Estados Americanos (OEA), se señala
como prioridad incorporar temas de juventud como un eje transversal en las políticas
sectoriales y se adopta el compromiso de promover programas que mejoren la
empleabilidad,
incrementen
la
igualdad
de
oportunidades,
la
capacidad
emprendedora y la creación de empleo juvenil. En el marco de las reuniones
preparatorias de la XVIII Cumbre Iberoamericana “Juventud y Desarrollo”
celebradas en El Salvador, los Ministros de Trabajo firmaron la Declaración de
80
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación Sonsonate (septiembre, 2008), la cual contiene diversos compromisos para
promover el trabajo decente38 de los jóvenes. El Pacto Mundial para el Empleo,
adoptado en la 98 Conferencia Internacional del Trabajo, celebrada en junio de
2009, convoca a los Estados miembros de la OIT a implementar programas dirigidos
a la juventud. Asimismo, a partir del 12 de agosto de 2010, por resolución a la
Asamblea General de las Naciones Unidas inicio el Año Internacional de la Juventud
para el Dialogo y Mutuo Entendimiento, en conmemoración a los 25 años del primer
Año Internacional de la Juventud (1985), durante el cual se desarrollaron diversos
eventos y conferencias. De tal modo que, los programas de empleo juvenil se han
vuelto populares en los últimos años y para organismos como la OIT constituyen
una oportunidad real para los jóvenes. Sin embargo, existe controversia respecto a
si este tipo de programas deban o no estar dirigidos a todos los jóvenes o solo a
aquellos grupos concretos de jóvenes en situaciones desfavorables. Aunque son
escasas las evaluaciones rigurosas de estos programas, hay un relativo consenso
en que el éxito de este tipo de iniciativas depende de acciones de largo plazo que
alienten desde el sistema educativo la vocación hacia el empleo y reduzcan la
aversión al riesgo del emprendimiento de los jóvenes, al igual que acciones de corto
y mediano plazo que lleguen a ofrecer un paquete integrado de servicios a los
jóvenes para la formulación de su proyecto, para lo cual lo más recomendable es la
conjunción de esfuerzos del Gobierno y de los sectores privado y social (Sierra,
2012).
Como señala Rodríguez (2010), si bien se ha avanzado en la instalación de
instituciones gubernamentales especializadas en el tema de juventud y en la
construcción de algunas herramientas clave (encuestas, observatorios, centros de
información, etc.), los esfuerzos destinados a impulsar enfoques integrados en el
campo de las políticas de juventud no han avanzado, notándose incluso en los
38
El concepto de Trabajo Decente fue formulado por los mandantes de la OIT – gobiernos y
organizaciones de empleadores y trabajadores – como una manera de identificar las prioridades de
la Organización. Se basa en el reconocimiento de que el trabajo es fuente de dignidad personal,
estabilidad familiar, paz en la comunidad, democracias que actúan en beneficio de todos,
y crecimiento económico, que aumenta las oportunidades de trabajo productivo y el desarrollo de las
empresas.
81
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación últimos años signos evidentes de estancamiento y hasta ciertos retrocesos al
respecto. Tal como se analiza en el último apartado de este capítulo para el caso
mexicano, no basta con incorporar el carácter transversal de la temática de juventud
como requisito normativo en los programas del Gobierno Federal, la integralidad y
transversalidad de las políticas de juventud se debe construir al interior de la
estructura institucional y en la operación cotidiana de las organizaciones
gubernamentales en los tres niveles de gobierno.
Diversos organismos de las Naciones Unidas y fuera de esta han apoyado la
elaboración de estudios en materia de empleo [por ejemplo, la OIT, Programa de
Empleo Juvenil; el Instituto Internacional de Planificación de la Educación de la
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
(IIPE-UNESCO), Red de Educación, Trabajo, Inserción Social – América Latina; la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL); la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE); el Banco Mundial (BM);
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)]. También, el Consejo Europeo crea la
Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo
(Eurofound) para contribuir a proyectar e instaurar mejores condiciones de vida y de
trabajo en Europa.
Por su propia naturaleza, la OIT constituye la organización internacional con mayor
actividad en la generación de recomendaciones para atender los problemas del
empleo. De ahí que, los representantes de los gobiernos y las organizaciones de
empleadores y de trabajadores de los 185 Estados miembros de la OIT adoptaron
en la reunión de junio de 2012 de la Conferencia Internacional del Trabajo la
resolución del documento: La crisis de empleo de los jóvenes: Un llamado a la
acción. En este documento se subraya la importancia de emprender una acción
inmediata y específica dirigida a abordar la crisis sin precedentes del desempleo
juvenil que está afectando a la mayoría de los países en todas las regiones. Del
mismo modo, los Estados miembros de la Unión Europea (UE) han manifestado
recientemente su compromiso activo con el diseño y la aplicación de medidas
82
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación políticas para aumentar la empleabilidad de los jóvenes y promover su mayor
participación en dicho mercado. Así, bajo el análisis exhaustivo de la Eurofound se
crea la estrategia de crecimiento Europa 2020, con cinco ambiciosos objetivos que
deberán alcanzarse en 2020 en materia de empleo, innovación, educación,
inclusión social y clima y energía.39
Por lo tanto, para efectos de nuestro análisis sobre las experiencias internacionales
en términos de empleo juvenil, consideramos necesario establecer un marco
general que constituya una visión integral de las políticas públicas identificadas por
los dos organismos antes mencionados, tanto en América Latina (OIT, 2013a,
2013b), como en la UE (Eurofound, 2012a; 2014). En este marco se configuran las
estrategias internacionales basadas en un enfoque dimensional y equilibrado y
abarca ocho ámbitos principales de política pública: 1) estimulación del crecimiento
económico, 2) medidas para prevenir la deserción escolar, 3) medidas para la
reintegración de los jóvenes que optan por la deserción escolar, 4) políticas de la
transición de la escuela al trabajo, 5) fomento a la empleabilidad de los jóvenes, 6)
medidas para la eliminación de las barreras prácticas y logísticas en el empleo, 7)
legislación laboral y promoción del trabajo decente juvenil y, por último, 8) la
protección social de los jóvenes (Figura 1).
39
Para este estudio, nos centraremos en el empleo, el cual hace mención al rubro ‘juventud en
movimiento’ que se refiere al incremento de las oportunidades de los jóvenes para encontrar trabajo
ayudando a estudiantes y becarios a obtener experiencia en otros países y mejorando la calidad y
el atractivo de la educación y la formación en Europa.
83
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación Figura 1 Modelo integral de las mejores prácticas internacionales
-­‐ Subsidio de primas de entrada 'suave' al sistema de seguridad social -­‐ Solidaridad intergeneracional -­‐ Esquemas alternativos para trabajadores jóvenes no asalariados -­‐ Las normas deben conformar un cuerpo integrado -­‐ Coherencia con la normativa sobre juventud, empleo y erradicación del trabajo infantil -­‐ Legislar sobre la realidad de grupos juveniles, en educación desde la inserción laboral, etc. -­‐ Diversificación económica -­‐ Reducir la inestabilidad macroeconómica -­‐ Flexibilizar las restricciones que obstaculizan el crecimiento -­‐ I ntervenciones orientadas a la demanda -­‐ Garantizar la financiación Estimulación del crecimiento económico Medidas para prevenir la deserción escolar participación de los padres Protección social de los jóvenes Legislación laboral y promoción del trabajo decente juvenil -­‐ Atender las necesidades especiales de ayuda -­‐ Facilitar la movilidad y el apoyo financiero -­‐ I ncentivos para los empleadores y subsidios -­‐ Diagnóstico -­‐ Zonas geográficas vulnerables -­‐ Entornos de aprendizaje alternativos -­‐ Orientación profesional y asistencia educativa -­‐ I ncentivos financieros y Medidas para la reintegración escolar -­‐ Seguimiento -­‐ Segundas oportunidades y formatos alternativos de enseñanza -­‐ Tratamiento de problemas personales más complejos Apoyo para las transiciones de la -­‐ Prestación de servicios y escuela al trabajo garantía para los jóvenes Eliminación de barreras e incentivos a los empleadores Fomento a la empleabilidad de los jóvenes -­‐ Información, orientación y asesoramiento -­‐ Oportunidades de experiencia laboral y desarrollo de habilidades -­‐ Apoyo al emprendimiento -­‐ Aprendizaje y formación profesional -­‐ Capacitación laboral -­‐ Prácticas / Pasantías Fuente: Elaboración propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014). 84
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación 3.1.1. Estimulación del crecimiento económico
Para superar la crisis del empleo son necesarios esfuerzos coordinados en materia
de política, destinados a apoyar la demanda agregada a través de políticas
macroeconómicas favorables al empleo y a estimular los motores de crecimiento a
través de un equilibro adecuado entre el crecimiento impulsado por las
exportaciones y la expansión de economías nacionales (OIT, 2013a).
Las políticas que promueven el crecimiento sostenible centrado en el empleo son
de vital importancia si se quiere dar a los jóvenes la oportunidad de acceder a un
empleo. Los resultados del mercado de trabajo de los jóvenes están estrechamente
relacionados con las tendencias generales del empleo, pero son más sensibles a
los efectos del ciclo económico. Un impulso en la demanda agregada es la clave
para abordar la crisis del empleo juvenil, puesto que creará más oportunidades de
trabajo para los jóvenes. En el capítulo anterior se demostró que las políticas
macroeconómicas pueden incidir en el empleo de los jóvenes. Entonces, existe una
necesidad urgente de desarrollar estrategias integradas para el crecimiento y la
creación de empleo que establezcan claramente las prioridades en materia de
empleo juvenil, es decir: 1) promover la diversificación económica y la
transformación productiva, 2) reducir la inestabilidad macroeconómica, a través de
políticas anticíclicas puntuales y orientadas, 3) flexibilizar las restricciones que
obstaculizan el crecimiento del sector privado, con especial énfasis en el acceso al
financiamiento para las micro, pequeñas y medianas empresas, 4) centrarse en
intervenciones orientadas a la demanda, que incidan especialmente en el empleo
juvenil (obras de infraestructura intensivas en empleo, programas de empleo
público, subsidios salariales y de formación, entre otras) y, 5) garantizar una
financiación suficiente y previsible para las intervenciones orientadas a promover el
empleo juvenil.
85
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación 3.1.2. Medidas para prevenir la deserción escolar
El mejor punto para abordar cualquier problema es antes de que este evoluciona.
El modelo del empleo inicia con la educación y, como se señaló anteriormente,
existe un acuerdo generalizado de que el nivel educativo es un fuerte predictor de
los resultados futuros en el mercado laboral (O´Higgins, 2010). La educación es a
menudo descrita como un escudo contra el desempleo (OIT, 2012a).
Un sistema educativo que ayuda a niños y jóvenes de todos los orígenes a realizar
todo su potencial es vital para la continua prosperidad y la reducción de la exclusión
del mercado laboral entre las personas jóvenes (OCDE, 2010). Existen varias
medidas de política pública que tienen un enfoque preventivo para la deserción
escolar temprana. La deserción escolar ya no es vista como un problema
particularmente individual ocasionada por el joven o su entorno. En su lugar, se
reconoce que las razones que llevan a los jóvenes a abandonar prematuramente el
sistema escolar son múltiples y acumulativas; habitualmente se trata de una
combinación de problemas que tienen que ver con la educación convencional
existente y necesidades personales complejas. Por lo tanto, es un tema que se
puede evitar mediante un esfuerzo colectivo que involucra al sistema educativo, a
las escuelas y a la sociedad (Eurofound, 2012a).
No existe un único enfoque para evitar que los jóvenes deserten de manera
temprana la escuela. Este estudio encuentra diversas medidas de prevención,
incluidas las medidas encaminadas a la identificación de estudiantes potenciales
para la deserción escolar, las políticas centradas en zonas geográficas vulnerables,
la provisión de entornos de aprendizaje alternativos y el incremento de orientación
profesional y asistencia educativa. También se han creado mecanismos de ayuda
financiera e involucramiento de una mayor participación de los padres.
86
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación Medidas de diagnóstico
La investigación
demuestra que las señales inequívocas de que alguien está
perdiendo el interés en la escuela suelen estar presentes alrededor de uno a tres
años antes de que el joven se retira (Bridgeland et al., 2006). Por lo tanto, el primer
paso importante en la prevención de la deserción escolar consiste en identificar qué
jóvenes están en riesgo de abandonar la escuela y por qué razones (Dynarki et al.,
2008). Así, una forma eficaz de garantizar la oportuna intervención es la creación
de un sistema de monitoreo de alerta temprana. Estos sistemas no sólo
proporcionan información a las autoridades escolares, sobre cuántos estudiantes
han optado por la deserción escolar y por qué, sino que también ayudan a identificar
a los estudiantes que están en riesgo de hacerlo. Las medidas de diagnóstico
permiten a las autoridades recopilar información sobre los signos de alerta temprana
de la vida del estudiante en la escuela, tales como algunos datos sobre sus
ausencias o logros académicos.
Políticas centradas en zonas geográficas vulnerables
La identificación de los estudiantes con mayor riesgo de desvincularse de manera
temprana del sistema, son políticas estrechamente vinculadas a las políticas
realizadas para la identificación de los estudiantes que se encuentran del mismo
modo en mayor riesgo de deserción escolar, debido a que radican en zonas
geográficas desfavorecidas.
Proporción de entornos de aprendizaje alternativos y métodos de enseñanza
innovadores
La característica más importante de los entornos alternativos de aprendizaje
consiste en que los estudiantes continúen perteneciendo a la misma institución
educativa pública, pero se encuentran físicamente en un lugar separado de dicha
institución o del aula de clases, realizando sus actividades en un aula alternativa por
87
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación un periodo de tiempo específico. Estos programas suelen utilizar métodos de
enseñanza innovadores y con frecuencia implican que, la enseñanza ocurra en
entornos no presenciales para aumentar la motivación de aprendizaje hacia los
jóvenes.
Orientación profesional y asistencia educativa
Los servicios eficaces de orientación profesional son esenciales para ayudar a los
alumnos durante períodos de transición, especialmente en el transcurso de su
educación. Los estudiantes son relativamente vulnerables en los puntos de
transición. Por ejemplo, la transición a un nivel educativo más alto trae consigo
cambios significativos, tanto en términos de su currículo como en términos del
entorno escolar. Lo anterior expuesto, puede ponerlos en riesgo de deserción
escolar.
Incentivos financieros y participación de los padres
En algunos países, la deserción escolar temprana tiende a estar asociada con el
nivel de pobreza de los hogares, con una gran cantidad de jóvenes que deciden
abandonar la escuela debido a dificultades financieras. En estos países, los
mecanismos de ayuda financiera se introducen en forma de subsidios en libros,
comidas escolares gratuitas, becas escolares, etc. (Tabla 6).
88
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación Tabla 6
Medidas para prevenir la deserción escolar
Tipo de política País Nombre del programa Objetivo Programa Compromiso Educativo
Prevenir la deserción y mejorar los niveles de desempeño educativo de los estudiantes de educación media superior pertenecientes a sectores desfavorecidos. Potenciar las trayectorias educativas de todos los estudiantes de educación media superior.
América Latina Zonas geográficas vulnerables
Uruguay
Unión Europea Medidas de diagnóstico
Lituania
Grecia
Zonas geográficas vulnerables
Francia
Compartir información acerca de la vida escolar del estudiante y para informar a los padres sobre ‘Your School’ (Tu Escuela) el progreso de sus hijos en las escuelas (incluyendo los títulos obtenidos y sus índices de ausentismo).
‘Educational Priority Conceder fondos adicionales a las ‘escuelas de Zones’ EPZs, (Escuelas de zonas prioritarias’.
Zonas Prioritarias)
Ayudar a los estudiantes de las zonas más vulnerables tanto socialmente como ‘Priority Education’ económicamente, para que con ello, logren el (Educación Prioritaria)
éxito dentro del sistema educativo proporcionándoles un mayor apoyo pedagógico.
Provisión de entornos de aprendizaje alternativos y métodos Luxemburgo
de enseñanza innovadores
‘Classes mosaïque’ (Clases de mosaico)
Ofrecen a las escuelas la oportunidad de remover temporalmente a los estudiantes en riesgo de deserción escolar temprana de sus clases regulares por un periodo de 6 a 12 meses. Así, durante las ‘clases de mosaico’, los estudiantes pueden obtener ayuda personalizada.
Orientación profesional y asistencia educativa
‘Career start’ (Inicio de la carrera profesional)
Ofrece a los jóvenes que no están seguros acerca de su trayectoria educativa y la dirección de su carrera profesional un programa alternativo en el cual se puede encontrar información sobre las diferentes ocupaciones.
Finlandia
Eslovaquia
Incentivos financieros y participación de los padres
Irlanda
Régimen de comidas gratuitas en las escuelas y Incentivar la asistencia de los jóvenes a la escuela.
libros gratuitos
Busca reducir la deserción escolar mediante el ‘Home School Liaison establecimiento de alianzas entre padres y Scheme’ profesores en el interés del aprendizaje de los (Plan de enlace escolar)
jóvenes.
Fuente: Elaboración propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014). 89
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación 3.1.3. Medidas para la reintegración escolar
Inclusive cuando existen políticas de prevención de la deserción escolar, siempre
habrá jóvenes que abandonen el sistema de enseñanza de manera prematura.
Algunos estudiantes pueden no haber aprovechado los tipos de medidas antes
señaladas, mientras que otros pueden tener necesidades muy complejas para ser
abordadas en entornos educativos normales. Esto puede ser muy problemático,
debido a que estos jóvenes carecerán de cualificaciones básicas necesarias para
acceder al mercado laboral. La reintegración escolar es vista como un paso esencial
en la lucha contra la deserción escolar y, dicha deserción no tiene por qué ser un
callejón sin salida en el camino hacia el empleo. Muchas de las políticas
implementadas actualmente, tienen como objetivo ofrecer una segunda oportunidad
para quienes han desertado de las instituciones educativas y, con ello reinsertar a
los jóvenes en el sistema educativo con el fin de que adquieran las competencias y
cualificaciones del empleo en el futuro.
Las razones para que se produzca la deserción escolar son variadas y diferentes
para cada subgrupo, en tanto, tendrán políticas distintas. Las medidas de
reintegración tienden a ofrecer flexibilidad en los modelos rígidos y usualmente se
adaptan de acuerdo a las necesidades de los participantes. Para aquellos jóvenes
que simplemente necesitan una segunda oportunidad de adquirir una cualificación
formal, estas políticas ofrecen alternativas educativas generales. Los jóvenes con
mayores necesidades de ayuda y cuestiones personales complejas, de manera
habitual reciben servicios de asesoramiento integral y ayuda de una amplia gama
de especialistas que facilitan la reintegración (Eurofound, 2012a).
Seguimiento
Para que los programas de reintegración escolar puedan ser efectivos, debe haber
una identificación y un seguimiento de los jóvenes que se encuentran bajo la
circunstancia de deserción.
90
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación Segundas oportunidades y formatos alternativos de enseñanza
Una vez que han sido identificados los jóvenes que abandonaron las instituciones
educativas, muchas políticas ofrecen formas no convencionales para adquirir una
cualificación formalizada. Por ejemplo, incluyen el otorgamiento de segundas
oportunidades y la creación de un entorno de enseñanza más motivante, las cuales
presentan una tendencia a la orientación práctica e incluyen elementos de
enseñanza no formal. Son muchos los países europeos y latinoamericanos que han
establecido iniciativas para dar a los jóvenes la oportunidad de reincorporarse al
sistema educativo con la opción combinada de la formación práctica.
Tratamiento de problemas personales más complejos
Algunos jóvenes que desertan del sistema escolar necesitan más ayuda que
simplemente un otorgamiento de una segunda oportunidad para sus estudios. Un
enfoque ‘todo-joven’ para la reintegración resulta adecuado para la mayoría de los
jóvenes con problemas personales o sociales complejos. Su objetivo es identificar
y direccionar una completa gama de barreras y problemas a los que habitualmente
se enfrentan los jóvenes (Tabla 7).
91
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación Tabla 7
Medidas para la reintegración escolar
Tipo de política Seguimiento
Segundas oportunidades y formatos alternativos de enseñanza
Tratamiento de problemas personales más complejos
País Nombre del programa ‘Regional Registration and Coordination Institutes’ (Registro Países Bajos
Regional y Coordinación de Instituciones Educativas)
Objetivo Llevar un registro de los jóvenes que no tienen cualificaciones básicas y asegurar que aquellos que se encuentran en la inactividad sean contactados y apoyados en sus esfuerzos por encontrar un puesto de trabajo o accedan a la formación educativa.
Opción para los jóvenes de 16 años o más que hayan abandonado la escuela de manera prematura. Ofrecen la Programas de oportunidad de inscribirse en cursos de formación con el España
Cualificación Profesional fin de obtener un diploma de habilidades profesionales o Inicial (PCPI)
una cualificación de educación secundaria, después de esto, los jóvenes pueden inscribirse en un curso regular de FP (Formación Profesional).
‘Accreditation of Prior and Experimental Permite a una persona adquirir su experiencia en los Learning’ APEAL, estudios y en el trabajo y, convertirlos en créditos para Estonia
(Acreditación del sus estudios cuando decida reingresar al sistema aprendizaje previo y educativo.
práctico)
Otorgar tan pronto como sea legalmente posible, una segunda oportunidad a los jóvenes que desertaron del sistema educativo o que no terminaron con sus estudios de manera exitosa. Este programa crea un entorno de Hungría
‘Springboard’
enseñanza motivador y elimina los vacíos en la formación que puedan obstaculizar el rendimiento de los estudiantes cuando sean reingresados al sistema educativo.
‘Établissements de réinsertion scolaire’ ERS Francia
(Establecimientos de reintegración escolar)
‘Youth Workshops’ Las medidas de reintegración de esta categoría están (Talleres para los Finlandia
basadas en un amplio universo de ayuda ofrecida por los jóvenes)
profesionales de los sectores educativos, sociales y de ‘Youth Schools’ (Escuelas salud. Dichos profesionales comienzan con lo básico, Lituania
para los jóvenes)
sobre cómo ayudar a los jóvenes a volver a descubrir un ‘L’École de la deuxième interés por el aprendizaje y a aprender sobre cómo vivir Luxemburgo chance’ (La escuela de una vida estructurada con límites.
segunda oportunidad)
‘The Second Chance programme’ (El Rumania
programa segunda oportunidad)
Fuente: Elaboración propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014).
92
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación 3.1.4. Apoyo para las transiciones de la escuela al trabajo
Es un buen resultado que muchos jóvenes concluyan sus estudios con una
cualificación formal. Desafortunadamente, en los mercados laborales de hoy en día,
incluso para aquellos que han tenido éxito al terminar con sus estudios, la transición
de la escuela al trabajo no siempre es fácil. El primer trabajo, es muy importante en
la vida laboral de una persona joven, pero puede ser difícil de encontrar. Numerosos
factores pueden hacer que las transiciones sean difíciles: en algunas ocasiones los
jóvenes no tienen decidido qué carrera elegirán cursar, los jóvenes pueden carecer
de experiencia laboral, o bien pueden tener un bajo nivel de cualificación
(Eurofound, 2012a; 2014). No debe haber desajustes entre sus habilidades y las
requeridas por los empleadores. También, es normal que la transición entre los
estudios y el primer empleo tome un poco de tiempo. No obstante, si ese período
se prolonga en demasía, puede ejercer influencia de manera negativa a largo plazo
sobre el futuro de la carrera del individuo. Esto puede llevar a algunos jóvenes al
peligro de perderse en la transición, con el riesgo de presentar ‘cicatrices’40
permanentes respecto a sus resultados futuros en el mercado laboral.
40
A la ‘cicatriz’ del desempleo juvenil en la literatura también se le conoce como ‘efecto cicatriz’ o
‘scarring effect’. Se refiere a la correlación entre la experiencia del desempleo de una persona joven
con sus patrones de empleo cuando sea adulta. Según los resultados de Gregg (2001), aquellos
individuos que padecen periodos de desempleo siendo jóvenes, experimentaran un mayor
desempleo cuando sean adultos: cada 3 meses de desempleo antes de los 23 años, equivale a 2
meses de desempleo en edades entre los 28 y los 33 años. Otros estudios han concluido que las
dificultades que enfrentan los jóvenes para acceder a empleos de calidad no sólo tienen impactos
inmediatos en su bienestar, sino también costos medibles a largo plazo. Existe evidencia de que las
condiciones al inicio de la trayectoria laboral tienen efectos persistentes en el tiempo. Un estudio
sobre el desempleo juvenil en Argentina y Brasil muestra que estos efectos negativos se dan tanto
en las posibilidades futuras de empleo, como en los salarios y los niveles de informalidad. Por
ejemplo, en Brasil, los jóvenes que empezaron su vida laboral con empleos informales acabaron
teniendo salarios un 1% más bajos. Y en otros países, como Argentina, las diferencias aún se
acentúan más en el caso de las mujeres. Es decir, si un joven comienza su vida laboral en un empleo
informal, le será difícil encontrar un empleo estable y bien pagado en el futuro. Asimismo, comenzar
la carrera sin encontrar un empleo por mucho tiempo, llamando sin éxito a una y mil puestas, también
afecta los resultados a lo largo de la vida laboral. En esta misma línea por explicar los efectos del
desempleo juvenil en los salarios, Gregg y Tominey (2004) encontraron que dichos efectos se
pueden reflejar en el individuo hasta 20 años después de experimentarlo, entonces, aquellos que
padecen períodos de desempleo a los 23 años, tienen el costo de una reducción en sus salarios de
entre el 12% y el 15% a los 42 años.
93
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación Se deben aplicar una serie de políticas para que esta fase de transición sea tan
corta como sea posible y, por ende limitar el peligro de los efectos de las ‘cicatrices’
en los individuos. Existen cuatro tipos de políticas que intervienen en las etapas del
modelo del empleo. La primera categoría incorpora las tendencias que permitan
acortar la fase de transición mediante la mejora de los servicios públicos disponibles
para los jóvenes que buscan empleo. Su objetivo es la simplificación de la
prestación de servicios, por ejemplo a través de la puesta en marcha de una
‘ventanilla única’ para los jóvenes solicitantes de empleo, o mediante la garantía de
su trabajo, la colocación en algún centro educativo para su formación, u otras
medidas de activación en un corto período de tiempo. La segunda categoría incluye
políticas cuyo objetivo considere ofrecer información y orientación a los jóvenes con
el fin de que los jóvenes tomen decisiones acertadas sobre su carrera. La tercera
categoría incluye las políticas que proporcionan oportunidades para la adquisición
de experiencia laboral y desarrollen habilidades que les permitan a los jóvenes
‘suavizar’ la transición de la escuela al trabajo. Por último, la cuarta categoría incluye
políticas que tengan como objetivo impulsar el autoempleo en los jóvenes mediante
la capacitación o la financiación inicial en apoyo a sus sueños empresariales.
Mejoramiento en la prestación de servicios y el otorgamiento de garantías para los
jóvenes
Una medida importante para simplificar la prestación de servicios a los jóvenes se
refiere a la puesta en marcha de una ‘ventanilla única’, en la cual se abordan las
diversas necesidades de los jóvenes en una sola agencia. Lo anterior se debe a que
muchos jóvenes son incapaces de poner en relación las competencias y la
experiencia que han adquirido con las necesidades de las empresas. A través de
orientación profesional individualizada, la preparación de un currículo funcional y el
apoyo al desarrollo de planes de empleo, los expertos en servicios de empleo
ayudan a las personas que buscan trabajo a ajustar eficazmente sus cualificaciones
a las demandas del mercado de trabajo. Estos servicios pueden colaborar con los
centros de educación, proporcionando información importante relacionada con las
94
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación necesidades actuales y futuras del mercado laboral a su personal de orientación
profesional.
Al
proporcionar
información
profesional
detallada,
inclusive
indicaciones claras sobre tareas principales, factores medioambientales y diversos
puntos de entrada asociados a las ocupaciones, la red de oficinas de trabajo ayuda
a que los jóvenes conozcan mejor el campo profesional para el que se están
preparando. Contar con información adicional relacionada con las condiciones de
trabajo y las escalas salariales de los distintos puntos de acceso de una ocupación
también puede ayudar a evitar futuras decepciones en las carreras profesionales
escogidas. A través de su colaboración con las empresas, los servicios de empleo
pueden ayudar a los centros de formación a combinar la formación formal en el aula
con experiencia práctica en el lugar de trabajo. Así, un estudio reciente de la OIT
sobre los Servicios Públicos de Empleo (SPE) extrae las siguientes enseñanzas de
las intervenciones para facilitar la transición de la escuela al trabajo.
1. Los enfoques de la asesoría y la orientación centrados en la persona parecen
más eficaces que los enfoques estándar. Además, la asesoría individualizada
y el establecimiento de un plan de empleo personalizado al inicio del período
de desempleo resulta eficaz para la aplicación de estrategias de activación
para los jóvenes. Los enfoques de gestión de casos y de tutoría también dan
buenos resultados.
2. Los sistemas de elaboración de perfiles que se basan en información del
mercado laboral puntual y fiable y tienen en cuenta la situación personal de
los clientes jóvenes hacen que las estrategias e integración en el mercado
laboral sean más eficaces.
3. Las actividades de divulgación necesitan centrarse en los empleadores
potencialmente dispuestos a emplear a jóvenes desfavorecidos o a
ofrecerles oportunidades de formación basadas en el empleo. Ello incluye
relaciones con las empresas locales y con los empleadores, las empresas
sociales y el sector de voluntariado.
4. En el caso de los jóvenes que han abandonado la escuela, es posible que un
aprendizaje no formal tenga más éxito que una formación formal por si sola.
La interacción de formación en el aula y en el lugar de trabajo aumenta las
95
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación posibilidades de obtener buenos resultados en el mercado laboral. Si se
combina con otros servicios, la probabilidad de obtener un resultado positivo
es aún mayor.
5. Bien orientados, los subsidios de formación para las empresas que contratan
a jóvenes con pocas cualificaciones pueden ampliar el número de plazas de
formación en el lugar de trabajo para los jóvenes desfavorecidos. Su eficacia
depende de su concepción y orientación: ambas deben minimizar los efectos
de distorsión (es decir, las inercias de la sustitución (Duell y Vogler-Ludwing,
2011; OIT, 2013b).
Otras medidas relacionadas están enfocadas a disminuir el período de tiempo en
que un joven se encuentra desempleado. El Parlamento Europeo propuso, en una
resolución aprobada en 2010, que el Consejo y la Comisión Europea elaborara un
programa llamado ‘garantía juvenil’. Este programa está basado en iniciativas de
garantías juveniles que ya existían en algunos de los países de la UE (por ejemplo,
Finlandia o Suecia). La garantía juvenil daría a todos los jóvenes de la UE el derecho
a un empleo, al aprendizaje, a la formación adicional o a un trabajo combinado con
formación si han estado desempleados durante cuatro meses (European
Parliament, 2010). Además, en su paquete de medidas para el empleo de 2012, la
Comisión Europea hizo énfasis en la necesidad de proporcionar apoyo oportuno a
los jóvenes, lo que atribuye que todos tendrán garantizado un espacio dentro del
sistema educativo, en la formación adicional, o bien en empleo a partir de los cuatro
meses de que culminen con sus estudios. Así, los principales objetivos de la
garantía juvenil son promover la integración de los jóvenes en el mercado laboral y
prevenir el desempleo de larga duración y el desánimo entre los jóvenes. En
términos generales, los objetivos se asemejan de un país a otro, aunque se
observan algunas diferencias en relación con el diseño de los programas nacionales
de garantías, como los tipos de medidas, los criterios de elegibilidad, la duración de
la intervención y la compensación.
96
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación En esta misma línea, aunque es preciso seguir investigando, un análisis de los datos
y la información disponibles sobre la garantía juvenil realizado por la OIT expone
que dicho programa puede desempeñar una función importante en la reducación de
‘cicatrices’ provocadas por el desempleo de larga duración y el desánimo en los
hombres y las mujeres jóvenes (OIT, 2013c). Del mismo análisis se extraen
enseñanzas sobre los requisitos necesarios para que la garantía juvenil funcione
bien y se analizan los costos relacionados con la aplicación de este programa.
Aplicar intervenciones puntuales orientadas a grupos concretos de jóvenes
desfavorecidos,
poseer
una
capacidad
administrativa
y
una
flexibilidad
presupuestaria bien establecidas y contar con un sistema de educación y formación
sólido son factores clave para el éxito de la garantía juvenil. Las estimaciones de
los costos realizadas por la OIT apuntan a que la garantía juvenil puede aplicarse a
un costo anual medio de entre el 0.5 y el 1.5 por ciento del PIB, en función de la
disponibilidad de la infraestructura administrativa para aplicarlas a una mayor escala
y del volumen de la población a la que va destinada. Para la posible transferencia
de la garantía a otros países que tienen infraestructuras menos desarrolladas y
menos experiencia, así como su ampliación a grupos beneficiarios mayores,
deberían
tomarse
en
consideración
los
recursos
adicionales
necesarios
relacionados con las características específicas de cada país (OIT, 2012c, 2013c).
Suministro de información, orientación y asesoramiento
En muchos países, el enfoque de medidas de transición de la escuela al trabajo
corresponde al suministro de información, orientación y asesoramiento para ayudar
a los jóvenes a identificar el siguiente paso a seguir de sus carreras profesionales.
El enfoque de estas medidas tiende a servir de apoyo para los jóvenes en sus
esfuerzos de búsqueda de empleo, que podría ser a través de la prestación de
servicios de orientación o de opciones de empleo. La orientación profesional ayuda
a los jóvenes a definir mejor sus expectativas y a comprender sus opciones en el
mercado laboral. Les permite obtener información sobre las oportunidades de
estudio y les otorga un mejor conocimiento sobre el proceso de búsqueda de
97
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación empleo, ya que les puede proporcionar consejos sobre cómo comportarse en
entrevistas de trabajo y cómo escribir currículos y cartas motivacionales. Algunos
de estos servicios de orientación y asesoramiento son ofrecidos dentro del mismo
entorno escolar.
Oportunidades de experiencia laboral y desarrollo de habilidades
Otra medida que puede ayudar a los jóvenes a la toma de decisiones sobre su futuro
profesional y desarrollar habilidades útiles para el mercado laboral es el suministro
de oportunidades de experiencia laboral. La experiencia laboral otorga a los
estudiantes una visión amplia del mercado laboral y les permite aprender sobre
dicho mercado mediante prácticas. En algunos países de la UE (por ejemplo,
Alemania, Austria, Dinamarca, Suiza), el bajo desempleo juvenil se atribuye a la
eficacia de este tipo de políticas, ya que proporciona un gran número de jóvenes
con educación y formación de calidad en las cualificaciones reconocidas que
solicitan las empresas. La participación de los interlocutores sociales en el diseño y
la aplicación de los programas de aprendizaje garantizan su sincronización con las
necesidades del mercado laboral. El sistema alemán tiene las siguientes
características fundamentales: 1) el contenido de la formación en la empresa se
determina
conjuntamente
entre
el
gobierno,
los
representantes
de
las
organizaciones de empleadores y los sindicatos (a nivel federal), 2) las empresas
escogen sus propios métodos de formación, 3) los costos de formación se
comparten entre el gobierno y los empleadores (el gobierno asume la educación en
el centro, y el empleador la formación en la empresa), 4) las condiciones en las que
se desarrolla el aprendizaje se establecen a través de convenios colectivos que
especifican el salario mínimo aplicable, 5) las cualificaciones se otorgan tras los
exámenes escritos y prácticos preparados y evaluados por examinadores externos,
6) los órganos competentes (cámaras de comercio, industria) emiten los certificados
reconocidos en todo el país y, 7) tras obtener el título, los trabajadores pueden
solicitar empleo a su empleadores o a otra empresa.
98
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación Apoyo al emprendimiento
La motivación de emprendedores puede estar fundamentada tanto por la
oportunidad como por la necesidad. En este marco se constata que entre los
jóvenes de América Latina y el Caribe existe una mayoría de emprendedores que
se orienta por la necesidad. Es este un primer punto esencial al momento de
analizar la temática del emprendimiento en la región y conocer hasta donde llega
su aporte al trabajo de los jóvenes.
La mayoría de los grupos juveniles latinoamericanos que optan por el autoempleo
proceden de los quintiles de más bajos ingresos y de los sectores más pobres.41 En
este caso, resulta más adecuado recurrir al término ‘jóvenes emprendedores
orientados por la necesidad’42, pues denota estrategias de sobrevivencia. Una de
las cuestiones clave son las fuertes barreras de acceso a los servicios de desarrollo
empresarial que afectan singularmente a los jóvenes de sectores pobres.43
A lo expuesto se agrega la existencia de valores culturales que destacan la inserción
laboral de los jóvenes en el empleo dependientes: desde la enseñanza, que
simbólicamente se transmite con supremacía la relación de dependencia laboral,
hasta las investigaciones sobre la situación de la juventud en torno al mercado
41
No deben confundirse los grupos juveniles que proceden de los quintiles de más bajos ingresos
con sectores más pobres. Sin bien, son acepciones que están muy relacionadas, no refieren lo
mismo. Los grupos juveniles que proceden de los quintiles de más bajos ingresos están integrados
por jóvenes que proceden de hogares cuya percepción de ingresos se encuentra determinada como
baja, es decir, pertenecientes al quintil I y II de la población, en la cual se concentra el 40% de los
hogares con menores ingresos. Pero, de ingresos bajos no significa que sus ingresos sean inferiores
al mínimo establecido como para satisfacer las necesidades básicas de sus miembros, esto es, la
situación de pobreza.
42
Es importante hacer mención que, también existe un núcleo más reducido de jóvenes que adoptan
el autoempleo por oportunidad. Se trata de aquellos jóvenes que provienen de estratos sociales más
privilegiados y que gozan de mejores niveles educativos, de familias con mayores recursos para
apoyar sus opciones empresariales, contactos sociales que les permiten un mayor acceso a recursos
críticos para la consolidación de sus emprendimientos y de otros elementos que configuran mejores
oportunidades para el desarrollo de la opción empresarial que las que poseen los jóvenes
provenientes de estratos pobres (Diez de Medina, 2001). Este grupo es el que logra constituir en
gran parte de los casos, las opciones empresariales juveniles más dinámicas, y el que aporta la
mayor generación de empleo e ingresos.
43
Lo cual explica, en gran parte, el origen de los emprendedores jóvenes en América Latina.
99
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación laboral. Lo anterior, condiciona que en muchos casos, luego de varios intentos y
experiencias como asalariados, los jóvenes comiencen a contemplar la posibilidad
de realizar un emprendimiento.
Las redes y el capital social son factores determinantes.44 Un cambio en el ámbito
educativo, que posibilite la conformación de un capital social sólido y que tienda a
una distribución más equitativa del conocimiento, aminorando las brechas
actualmente existentes, es lo que potenciará una mayor equidad e igualdad de
oportunidades. Evidentemente, un punto central es que el diseño de estos
programas debe considerar cómo conseguir que el emprendimiento juvenil se
transforme en una herramienta que facilite la igualdad de oportunidades y no derive
en una fuente de empleo informal y en la precariedad.
Si bien el autoempleo en los jóvenes puede ser visto como resultado de la
incapacidad del empleo formal para absorber la oferta laboral -se trataría entonces
de una opción a la que se recurre por necesidad y constituirá una etapa para el
posterior tránsito al empleo dependiente-, por otro lado existe una corriente que
percibe el autoempleo como una alternativa superior y más tentadora que aquella
del trabajo asalariado, pues esta supone bajos salarios y condiciones de empleo.
Desde esta perspectiva, el autoempleo constituya la opción en la cual los jóvenes
pueden ganar más dinero o bien la única opción para juventudes desempleadas en
situación de pobreza.
Los Programas para Jóvenes Empresarios (PJE) se fundamentan, por una parte,
en el hecho de que los jóvenes tienen mayor facilidad que los adultos para aprender
habilidades y, por otra, en el hecho de que los jóvenes tienen peores indicadores de
desempleo y subempleo. No existen, sin embargo, argumentos empíricos sólidos
44
Las redes interpersonales o la colaboración social de las personas se están convirtiendo en un
factor determinante de competitividad para las empresas, al grado de llegar a ser un activo esencial,
es decir, el ‘capital social’ entendido como el valor intrínseco de las redes interpersonales de la
empresa y su potencial para generar acciones. También definido por la CEPAL (2001), como el
conjunto de normas, instituciones y organizaciones que promueven la confianza y la cooperación
entre las personas, en las comunidades y en la sociedad en su conjunto.
100
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación de que los jóvenes tengan mayor inclinación al emprendimiento. Más aun, el
porcentaje de autoempleados es mayor entre adultos que entre los jóvenes.
Cuadro 1. Conozca su negocio (Code):
El enfoque de la OIT en la educación para el emprendimiento
Conozca su Negocio – Code (Conozca de Empresa) en español o KAB (Know About Business) en
inglés. Es un programa de educación para el emprendimiento que tiene como propósito iniciar a las
mujeres y hombres jóvenes en el mundo de los negocios y el emprendimiento. Saber de negocios
es comprender el rol de estos en la sociedad, así como el importante papel que desempeñan las
empresas en la consecución de un desarrollo social, económico y medioambiental sostenible. Tener
conocimiento sobre el emprendimiento significa también comprender que este supone el
reconocimiento de una oportunidad para crear valor, tanto social como económico, y el consecuente
proceso de tomar acción sobre dicha oportunidad, ya sea que involucre o no la formación de una
nueva empresa comercial.
El programa Code, por lo tanto, promueve el emprendimiento en un sentido general, e incluye el
desarrollo de emprendedores sociales, quienes aplican soluciones de emprendimiento orientadas a
los negocios y a los desafíos que impone el desarrollo de la sociedad. La OIT observa el
emprendimiento como un medio para crear trabajo decente y productivo, reconociendo que,
especialmente para la juventud, el desarrollo de habilidades para los negocios puede contribuir a su
capacidad de acceso a las oportunidades de empleo.
El objetivo general del programa Code es ayudar a crear una cultura empresarial entre los jóvenes,
alentando cualidades tales como la iniciativa, la innovación, la creatividad y la asunción de riesgos.
El programa tiene como meta concienciar a los jóvenes sobre las oportunidades y desafíos del
emprendimiento y el trabajo autónomo, y darles una mejor comprensión del rol que la juventud puede
desempeñar para forjar su propio futuro, así como el de sus países, siendo emprendedores en sus
vidas y en sus carreras profesionales. Los objetivos Code se pueden sintetizas como sigue:
Desarrollar actitudes positivas con relación a la empresa sostenible, el trabajo autónomo y el
emprendimiento social.
Crear conciencia sobre la empresa y el trabajo autónomo como una opción profesional para las
personas jóvenes.
Proporcionar conocimientos y prácticas sobre los atributos que son convenientes para iniciar y operar
una empresa exitosa.
Preparar a los estudiantes para que se conviertan en mejores empleados mediante la mejora del
conocimiento del negocio.
El paquete Code está dirigido a profesores y estudiantes de educación secundaria general pública y
privada, instituciones de formación técnica profesional, y educación superior. El programa Code ha
sido presentado en más de 55 países de América Latina, África, los Estados Árabes, y en Asia
Central, Oriental y Sudoriental. En 18 países, Code ha sido integrado al currículo nacional, mientras
que en otros se ha integrado al currículo de determinadas instituciones y colegios. Cualquier decisión
de los gobiernos respecto de la introducción de la educación para el emprendimiento y el programa
Code en el currículo educativo nacional –así como el nivel en el que debe introducirse– suele estar
precedida por pruebas piloto que se aplican en varias instituciones pre-seleccionadas. Hasta el año
2010, se calcula que más de 11,700 profesores de más de 4,500 instituciones educativas han sido
capacitados para enseñar la educación para el emprendimiento, y más de medio millón de personas
han tomado el curso Code. Se espera que el número se incremente de forma exponencial en los
próximos años, a medida que los países integren Code en su currículo educativa y continúen
desplegando el programa dentro del sistema educativo. El programa es dictado por un equipo de
facilitadores nacionales, regionales e internacionales acreditados por la OIT.
Fuente: OIT (2013b).
101
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación A nivel general, los Programas para el Emprendimiento Juvenil (PEJ) tienen las
siguientes características: 1) buscan desarrollar habilidades para autoemplearse y
no depender de otros, 2) nacen asociados a los programas de fomento de la
pequeña y mediana empresa, que son sus antecedentes, 3) teóricamente tienen
mayor impacto potencial en la generación de empleo y, 4) no traen desplazamientos
de otros trabajadores. Los PEJ apuestan al poder del individuo y su base está en lo
que cada joven pueda crear y hacer surgir en sus propios medios.
Por otra parte, el emprendimiento es una línea relativamente reciente en la región
latinoamericana, dicho de otra forma, no cuenta con la acumulación de otras
estrategias que buscan generar inserciones laborales para los jóvenes. De ahí que,
el tema de políticas públicas también sea escaso. Es posible afirmar que en la región
no se constatan políticas públicas de emprendimiento juvenil que lo apoyen y
promuevan. Sin embargo, la temática del emprendimiento ocupa un lugar en la
literatura especializada y es una de las líneas planteadas a lo largo de la
acumulación teórica del empleo juvenil. Entonces, no existe correspondencia entre
el desarrollo práctico y la importancia que le concede la teoría como uno de los ejes
para la generación del empleo juvenil. Probablemente es por ello que todos los
planes y políticas de empleo juvenil en la región le otorgan a la temática un lugar
privilegiado, contemplando un eje de emprendimiento, a pesar del bajo desarrollo a
nivel de programas e iniciativas. A pesar de ello, en varios países latinoamericanos
se han establecido ‘viveros empresariales’, destinados a desarrollar nuevas
empresas, a veces en polígonos industriales o tecnológicos. Algunas instituciones
de formación profesional han establecido tales viveros en Colombia (SENA) y en
Brasil (SENAI). Esos viveros proporcionan un entorno relativamente protegido que,
además, permite compartir los gastos de servicios comunes tales como
comunicaciones, secretarias, administración y comercialización. Por otra parte, la
inscripción en un polígono tecnológico o industrial proporciona acceso a servicios
de investigación aplicada, consultoría y asistencia técnica y tecnológica, y formación
profesional. Los viveros revisten la máxima importancia cuando las empresas
dirigidas por jóvenes registran elevadas tasas de fracaso debido a la falta de
102
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación cualificaciones empresariales y técnicas, la imposibilidad de acceder a servicios de
apoyo y, especialmente, las dificultades inherentes al desarrollo de redes de
cooperación empresarial (Cuadro 2).
Cuadro 2. El Polígono Industrial de Don Bosco en El Salvador
La necesidad de programas integrales es especialmente evidente en el caso de jóvenes en conflicto
con la ley. La experiencia de Don Bosco está vinculada con la congregación católica salesiana.
La institución se caracteriza por recibir a jóvenes en situaciones de alta vulnerabilidad, con causas
judiciales y ex integrantes de las ‘maras’ (pandillas).
El programa Integral de Reinserción Social y Juvenil tiene objetivos de inserción laboral y de
reinserción o retención escolar de los jóvenes. La estrategia seguida es la creación de unidades
empresariales autogestionadas y la educación práctica y teórica de los alumnos, realizada por medio
de los siguientes componentes:
• Programa de trabajo: consiste en la creación de unidades productivas autogestionadas que puedan
propiciar fuentes de trabajo permanentes para sus miembros.
• Programa de capacitación técnica: la escuela taller apunta a la formación integral del alumno, a
través de la educación técnica y administrativa y de la formación humana y social, con el fin de
introducir a los alumnos en un modo de gestión cooperativista.
• Programa de educación formal: se realiza a través del Instituto Técnico Obrero Empresarial. Este
programa es el complemento teórico a la formación práctica recibida en los programas anteriores.
Otorga el certificado de bachillerato vocacional, con opción microempresarial.
La institución tiene una fuerte presencia a nivel local: realiza actividades en la comunidad como
servicios de salud, organización y saneamiento ambiental.
Fuente: OIT (2013b).
No obstante, cabe hacer mención que la creación de oficinas de referencia en los
servicios
públicos
de
empleo,
especializadas
en
el
asesoramiento
y
acompañamiento al emprendedor joven, es uno de los elementos de diseño e
implementación que comienza a tomar mayor fuerza en la región. Asimismo, los
jóvenes dispuestos a crear su propio negocio son provistos de servicios especiales
con el fin de promover rutas alternativas en el mercado laboral (Tabla 8).
103
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación Tabla 8
Apoyo para las transiciones de la escuela al trabajo
Tipo de política América Latina Mejoramiento en la prestación de servicios y el otorgamiento de garantías para los jóvenes
Suministro de información, orientación y asesoramiento
Apoyo al emprendimiento
País Nombre del programa Objetivo Desarrollar e incrementar las capacidades emprendedoras de la población. Dentro de los servicios de emprendimiento que se articulan y se brindan en la Perú
Ventanilla Única
Ventanilla Única de Promoción al Empleo, a nivel nacional, regional y local, sobresalen la capacitación y la orientación para el emprendimiento.
Incrementar los niveles de empleabilidad de los jóvenes para mejorar su inserción laboral. Ofrece capacitación Programa Jóvenes a la Perú
laboral, asesoramiento para la elaboración de currículum Obra
vítae y entrenamiento para pasar con éxito una entrevista laboral. Intermediación laboral.
Brindar información y asesoramiento para una adecuada elección de la carrera profesional, técnica u ocupacional. Servicio de Orientación Perú
Ofrece: Orientación y asesoría. Ferias vocacionales, visitas Laboral
guiadas a empresas, charlas informativas, paneles ocupacionales, otras.
Fomentar y fortalecer emprendimientos económicos Programa de solidarios y sus redes de cooperación en cadenas de Desarrollo Regional, Brasil
producción, comercialización y consumo, por medio del Territorial Sustentable acceso a conocimiento, crédito y finanzas solidarias, y de y Economía Solidaria
organización de comercio justo y solidario.
Promover entre la juventud una actitud emprendedora, capacitada para afrontar los desafíos del futuro. Se busca generar cambios duraderos, influyendo positivamente en los jóvenes a partir de una nueva metodología Fomento a la Cultura innovadora que les brinda los elementos para iniciar una Honduras
Emprendedora
actividad productiva. El programa favorece que alumnos y alumnas de educación media y técnica profesional adquieran conocimientos y capacidades emprendedoras para ponerlas en práctica en un escenario real y a escala en el ámbito escolar.
Permitir la creación y el fortalecimiento de redes que involucran a los jóvenes y todos los demás agentes Colombia Joven Colombia
participantes, para articularse como ´ecosistema Emprende
emprendedor´ y permitir el intercambio de experiencias, saberes y oportunidades.
Brindar información geo-­‐referenciada sobre las características del mercado (grado de concentración de Servicio de Orientación negocios, personal ocupado, volumen anual de ventas) y para el Perú
de la población (edad, sexo, nivel educativo, ingresos Emprendimiento
promedio, viviendas ubicadas en el área circundante) para facilitar la toma de decisiones al momento de emprender o mejorar un negocio.
Fuente: Elaboración propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014).
104
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación Tabla 8 Apoyo para las transiciones de la escuela al trabajo Tipo de política Unión Europea País Mejoramiento en la Inglaterra
prestación de servicios y el otorgamiento de Todos los garantías para los países de jóvenes
la UE
Nombre del programa Objetivo ‘Connexions’ (Conexiones)
Otorgar a los jóvenes un servicio universal sobre el empleo, así como también dar seguimiento a problemas específicos, tales como la tasa de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación.
Garantía Juvenil
El establecimiento de un plan de desarrollo personalizado para un joven demandante de empleo y garantizar que tendrán una oferta de trabajo, una oferta educativa o algún otro tipo de oportunidad en un plazo determinado después de finalizar sus estudios o su empleo.
‘About Professions in a
Informar a los jóvenes acerca de las diversas opciones de
Different Way’
Eslovenia (Proyecto acerca de profesiones, particularmente sobre aquellas en las cuales hay
profesiones de manera menos egresados universitarios.
Suministro de
diferente)
información,
Busca mejorar los cursos de orientación profesional en los ‘Occupational centros de formación y apoyar a la transición de los orientación y
Orientation Programme’ estudiantes -­‐especialmente en los de educación secundaria asesoramiento
básica-­‐ de la escuela al trabajo. Los participantes analizan sus Alemania
(Programa de propias habilidades, capacidades y las opciones de carreras orientación ocupacional)
profesionales y tienen la oportunidad de considerar al menos tres ocupaciones diferentes durante una de sus prácticas.
Permitir que los jóvenes mientras adquieren experiencia en las empresas, puedan acceder a un salario. El programa es Oportunidades de ‘Learn-­‐work jobs’ administrado a través de un sitio web (www.stagemarkt.nl) en experiencia laboral Países (Aprendizaje en los el que las empresas de aprendizaje deben proporcionar un y desarrollo de Bajos
puestos de trabajo) perfil requerido de forma clara, de modo que los jóvenes habilidades
puedan elegir consistentemente el trabajo que se adapta a sus necesidades.
Proporcionar servicios de consultoría a los jóvenes interesados en poner en práctica su espíritu empresarial y facilitarles las Apoyo al Iniciativa empresarial estructuras de apoyo para la creación de su propio negocio. Grecia
Estos jóvenes también pueden hacer uso del asesoramiento emprendimiento
juvenil
proporcionado por una red de profesionales que colaboran en el proyecto.
Fuente: Elaboración propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014).
105
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación 3.1.5. Fomento a la empleabilidad de los jóvenes
Estrechamente vinculadas con las medidas que ayudan a ‘suavizar’ la transición de
la escuela al trabajo, estas medidas tienen el objetivo de fomentar la empleabilidad
de los jóvenes. Algunas veces, no es un asunto de falta de información u orientación
al tomar una decisión sobre la carrera profesional elegida, sino que la falta de
cualidades, aptitudes, habilidades o competencias son importantes para que el
empleador decida no otorgar un puesto de trabajo a los jóvenes (Eurofound, 2012a;
2014). Así, los empleadores a menudo describen las dificultades para llenar los
espacios de sus vacantes debido a la falta de trabajadores cualificados, las cuales
son causadas por el desajuste de habilidades. Estas habilidades pueden ser tanto
habilidades formales pertinentes a la profesión, o bien más generales, habilidades
básicas.
Así, se han desarrollado una serie de políticas para ayudar a los jóvenes a
desarrollar habilidades relacionadas con el trabajo. Las políticas tienen como
objetivo mejorar la empleabilidad a través de programas de formación específicos;
esto puede ser mediante formación profesional, la experiencia laboral adquirida
durante pasantías o habilidades especificas adquiridas mediante la capacitación
laboral. Estas medidas también hacen énfasis en proporcionar las habilidades que
son requeridas en el mercado laboral actual y reconocidas por las empresas de una
manera en que se combina la educación con la experiencia de trabajo presencial.
Una crítica común de los métodos tradicionales de educación es que no equipa a
los jóvenes con las habilidades buscadas en el mercado laboral.
Aprendizaje y formación profesional
El aprendizaje y otros esquemas de formación dual parecen ser una herramienta
eficaz para fomentar la empleabilidad. Suministrar exitosamente a los jóvenes con
experiencia laboral relevante y con conocimientos especializados es fundamental
para el mercado laboral. La falta de experiencia laboral y de conocimientos prácticos
106
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación habitualmente dificulta a los jóvenes a encontrar su primer empleo después de
concluidos sus estudios. No obstante, la experiencia temprana en el lugar de trabajo
es esencial para que los jóvenes desarrollen habilidades y competencias requeridas
en el mercado laboral. Estudios recientes reconocen que la formación con este tipo
de aprendizaje se desempeña favorablemente en comparación con la formación
profesional basada únicamente en el método escolar y tiende a incrementar las
oportunidades de empleo de los jóvenes (Eurofound, 2014). Entonces, los
programas de aprendizaje han demostrado ser una medida muy acertada para
‘suavizar’ la transición de los jóvenes de la escuela al trabajo.
Capacitación laboral
En la actualidad, ante un mundo de trabajo signado por el cambio acelerado,
multifacético e imprevisible, la revisión se torna prioritaria para el diseño y adopción
de políticas de empleo juvenil acordes con las nuevas necesidades del mercado
laboral.
En la búsqueda de una formación integral se pretende innovar en los programas de
formación y capacitación, para evitar que los sectores más desfavorecidos vayan
transitando los diferentes puntos neurálgicos que condicionan la reproducción de la
pobreza, en un proceso de identificaciones y socializaciones propias del ingreso
acelerado y precoz al mercado precario e informal. Bajo el supuesto que, no basta
la capacitación y la práctica laboral para que un joven logre una efectiva integración
social y se asegure un nivel de empleabilidad que rompa los círculos de pobreza,
sino que es necesario un mayor nivel de ‘contención’, en términos de las
dimensiones que determinan la vulnerabilidad de estos jóvenes. En el diseño de los
programas de políticas públicas para la capacitación laboral de jóvenes se destacan
las siguientes características:
107
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación 1. Hay una conceptualización integral de la formación profesional, incluida la
formación personal y social.
2. Incorporan otras actividades formativas generales como deportes, artes, etc.,
que promueven la organización social de los jóvenes.
3. Desarrollan programas de formación de formadores.
4. Se ponen en práctica estrategias de retención centradas en el vínculo
personalizado que se establece con los jóvenes.
5. Toman en cuenta que la capacitación técnica y la formación en alternancia45,
si bien son necesarias, no son suficientes para habilitar a los jóvenes pobres.
6. Están dirigidos a jóvenes desertores del sistema educativo –en el mejor de
los casos, con pocos años de educación media- que tampoco cuentan con
las redes sociales que les permitan obtener un trabajo.
7. Incorporan componentes de acompañamiento y orientación personal y
laboral sustantivos, especialmente adecuados para el tipo de población
atendida, aunque sean difíciles y costosos de replicar en programas de
mayor escala.
8. Integran la formación social y la orientación sociolaboral junto a estrategias
de desarrollo de competencias sociales que resultan necesarias tanto para
la vida ciudadana como para la laboral.
Es importante destacar que la capacitación debe proporcionar contenido
fundamental sobre el mercado laboral y suministrar soluciones flexibles tanto en el
aspecto teórico, como en el práctico para dicho mercado. Las credenciales
educativas continúan siendo fundamentales para obtener un empleo. La
empleabilidad es un factor preponderante. La educación y la formación siguen
siendo factores clave en la preparación de los jóvenes para el mundo del trabajo.
En general, el problema de la falta de trabajo y de la mala calidad del empleo afecta
45
Esta modalidad de formación profesional para el empleo, es la más directamente relacionada con
el empleo real, es decir, se configura como un apoyo formativo a la contratación. Su finalidad es
ayudar a las personas desempleadas en la adquisición de competencias profesionales mediante un
proceso mixto de formación y empleo, permitiéndoles combinar períodos en un centro de formación
y en el lugar de trabajo.
108
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación en mayor medida a las personas con menor nivel de educación y menos
cualificaciones. Las políticas públicas se basan en el concepto de que el mejor
camino de entrada al mercado laboral para los jóvenes continúa siendo una buena
fuente de educación básica, la formación profesional y la experiencia inicial de
trabajo (CEPAL/OIT, 2012).
Pasantías / Prácticas
Las pasantías o prácticas son una buena oportunidad para mejorar la empleabilidad
de los jóvenes. De hecho, cuando son adecuadamente diseñadas y utilizadas,
pueden dar a los jóvenes la oportunidad de desarrollar habilidades prácticas y llegar
a adecuarse al entorno de trabajo, así como adquirir una valiosa experiencia en su
carrera profesional elegida (Tabla 9).
109
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación Tabla 9 Fomento a la empleabilidad de los jóvenes
Tipo de política País Nombre del programa Objetivo América Latina Perú
Capacitación laboral
Perú
Prácticas / Pasantías
Perú
Facilitar la inserción laboral de los jóvenes entre 15 y 29 Programa Nacional de años en situación de pobreza y extrema pobreza mediante la Empleo Juvenil
capacitación laboral y capacitación para el autoempleo.
Mejorar las competencias clave de los jóvenes para el Fortalecimiento de empleo. Ofrece: Mejoramiento de las habilidades cognitivas Competencias Clave para y socioemocionales. Gestionar información de la dinámica el Empleo
ocupacional y formativa para mejorar las trayectorias formativas laborales.
Promover el empleo juvenil, facilitando la interacción de los jóvenes en un esquema de entrenamiento (empresa) / Piloto de Primer Empleo capacitación (centro de formación) que permita su inserción laboral en forma efectiva. Ofrece capacitación en la empresa por un período de 3 meses.
Unión Europea Aprendizaje y formación profesional
Irlanda
Capacitación laboral
Malta
Prácticas / Pasantías
Suecia
Otorgar a los jóvenes la oportunidad de completar la fase de estudiante en un puesto de trabajo como sujeto de aprendizaje con el fin de adquirir los conocimientos, las habilidades requeridas y las competencias para avanzar con éxito a la siguiente etapa que corresponde a su ingreso en el mercado laboral.
Mejorar la empleabilidad de los jóvenes mediante la recomendación de políticas y la implementación de iniciativas dirigidas a potenciar, ayudar y formar a los demandantes de empleo para facilitar su entrada o ‘I Can’ (Yo puedo)
reingreso al mercado laboral, promoviendo el desarrollo de las personas a través de habilidades y el desarrollo de competencias, y ayudando a los empleadores en sus necesidades de contratación y formación.
Ofrecer la colaboración entre las empresas y el servicio público de empleo para incrementar la empleabilidad de los ‘Young Potentials jóvenes. En la actualidad presta sus servicios a 1,000 Programme’ YPP académicos de 25 a 29 años de edad para que realicen sus (Programa de jóvenes prácticas con una duración de tres a seis meses en empresas potenciales)
como IKEA o TeliaSonera, seguido por un mes de experiencia laboral en una ONG.
‘Assistance for Redundant Apprentices’ FÁS (Asistencia para el aprendizaje)
Fuente: Elaboración propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014). 110
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación 3.1.6. Eliminación de barreras y ofrecimiento de incentivos a los
empleadores
El punto final de la intervención hacia el modelo del empleo se refiere a la
eliminación de barreras para aquellas personas que necesitan de ayuda especial en
el empleo. Algunas personas pueden requerir ayuda adicional debido a su
discapacidad o por estar expuestos a múltiples desventajas. Otros requieren ayuda
adicional debido a sus responsabilidades familiares, o a una simple falta de
conocimientos del idioma o por ser de origen inmigrante. La eliminación de estas
barreras es, por lo tanto, un paso importante en el apoyo a estos jóvenes en su
reintegración hacia la educación, la formación, o al empleo. Así como, todos los
jóvenes se enfrentan a la barrera compartida respecto a la falta de experiencia
laboral, los incentivos del empleador para contratar a los jóvenes pueden ayudar a
incrementar la demanda de habilidades y conocimientos de los jóvenes.
Las políticas que intervienen en esta etapa del camino hacia el empleo está
destinada a grupos específicos y, las mejores son descritas como la eliminación de
las barreras prácticas y logísticas para el empleo. Estas pueden ser tan diversas
como apoyar a los jóvenes mediante el financiamiento para acceder a su lugar de
empleo o a través de proporcionar formación específica para los jóvenes con
discapacidades. Otra forma de eliminar barreras consiste en incentivar a los
empleadores a contratar jóvenes, habitualmente con menor experiencia que sus
empleados ya contratados. Esto puede hacerse en forma de pago de salarios más
bajos u otras medidas de empleo subvencionados.
Atender las necesidades especiales de ayuda
Algunos jóvenes tienen necesidades de apoyo complejas. Además de carecer de
experiencia laboral o cualificaciones pueden enfrentarse a una serie de barreras
prácticas y logísticas para acceder a un empleo o más oportunidades de educación
o formación. Los jóvenes con una discapacidad pueden requerir iniciativas
111
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación específicas, no sólo en términos de apoyo adicional (por ejemplo, opciones
alternativas de formación), sino también para acceder a su lugar de estudios o de
trabajo.
Facilitar la movilidad y el apoyo financiero
Algunos buscadores de empleo pueden no ser capaces de acceder a las
oportunidades de formación o empleo, debido a que los gastos de traslado son muy
elevados, o simplemente estos lugares se encuentran demasiado lejos como para
llegar a ellos diariamente. Por esta razón, algunas medidas tienen por objeto reducir
la falta de coincidencia geográfica y facilitar una mayor movilidad de los jóvenes
mediante la concesión de becas de movilidad o apoyo para el alojamiento.
Desafortunadamente estas medidas tienden a ser aplicadas para los buscadores de
empleo en su conjunto y no se centran específicamente en los jóvenes.
Incentivos para los empleadores y subsidios
Una barrera clave para el empleo a la que se enfrentan muchos jóvenes se debe a
la falta de experiencia laboral. Por lo tanto, ante los altos niveles de desempleo de
los jóvenes algunos países han optado por implementar medidas que pueden
estimular la demanda de empleados jóvenes a través de los empleos
subvencionados o con recaudación de las cotizaciones a la seguridad social de los
jóvenes contratados. La razón fundamental que está detrás de estas medidas es el
aumento de la demanda de trabajadores jóvenes con el fin de proporcionales un
punto de apoyo en el mercado laboral. Esto les permite adquirir experiencia para
complementar sus logros educativos y en su futura carrera profesional. Las
evaluaciones han demostrado que los incentivos a los empleadores pueden tener
un efecto positivo a corto plazo, pero que su impacto neto en las perspectivas
futuras del empleo de los participantes pueden verse reducidas, mientras que los
programas de formación son más proclives a tener resultados positivos (Duell y
Vogler-Ludwing, 2011). Entonces, es importante que cualquier medida de incentivos
112
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación al empleador esté dirigida de manera adecuada con el fin de evitar los efectos del
‘peso muerto’46 (OCDE, 2010) (Tabla 10).
Tabla 10 Eliminación de barreras y ofrecimiento de incentivos a los empleadores
Tipo de política País Nombre del programa Objetivo América Latina Atender las necesidades especiales de ayuda
Perú
Incentivos para los empleadores y subsidios
Chile
Promover la inclusión de los jóvenes con discapacidad en el mercado de trabajo. Pone en contacto a la empresa Programa Inclusión de con las personas con discapacidad que tengan Jóvenes con Discapacidad habilidades para un puesto de trabajo. Asesora en la en el Mercado de Trabajo mejora (pre y post inserción) de las condiciones para facilitar el rendimiento productivo del trabajador y la sostenibilidad del empleo.
Aportar subsidios a trabajadores jóvenes dependientes, sus empleadores y a los trabajadores independientes, mejorando sus sueldos y apoyando a quienes los Subsidio al Empleo Joven
contratan. Esta dirigido a jóvenes de 18 a 25 años de edad que pertenecen al 40% más vulnerable de la población.
Unión Europea Atender las necesidades especiales de ayuda
Facilitar la movilidad y el apoyo financiero
Programa enfocado para los estudiantes con ‘Pathway to Independent discapacidades leves a moderadas y problemas de Living Programme’ aprendizaje. Su objetivo consiste en apoyar a los Malta
(Programa para una vida estudiantes a adquirir las habilidades necesarias para la independiente)
obtención y mantenerse en un empleo.
Cubrir los costos del recorrido total de las personas recién empleadas durante el período de 12 meses, ‘close to work’ Bulgaria
(cerca del trabajo)
siempre y cuando su lugar de residencia sea mayor a 80 km desde su lugar de trabajo.
‘Apoios à contratação de jovens, desempregados e públicos específicos’ Incentivos para los (Incentivos para la empleadores y Portugal
contratación de jóvenes, subsidios
desempleados y grupos específicos)
Incentivar a los empleadores a contratar empleados permanentes, en lugar de establecer contratos temporales. Estos incentivos están disponibles para empleadores privados e incluyen a aquellos empleadores que estén de acuerdo con proporcionar contratos permanentes a personas que buscan su primer empleo con edad no mayor a 35 años. La concesión de estos incentivos depende de la permanencia del empleo durante un período de tres años.
Fuente: Elaboración propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014).
46
Existe un efecto ‘peso muerto’ cuando el resultado de una política es similar al obtenido en
ausencia de la misma: por ejemplo, cuando se subsidia el salario de un trabajador que de todas
maneras hubiera sido contratado de no haber existido el subsidio.
113
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación 3.1.7. Legislación laboral y promoción del trabajo decente juvenil
La legislación en materia de empleo juvenil tiene importantes niveles de
fragmentación que no permiten identificar un cuerpo coherente. Por lo tanto, no es
posible constatar un marco legal integrado en el que exista una complementariedad
entre las distintas leyes. Todas estas carencias evidencian que el tema del empleo
juvenil podría catalogarse de ‘segunda categoría’. Es llamativa la distancia que
existe con otras áreas a nivel de coordinación y coherencia de la normativa vigente.
Por ejemplo, existen notorios avances en la legislación para la erradicación del
trabajo infantil.47 Sin embargo, existen muchas normas en las que se pueden
distinguir diferentes generaciones de leyes relativas al empleo juvenil.48
Una de las principales debilidades de la legislación laboral juvenil la constituye la
ausencia de definiciones precisas de conceptos clave, tales como ‘joven’ o
‘adolecente’. Las leyes de empleo juvenil llegan a establecer el parámetro de
edades para ser beneficiario pero no contextualizan con rigurosidad el concepto de
‘juventud’. La legislación en empleo juvenil no incorpora la realidad integral de los
jóvenes y tampoco logra vincularse a las carencias y a potencialidades estructurales
de este segmento poblacional. Por el contrario, en la mayoría de los casos se
encuentra ligada a las necesidades coyunturales de empleo, de modo que limita el
enfoque de derechos49 y asocia las normas del empleo juvenil a programas o
47
El Convenio 138 sobre edad mínima de la OIT plantea que: “Todo miembro para el cual esté en
vigor el presente Convenio se compromete a seguir una política nacional que asegure la abolición
efectiva del trabajo de los niños y eleve progresivamente la edad mínima de admisión al empleo o al
trabajo, a un nivel que haga posible el más completo desarrollo físico y mental de los menores”. La
edad mínima aparece en el texto, unida a la edad en que cesa la obligación escolar, siendo esta la
que permite trabajar sin que resulte peligroso para la salud, la seguridad o la moralidad. Por tanto,
el trabajo de los jóvenes se ve limitado por una condición sine qua non: la exigencia de una edad
mínima que habilita el acceso al trabajo y que es considerada como derecho fundamental, no
disponible por la voluntad de los sujetos que intervienen en la relación de trabajo.
48
Por ejemplo, la experiencia en América Latina es abundante y aborda diferentes mecanismos,
principalmente la capacitación laboral. A pesar de ello, se hace evidente la ausencia de monitoreo y
sistematización de las bondades, especialmente de las evaluaciones del impacto de dichos
instrumentos. Cabe señalar que no entraremos en detalle sobre este tema, ya que no es el objetivo
fundamental de esta investigación.
49
El enfoque de derechos tiene más sentido si se acota a un grupo de edad de 15 a 24 años en
conformidad a la definición de población joven que ha establecido la ONU.
114
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación componentes de política puntuales. Entonces, desde el punto de vista jurídico el
joven debe gozar de los mismos derechos y deberes que cualquier trabajador y ser
tratado en condiciones de igualdad. Su edad no debe convertirlo en un trabajador
excluido o en un ciudadano de ‘segunda’.
En esta misma línea, las normas internacionales del trabajo proporcionan una base
sólida para elaborar la legislación destinada a crear más y mejores empleos. Se
reconoce entonces que, un marco normativo propicio, tanto de los trabajadores
como para las empresas, es un factor clave que influye en las oportunidades de los
jóvenes para obtener un trabajo decente. Las políticas deberían tratar de fortalecer
a las empresas y aumentar tanto la demanda como la calidad de la oferta del
empleo. La legislación sobre el empleo juvenil debería fundamentarse en los
siguientes aspectos centrales: 1) la necesidad de que las diferentes normas
conformen un cuerpo coherentemente integrado, 2) coherencia en particular con la
normativa sobre juventud, empleo y erradicación del trabajo infantil, 3) legislar sobre
la realidad de grupos juveniles clave en los empleos, grupos acerca de los cuales
no existen abundantes antecedentes legislativos: jóvenes en la economía informal,
juventud rural, etc., 4) incorporar plenamente el enfoque de derechos, 5) legislar con
base a la realidad de los jóvenes y no de los programas puntuales, 6) legislar sobre
la educación con una mirada integral desde la inserción laboral y, 7) certificar la
capacitación recibida en los diferentes formatos contractuales.
115
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación 3.1.8. La protección social de los jóvenes
En América Latina, los jóvenes enfrentan dificultades específicas para acceder a la
protección social: 67% tiene empleos precarios, solo 37% cotiza al seguro social y,
29.4% lo hace al sistema de pensiones. Se estima que cerca de 27 millones de
jóvenes trabajadores tienen un empleo informal, esto representa 55.6% del total de
jóvenes ocupados. Lo que hace aún más grave la situación es que 6 de cada 10
nuevos empleos para los jóvenes correspondan al sector informal de la economía
latinoamericana. También, se deben contemplar las particularidades de los grupos
juveniles para acceder a la protección social, lo cual se puede ejemplificar con los
jóvenes trabajadores en edades muy tempranas y los trabajadores domésticos. Así,
el debilitamiento de los sistemas de protección social y la disminución de su
cobertura tienen consecuencias claras en la vida de los jóvenes. La protección
social permite construir un piso de certezas frente a las incertidumbres de la vida
laboral; por el contrario, su ausencia repercute negativamente en la cohesión y
desarrollo social. La protección de la salud y la seguridad de los trabajadores en el
lugar de trabajo también son necesarias para el desarrollo de empresas sostenibles.
Por ende, uno de los principales retos en la esfera de las políticas es establecer
medidas de protección social dirigidas especialmente a los jóvenes, en la forma de
planes integrales que incluyan el seguro de desempleo, la asistencia para la
búsqueda de empleo y otras prestaciones. El Pacto Mundial para el Empleo,
adoptado por la OIT, sentó bases interesantes de políticas que están siendo
utilizadas en varios países del mundo para mejorar la protección social. La
legislación se constituye en un instrumento válido para garantizar el respeto de los
derechos laborales fundamentales, evitando que los jóvenes tengan empleos
precarios que no contemplan la cobertura de la protección social. Para impulsar el
acceso a un trabajo decente, es la protección social de los jóvenes derivada de la
relación laboral lo que atiende a un enfoque contributivo. Al respecto, Durán y
Chacaltana proponen los siguientes tres esquemas alternativos para incrementar la
protección social de los jóvenes (OIT, 2011).
116
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación 1. Subsidio de primas de entrada ‘suave’ al sistema de seguridad social. Una
política de subsidio de primas para los trabajadores jóvenes podría tomar dos
formas: primas más bajas o un aporte contributivo estatal para subsidiar la
cotización de los jóvenes.
2. Solidaridad intergeneracional. Los sistemas de seguridad social
llevan
implícito el concepto de solidaridad de los hombres con las mujeres, de los
trabajadores cotizantes activos con los jubilados, de los urbanos con los
rurales, etc. La cuestión que se plantea es si, aceptada la obligatoriedad de
la afiliación de los trabajadores dependientes, sería posible hablar de adoptar
medidas normativas para la obligatoriedad de los independientes.
3. Esquemas alternativos para trabajadores jóvenes no asalariados.
Los
jóvenes en general, tienen mejor salud que los trabajadores adultos y adultos
mayores, lo que traducido a la determinación de las primas de financiamiento
de los seguros de salud podría significar una ‘ventaja’ para diseñar esquemas
de seguro de bajo costo que sean accesibles a una gran proporción de
jóvenes no asalariados (Cuadro 3).
117
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación Cuadro 3. Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo en Argentina
Desde el año 2008, el Gobierno Nacional implementa el Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo,
destinado a jóvenes de 18 a 24 años de edad que aún no completaron los estudios de secundaria,
que están desempleados y en situación de vulnerabilidad social. El programa Jóvenes ofrece a cada
participante la posibilidad de construir su proyecto formativo ocupacional, mejorar sus habilidades,
saberes y oportunidades de inserción laboral a través de los siguientes componentes:
• Terminalidad educativa
• Formación profesional
• Prácticas laborales en empresas, organismos públicos y organizaciones no gubernamentales
• Intermediación laboral brindada por las oficinas de empleo
• Asistencia técnica y financiera para la generación de emprendimientos
• Cobertura desde 45.5% hasta 57% del salario de los jóvenes que sean contratados en relación
de dependencia, por un lapso de seis meses
Resultados obtenidos:
• Se crearon áreas de empleo joven en las oficinas de empleo municipales, en las 24 jurisdicciones
del país.
• Se financiaron más de 1,500 tutores para asistir y acompañar a los jóvenes en las distintas
actividades que propone el programa.
• 414,435 jóvenes participaron de los cursos de Orientación e Inducción al Mundo del Trabajo.
• 351,222 jóvenes regresaron a la escuela.
• 156,766 jóvenes realizaron cursos de apoyo a la búsqueda de empleo.
• 68,078 jóvenes participaron en cursos de formación profesional.
• 64,918 jóvenes realizaron prácticas laborales.
• 13,270 jóvenes recibieron asistencia técnica y/o financiera para realizar su emprendimiento
productivo.
• 34.5% de los jóvenes que participaron del programa se insertaron en empleos registrados.
• Las probabilidades de acceso al empleo de los jóvenes cubiertos por el programa duplica la de
aquellos con similares características que no participan en el mismo.
Fuente: OIT (2013b).
Para finalizar este apartado, exponemos las estrategias de políticas públicas
implementadas en América Latina y en la UE que han sido evaluadas con resultados
altamente efectivos (Tabla 11).
118
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación
Tabla 11 Casos de Éxito. Evaluación de las políticas implementadas en América Latina y la UE.
Tipo de política País Nombre del programa Objetivo Efectividad América Latina 18 países de América Latina
Entra21
Este programa es impulsado por la Fundación Después de una fase inicial exitosa, el programa se expandió y Internacional de la Juventud (IYP, por sus siglas en continuó hasta el año 2011. Durante la fase II (2008-­‐2011), más de inglés) y el Fondo Multilateral de Inversiones del 116.000 jóvenes desfavorecidos se habían matriculado en el Banco Interamericano de Desarrollo (FOMIN). El programa en 18 países. De esta cantidad, un 95% finalizó el ciclo de modelo de Entra21 consta de un programa integral capacitación, que incluyó instrucción en el salón de clase y una de capacitación sobre aptitudes de vida y pasantía. Se completaron los estudios de seguimiento de los 24 competencias técnicas determinadas por las proyectos realizados en la fase II; tres de ellos incluyen grupos de necesidades del mercado laboral, pasantías, control. Además, se publicaron ocho estudios relacionados con servicios de inserción laboral y la participación aspectos tales como, escala de rendimiento, cómo alcanzar a los activa de los empleadores en el diseño y ejecución jóvenes con mayor grado de vulnerabilidad y cómo usar la del programa.
tecnología.
Obra
Se movilizaron tres alianzas multisectoriales para prestar apoyo a jóvenes vulnerables en el Caribe, América Central y América del Sur, con la participación de 75 organizaciones públicas, privadas y de la sociedad civil. Generó oportunidades concretas para jóvenes 1.511 jóvenes vulnerables en Perú, Jamaica y Guatemala recibieron vulnerables, desarrolló mecanismos para los conocimientos y las competencias necesarias para encontrar identificar e intercambiar mejores prácticas y empleos productivos y continuar su educación. aplicó dichas prácticas en proyectos de educación Las tres alianzas multisectoriales incidieron en la formulación de y empleabilidad específicos, mediante la creación programas y políticas para jóvenes vulnerables, a fin de que se de alianzas multisectoriales.
mejoraran y se implementaran más efectivamente en Guatemala (Escuelas Abiertas), Jamaica (YUTE) y en Perú (los temas de la juventud se consideraron prioritarios en las elecciones presidenciales).
Fomento a la empleabilidad de los jóvenes
Colombia, Guatemala, Jamaica y Perú
Fuente: Elaboración propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2012b, 2014). 119
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación
Tabla 11 Casos de Éxito. Evaluación de las políticas implementadas en América Latina y la UE.
Tipo de política País Nombre del programa Efectividad Objetivo Unión Europea Medidas para prevenir la deserción España
escolar
Medidas para la Irlanda
reintegración escolar
Apoyo para las transiciones de la escuela al trabajo
Fomento a la empleabilidad de los jóvenes
Eliminación de barreras y ofrecimiento de incentivos a los empleadores
Finlandia
Italia
Comunidades de Aprendizaje
Todas las comunidades individuales en las cuales se ha aplicado, han informado de resultados positivos, Apoyar a las escuelas ubicadas incluyendo mejoras significativas en el rendimiento académico y en las relaciones entre los miembros en zonas geográficas de la comunidad educativa (Elboj y Niemela, 2010; García et al., 2010; Prieto y Santa Cruz, 2010). En desfavorecidas, cuanto a la eficacia del aprendizaje individual en las comunidades, un estudio longitudinal ha principalmente a través del demostrado que la Comunidad de Aprendizaje de La Paz incrementó su nivel de lectura promedio de desarrollo de enfoques 1.4 a 2.7 (sobre 5) entre 2006 y 2008. El absentismo escolar se redujo de 30% en 2006-­‐2007 al 10% en pedagógicos alternativos.
2007-­‐2008. Los participantes están muy familiarizados con esta medida y la consideran muy positiva haciendo énfasis en su universalidad y transferibilidad a otros contextos.
Proporcionar a los jóvenes que En 2010, el 46% de los jóvenes que formaron parte del programa en el año inmediato anterior seguían se desvinculan del sistema activos en dicho programa, el 15% se encontraba empleado, el 11% estaban desempleados, el 4% ‘Youthreach’ educativo los conocimientos, estaba en un centro de formación y, el 6% se encontraba cursando un nivel educativo posterior (Garantía social para las habilidades y la confianza (Departamento de Educación y Habilidades, 2010). Otros estudios concluyeron también que el 61% de los jóvenes)
necesarios para su los participantes se reintegran al sistema educativo, a la formación o al empleo. Alrededor del 20% y reintegración del sistema 30% abandona el programa en sus inicios, un 32% lo deja para integrarse al mercado laboral después de educativo.
su educación o formación (Forfas, 2010).
‘Youth guarantee’ (Garantía Juvenil)
Reducir el tiempo en que un joven no tiene acceso al empleo y a la educación mediante la mejora de posibilidades para encontrar un trabajo o una oportunidad educativa.
‘Higher-­‐level apprenticeship scheme’ (Programa de Fomento a la empleabilidad
aprendizaje de nivel superior)
El 83.5% de los jóvenes solicitantes de empleo recibió ayuda de manera exitosa dentro de los tres primeros meses de su registro como desempleados en el 2011.La garantía juvenil ha tenido un mejor desempeño en comparación con otras medidas destinadas a los jóvenes que no están cubiertas por la garantía, es decir, en aquellos jóvenes de entre 25 y 30 años, los cuales solamente el 30.5% se colocaron con éxito durante el mismo periodo de tiempo.
Se encontró que el 70.9% de los beneficiaros todavía estaban empleados en la misma empresa dos o tres años después de la finalización de su formación (ISFOL, 2011) y alrededor del 21% estaban empleados en otra empresa (ISFOL, 2012). Sólo el 7.9% había interrumpido el método de aprendizaje, pero a menudo estos jóvenes lo interrumpieron para acceder a puestos de trabajo donde les ofrecían un nivel superior, así como mejores opciones de pago. Las empresas se mostraron satisfechas con la participación de los jóvenes y con el estímulo de capitalizar la inversión que hicieron durante el período de su formación. Los participantes reportaron un alto nivel de satisfacción general con el programa.
Un poco más de la quinta parte (22.1%) de los participantes fueron capaces de conseguir un trabajo con este programa. Sin embargo, cabe hacer mención que no todos los jóvenes utilizan la tarjeta de oportunidades para la búsqueda de empleo. Los resultados de estudios iniciales demuestran que el 40% Que los jóvenes puedan de los jóvenes nunca utilizó esta tarjeta cuando aplicó para un trabajo. Ahora bien, más de un tercio ‘Chances card’ (Tarjeta Finlandia
obtener un empleo con la (36%) que sí hizo uso de la tarjeta tuvo éxito en la búsqueda de un puesto de trabajo (Pitkänen et al., de oportunidades)
ayuda de un subsidio salarial. 2012). Alrededor del 40% de los empleadores han contratado al solicitante joven, inclusive sin la subvención. Alrededor de la mitad de los empleadores considera que el programa incrementó el número de jóvenes que figuran en puestos permanentes, ya que estos jóvenes permanecieron después del período inicial subvencionado.
Fuente: Elaboración propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2012b, 2014). 120
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación 3.2. Políticas públicas del empleo juvenil en México
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) constituye el marco normativo de planeación
de la política pública en México. El PND 2013-2018 considera que es fundamental
atender el creciente número de jóvenes que no estudian y no trabajan, además de
diseñar intervenciones específicas de política pública enfocadas a mejorar su
calidad de vida y de oportunidades. En caso contrario, se corre el riesgo de
desaprovechar el bono demográfico del que goza el país, que representa una
oportunidad histórica para la transformación económica de México. Un desarrollo
deficiente de la juventud hoy, se traducirá en rezagos sociales, un capital humano
poco productivo y un menor potencial de crecimiento en el mañana. La existencia
de una población joven sin esperanza ni futuro es el camino más seguro para la
reproducción intergeneracional de la pobreza y augura un escenario de mayor
inseguridad y falta de cohesión social. Los jóvenes que no estudian y no trabajan
conllevan a un alto costo económico, social y humano, ya que se desaprovecha el
recurso más importante del cual goza México hoy en día: una juventud que tiene el
potencial de convertirse en el gran motor de desarrollo económico y social de
nuestro país. En este sentido, el PND reconoce que la vinculación de la educación
con el mercado laboral debe atender la realidad del problema de los jóvenes que no
estudian y no trabajan como una de sus estrategias más apremiantes. Por lo anterior
señalado, el PND consideró como parte de los objetivos nacionales mantener la
estabilidad macroeconómica del país que permita promover el empleo de calidad
en los mexicanos. En su enfoque transversal respecto a la meta IV de ‘México
Próspero’ se indica la estrategia encaminada a fomentar y ampliar la inclusión
laboral, particularmente hacia los jóvenes, las mujeres y los grupos en situación de
vulnerabilidad para incrementar su productividad. También, debido a que una
elevada proporción de jóvenes percibe que la educación no les proporciona
habilidades, competencias y capacidades para una inserción y desempeño laboral
exitosos es necesaria la vinculación de la educación con las necesidades sociales
y económicas. Para ello, se requiere innovar el sector educativo para formular
nuevas opciones de modalidades que utilicen las nuevas tecnologías de la
121
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación información y comunicación, con modalidades de educación abierta y a distancia. A
su vez, es importante fomentar las carreras técnicas y vocacionales que les
permitan la inmediata incorporación al trabajo, proporcionando la especialización,
así como la capacitación en el trabajo. Es necesario promover el desarrollo
emprendedor de las instituciones de educación superior y los centros de
investigación, con el fin de fomentar la innovación tecnológica y el autoempleo entre
los jóvenes.50
El monto de recursos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación
(PEF) para el ejercicio fiscal 2014 referente al desarrollo de los jóvenes ascendió a
202,612.7 millones de pesos (mdp) (Anexo 16 del Decreto), lo que representa un
crecimiento de casi el 30% en términos reales respecto al presupuesto aprobado en
2013. No obstante, se aprecia una alta concentración y poca transversalidad, ya
que la mayoría de los recursos corresponden al sector educativo (92%), incluyendo
recursos para becas, infraestructura, programas educativos especiales dirigidos a
jóvenes; otros recursos se identifican en acciones de prevención y atención de
adicciones en este grupo de la población (sector salud), vivienda (desarrollo social)
y algunos recursos para el programa. Cabe hacer mención que, además, el
presupuesto asignado al Instituto Mexicano de la Juventud (IMJUVE) es de 345 mdp
y para la Formación y certificación para el trabajo se presupuestaron 2,648.4 mdp.
La concentración de los recursos destinados a jóvenes en temas de educación,
salud y vivienda infiere que todavía hay mucho camino por andar en la construcción
de una política de juventud realmente transversal, de acuerdo al concepto de Serra
(2005) y una gestión transversal efectivamente integral, como apunta Aguilar
(2011). Si
bien,
las modificaciones a la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria de abril de 2012 fortalecieron el carácter transversal
que deben tener los programas presupuestarios en temas tales como el desarrollo
de los jóvenes, se requieren esfuerzos importantes para que permeé una cultura
transversal en las dependencias y entidades federales y más aún en los gobiernos
50
Objetivos de la meta III referente a ‘México con Educación de Calidad’.
122
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación estatales y municipales. También, la Ley de Planeación establece que el PND
indicará, entre otros, los programas sectoriales y especiales que deban ser
elaborados (Artículo 22). Como programa especial en materia de juventud opera
actualmente el Programa Nacional de Juventud (2014-2018) (Projuventud), inscrito
en la meta nacional de ‘México Incluyente’ a través de la Secretaría de Desarrollo
Social (SEDESOL) y del programa sectorial de Desarrollo Social, el cual considera
como uno de sus objetivos el “salvaguardar el derecho de las y los jóvenes al
trabajo, a través de su integración laboral en condiciones de trabajo decente”
(Sierra, 2012).
Por lo tanto, de acuerdo a la revisión de todos los programas de empleo que operan
actualmente se puede concluir que, existen programas de emprendimientos
productivos o de promoción de microempresas con objetivos de empleo, desarrollo
económico y/o social, cuya población objetivo no están incluidos los jóvenes como
parte importante estos, implementados por diferentes dependencias federales con
cierta coordinación con otros niveles de gobierno. Esta situación junto con la
escasez de información nos lleva a considerar que la aproximación metodológica
más adecuada se refiere a una ‘comparación exploratoria de los programas’ que
nos permita averiguar sus ‘similitudes’ o ‘diferencias’ entre ellos. La Tabla 12
presenta una relación de los programas federales operados actualmente, que
contienen acciones para la promoción del empleo.51
51
Además de los programas federales, existen programas estatales y regionales enfocados a
promover el empleo en los jóvenes. Tal es el caso del programa ‘Profesionista Activo’ promovido por
el Gobierno del Estado de Durango, el cual se lleva a cabo mediante un esquema de concertación
con el sector productivo y sector universitario; donde el objetivo central es contribuir al equilibrio entre
la oferta y la demanda de trabajo a nivel profesional, mediante un atractivo paquete de estímulos a
las empresas y apoyos a los recién egresados, incluyendo capacitación, becas y certificación sin una
experiencia laboral previa. Este programa prioriza la atención de jóvenes de 19 a 29 años de edad,
habiendo egresado de una carrera de nivel profesional o técnico, en un lapso no mayor de 2 años,
ayudándolos a encontrar un empleo en las micro, mediana y macro empresas participantes en el
programa, además de otorgarles capacitación para el desarrollo de competencias en el trabajo, así
como la oportunidad de ingresar de forma permanente en la empresa. Otro ejemplo, es el programa
de apoyo ‘Jóvenes con Porvenir’ desarrollado por el Gobierno Municipal de Zapopan, Jalisco, dirigido
a los jóvenes que no estudian y no trabajan, busca generar oportunidades para que los jóvenes de
dicho municipio encuentren alternativas de capacitación e ingreso al mercado laboral mediante el
otorgamiento de becas al 100% para los cursos que se ofrecen. Está dirigido a jóvenes de entre 15
y 30 años de edad y, en su tercera generación, el programa capacitó aproximadamente a 8,200
jóvenes.
123
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación Tabla 12
Programas federales relacionados con la promoción del empleo
2013-2018
Sector / Programa Dependencia Ejecutora Desarrollo Social 1 Programa Nacional de Juventud (Projuventud) IMJUVE / SEDESOL
Programa de Coinversión Social (PCS) SEDESOL Programa de Empleo Temporal (PET) SEDESOL Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (PEI) SEDESOL Desarrollo Agrario y Urbano Programa de Apoyo a Jóvenes para la Productividad de Futuras Empresas Rurales SEDATU
3
Economía Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME) SE
4
Trabajo y Previsión Social Programa de Apoyo al Empleo (PAE) STPS
Programa de Apoyo a la Capacitación y el Empleo (PACE) Notas: 1/ Instituto Mexicano de la Juventud 2/ Secretaría de Desarrollo Social 3/ Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y U rbano 4/ Secretaría de Economía 5/ Secretaría del Trabajo y Previsión Social 6/ Banco Interamericano de Desarrollo Fuente: Elaboración propia a partir de la información disponible en las páginas electrónicas de las dependencias. 124
5
STPS / BID
6
2 Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación 3.2.1. Instituto Mexicano de la Juventud (Secretaría de Desarrollo Social)
El Instituto Mexicano de la Juventud (IMJUVE) es un organismo del Estado facultado
para instrumentar, diseñar y coordinar políticas y programas enfocados en el
desarrollo integral de los jóvenes entre 12 y 29 años de edad con carácter
progresivo52. Este organismo fortalece a las instancias estatales de juventud, a
través de la coordinación entre estas y el mismo instituto, por medio de la firma de
convenios orientados a impulsar, acciones que permitan promover los derechos de
la población joven a nivel estatal y, en su caso, la transferencia de recursos
federales con cargo al presupuesto del IMJUVE, de acuerdo a la suficiencia
presupuestal, para el desarrollo de acciones y programas, dirigidos a la población
joven de los estados en todo el territorio nacional, con acciones específicas que
promuevan el desarrollo y bienestar de la población joven de los estados.
El trabajo coordinado del IMJUVE con otras instancias gubernamentales fortalece
el impacto de las acciones que el instituto emprenda, para ello es necesario un
diálogo permanente y creativo entre este organismo y la STPS, organismos
internacionales, sindicatos, empresarios y organizaciones de jóvenes a fin de
articular esfuerzos, programas, iniciativas y compartir experiencias. Tal como lo
señala el informe de la OIT (2010), en el desafío de lograr empleo decente para los
jóvenes, es particularmente relevante lograr la coordinación e integración de los
sistemas de información, que puedan garantizar mayor pertinencia y calidad en sus
acciones si se retroalimentan mutuamente.
Ahora bien, con la finalidad de instrumentalizar sus líneas de acción, el IMJUVE
define su estrategia de operación denominada trabajo juvenil, con el propósito de
crear y fomentar una cultura de productividad y bienestar social entre los jóvenes,
al crear fuentes de empleo rentables bajo tres principios fundamentales: organizar,
ahorrar e invertir. La estrategia, a su vez, está integrada por la línea de acción
52
El carácter progresivo se refiere a que el programa beneficia a los jóvenes pertenecientes a los
estratos sociales más bajos.
125
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación ‘Autoempleo juvenil’. El IMJUVE lleva a cabo sus acciones a través de tres
procesos: 1) vinculación o concertación con instancias públicas, privadas y civiles
con las que se establece un acercamiento de colaboración sin la necesidad de
establecer convenios, 2) convenios realizados mediante la protocolización de un
trabajo coordinado entre el IMJUVE con instancias públicas, privadas y civiles
considerando la transferencia de recursos y, 3) instancias vinculadas, en este caso
se considera a las instituciones públicas, privadas y civiles con las cuales se
establece un convenio de colaboración, que permita un trabajo permanente en el
tema de juventud y que no involucre aportación efectiva de recursos económicos.
El IMJUVE opera dos subprogramas. El primero se refiere al subprograma
‘Generación y articulación de políticas públicas integrales de la juventud’, el cual
contempla al programa Jóvenes en Servicio. El segundo subprograma pertenece al
‘Subsidio a Programas para Jóvenes’, donde se incluyen las siguientes acciones:
Apoyo al Fortalecimiento de Instancias Estatales de Juventud, Apoyo al
Fortalecimiento de Instancias Municipales de Juventud, Apoyo a Proyectos
Juveniles Impulso México, Espacios Poder Joven, Red Nacional de Programas
Poder Joven, Radio, Televisión y Radio por Internet, Programa Emprendedores
Juveniles y, Estímulos a la Juventud. Por lo tanto, debido a la correspondencia con
las mejores prácticas internacionales argumentadas en el apartado anterior de esta
investigación,53 para efectos de nuestro estudio consideramos necesario establecer
un análisis exhaustivo del Programa Emprendedores Juveniles.
En la Tabla 13 se aprecia que el presupuesto aprobado al IMJUVE se ha
incrementado de manera marginal. De 2010 a la fecha actual aumentó 11.8 mdp
(3%), además, ha incrementado la tasa de subejercicio de 2010 a 2013 en un 6%
(17.8 mdp).
53
En relación con el tema Apoyos para la transición de la escuela al trabajo, en su apartado apoyo
al emprendimiento.
126
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación Tabla 13 Presupuesto aprobado al Instituto Mexicano de la Juventud (IMJUVE) 2010-­‐2014 2010
2011
2012
2013
2014
Aprobado 333.2
368.1
343.2
340.8
345.0
Generación y Articulación de Políticas Públicas Integrales de Juventud 190.1 201.5
252.0
247.4
244.0
Subsidio a Programas para Jóvenes 85.8
149.8
65.5
65.5
68.0
Ejercido 302.7
316.8
328.8
320.5
-­‐
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), Ejercicio Presupuesto Prográmatico, Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). 3.2.1.1. Programa de Emprendedores Juveniles (Instituto Mexicano de la
Juventud)
El Programa Nacional de Juventud 2014-2018 (Projuventud) constituye el programa
especial de la actual Administración Federal para el tema de juventud y su ejecución
está a cargo del IMJUVE, que es un organismo descentralizado, coordinado por la
SEDESOL, el cual tiene entre sus objetivos el definir e instrumentar la política
nacional de juventud y promover acciones destinadas a mejorar el nivel de vida,
expectativas y derechos de los jóvenes. El Projuventud incluye varias líneas de
acción relacionadas con el apoyo de cooperativas, capitalización de empresas,
proyectos productivos rurales sustentables, trabajo artesanal, y campañas de
promoción de la cultura emprendedora entre los jóvenes, con objeto de reducir las
dificultades que enfrentan estos para iniciar y consolidar un proyecto propio.
Desde 2003, el IMJUVE a través del Projuventud opera el Programa de
Emprendedores Juveniles, primeramente como un plan piloto (‘Autoempleo
Juvenil’). El programa tiene como objetivo fomentar la cultura de la productividad
mediante apoyos económicos a los mejores proyectos de empresas sustentables,
con lo que se busca fomentar el trabajo individual y organizado, promover el arraigo
de los jóvenes en las comunidades, así como la participación de los gobiernos
estatales y municipales mediante un esquema de coinversión. Asimismo, se
127
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación observa que los recursos destinados por el IMJUVE a este programa han sido
marginales (entre 1% y 2%), pero la concertación con otras instancias estatales y
municipales ha permitido duplicar dichos recursos. Cabe hacer mención que, estas
aportaciones han sido procíclicas, ya que cuando la crisis de 2008-2009 elevó los
niveles de desempleo juvenil, el presupuesto del programa disminuyó. No obstante,
el menor número de solicitudes recibidas en estos años y el porcentaje de proyectos
beneficiados (37% y 44% respectivamente) también fue menor al registrado a inicios
de 2006 (61%), aun cuando el instituto levantó una encuesta muy amplia sobre
emprendedores (IMJUVE, 2008), que reveló datos ilustrativos sobre la necesidad
de impulsar a los mismos. En 2011, prevaleció esta tendencia, el programa recibió
y analizó 800 proyectos, de los cuales sólo 280 (35%) fueron beneficiados, mientras
que en 2007 se recibieron 1,415 proyectos, de los cuales se apoyaron 867 (61%),
situación que aparentemente se explica por un mayor rigor en la selección de los
mismos. Entonces, se puede concluir que este programa resulta marginal dentro de
las prioridades del instituto y muy vulnerable a las restricciones presupuestarias
(Sierra, 2012). Además, el programa atiende a jóvenes de 18 a 29 años de edad
que soliciten los apoyos a título personal o en grupo para proyectos nuevos
(categoría A), que deben estar dados de alta ante la SHCP o para proyectos que
tengan de 1 a 2 años de venir operando (categoría B), o que cuenten con un negocio
en crecimiento y deseen fortalecerlo (categoría C). Para los proyectos de la
categoría A, el monto máximo de los recursos movilizados asciende a 25 mil pesos,
para la categoría B es de 45 mil pesos y, para la categoría C es de 100 mil pesos;54
de estos recursos 90% está a cargo del programa y el 10% restante a cuenta del
beneficiario, que puede ser en especie (maquinaria, equipo, mobiliario), o bien en
efectivo. El monto de los apoyos lo determina el Consejo Técnico Evaluador de cada
instancia participante, conformado por representantes empresariales, académicos
y del gobierno federal, previo análisis y evaluación de las propuestas recibidas.
54
En el caso de la categoría ‘C’ el recurso estará bajo una tasa de crédito no mayor a la tasa
inflacionaria promedio del año correspondiente, bajo la administración del intermediario.
128
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación 3.2.2. Programa de Coinversión Social (Secretaría de Desarrollo Social)
El Programa de Coinversión Social (PCS), fortalece a la sociedad civil a través de
la promoción de proyectos de coinversión55 entre el gobierno y la sociedad. Tiene
como objetivo principal el contribuir al fortalecimiento de la participación social a
través del impulso de los actores sociales56 que favorezca la inclusión social de los
grupos en situación de pobreza o vulnerabilidad. Para efecto de identificar y
cuantificar a la población objetivo de este programa, podemos referir que se
encuentra dentro de los 7.1 millones de personas en situación de pobreza
alimentaria extrema. De esta manera, los principales beneficios que el PCS otorga
a los actores sociales son a través de las siguientes vertientes: 1) promoción del
desarrollo humano y social en proyectos que contribuyan al logro de acciones que
mejoren las condiciones de vida de la población en situación de pobreza, exclusión,
vulnerabilidad, marginación o discriminación y fomenten el desarrollo comunitario y
el capital social, 2) fortalecimiento y profesionalización de proyectos dirigidos al
mejoramiento de las capacidades, conocimientos, habilidades y metodologías de
organización y gestión de los actores sociales, así como el equipamiento y
mejoramiento de infraestructura. Incluye además, la promoción de la participación
ciudadana en las políticas públicas, los procesos de articulación con los tres órdenes
de gobierno y la generación de sinergias para un mayor impacto social y, 3)
promueve la investigación de proyectos que generen, propicien y difundan el
conocimiento, metodologías, instrumentos, diagnósticos, evaluaciones, propuestas
y recomendaciones, entre otros.
Con un presupuesto asignado para 2014 de 332.4 mdp, el PCS se basa en el
principio de corresponsabilidad, a través de un esquema de coinversión, sumando
los recursos gubernamentales con los de los actores sociales para la realización de
55
Es la participación, conjunta o individual, de organizaciones de los sectores social y privado,
mediante la aportación de recursos humanos, materiales o financieros, en las acciones y programas
gubernamentales de desarrollo social.
56
Se refiere a las organizaciones de la sociedad civil e Instituciones de Educación Superior y Centros
de Investigación que participan en este programa mediante la presentación de proyectos de
coinversión
129
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación proyectos. Este esquema consiste en la aportación de recursos económicos por
parte del gobierno federal, estatal o municipal, organizaciones sociales o de la
sociedad civil para el desarrollo de proyectos presentados por los actores sociales.
Así, la aportación máxima de recursos otorgada a un proyecto no podrá exceder de
1 mdp, siendo el porcentaje de coinversión de los actores sociales cuando menos
del 20% del costo total del proyecto y, este puede ser en términos monetarios y no
monetarios. En esta misma línea, según el informe de la Evaluación Específica de
Desempeño (EED) para el período 2012-2013 del Consejo Nacional de Evaluación
de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) el PCS no cuenta con evaluaciones
de impacto debido a cuestiones relacionadas con la dificultad de definir el grupo de
control. No obstante, esta evaluación si determina el análisis de la evolución de la
cobertura del programa. El reporte indica que para poder acceder al PCS las
organizaciones de la sociedad civil (OSC) deben tener la Clave Única de Inscripción
(CLUNI), que es otorgada al inscribirse al Registro Federal de Organizaciones de la
Sociedad Civil desde 2004. La población potencial del PCS creció desde 2009 a
2012. De 2009 a 2012, el número de OSC inscritas al CLUNI se incrementó en un
42%. Del mismo modo, la población objetivo creció 24% para el 2012. Ante el
incremento de la demanda el PCS ha aumentado año con año el número de actores
sociales apoyados. Estos entre 2009 y 2012 crecieron en 12% con un total de 1,842
proyectos financiados. En 2012 el 95% de los proyectos que se recibieron fueron
dictaminados como elegibles, sin embargo, de estos sólo se apoyó al 64% debido
a limitaciones presupuestales.
130
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación 3.2.3. Programa de Empleo Temporal (Secretaría de Desarrollo Social)
El Programa de Empleo Temporal (PET) se creó con el objetivo de reducir los
efectos económicos y sociales negativos en personas de 16 años de edad o más
que vean disminuidos sus ingresos o afectado su patrimonio como consecuencia de
situaciones sociales y económicas adversas, emergencias o desastres, mediante
apoyos económicos otorgados como contraprestación por su participación en
proyectos de beneficio social, familiar o comunitario. Del mismo modo que para el
PCS, la población objetivo del PET se encuentra dentro de los 7.1 millones de
personas en situación de pobreza alimentaria. De ahí que, el PET focaliza la entrega
de apoyos económicos en municipios con alta pérdida de empleo (MAPE), y en los
que por presentar índices de muy alta, alta o media marginación (MMAM) hay un
elevado nivel de informalidad en sus actividades económicas. Esta focalización se
origina debido a que la población que vive en dichos municipios es particularmente
vulnerable a la afectación de sus ingresos, no sólo por la ocurrencia de emergencias
climatológicas o ambientales, sino también por otras situaciones económicas
adversas tales como la caída de la producción o de los precios de sus principales
productos de intercambio, así como por fenómenos socioeconómicos que
disminuyen el potencial productivo de las regionales.
Con un presupuesto asignado para el ejercicio fiscal 2014 de 1,340.9 mdp, el PET
promueve la participación de los beneficiarios en proyectos de beneficio familiar o
comunitario no solamente mediante la colaboración activa de los ciudadanos en el
desarrollo de sus hogares y comunidades, sino que además genera beneficios
adicionales al resto de la sociedad en función de los proyectos ejecutados. Los
apoyos otorgados por el PET pueden ser directos, para la ejecución de proyectos,
o bien para la activación de la participación social. Los apoyos directos son de tipo
económico y consisten en jornales equivalentes al 99% de un salario mínimo en la
zona geográfica donde se desarrolla el proyecto o las tareas para la atención de
emergencias. Los apoyos para la ejecución de proyectos no pueden exceder del
20% de los costos destinados a la adquisición o arrendamiento de materiales,
131
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación herramientas, maquinaria o equipo, incluyendo implementos de protección para los
beneficiarios, así como costos de transporte necesarios para la realización de los
proyectos autorizados. Y, los apoyos para la promoción de la participación social
pueden ser en especie y a manera de compensación económica a los gestores
voluntarios por llevar a cabo acciones de capacitación para la conformación de
redes sociales. Según los resultados del CONEVAL, durante el año 2012 el PET
ejerció 1,016.6 mdp, equivalentes al 97.3% del presupuesto asignado para ese
mismo año, mediante la ejecución de 8,580 proyectos, beneficiando a 382,832
personas. Para tal efecto, se pagaron 15.9 millones de jornales. Como ejemplo de
actividades en 2012 se reporta la estrategia transversal ‘Todos Somos Juárez’,
donde se realizaron 29 proyectos sobre campañas de prevención y control de
enfermedades transmisibles, para la contribución al mejoramiento de infraestructura
local (deportiva, limpieza de áreas públicas, rehabilitación de viviendas, entre otros)
y, actividades de preservación ecológica, lo que generó 1,547 empleos. Por otro
lado, el PET Inmediato (que atiende emergencias), pagó 4,902 proyectos que
incluyeron acciones de limpieza, desazolve y recolección de basura orgánica e
inorgánica, así como acciones de prevención y remediación de desastres en
municipios con declaratoria de emergencia. Además, debido a que el PET también
opera en conjunción con la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(SEMARNAT), la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) y, la
Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) cuando existen situaciones de
emergencia y para las cuales las dependencias hacen una reserva, en este caso, la
SEMARNAT de acuerdo a su presupuesto asignado (608.9 mdp) reportó en 2012
una cobertura a nivel nacional para un total de 163,415 beneficiarios. Atendió a
87,345 hombres y 76,070 mujeres y, pagó un total de 7,989,209 jornales.
132
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación 3.2.4. Programa de Estancias Infantiles para apoyar a Madres Trabajadoras
(Secretaría de Desarrollo Social)
El Programa de Estancias Infantiles para apoyar a Madres Trabajadoras (PEI) busca
contribuir a abatir el rezago en el acceso y permanencia en el trabajo de padres
solos y madres que trabajan, buscan empleo o estudian, con hijos entre 1 y 3 años
11 meses, o entre 1 y hasta 5 años 11 meses en casos de niños con alguna
discapacidad. Lo logra ofreciendo servicios de cuidado y atención infantil que
contribuyen al desarrollo de niños y niñas al brindar el servicio a beneficiarios que
pertenecen a hogares con ingresos que no rebasan la línea de bienestar económico
y no tienen acceso al servicio de cuidado infantil a través de instituciones públicas
de seguridad social u otros medios.
El PEI cuenta con un presupuesto en 2014 que asciende a 3,682.3 mdp y, con el
cual brinda el apoyo mediante tres modalidades: apoyo a madres trabajadoras y
padres solos, impulso a los servicios de cuidado y atención infantil, e incorporación
a la red de estancias infantiles. El apoyo a madres trabajadoras y padres solos está
destinado a cubrir el costo de los servicios de cuidado y atención infantil hasta por
900 y 1,800 pesos mensuales, o mediante la aportación mensual de la persona
beneficiaria por concepto de corresponsabilidad que cubra la diferencia entre el
apoyo otorgado por el gobierno y la cuota que fije la persona responsable de la
estancia infantil. En cuanto al impulso a los servicios de cuidado y atención infantil
se refiere a un apoyo inicial de hasta 70 mil pesos para la adecuación, habilitación
y equipamiento del espacio validado para operar como instancia infantil. Y, la
incorporación a la red de estancias infantiles infiere un apoyo de hasta 50 mil pesos
para la adecuación, habilitación y equipamiento del espacio validado para operar
como instancia infantil destinado a las personas responsables de centros de
atención o espacios en los que se brinde el servicio de cuidado y atención infantil.57
Por otra parte, en cuanto a sus resultados, el CONEVAL señala que el PEI presenta
57
Ver las Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para apoyar a Madres
Trabajadoras, para el ejercicio fiscal 2014.
133
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación un crecimiento sostenido en su cobertura a lo largo del año 2012. Así, con un
presupuesto asignado para este mismo año de 3,100.5 mdp, los beneficiarios
atendidos fueron 1,021,992 personas y las 32 entidades federativas se encontraban
cubiertas por el programa, beneficiando a 2,213 localidades en 1,294 municipios
atendidos. La cobertura del programa tiene resultados notables en la oferta de
servicios de cuidado infantil, pues desde que inició operaciones en 2007 y hasta el
31 de diciembre de 2013 se atendieron a 1,165,317 menores en las instancias
infantiles. Además, respecto al ámbito social y desarrollo de los niños se observó lo
siguiente: 1) 93% de las beneficiarias consideran que a raíz del programa, la calidad
de vida de su familia ha mejorado, 2) 98% refieren a las estancias como un lugar
seguro donde dejar a sus hijos y están satisfechas con el servicio, 3) 97% considera
que la estancia ha tenido un impacto positivo en el lenguaje, habilidades sociales y
desarrollo motriz de su hijo, 4) 96% considera que la estancia ha tenido un impacto
positivo en la salud emocional de su hijo y, 5) 86% considera que la estancia ha
tenido un impacto positivo en la nutrición de su hijo. En relación a la satisfacción se
reporta lo siguiente: 1) los beneficiarios del programa asignan una calificación de 92
al programa, 2) la confianza se refleja en una calificación de 96, 3) la calificación de
la calidad percibida es de 95, 4) 99% planifica continuar llevando a sus hijos a las
estancias afiliadas a la red y, 5) 98% estarían dispuestos a recomendar el programa.
3.2.5. Programa de Apoyo a Jóvenes para la Productividad de Futuras
Empresas Rurales (Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano)
El Programa de Apoyo a Jóvenes para la Productividad de Futuras Empresas
Rurales (antes Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras) promueve la creación
de ‘agroempresas’ rentable y sustentable, preferentemente en el núcleo agrario al
que pertenecen o, en otro cercano que no implique su cambio de residencia; a
través de la capacitación, renta de derechos parcelarios, adquisición de insumos y
servicios de acompañamiento empresarial y acceso al financiamiento, con el fin de
propiciar el arraigo, el acceso a la propiedad social y mejorar el ingreso de los
134
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación jóvenes. Está enfocado en la atención de ejidatarios, comuneros, posesionarios y
avecindados habitantes de ejidos y comunidades, con un mínimo de 18 y hasta 39
años de edad, que tengan interés de emprender una ‘agroempresa’ y que habiten
en núcleos agrarios donde se presenten niveles altos de marginación y potencial
productivo
Este programa tiene un presupuesto asignado para el ejercicio fiscal 2014 que
asciende a 200 mdp que le permitirá destinar cuando menos el 92.2% a los apoyos
para el joven emprendedor rural y hasta el 7.8% a los gastos asociados con la
planeación, operación, supervisión y evaluación del programa. Los tipos de apoyo
que otorga el programa son: para el desarrollo de un ‘proyecto escuela’, de un
proyecto ‘agroempresarial’, o para la consolidación de ‘agroempresas’. Para el
‘proyecto escuela’ se entregan apoyos para la adquisición de activos fijos y capital
de trabajo, capacitación técnica, capacitación empresarial y becas. En el proyecto
‘agroempresarial’ se destinan recursos para la renta de derechos parcelarios,
asignación de activos fijos y capital de trabajo y, la tutoría de negocios. Y, en la
consolidación de ‘agroempresas’ los recursos son destinados a la compra de
derechos parcelarios, a la asignación de activos fijos y capital de trabajo y, la tutoría
de negocios.58 En su informe de la EED para el año 2012-2013, el CONEVAL
reporta que el programa atendió a 4,056 jóvenes, indicando que tiene presencia en
20 estados de la república (108 municipios, 145 localidades) y, del universo total de
beneficiarios, 54.5% fueron mujeres. El 75% de los beneficiarios se concentraron
en 9 entidades: Chiapas, Guerrero, Sinaloa, Veracruz, Zacatecas, Oaxaca,
Michoacán, Morelos y Jalisco, en ese orden. En estas entidades se encuentra el
80% de la población objetivo del programa por lo que se refiere correspondencia
con la población atendida. Sin embargo, los resultados no son muy alentadores, ya
que la población atendida representó únicamente el 2.58% de la población objetivo,
por lo tanto, a ese ritmo se requerirán 38.6 años para alcanzar su cobertura total y
51 años para cubrir la población potencial. La población atendida del 2.58% tiene
58
Ver las Reglas de Operación del Programa de Apoyo a Jóvenes para la Productividad de Futuras
Empresas Rurales, para el ejercicio fiscal 2014.
135
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación que ver con el presupuesto asignado al programa en ese año: 448.3 mdp, por lo
que es de esperarse que con la reducción de 61.3% del presupuesto en 2014, la
atención a la población objetivo será disminuida significativamente.
3.2.6. Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Secretaría
de Economía)
El programa de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME)
busca contribuir al desarrollo económico nacional al generar más y mejores
empleos, así como micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES). Otorga
apoyos a proyectos que fomenten la creación, consolidación y competitividad de las
MIPYMES. Otra vertiente consiste en fomentar las iniciativas de emprendedores y
los proyectos que brinden inversión productiva al sector. La población objetivo está
definida por nuevos emprendedores e incubadoras de empresas, MIPYMES,
empresas ‘gacela’59 y franquicias y, empresas tractoras60. El Fondo PYME otorga y
da acceso al crédito, como promoviendo y difundiendo los programas, instrumentos,
productos, herramientas y acciones para elevar la competitividad y mejorar los
procesos de las MIPYMES, así como el desarrollo de emprendedores y nuevas
empresas, en el marco de la modernización y de la adquisición de conocimientos y
habilidades. Además, como instrumento transversal, en 2009 se puso en marcha la
estrategia México Emprende, la cual infiere al Fideicomiso México Emprende, que
funciona con recursos del Fondo PYME; los Centros de México Emprende, así como
otros programas de la Secretaría de Economía.61 En el caso de la categoría de
emprendedores, se opera el Programa Nacional de Emprendedores, que
comprende tres grandes vertientes: 1) fomento a la cultura emprendedora, 2) el
59
Son PYMES con gran potencial de crecimiento que pueden generar muchos empleos, demandar
servicios de otras PYMES, y desarrollar nuevas tecnologías y mecanismos novedosos de mercado.
Requieren incrementar su participación en el mercado nacional y tener acceso a mercados externos.
60
Apoyar a que las MIPYMES se desarrollen en línea con las necesidades y oportunidades que
brindan las grandes empresas compradoras y el sector de exportación, garantizando, a través de
ellas mercado a las MIPYMES y mejorando la competitividad de las empresas tractoras.
61
México Emprende intenta ser un ‘nodo’ articulador de programas, proyectos e instituciones de
atención al sector empresarial (Aregional, 2010).
136
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación impulso a la incubación de empresas y, 3) el Programa Capital Semilla que consiste
en otorgar el apoyo financiero a los proyectos viables de emprendedores, para la
formación y arranque de nuevos negocios egresados de las incubadoras
reconocidas por el Sistema Nacional de Incubación.
El Fondo PYME cuenta con un presupuesto para el 2014 de 9,377.3 mdp, el cual
proviene de recursos fiscales presupuestados principalmente como subsidios para
gastos de inversión. Estos recursos se entregan a través de la figura de los
organismos intermedios (OI) que tienen mayor experiencia para la coordinación del
proyecto procurando el alcance de un mayor impacto y, se destina como mínimo el
95.4% para apoyos a la población objetivo y el 4.6% restante a gastos de operación,
seguimiento y evaluación. El Fondo considera la participación de otras instancias
financiadoras (gobiernos, estatales, municipales, fundaciones, asociaciones
empresariales, instituciones académicas, empresas, entre otras) (Sierra, 2012). El
tipo de apoyo que brinda el Fondo PYME, así como los montos autorizados y las
actividades particulares son definidos de acuerdo a la categoría donde se encuentre
el beneficiario. Según el informe del CONEVAL para el 2012, con un presupuesto
aprobado de 7,084.1 mdp, las empresas apoyadas por el Fondo incrementaron sus
ventas anuales por 158,141 pesos y las no apoyadas por 85,145 pesos. Sin
embargo, no se observaron cambios en los niveles de empleo. En cuanto al análisis
de la cobertura, cabe hacer mención que la población potencial de este Fondo ha
variado a lo largo de los años. En 2008 se estableció en 312,941 reduciéndose en
12,941 (4.1%) para 2009. En 2010 hay un enorme crecimiento de 4,844,058
(1,614.7%), estableciéndose un nuevo rango en 5,144,058 empresas. Para 2011
aumenta en 98 empresas y para 2012 se reduce en 100. La población objetivo se
define a partir de 2008 en 4,000 creciendo sustancialmente (196,000 empresas o
4,900%) para el año 2009. En 2010 no hay cambio alguno y en 2011 se incrementa
el objetivo en 20,006 unidades o 10%, disminuyendo en 2012 en el propio valor de
20,006 empresas. La población atendida inicialmente (2008) se plantea en 312,941
empresas. Para 2009 disminuye en 39,993 (12.8%), continuando con un incremento
para 2010 de 27,653 empresas (10.1%). En 2011 la atención se ve ampliamente
137
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación afectada cayendo en un 10% (80,209 empresas). Finalmente en 2012 se recupera
la atención en 75,316 empresas lo cual representa un incremento de 34.2% sobre
la atención del año anterior. En cuanto a la atención de la población objetivo en 2008
se reporta una atención de 7,824%, reduciendo a 136.5% para 2009, ubicándose
en 150.3% en 2010, cayendo ampliamente a 100.2% para 2011 y recuperándose a
147.9% para 2012.
3.2.7. Programa de Apoyo al Empleo (Secretaría del Trabajo y Previsión Social)
El Programa de Apoyo al Empleo (PAE) tiene como objetivo promover la colocación
en un empleo o actividad productiva a personas desempleadas o subempleadas,
mediante el otorgamiento de apoyos económicos o en especie. El programa atiende
a personas de 16 años o más, que requieren adquirir o reconvertir su calificación o
habilidades laborales para facilitar su colocación en un puesto de trabajo o
desarrollar una actividad por cuenta propia, para lo cual se conforma de cuatro
subprogramas: Bécate, Fomento al Autoempleo, Movilidad Laboral Interna y
Repatriados Trabajando. Mediante el subprograma Fomento al Autoempleo (SFA)
se promueve la creación (o fortalecimiento) de Iniciativas de Ocupación por Cuenta
Propia (IOCP) por parte de personas desempleadas o subempleadas. Asimismo,
como parte del subprograma Bécate, se opera la modalidad Capacitación para el
Autoempleo, dirigida a desempleados o subempleados interesados en una actividad
productiva por cuenta propia. El SFA otorga apoyos en especie, que consisten en
mobiliario, maquinaria, equipo y/o herramienta, cuyo valor puede ser de 25,000
hasta 125,000 pesos dependiendo del número de integrantes de la IOCP (de 1 a 5
o más), que se entrega en custodia temporal condicionada durante doce meses. Al
final del período, se otorgarán los bienes en forma definitiva dependiendo de su
adecuada utilización, previo al dictamen de un Comité Interno de Evaluación, en
caso contrario, se retiran los bienes y se reasignan a otra IOCP, la cual tiene
derecho a un apoyo económico por un monto de 5,000 a 25,000 pesos, destinado
al
mantenimiento
o
reparación,
así
138
como
para
adquisición
de
bienes
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación complementarios. En el caso de la modalidad de Capacitación para el Autoempleo,
el beneficiario recibe un curso de capacitación con duración de uno a tres meses
Sierra, 2012).
El presupuesto asignado en 2014 al PAE es de 1,655.5 mdp, lo cual implica un
incremento de 38% respecto al año 2012. En lo que a resultados se refiere, el
informe del CONEVAL para el período 2012-2013 indica que los participantes de los
cursos Bécate tuvieron mayor probabilidad de encontrar un empleo que los no
beneficiarios. El impacto atribuible a Bécate es debido a un incremento en la
colocación a las 13 semanas de concluir la capacitación, de 32% (para los no
participantes) a 43% para los participantes con características comparables; 26
semanas después de concluir la capacitación, el aumento es de 40% a 44%. En
general las modalidades de Bécate tienen efectos positivos en las prestaciones
laborales y acceso a servicios de salud. Los mejores efectos se encuentran en las
modalidades de capacitación mixta y capacitación en la práctica laboral. En cuanto
al análisis de cobertura, la evolución de la población potencial de 2008 a 2012 se
ha modificado considerablemente. Es decir, pasó de 2.8 millones de personas en
2008 a 4.03 millones en 2012. Desde el año 2008 la población atendida ha sido
mayor a la población objetivo, la cual tiene como principal determinante el
presupuesto asignado. En el año 2012 el programa atendió al 11.3% de la población
potencial. Durante este año los estados de Chiapas, San Luis Potosí, Tamaulipas,
Chihuahua, Sonora, Puebla, Estado de México, Sinaloa, Oaxaca y Veracruz
tuvieron el mayor número de beneficiarios con una suma de 238,552 personas, que
representó el 52% de la población atendida. Después del año 2008 el porcentaje de
personas
atendidas
con
respecto
a
la
población
objetivo
se
redujo
considerablemente; en 2008 este porcentaje fue de 153.1% mientras que en 2012
se ubicó en 118.5%; los años en que disminuye este porcentaje coincide con la
disminución del presupuesto del programa.
139
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación 3.2.8. Programa de Apoyo a la Capacitación y el Empleo (Secretaría del Trabajo
y Previsión Social y Banco Interamericano de Desarrollo)
El Programa de Apoyo a la Capacitación y el Empleo (PACE) es ejecutado por
STPS, con apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El
objetivo general del PACE consiste en apoyar el mejor funcionamiento y
competitividad del
mercado laboral, y así contribuir a impulsar una economía
generadora de empleos formales de mejor calidad a través de la promoción de
nuevos avances en el desarrollo de políticas de empleo. El objetivo específico es
apoyar a la STPS en mejorar la integración, el alcance y la efectividad de las
políticas y los programas de mercado laboral. Desde hace tres años, el PACE ha
ayudado a más de 8.6 millones de personas – 70% de ellas eran mujeres – a
encontrar un puesto de trabajo de calidad, ha facilitado el acceso a un trabajo a 1.5
millones de trabajadores y ha ofrecido mil becas de formación para la capacitación
en planta. El PACE nació para afrontar uno de los retos más importantes para el
desarrollo económico en México, la inserción de más trabajadores en empleos de
calidad, y ha creado servicios para conseguirlo, como el asesoramiento presencial
– en 169 oficinas del Servicio Nacional de Empleo (SNE) en todo el país-, la
realización de talleres y ferias de empleo virtuales y reales, así como la creación de
un página web de búsqueda de empleo. Se estima que 60% de mexicanos trabajan
en el sector informal, en puestos no calificados, con salarios bajos y sin beneficios
adicionales. El PACE ha puesto un punto de inflexión en el planteamiento de los
programas de capacitación. En vez de la formación en las aulas, el PACE ha
potenciado la formación en el puesto de trabajo, priorizando los sectores
económicos y las zonas geográficas más dinámicas, con el fin de mejorar las tasas
de colocación. Un enfoque que ha demostrado reiteradamente el logro de mayores
tasas de colocación, mayores salarios y mejores beneficios. Otra de las
características del proyecto ha sido su constante evaluación, que ha permitido
introducir ajustes –tales como cambios en los subprogramas menos eficaces,
nuevas herramientas basadas en las tecnologías de la información, etc.continuamente para mejorar el rendimiento. El programa ha supuesto una inversión
140
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación total de 250 millones de dólares – 150 millones de los cuales han sido financiados
por el BID-, y recientemente se ha aprobado una nueva fase de este proyecto para
el período 2013-2016 (OIT, 2013b).
Para finalizar este apartado y establecer un análisis comparado de las ‘similitudes’
o ‘diferencias’ existentes en los programas federales relacionados con el empleo en
México anteriormente descritos, ilustramos mediante diversos factores las
relaciones entre criterios (Tabla 14).
141
Tabla 14 Programas federales relacionados con la promoción de empleo -­‐ Análisis Comparado de Casos Nacionales 2012-­‐2014 Programa de Emprendores Juveniles IMJUVE/SEDESOL Factores de Comparación Programa de Coinversión Social (PCS) SEDESOL Programa de Empleo Temporal (PET) SEDESOL Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (PEI) SEDESOL Programa de Apoyo a Jóvenes para la Productividad de Futuras Empresas Rurales SEDATU Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME) SE Programa de Apoyo al Empleo (PAE) STPS Contribuir a abatir el rezago Contribuir a la protección del Contribuir al desarrollo en materia de acceso y Promover la creación de Contribuir a la generación de bienestar socioeconómico de económico nacional al Promover la colocación en un permanencia en el trabajo de agroempresas rentable y Creación de empresas capital social a través del la población afectada por generar más y mejores empleo o actividad productiva Objetivo principal
sustentables, fomento al madres que trabajan, buscan sustentable que ayuden a empleos así como micro, formal a los buscadores de fortalecimiento de los actores situaciones adversas que trabajo y arraigo comunitario.
empleo o estudian y los mejorar los ingresos de los sociales.
afectan su patrimonio o pequeñas y medianas empleo.
padres solos con hijos o niños jóvenes.
disminuyen sus ingresos.
empresas (MIPYMES).
bajo su cuidado.
Mujeres y hombres de 16 Además de las empresas y Actores sociales que realizan años o más de edad que Madres, padres solos, tutores MIPYMES, se apoya a actividades para promover la enfrentan una disminución Criterios de selección o principales cuidadores que Personas de 18 años y hasta empresas, en caso de Personas de Jóvenes de 18 a 29 años
igualdad de oportunidades, a temporal en su ingreso por de beneficiarios
trabajan, buscan trabajo o 39 años de edad.
desastres naturales y a través 16 años o más
través de la construcción de baja demanda de mano de estudian.
del fideicomiso México obra o por los efectos de una capital social.
Emprende.
emergencia.
Estructura (focalizado a)
Producción
Proyectos de coinversión
Contraprestación por la participación en proyectos
Servicios de cuidado y atención infantil
Proyectos
Personas cuyo ingreso Personas que viven en percápita del hogar no rebasa municipios de muy alta, alta o la línea de bienestar Sujeto agrario habitante del media marginación, así como económico, y que no tienen núcleo agrario
en municipios con alto índice acceso al servicio de cuidado de desempleo.
infantil.
Proyectos
Servicios
Buscadoras de empleo que Nuevos emprendedores e requieran capacitarse para incubadoras de empresas, facilitar su colocación en un microempresas, pequeñas y puesto de trabajo, desarrollar medianas empresas, una actividad productiva por empresas gacela y cuenta propia, o trasladarse a franquicias, empresas otra entidad o localidad que tractoras.
demande fuerza de trabajo.
Población objetivo
Público educativo
Personas en situación de extrema pobreza
Tipo de apoyos
Económico
Económico
Económico
Económico
Económico
Otorgamiento de créditos
Apoyos económicos o en especie
Cobertura
Nacional
Nacional
Nacional
Nacional
20 entidades federativas
Nacional
Nacional
Presupuesto 2014
1
nd
332.4
1,340.9
3,682.3
200.0
9,377.3
1,655.5
Presupuesto 2012
2
nd
395.0
1,798.0
3,100.5
448.3
7,048.2
1,022.9
Presupuesto Ejercido 3
(2012)
nd
426.5
1,586.9
3,125.4
260.4
6,984.2
1,572.5
Población objetivo
nd
3,465
407,774
981,771
156,889
200,000
385,328
Población atendida Proyectos ejecutados
772 personas 280 proyectos
1,524 personas atendidas
4,057 personas atendidas
295,708 emprendedores y MIPYMES atendidas
456,781 personas atendidas
Variación Población atendida / Población objetivo
nd
44.0%
76.0%
104.1%
2.6%
147.9%
118.5%
Cobertura
Nacional
Nacional
Nacional
Nacional
20 entidades federativas
Nacional
Nacional
310,030 personas atendidas 1,021,992 personas atendidas
8,580 proyectos ejecutados
Notas: Los datos se refieren al año 2012, a excepción del Presupuesto 2014. nd/ No Disponible. Los datos disponibles se refieren al subprograma 'Subsidio a Programas para Jóvenes', sin embargo, no específicamente para la acción 'Programa de Emprendedores Juveniles'. 1, 2 y 3/ Datos en millones de pesos. Fuente: Elaboración propia a partir del estudio de los programas federales, Presupuesto de Egresos de la Federación1(4
PE2F). Coneval, Evaluación Específica de Desempeño. Tabla 14 (continuación) Programas federales relacionados con la promoción de empleo -­‐ Análisis Comparado de Casos Nacionales 2012-­‐2014 Factores de Comparación Programa de Emprendores Juveniles IMJUVE/SEDESOL Programa de Coinversión Social (PCS) SEDESOL Programa de Empleo Temporal (PET) SEDESOL Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (PEI) SEDESOL Programa de Apoyo a Jóvenes para la Productividad de Futuras Empresas Rurales SEDATU Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME) SE Programa de Apoyo al Empleo (PAE) STPS Fortalezas
A nivel de componente y En lugar de atomizar los actividad el número de recursos en múltiples apoyos, Cuenta con valiosas Una de las principales proyectos apoyados presenta éstos se enfocan a pocos experiencias de más de una fortalezas del programa es el Oportunidades de desarrollo un incremento constante El PEI cuenta con un diseño El programa cuenta con proyectos con lo que se secretaría, lo que enriquece al Sistema de Información de del emprendedurismo juvenil desde la creación del PCS. En adecuado que define y distintas evaluaciones que le tenderá a asegurar mayor programa y le permite brindar Apoyo al Empleo, el cual es en la en México, vinculado a su especial hay dos actividades a delimita claramente el permitieron mejorar: diseño, homogeneidad cobertura a través de los una herramienta que permite reconocer: la capacitación a búsqueda de un impacto y a formalización.
problema público a atender. indicadores y focalización.
diferentes operadores del registrar y dar seguimiento a los actores sociales y la posibilitar alcanzar a un programa.
los beneficiarios del programa.
promoción de las mayor número de empresas convocatorias.
y/o un mayor efecto deseado.
Recomendaciones
Para ampliar su área de El programa debe revisar las Es el único instrumento de Hacer esfuerzos para lograr la acción, el PCS debe hacer un razones de no cumplimiento Es necesario definir política pública que busca armonización de horarios de ejercicio de promoción de de metas de tres de los correctamente la población Es recomendable incrementar Se debe procurar que la apoyar a los trabajadores las estancias con el de las convocatorias con los posibles indicadores para ajustarlas o potencial. Se recomienda la cobertura en las creación de micro-­‐negocios pobres y sin acceso a las actividades laborales de los aportantes. Y, sería fructífero mejorar los procesos para realizar evaluaciones al modalidades "Capacitación que generalmente operan en instituciones contributivas de padres; así como conseguir para el programa incorporar poder cumplir las metas. programa. Con el fin de tener Mixta" y "Capacitación en la domicilios particulares, no se seguridad social que se que un importante segmento la capacitación como uno de Revisar los efectos que ha un diagnóstico actualizado y Práctica Laboral", las cuales encuentran en situación aún de población al que no le es originen de forma sus productos o servicios ya generado la disminución del adecuado en torno al parecen tener mejores efectos desmesurada.
más vulnerable debido a posible pagar la oferta de que está enlazada apoyo por beneficiario en la problema que se debe en la calidad del empleo.
eventos inesperados y cuidado infantil existente directamente con su consolidación de los solucionar.
transitorios.
pueda acceder a esta.
propósito.
proyectos.
Notas: Los datos se refieren al año 2012, a excepción del Presupuesto 2014. nd/ No Disponible. Los datos disponibles se refieren al subprograma 'Subsidio a Programas para Jóvenes', sin embargo, no específicamente para la acción 'Programa de Emprendedores Juveniles'. 1, 2 y 3/ Datos en millones de pesos. Fuente: Elaboración propia a partir del estudio de los programas federales, Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). Coneval, Evaluación Específica de Desempeño. 143 Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación 3.3. Propuestas de políticas públicas para los jóvenes sin acceso al empleo y
a la educación
1. Generación de información estadística.
• El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) en coordinación con el
Instituto Mexicano de la Juventud (IMJUVE) y el Consejo Nacional de Población
(CONAPO), deberá generar información estadística sobre los distintos aspectos de
la realidad psicológica, sociológica, económica, y demográfica de los jóvenes sin
acceso al empleo y a la educación, con la cual se logren determinar los
comportamientos, estructuras, relaciones e intensidades con que se presenta este
fenómeno social. Lo anterior, con el propósito de diseñar políticas públicas asertivas
y eficaces para reducir los problemas que enfrentan más de 7 millones de jóvenes
en México.
• Para la generación de la información estadística, resulta necesario elaborar una
encuesta para jóvenes por parte de los tres organismos antes mencionados. Los
reactivos de la encuesta deben dar respuesta principalmente a las siguientes
variables categóricas: 1) causas de la deserción escolar, 2) edad del joven al
momento de la deserción, 3) nivel educativo alcanzado, 4) perspectivas futuras de
reinserción educativa, 5) perspectivas futuras de inserción en el mercado laboral o
de emprendimiento, 6) actividad realizada en la actualidad, 7) factores considerados
como fundamentales para la facilitación de su ingreso en el mercado laboral, 8)
incentivos que servirían de estímulos para la participación del joven en programas
sociales, entre otros.
2. Focalización y priorización de los programas gubernamentales.
• Los programas a cargo de diversas dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal, orientados a fomentar el empleo de los jóvenes,
deben ser focalizados y priorizados presupuestalmente en función de su impacto,
144
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación con la finalidad de evitar la multiplicidad y la dispersión, e incorporar en sus reglas
de operación el apoyo específico a los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación
como población objetivo.
3. Coordinación y rectoría institucional para implementar con éxito las políticas
públicas gubernamentales para los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación.
• Los programas y políticas públicas a cargo de diversas dependencias y entidades
de la Administración Pública Federal y, los que se coordinan con los diferentes
órdenes de gobierno para fomentar en materia de planeación, implementación y
evaluación la empleabilidad de los jóvenes, deben contar con una rectoría
institucional del más alto nivel para lograr sinergias efectivas entre estos y
maximizar su impacto.
4. Crecimiento económico y medidas de acompañamiento para la generación de
oportunidades de empleo para los jóvenes sin actividad laboral y educativa.
• El crecimiento económico es una condición necesaria para la generación de
empleos, pero no es suficiente para atenuar el problema de los jóvenes sin acceso
al empleo y a la educación, por lo que el crecimiento económico se debe de
acompañar con nuevos programas que incentiven la creación de empleos para este
grupo social, tales como programas específicos para el desarrollo de destrezas y
habilidades orientados a los sectores que presenten más dinamismo y
oportunidades de empleo.
5. Alternativas para ampliar la cobertura del sistema educativo nacional.
• En virtud de las restricciones presupuestales para la inversión en infraestructura
física, la cobertura del Sistema Educativo Nacional se debe ampliar con el uso de
las nuevas tecnologías de la información y comunicaciones (TIC) en el contexto de
la economía y sociedad del conocimiento, particularmente en las instituciones
145
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación públicas y, más específicamente, en los niveles de educación media superior y
superior. El uso de las TIC contribuirá a un acceso más amplio de la educación para
los jóvenes en lo que se refiere al estudio de carreras técnicas, programas de
capacitación y actualización, cursos específicos, entre otros; con lo cual se
generarán mayores oportunidades de formación para los jóvenes sin acceso al
empleo y a la educación.
6. Flexibilización del sistema educativo nacional.
• Establecer un método de portabilidad de créditos para los estudiantes del nivel
educativo superior, debido a que los trámites burocráticos en términos de
revalidación de créditos de las asignaturas cursadas por los estudiantes de
educación superior son excesivos, aunado a los largos períodos de tiempo que
implican estos trámites. Con ello, se otorga la opción al estudiante de la obtención
de un título profesional en un menor período de tiempo y de tener un bagaje de
conocimientos más diversos.
• Para la obtención del grado de licenciatura, las tesis, las prácticas profesionales,
las actividades o proyectos de investigación, entre otros; deben desarrollarse en un
plazo máximo de tres meses y de acuerdo a las necesidades y tendencias del
mercado, en los cuales el egresado desempeñará sus funciones productivas. Lo
anterior, debido a que en México, alrededor del 42% de los jóvenes que hacen una
carrera universitaria nunca se titula y los egresados tardan, en promedio, de seis a
18 años en obtener la certificación de sus conocimientos, por lo tanto, con esta
medida se pretende reducir el plazo máximo de titulación para que los jóvenes
recién egresados del sistema educativo tengan acceso con mayor celeridad al
mercado
laboral
y,
con
ello,
aumentar
correspondientes al trabajo realizado.
146
sus
posibilidades
de
empleo
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación 7. Fomento a la empleabilidad de los jóvenes.
• En educación media superior y superior, impulsar o fortalecer programas de
inclusión social enfocados a la capacitación y certificación de competencias
laborales para los jóvenes con el objetivo de incrementar su empleabilidad.
• En educación media superior y superior, incorporar en los planes de estudio
asignaturas que fomenten las habilidades empresariales y el emprendimiento para
que los jóvenes generen sus alternativas propias de empleo y desarrollo profesional.
• Otorgamiento de incentivos a los sectores privado y social para el desarrollo de
habilidades y destrezas in situ, con relación a funciones específicas que
incrementen las posibilidades de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación
de ser contratados por las instituciones beneficiarias.
• Como ejemplo de las propuestas antes mencionadas podemos citar la estrategia
de impulso al empleo denominada ‘Profesionista Activo’ promovida por el Gobierno
del Estado de Durango, la cual se lleva a cabo mediante un esquema de
concertación con el sector productivo y sector universitario; donde el objetivo central
es contribuir al equilibrio entre la oferta y la demanda de trabajo a nivel profesional,
mediante un atractivo paquete de estímulos a las empresas y apoyos a los recién
egresados, incluyendo capacitación, becas y certificación sin una experiencia
laboral previa. Asimismo, el programa de apoyo ‘Jóvenes con Porvenir’ desarrollado
por el Gobierno Municipal de Zapopan, Jalisco, dirigido a los jóvenes que no
estudian y no trabajan, busca generar oportunidades para que los jóvenes de dicho
municipio encuentren alternativas de capacitación e ingreso al mercado laboral
mediante el otorgamiento de becas al 100% para los cursos que se ofrecen.
147
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación 8. Alternativas de corto plazo para elevar la calidad del sistema educativo nacional.
• Reorientación de los recursos destinados a la inversión de bibliotecas físicas y a
la adquisición de libros y fuentes tradicionales de enseñanza e investigación en las
bibliotecas de las instituciones de educación superior, para promover la inversión
en bases de datos digitales (revistas arbitradas de investigación) y otros recursos
como medios de aprendizaje técnico, científico y, de actualidad. También, es
indispensable fomentar en el estudiante la utilización de este recurso tecnológico
incrementando sus capacidades de análisis con la finalidad de mejorar su
desempeño académico.
9. Pertinencia de los planes de estudio técnicos y profesionales, y orientación
vocacional.
• En el diseño de los planes de estudio profesionales, deberán participar
empresarios, representantes del sector social y expertos en el mercado laboral de
acuerdo al área de especialidad de la carrera profesional a cursar.
• Los planes de estudio se deben actualizar periódicamente y en función de las
tendencias del mercado laboral, evitando así su obsolescencia. Lo antes
mencionado debe realizarse en beneficio siempre de los estudiantes, es decir, se
otorgará a los estudiantes la opción de ingreso a los nuevos planes de estudio
reduciendo los períodos invertidos en el estudio de su carrera profesional, así como,
la obtención de un título profesional acorde a los requerimientos de los sectores
productivo y social, facilitándoles sus posibilidades de empleo.
• El diseño de los programas y planes de estudio deberán considerar las
prioridades definidas como sectores estratégicos por parte de la Secretaría de
Economía. Los sectores estratégicos se refieren al apoyo a los negocios, logística,
turismo, turismo médico, agroindustria, automotriz, electrónicos, electrodomésticos,
productos para la construcción, maquinaria y equipo, metalmecánica, productos
148
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación químicos, industria naval, productos de madera, textiles, biotecnología y
alimentación, servicios de investigación, servicios financieros especializados, moda,
gourmet, industria electrónica, agropecuario y pesca, servicios de información y,
proveeduría de cuero-calzado.
10. Apoyo a la transición de la escuela al trabajo.
• Institucionalizar un sistema dual en el que se combine la formación profesional
con la formación en el lugar de trabajo, debido a que diversos estudios demuestran
que este sistema de aprendizaje reduce los riesgos de desempleo en los jóvenes y,
a que los empresarios reconocen que solamente uno de cada diez egresados tiene
las capacidades y habilidades adecuadas para su desempeño laboral.
• Establecer redes empresa-universidad tanto de actores del sistema educativo
como del mercado laboral, en las que se contribuya a la formación empresarial del
estudiante en los últimos años de su carrera profesional para incrementar las
oportunidades de empleo de los jóvenes.
• Las redes empresa-universidad deberán servir de suministro de información,
orientación y asesoramiento por parte de las empresas en cuanto a la elección de
la carrera profesional idónea del futuro estudiante, ya que en dicha elección existirá
el antecedente de los requerimientos y la demanda del servicio de empleo del
mercado laboral.
11. Promover mediante incentivos y programas opciones de formación y de empleo
a las mujeres jóvenes.
• Facilitar la continuidad de los estudios de educación superior a las mujeres
jóvenes que se encuentren en situación de embarazo mediante incentivos
otorgados por parte de la institución educativa que les permitan tener las
comodidades necesarias y, a través del establecimiento de mecanismos
149
Reintegración de los jóvenes al mercado laboral y a la educación procedimentales con la finalidad de evitar la deserción, debido a que el embarazo y
la falta de apoyo familiar ante esta situación es uno de los factores que refieren las
mujeres como causa del abandono escolar.
• Implementar nuevos programas de guarderías con ‘cuidados’ y educación de
calidad, así como, ampliar la cobertura de los existentes, dirigidos a: 1) madres
jóvenes que trabajan, 2) mujeres jóvenes sin acceso al empleo y a la educación que
tengan hijos y, 3) mujeres dedicadas a las actividades domésticas sin remuneración
que se encuentren en la situación de búsqueda de empleo. Los programas de
estancias infantiles les otorgarán a las mujeres tanto oportunidades de empleo como
de formación, además, les facilitarán el acceso a los servicios de cuidado y atención
de sus hijos, con la finalidad de lograr su reintegración a la actividad laboral o
educativa. Lo anterior, debido a que en México actualmente existen 3.7 millones de
niños menores de 6 años que son cuidados mientras su mamá trabaja. De este total,
solamente el 15% (573 mil) acude a una guardería pública o privada, por lo que, en
su mayoría, las razones principales por las que las mujeres jóvenes están
desempleadas se refieren a la falta de servicios para el cuidado de sus hijos y a la
escasez de oportunidades para estudiar o trabajar. También como dato referencial,
el Estudio de la Atención en la Infancia y Desarrollo de la Juventud de Lowe et al.
(2010), evalúa a 1,300 menores, y sus familias, de 10 ciudades estadounidenses, a
las que se les realizó un seguimiento desde el momento de su nacimiento, en 1991
hasta los 15 años; este estudio destaca que los adolescentes que en su niñez
(durante los primeros cuatro años) acudieron a guarderías con educación de mayor
calidad obtuvieron puntuaciones más altas en el desarrollo cognitivo y en los logros
académicos que los que asistieron centros infantiles de menor calidad. Y, la calidad
de los cuidados en escuelas infantiles también influye en el comportamiento
posterior. Los que acudían a centros mejor cualificados tendían a saltarse menos
las normas y a tener menos conflictos con sus compañeros que aquéllos que
pasaron su infancia en guarderías de menor calidad.
150
Conclusiones
Con la presente investigación se intentó llenar el vacío que existe en la literatura
que examine exclusivamente al fenómeno social jóvenes sin acceso al empleo y a
la educación, en lo que se refiere específicamente al caso mexicano. La falta de
literatura acerca de los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación es una de las
razones principales por las que el 58% de los mexicanos infiere que estos jóvenes
se encuentran en la inactividad laboral y educativa por decisión propia, gusto o
convicción de los individuos de desvincularse de las principales instituciones
sociales del país, como se argumenta en la Encuesta Nacional en Vivienda de
Parametría llevada a cabo en el año 2013. Esta opinión no debería eximir al Estado
mexicano de su obligación de proporcionar educación a los jóvenes y fomentar su
empleo. Por lo tanto, resulta fundamental comprender con conciencia clara de
responsabilidad como parte de la sociedad a la cual pertenecemos que, nos
encontramos ante un fenómeno social problemático generado por la falta de
opciones u oportunidades tanto laborales como educativas para los jóvenes. Hay
que empezar a ver a los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación como alerta,
luego como oportunidad y, en el mejor de los casos, como nuestro bono
demográfico.
Este estudio es el resultado final de un análisis exhaustivo sobre la situación laboral
y educativa de los jóvenes en México, con lo cual se expone que el grupo de jóvenes
sin acceso al empleo y a la educación se origina por diversas causas que no son
necesariamente el interés particular del individuo de pertenecer a este grupo social.
Son los jóvenes el activo fundamental de nuestra economía y sociedad. Potenciar
la capacidad de los jóvenes para la creación de condiciones favorables en pro del
desarrollo de sus talentos y su participación activa en el mercado laboral es esencial
para el desarrollo económico y social. La integración de los jóvenes en el mercado
laboral supone grandes retos para México en la actualidad, ya que estos se han
visto gravemente afectados por el impacto de las crisis económicas mundiales sobre
el desempleo y el gasto social.
151
La participación actual de los jóvenes en el mercado laboral exige una mejor
comprensión acerca del problema y diseñar de inmediato intervenciones destinadas
a la promoción del empleo juvenil y prevención de la desvinculación social de los
individuos. No obstante, aun cuando México presenta un déficit anual de empleo del
51% (se requiere generar 1.2 millones de empleos), el fomento al empleo juvenil por
parte de las instituciones, tendría una repercusión muy positiva en los jóvenes que
se encuentran desempleados, otorgándoles opciones laborales para el desarrollo
de sus capacidades. Además, con los indicadores tradicionales para determinar la
participación de los jóvenes en el mercado laboral, los investigadores, las
autoridades y las organizaciones utilizan cada vez más el concepto jóvenes sin
acceso al empleo y a la educación para describir y analizar la vulnerabilidad de los
jóvenes en el mercado laboral. El término originalmente se acuñó en el Reino Unido,
pero, dadas las características legales para ingresar al mercado laboral en nuestro
país y de acuerdo a la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) del
INEGI, la cual considera a las personas aptas para trabajar a partir de los 14 años,
en este estudio, describimos a los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación
con edades entre los 14 y 29 años que no estudian y no trabajan.
Como lo hemos argumentado a lo largo de este estudio, en México, hay poco más
de 7 millones de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación, esto implica una
tasa de 21.6% del total de jóvenes del total de jóvenes de entre 14 y 29 años de
edad. Estos jóvenes inactivos conforman un grupo muy heterogéneo. Diversas
similitudes y diferencias en la población de este grupo de jóvenes pueden
encontrarse en las entidades federativas, siendo el Estado de México la entidad con
mayor número de jóvenes inactivos (997 mil) a nivel geográfico. El número de
jóvenes sin acceso al empleo y a la educación ha ido decreciendo con el tiempo,
esto significa que de 2010 a 2014 este grupo de jóvenes ha disminuido
marginalmente, esto es, apenas 43 mil (1.6%) individuos. La mayoría de los jóvenes
inactivos proviene del estrato medio bajo de la población. En promedio, la
proporción entre las mujeres es mayor que la de los hombres, es decir, actualmente
existen 1.5 millones de hombres frente a 5.5 millones de mujeres y, aquellos con
152
bajos niveles educativos tienen mayor representación dentro de la categoría
jóvenes sin acceso al empleo y a la educación. En su conjunto, los jóvenes que
cuentan con alguna experiencia laboral presentan una representatividad más
significativa. Resulta muy significativo que, entre aquellos jóvenes que se
encuentran desempleados y sin acceso a la educación solo el 16% se encuentra
buscando trabajo y, el resto se dedica a otras actividades (por ejemplo, actividades
domésticas, apoyos al hogar, otras actividades, etc.).
Por otra parte, tanto los factores estructurales como institucionales ejercen una
influencia muy importante sobre la proporción del grupo de jóvenes sin acceso al
empleo y a la educación. Los factores estudiados fueron los siguientes: 1) el
crecimiento económico y sus limitaciones para la generación de empleos, 2) las
vertientes educativas y de formación académica y, 3) el mercado laboral. En primer
lugar, en un estudio exclusivo para los Estados miembros de la UE, encontramos
una sólida evidencia de que un crecimiento económico adecuado resulta ser un
elemento central en la lucha contra el fenómeno jóvenes sin acceso al empleo y a
la educación. De hecho, en este análisis se demuestra que cuando el PIB se
incrementa en 1 punto porcentual disminuye en 0.18% el grupo de jóvenes sin
actividad laboral y educativa. Sin embargo, la creación de empleos también es
fundamental, pues el crecimiento económico por sí solo ejerce una débil influencia
hacia el problema. En segundo lugar, los resultados de los factores educativos y de
formación académica son interpretados con prudencia, ya que la evidencia empírica
es menos significativa para todas las especificaciones de esta categoría. Entonces,
un
nivel
de
cobertura
educativa
deficiente
limitado
por
una
condición
socioeconómica regional desfavorable influye en el incremento de la proporción de
jóvenes sin acceso al empleo y a la educación, debido a que las oportunidades
educativas y laborales que se ofrecen en el lugar de residencia son determinantes
y la posibilidad de encontrar un trabajo puede influir las aspiraciones educativas y
laborales de los jóvenes. Con respecto a la rigidez del sistema educativo,
consideramos que una condición necesaria aunque no suficiente para que los
jóvenes obtengan un título académico es que se mantengan escolarizados los años
153
necesarios para hacerlo, de esta manera tienen la opción de acceder al mercado
laboral con empleos cualificados. Pero, el hecho es que en México existe un elevado
porcentaje de deserción escolar por distintas causas, entre las que se encuentran
los burocráticos sistemas de administración de las instituciones educativas, la
inflexibilidad en los planes de estudio y, el estricto marco educativo sobre los
criterios de desempeño mínimo para los estudiantes. Por lo tanto, contrariamente al
supuesto de que un sistema educativo rígido aumenta la tasa de jóvenes sin acceso
al empleo y a la educación, no hallamos evidencia empírica suficiente que determine
esta hipótesis. Por su parte, del análisis de un estudio realizado para la Universidad
de Sonora, México, observamos que la pertinencia en los planes de estudio no se
encuentra relacionada con el incremento en el nivel de empleabilidad de los jóvenes
en el mercado laboral, sino con los tipos de puestos profesionales y las condiciones
laborales (niveles salariales) de los jóvenes, es decir, las instituciones de educación
superior no están formando un capital humano que posea los requisitos en términos
de conocimiento y experiencia profesional de los perfiles demandados por las
empresas para realizar las tareas con mayor productividad, en consecuencia, los
ingresos de los egresados universitarios no corresponden a su alto nivel educativo.
En cuanto a los factores del mercado laboral, asimismo, en un análisis para los
países miembros de la UE, se determina que la implementación de programas que
incrementen las opciones del estudiante para ingresar a un puesto de trabajo, tal
como lo es un sistema dual en el que se combinan la formación profesional con la
formación en el lugar de trabajo, reduce en casi 1 punto porcentual la proporción de
jóvenes sin acceso al empleo y a la educación, esto es, aproximadamente entre
0.04 y 0.09 puntos porcentuales. Por último, a pesar de la importancia que
representan para los jóvenes los programas de capacitación laboral en las
empresas, aun no existen datos específicos y concluyentes que demuestren que las
personas que han participado en dichos programas tengan un menor riesgo de
pertenecer al grupo de jóvenes sin acceso al empleo y a la educación.
154
Se considera una transición normal del sistema educativo al trabajo, si los jóvenes
pasan períodos cortos de tiempo (un año o menos) desvinculados del mercado
laboral y del sistema educativo. Por esto, es esencial entender que, cuando los
individuos pasan períodos prolongados de tiempo (más de un año) siendo jóvenes
sin acceso al empleo y a la educación tendrán una amplia gama de consecuencias
negativas a corto y largo plazo tanto para el individuo como para la sociedad en su
conjunto. La persistente desvinculación laboral y educativa ocasiona que la
transición de los jóvenes a la edad adulta les sea difícil, con lo cual tendrán a largo
plazo efectos negativos en su desempeño en el mercado laboral, tanto en términos
de participación en la fuerza laboral como en niveles salariales. Aunado a esto, se
inducen condiciones sociales negativas, tales como el aislamiento del individuo,
implicación en conductas delictivas e, inestabilidad en la salud física y mental. Cada
uno de estos efectos negativos está relacionado con costos económicos y sociales.
Ser un joven sin acceso al empleo y a la educación no solamente es un problema
para el individuo, sino también es un problema para la sociedad y la economía. Por
ello, dados los beneficios económicos y sociales derivados de la reintegración de
los jóvenes al mercado laboral y a la educación, hay que entender los esfuerzos de
los gobiernos para volver a vincular a estos jóvenes al mercado laboral y a la
educación
El concepto joven sin acceso al empleo y a la educación es bastante claro. Este
término ayuda en el diseño de políticas públicas que centran su atención en todos
los patrones de vulnerabilidad de los jóvenes, lo que significa que integran
particularmente a los subgrupos, como los son las madres jóvenes y las personas
con alguna discapacidad en un solo marco, bajo el uso tradicional de la etiqueta
‘inactivo’. A pesar de ello, esta acepción tiene limitaciones basadas principalmente
en la heterogeneidad de la población, lo que responde a importantes consecuencias
para el diseño de políticas. Si bien el concepto incluye diferentes subgrupos que
podrían
presentar
necesidades
diferentes,
todos
se
caracterizan
por
vulnerabilidades más comunes. Por esta razón, los gobiernos establecen metas
generales para reducir la proporción de jóvenes sin acceso al empleo y a la
155
educación.
No
obstante,
deben
enmarcar
sus
intervenciones
para
una
desagregación de la categoría jóvenes sin acceso al empleo y a la educación con
el fin de reintegrarlos a las diferentes necesidades y características de los distintos
subgrupos: no existe una solución política pública única. Solamente un enfoque
hecho a la medida para los diferentes subgrupos tendrá el potencial de efectividad
y de reintegración con éxito de este grupo de jóvenes al mercado laboral y a la
educación.
Por lo anterior, primeramente, decidimos realizar un análisis de las políticas y
programas de empleo juvenil llevadas a cabo a nivel internacional. Las políticas
implementadas tanto en América Latina como en Europa a menudo intervienen en
diferentes puntos a lo largo del camino hacia el empleo. Estas medidas
internacionales están basadas en un enfoque dimensional y equilibrado y abarca
ocho ámbitos principales de la política pública: 1) estimulación del crecimiento
económico, 2) prevención de la deserción escolar, 3) reintegración de los jóvenes
que optan por la deserción escolar, 4) políticas para la transición de la escuela al
trabajo, 5) fomento a la empleabilidad de los jóvenes, 6) eliminación de las barreras
prácticas y logísticas en el empleo, 7) legislación laboral y promoción del trabajo
decente juvenil y, por último, 8) la protección social de los jóvenes. Del estudio de
las mejores prácticas internacionales se extraen las lecciones más destacadas que
a continuación se describen.
Existe consenso en que las políticas nacionales orientadas a estimular el
crecimiento económico y la creación de empleo que incentiven la promoción de la
diversificación económica y la transformación productiva, reduzcan la inestabilidad
económica, flexibilicen las restricciones que obstaculizan el crecimiento del sector
privado, se centren en la generación de empleos y, garanticen una financiación
suficiente; influyen sobre el entorno económico general, el clima para las inversiones
y, por consiguiente, sobre el nivel de empleo y las oportunidades de los jóvenes
para lograr trabajos cualificados. De igual manera, los programas de garantías a la
juventud y de aprendizaje son altamente efectivos en la reinserción de los jóvenes
156
en el mercado laboral. En particular, es muy valorado el otorgamiento de garantías
para los jóvenes, con lo cual se proporcionan servicios personalizados que ayudan
a los jóvenes a tomar decisiones informadas acerca de su transición al trabajo.
También, se requieren medidas inmediatas para abordar el desempleo juvenil antes
de su desvinculación, así, se intentan evitar las consecuencias a largo plazo de la
desvinculación social. No obstante, el otorgamiento de garantías a los jóvenes no
representa una solución universal al desempleo juvenil. Las pruebas demuestran
que el otorgamiento de garantías a los jóvenes son más eficaces en aquellos que
están listos para trabajar que para aquellos grupos de desempleados. Es importante
destacar que el éxito del otorgamiento de garantías a los jóvenes es altamente
dependiente de las políticas públicas implementadas en el lugar (por ejemplo, la
infraestructura de los servicios públicos de empleo y de la capacidad y disponibilidad
de plazas para los estudiantes, y la prestación de servicios de formación,
aprendizaje y pasantías). Esto resulta muy significativo en el marco de la Garantía
Juvenil Europea y en relación con la transferencia e implementación de experiencias
exitosas en otros Estados miembros.
Los programas para el emprendimiento juvenil proporcionan a los jóvenes el
desarrollo de habilidades para autoemplearse y no depender de otros. Aunque, el
emprendimiento es una línea relativamente reciente en América Latina, dicho de
otra forma, no cuenta con la acumulación de otras estrategias que buscan generar
inserciones laborales en los jóvenes, los programas para el emprendimiento
apuestan al poder del individuo y su base está en lo que cada joven pueda crear y
hacer surgir en sus propios medios, de ahí que se les vea como una opción a la que
recurre el individuo por necesidad y podría constituir una etapa para su posterior
tránsito al empleo dependiente, como una opción en la cual los jóvenes pueden
ganar más dinero, o bien, como la única opción para juventudes desempleadas en
situación de pobreza. Dentro de las dificultades para implementar los programas de
emprendimiento juvenil a gran escala, además del hecho de que no todos los
jóvenes tienen las herramientas y los conocimientos para ser exitosos, la puesta en
marcha de estos programas supone una gran inversión económica, debido a la
157
asistencia técnica y el seguimiento personalizado que requieren. Tomando en
cuenta todo lo expuesto, a lo cual se suma la edad de los jóvenes, la inexperiencia
y los cambios en la economía, algunos autores se cuestionan si dichos programas
son inversiones de alto riesgo.
Del mismo
modo, los programas de aprendizaje y formación profesional
proporcionan a los jóvenes un conjunto de habilidades relevantes para el mercado
laboral, ayudan a los jóvenes a acumular experiencia en el trabajo, lo que reduce
su desventaja en el mercado laboral en comparación con los trabajadores que
tienen mucha antigüedad en la empresa. Algunos países tienen un fuerte sistema
de aprendizaje, lo cual a menudo los vincula a bajos niveles de desempleo juvenil.
Los programas de aprendizaje y formación profesional exitosos, ofrecen una
combinación de aprendizaje teórico y práctico, lo que los hace más costosos en las
escuelas de formación. Igualmente, se requiere la participación de empleadores,
cuyo apoyo es esencial para el éxito de estos programas.
Asimismo, se expuso un estudio comparativo y exploratorio de los programas de
empleo que operan actualmente en nuestro país. En México existe multiplicidad,
dispersión y falta de focalización de los programas de emprendimientos productivos
o de promoción de microempresas con objetivos de empleo, desarrollo económico
y/o social, en cuya población objetivo no están incluidos los jóvenes de 14 a 29 años
de edad, o bien los jóvenes sin acceso al empleo y a la educación como parte
importante de estos, por lo tanto, no se produce sinergia entre dichos programas
gubernamentales. Además, hay una gran cantidad de programas de empleo con
presupuestos muy elevados, sin embargo, en la evaluación de su desempeño
observamos que no generan los resultados esperados, por lo que, el presupuesto
destinado para este tipo de programas debería estar basado en los resultados como
un componente central de la asignación de presupuestos. A pesar de esto,
encontramos que, los programas Jóvenes Becarios y Becarias y Emprendedores
Juveniles operados por el Instituto Mexicano de la Juventud (IMJUVE) a través del
Programa Nacional de Juventud (Projuventud) definen con exactitud el empleo y el
158
autoempleo juvenil. El programa Jóvenes Becarios y Becarias brinda un apoyo
económico a los jóvenes para que adquieran experiencias y fortalezcan sus
conocimientos, aptitudes y habilidades para un empleo formal, mientras que el
programa Emprendedores Juveniles fomenta la cultura de la productividad mediante
apoyos económicos a los mejores proyectos de empresas sustentables, con lo que
se busca impulsar el trabajo individual y organizado, así como promover el arraigo
de los jóvenes en las comunidades. En este estudio se analizó ampliamente el
programa Emprendedores Juveniles, debido a su naturaleza de apoyo al
emprendimiento juvenil y a su correspondencia con algunas de las políticas
implementadas a nivel internacional. A pesar de su importancia respecto al fomento
del autoempleo juvenil, los resultados de este programa son marginales dentro de
las prioridades del IMJUVE y es muy vulnerable a las restricciones presupuestarias.
México necesita aprovechar el bono demográfico de sus jóvenes. Es poco probable
que vuelva a existir semejante potencial de progreso económico y social. El modo
en que se aborden las necesidades y aspiraciones de los jóvenes determinará el
futuro común. La educación es fundamental. Los jóvenes deben adquirir destrezas
y conocimientos pertinentes en la economía actual que les permitan convertirse en
innovadores, pensadores y solucionadores de problemas. Según el informe de la
ONU sobre el Estado de la Población Mundial en 2014, con políticas e inversiones
adecuadas, se puede obtener un dividendo demográfico. Para obtener este
dividendo se precisan inversiones dirigidas a desarrollar la capacidad institucional,
mejorar el capital humano, adoptar modelos económicos que favorezcan las
perspectivas de empleo, y promover un gobierno inclusivo. Por ello, a partir del
análisis de las mejores prácticas internacionales y nacionales se proponen medidas
que involucran tanto factores estructurales como institucionales encaminadas a la
incorporación de los jóvenes al mercado laboral o al sistema educativo. Se requiere
entonces: 1) generar información estadística sobre los distintos aspectos de la
realidad psicológica, sociológica, económica, y demográfica de los jóvenes sin
acceso al empleo y a la educación, 2) focalizar y priorizar los programas
gubernamentales con la finalidad de evitar la multiplicidad y la dispersión, 3)
159
establecer una coordinación y rectoría institucional que logre implementar con éxito
las políticas gubernamentales para los jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación, 4) acompañar al crecimiento económico con nuevos programas que
incentiven la creación de empleos en los jóvenes sin acceso al empleo y a la
educación, 5) ampliar el uso de las tecnologías de la información y comunicaciones
como alternativas viables con el objeto de aumentar la cobertura del sistema
educativo nacional, 6) flexibilizar el sistema educativo nacional mediante la
portabilidad de créditos para los estudiantes y la elaboración de tesis y prácticas
profesionales acordes a las necesidades del mercado laboral, 7) lograr la
empleabilidad de corto plazo para los jóvenes a través del otorgamiento de
incentivos a los sectores privado y social y la incorporación en los planes de estudio
de asignaturas que fomenten sus habilidades empresariales y el emprendimiento,
8) reorientación de los recursos hacia la inversión en bases de datos digitales como
medio de aprendizaje alternativo para elevar la calidad del sistema educativo, 9)
promover la pertinencia en los planes de estudio técnicos y profesionales, así como
la orientación vocacional, 10) apoyar a los jóvenes en su transición de la escuela al
trabajo por medio de la implementación de un sistema dual de formación profesional
y el establecimiento de redes empresa-universidad y, por último, 11) promover
mediante incentivos y programas opciones de formación a las mujeres jóvenes.
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Anexo 1. Archivos mundiales de información relacionada con el empleo
juvenil
El acceso a la información pertinente sobre los programas y políticas de empleo
juvenil proporciona a los formuladores de políticas, investigadores, expertos en
empleo juvenil y profesionales instrumentos que pueden servirles de apoyo en la
formulación de políticas y en los procesos de elaboración de programas. La OIT ha
participado en una serie de asociaciones para el desarrollo de los siguientes
archivos mundiales:
• YEI. El Inventario de Empleo Juvenil es un archivo mundial que proporciona
información comparativa sobre intervenciones en materia de empleo juvenil en todo
el mundo. Incluye más de 400 programas de empleo juvenil de cerca de 90 países.
El Inventario recoge información sobre el diseño, la aplicación y los resultados de
los programas. Está dirigido por la OIT, el Ministerio de Cooperación y Desarrollo
Económicos de Alemania, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial
y la Secretaría de la Red de Empleo de los Jóvenes.
• YouthSTATS. La base de datos sobre estadísticas del mercado de trabajo de los
jóvenes es un conjunto completo de indicadores sobre la situación del mercado de
trabajo para los jóvenes de entre 15 y 29 años de los países en desarrollo. La base
de datos está dirigida desde el proyecto Work4Youth de la OIT y el programa
‘Comprender el trabajo infantil’ (UCW). Recoge datos de más de 150 archivos de
microdatos procedentes de encuestas de los hogares de más de 70 países. Los
usuarios pueden buscar y exportar una selección de 50 indicadores agrupados por
temas (hasta 12 temas). Actualmente, la base de datos se está ampliando para
incluir nuevas series completas de datos, incluidas las procedentes de las encuestas
de la transición de la escuela al trabajo de la OIT.
• YouthPOL. La base de datos sobre políticas en materia de empleo juvenil
contiene información sobre políticas nacionales de promoción del empleo juvenil.
Se trata de información que reviste gran importancia para los formuladores de
políticas orientadas a promover el trabajo decente para los jóvenes. Esta
173
herramienta, en actualización continua, se centra en las políticas diseñadas
específicamente para los jóvenes, así como en las que están orientadas a un
mercado de trabajo más amplio. Las políticas pertinentes se analizan primero a
través de un cuestionario y luego se clasifican según varios criterios, como el campo
de aplicación de las políticas, el grupo al que van dirigidas y las estrategias de
aplicación. El cuestionario está disponible en línea, y un programa informático
permitirá a los usuarios analizar información y hacer comparaciones gráficas entre
países, campos de aplicación y temas de las políticas. YouthPOL es el fruto de una
alianza entre la OIT y el Proyecto Work4Youth, que patrocina la Fundación
MasterCard. Se está buscando establecer otras alianzas para mejorar el alcance
geográfico de la base de datos a través de la recopilación de información sobre
políticas nacionales y para mejorar la capacidad de análisis de las políticas a escala
nacional.
• GoodPRACS. La iniciativa sobre buenas prácticas en materia de empleo juvenil
es fruto de la asociación entre el Programa de Empleo Juvenil de la OIT y la
Universidad de Colima, México. Se lanzó en marzo de 2012 para identificar y
compartir programas, proyectos o prácticas que hubiesen obtenido buenos
resultados en la promoción del trabajo decente para los jóvenes. Se presentaron
más de 100 prácticas de más de 50 países. Las iniciativas propuestas fueron
examinadas por equipos de expertos en empleo juvenil. Se seleccionaron cinco
prácticas (una por región) y se invitó a los directores de los programas
correspondientes a presentarlas en el Foro de Empleo Juvenil de la OIT celebrado
en mayo de 2012. Una segunda etapa del proyecto se presentó en abril de 2013
para ampliar el número de buenas prácticas incluidas en la base de datos.
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