1. Espiritual

Deuda: ¿Cómo, para qué y con quién?
Al analizar las políticas presupuestarias y de deuda implementadas bajo la gestión Macri,
priman en el discurso las viejas recetas del pensamiento económico ortodoxo o neoliberal de
saneamiento de cuentas públicas y presupuesto equilibrado. Sin embargo a la hora de
observar en lo concreto las formas de ser llevadas adelante, encontramos un crecimiento del
déficit de las cuentas públicas y del endeudamiento externo. En los últimos años la deuda
total se incrementó un 230% y el peso de la misma denominada en dólares llega ya a
representar el 98,5% del total. Esto supone fuertes restricciones, aumentando el nivel de
sujeción y dependencia respecto a Organismos Internacionales de Crédito para obtener los
dólares para hacer frente a los vencimientos. Sumado a esto, la falta de eficiencia en la
aplicación de los recursos obtenidos a partir del endeudamiento es también una marca de esta
Administración.
Martín Harraca, Economista
Introducción
Les aseguro, Joaquín, a usted y a los oyentes, que con los recursos que hoy tiene la Argentina a nivel nacional, los seis
mil millones que tiene la Ciudad y los recursos que tiene la provincia, gestionándolos como gestiona cualquier ama de
casa su economía, alcanza para resolver todos los problemas. Es mentira que tenemos problemas de presupuesto, es
problema de organización, de gestión...
Mauricio Macri, en el programa Desde el Llano (TN),
poco tiempo antes de la elección de 2007 1
Uno de los principales argumentos dentro de la estructura de pensamiento
económico ortodoxa, tradicional, o neoliberal, es la constante prédica en pos del
saneamiento de las cuentas públicas, del equilibrio fiscal.
El fundamento teórico de estas recetas 2 descansa sobre una concepción en la que
la economía dispone de mecanismos autoreguladores, que permiten solucionar rápidamente
cualquier desequilibrio. Es decir, que la propia dinámica del sector privado conduce a una
situación eficiente, y que por lo tanto en todo momento en que el Estado disponga la
utilización de recursos de la producción, estará impidiendo que lo haga el sector privado,
conduciendo por lo tanto a un resultado sub-óptimo. Esto se traduce directamente en que
el principio que debe regir sobre las finanzas públicas es que la participación del Estado
debe estar acotada al mínimo posible, y que la misma debe además implicar un presupuesto
equilibrado.
La realidad es que más allá de la discutible validez teórica de estos argumentos, lo
que la experiencia de la Argentina de los ’90 (así como la Europa actual) nos ha enseñado
es que detrás de ese discurso la mecánica real de quienes aplican dichas recetas es siempre
la misma: La reducción en el presupuesto (y en su ejecución) se concentra sobre las partidas
de contenido social (Educación, Salud, Vivienda, Trabajo) y salarios públicos, privilegiando
hacer frente al pago a acreedores, habitualmente externos, y así mantener la “seriedad” del
país frente al resto del mundo.
Si bien cuando analizamos las finanzas públicas correspondientes al gobierno de
una ciudad, en lugar de una nación, hay algunos argumentos en relación a la política
respecto al déficit fiscal que no aplican (por ejemplo la pregonada “amenaza” inflacionaria
por la monetización del déficit, ya que precisamente un estado municipal no puede por lo
general emitir moneda de curso legal), la lógica subyacente sigue siendo la de la
administración “eficiente” del Estado. Este concepto, que logró su consagración en la etapa
neoliberal - y del que aún hoy nos cuesta tomar distancia - no es desde ya neutral. Tiene
una funcionalidad ideológica muy precisa, que es la de mostrar como socialmente necesaria,
y deseable, una política que reduce al mínimo de las partidas consideradas superfluas (gasto
social en servicios públicos), procurando que las mismas pasen progresivamente a la
gestión privada, y que orienta los recursos hacia aquellos rubros en los que las diversas
capas superiores de la burocracia estatal puedan arrancar alguna tajada de prosaico
Tomado del blog http://sardinaseneldesierto.blogspot.com.ar
Para esto retomamos los principales argumentos expuestos en Pietrobuno y Todesca (2012). Recomendamos su lectura
para profundizar en la discusión sobre la validez teórica del principio de Presupuesto Equilibrado.
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beneficio personal: Lobistas de distinta índole y talla, que operan para organismos
internacionales de crédito (endeudamiento público) y empresas contratistas.
Con este marco teórico presente, ensayaremos un análisis de la trayectoria general
que ha seguido la administración del déficit, el gasto y la deuda en la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, con especial énfasis en lo que refiere a la gestión del último – y actual – Jefe
de Gobierno, Mauricio Macri.
La “salud” de las cuentas del GCBA
Como señalábamos previamente, uno de los principales pilares de las recetas
neoliberales para la administración del Estado es el mantenimiento de un equilibrio en las
cuentas públicas, es decir, de manejar un déficit (o un superávit) acotado, y cercano a cero.
En el sistema presupuestario, a través del esquema de Ahorro-Inversión-Financiamiento
(AIF), ello puede verse en dos indicadores, que son el Resultado Primario, y el Resultado
Financiero. En términos esquemáticos, el Resultado Primario resta a los Recursos Totales 3 ,
el Gasto Primario 4 . Es decir, suma todos los ingresos, menos todos los gastos,
exceptuando los relacionados al pago de intereses. Si le restamos al Resultado Primario las
erogaciones correspondientes al pago de Intereses de la Deuda Pública, obtenemos el
Resultado Financiero.
Tabla 1. Esquema Ahorro-Inversión-Financiamiento para el GCBA 2001-2011 ($ millones)
Fuente: elaboración propia en base a Cuentas Anuales de Inversión del GCBA
3 Ingresos Corrientes –impuestos, tasas, derechos, etc.- más Recursos de Capital –ventas de activos de propiedad pública,
y rentas de la propiedad4 Gastos Corrientes –remuneraciones al personal, gastos de consumo, transferencias corrientes, etc.- más Gastos de
Capital –fundamentalmente inversión en infraestructura, e inversión financiera
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Lo primero que salta a la vista en relación a la evolución del déficit es que
posteriormente a la crisis de 2001, se pasó de un Resultado Primario positivo -que alcanza
un pico del 17% de los Recursos Totales en 2004-, a un resultado negativo y en continuo
deterioro: En el promedio de los últimos cuatro años, la relación Resultado Primario sobre
Recursos Totales es en promedio de -3,5%, cuando incluso durante la crisis 2001-2002
dicha relación era menor, del -2,6%.
La única excepción al empeoramiento del Resultado Primario que encontramos
corresponde al año 2010, año donde los Recursos Totales aumentaron un 32%, frente a
una desaceleración del Gasto Primario, que creció 22%. Pero la situación se agrava, si
consideramos que los aumentos en los recursos se debieron en parte a aumentos en
impuestos, y fundamentalmente a la obtención de recursos extraordinarios, derivados de la
venta de patrimonio público. En particular, se practicó la privatización de terrenos en la
zona de Catalinas y en la traza de la autopista AU3 (que finalmente no se concluyó), lo que
implica un ingreso adicional por $ 385 millones (y se expresa en el crecimiento del 224% de
los Recursos de Capital, entre 2009 y 2010). Esto quiere decir que sin dicha venta, el
Resultado Primario hubiera sido de sólo $56 millones, y el Resultado Financiero se volvería
deficitario en $347 millones.
El análisis del Resultado Financiero, que contempla el pago de intereses de Deuda
Pública, arroja un resultado peor aún, consecuencia del creciente endeudamiento y peso del
pago de intereses, como veremos más adelante.
Ahora bien, en este momento podríamos tomar en consideración las sucesivas
quejas del actual Gobierno de la Ciudad respecto al congelamiento de fondos de parte de la
Administración Pública Nacional (APN), y analizar si ello es causa de los persistentes
déficits en los balances porteños. Siguiendo la línea de trabajo sugerida por A. Iñiguez
(2011), y extendiendo los cálculos para incluir los datos de 2011, encontramos que las
partidas que envía la APN no sólo no menguan, sino que aumentan significativamente año
a año, cobrando un creciente peso dentro de los recursos del GCBA. Es decir, incluso
adicionando recursos cada vez mayores provenientes de la APN, las cuentas del GCBA se
deterioran permanentemente. Como se observa en el Gráfico 1, si no se contara con dichos
recursos, el Resultado Financiero hubiera alcanzado en 2011 casi los U$S -4.000 millones,
un déficit que representa el 15,2% de los Recursos Totales registrados ese año.
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Gráfico 1. Resultado Financiero con y sin remesas de la APN 2001-2011 ($ millones)
Fuente: Fuente: elaboración propia en base a Cuentas Anuales de Inversión del GCBA
Hasta aquí, hemos descrito la evolución del déficit del GCBA en los últimos años.
Ahora bien, no hay elementos que indiquen a priori que un Gobierno no deba incurrir en
déficit bajo determinadas circunstancias: de hecho, precisamente sobre esa premisa
descansan las recetas neoliberales de déficit cero. Lo relevante, de cara a evaluar la
orientación de la política presupuestaria, no es observar el resultado que arroja, sino qué es
lo que se hace con los recursos que obtiene el Estado. No obstante, antes de ello, como
necesariamente si un período cierra en déficit debe ser cubierto con algún tipo de deuda (ya
que implica que los recursos no fueron suficientes para cubrir los gastos), analizaremos la
otra cara de la política de administración del déficit: la política de endeudamiento.
Tabla 2. Deuda Pública del GCBA por moneda 2004-2011 ($, U$S y € millones)
Fuente: elaboración propia en base a Cuentas Anuales de Inversión del GCBA e informes de
ejecución presupuestaria para 2012 3°Trim
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La información presentada en la Tabla 2 resulta contundente: Entre el 2004 y 2008,
el monto total de la Deuda Pública de la Ciudad se reduce año a año a una tasa que si bien
es acotada, anualizada alcanza el -6,5% anual. La tendencia se revierte fuertemente en este
punto, momento en el cual la deuda empieza a multiplicarse: La tasa de crecimiento
anualizada entre 2008 y 2012 arroja un aumento del 36% anual. En otros términos, en lo
que va de la gestión de Macri la deuda creció un 230%, es decir que hoy es más de tres
veces la que existía antes del comienzo de su mandato. La excepción que encontramos en
el año 2011, donde la deuda total cae 9,4%, se debe a la conjunción del vencimiento de
activos en pesos ese año, que totalizan $ 533 millones (Bono Ley 3152 Art.- 1 por $416
millones, y la Deuda Ley 2810 por $117 millones), y una menor emisión de Letras del
Tesoro (por aproximadamente $180 millones). Aún así, el componente de la deuda
denominada en dólares no hace más que crecer.
En efecto, si analizamos el tipo de endeudamiento al que suele recurrir el GCBA, la
situación empeora: La evolución de la deuda denominada en U$S tiene un crecimiento
sostenido, llegando al extremo de multiplicarse por dos entre 2009 y 2010. Para la gestión
Macri, este crecimiento es del 178% expresada en U$S, y del 310% si la convertimos a
pesos, lo que implica que tiene un crecimiento superior al del promedio de la Deuda Total.
Esto tiene su correlato en la evolución del peso de la deuda en dólares en el total de
la deuda (ver Tabla 3): Sólo interrumpida en 2009 (por un crecimiento muy fuerte de la
deuda en pesos), la participación de la deuda en dólares es sostenidamente creciente, y hacia
el final del 2012, casi la totalidad de la deuda del GCBA (98,5%) está denominada en
dólares.
Tabla 3. Composición de la Deuda Pública según moneda de denominación 2004-2011
Fuente: elaboración propia en base a Cuentas Anuales de Inversión del GCBA e informes de
ejecución presupuestaria para 2012 3°Trim.
Resultan casi sorprendentes estos datos, dada la triste relevancia que ha tenido la
Deuda en la historia económica y social argentina. Al hecho básico y obvio de la
imposibilidad de emitir dólares, y a que necesariamente un Gobierno Municipal cuenta con
menos herramientas que un Gobierno Nacional para captar divisas, se suma la vasta
experiencia registrada respecto a las restricciones a las que se expone al recurrir al
endeudamiento en moneda extranjera, aumentando el nivel de sujeción y dependencia
respecto a Organismos Internacionales de Crédito (siendo el FMI y el BID las referencias
obligadas), y a cualquier institución en general a la que deba recurrir para obtener los
dólares para hacer frente a los vencimientos.
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Por otra parte, vale la pena también detenerse a analizar los perfiles de vencimiento
de las principales colocaciones de deuda, es decir, en qué momento deberán devolverse los
préstamos recibidos. La estructura temporal de pagos habla por si misma, con los
principales vencimientos coincidiendo directamente con el ciclo electoral (ver Tabla 4): De
hecho, los pagos son realmente bajos en 2013 y 2014 (lo que descomprime fuertemente la
necesidad de recursos para la gestión durante esos años), y tienen un salto muy significativo
en 2015, casualmente el año en que concluye la gestión actual.
Tabla 4. Perfil de Amortizaciones, Intereses y Comisiones según moneda de denominación ($,
U$S y € millones)
Fuente: elaboración propia en base a Cuentas Anuales de Inversión del GCBA.
Adicionalmente, la política general de endeudamiento se ve en numerosos casos
acompañada por situaciones específicas que demuestran que la eficiencia no es lo que
caracteriza la gestión, y que a pesar de sostener que los límites al avance en ciertas áreas está
limitado porque la APN no autoriza nuevo endeudamiento, el problema se encuentra en la
gestión de los recursos ya existentes. El caso paradigmático es el asociado a la emisión de la
serie 8 del Bono Tango, por U$S 475 millones, en 2010, que fue solicitado
fundamentalmente para financiar las extensiones de las líneas A, B y H del subte. Ahora
bien, por problemas de gestión, las licitaciones y habilitaciones para el inicio de la obra se
demoraron, por lo que casi la totalidad del préstamo obtenido en dólares se pesificó, y se lo
colocó parte en Letras del Tesoro por $ 600 millones, y el restante ($ 1243 millones) en un
plazo fijo en el Banco Ciudad. Como resultado de que la tasa de interés del crédito
solicitado (12,5% anual) era muy superior a la recibida por la colocación (6,5%), el
resultado fue una diferencia negativa de unos $ 30 millones, derivados simplemente de la
incapacidad de gestión de los créditos que largamente solicitaron.
Uso de los Recursos
¿Ahora bien, cómo se han utilizado estos fondos? ¿Qué hay por detrás del creciente
endeudamiento y déficit fiscal?
Si bien el objetivo de la nota no es realizar un análisis meticuloso de la evolución de
la composición de las partidas presupuestarias, lamentablemente ya una mirada general de
las últimas gestiones del GCBA alcanza para no dejar mucho lugar a dudas. Una forma
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bastante ilustrativa de analizar las prioridades de cada gestión de gobierno, es computar el
peso que tiene en el presupuesto ciertos rubros específicos.
Tabla 5. Evolución de la participación de rubros seleccionados sobre el Gasto Total devengado
Fuente: elaboración propia en base a Cuentas Anuales de Inversión del GCBA.
Como resulta esperable, y calcado de las recetas neoliberales descritas al comienzo
del artículo, las partidas relacionadas a los Servicios Sociales pierden peso progresivamente.
No sólo contemplado desde una perspectiva general, sino que sus principales
componentes, Salud, Educación, Cultura, Trabajo, Vivienda, todos los rubros pierden peso
en el Presupuesto. Cabe destacar que estos datos constituyen promedios generales de cada
gestión, por lo que están señalando realmente la tendencia que sigue cada administración, y
no hechos puntuales o aislados.
En contrapartida, las partidas que avanzan son las asociadas a Seguridad, y al pago
de la carga de la Deuda Pública (intereses). El caso más ilustrativo es el de Seguridad,
donde a pesar de haberse multiplicado casi por 5 su peso en el presupuesto, la gestión
actual sigue sosteniendo que la inseguridad está desbocada, y que son necesarios más
fondos para combatirla (para una discusión sobre la utilización política del “fenómeno de la
inseguridad”, referirse al artículo Policía Propia ¿y después? Notas críticas sobre la Policía
Metropolitana y la política de seguridad en la CABA, del IPE Siglo 21)
Conclusiones
.
Los distintos aspectos que fueron abordados en la nota, nos llevan finalmente al
que consideramos es el problema de fondo al discutir el endeudamiento. Frente a la
pregunta de si incurrir en déficits y endeudarse, o no, la respuesta que surge es: Depende
cómo, para qué y con quién. Y la respuesta a estas preguntas que surge de la última gestión
del GCBA es muy clara: La lógica de la “administración eficiente” -que supuestamente
impera en el sector privado- como hemos mostrado no tiene un correlato en términos de
resultado de las cuentas fiscales. En efecto, no pasa del plano discursivo, ya que frente a
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una situación inicial de cuentas equilibradas, se avanzó decididamente en un crecimiento
del déficit y, sobre todo, el endeudamiento externo. Frente a una propuesta que se propone
como moderna, encontramos que lo que realmente prima es la vieja receta neoliberal de
achicamiento del Estado en la provisión de servicios sociales, pero un decidido avance
sobre aquellas áreas que posibilitan ganancias.
Referencias
•
Cuentas Anuales de Inversión del GCBA, disponibles en
http://www.buenosaires.gov.ar/areas/hacienda/contaduria/contable/cuentas_inversion
.php?menu_id=23068
•
Iñiguez, A. 2010 “La Transferencia de recursos del Gobierno Nacional al de la
Ciudad”, disponible en http://raselvablog.blogspot.com.ar/2011/07/la-transferencia-derecursos-del.html
•
Pietrobuono, A., Todesca, N., 2012. ¿Política Fiscal Funcional o Presupuesto
Equilibrado? Crisis fiscal endógena y la falacia del “ajuste fiscal expansivo”. Ponencia
presentada en el IV Congreso Anual de AEDA, “El desafío del desarrollo para la Argentina
en un contexto mundial incierto”.
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