1. Educación

CÓMO
LOGRAR
LA
EFICIENCIA
Y
EFECTIVIDAD
FUNCIONAMIENTO DEL COMITÉ DE AUDITORÍA
EN
EL
Existen varios requerimientos en la Ley Sarbanes Oxley que regulan las funciones y
responsabilidades del comité de auditoría de una empresa que cotiza en los mercados de
valores de los Estados Unidos. A partir de la promulgación de esta Ley de transparencia,
aprobada en el año 2002 con el fin de fortalecer el gobierno corporativo y restaurar la confianza
de los inversores, muchas prácticas que efectuaba un comité de auditoría que en algunas
compañías se habían implementado en forma voluntaria, pasaron a ser prácticas obligatorias.
La legislación de dicha ley es amplia y establece estándares para las Juntas de Directores y
Comités de Auditoría, además de estándares para rendición de cuentas, penalidades por
conductas de la gerencia, y estándares de independencia para los auditores externos, entre
otros temas.
Las tareas y responsabilidades que las compañías definen para los comités de auditoría
presentan una columna vertebral que generalmente está compuesta de temas comunes que
surgen de los requerimientos establecidos por las leyes y regulaciones bursátiles, y otros temas
que cada compañía define y asigna a la medida de sus necesidades y expectativas internas.
Veamos brevemente los requerimientos sobre el comité de auditoría que definen algunas
secciones de la Ley Sarbanes Oxley:
Definición de Comité de Auditoría
Sección 205: Define al comité de auditoría como: Un comité (o cuerpo equivalente) establecido
por y entre los miembros de la Junta de Directores de la empresa con el propósito de
supervisar los procesos contables y de presentación de información financiera de la empresa, y
sus estados financieros. La Ley también estipula que si no existe tal comité, entonces el comité
de auditoría es toda la Junta de Directores.
Independencia del Comité de Auditoria
Sección 301: Cada miembro del comité de auditoría de la empresa, debe ser “independiente.”
Para ser considerado “independiente,” el integrante del comité no debe: (1) aceptar ningún
trabajo de consultoría, u otra compensación a modo de honorario por servicios a la empresa
que no constituyen tareas propias del comité; o (2) estar afiliado con la empresa o alguna
subsidiaria de la misma. (La SEC tiene autoridad para otorgar excepciones.)
Nombramiento, Compensación, y Supervisión de los Auditores Externos
Sección 202: El comité de auditoría, en su capacidad de comité de la Junta de Directores, es
responsable por el nombramiento, compensación y supervisión del trabajo de los auditores
externos empleados por la compañía (incluyendo la resolución de los desacuerdos entre la
gerencia y el auditor externo sobre la información financiera) con el fin de preparar o emitir el
dictamen de auditoría y trabajo subyacente. La firma contable reporta directamente al comité
de auditoría.
Pre-aprobación de los servicios de auditoría y de aquellos servicios que no constituyen
la auditoria
Sección 202: Requisitos de Pre-aprobación – Todos los servicios de auditoría y aquellos
servicios prestados por la firma contable que no constituyen la auditoría son pre-aprobados por
el comité de auditoría de la empresa. Cualquier aprobación del comité de auditoría de servicio
de la firma contable que no constituya auditoría es informada a los inversores en las
presentaciones regulares exigidas por la SEC.
Denuncias
Sección 301: Cada comité de auditoría debe establecer procedimientos para: (1) recibir,
resguardar, y administrar denuncias; (2) y tratar la información proporcionada por el
denunciante sobre prácticas de contabilidad y auditoría que pudieran resultar cuestionables.
Veamos ahora un breve ejemplo de contenido de la carta de constitución del comité de
auditoría que una conocida empresa de la industria automotriz americana ha presentado
recientemente a la SEC.
Propósito:
La función principal
de la integridad de
regulatorios de la
externos, y el
del comité de auditoría es asistir a la Junta de Directores en la supervisión
los estados financieros, el cumplimiento con los requerimientos legales y
bolsa de valores, las calificaciones e independencia de los auditores
desempeño de la auditoría interna y auditores externos.
Con el fin de llevar a cabo dicha función, el comité debe supervisar en forma independiente y
objetiva el funcionamiento del sistema de presentación de información financiera de la
compañía y sistemas de presentación de revelaciones y controles internos; revisar y evaluar los
esfuerzos de los auditores internos y externos de la compañía, garantizar una comunicación
abierta para los asuntos inherentes y posición financiera entre la Junta y los auditores externos,
la alta gerencia, y el departamento de auditoría interna; revisar las políticas de la compañía
sobre la aplicación de procedimientos en relación a la ética y riesgos legales, preparar el
informe anual del comité de auditoría para el informe anual a la bolsa, e informar regularmente
a la Junta sobre el estado de avance y ejecución de las funciones del comité.
Con el fin de cumplir con sus responsabilidades y funciones el comité de auditoría debe
desempeñar en forma regular las siguientes tareas:
Estados financieros
Discutir con la gerencia y los auditores externos los estados financieros anuales y trimestrales,
antes de la presentación a la SEC, incluyendo el documento de Discusión y Análisis de la
Gerencia sobre la Condición Financiera y Resultados de las Operaciones de la Compañía
(MD&A), los anuncios de ganancias de la compañía, la información financiera presentada a los
analistas financieros y agencias de calificación, y los resultados de la revisión de los auditores
externos; estas discusiones pueden ser generales.
Revisar las políticas contables que resulten críticas para la compañía, la presentación de
información financiera y los principios y normas contables aplicadas, como así también las
estimaciones y decisiones contables que afecten los estados financieros.
Revisar y aprobar según resulte necesario
Cualquier compromiso para descontinuar o terminar con una línea o segmento de negocios, o
terminación de servicios de los empleados.
Cualquier determinación o conclusión de la gerencia sobre los principios de contabilidad
generalmente aceptados US GAAP que requieran un cargo contable importante en el balance
de la compañía, incluyendo la desvalorización de las inversiones o valor intangible de la
compañía.
Cualquier determinación o conclusión de la compañía sobre los estados financieros anuales o
trimestrales emitidos con anterioridad que deban quedar si efecto debido a un error en dichos
estados.
Revisar el efecto en la compañía y los estados financieros de las iniciativas regulatorias y
contables.
Revisar la aplicación y cumplimiento de cualquier principio contable que afecte los estados
financieros de la compañía.
Auditores Externos
Seleccionar, contratar, evaluar, terminar o reemplazar a los auditores externos de la compañía
y de las subsidiarias directas e indirectas (donde la compañía posea más del 50% de las
acciones o menos de esa cantidad aunque un control sustancial).
El comité debe aprobar los honorarios de la auditoría y pre-aprobar cualquier servicio
profesional que no constituya la auditoria.
Asegurar que la rotación de los socios de la firma contable cumple con los requerimientos
regulatorios, y establecer políticas claras sobre la contratación de empleados o ex-empleados
de la firma contable.
Discutir y revisar el alcance y plan de auditoría de los auditores externos.
Auditoría Interna
Revisar el desempeño del departamento de auditoría interna incluyendo la objetividad y
autoridad del área, el programa de auditoría propuesto para el próximo año, y los resultados de
las auditoría internas, como así también acordar la terminación o contratación del auditor
interno principal de la compañía (Chief Audit Executive).
Cumplimiento Legal, Regulatorio y Administración de Riesgos
Establecer procedimientos para la revisión y administración de las denuncias y quejas recibidas
por la compañía en relación con asuntos contables y de auditoría, o el control interno contable,
incluyendo la implementación de las condiciones adecuadas para que los empleados puedan
efectuar denuncias en forma anónima y confidencial, y revisar las revelaciones de la gerencia
sobre el fraude que involucre a la gerencia u otros empleados que cumplan una función
significativa en el control interno.
Revisar los procedimientos de compliance sobre las políticas de ética y estándares de
conducta.
El comité desempeñará las funciones que considere necesarias de acuerdo con las leyes,
regulaciones bursátiles, estatuto de incorporación de la compañía y las resoluciones
pertinentes de la Junta.
Podemos ver de este ejemplo que las funciones anteriormente definidas seguramente
ocuparán más que unas pocas reuniones regulares en la agenda de un comité de auditoría que
hasta el momento no ha sido concebido en las mejores prácticas ni regulaciones para
desempeñarse full-time dentro de una compañía.
Si vemos ahora algunos lineamientos definidos en las interpretaciones publicadas por el staff
de la Junta de Vigilancia sobre las Firmas Contables Registradas (PCAOB) podemos encontrar
que el PCAOB publicó el 22 de Noviembre de 2004 un documento, entre muchos otros, que
ayuda a entender la Norma de Auditoría Nº 2. El mismo consiste de una serie de preguntas y
respuestas que van desde la pregunta 30 hasta la 36, ya que se enumeran en forma correlativa
partiendo desde el comienzo de publicación de estos documentos del tipo “Q&A” (preguntas y
respuestas).
El documento explica que el párrafo 207 de la Norma de Auditoría No. 2 sobre el control interno
de la compañía en relación con la información financiera “An Audit of Internal Control Over
Financial Reporting Performed in Conjunction with an Audit of Financial Statements”, emitida a
comienzos del 2003 por el PCAOB, establece que el auditor externo debe comunicar por
escrito a la gerencia y al comité de auditoría todas las deficiencias significativas y debilidades
materiales identificadas durante la auditoría. El párrafo 214 sugiere que la oportunidad de esta
comunicación debe ser inmediata y por lo tanto ocurrir en el transcurso de la auditoría y no
esperar a finalizar la misma. Esto implica una responsabilidad en la comunicación de asuntos
que deben ponerse en conocimiento de la compañía, y adicionalmente exige una atención
adecuada y curso de acción (pronta respuesta), ya que el conocimiento de debilidades sin la
respuesta oportuna por parte de la empresa pone en tela de juicio la efectividad con que se
tratan, administran y resuelven dichos asuntos.
Este requisito de comunicación se definió considerando varios objetivos en mente. Primero que
nada, compartir con la compañía temas que ameritan atención y resolución con el fin de cruzar
información que ambos, la compañía y el auditor externo debieron detectar y analizar primero,
en forma separada. Podemos apreciar aquí la enorme cantidad y variedad de temas que
pueden afectar la atención de un comité de auditoría, ya que cualquier asunto detectado por el
auditor externo que considere una deficiencia significativa o debilidad material rápidamente
ocupará la agenda del comité.
A partir de la promulgación de la Ley Sarbanes Oxley, la principal tarea y casi diríamos
cotidiana de un comité de auditoría, en cuanto a carga administrativa se refiere, lejos de
parecer una sola tarea es en realidad la evaluación de las deficiencias significativas y
debilidades materiales que tengan relación con el control interno sobre la información financiera
que la compañía informa al mercado, y esto debe ser atendido, analizado y resuelto por dicho
comité.
Supongamos otro caso. ¿Qué sucede si la compañía carece o presenta serios defectos en el
diseño e implementación de su código de conducta?.
Son varios los puntos que podrían incluirse en un código de conducta, desde las transacciones
internas de la compañía hasta el tratamiento de los asuntos que involucran a partes externas
relacionadas con dichas transacciones. Existen también factores que deben considerarse para
asegurar el cumplimiento de un código de conducta, que van desde una estrategia de
comunicación interna al personal y externa a todas las partes interesadas, la documentación de
la confirmación del conocimiento de dicho código, la implementación de sesiones de
capacitación para responder y aclarar las dudas que se presenten, y por último, el
involucramiento y supervisión del comité de auditoría sobre dicha práctica.
Ahora podemos visualizar la magnitud del desafío que implica prestar servicios como miembro
de un comité de auditoría. Han aumentado tanto las tareas y responsabilidades como los
requerimientos y expectativas del mercado.
Es la compañía que debe reconocer que las responsabilidades de los miembros de los comités
de auditoría se han ampliado hacia áreas tradicionalmente consideradas como funciones de la
gerencia. Por ejemplo, la designación y compensación del auditor externo ahora es una
responsabilidad directa del comité de auditoría, lo cual implica una tarea que va más allá del
tradicional role de supervisión. Además, como hemos mencionado antes, el comité de auditoría
tiene ahora la responsabilidad de establecer procedimientos para el proceso de denuncias,
entre muchas otras responsabilidades que antes eran consideradas como tradicionales.
Los requerimientos impuestos sobre el comité de auditoría en el contexto regulatorio actual,
han generado una importante carga de tareas asignadas. Con el fin de permitir que los comités
de auditoría se desempeñen con los niveles de exigencia y calidad deseados, muchas de estas
responsabilidades que no son exclusivas de su competencia podrían ser transferidas a otros
comités. Los miembros de los comités de auditoría cumplen un role de supervisión e
involucrarse en exceso en las tareas propias de la gerencia operativa puede resultar
contraproducente. A pesar de esto, existen expectativas que provienen del mercado,
incluyendo a los accionistas, entes reguladores, y la justicia. Cómo encarar el desafío
constituye un tema a analizar para lograr la efectividad en el desempeño.
Autor: Daniel Gustavo Chalupowicz
FRAUDE EMPRESARIO
Introducción
Desarrollamos aquí algunas aristas relacionadas al conflicto de intereses del auditor interno
como participante en la prevención de fraudes y la posibilidad de ser llamados a intervenir en
juicios orales.
Aceptada la invitación para deslizar algunas líneas destinadas a los colegas auditores internos,
se impone realizar una metamorfosis mental para dar sentido concreto al ejercicio que nos
proponemos.
Cabe imaginar que si al auditor externo le resulta difícil tomar una clara posición frente al
fraude, poseyendo una diversidad de clientes, imagino que más difícil e incómoda es la
posición de un auditor interno, quien después de descubrir un fraude tiene que –tal vez- seguir
conviviendo con el defraudador y sus compañeros de tareas.
De hecho, existe una violenta situación a enfrentar que pone en la disyuntiva de llevar adelante
una pista y coleccionar enemigos, o, por el contrario, mantener firmes los principios, sin
importar las consecuencias. Desde ya que entre estos extremos puede haber variedad de
matices.
Anexo a todo ello, es posible que hasta la gerencia puede verse contrariada con nuestra
actitud, que nos descoloque o desautorice en la organización, cuando el manual indica que
debiera ser todo lo contrario.
¡Qué situación difícil! ¿Cuántos auditores internos están dispuestos a mantener sus principios,
pase lo que pase, caiga quién caiga?
Esta paradoja me recuerda cuando durante mi desempeño en el Poder Judicial me tocó
investigar temas que rozaron a mi jefe y hasta el propio juez que llevaba la causa por presuntos
delitos e irregularidades.
La inconciencia y los principios me llevaron a seguir adelante, pero si las cosas no salieron
demasiado mal, fue porque la suerte estuvo de mi lado y un sector no corrompido de la
institución judicial y del cuarto poder, se apiadaron de mí.
Lo cierto es que mi jefe administrativo quiso marcarme a fuego y hacerme escarmentar,
mientras que el juez, cuando sintió que mi trabajo lo podía involucrar personalmente, aulló tan
fuerte que se oyó en todo el edificio de tribunales.
Pero, como el albur y la buenaventura se pusieron de mi lado, hoy puedo estar contando estas
cosas, sin tapujos, pues quien supera el infierno queda inmune y ya hay pocas cosas a las que
siente temor reverencial.
Si extendemos un puente, no me imagino cómo un auditor interno que incrimine a su jefe,
puede sobrevivir en una organización de la que espera que le siga pagando el sueldo. ¿No
estaremos aludiendo situaciones imposibles, a casos que se dan solo en el laboratorio?
Si esto es así, pues los auditores internos están en un serio problema, en el mismo problema
en que estaría el auditor externo cuyo cliente le indica qué escribir en su dictamen, como
condición para pagarle sus honorarios. Y entonces los compadezco.
Pues bien, lo que sigue solo está dedicado a los atrevidos auditores dispuestos a todo, pase lo
que pase. De lo contrario, estaríamos perdiendo el tiempo y llenando páginas tan bonitas como
inservibles.
El auditor interno (AI) ante el fraude
No es mi propósito incursionar en el terreno propio del AI, allí tengo más para aprender que
para señalar. Pero donde sí me siento en condiciones de avanzar es en la apreciación de lo
que pueden hacer y frecuentemente no se hacen, o más aún, cómo continúa el camino que
inició el AI, para no quedarse a mitad del recorrido.
Tuve ocasión de ver numerosos informes elaborados en la etapa prejudicial, después de
detectado el delito. Si tuviera que hacer algunas recomendaciones, le diría a los colegas AI´s
que intervienen en la etapa administrativa, que se pongan en lugar del contador forense y del
juez penal.
El ejercicio de la empatía suele dar muy buenos resultados, en todos los órdenes de la vida, en
especial cuando la intervención del AI se produce al comienzo de una cadena que pone en
funcionamiento una investigación criminal.
Si el AI tiene presente que probablemente harán uso de su informe - entre otros- gerentes,
accionistas, abogados penalistas (querellantes y defensores), peritos, fiscales, jueces
investigadores y tribunales juzgadores, es posible que los fundamentos y el lenguaje se
adecuen a estos destinatarios.
Si además toma conciencia que podrá ser llamado a explicar, documentar y testificar en
relación a su trabajo, es casi seguro que el AI pondrá especial empeño y rigurosidad en la
preparación de su informe.
El trabajo del AI será relevante, en la medida que quienes harán uso de él, puedan apoyarse,
por su solidez y porque no deja cabos sueltos. Las conclusiones deben ser autónomas, estar
todas contenidas en el informe junto al análisis que las avalan, que se sostienen en un sistema
de contabilidad que ha atravesado las distintas etapas de validación, pues el rigorismo extremo
al que se lo someterá en la etapa judicial, será sin consideraciones.
Las pruebas obtenidas deben estar expuestas más claras que el agua, pues el objetivo de la
defensa suele ser embarrar la cancha, esto significa que cuando menos se entiende la
maniobra delictiva pues mayor será la ventaja para el defraudador, principio que los juristas
[1]
denominan, in dubio pro reo .
Y en materia de delitos económicos hay bastante de ello, por razones eminentemente lógicas;
los abogados por lo general conocen mucho menos de contabilidad, finanzas y economía, que
los contadores acerca del derecho. Son reacios, no les gusta, las aborrecen y en mayor medida
aún, los penalistas. Pero no les queda más remedio que esforzarse por entender, pues el fiscal
debe acusar y el tribunal dictar la sentencia. Frente a esta realidad, lo hacen fácil: si la cuestión
no está clara, que traducido a lenguaje contable, a la altura de un iniciado de la escuela
secundaria, pues en ese caso el tema lo tildan de “dudoso” y se absuelve al defraudador.
Por eso es que los juristas denominan a ciertos delitos económicos como “delitos complejos”.
Si bien en algunos casos las maniobras contienen atisbos que hacen complicada su
interpretación, la realidad es que para los profesionales del derecho –salvo honrosas
excepciones- estos delitos les resultan de difícil interpretación. Y mal un fiscal puede incriminar
a un delincuente o un juez condenarlo, si no terminan de entender los vericuetos de las
maniobras urdidas.
Aquí es donde aparece como imprescindible la clara, precisa, inteligente y científica
preparación de un informe de auditoría.
Sistema de gestión para la prevención del fraude corporativo
Bajo el N° 17450, IRAM materializó un conjunto de requisitos tendiente a la prevención e
investigación de fraudes en las organizaciones.
Esta disposición, si bien no es de carácter obligatorio, podrá servir para crear conciencia
acerca de la existencia de delitos dentro de las empresas.
En los últimos tres años, según una encuesta, una de cada cuatro empresas argentinas fue
víctima de un fraude que alteró, en alguna medida, su rentabilidad.
En el año 2005 el porcentaje del fraude sufrido sobre el total de la facturación de la empresa
llegó hasta el 10%.
Autor: Alfredo Popritkin
PLANEAMIENTO, INNOVACIÓN Y CALIDAD. LOS DESAFÍOS DE LA
NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
Indice:
Introducción
La nueva administración pública
Planeamiento
Innovación
Calidad
Conclusiones
Introducción
Los tiempos que corren en nuestro país y en muchos países de nuestra región ampliada
(MERCOSUR y sus nuevos socios) nos llevan a pensar que una nueva dinámica integradora
tarde o temprano deberá también traducirse en la consolidación de un nuevo eje Estado –
Sociedad.
No es posible pensar esta nueva energía puesta a favor de ampliar las fronteras de la
integración comercial y hasta estratégica en términos de un mejor aprovechamiento mutuo de
los recursos indispensables para consolidar el desarrollo regional (energía,
telecomunicaciones, carreteras, vías navegables, etc.), sin pensar que es parte de este nuevo
impulso replantear y, por lo tanto, recrear una nueva administración pública de cara a esos
compromisos regionales y a los nuevos compromisos a generar con la ciudadanía.
Por eso, es necesario ir articulando ideas y principios rectores sobre los cuales podamos ir
anticipándonos (quizás adaptándonos mejor a experiencias que ya están consolidadas en los
países centrales) a formas de encarar la gestión pública que se sostengan en pilares de
consenso y que constituyan la base de una nueva administración pública.
En ese orden de ideas, entendemos que hay ab-initio tres puntos de apoyo concurrentes para
definir la reforma a encarar en el ámbito de la Administración Pública. Ellos son: i) el
planeamiento, entendido como una manera necesaria de anticiparse racionalmente a los
fenómenos futuros previsibles; ii) la innovación como actitud proactiva a favor de una mayor
eficiencia de la gestión; iii) la calidad, bajo la concepción de que la ciudadanía en una
democracia robusta es la que recibe, juzga y propone qué tipo de servicios necesita y pretende
recibir de un administración (pública) a la que sostiene.
En este aporte, abordamos estos tres pilares de la nueva administración pública, con el deseo
de trasmitir ideas que induzcan a la reflexión y al consenso y que sirvan para una mayor
legitimidad del rol del Estado en el siglo XXI.
La nueva Administración Pública
Los desafíos actuales de la Administración Pública no son menores. Primero porque ha sido
muy expuesta su situación a la luz de los resultados fallidos de reformas de primera generación
que se suscitaron a fines del siglo pasado en nuestro país y en muchas otras fronteras.
Segundo porque los nuevos vientos “reformistas” empujan las naves hacia otros destinos en el
cual, el timón dejaría de ser automático y pasaría a manos (otra vez) del Estado en términos de
una mayor participación y un más definido rol en los asuntos de la sociedad civil.
En primer lugar, es necesario reconocer que las debilidades del Estado de Bienestar gestado
en el siglo pasado derivó en un cuestionamiento ideológico profundo dentro de un debate
político que fue de a poco desgajando la robustez de ese Estado protector y regulador a
ultranza. Los logros sociales alcanzados, que son innegables, fueron de a poco chocando con
una maquinaria que dejó de ser proactiva y que comenzó a mostrar debilidades que afectaron
su eficiencia global. Los problemas de financiamiento (crisis fiscal) que se fueron dando a
posteriori en las finanzas públicas debido a un aumento del gasto sin una contrapartida
equivalente a nivel de los ingresos (incluso por pérdida de productividad de la economía que no
es necesariamente adjudicable a la “pereza” o a la “inercia” del Estado como instrumento de
gestión) llevaron los problemas a niveles ya macroeconómicos con consecuencias manifiestas
y visibles en mayores déficit fiscales, más endeudamiento, más inflación. En realidad, la
inflación casi siempre es el reflejo de una tensión emergente en una pretendida y resistida por
otra parte, distribución del ingreso.
En segundo lugar, las reformas hechas como en la búsqueda de soluciones a semejantes
problemas partieron de un diagnóstico exagerado en cuanto a los males provocados por un
Estado que había perdido la brújula. Si bien se había incrementado la maquinaria pública como
resorte necesario de un Estado más ambicioso en términos de nuevas responsabilidades, el
cúmulo de regulaciones, imposiciones, controles, restricciones, condiciones y otros elementos
propios del “intervencionismo” comenzaron a rozar la ecuación económica del capitalismo de la
2ª parte del siglo XX que llevaron a que los problemas de crecimiento y legitimidad del Estado
para entonces se atribuyeran a un “macrocefalismo” ineficiente, distribuidor de riquezas aún no
generadas, y detentador y distribuidor de excedentes a favor de grupos sociales no
participantes en la generación de una mayor riqueza pero con una gran capacidad de “lobby”
para penetrar los espacios de la maquinaria pública en búsqueda de prebendas. Tal el
diagnóstico sintetizado de quienes siempre han entendido al capitalismo desde una sola
vereda.
Las reformas del Estado tienen una amplia grilla de antecedentes. En Europa se fueron dando
a medida que la economía permitía también mantener la inclusión social. En América Latina, se
hizo en detrimento de ésta considerando un falso diagrama de transferencias de ingresos
(trickle down) por el cual, cuando el vaso estuviera lleno derramaría sus excesos de riqueza a
favor de otras instancias sociales, fenómeno que no suele darse salvo que se interponga como
instrumento facilitador de tal fenómeno un Estado regulador y distribuidor de la riqueza.
Las reformas de 1ª generación desgajaron del Estado porciones relevantes de su poder de
intermediación por medio de privatizaciones, cierres de empresas públicas, concesiones,
despidos masivos, fusiones, etc. Los países más serios lo hicieron desde una postura de fuerza
al instaurar políticas regulatorias directas o indirectas pero que hacían prever que las nuevas
reglas de juego se llevarían a cabo no sobre la base de un Estado tonto o engañable. Los otros
países dejaron en mano, a veces, de la improvisación, a veces de capitales con lógica
cortoplacista y a veces con suerte y algo de criterio, la infraestructura de servicios del país sin
una adecuada manera de control y regulación a pesar de la creación de agencias regulatorias
sin antecedentes o capacidad de intervención en el tema de su materia. Las consecuencias
están aún en debate y fuertemente cuestionadas hoy al prevalecer un encuadre distinto con
respecto al análisis de la situación. El otro enfoque (el vigente) denosta por oportunista al
anterior en términos de una apropiación de espacios económicos con asistencia gubernamental
para hacer inversiones ya amortizadas en otros destinos, con tarifas altas en términos de
divisas y con una captura cuasi – monopólica de los servicios públicos (telecomunicaciones,
energía, transporte, vías navegables y puerto, correos, agua), que les permitió ingentes réditos
en divisas fuertes sin que en paralelo se puedan precisar plataformas tecnológicas e
inversiones sólidas que sustenten un desarrollo a futuro.
Las reformas de 2ª generación fueron tomadas de los procesos de modernización del Estado
en Europa fundamentalmente y ciertas experiencias del “new public management” y del
“Consenso de Washington” que apuntaron a hacer de la gestión pública un instrumento
asimilable a los procesos y criterios emergentes de la empresa privada, disimulando a través
de ello las ambiciones de captura burocrática del Estado para imponer formas de acción
proclives a la asistencia privada, muchas financiadas generosamente por organismos
internacionales de crédito. Si bien algunas propuestas son aceptables e interesantes en
términos de una nueva vinculación Estado – Sociedad, su traslado a-crítico a administraciones
cerradas y duramente formalizadas hacen dudar de su efectividad como un nuevo modelo
reformador.
Los resultados de estas reformas en América Latina son parecidos:
i)
Políticas públicas debilitadas por falta de instrumentación orgánica;
ii)
Descapitalización en recursos humanos;
iii)
Debilitamiento de los derechos de los usuarios;
iv)
Controles escasos;
v)
Desregulación y re-regulación confusa;
vi)
Ausencia del Estado en aspectos estratégicos de la economía (energía,
telecomunicaciones, transporte, defensa de mercados).
En tal contexto, la nueva administración pública se debate entre la castración de los ´90 o el
desafío de un resurgimiento no suficientemente acordado, definido o proyectado. De ahí que
sea necesario para comenzar un debate necesario que la plataforma del despegue de la nueva
administración pública se dé sobre al menos tres pilares: i) el planeamiento; ii) la innovación; iii)
la calidad.
El Planeamiento en la Nueva Administración Pública
Planificar es prever, adelantarse y ganar de mano a las consecuencias directas o indirectas de
nuestras actuales acciones o de terceros. Sin tener capacidad por conocer el futuro (al menos
por el momento el ser humano no domina dicha materia adecuada o científicamente) es
necesario advertir o intuir escenarios con distintos grados de probabilidad en su acontecimiento
futuro. Dicha previsión debería prever opciones de comportamiento conforme se cumplan
dichos escenarios teniendo siempre disponible el denominado genéricamente “plan B”. Estos
es, prever opciones pero siempre y cuando se tenga en claro qué es lo que se quiere hacer a
futuro. Eso es la VISION (“ata tu carro a una estrella”). Sin visión, sin capacidad de imaginarse
qué tipo de organización se quiere en el horizonte de planeamiento que nos fijemos, nada tiene
principio ni motivación de inicio. Por eso, quizás lo más importante a definir es la VISION
porque en función de ella se alinean los esfuerzos que pretenderán materializarla. Esos
esfuerzos se llaman ejes de gestión. Los ejes de gestión están sustentados en proyectos y en
la consolidación de los programas (acciones permanentes) que se validen como necesarias.
Ambos (programas y proyectos) se atomizan en actividades o acciones, lo que hacemos en el
día a día pero ajustados a una racionalidad que les da coherencia y pretende resultados en el
marco de acción propuesto.
Todo esto no resulta familiar en el ámbito público por distintos motivos. Sólo nos remite a una
imagen de los macro planes públicos en los cuales se definían profundas y complejas
pretensiones de un Estado más proactivo (mediados de los ´50 del siglo pasado) y que tenía
injerencia directa en la macro y en la microeconomía.
Hoy la planificación de la administración pública que pretende nacer, debe ser estratégica en el
sentido de definir cursos de acción que nos impulsen hacia concreciones sin las cuales puede
peligrar nuestra existencia como organización o como sector. Esto casi pasa en lo ´90. Por eso,
cuando se habla de estrategia, se debe entender capacidad de subsistir, de resistencia. Pero
no es sobrevivir como un náufrago con suerte, es lograr aventar los desafíos con criterios
propios que aprovecharon los “mejores vientos”.
Henry Mintzberg nos habla de que al menos hay 10 escuelas o posturas respecto a qué
entender por estrategia. De manera más sintética habría dos corrientes: i) la prescriptiva; ii) la
descriptiva. La primera pretende ser una guía de cómo se deben encausar las acciones. La
segunda, apenas pretende explicar cómo surge, se impone o prevalece una estrategia en las
organizaciones ya sean públicas o privadas.
Por donde se quiera mirar el tema o encararlo, la administración pública debe adquirir el hábito
de la previsión, de saber qué hacer con sus organismos, de definir una visión, de saber
comunicarla, de saber llevarla a cabo a través de políticas públicas, de medirla, de rehacerla en
caso de fracaso. Se requieren líderes que asuman posiciones de cambio y que estimulen la
concurrencia de trabajadores y pensadores para cooperar en un esfuerzo común.
Es necesario contar con Planes Estratégicos (PE) sectoriales para que cada ámbito de acción
del Estado tenga una política pública prevista, flexible, imaginativa, conmovedora. En nuestro
país, a nivel nacional, contamos con muy pocos ejemplos (Turismo). Hay organismos que se
han preocupado también por reflexionar y definir su planeamiento estratégico, muchas veces
huérfanos de ámbitos más amplios de orientación sectorial (INTA, INTI, ANSES, AFIP). Si bien
todo esto es encomiable, ¿alcanza con tener un documento PE para asegurarse el futuro?;
¿sirve congelarse en esquemas rígidos pensados con cierre en una fecha y dejados ahí como
muestra de haber casi “llenado un formulario”?; ¿sirve tener un documento PE hecho por una
elite y escasamente comunicado o hecho carne en la base de cada organismo?
La respuesta a estos interrogantes es claramente un no, a pesar del esfuerzo que lleva
documentar el futuro. No se trata entonces de documentarlo necesariamente como muestra del
esfuerzo, se trata de imaginarlo, pensarlo y activarlo y anticiparse en la medida de lo posible a
los desafíos en los que está en juego la credibilidad y la legitimidad del organismo público en
particular y el Estado en general. Si no se logra esto último (verdadero eje de una VISIÓN
nueva del Estado), si no se logra convencer de que el Estado sirve para algo y no sólo para
cobrar impuestos, todo lo otro es efímero, fútil, evanescente. Hay que entonces legitimar al
Estado y a los organismos administrativos que le dependen en relación a las necesidades de la
gente y de lo que razonablemente se puede hacer por ella en el marco de las relaciones de
poder que construyen el marco político de una Nación.
La Argentina no ha carecido de instrumentos normativos para fomentar la planificación
estratégica en la Administración Pública Nacional. Por caso, sirve citar al Dto. Nº 928/96 que en
su momento pretendió dar un marco de referencia a los organismos públicos en este tema. Sin
embargo, fue muy escasa su eficacia ya que no proliferó salvo algunos pocos organismos.
Esta orfandad y displicencia tienen su razón de ser en un cultura de gestión no cuadrada en
aspectos tales como análisis estratégico, identificación de escenarios, liderazgo para definir la
visión, estructura gerencial para establecer los ejes de la gestión, unidades con capacidad de
diseñar, formular e implementar proyectos, control de gestión, comunicación, capacidad de
negociación, gestión del conocimiento, entre otras carencias.
Esta enunciación de elementos que hacen a la capacidad de prever, definir y gestionar,
constituye parte de la agenda actual para reconstruir la capacidad de gerenciar de nuestros
organismos públicos y de los requisitos que se demandan a las instancias superiores para la
explicitación de políticas públicas de largo plazo ensambladas en planes estratégicos ad-hoc.
Las consecuencias de avanzar en esta lógica generarían entre otros efectos positivos:
Previsibilidad en la gestión de gobierno
Sensación de gobernabilidad
Orientación del sector privado como socio, proveedor y beneficiario de las acciones del
Estado
Confianza en la ciudadanía
Comunicación hacia el interior de los organismos públicos
Materia de auditoría y control de gestión para el uso de los órganos de control
Exigencias de gerenciamiento en la administración pública
Evaluación de proyectos y programas (entre otros)
Mejor capacidad de gestión en términos de las 3 Es
Los requisitos ambientales (culturales) para que se propicien estas orientaciones:
Conceptualizar a la APN como orientada a prestar servicios más que a ejercer el
mando
Crecer en transparencia en la toma de decisiones como forma de definir los actos
públicos (administrativos)
Abrirse a la participación interna (capital humano) y a la externa (beneficiarios,
ciudadanos, “stakeholders”)
Convicción en la rendición de cuentas y en la gestión por resultados como formas de
auditabilidad permanentes
La Innovación en la nueva Administración Pública
Innovar es crecer desde lo viejo hacia lo nuevo. Es recrear y reinventar lo creado e inventado.
Es resurgir con nuevos instrumentos, adaptarse a los cambios, aprovechar nuevas tecnologías,
subirse a la ola de la transformación de las formas de trabajo, despojarse de modelos mentales
atados a otras formas de hacer. Todo sin menoscabo de las personas que trabajan y a favor de
ellas que serán recompensadas por el hecho de renovarse en sus tareas en función de nuevas
tecnologías de gestión.
El avance de las tecnologías de comunicación e información es apabullante e incesante. Se
han masificado y ya no es posible gerenciar si no se las toma en cuenta. En los últimos 10
años los instrumentos de gestión de la oficina moderna han sido sustituidos por una creciente
tendencia hacia la oficina sin papeles, lo que siempre fue el reaseguro de la burocracia
weberiana.
En este nuevo fenómeno que se reinventa a sí mismo año a año ya no caben distracciones en
la A.P. O va al encuentro de ellas o la administración queda sepultada como museo o testigo
de lo que no supo adaptarse a tiempo.
En esta nueva dimensión de la gestión, los procesos ya no quedan inmunes al cambio ya que
son replanteados permanentemente toda vez que surge una nueva forma de transitar desde un
input a un output: Siempre más corta, más directa, más rápida, más barata, más sencilla.
Aquí caben dos amenazas ciertas a dos gigantes de la burocracia del siglo XX, don síndromes
- metáforas, el de la “Torre de Papel” y el de la “Torre de Babel.”
La primera de las “torres” da cuenta de la acumulación de trabajo no procesado en
innumerables expedientes que aguardan silenciosos y ocultos los actos administrativos que
resuelvan peticiones ante la A.P. Es el símbolo de la inacción del estado cuando procesa por
esa vía solicitudes de beneficios, información, pleitos, altas, bajas, modificaciones, peticiones,
requerimientos, quejas, etc. y la acumulación visual de las actuaciones demuestra la
incapacidad o la falta de interés de prestar mejores servicios.
La segunda “torre” es la no disponibilidad del intercambio de información ad-intra el Estado,
entre los organismos públicos cuyas bases de información son complementarias las unas de
las otras. Esta carencia de diálogo entre los organismos obliga a que la ciudadanía deba
demostrar ante la A.P. lo que ésta ya dispone, conoce o sabe dónde encontrar. Los distintos
lenguajes de las bases de datos, la creencia insalubre de que la información (retenida) da
poder, la falta de ejercicio de compartir información hace que se constituyen “silos” de
información no procesables entre sí y que requiera de una acción externa (el ciudadano, el
gestor, la empresa) para movilizarlo y ponerlo a disponibilidad.
Innovar en la A.P es atacar estas dos torres, entre otras cosas y construir llanuras y ductos, por
los cuales fluya la información de una manera más ajustada a las actuales posibilidades
tecnológicas cuyos avances y amortización van haciendo más barata su implementación
aunque pari passu, más rápida también la tasa de obsolescencia.
Las referencias a las innovaciones actuales que ya son de uso múltiple en las empresas
privadas son innumerables. Desde las opciones de telefonía fija y móvil hacia los call-centers y
de éstos hacia aquéllos, los accesos a servicios web, la Internet, la Intranet, la Extranet, la
interoperabilidad, la firma digital, el timbrado electrónico, los formularios electrónicos, el
expediente electrónico, entre otras opciones ya disponibles, hacen que la A.P. se encuentre
más que estimulada por el cambio sin mayores costos relativos. Claro es el impacto de los
mismos en ambientes tributarios, de la seguridad social, en la seguridad de las personas, en el
ambiente educativo, en la sanidad, en el registro de las personas, en los juzgados, por citar
algunos de los ambientes en los cuales maduran con más rigor los proyectos de innovación.
En nuestro país el Dto. 378 – 2005 (lineamientos para la definición del gobierno electrónico a
nivel nacional) ha abierto la puerta y muestra la oportunidad de un cambio que será evolutivo
de manera exponencial a medida que se integre a la gestión diaria. Así, se han contemplado
desarrollos y desafíos a nivel de un site único que referencia todas las tramitaciones del
Estado, la Guía de Trámites, el sistema de compras on-line, la firma digital, el timbrado y todas
las derivaciones posibles de esta tecnologías.
De todas maneras, la “brecha digital” es aún un condicionante y será necesario esperar a que
madure la disponibilidad cultural y la capacidad económica de la mayoría de la población para
que pueda y sepa usar estos accesos alternativos. A tal efecto, se requerirán actores facilitadores que permitan mediar entre sociedad y A.P. para que se vaya haciendo experiencia
en el tema. Llevará su tiempo pero éste está maduro para recibir la semilla de la innovación y
de esto se está tomando conciencia en las autoridades que deben afrontar el desafío de una
reforma en las prácticas inducida desde afuera, casi por invasión más que por innovación
tecnológica.
La gestión de la calidad en la nueva Administración Pública
Del Estado acostumbrado a mandar a un Estado que se acostumbre a servir. Probablemente
estas 11 palabras tengan la capacidad de resumir el nuevo desafío cultural en relación a la
construcción de un nuevo contrato Estado – Sociedad. Los ejes históricos sobre los cuales se
ha organizado el Estado (coacción – cohesión) van abriendo también su espacio a otros, entre
los cuales destacamos el de la “calidad”. Ésta, entendida como resultado de la satisfacción de
una persona o de un colectivo de personas respecto a una necesidad o expectativa. En este
sentido, para el Estado calidad será servir, satisfacer, cubrir expectativas, cumplir con lo
pactado en torno a una sociedad más conciente de sus derechos ciudadanos y con capacidad
de reclamar, peticionar de igual a igual.
Si bien esta proyección de deseos podrá ser entendida como voluntarista, ingenua o romántica,
cabe esperar que desde la sociedad civil los intereses sociales de cara al Estado sean
defendidos por grupos de ciudadanos que aporten herramientas participativas que materialicen
esta nueva opción frente al Estado. Esto ya sucede en las sociedades más maduras y falta que
se instale más estructuralmente en las sociedades menos desarrolladas, en las cuales, un
indicador de sub-desarrollo está vinculado a este eje Sociedad Participativa – Estado Servidor
que tanto cuesta consolidar.
Desde las organizaciones públicas, el inicio de este puente puede sostenerse en tanto y en
cuanto haya conciencia de la responsabilidad social de las acciones públicas y de cuál es el
verdadero detentador / beneficiario / receptor de las acciones gubernamentales y ante quién se
deber rendir cuentas. Por eso, la gestión de la calidad en la administración pública moderna
debe identificar claramente el objeto de sus actividades, si las mismas responden a las
necesidades y expectativas, si hay satisfacción o no, si hay reclamos o sugerencias, si hay
propuestas de mejoras desde la misma sociedad. En fin, deberá abrirse en relación a un
nuevo eje de construcción de legitimidad, el cual sin deslindar a los otros ya citados (coacción –
cohesión), será la garantía de una nueva gobernabilidad social.
Los nuevos instrumentos de gestión de la calidad aportan orientaciones claras para quienes
optan por mejorar la gestión de los organismos públicos. Por un lado está el enfoque hacia
afuera cuyo objeto final es la satisfacción del ciudadano por los servicios que recibe, por el otro,
está el enfoque hacia adentro de la organización misma cuyo objeto final es la integración del
trabajador público a su entorno inmediato en términos de construir un espacio de trabajo
estimulante.
Si bien está claro por el momento que la calidad de los servicios que prestan los organismos
públicos la define el ciudadano como lo hace el cliente ante la empresa privada, no está
arraigada la idea principal que si hacia el interior de la organización pública no está identificado
el núcleo principal del cambio que es el actor – trabajador público, será muy difícil lograr hacia
fuera lo que no se consolida hacia adentro.
En relación a lo expuesto, cabe necesariamente resaltar que el circuito más directo hacia la
consolidación de políticas permanentes de gestión de la calidad parte del recurso humano
(como recurso prioritario aunque no excluyente), progresa hacia la reingeniería de los procesos
y culmina en la especificación concreta respecto a la prestación de los servicios a satisfacción
de la ciudadanía. La consecución o no de los resultados pretendidos deberán buscarse en
alguna de esas tres instancias clave de la gestión de la calidad lo que por otra parte
necesariamente coincide con el enfoque de las 3Es (economía, eficiencia y eficacia), es decir;
i) una adecuada asignación y preparación de los recursos (economía); ii) una adecuada
utilización de los mismos (eficiencia); iii) un adecuado logro de los resultados propuestos (la
satisfacción de la ciudadanía en lo que es el ámbito de la gestión de la calidad).
Conclusiones
Gestionar políticas públicas en el siglo XXI requiere de definiciones precisas en cuanto al ideal
de país que se requiere construir. A tal fin, es requisito indispensable aprovechar la capacidad
de innovación de la sociedad que debe necesariamente reflejarse en los organismos públicos
para dejar de ser residuales y elevarse al rango de “facilitadores” de un cambio irreversible en
el estilo de la gestión. El consenso y la aceptación social de los resultados de gobierno estarán
finalmente condicionados por la “calidad de las políticas” y por la “calidad de la gestión” en
término de mejoras irreductibles en los procesos internos de cada unidad operativa de la A.P.
que concluya en bienes y servicios requeridos y auditados por la ciudadanía. En este último
caso, los mecanismos de participación son inexcusables sin mengua de la responsabilidad final
de la conducción política que cabe a cada funcionario o líder público.
El espacio para crecer en este ámbito de competencias en enorme y en directa vinculación con
un crecimiento económico que debe transformarse en desarrollo y en prosperidad para todos,
comenzando por los más vulnerables. Las tecnologías de gestión (TICs) se han abaratado y ya
no son limitantes en los presupuestos públicos. Las normas de calidad son conocidas y el
acceso a modalidades operativas modernas es palpable y hasta ostentosa en los países más
desarrollados que siempre han cuidado a su Estado como medio de transformación de la
sociedad. Finalmente, es imprescindible reconocer el carácter de servicio social a las acciones
de gobierno cuando le toca orientar a la sociedad con representatividad y con el tino adecuado
de saber justificar el objeto de su existencia.
Por eso, esta tríada (planeamiento, innovación, calidad) sustenta un plano de despegue hacia
nuevas formas de gestión las cuales desafían permanentemente a la capacidad gerencial y al
liderazgo del nuevo Estado que comienza a replantearse en los albores de este segundo
milenio en gran parte de América Latina.
Autor: Guillermo Malvicino