1. Educación

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REPLANTEAMIENTO
DE LAS
FINANZAS AGRÍCOLAS
LA FINANCIACIÓN AGRÍCOLA:
CÓMO FORMULAR LA POLÍTICA ACERTADA
ELIZABETH COFFEY
Junio de 1998
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO)
Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ)
NO. 2
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Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en
que aparecen presentados los datos que contiene no implican, de
parte de la Organización de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentación, juicio alguno sobre la condición
jurídica de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites.
Reservados todos los derechos. No se podrá reproducir ninguna parte de
esta publicación, ni almacenarla en un sistema de recuperación de datos
o transmitirla en cualquier forma o por cualquier procedimiento (electrónico, mecánico, fotocopia, u otros), sin autorización previa del titular
de los derechos de autor. Las peticiones para obtener tal autorización,
especificando la extensión de lo que se desea reproducir y el propósito
que con ello se persigue, deberán enviarse al Director de Publicaciones,
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación, Via delle Terme di Caracalla, 000100 Roma, Italia.
© FAO 1998
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PREFACIO
Las políticas son instrumentos poderosos, pues son esenciales para la
gestión y administración y, como tales, existen en todas las esferas: el
gobierno nacional, los gobiernos locales, las empresas o las instituciones. Por ser tan básicas, se suelen pasar por alto cuando se procuran
encontrar mejores medios para conseguir los objetivos propuestos. Esto,
que ocurre en muchas esferas de la actividad humana, es especialmente
válido en el suministro de servicios bancarios a la población de escasos
recursos de zonas rurales.
¿Por qué sucede esto?
Pueden existir varias razones, y muchas de ellas son específicas a un
determinado país, distrito o institución, pero todas ellas se explican por
un hecho fundamental, y es que las políticas que tienen gravitación en
el sector de la financiación agrícola y rural provienen de distintos
ámbitos donde se toman decisiones. Tres de estos ámbitos tienen una
incidencia especial, a saber: el agrícola, el financiero y el macroeconómico. Dado que en la adopción de decisiones en estas esferas participan diferentes grupos, se corre el riesgo de desatender las necesidades
especiales de la banca rural o, lo que es más probable, se desarrollarán
políticas que hasta cierto punto sean incompatibles, en lugar de complementarias.
¿Cuáles son los insumos del proceso de toma de decisiones?
Para que un proceso de toma de decisiones en materia de política dé
buenos resultados, es esencial que tenga en cuenta las opiniones de todos
los sectores interesados y que esté respaldado con el análisis de los datos
esenciales pertinentes. Esto no es tan fácil como pareciera, porque dicho
ejercicio debe ir acompañado de otro requisito, a saber, que se realice en
forma continua. Es decir, que la toma de decisiones en materia de política debe ser una responsabilidad constante, y no un ejercicio que se haga
por una sola vez.
Prefacio
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Como en dicho proceso participa una serie de ministerios, instituciones,
empresas y personas, forzosamente se producen discrepancias significativas en el grado de influencia que cada uno de estos actores puede
ejercer sobre él. Por lo tanto, para que este proceso resulte eficaz, a los
requisitos ya señalados hay que agregar otro, a saber, que el grado de
intervención de los diferentes actores sea equitativo.
Esta publicación tiene el propósito de elucidar el proceso de toma de
decisiones en materia de políticas en finanzas rurales y agrícolas, y
examina exhaustivamente los mecanismos que ello entraña. Está dirigida a todos los responsables de planificar, dirigir y ofrecer servicios en sistemas de financiación rural: formuladores de políticas, donantes y
administradores de instituciones de financiación rural. Enumera algunas de las cuestiones críticas; presenta una Metodología de Diagnóstico,
que puede utilizarse como instrumento para evaluar el grado de cobertura que tiene un determinado sistema de formulación de política en el
plano nacional. A través del documento se van presentando estudios de
casos que subrayan la importancia de algunos de los temas fundamentales que surgen al formular una política de financiación agrícola.
ii
La FAO y la GTZ consideran la mencionada Metodología de
Diagnóstico como un instrumento en evolución y, por ende, reciben con
beneplácito cualquier sugerencia para mejorarla.
Esta publicación es la segunda de una serie publicada con el título general de “El replanteamiento de las finanzas agrícolas", producida en el
marco de una iniciativa conjunta FAO/GTZ.
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Las publicaciones que comprende esta serie son las siguientes:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
¿Se justifica el replanteamiento de la financiación agrícola? :
La financiación agrícola : Cómo formular la política acertada
Mejores prácticas de financiación agrícola : Cómo formularlas bien
Fuentes de financiación para los préstamos agrícolas
La regulación y supervisión prudentes de la financiación agrícola
Cómo mejorar la viabilidad bancaria y las destrezas administrativas
y financieras de los agricultores
R.A.J. Roberts
Jefe
Servicio de Mercadeo
y Finanzas Rurales
Desarrollo
FAO
A. Hannig
Economista Financiero Jefe
Sistemas Financieros
Servicio Bancario y de
GTZ
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INTRODUCCIÓN
En el transcurso de los últimos años, se han producido numerosos cambios en los mercados de financiación rural 1. Estos incluyen el derrumbe
de instituciones que en el pasado habían constituido la columna vertebral de esos mercados, la reducción general del volumen del crédito agrícola a causa de condiciones económicas desfavorables, la contracción de
los sectores financieros, y el vuelco en la preferencia de los donantes en
favor de los campesinos pobres y los microempresarios. Estos cambios
han estado en consonancia con el vuelco producido en el paradigma del
desarrollo, que ha sustituido la planificación central por el juego de las
fuerzas del mercado. La insatisfacción por los resultados obtenidos con
las políticas tradicionales de crédito agrícola y las incompatibilidades
que se manifiestan entre esas políticas y la acción de las fuerzas del mercado están obligando a muchos países a reevaluar las políticas pertinentes.
Si bien han surgido numerosas instituciones financieras nuevas y otras
se han renovado, todavía persisten considerables brechas en muchos
mercados financieros rurales 2. Estas brechas se refieren al escaso suministro de crédito agrícola formal a los pequeños agricultores, a la insuficiencia de crédito a plazos medio y largo y a la escasez de mecanismos
para depósitos en zonas rurales. La falta de tales servicios financieros
tiene importantes repercusiones para el desarrollo agrícola y para las
familias de pequeños agricultores. Hay importantes sectores de la agricultura que no pueden modernizarse a menos que tengan el apoyo de un
sólido sistema financiero; la agricultura, que requiere cada vez más el
uso intensivo de capital, debe tener acceso a capital de trabajo y a créditos estacionales, así como a créditos a plazos medio y largo, para efectuar inversiones en la granja. De igual modo, muchos grupos de escasos recursos de zonas rurales sufren las malas consecuencias del deficiente desempeño de los mercados financieros. A raíz de esto, tienen
menos oportunidades de salir de la pobreza con sus propios ahorros y
no tienen acceso al crédito formal, porque el sistema financiero no se ha
modernizado o no es lo suficientemente eficiente como para disminuir
1
2
El término “financiación rural” abarca los créditos agrícolas, los préstamos concedidos a empresas rurales no agrícolas y servicios de depósitos en zonas rurales.
Estas instituciones incluyen organizaciones no gubernamentales, cooperativas de crédito, bancos privados, bancos rurales y bancos de desarrollo agrícola reformados.
Introducción
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los costos de las transacciones y así proporcionar a estos clientes de
menores recursos servicios financieros durables y asequibles. Por consiguiente, la existencia de un sistema financiero más eficiente contribuiría al logro de dos objetivos: mejorar la producción y aliviar la
pobreza rural.
La experiencia reciente deja valiosas enseñanzas sobre políticas de financiación rural, tanto positivas como negativas, que se resumen en el
primer capítulo del análisis que se presenta a continuación. Incluye tanto
las lecciones negativas que han dejado los errores anteriores y las más
positivas derivadas de las experiencias que se están teniendo con las
nuevas políticas y conceptos. En el segundo capítulo se examina el proceso de formulación de políticas y se presenta una reseña de un marco
que podría ser útil para formular y aplicar políticas que fortalezcan los
mercados financieros rurales. En recuadros se presentan casos específicos de países que ejemplifican experiencias positivas y negativas.
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AGRADECIMIENTO
La autora desea expresar sus agradecimientos a las numerosas personas
que hicieron posible esta publicación. Se agradece muy especialmente a
Dale Adams, por sus aportes a la primera parte de este documento, así
como por sus comentarios a las diversas versiones preliminares.
Extiendo también mi reconocimiento a Richard Roberts y a Anthon
Slanger por su constante apoyo y aportes, especialmente por su colaboración en el tema de las Cuestiones Fundamentales que trata este volumen. No puedo dejar de agradecer especialmente a Brigitte Klein por su
valioso aporte a la metodología de diagnóstico, por sus observaciones a
las versiones preliminares y por su ilimitado entusiasmo.
También estoy agradecida de mis colegas Pekka Hussi, Åke Olofsson y
Thorsten Giehler, de la FAO; y a Alfred Hannig, Sylvia Wisniwski y
Michael Fiebig, de la GTZ por su colaboración, críticas constructivas y
asesoría editorial en la preparación de este documento.
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Agradecimiento
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INDICE
Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
i
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
v
Agradecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii
PRIMERA PARTE: LAS ENSEÑANZAS DE LA EXPERIENCIA
1. El desempeño del crédito agrícola . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. El crédito dirigido y el desarrollo del mercado financiero:
Diferencia entre concepto y realidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1 Definición del problema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2 El papel de los mercados financieros . . . . . . . . . . . . . . .
2.3 Los usuarios de servicios financieros . . . . . . . . . . . . . . .
2.4 Las fuentes de fondos prestables . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.5 El papel de las subvenciones e impuestos . . . . . . . . . . .
2.6 Los sistemas de información
y de evaluación de créditos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1
8
8
10
11
12
12
ix
14
3. La transición hacia un “nuevo” concepto . . . . . . . . . . . . . . . . 16
SEGUNDA PARTE: EL MARCO DE LA POLÍTICA
4. El marco de la política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
4.1. Los sectores de políticas que gravitan
en la formulación de una política
de financiación agrícola y rural . . . . .
4.1.1 El entorno macroeconómico . .
4.1.2 La política del sector agrícola .
4.1.3 La política del sector financiero
4.2
.
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26
26
29
31
Elementos fundamentales de la
formulación de la política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
4.2.1 Liderazgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
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4.2.2 Coaliciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
4.2.3 Información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
4.2.4 Coordinación de los donantes . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
4.3
x
El proceso de formulación de la política . . . . . . . . . . . . . . .
4.3.1 Resumen de los asuntos críticos a tratarse
en la formulación de políticas . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3.1.1 Principales objetivos de la política
de financiación rural y agrícola . . . . . . . . .
4.3.1.2 Principales formuladores de la política
en financiación rural y agrícola . . . . . . . . .
4.3.1.3 Sectores de políticas que afectan
el suministro de crédito agrícola . . . . . . . .
4.3.1.4 Los distintos líderes de opinión pública
y de grupos afectados y su
participación en el proceso de
formulación de la política . . . . . . . . . . . . .
4.3.1.5 El papel de la información y de
la investigación en la formulación
de la política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3.1.6 La vigilancia y la evaluación
de la política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3.1.7 El papel del gobierno en la
financiación agrícola y rural . . . . . . . . . . .
38
40
41
42
43
44
48
49
50
Recuadros de estudios de casos:
Recuadro 1: Mayor cobertura para los agricultores tailandeses:
El caso del Banco para la Agricultura
y las Cooperativas Agrícolas (BAAC) . . . . . . . . . . . . 3
Recuadro 2: El crédito dirigido trae consigo
el derrumbe institucional: el caso del
Banco Agrario del Perú (BAP) . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Recuadro 3: Las preocupaciones sociales versus
la viabilidad institucional: un caso en la India . . . . . 17
Recuadro 4: Las enseñanzas que deja la quiebra de
un banco agrícola: el caso del Banco Agrario
del Perú (BAP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
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Recuadro 5: Desconfianza en el diálogo sobre la política:
el caso de Zambia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Recuadro 6: La importancia del liderazgo:
el caso de Indonesia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Recuadro 7: La participación de los distintos grupos
comprometidos en el diálogo sobre la
política de financiación agrícola:
el caso de la India . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Recuadro 8: Las Organizaciones no Gubernamentales
(las ONG) y su papel en la financiación
agrícola y rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Recuadro 9: Diálogo en materia de políticas de
financiación rural: el caso de Uganda . . . . . . . . . . . .
27
33
35
45
47
Figuras
Figura 1:
Figura 2:
Figura 3:
Los sectores de políticas que inciden en la
formulación de la política de financiación
agrícola y rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
Esquema de la metodología de diagnóstico:
Directrices para la formulación de la política
de financiación agrícola (Anexo 2) . . . . . . . . . . . . . . 30
El proceso de formulación de la política
de financiación rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Anexo 1
Las diferencias entre el paradigma del crédito dirigido y el
paradigma del mercado financiero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
Anexo 2
Metodología de diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
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PRIMERA PARTE
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LAS ENSEÑANZAS
1.
DE LA
EXPERIENCIA
El desempeño del crédito agrícola
Desde comienzos de la década de 1950, los gobiernos y donantes han
invertido ingentes sumas de dinero en programas de crédito agrícola.
Solamente el Banco Mundial destinó más de 16 mil millones de dólares
a este tipo de iniciativas, desde mediados de los años cincuenta hasta
fines de los ochenta, y otros donantes también han invertido sumas considerables. En una serie de países, como Brasil, la India, Indonesia,
México y Shri Lanka, los programas de crédito directo o inducidos por
la oferta se habían vuelto los instrumentos predominantes para fomentar el desarrollo agrícola durante las tres décadas previas a la de 1990.
En los países con economías planificadas, el crédito dirigido también fue
el instrumento más utilizado para llevar adelante los planes de producción agrícola. Todavía ahora los programas de crédito agrícola dirigidos continúan cumpliendo una función importantísima en algunos países en desarrollo, como en el caso de las Filipinas (véase apartado 3).
1
Esos tipos de programas se basaban en el supuesto de que muchos
agricultores carecían de liquidez, lo que limitaba sus posibilidades de
efectuar inversiones en sus predios o utilizar insumos modernos. Por lo
tanto, el aliviar tales limitaciones mediante la concesión de créditos se
consideraba como una manera fácil de estimular la inversión en la granja, posibilitar el uso de insumos modernos y aumentar la producción
agrícola. Otros tres supuestos justificaban dichos programas: que la
mayoría de los agricultores era muy pobre como para ahorrar, que los
mercados financieros informales estaban dominados por prestamistas
monopólicos que cobraban intereses usurarios, y que los bancos comerciales eran demasiado conservadores como para dar crédito a la mayoría
de los agricultores. Fundándose en estos supuestos, los gobiernos y los
donantes desarrollaron y financiaron numerosos programas de crédito
dirigido en todo el mundo, destinados a superar tales problemas. La
mayoría de estas iniciativas recibieron considerables subvenciones mediante el cobro de tipos de interés concesionarios o de tolerar el
incumplimiento de los préstamos.
Primera Parte: Las Enseñanzas de la Experiencia
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Una medida que corrientemente se utilizaba para poner a disposición de
los mercados financieros rurales fondos provenientes de gobiernos o de
donantes consistía en abrir ‘ventanillas’ en el banco central del país en
cuestión, para que desembolsara dichos fondos a determinados grupos,
regiones o actividades. Se instaba a los bancos y a otras instituciones
financieras a conceder préstamos dirigidos a ciertos destinatarios por el
expediente de ponerles a su disposición fondos concesionarios
disponibles en la ventanilla de redescuentos. Por lo general, los tipos de
interés que regían para estos fondos eran inferiores a los tipos que los
prestamistas estaban pagando por fondos provenientes de otras fuentes.
Por ejemplo, hacia fines de los años setenta, el banco central de
Indonesia administraba casi 200 líneas de crédito dirigidas, muchas
para actividades agrícolas que en su mayoría estaban subvencionadas.
2
En algunos casos, la disponibilidad de fondos de redescuento era
aumentada mediante el expediente de imponer a los bancos la exigencia
de tener una cartera de préstamos. Tal exigencia tenía por objeto obligar
a los bancos sea a conceder más préstamos para los fines estipulados por
el gobierno, o a efectuar préstamos en condiciones concesionarias a
otras instituciones, especialmente a los bancos de fomento del desarrollo agrícola que estaban efectuando préstamos focalizados. Por ejemplo,
en Tailandia, durante los años setenta y ochenta, el gobierno exigió a
todos los bancos prestar un porcentaje cada vez mayor de su cartera
total a los agricultores. Si éstos no podían cumplir directamente con
esta exigencia, se les permitía cumplirla prestando dinero a tipos concesionarios al Banco para la Agricultura y a las Cooperativas Agrícolas
(BAA, véase p.....). En ciertos países, también se crearon proyectos para
garantizar los préstamos subvencionados, con el fin dar mayor apoyo
al crédito agrícola. Estos proyectos se basaban en el supuesto de que
traspasando parte o todo el riesgo de recuperación de préstamos al programa de seguros, los prestamistas se sentirían más dispuestos a conceder un mayor número del tipo de créditos que tenían prioridad para
los encargados de las políticas.
Como parte de este proceso, muchos países crearon bancos de fomento
agrícola o los ampliaron, para que fueran éstos los encargados de
administrar el grueso de los créditos focalizados. Por lo general, los ministerios de agricultura tenían gran injerencia en los asuntos de estos bancos y en la formulación y aplicación de las políticas pertinentes. En cierLA FINANCIACIÓN AGRÍCOLA:
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Recuadro 1
Mayor cobertura para los agricultores tailandeses:
El caso del Banco para la Agricultura y las Cooperativas Agrícolas (BAAC)
En las últimas décadas, Tailandia se ha caracterizado por tener estabilidad macroeconómica y políticas de libre mercado. En 1997, antes de la crisis del sector monetario y financiero, el gobierno tailandés estimaba que su tasa de crecimiento económico anual era del 7 al 7,5% y que la inflación se mantenía en un 5%. Se prevé que tal
estabilidad y crecimiento económico redundarán en una distribución más equitativa
del ingreso, aliviarán la pobreza y mejorarán la calidad de vida de la población
nacional. Para alcanzar estos fines, los Ministerios de Finanzas, de Comercio y de
Comunicaciones; el Banco Central; la Oficina del Presupuesto; la Oficina de
Desarrollo Social y Económico Nacional y las entidades del sector privado han
establecido metas claras.
En el proceso de desarrollo económico se espera que el sector agrícola cumpla una
función importante. Las políticas gubernamentales vigentes en el pasado han recalcado la accesibilidad de los agricultores al crédito agrícola a costos asequibles. Con
el fin de subvenir a las necesidades de los pequeños agricultores, cooperativas agrícolas y asociaciones de campesinos, en 1966 el Gobierno creó el Banco para la
Agricultura y las Cooperativas Agrícolas (BAAC). No obstante, a pesar de la preocupación del gobierno, el crédito dirigido no consiguió satisfacer la demanda total
de los agricultores. Esto hizo que a los bancos comerciales se les exigiera prestar un
porcentaje mínimo fijo de su capital total para préstamos al sector agrícola (sea directamente a los agricultores u otorgando préstamos al BAAC a tasas concesionarias).
A raíz de esto, el volumen de préstamos concedidos a los agricultores aumentó considerablemente. En efecto, en 1997, el 80 por ciento de todos los agricultores tailandeses estaban en el registro de prestatarios del BAAC, ya sea en forma individual o
en calidad de integrantes de cooperativas y asociaciones.
El marco para las operaciones crediticias establecido en la escritura social del BAAC
determina que los préstamos sólo pueden otorgarse a agricultores y, hasta hace poco,
exclusivamente para fines agrícolas. Esta restricción afecta la capacidad del BAAC
para subvenir a las necesidades financieras de los pequeños agricultores quienes, a
causa de la pequeñez de sus predios, también dependen del empleo fuera de la granja y de actividades extraagrícolas para obtener ingresos adicionales. Actualmente, el
parlamento está considerando la enmienda de dicha escritura, para permitir al Banco
efectuar préstamos para cualquier finalidad, lo que le permitiría ampliar su cartera
Primera Parte: Las Enseñanzas de la Experiencia
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Recuadro 1 (Continuación)
Mayor cobertura para los agricultores tailandeses:
El caso del Banco para la Agricultura y las Cooperativas Agrícolas (BAAC)
de préstamos, requisito esencial para poder transformarse en una entidad rentable y
viable.
Al Banco se le está presionando para que amplíe la cobertura de préstamos y así
pueda atender a un número cada vez mayor de campesinos pobres, sin dejar por ello
de operar en forma viable. Ciertos programas específicos de préstamos reciben el
apoyo del gobierno, y las buenas prácticas administrativas y el uso de tecnologías
financieras apropiadas han permitido al BAAC cumplir con el reto de ser viable y
equitativo.
4
tos casos, especialmente en América Latina, estos bancos y ministerios
formularon programas de crédito supervisado que condicionaban la
asistencia técnica y la capacitación a la concesión de crédito subvencionado, especialmente durante la década de 1960. En muchos países,
consideraciones de orden político gravitaban en las decisiones relativas
a la aprobación y recuperación de préstamos. La condonación de los
préstamos aprobadas por el gobierno en Bangladesh y por el de la India,
este último para las ‘Loan Melas’ (ferias), durante los años ochenta, son
ejemplos de las referidas intervenciones políticas en las operaciones del
sector financiero.
Los cambios producidos en las prioridades de las políticas y en las preferencias de los donantes con frecuencia han provocado cambios en las
funciones asignadas a los mercados financieros rurales. En ciertas ocasiones, los programas de crédito dirigido han hecho mayor hincapié en
la producción y las inversiones agrícolas, mientras que en otras se han
subrayado el alivio de la pobreza, la pacificación del sector rural o la
ayuda ante desastres naturales. En varios países, tales como las Filipinas
e Indonesia, se destinaron importantes recursos del sistema financiero a
los programas de producción de cultivos. En otros países, tales como
Egipto y Brasil, se justificaron grandes desembolsos de crédito subvencionado sobre la base de compensar a los agricultores por otras distorsiones económicas, tales como el control de los precios de los alimentos
o la sobrevaloración de los tipos de cambio.
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Recuadro 2
El crédito dirigido trae consigo el derrumbe institucional:
El caso del Banco Agrario del Perú (BAP)
El antecesor del banco de fomento agrícola del Perú, el Banco Agrario del Perú, BAP,
se creó para conceder préstamos (créditos directos) a los productores de arroz, azúcar y algodón de la región costera. En las décadas subsiguientes se produjeron cambios de enfoque que coincidieron con los cambios en el poder político. Durante todo
el decenio de 1970 y comienzos de los años ochenta, el número de empleados y de
sucursales del BAP aumentó considerablemente, como también lo hizo el número de
préstamos subvencionados concedidos, que abarcaron incluso zonas muy alejadas
(por ej. desde comienzos de 1975 hasta fines de 1979 el número de funcionarios
aumentó en un 46 por ciento). Los efectos adversos de esta expansión sobre los costos de administración se agravaron con la elevada inflación que sobrepasó con creces
los tipos nominales de interés que cobraba el BAP por los préstamos. Hacia fines de
la década de 1980, el gobierno ordenó al BAP conceder préstamos a zonas empobrecidas a un tipo cero de interés nominal, con la promesa de reembolsar al BAP la subvención por la tasa de interés, lo que no cumplió.
Durante ese período, el BAP logró efectivamente una considerable cobertura, ya que
el porcentaje de campesinos atendidos aumentó del cuatro al 25 por ciento. Hacia
fines de los años ochenta, el BAP concedió préstamos a campesinos que cultivaban
alrededor de la mitad de la superficie total de tierras. El crecimiento del Banco fue
tal que provocó el mal desempeño de la banca comercial. En los años cincuenta, el
BAP proporcionaba como un tercio de todo el crédito agrícola formal, y el porcentaje
restante quedaba en manos de la banca comercial. Con todo, hacia fines de los años
setenta, el BAP captaba más del 90 por ciento del mercado formal de créditos agrícolas, porcentaje que bajó al 80 por ciento desde entonces.
Además, en el transcurso de toda la década de 1980 cayó rápidamente en desuso la
práctica de movilizar los ahorros como fuente de fondos, ya que el BAP recurrió cada
vez más al financiamiento proveniente del Banco Central y de donantes. En efecto, al
BAP le resultaba más barato utilizar fondos externos que movilizar depósitos de las
familias rurales, pero esa dependencia aumentó su vulnerabilidad ante la intromisión
política y los vaivenes de los donantes.
El Banco encaró problemas de índole interna y externa. Entre los externos, que quedaban fuera de su control, cabe mencionar el entorno macroeconómico inestable, las
deficientes políticas financieras (topes forzados para los tipos de interés, que difi-
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Recuadro 2 (Continuación)
El crédito dirigido trae consigo el derrumbe institucional:
El caso del Banco Agrario del Perú (BAP)
6
cultaban la tarea de fijar los precios de los productos financieros según sus costos y
riesgos) y las órdenes políticas perentorias (a veces las decisiones respecto a la
aprobación o reembolso de préstamos se tomaban fuera del banco). Entre los problemas internos, había falta de movilización de depósitos, dependencia del financiamiento externo, la cultura no bancaria y los elevadísimos costos de la administración y de las transacciones. La estrecha interrelación que existía con el Ministerio
de Agricultura hizo que el BAP contratara a funcionarios que tenían conocimientos
agrícolas en lugar de bancarios. El éxito se medía por el número de préstamos concedidos, de cosechas plantadas, de inversiones financiadas y del tamaño de la empresa, atendiendo poco o nada a los costos de las transacciones y de la administración,
o a la innovación tecnológica. A veces se exigía al Banco cobrar las comisiones más
bajas por las transacciones más costosas de administrar. En suma, el BAP se fundó
y se hizo operar de conformidad con el antiguo paradigma del crédito dirigido, compatible con las subvenciones, la supresión de las fuerzas del mercado y la planificación central. Como fue el caso de muchos otros países, con el inicio de la liberación del mercado, el BAP cayó en la quiebra y dejó un vacío en la prestación de
servicios a los pequeños agricultores y familias rurales.
Fuente: Dale W. Adams y Juan José Marthans., “Benefits and Costs of Liquidating
an Agricultural Bank in Peru” y “The Rise and Fall of an Agricultural Bank
in Peru", 1997.
El apoyo que se daba a estas iniciativas tradicionales de crédito agrícola dirigido comenzó a decaer en los años ochenta y hacia fines de esa
década la mayoría de los donantes y algunos gobiernos redujeron considerablemente su apoyo al crédito agrícola. Esta pérdida de apoyo
puede atribuirse en parte a los malos resultados que dieron esas iniciativas. Los críticos argumentaban que un número relativamente escaso de
los créditos subvencionados iban a parar a manos de la población pobre
y que el crédito directo y subvencionado tenía escaso efecto sobre la producción y las inversiones agrícolas. Además, los graves problemas crónicos en la recuperación de préstamos, la dependencia de la financiación
externa y los gastos generales acabaron con todo resabio de apoyo. El
desempeño ineficiente y la disminución del apoyo de gobiernos y
donantes llevaron a la quiebra a muchos bancos públicos de fomento
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agrícola y a cooperativas rurales (dirigidas por gobiernos). En algunos
países, como Perú y Bolivia, se cerraron los bancos agrícolas tradicionales (véase pág.....); en otros, como en Gambia y en la ex Unión
Soviética, todos los bancos de desarrollo, o parte de ellos, se vendieron
o privatizaron; y, por último, en otro grupo de ellos, dichos bancos y
cooperativas todavía subsisten, pero han visto considerablemente
reducidas sus actividades, como ha sido el caso en Guatemala,
Nicaragua y Uganda.
El derrumbe de muchas de estas iniciativas de créditos dirigidos y la
desilusión por el enfoque al que obedecían se debieron a la influencia de
factores muy poderosos. Con la ventaja que da el análisis retrospectivo,
es evidente que muchos de estos programas se desenvolvieron en condiciones económicas desfavorables, que no permitieron el desarrollo de
mercados financieros sólidos. Las políticas que favorecían la venta de
alimentos a precios baratos, las importaciones de alimentos subvencionadas, los controles de los precios de venta de productos en la granja, las condiciones desfavorables del comercio agrícola y los distorsionados tipos de cambio de divisas fueron factores que en conjunto contribuyeron a crear este entorno desfavorable. Si a esto se agregan la
escasez de inversiones en infraestructura rural, la falta de legalidad y
orden y el fracaso de los programas de reforma agraria, se comprenderá
por qué desaparecieron los incentivos económicos en algunas zonas
rurales. Los mercados de financiación rural no pueden prosperar si sus
clientes carecen de solvencia y de capacidad para reembolsar sus préstamos, y no pueden ahorrar porque sus ingresos han disminuido.
El desarrollo de mercados financieros rurales se vio entorpecido además
por las políticas represivas vigentes en el sector financiero. En efecto,
era corriente imponer topes a los tipos de interés tanto de los préstamos
como de los depósitos, lo que restringía las posibilidades que tenían los
prestatarios de fijar tipos de interés sobre los préstamos que les permitieran al menos recuperar sus costos y captar depósitos pagando tasas de
interés atrayentes. Las excesivas exigencias legales relativas a las reservas actuaron de hecho como un impuesto a las recaudaciones de depósitos y rebajaron todavía más los tipos de interés que éstos podían devengar. Las restricciones impuestas al establecimiento de sucursales y a la
formación de nuevas instituciones financieras limitaron la competencia
y las innovaciones tendientes a mejorar la eficiencia del sector. Además,
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fallas de diseño del llamado ‘paradigma tradicional’ del crédito dirigido
agravaron los problemas que encaraban muchos mercados financieros
rurales. El apoyo al paradigma del crédito dirigido se desmoronó
todavía más con el vuelco que se produjo a escala mundial en la filosofía
del desarrollo, en que se dejó atrás la planificación central en favor de la
liberalización de los mercados. Mecanismos tales como planificar, dirigir y subvencionar los créditos son incompatibles con la libertad del
mercado para asignar recursos que son escasos.
2.
8
El crédito dirigido y el desarrollo del mercado
financiero: Diferencia entre concepto y realidad
Los programas de crédito agrícola dirigido resultaron ser dependientes
de las subvenciones, propensos a desastres e ineficaces para lograr metas
importantes. En lugar de crear una infraestructura financiera sostenible,
muchos de estos programas perjudicaron el desarrollo de un mercado
financiero viable. Los críticos del antiguo paradigma sostenían que el
crédito barato era ineficaz para aliviar la pobreza rural, estimular inversiones agrícolas e impulsar la producción agrícola. Las deficiencias del
crédito dirigido llevó en los años noventa a la concepción de un nuevo
paradigma, denominado el “concepto de sistema financiero”, que es
notablemente diferente al antiguo. 3
A objeto de diferenciar las antiguas políticas de las nuevas, posiblemente
sea útil reseñar concisamente seis de las principales características y
compararlas en los dos paradigmas.
2.1
DEFINICIÓN
DEL PROBLEMA
La existencia de imperfecciones en el mercado suele utilizarse para justificar el crédito dirigido. Entre éstas se suelen citar la concesión de un
3
El nuevo concepto de "sistema financiero" abarca todas las instituciones financieras,
los mercados e instrumentos financieros, el entorno legal y regulatorio y las normas y
comportamiento financieros (BMZ, 1994)
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número excesivamente bajo de préstamos a la gente de escasos recursos
o a los pequeños agricultores en general, la explotación de los prestatarios por parte de los prestamistas, la falta de garantía para los préstamos,
o el poder monopólico en los mercados de financiación rural. Otras justificaciones más depuradas dicen relación con las diferencias en la información que manejan los prestamistas y los posibles prestatarios, lo que
puede hacer que a éstos les resulte difícil determinar en forma precisa la
solvencia de algunos prestatarios, creando lo que se ha llamado ‘imperfección del mercado’. En el pasado, se hizo excesivo hincapié en el
crédito como la cura para todos los males de los pequeños agricultores,
al tiempo que se daba poco o nada de atención a los altos costos operacionales y a las nuevas tecnologías financieras que podrían reducirlos.
Por lo general se reconoce que el suministro de servicios bancarios a los
agricultores es más costoso y difícil que la atención de clientes urbanos
y que, como resultado de las prácticas bancarias tradicionales, las familias campesinas dispersas tienen escaso acceso a los servicios financieros.
Frente a esta definición del problema, se sugirieron tres modalidades
generales para superar las imperfecciones encontradas. La primera de
ellas consistía en ampliar el sistema financiero formal lo más rápido
posible, a fin de colmar las brechas en los mercados de financiación
rural. La segunda sugería que tal expansión, combinada con la regulación de la financiación informal, podría ser útil para contener el
supuesto poder monopólico de los prestamistas locales y, por la fuerza
de la competencia, obligarlos a bajar sus intereses sobre los préstamos.
En tercer lugar, las iniciativas por superar las imperfecciones del mercado deberían dirigirse explícitamente a determinadas áreas, actividades y
grupos desposeídos de la población.
Por el contrario, el nuevo concepto del mercado financiero se concentra
en los elevados costos y riesgos inherentes al crédito rural y en cómo
superar estos problemas. Dado que muchas de las transacciones
financieras realizadas en zonas rurales son de poca monta – tanto en
cuanto a préstamos como a depósitos- los costos de operaciones por
unidad monetaria son necesariamente altos en comparación con las
transacciones de mayor valor. Las distancias entre los clientes y los
intermediarios financieros; las dificultades de transporte y comunicaciones; y la arriesgada índole de la actividad agrícola, tan vulnerable a
los desastres naturales, hacen subir todavía más dichos costos. La defiPrimera Parte: Las Enseñanzas de la Experiencia
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ciencia de la documentación relativa a los títulos de propiedad de las
tierras y los engorrosos y costosos procedimientos judiciales, también
agravan los problemas de la concesión de garantías convencionales para
los préstamos en zonas rurales, con lo que los riesgos de los créditos
rurales aumentan aún más. El nuevo concepto de ‘desarrollo de un mercado financiero’ concentra su atención en la reducción de tales costos y
riesgos. Estos temas se tratarán minuciosamente en otra publicación de
esta serie, titulada “Mejores prácticas para la financiación agrícola:
Cómo formularlas bien”.
2.2
10
EL
PAPEL DE LOS MERCADOS FINANCIEROS
Quienes están a favor del planteamiento del crédito dirigido consideran
que los mercados financieros tienen una serie de deberes. Entre éstos
figuran aliviar la pobreza, estimular la producción y las inversiones,
mejorar la producción, paliar los efectos de los desastres naturales, ayudar en la aplicación de la planificación centralizada y crear empleos.
Los programas de crédito dirigido eran uno de los principales instrumentos que utilizaban los gobiernos y los donantes para resolver
muchos problemas de desarrollo. Sin embargo, resulta paradójico que
a pesar de todo ello muestren escaso interés en mantener la infraestructura financiera necesaria para llevar adelante esas tareas. El uso extensivo de los bancos de fomento agrícola desde la década de 1960 hasta la
de 1980 para administrar gran cantidad de líneas de crédito focalizado
y su posterior debilitamiento o desaparición son ejemplos ilustrativos de
esta contradicción.
Por el contrario, el nuevo planteamiento de los mercados financieros
asigna a éstos una función más modesta. En efecto, en lugar de hacer
participar a las instituciones financieras en la distribución de subvenciones y en la focalización del crédito, este nuevo enfoque recalca la
importancia del proceso de intermediación financiera y propende a su
mejoramiento. Para tal efecto, sostiene que el objetivo fundamental
debe consistir en mejorar la eficiencia de la asignación de los recursos de
la economía. Esto se logra, por una parte, mediante la eficiente movilización de los depósitos en manos de ahorrantes quienes, de lo contrario, tendrían solamente opciones de baja rentabilidad para invertir
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sus fondos excedentarios; y, por la otra, mediante la eficiente concesión
de préstamos a prestatarios solventes que no posean fondos suficientes
como para capitalizar en inversiones sólidas. Los críticos del antiguo
paradigma sostienen además que el utilizar los mercados financieros
para dirigir el crédito debilita su capacidad para desenvolverse como
intermediarios entre los ahorrantes y los prestatarios solventes. Con
todo, la transición desde el antiguo al nuevo paradigma continúa
enfrentando fuerte resistencia política en muchos países, tal como se
analiza en el Capítulo 3.
2.3
LOS
USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS
En el marco del concepto del crédito dirigido, los receptores de préstamos focalizados solían llamarse beneficiarios, ya que se consideraba que
se beneficiaban con los esfuerzos que hacían los planificadores del crédito y los proveedores de préstamos subvencionados en favor de grupos
de la población que merecían compasión y atención especial.
Posteriormente se recurría a estos postulados altruistas para justificar
los lentos procedimientos de recuperación de préstamos, con lo que se
incrementaba todavía más la magnitud de la subvención. Entre el justificar tasas de interés subvencionadas por los préstamos en razón de la
pobreza de los prestatarios y posteriormente justificar su total condonación porque tales prestatarios eran “demasiado pobres” para reembolsarlos hay tan sólo un paso.
Por el contrario, en el nuevo enfoque del mercado financiero los préstamos no tienen subvención, así es que no hay favoritismo en la concesión
de crédito. Para no quebrar, los intermediarios financieros deben tratar
a sus prestatarios y depositantes como clientes solventes y, por lo tanto,
también tienen que preocuparse por la calidad de los servicios que proporcionan, los costos de las operaciones que cobran a sus clientes y las
innovaciones financieras que les permitan rebajar costos.
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2.4
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LAS
FUENTES DE FONDOS PRESTABLES
Las instituciones financieras que conceden crédito dirigido corrientemente recurren al financiamiento “externo” proveniente del gobierno,
de los donantes o de fondos concesionarios provistos por otras instituciones financieras. En ciertos casos, las instituciones que otorgan préstamos subvencionados no realizan operaciones para movilizar sus propios fondos internos; en otros casos pueden efectivamente captar
algunos depósitos, pero sin mucho entusiasmo, porque el uso de fondos
externos les resulta menos costoso. Asimismo, las tasas de interés subvencionadas de los préstamos obligan a quienes toman depósitos a ofrecer incluso tasas inferiores de interés sobre los ahorros, lo hace que los
posibles ahorrantes se sienten poco incentivados a depositar sus ahorros
en tales bancos.
12
Las instituciones financieras que están muy abocadas a canalizar crédito subvencionado tienden a volverse zurdas, en el sentido de que el lado
izquierdo de la financiación corresponde al crédito mientras que la parte
derecha corresponde a la movilización de depósitos. Los usuarios de
servicios financieros de un sistema muy dedicado al crédito directo tienden a ser principalmente prestatarios en lugar de depositantes, es decir,
a dominar el sistema. Por el contrario, el nuevo concepto del mercado
financiero recalca la importancia de movilizar los depósitos locales y de
actuar como intermediario eficaz entre ahorrantes y prestatarios.
2.5
EL
PAPEL DE LAS SUBVENCIONES E IMPUESTOS
Las subvenciones son un instrumento muy importante en el crédito
dirigido y quizá sea su característica sobresaliente. En realidad tiene
poco sentido el intentar dirigir el crédito a menos que se cuente con subvenciones. Estos pueden consistir en el cobro de tasas de interés consesionarias a los prestamistas, en tasas subsidiadas de interés a los
prestatarios, en subvenciones implícitas en los préstamos que no son
reembolsados y que son finalmente condonados, en donaciones del gobierno o de donantes para subvenir a los gastos de las instituciones dedi-
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cadas al crédito dirigido y, finalmente, en fondos subvencionados para
apoyar programas de préstamos garantizados.
El viejo adagio de que “nada es gratuito en este mundo” es válido también para los subvenciones a los créditos. Por cada subvención hay un
impuesto. Alguien tiene que pagar por dicha subvención por medio de
impuestos explícitos o implícitos. El impuesto ligado a las subvenciones
a los créditos directos varía de un caso al otro, pero es probable que su
cobro se haga por medio de alguna de las formas siguientes o todas ellas:
Impuestos explícitos para todos los ciudadanos de un país, que se utilizan para financiar las subvenciones fiscales; impuestos explícitos a la
población de los países extranjeros que financian programas de ayuda a
otros países; impuestos implícitos a los tenedores de bienes financieros,
que provienen de la inflación provocada por la emisión de dinero para
financiar las subvenciones a los créditos; impuestos implícitos a los
depositantes que reciben bajas tasas de interés por sus ahorros, como
resultado de los programas de crédito subvencionado.
Uno de los objetivos importantes del nuevo planteamiento sobre el mercado financiero es eliminar las subvenciones en la financiación rural,
especialmente las que se otorgan en la forma de bajas tasas interés por
los créditos y que no alcanzan a cubrir los costos financieros de la intermediación o el incumplimiento de los préstamos. En cambio, se confía
en las fuerzas del mercado para movilizar fondos de ahorrantes y se
refuerza a los intermediarios financieros para que puedan mejorar tanto
la asignación como la recuperación de préstamos. Cualquier subvención
que se otorgue debe ser temporal y transparente y no ligada a las actividades crediticias, sino más bien al desarrollo institucional. Por ejemplo,
para ayudar a bajar los costos operacionales, se pueden subvencionar
actividades de capacitación del personal bancario en nuevas prácticas
crediticias o en operaciones bancarias y su automatización.
Dentro del nuevo enfoque, la falta de subvenciones permite a las instituciones financieras concentrarse en la intermediación financiera y, al no
tener que procesar subvenciones, son mucho menos propensas a estar a
la búsqueda de rentas y a la corrupción, rasgos característicos del sistema de crédito dirigido.
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2.6
14
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LOS
SISTEMAS DE INFORMACIÓN Y DE EVALUACIÓN DE CRÉDITOS
Es corriente que el volumen de información que acompaña a los programas de crédito dirigido sea considerable. Cada línea de crédito
dirigido tiene sus propias exigencias de datos pertinentes, que incluye el
acopio de vasta información sobre las características de los prestatarios
y la evaluación del efecto que tenga el crédito sobre los beneficiarios.
También es posible que cada línea de crédito exija a las instituciones
crediticias presentar informes periódicos a los proveedores de fondos.
No es raro que la gran cantidad de información atinente a un crédito
dirigido desplace el flujo de otra clase de información que podría ser
más útil a los gerentes de instituciones financieras. Estos pueden estar
en condiciones de proporcionar cualquier información minuciosa que
exijan los proveedores de fondos, pero ser incapaces de generar información actualizada que sea fundamental para fines de gestión, como lo
es el estado de pago de un préstamo. Asimismo, la preocupación por
cumplir las metas respecto a créditos también puede obstaculizar la vigilancia del comportamiento global de los mercados financieros que
deben efectuar los encargados de las políticas.
Para justificar las subvenciones que conllevan los programas de crédito
dirigido, los responsables de su planificación suelen exigir la realización
de estudios sobre el efecto que pueden tener dichos programas. La
recopilación de los datos primarios necesarios para cumplir con este requisito tiene un elevado costo, y esta tarea corrientemente no es realizada por los prestamistas. Los gastos inherentes a la gestión de la voluminosa información generada por las actividades de crédito dirigido suelen aumentar los costos de las operaciones crediticias, tanto para
prestamistas como prestatarios.
Contrariamente a los densos sistemas de información que caracterizan
al crédito dirigido, el nuevo enfoque del mercado financiero genera
menos datos, pero éstos son más útiles. En efecto, la falta de numerosas
líneas de crédito dirigido elimina la necesidad de procesar datos por
cada subprograma. Igualmente, como el nuevo planteamiento resalta la
concesión de préstamos sobre la base de la solvencia del postulante,
antes que de su necesidad, de hecho se tienen que procesar muchos
AGRICULTURAL FINANCE:
GETTING THE POLICIES RIGHT
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menos datos respecto a las características de los prestatarios y el impacto
de estos programas.
Dentro del nuevo concepto, el acopio y procesamiento de datos tiene
como principal objetivo el suministrar información esencial para poder
administrar los intermediarios financieros en forma eficiente y juiciosa.
El desempeño de las instituciones financieras se mide de conformidad
con indicadores, tales como la movilización de los depósitos, los costos
de las operaciones, la recuperación de préstamos, el número de clientes
y la sostenibilidad operativa y financiera. A diferencia del antiguo concepto, en que se recolectaban costosos datos para evaluar el impacto del
crédito a nivel de prestatarios, en el nuevo concepto el desempeño se
evalúa en gran parte utilizando información recabada por instituciones
financieras bien administradas.
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El Anexo 1 resume las diferencias entre los paradigmas antiguo y nuevo.
3.
La transición hacia un “nuevo” concepto
A escala mundial, el abandono del antiguo concepto del crédito dirigido
y su sustitución por el nuevo concepto de desarrollo del mercado
financiero ha sido sólo parcial. En ciertos países, como Chile, El
Salvador, Indonesia, Perú y Uganda, sólo quedan algunos vestigios del
antiguo sistema, mientras que en muchos otros la conversión ha sido
menor. Por lo general la adopción parcial del nuevo concepto ha significado de desregulación de los tipos de interés, la disminución de las
subvenciones y el hecho que los bancos centrales tengan menos mecanismos para otorgar préstamos concesionarios. El Fondo Monetario
Internacional y el Banco Mundial han desempeñado un papel protagónico en esta conversión, como parte de las reformas económicas
contempladas en los programas de ajuste estructural, cuya finalidad es
crear economías menos planificadas y más dirigidas por el mercado.
16
Como es lógico, estas transformaciones generalmente enfrentan fuerte
resistencia. No hay que olvidar que los programas de crédito dirigido se
establecieron por razones poderosas (véase Recuadro 3) y que los diversos grupos interesados que pugnaron por su creación suelen insistir en
su permanencia. Entre éstos están los donantes, a quienes les resulta
fácil trasladar grandes cantidades de dinero a los programas de crédito
dirigido; los políticos, que pueden responder rápidamente a las crisis
anunciando una iniciativa de crédito dirigido; los gerentes y empleados
de bancos de desarrollo que se benefician con la administración de
dichos programas; y, finalmente los beneficiarios, que pueden captar las
subvenciones que otorgan estos programas. Puesto que los beneficios
(subvenciones) que otorgan estos programas suelen estar concentrados,
pero los costos (impuestos) dispersos, resulta mucho más fácil movilizar
a los defensores de los beneficios que organizar a los detractores, es
decir, a quienes deben sufragar los costos de estos programas.
Muchos formuladores de políticas y políticos continúan apoyando el
crédito dirigido subvencionado, en la convicción de que constituye un
instrumento eficaz para aliviar la pobreza, estimular el cambio tecLA FINANCIACIÓN AGRÍCOLA:
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Recuadro 3
Las preocupaciones sociales versus la viabilidad institucional:
un caso en la India
El ‘National Bank for Agricultural and Rural Development’ (NABARD) se estableció en 1982 como un banco vértice a objeto de que proporcionara orientación en
financiación rural y concentrara sus operaciones en este campo. También formaba
parte de su mandato el coordinar, supervisar y desarrollar la competencia de las instituciones de financiación rural. De conformidad con esto, este banco fija las políticas sobre tasas de crédito, desarrollo institucional y regulación y supervisión de los
intermediarios que operan en el campo de la financiación rural. Además provee
financiación a las instituciones primarias de crédito, para que ellas hagan représtamos a la población rural, y también suministra una parte importante de la demanda
de crédito en zonas rurales mediante la refinanciación.
En 1991 se lanzó un conjunto de reformas económicas, entre ellas una economía orientada al mercado para el sector privado y, hasta la fecha, la respuesta de los distintos sectores frente a dichas reformas ha sido positiva. No obstante, en el marco del
proceso de liberalización en marcha, la reforma de la agricultura sólo ha sido limitada, ya que los principales objetivos de la política agraria del gobierno continúan
siendo de carácter político y social. Ahora se admite que los programas de crédito
dirigido y subvencionado destinados a los sectores rural y agrícola y a grupos específicos de la población rural no han cumplido sus objetivos, que el objetivo social de
aliviar la pobreza mediante el crédito subvencionado tampoco se ha conseguido y
que se malogró la instauración de un sistema de financiación rural sólido. La antigua
política, si bien estaba centrada en el crédito subvencionado, también apoyaba una
mayor cobertura, pero en el marco de dicha política no había cabida para profundización y expansión, ni tampoco para la viabilidad y sostenibilidad de las instituciones financieras. Por el contrario, las nuevas políticas para el sector financiero son
aplicadas por instituciones y, por consiguiente, los cambios de política dentro del sector financiero determinan la forma e índole de las instituciones financieras. Dado que
el Gobierno es propietario del 85% de las instituciones de financiación rural, continúan produciéndose intervenciones gubernamentales, especialmente en cuanto a la
promoción de diferentes tipos de instituciones financieras y en la concesión de crédito a sectores prioritarios.
nológico, promover inversiones convenientes y mejorar la producción.
Los formuladores de políticas que han estado empapados con la teoría
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de la planificación tardan bastante en abandonar el antiguo hábito del
crédito dirigido y desarrollar confianza en los hilos que teje invisiblemente el mercado. A esto hay que sumar las confusas señales que
pueden recibir de los donantes, lo que complica aún más el abandono
del crédito dirigido, porque algunos de ellos condicionan su asistencia
a líneas de crédito focalizadas en grupos destinatarios específicos, tales
como mujeres, pequeños agricultores y microempresarios 4.
18
Hechos ocurridos en las Filipinas en las últimas dos décadas ejemplifican los problemas que se suscitan al tratar de efectuar el cambio del
antiguo al nuevo paradigma. A comienzos de los años 80, el sistema
financiero de ese país se encontraba muy agobiado, por lo que el gobierno inició la instauración de reformas considerables en este sector.
Éstas incluían la desregulación de las tasas de interés; la mayor competencia en la banca; y el cierre de la mayoría de las líneas de descuento
del Banco Central, que habían proporcionado grandes cantidades de
créditos dirigidos subvencionados. Al menos en apariencia, las Filipinas
parecían haber adoptado en gran medida el nuevo concepto de mercado
financiero. Sin embargo, los análisis recientes han demostrado que el
crédito dirigido todavía es corriente en el país. La investigación ha comprobado la existencia de unos 90 programas de crédito dirigido en ese
país, muchos de los cuales contenían considerables subvenciones explícitas o implícitas. También se ha verificado que muchos de estos programas habían surgido de compromisos políticos para satisfacer las demandas de grupos de presión y que una serie de estos programas estaban
apoyados por donantes. Si bien la noción de cobrar tasas de interés de
mercado ha tenido amplia aceptación, suelen haber diferencias considerables entre las tasas de interés que se aplican a los préstamos focalizados y las que deberían cobrarse a objeto de cubrir todos los costos de
operación y los riesgos de los créditos.
La experiencia señala que sólo se produce la rápida adopción del nuevo
paradigma del mercado financiero cuando los formuladores de políticas
están frente al colapso del sector financiero o cuando los líderes políticos no tienen que someterse a fuerzas democráticas vigorosas. Incluso
4
La mayoría de los donantes no han ajustado su estrategia rural o microfinanciera de
suerte que refuerce la movilización de depósitos, que es un componente vital del nuevo
enfoque del desarrollo del mercado financiero.
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en estos casos, periódicamente se alzan voces en pro del retorno al crédito dirigido y subvencionado. Los casos más típicos suceden en países
donde las crisis económicas son menos intensas y donde el liderazgo está
más sujeto a las fuerzas democráticas. En tales casos, es corriente que
los formuladores de políticas naden entre dos aguas, tratando de compatibilizar el nuevo con el antiguo concepto. Esto hace que se cobren
tasas de interés menos subvencionadas por los préstamos, pero sin alentar la movilización de depósitos y la disminución de los costos de
operación, que son otros elementos vitales del nuevo paradigma.
Cuando se hace la transición desde el crédito dirigido hacia el desarrollo de un mercado financiero, en muchos países es preciso abordar
primero el tema crítico de si reestructurar o desmantelar los bancos de
desarrollo gubernamentales (véase el Recuadro 4). Con el fin de sobrevivir, estos bancos deben primero reforzar su papel de intermediarios
financieros, en lugar de procurar promover el cultivo de una cosecha
determinada o la adopción de tecnologías específicas. El problema más
difícil que encaran estos bancos para poder operar en un mercado liberalizado y competitivo es superar las deficiencias que surgen del hecho de
ser propiedad estatal.
Si los formuladores de las políticas desean acelerar el ritmo de la conversión desde el antiguo sistema de crédito dirigido hacia el nuevo
enfoque de la intermediación financiera, la experiencia ha demostrado
que existen formas sistemáticas para llevar adelante este cambio. Una
de ellas consiste recurrir a las políticas, tema que se examina en el capítulo siguiente.
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Recuadro 4
Las enseñanzas que dejó la quiebra de un banco agrícola:
el caso del Banco Agrario del Perú (BAP)
Al intentar trasladar de un país a otro la enseñanza que ha dejado una determinada
experiencia hay que ser muy cauto. Con todo, las lecciones que dejó el colapso del
Banco Agrario del Perú (BAP) resultan muy útiles para los gobiernos que tienen que
enfrentar una situación similar. En muchos casos, el cierre de un banco especializado en el desarrollo agrícola ha resultado ser una opción más fácil que el tratar de
desentrañar las causas que provocaron su deficiente desempeño y tratar de corregirlas.
Cuando a los bancos de desarrollo se les exige administrar grandes cantidades de
líneas de crédito dirigido pierden transparencia y no resulta fácil captar información
útil. Además, las elevadas subvenciones que otorgan estos bancos a los créditos
dirigidos hace que las otras instituciones financieras no sientan entusiasmo por
ampliar sus operaciones rurales. Así pues, cuando estos bancos se cierran, las zonas
rurales quedan en una situación muy precaria.
20
Los gobiernos deben reconocer la función que cumplen en la creación y mantenimiento de una infraestructura financiera de apoyo al desarrollo rural. Al menos
deben dirigir la regulación y supervisión prudenciales, especialmente en el caso de las
instituciones que manejan depósitos, exigiéndoles a los bancos la entrega de información que clarifique su desempeño financiero, con lo que se asegura su transparencia. Los gobiernos también pueden proporcionar capital inicial para poner en
marcha operaciones o para subvenciones temporales que permitan fortalecer las
instituciones financieras existentes. Una de las políticas correctas a este respecto es
permitir a los prestatarios cobrar tasas interés de mercado que cubran completamente sus costos, además de dejarles un margen razonable de ganancias.
El cambio de las funciones del sector público y privado y del entorno económico
requiere tiempo e incentivos. Uno de estos incentivos consiste en atribuir nuevas funciones tanto a las instituciones nuevas como a las existentes. Los cambios necesarios
para desarrollar instituciones financieras eficientes pueden ser similares a los que se
requieren para efectuar reformas fructíferas en los bancos de desarrollo existentes. Si
los formuladores de la política no pueden llevar adelante estos cambios mediante la
reforma de los bancos de desarrollo, es posible que posteriormente tampoco puedan
efectuar cambios similares al promover el establecimiento de nuevas instituciones
financieras que sean eficientes. Incluso pueden verse posteriormente forzados a fun-
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Recuadro 4 (Continuación)
Las enseñanzas que dejó la quiebra de un banco agrícola:
el caso del Banco Agrario del Perú (BAP)
dar nuevas instituciones sobre la base de los restos de un antiguo banco de desarrollo Las condiciones necesarias para reformar fructíferamente un banco de desarrollo
agrícola tradicional o para crear instituciones financieras alternativas duraderas y
eficientes son esencialmente las mismas. Ambas cosas requieren políticas favorables
en lo macroeconómico y financiero que refuercen, en lugar de destruir, las instituciones financieras, las liberen de la interferencia política y les inculquen disciplina en
lo financiero.
Fuente: Dale W. Adams y Juan José Marthans., “Benefits and Costs of Liquidating
an Agricultural Bank in Peru” y “The Rise and Fall of an Agricultural Bank
in Peru”, 1997.
21
Primera Parte: Las Enseñanzas de la Experiencia
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EL MARCO
4.
DE LA
POLÍTICA
El marco de la política
La mejor descripción de una política es aquella que la considera como un marco o estrategia, que reseña en líneas
generales la dirección y la estrategia global para el desarrollo de un determinado sector. Es formulada por un gobierno central, desde el interior de un ministerio, con el fin
de regular el desempeño de un sector específico (OCDE,
1988).
Las políticas se suelen centrar en la creación de una estrategia que frene
el deterioro de un sector específico o corrija los desequilibrios producidos por las fuerzas del mercado. Generalmente, es posible identificar
una serie de sectores funcionales que casi siempre tienen correlación con
la estructura administrativa que el gobierno ha establecido, generalmente subdivida en ministerios y departamentos. Sin embargo, la formulación y redefinición de una política eficaz para las finanzas agrícolas no es atinente a un solo sector, sino que a tres ámbitos de políticas
importantes que están estrechamente interrelacionadas, a saber, los
parámetros macroeconómicos predominantes, el sector agrícola y el sector financiero (véase Figura 1).
Del mismo modo, en el análisis y formulación de la política de financiación rural, debiera considerarse el comercio regional e internacional
dada la actual y creciente globalización de la economía mundial.
Cada uno de los tres ámbitos de políticas influye de diferente manera en
el suministro eficaz de servicios financieros. La formulación de una
política financiera agrícola y rural eficiente depende de una estrategia y
marco de políticas en financiación rural totalmente claros. Entre cada
una de estas esferas de políticas, se producen tensiones y contradicciones
que es necesario debatir y considerar mediante un diálogo político continuo y provechoso. No obstante y por lo general, no existe (todavía)
una plataforma eficaz de diálogo de políticas como en el caso de Zambia
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(véase Recuadro 5) donde existe falta de confianza entre el sector público y privado.
Entorno macroeconómico
Política del sector
Agrícola
Política del sector
Financiero
Política de financiación agrícola y rural
Figura 1: Los sectores de políticas que influyen en la formulación de la política
de financiación agrícola y rural
26
4.1
LOS
SECTORES DE POLÍTICAS QUE GRAVITAN EN LA FORMULACIÓN DE
LA POLÍTICA DE FINANCIACIÓN AGRÍCOLA Y RURAL
La existencia de un entorno macroeconómico estable y favorable resulta fundamental para el desarrollo de la economía de un país.
4.1.1 El entorno macroeconómico
Las condiciones de las políticas macroeconómicas y el marco legal de un
país en desarrollo pueden fomentar o detener el desarrollo de la agricultura y del sector financiero. Tanto los gobiernos como las agencias
donantes actualmente reconocen la necesidad de que exista un entorno
favorable para el desarrollo del sector privado, aunque en el pasado casi
siempre apoyaron las intervenciones estatales directas y programas de
crédito regidos por la oferta para lograr objetivos de equidad social de
corto plazo, que en la mayoría de los casos tuvieron un desempeño bastante insatisfactorio debido a interferencias políticas y a una administración ineficiente.
LA FINANCIACIÓN AGRÍCOLA:
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Recuadro 5
Desconfianza en el diálogo sobre la política:
el caso de Zambia
El Programa de Inversión en el Sector Agrícola (ASIP, Agricultural Sector Investment
Programme), que se estableció en Zambia en 1992, representa la base de la política
agraria. Sus principales defectos son: falta de un marco de planificación y políticas
amplio; retraso de la puesta en marcha de las reestructuraciones del Ministerio de
Agricultura; falta de interés por parte de los donantes en el apoyo de una estrategia
de financiación rural adecuada; falta de apoyo eficaz para el desarrollo del sector privado por parte del gobierno y falta de confianza mutua entre el sector privado y
público.
Hasta 1997, el Ministerio de Agricultura, como actor principal en el área de la financiación agrícola, apoyó los programas de crédito agrícola dirigidos. El Programa de
Administración de Créditos Agrícolas nacional (ACMP, Agricultural Credit
Management Programme) se caracterizó por los altos costos de administración de los
créditos, por la falta de responsabilidad y las bajísimas tasas de recuperación de préstamos. Los créditos para fertilizantes estacionales otorgados a los agricultores, basados en donaciones de fertilizantes, distorsionaban sobremanera las operaciones de
mercadeo de fertilizantes del sector privado. Existía una fuerte contradicción entre
las intervenciones que el estado realizaba en los planos del mercadeo de fertilizantes
y de créditos para su adquisición a fin de fomentar la producción de maíz, por una
parte, y la rápida y generalizada privatización de la economía, por la otra.
En tales circunstancias, resulta natural que el sector privado, en especial, no esté convencido de que el compromiso del gobierno respecto de la privatización y las reformas sea real y permanente. Debido a la gran desconfianza mutua existente entre el
sector público y privado, no cabe duda de que sea necesario establecer una plataforma eficaz de diálogo sobre políticas, en el que todos los grupos afectados, desde el
gobierno hasta las organizaciones agrícolas, el sector privado y las agencias donantes
puedan analizar las cuestiones críticas y, por consiguiente, ejercer su influencia para
que las decisiones relativas al desarrollo de una política eficaz de financiación agrícola sean las más acertadas
La secuencia establecida para la aplicación de las medidas de ajuste
estructural en un entorno de mercado liberalizado influye sobremanera
en el desarrollo tanto del sector financiero como agrícola. En el modeSegunda Parte: El Marco de la Política
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lo estándar de ajuste estructural, las medidas de estabilización de la
gestión de la demanda deben anteceder a las medidas convencionales de
ajuste estructural de la producción . Más específicamente, muchos afirman que antes de reformar los mercados de productos, deben liberalizarse los mercados financieros internos, de lo contrario, el limitado
acceso a servicios financieros eficientes menoscabará el desempeño de
los programas de privatización previstos. Si no se atienden y corrigen a
tiempo, las ineficienias que se producen en el sector financiero, entorpecerán, en este caso, el desarrollo de los sectores no financieros.
Al formular políticas estatales adecuadas, que apoyen la función del sector privado y, en particular, ofrezcan oportunidades de inversión favorables a los pequeños agricultores, es preciso tener en cuenta la interdependencia que existe entre los sectores financieros y no financieros.
28
Si bien se necesitan medidas tendientes a crear un entorno de políticas
favorable para las finanzas agrícolas y rurales, es posible que ellas no
resulten suficientes por sí solas. El desarrollo de mercados financieros
agrícolas requiere el apoyo de un marco legal y de control, y tal vez sea
preciso realizar intervenciones directas para acelerar la creación de mercados financieros rurales sólidos.
En vista de los recientes cambios ocurridos en el entorno macroeconómico como resultado de la liberalización y de la globalización, la
formulación de una legislación bancaria prudente, de leyes que rijan los
contratos financieros y de reglamentos para su efectivo cumplimiento
representan áreas importantes en cuyas políticas se debe intervenir en
países en desarrollo y en transición.
Las instituciones financieras no pueden depender exclusivamente de los
préstamos agrícolas que representan altos riesgos; de hecho, la tendencia es reestructurar los bancos agrícolas y convertirlos en bancos rurales
para toda clase de operaciones. La legislación bancaria debería especificar el tipo de contrato a que están sujetos los préstamos agrícolas y
fortalecer los mecanismos de cumplimiento. En el programa conjunto
FAO/ GTZ sobre Replanteamiento de las financiación agrícola, se editará una publicación titulada La Regulación y Supervisión Prudentes de
las Financiación Agrícola como parte de la serie de documentos planificados.
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4.1.2 La política del sector agrícola
Los gobiernos deben hacer sinceros esfuerzos por eliminar
las distorsiones en los precios y en los suministros de productos agrícolas, de suerte que las actividades apoyadas
por créditos puedan resultar satisfactoriamente remunerativas para los pequeños agricultores (Chowdhury and
Garcia 1993, p. 43)
El tema más acuciante en la política para el sector agrícola es la rentabilidad de la explotación agraria. Mientras ésta no aumente, la concesión
de créditos para la producción agrícola seguirá siendo un riesgo. Por lo
tanto, si el sector agrícola desea captar fondos para realizar inversiones
viables, resulta fundamental que sea tan rentable como los demás sectores. Si bien no existen soluciones simples para resolver dicho problema, resulta de vital importancia formular políticas eficaces para el
fomento de este sector. Las políticas macroeconómicas adecuadas y el
suministro de infraestructura rural básica y servicios de apoyo tales
como carreteras, mercados, investigación y extensión agrícolas son elementos decisivos para aumentar la rentabilidad de las explotaciones
agrícolas en los países en desarrollo y en los en transición. El fomentar
un entorno en el que las instituciones financieras están dispuestas a
prestar sus servicios a los agricultores es una característica de una política agrícola bien concebida.
Los gobiernos deben evitar la fijación de impuestos excesivos a la agricultura. Por el contrario, los encargados de formular las políticas
deberían liberalizar el comercio agrícola y el precio de los productos,
con lo que se lograría que las inversiones en los predios agrícolas fueran
más rentables y atractivas, además de beneficiar a toda la economía
nacional. Si bien el acceso a servicios de depósito y crédito puede ayudar a la población rural pobre a mitigar las necesidades de consumo y
producción, es posible que los agricultores y microempresarios no tengan muchas oportunidades de utilizar tales servicios en forma productiva, a menos que éstos se brinden junto con una serie de otros servicios
de apoyo no financiero e inversiones en infraestructura rural. Al tratar
de abordar este tema, surgen los diferentes intereses que están en juego
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(véase Figura 2) y que se analizan con mayor profundidad en la
Metodología de Diagnóstico (Anexo 2).
1. Antecedentes Generales
Cuestiones culturales, sociales y demográficas: Clima político
Infraestructura rural; producción agrícola
Situación socioeconómica a nivel predial
2. Política macroeconómica ateniente al sector financiero
Política macroeconómica general
Política macroeconómica relativa al sector financiero
Política macroeconómica relativa al sector agrícola
3. Política del sector agricola
ateniente a la
financiación agrícola
30
4. Política del sector financiero
ateniente a la
financiación agrícola
Relación conel nivel macro
Identificación de los responsables de
la política de financiación agrícola
Identificar el objetivo de la política
Identificar las medidas e instrumentos de política
Análisis del sector financiero agrícola
Visión global del sector financiero agrícola
Identificación de la función que cumplen y la participación que tienen los
principales grupos de afectados/interesados/presión en la formulación y
aplicación de la política de financiación agréicola en lo que respecta al
marco regulatorio de la financiación agrícola
Relación con el nivel institucional
El papel y la participación de los encargados de formular políticas
Efecto y desempeño de la política en el ámbito institucional
Relationship with Farm Level
Role and Participation in Policy Decision Making
Effect and Performance of Policy Instruments and Measures on Farmers
Figura 2: Esquema de la metodología de diagnóstico: Directrices para la formulación de
una política de financiación agrícola (Anexo 2)
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4.1.3 La política del sector financiero
En todos los casos, el gobierno debe atenerse al principio
de que cualquier intervención sólo debe tener por finalidad
el mejorar la operación de los mercados financieros
(Stiglitz, 1994)
Las reformas en el campo de la financiación rural debieran constituir
una parte fundamental de la transformación del sector financiero. El
desafío consiste en fomentar una serie de instituciones financieras
viables que estén orientadas al cliente, que movilicen los depósitos eficientemente y que brinden acceso a préstamos a una mayor variedad de
agricultores, empresarios de la agroindustria y otros clientes rurales.
Las políticas deberían favorecer la experimentación con nuevas tecnologías financieras y su adopción, además de la creación de productos
financieros que resulten atractivos.
La nueva visión de los mercados financieros no pasa por alto la importante función que cumple el gobierno en la reducción de los riesgos y en
el aumento de la confianza, al mejorar la información y proveer incentivos para así incrementar el desempeño de los intermediarios
financieros. En particular, el gobierno cuenta con facultades específicas
para fijar impuestos, otorgar subvenciones, y aprobar regulaciones y
sanciones penales que pueden influir de la manera deseada en el curso
de los acontecimientos.
La buena intermediación financiera, en particular, depende de la transparencia y de la responsabilidad. Las instituciones financieras deben
contar con sistemas de información precisos y actualizados in situ, que
estén disponibles sin dificultad alguna, no sólo para el cuerpo directivo
y supervisor del banco, sino también para los encargados de formular
las políticas, con el fin de ayudarlos a modificarlas, si es del caso, para
mejorar la prestación de servicios financieros agrícolas y rurales (véase
subtítulo 4.2.3).
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4.2
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ELEMENTOS
FUNDAMENTALES DE LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA
A pesar de que la formulación de políticas es más un arte que una ciencia, por lo menos se distinguen cinco elementos respecto de esta práctica en financiación rural: ejercer liderazgo, formar coaliciones, proporcionar la información fundamental, promover la coordinación de los
donantes y establecer un marco que permita la interacción de los cuatro
elementos antes mencionados.
4.2.1
32
Liderazgo
Uno de los resultados del desmantelamiento de los programas e instituciones tradicionales de crédito agrícola dirigidos es que se crea un vacío
en cuanto al liderazgo en financiación rural, que generalmente es ejercido por el Ministro de Agricultura y el jefe del banco de fomento agrícola. En muchos países, ese liderazgo ha ido desapareciendo a medida
que los bancos de fomento agrícola se han desplomado, los gobiernos y
los donantes han ido disminuyendo los fondos destinados a los créditos
agrícolas y los ministerios de agricultura, de conformidad con los programas de ajuste estructural cada vez tienen menos injerencia en las decisiones que se relacionan con la financiación rural. Por lo general, las
decisiones relacionadas con las políticas de financiación rural no se
tienen en cuenta en los ministerios de Finanzas, ya que están concentrados en atender a los problemas generales de la economía y del sector
financiero, además de no estar familiarizados con el desarrollo agrícola
y rural.
Los encargados de formular las políticas casi siempre implícitamente
dan por sentado (o esperan) que el sector privado reconstruirá o desarrollará en forma automática un sistema financiero rural cuando ya se
hayan puesto en práctica las medidas de reforma del sector macroeconómico y financiero. Con todo, las experiencias de muchos países
indican enfáticamente que los altos costos de las operaciones de financiación rural y el riesgo que ellas entrañan exigen la especial preocupación del gobierno, lo que, a su vez, requiere de un fuerte liderazgo.
En los países con bajos ingresos que están pasando por cambios estructurales han surgido al menos dos tipos de liderazgo. El primero es aquél
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donde una sola persona, por ejemplo, un ministro de finanzas dinámico
o un jefe nuevo de un banco de fomento agrícola reformado de
propiedad estatal, asume el control. Éste fue el caso de El Salvador,
Indonesia, (véase Recuadro 6) Malasia y Tailandia. En este último país,
un banco agrícola público, grande y relativamente eficiente (BAAC)
sigue teniendo gran injerencia en las finanzas agrícolas.
Recuadro 6
La importancia del liderazgo:
El caso de Indonesia
Cabe reconocer que el desarrollo de la banca rural y el éxito del Bank Rakyat
Indonesia (BRI) y del Badan Kredit Kecamatan (BKK), con sucursales bancarias en
aldeas rurales de Indonesia, puede atribuirse a factores específicos del lugar. Lo anterior incluye el apoyo continuo y fuerte del gobierno, sin que este último interfiriera
en la gestión bancaria; la sensibilidad y cohesión sociales y, en particular, un entorno
macroeconómico favorable.
La descentralización del apoyo y las estrategias de préstamos y ahorros basadas en el
mercado, además del respaldo financiero y técnico han trascendido desde el
Ministerio de Finanzas hasta las aldeas, gracias a la estructura estatal local. La
mayor parte del apoyo brindado por el gobierno se ha concentrado en la formulación
de políticas y no ha redundado en interferencias burocráticas en las operaciones que
el banco realiza a diario. El crecimiento y la continua evolución del sistema bancario rural de Indonesia es el resultado directo de la presencia de un líder resuelto, el
Ministro de Finanzas, comprometido con el fomento y fortalecimiento de la intermediación financiera rural.
Resulta de vital importancia el hecho de que el Ministerio de Finanzas y el Banco de
Indonesia, si bien con la ayuda de donaciones extranjeras, hayan proporcionado la
asistencia técnica en un contexto estratégico ya existente. Tal situación contrasta con
la de muchos programas de la banca rural de otros países donde se revirtió el orden.
En este caso, el gobierno tiene poca o ninguna injerencia en el proceso de creación y
aplicación de la política.
Fuente: Patten, H.P. y J.K. Rosengard, The Development of Rural Banking in
Indonesia, Publicación conjunta del International Centre for Economic
Growth y el Harvard Institute for International Development, 1991.
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El segundo modelo consiste en nombrar a un comité interministerial e
interagencial, que actúe como ente consultivo en materias de políticas
de fomento agrícola y rural y a su vez se encargue de formular las políticas rurales (véase Recuadro 7, caso de la India) 5. Dicho comité estaría
compuesto por todos los grupos afectados que se relacionan con las
financiación rural. Este modelo también es el que se utiliza en las
Filipinas y Uganda (véase Recuadro 9), donde una serie de organizaciones participan en la formulación de la política de financiación rural.
The committee is comprised of all the stakeholders that are involved in
rural finance. This model also exists in the Philippines and in Uganda
(see Box 9), where a variety of organisations are involved in rural
finance policy formulation.
4.2.2 Coaliciones
34
En el sistema de créditos dirigidos, se formaron varias coaliciones de
grupos de interés. Entre éstas se pueden mencionar los grupos de
agricultores cuyos integrantes eran capaces de captar considerables cantidades de créditos subvencionados, los sindicatos de funcionarios de
bancos estatales que dependían de los programas de crédito dirigido, los
políticos que se hicieron famosos distribuyendo créditos subvencionados
y los donantes que podían completar sus cuotas de préstamos mediante
programas de crédito dirigido. La configuración de dichas coaliciones
se altera cuando se intenta obtener apoyo para el nuevo enfoque de
mercado financiero. Las organizaciones de agricultores reclaman que
sus miembros no pueden pagar tasas de interés más altas, los empleados de los bancos estatales se declaran en huelga cuando se reduce el personal de sus organizaciones o se amenaza con el cierre, los políticos continúan aprobando leyes que fomentan los préstamos dirigidos y subvencionados y por otro lado, algunos donantes suelen financiar programas
que son incongruentes con este nuevo planteamiento.
Para apoyar las nuevas políticas que fomentan el mercado financiero es
preciso, por una parte, defenderlas frente a las antiguas coaliciones y,
por la otra, crear nuevas coaliciones que apoyen las nuevas ideas. Se
5
Al parecer, un comité interministerial e interagencial tiene un mejor desempeño si es presidido por un funcionario de alto nivel del sector financiero, en lugar de alguien que represente a la agricultura.
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Recuadro 7
La participation de los distintos grupos comprometidos
en el diálogo sobre la política de financiación agrícola:
El caso de la India
Desde hace varios años, en la India ha existido una plataforma de diálogo sobre la
política de financiación agrícola bastante eficaz. Entre los participantes que constituyen dicha plataforma se pueden mencionar los siguientes:
• Los miembros del parlamento, especialmente aquéllos que representan zonas
rurales;
• El Banco Central;
• Los Ministerios de Agricultura y Finanzas;
• Bancos de cooperativas y comerciales;
• El National Bank for Agriculture and Rural Development (NABARD)
• Otros, por ejemplo, sindicatos de agricultores.
Las ideas para enmendar las políticas casi siempre provienen de los miembros del
parlamento. La función que estos últimos desempeñan es más bien de voceros de sus
electores y no tanto de legisladores per se. Los ministerios estatales y el sector de la
banca procuran, en lo posible, dar cabida a los cambios necesarios dentro de la regulación existente. Claro está que toda regulación nueva requiere un período de tiempo mucho mayor que el necesario para los cambios que pueden ajustarse a la legislación vigente.
La plataforma de diálogo sobre políticas tiene dos niveles. En primer lugar, se
sostienen reuniones formales con frecuencia. En segundo lugar, en el proceso de diálogo sobre políticas se efectúan contactos informales entre los diferentes partícipes, en
forma más o menos continua. A pesar de la amplitud que tiene el diálogo sobre
políticas, han surgido una serie de problemas; por ejemplo, el hecho de que algunas
instituciones se rijan por la legislación estatal y/o la legislación de cooperativas, que
pueden estar atrasadas con respecto a la legislación bancaria nacional (para toda la
India), en cuanto a que tal vez no resulten aptas una vez realizadas las reformas de
ajuste estructural. Asimismo, los pequeños agricultores tienen dificultades para conseguir tener representación en el proceso de formulación de políticas, ya que la participación se basa en asociaciones de cultivo de productos básicos, tales como la caña
de azúcar, algodón, tabaco, nueces de anacardo y plantaciones de cultivos.
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Recuadro 7 (Continuación)
La participation de los distintos grupos comprometidos
en el diálogo sobre la política de financiación agrícola:
El caso de la India
Las intensas presiones ejercidas por los diferentes grupos de interés sugieren que hay
posibilidades de que se distorsionen las políticas de crédito. La información es fundamental en el proceso de formulación de políticas y la retroalimentación por parte
de los diferentes grupos de interés debiera organizarse en forma sistemática, haciendo mayor hincapié en la participación real de las organizaciones de bases
campesinas en dicho proceso. Del mismo modo, es necesario crear un marco legal
y una entidad que supervise las operaciones de las ONG en la India.
36
podría promover la formación de nuevas coaliciones entre los siguientes
grupos: líderes de opinión interesados en crear una infraestructura
rural más eficaz y duradera, los que podrían beneficiarse con los servicios de depósito más atractivos en las áreas rurales y con tasas de interés
más altas, los empresarios rurales no relacionados con la agricultura que
desean tener acceso a las finanzas formales y los agricultores que hasta
entonces no tenían acceso a créditos subvencionados.
Los talleres o seminarios de políticas pueden resultar herramientas útiles
para conseguir apoyo para este nuevo planteamiento de fomento del
mercado financiero y para coordinar las iniciativas de los donantes y las
ONG (véase subtítulo 4.3.1.5 El papel de la información y de la investigación en la formulación de la política).
4.2.3 Información
El acopio de información es un elemento esencial de la formulación de
políticas, lo que también es válido en el campo de la financiación agrícola. La Metodología de Diagnóstico desarrollada por el equipo formado por la FAO y la GTZ (véase Anexo 2) podría ayudar a los gobiernos
y donantes en las tareas de recabar y analizar la información.
Una vez que ya se ha formulado una política, es de suma importancia
controlar los indicadores claves, que permiten evaluar la eficacia de las
políticas vigentes. La información bancaria constituye un elemento funLA FINANCIACIÓN AGRÍCOLA:
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damental a este respecto. Especialmente valiosa es la relacionada con el
volumen, composición y desempeño de las carteras de préstamos agrícolas y rurales, además de los depósitos de ahorro. En la actualidad, el
uso de la información bancaria para la generación y examen de políticas
es insuficiente. Asimismo, en muchos casos es necesario mejorar los
datos existentes, ya que son poco fidedignos y no están actualizados.
Con el fin de asegurar la confidencialidad, se recomienda el uso de datos
globales. Se deben establecer normas claras para el acopio de información bancaria y, cuando sea necesario, hay que establecer, poner en práctica y dar mantenimiento a sistemas de información de administración
(MIS) 6.
La investigación aplicada sobre los temas que preocupan a los encargados de formular las políticas, las giras de estudio a países que hayan
establecido programas exitosos de financiación agrícola y rural y un
diagnóstico exhaustivo de los programas de crédito dirigido tradicionales que hayan fracasado en el país son de suma importancia para
obtener apoyo para este nuevo planteamiento.
37
4.2.4 Coordinación de los donantes
Tal como se analizó en el primer capítulo, en el pasado el crédito agrícola atrajo muchísimo la atención de los donantes. Más recientemente,
estos últimos han dejado de lado los proyectos de créditos agrícolas para
centrarse más en programas de préstamos destinados a mitigar la
pobreza, a las mujeres y a las microfinanzas. A pesar de que la mayoría
de estos programas nuevos se concentran en zonas urbanas, es muy
común que también se den en las áreas rurales de los países en desarrollo y de los en transición.
Algunos de estos programas financiados por los donantes son congruentes con la mayoría de los principios del nuevo planteamiento de mercados financieros: a los préstamos se les agregan tasas de interés para
recuperar los costos, los préstamos se realizan de acuerdo con la solven6
La automatización de las operaciones bancarias asegura la mantención de registros confiables y precisos. Para tal efecto, la FAO ha creado el Sistema Microbanca, para
automatizar registros bancarios tales como cuentas de ahorro y préstamo de intermediarios financieros medianos y pequeños. No sólo el directorio y los supervisores del
banco gozan de los beneficios de dicho sistema, sino también los clientes.
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cia y capacidad de reintegro de los prestatarios, los gerentes bancarios
se concentran en reducir los costos de las operaciones y la sostenibilidad
se ha convertido en un tema prioritario. Sin embargo, otros programas
financiados por los donantes todavía siguen funcionando en gran medida según los antiguos paradigmas: los préstamos están muy subvencionados y se conceden de acuerdo con las necesidades que supuestamente existen, no se consideran los costos de las operaciones, casi no se
preocupan por el reintegro del dinero y la viabilidad financiera no es un
tema de mayor importancia.
Es comprensible que surjan problemas cuando se instauran programas
no subvencionados regidos por el mercado en lugares donde existen
otros programas de créditos subvencionados y que se produzca una
competencia desleal de estos últimos con respecto a los primeros; asimismo, las organizaciones intermediarias socavan la disciplina de préstamos, ya que aceptan tasas de reembolso bajas e incluso incumplimientos.
38
Una de las labores principales del liderazgo en pos del fomento del mercado financiero rural es coordinar las iniciativas de los donantes para
evitar este tipo de conflictos.
4.3
EL
PROCESO DE FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA
El ejercicio de un liderazgo fuerte, la creación de coaliciones, el acopio
de información apropiada y la coordinación de las iniciativas de los
donantes resultan eficaces siempre y cuando se atengan a objetivos
claramente definidos. Para ser congruentes con el nuevo planteamiento
de intermediación financiera rural, entre los objetivos deberían estar los
siguientes: reducir los costos de las operaciones, acelerar la movilización
de los depósitos rurales, aumentar el número de personas con acceso a
servicios financieros rurales, crear intermediarios financieros sólidos y
duraderos y reducir los riesgos que afectan el desempeño.
El proceso que se utilice para lograr dichos objetivos variará de acuerdo
con el país. El grado de liberalización de una economía es el factor determinante. Si el proceso funciona, se lograrán dos resultados importantes:
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el primero es establecer una base de apoyo más amplia entre los grupos
afectados para la formulación de nuevas políticas que fomenten el desarrollo del mercado financiero; el segundo consiste en considerar las inquietudes de quienes se oponen a este nuevo planteamiento y continúan
estimulando las actividades de créditos dirigidos.
Existen diferentes grupos involucrados tanto a nivel nacional, sectorial,
institucional y agrícola (véase Figura 3). Los encargados de formular las
políticas deberían asegurarse de considerar mediante consultas a todas
las partes involucradas. El éxito de una política rural concertada
depende de la interacción de todos los grupos afectados que, inevitablemente, tienen diferentes metas e intereses.
GOBIERNO
Ministro de Agric., Ministro de Finanzas,
Banco Central, Min. de Ind. y Comercio
Entidad encargada
de formular la política
FMI, Banco Mundial
Influencia externa
39
Participación en la proposición
GOBIERNO
COMISIÓN DE INICIATIVAS
Organizaciones de agricultores
Bancos y instituciones financieras
Cooperativas de crédito
ONGs
Cooperativas de agricultores
Sector privado
Representantes de Ministerios
Reps. de donantes/ONGs
Reps. del sector privado
Grupos de cabildeo a favor de la agric.
Identificación del problema
ORGANIZACIONES DE LAS BASES CAMPESINAS
Figura 3: El proceso de formulación de la política de financiación rural
El actor principal del gobierno en el proceso de formulación de la política de financiación agrícola y rural varía de acuerdo con el país (véase
subtítulo 4.2.1) y puede ser el Ministerio de Agricultura (asociado en el
pasado con el modelo de créditos dirigidos), el Ministerio de Finanzas o
el Banco Central (quienes brindarán su apoyo al nuevo modelo de merSegunda Parte: El Marco de la Política
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cados financieros) y, en casos excepcionales, un comité interministerial.
La necesidad de un comité coordinador se describe en el subtítulo 4.3.1.
La esencia de la formulación de políticas es la política. La política ha
sido definida como el arte de lo posible, el arte de los acuerdos y el arte
de quién consigue qué. Como la formulación de políticas es un factor
determinante, resulta importante entender claramente dicho proceso así
como los principales grupos de afectados que tratan de influir en el
rumbo y contenido de la política de financiación rural. Entre los grupos
involucrados que debieran participar en la formulación de políticas de
financiación agrícola y rural se pueden mencionar los ministerios gubernamentales (principalmente el de Agricultura y Finanzas/Banco Central),
las instituciones financieras, las cooperativas y otras organizaciones de
agricultores, los representantes del sector privado y de las ONG, entre
otros.
Entre los diferentes grupos comprometidos surgirán conflictos y habrá
distintas opiniones respecto a la política que se deben acoger y resolver
con gran dinamismo mediante diálogos y liderazgo.
40
4.3.1 Resumen de los temas claves que se deben atender en la formulación de políticas
Cuando se prepara una política para las financiación agrícola y rural,
existen temas claves que deben tenerse en cuenta, pero cada país representa un caso específico y debe considerársele como tal. Con todo, los
asuntos que se describen a continuación son preguntas abiertas que se
aplican a cualquier país que intente formular o actualizar su política de
financiación agrícola y rural.
• ¿Cuáles son los principales objetivos de la política de financiación
agrícola y rural?
• ¿Quiénes son los principales involucrados en la decisión de formular
la política de financiación agrícola?
• ¿Cuáles son los sectores de las políticas que influyen en la concesión
de créditos agrícolas?
• ¿Quiénes son los diferentes líderes de opinión y grupos de afectados
y cómo participan en el proceso de formulación de esta política?
• ¿Qué función desempeñan la información y la investigación en la
formulación de esta política?
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• ¿Cuál es la mejor forma de realizar el control y la evaluación de esta
política?
• ¿Qué papel desempeña el gobierno en la financiación agrícola y
rural?
En el Anexo 2 se presenta una Metodología de Diagnóstico 7 para ayudar a quienes formulan las políticas a examinar y analizar las situaciones
específicas de sus países y a responder preguntas atinentes, por ejemplo, a los asuntos críticos recién enumerados. Entre quienes participan
en el proceso de formular esta política debieran estar los gobiernos, las
agencias donantes, los expertos/consultores financieros y los diseñadores de proyectos.
4.3.1.1
Los principales objetivos de la política de financiación agrícola y
rural
Tradicionalmente, la financiación del fomento agrícola y rural ha formado parte de las políticas del sector agrario que dependen del
Ministerio de Agricultura. Con frecuencia se ha utilizado como una herramienta para lograr otros objetivos de desarrollo propuestos por el
gobierno, por ejemplo, metas sociales, políticas y de equidad. Aun
cuando haya existido una política específica para los créditos agrícolas,
en la mayoría de los casos el objetivo principal había sido el aumentar
el acceso de los pequeños agricultores a los créditos institucionales, casi
siempre a tasas de interés subvencionadas y sin la exigencia de garantías.
El sentido común indica que el objetivo principal de la política de financiación agrícola y rural es asegurar la disponibilidad de servicios
financieros asequibles y apropiados para las familias campesinas. Esto
supone un cambio de enfoque, es decir, el abandono de la provisión de
los servicios financieros predeterminados por las autoridades por la provisión de los servicios financieros que demande el mercado. Para lograrlo, es fundamental que el cuerpo directivo y los empleados de los bancos entiendan las necesidades de sus clientes y respondan a ellas, es decir,
7
La lista de verificación de políticas que el equipo de la FAO y la GTZ ha creado (véase
Anexo 2) fue usada como marco conceptual cuando se realizaron estudios de casos en
varios países de África, Asia y América Latina. En este capítulo se presentan ejemplos
de estudios de casos (véase Recuadros) para resaltar la importancia de los asuntos claves
descritos en la formulación de la política de financiación agrícola y rural.
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adopten un sistema regido por la demanda mediante el cual se establezcan relaciones duraderas entre ellos y sus clientes y brinden servicios de
intermediación financiera rural eficaces. Este tema se analiza con más
detalles en otra publicación de la serie titulada Replanteamiento de las
finanzas agrícolas. Mejores prácticas de financiación agrícola: cómo formularlas bien.
4.3.1.2
Los principales encargados de formular la política en financiación
agrícola y rural
En el sistema de créditos agrícolas dirigidos, es el Ministerio de
Agricultura una de las entidades con mayor injerencia , si es que no la
única, en la formulación de la política en financiación agrícola; mientras que los bancos agrícolas estatales que la ponían en práctica estaban
regidos por una legislación especial, diferente a la bancaria, y controlados y fiscalizados por funcionarios públicos dependientes del Ministro
de Agricultura.
42
Como ya se mencionó, el enfoque de mercado financiero agrícola se
aboca al desarrollo de intermediarios financieros sólidos y duraderos
basados en la prestación de servicios financieros que respondan a la
demanda, entre los que se incluyen mecanismos de ahorro y depósito y
concesión de créditos para empresas rurales basadas en actividades agrícolas, extraagrícolas y no agrícolas. Los partidarios de este enfoque
reconocen, no obstante, que el brindar servicios financieros rurales no
siempre resulta ser lo más urgente ni la forma más económica de mejorar los ingresos y mitigar la pobreza de la población rural y que se
deberían complementar con otras medidas de apoyo estatales importantes.
A este respecto, cabe hacer notar que pueden surgir tensiones y contradicciones entre las políticas del sector financiero en general y las del
sector agrícola en particular. Para formular, coordinar, dirigir y reexaminar las políticas del sector financiero agrícola y rural, se considera
de suma importancia establecer una entidad a nivel nacional, por ejemplo, un comité de políticas de financiación agrícola y rurales. Dicho
comité, de carácter interministerial e interagencial, debería trabajar preferentemente bajo la dirección del Ministerio de Finanzas y debería
incluir representantes de los diferentes ministerios e instituciones, tales
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como el Banco Central, que participan directamente en el fomento agrícola y rural y en el sector financiero, además de los diferentes grupos
afectados del sector privado, tales como instituciones financieras,
empresarios relacionados con la agricultura y representantes de las organizaciones de agricultores. (Véase ejemplo de la India, Recuadro N°7).
Existe la necesidad apremiante de constituir dicho comité, especialmente
en los países más grandes, donde todos los grupos afectados (gobierno,
comunidad de donantes, ONG, instituciones financieras, organizaciones
de agricultores y otros actores del sector privado) deberían tomar parte
en los diálogos y formulación de políticas eficaces.
Por lo general, existe una dicotomía entre la fijación, puesta en práctica
y supervisión de las políticas de financiación agrícola y rural. Por consiguiente, en los países grandes, la formación de un Comité Nacional
Asesor en Políticas debería coincidir con la formación de comités
regionales y locales descentralizados para agilizar el flujo de información desde el nivel nacional a las bases campesinas y viceversa, facilitando así la participación en la formulación de políticas y proporcionando retroalimentación respecto de las consecuencias de las políticas
impartidas.
4.3.1.3
Sectores de las políticas que influyen en la concesión de créditos agrícolas
La política de crédito agrícola debería considerar los objetivos de los tres
sectores de políticas relacionados entre sí, es decir, la política macroeconómica, la del sector agrícola y la del sector financiero, en todo cuanto se relacione con la financiación agrícola o tenga alguna injerencia en
ella (véanse subtítulos 4.1.1, 4.1.2 y 4.1.3). Asimismo, deberían dar
cuenta de las interacciones dinámicas que se producen entre estos tres
sectores. Específicamente, sería importante evaluar las diferencias que
se producen en el ritmo y secuencia de las reformas de cada sector e
identificar los puntos fuertes y débiles de las actuales políticas, la presencia o ausencia de medidas de políticas complementarias y la existencia de incongruencias de peso en la política que influyan directamente en
la prestación de servicios de créditos agrícolas duraderos y eficaces en
función de los costos.
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Algunas de las áreas específicas de la política que se deben considerar y
que se analizan con bastante profundidad en la Metodología de
Diagnóstico (Anexo 2) son:
• la función de las instituciones financieras oficiales en las finanzas
agrícolas;
• las instituciones financieras agrícolas de propiedad del estado;
• la función de las instituciones financieras de segundo nivel en la refinanciación agrícola;
• la función y supervisión de las ONG (véase Recuadro 8) y los diferentes tipos de intermediarios financieros rurales en el ámbito de las
bases campesinas y su relación con el sector bancario oficial;
• la función del Banco Central en las políticas monetarias, regulación
y supervisión prudentes de las instituciones financieras no bancarias,
entre otras.
4.3.1.4
44
Los diferentes líderes de opinión y grupos afectados y su participación en el proceso de formulación de la política
La formulación de políticas es un proceso dinámico y continuo, que
necesita respaldo. Cuando la formulación se efectúa como parte de las
reformas de las políticas que hay que efectuar dentro del marco de programas de ajuste estructural, el apoyo y la aplicación de ellas dependen
del consenso que se haya creado respecto a su necesidad y de que se
hayan establecido las prioridades y estrategias apropiadas. Además, los
gobiernos no sólo tienen que instaurar las reformas correctas en un
orden adecuado, sino que también deben hacer que perduren. Esto significa que a veces es necesario compensar a los perdedores y otorgar
cierto tipo de incentivos adecuados para promover cierto tipo de comportamiento. Por esta razón, resulta importante aumentar la participación de todos los grupos afectados (instituciones financieras; agricultores; otros actores del sector privado, tales como comerciantes y empresarios del sector agrícola; así como agencias donantes y ONG) en el proceso de formulación de la política de financiación agrícola y rural. A
continuación se presenta una serie de factores a considerar a este respecto:
• establecimiento de sistemas organizacionales e institucionales para la
formulación de esta política;
• relación de los grupos afectados con los encargados de formular la
política a nivel nacional;
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Recuadro 8
Las Organizaciones no Gubernamentales y la financiacion agrícola y rural
Debido al cambio de enfoque, en que el fomento de créditos dirigidos se ha sustituido por el fomento del mercado financiero, han cambiado tanto el tipo de instituciones financieras como sus funciones. Para superar los altos costos de las operaciones y riesgos asociados con las financiación rural, se están haciendo cada vez más
esfuerzos para que diversos tipos de intermediarios financieros descentralizados y
organizaciones de bases campesinas participen en el proceso. En los países en desarrollo, además de la liberalización de mercados y la privatización, ha habido un rápido crecimiento de las ONG y el interés de las agencias donantes se centra en el promoción de las bases campesinas y la mitigación de la pobreza. Hoy por hoy, las ONG
se han convertido en el medio preferido para canalizar la ayuda debido a su proximidad con la población rural.
La mayoría de las ONG no se han constituido con el propósito de prestar servicios
financieros en general y todavía menos para financiar la producción agrícola. En
consecuencia, los servicios financieros que las ONG ofrecen no siempre son satisfactorios y la situación se complica aún más por el hecho de que estas organizaciones
son de carácter muy variado y, por lo general, carecen de una personalidad jurídica.
Generalmente, el personal de las ONG tiene un amplio conocimiento y entendimiento de las comunidades rurales, pero en la mayoría de los casos les falta la experiencia profesional necesaria para brindar servicios financieros. Las cuentas de las ONG
casi nunca se presentan o revisan. En sus actividades, los objetivos de bienestar y
comerciales se confunden, situación que incide negativamente en el desempeño y
recuperación de préstamos. En muchos países, las autoridades financieras prohiben
a las ONG y a otros intermediarios financieros no regularizados que acepten depósitos de ahorro.
Los proyectos realizados por las ONG tienden a ser caros, altamente subvencionados
y de corta duración. Con todo, las ONG pueden desempeñar una función importante en el fomento de los intermediarios financieros en el ámbito de las bases
campesinas, en la capacitación de los gerentes y miembros de grupos para instaurar
procedimientos de administración y contabilidad adecuados y preparar el camino,
con el fin de crear lazos entre los intermediarios financieros de las bases campesinas
y las instituciones financieras oficiales.
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Recuadro 8 (Continuación)
Las Organizaciones no Gubernamentales y la financiacion agrícola y rural
En general, las ONG deben ser consideradas como un mecanismo de transición en
la intermediación financiera y en el caso de que continúen funcionando deliberadamente como instituciones financieras, es atender a su debida regulación y supervisión.
Nota: el término ONG no se refiere a las cooperativas registradas ni tampoco las
incluye.
• participación eficaz de todos los grupos afectados en la formulación
de la política;
• organización de mecanismos que promuevan la transparencia y apertura del proceso de formulación de la política;
• oportunidades para que los pequeños empresarios participen eficazmente en la formulación de la política.
46
Estos temas surgieron como aspectos importantes que deben investigarse en la Metodología de Diagnóstico (Anexo 2), donde las políticas
para el sector agrícola y el sector financiero se analizan en relación con
la formulación de la política de financiación agrícola.
El grado de confianza mutua que exista entre los sectores público y privado constituye un elemento importante para determinar la eficacia del
diálogo sobre políticas. Para propender a ello, el gobierno debe otorgar las mismas posibilidades de participación a todos los grupos de presión e interés e institucionalizar una plataforma de diálogo político que
incluya a todos los grupos de afectados, cualquiera sea su procedencia
(véase Recuadro 9). Si bien el gobierno es el responsable final de la formulación de políticas, todos los grupos comprometidos deberían participar en los procesos de redacción y modificación de ellas..
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Recuadro 9
Diálogo en materia de política de financiación rural:
El caso de Uganda
A principio de los años ochenta, las agencias donantes internacionales, en un principio la FAO, apoyaron entusiastamente la creación de una Cooperativa de Crédito
Agrícola, que más tarde pasó a ser la Secretaría de Agricultura dependiente del
Departamento Financiero de Desarrollo del Banco de Uganda. Su objetivo principal
consistía en facilitar y mejorar el flujo de fondos prestables hacia los sectores prioritarios de la economía, en particular, hacia la agricultura e industrias afines.
Hacia el final de los años ochenta, el gobierno de Uganda mediante el establecimiento de consejos a nivel de aldeas y distritos, intentó descentralizar los poderes políticos y aumentar el apoyo para las reformas y la paz. Como resultado de lo anterior,
las organizaciones de las bases campesinas participaron en intensos diálogos con el
gobierno. Asimismo, se crearon los Village Resistance Councils (Consejos de
Resistencia de las Aldeas) para brindar a los pequeños agricultores una plataforma
política mediante la cual pudieran manifestar sus intereses. No obstante, en lugar de
ejercer influencia en las decisiones políticas, estos consejos se han utilizado como
conducto para movilizar a la población en favor de las reformas del gobierno.
En 1992, se creó un Foro Nacional que reunió a los funcionarios estatales y a los grupos afectados del sector privado en torno a una mesa de negociaciones, creando así
una plataforma para analizar temas relacionados con las políticas que interfieren en
la reestructuración del sector financiero. No obstante, esta plataforma se centró en
empresas medianas y grandes, descuidando los intereses de los pequeños agricultores.
En 1997, a falta de una política clara en favor de las instituciones microfinancieras
que brindaban servicios a los pequeños agricultores y microempresarios, se creó una
Asociación de Instituciones Microfinancieras formadas por ONG y cooperativas. El
departamento de supervisión del Banco Central estableció lazos estrechos con esta
asociación, para promover un marco regulador innovador que apoyara las instituciones microfinancieras.
En 1997, el gobierno de Uganda, de acuerdo con el Banco Mundial, decidió crear un
Comité sobre Políticas Agrícolas (APC), dependiente del Ministerio de Finanzas y del
Ministerio de Planificación y Fomento Económico, que es responsable de
racionalizar la formulación de políticas relativas a la fijación de precios, estructuras
de mercadeo y asignación de recursos en el sector agrícola. Dicha creación terminó
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Recuadro 9 (Continuación)
Diálogo en materia de política de financiación rural:
El caso de Uganda
en el traslado de la Secretaría de Agricultura desde el Banco de Uganda a una
Oficina para las Finanzas Rurales (ORF) en el Ministerio de Finanzas y Ministerio
de Planificación y Fomento Económico.
La ORF se creó para formular las políticas de financiación rural, supervisar y evaluar los programas de crédito, coordinar y mantener un diálogo con los donantes y
prestamistas comerciales, así como para movilizar los recursos financieros. Existe
consenso en el hecho de que la función del Banco Central es establecer una política monetaria adecuada y un marco de regulación y supervisión para los intermediarios financieros rurales, pero que no debe fijar los objetivos de las políticas para
el fomento de los sectores agrícola y rural. No obstante lo anterior, la fuerte presión política continúa ejerciendo su influencia en el ACP y la ORF, situación que
redunda en una escasa participación por parte del sector privado.
Fuente:
48
4.3.1.5
Informe de la FAO, 1997: N.S. Shetty, End-of-Assignment Report;
UTF/UGA/029/UGA y UTF/UGA/032/UGA y División de Desarrollo
de Sistemas Financieros de la GTZ
La función de la información e investigación en la formulación de la
política
.De hecho, muchos de los costos que supone el sistema de créditos dirigidos y los beneficios de la nueva propuesta del mercado financiero no son
claramente evidentes. Por lo tanto, para apoyar este nuevo planteamiento es preciso contar con información adicional. Por ejemplo, puede
darse el caso de que un político bien intencionado no se dé cuenta del
grado con que las subvenciones vinculadas con los créditos dirigidos van
a parar a manos de beneficiarios a los que no iban destinadas, cuán
tenues son los efectos que las subvenciones tienen en las decisiones de
producción e inversión y qué tan perjudiciales resultan los programas de
crédito dirigido para la eficacia de la intermediación financiera.
Igualmente, puede que los donantes bien intencionados no se fijen en los
efectos que sus programas de crédito dirigido tienen sobre los costos de
las operaciones de los servicios financieros rurales o sobre los incentivos
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para movilizar los ahorros y depósitos rurales. Asimismo, puede ocurrir que los encargados de formular las políticas no estén dispuestos a dar
mayor énfasis a la movilización de los ahorros hasta que estén convencidos de que la disposición de ahorrar en las zonas rurales sea grande.
En varios países, se han conformado pequeños grupos de investigación
para ayudar a quienes están encargados de formular las políticas relacionadas con la introducción del nuevo enfoque de mercado financiero.
La investigación resulta necesaria para consolidar las nuevas políticas,
así como para crear tecnologías financieras que reduzcan los costos
operacionales. Los resultados deben estar a disposición de todos aquellos que deseen beneficiarse de ellas. En las Filipinas, el equipo de investigación presentaba sus informes a un comité interagencial y luego al
Ministerio de Finanzas. En Indonesia, un grupo pequeño de asesores
técnicos dependiente del Ministerio de Finanzas llevó a cabo la mayor
parte de este tipo de investigaciones. En ambos casos, en las investigaciones se recabó información sobre temas críticos mencionados por los
partidarios del antiguo paradigma de créditos dirigidos y por los defensores del nuevo enfoque de mercado financiero.
49
4.3.1.6
El control y la evaluación de la política
El control y la evaluación de la política, tanto a nivel de las instituciones
financieras como de los agricultores resulta fundamental para determinar sus efectos. En particular, la aplicación de la política debería evaluarse en términos de la eficacia, la eficiencia, la equidad y el grado en el
que se cumplen los objetivos fijados, y este ejercicio debiera servir de
retroalimentación para los encargados de formularla. Algunos de los
efectos específicos de las políticas de financiación agrícola que es necesario controlar, tanto en las instituciones como entre los agricultores:
i) A nivel institucional
• mayor compromiso respecto de la sostenibilidad, orientación hacia
grupos destinatarios y mayor alcance de los servicios financieros
rurales;
• mayor independencia de las interferencias gubernamentales/políticas;
• mayor disponibilidad de recursos prestables provenientes de la movilización de ahorros/depósitos;
• mayor acceso a mecanismos de refinanciación, cuando sea posible;
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• mayor acceso de los intermediarios financieros rurales a mecanismos
de capacitación y mejores destrezas tanto del personal directivo
como de servicios generales de los mismos;
• mayor disponibilidad y uso de sistemas adecuados de información
para la administración interna;
• mejores mecanismos para que la información de retroalimentación
llegue hasta los encargados de formular la política a nivel nacional;
• menores costos operacionales;
• mejor desempeño de la cartera de préstamos, entre otras.
ii) A nivel de agricultores/prestatarios
• mayor acceso a servicios financieros duraderos a precios asequibles;
• mayor disponibilidad de servicios financieros oportunos y regidos
por la demanda;
• mayor acceso a mecanismos de capacitación básicos;
• mayor flujo de la información de retroalimentación hacia los encargados de formular las políticas nacionales.
50
Estos dos niveles se analizan con mucho más detalle en la Metodología
de Diagnóstico (Anexo 2).
A la hora de controlar y evaluar los efectos de la puesta en práctica de
las políticas en las instituciones financieras, no se debe pasar por alto el
tema de la gestión de riesgos. Esta última constituye un elemento fundamental para crear una cartera de activos para préstamos, sólida y debe
ser incorporada en las políticas de financiación agrícola y rural.
También es esencial que las instituciones crediticias sean capaces de
acopiar y analizar la información sobre los riesgos agrícolas que
enfrentan los pequeños agricultores y que gravitan sobre su capacidad
de reintegrar los préstamos.
4.3.1.7
Función del gobierno en la financiación agrícola y rural
Las intervenciones del gobierno en finanzas agrícolas y rurales no deben
perder de vista su objetivo fundamental que consiste en complementar y
facilitar el funcionamiento del mercado. Toda intervención debe tender
a reducir, a la larga, la participación directa del gobierno y a aumentar
el suministro de servicios financieros por parte del sector privado, así
como la competencia entre los intermediarios financieros.
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Los gobiernos deberían centrar sus esfuerzos en mejorar la información
y proporcionar incentivos necesarios para fomentar la eficiencia de los
operadores del sector privado, sentando de ese modo las bases para
crear intermediarios financieros solventes. La inadecuada información
es una de las principales causas del aumento del riesgo.
En la formulación de la política es necesario definir claramente qué se
entiende por intervenciones gubernamentales indirectas y directas en
financiación rural. Según Yaron et al (1997), el término “indirecta” se
refiere al entorno de las políticas (políticas macroeconómicas y sectoriales, marcos legales y normativos) y “directa” hace alusión a las intervenciones que generalmente suponen el uso directo de los fondos públicos para créditos focalizados además del financiamiento de la asistencia
técnica para los intermediarios financieros rurales. Si bien entre los formuladores de políticas existe un cierto grado de consenso en lo que se
refiere a las intervenciones “indirectas” aceptables, aún existen muchas
diferencias respecto del adecuado papel que debe desempeñar el gobierno en las intervenciones “directas”.
El actual enfoque del fomento del mercado financiero asigna una función diferente al gobierno y limita sus intervenciones directas en los mercados financieros rurales. No obstante, propone que el Estado asuma
un papel activo de apoyo en los siguientes campos:
• la creación de un entorno macroeconómico favorable ( políticas
monetarias y fiscales prudentes, liberalización del comercio, fomento del ahorro interno, entre otros);
• el establecimiento de un marco legal adecuado para realizar las
operaciones comerciales (derechos de propiedad y contratos claros,
un marco adecuado de reglamentación y supervisión para las instituciones financieras rurales, mecanismos para garantizar el cumplimiento de los contratos) y
• el desarrollo de las instituciones y la adquisición de competencia técnica por parte de los intermediarios financieros rurales.
La importancia del entorno macroeconómico y de las políticas relacionadas se resume en los subtítulos 4.1.1 y 4.1.3 y se examina detalladamente en la Metodología de Diagnóstico (Anexo 2). El tema del
marco legal y de supervisión para las instituciones financieras se analiza
en otra publicación de la serie Replanteamiento de las Finanzas
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Agrícolas titulada: La regulación y supervisión prudentes de la financiación agrícola.
Las intervenciones del gobierno en la financiación rural pueden ser de
distinta naturaleza, pero deben basarse en el principio de eliminar las
deficiencias del mercado en forma eficaz en función de sus costos. En
última instancia, éstas deben favorecer el funcionamiento eficaz de las
fuerzas del mercado. Lo anterior puede incluir el otorgamiento de concesiones y subvenciones para generar información y desarrollar instituciones y destrezas, de capital inicial para aumentar el capital de los
nuevos intermediarios financieros rurales, o de acceso de los intermediarios financieros a mecanismos de refinanciación, en especial para ser
utilizados como créditos a plazo. No obstante, las subvenciones y concesiones siempre deben ser transparentes y transitorias y deben otorgar
incentivos para fortalecer la función de los operadores del sector privado en los mercados financieros rurales.
52
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NOTE: En el cuerpo del documento se hace referencia explícita a las
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LA FINANCIACIÓN AGRÍCOLA:
CÓMO FORMULAR LA POLÍTICA ACERTADA
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LA FINANCIACIÓN AGRÍCOLA:
CÓMO FORMULAR LA POLÍTICA ACERTADA
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Page 59 (1,1)
ANEXO 1
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LA
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DIFERENCIA ENTRE EL PARADIGMA DEL CRÉDITO DIRIGIDO Y EL
PARADIGMA DEL MERCADO FINANCIERO
ELEMENTOS
PARADIGMA
DEL
CRÉDITO DIRIGIDO
PARADIGMA
MERCADO
DEL
FINANCIERO
1. Problema principal
Imperfecciones de
mercado
Altos costos de las
transacciones
2. La función de los
mercados
financieros
• Aliviar la pobreza
• Estimular la producción
• Contrarrestar las
distorsiones
• Poner los planes en
ejecución
Intermediación
financiera
3. Usuarios
Beneficiarios
(prestatarios)
Los clientes son
evaluados
(prestatarios y
depositantes)
4. Fuentes de fondos
Gobiernos y
donantes
Principalmente
depositantes
5. Subsidios e
impuestos
Muchos
(presistentes)
Pocos
(transitorios)
6. Sistemas de
información y
evaluaciones
Muy copiosos y
destinados principalmente
a los planificadores.
Centrados en el efecto
del crédito
Menos abundates y
destinados principalmente a uso
de gerentes en el
desempeño de los
intermediarios
financieros y del
sistema financiero
60
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CÓMO FORMULAR LA POLÍTICA ACERTADA
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ANEXO 2
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Page 62 (1,1)
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Page 63 (1,1)
METODOLOGÍA
DE DIAGNÓSTICO
Módulos para analizar la política de financiación agrícola
Se trata fundamentalmente de una lista de preguntas destinadas a servir
de pauta a los gobiernos en la formulación y actualización de la política
de financiación agrícola, para asegurarse de que no se hayan omitido
aspectos importantes 8. No es esencial que cada punto sea examinado
minuciosamente y, en ciertos casos, es posible que algunos de ellos no
sean aplicables al país en estudio.
Si bien el punto central de esta metodología es la política de financiación
agrícola, el análisis que se realiza con ella no puede considerarse como
monosectorial, puesto que entraña tres campos de políticas que están
interrelacionados, a saber, el entorno macroeconómico, el sector agrícola y el sector financiero. Las instituciones y los procedimientos para
establecer los objetivos de las políticas y los instrumentos pertinentes
son elementos críticos que es preciso examinar. En cambio, no hay que
hacer un análisis exhaustivo de los sectores agrícola y financiero en su
totalidad, sino sólo de aquello que afecta a las políticas de financiación
agrícola. El análisis a efectuar en cada país debe concentrarse en la
situación actual, pero también es necesario realizar un examen conciso
de los cambios recientes en las políticas, los motivos y fuerzas que hay
detrás de tales cambios y sus efectos sobre el financiamiento de la producción agrícola y el mercadeo de productos primarios. Es especialmente importante identificar las tensiones y contradicciones que existen
entre los diferentes campos de las políticas y describir los objetivos y
estrategias explícitas para el desarrollo de los sectores agrícola y
financiero. A continuación se presenta el plan que se propone para el
referido análisis:
8
No debe considerarse como un cuestionario, sino más bien como un marco conceptual
que proporcione orientación durante el proceso de formulación de la política.
Anexo 2: Metodología de Diagnóstico
Módulos para analizar la política de financiación agrícola
63
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Page 64 (1,1)
•
Antecedentes generales
•
Examen de la política de financiación agrícola mediante el
uso de tres módulos:
Módulo 1:
La política macroeconómica atinente a la financiación agrícola
Módulo 2:
La política para el sector agrícola relacionada con la
financiación agrícola
Módulo 3:
La política para el sector financiero relacionada con
la financiación agrícola
Antecedentes generales
64
Este análisis tiene que apoyarse en antecedentes generales, que deben
incluir datos relacionados con temas fundamentales de orden demográfico, social y cultural; y con la infraestructura rural, la producción agrícola y la situación socioeconómica a nivel predial. Estos antecedentes
proporcionarán una base sólida para examinar los tres módulos
restantes.
Módulo 1
La política macroeconómica atinente a la financiación agrícola
Este módulo reseña la política macroeconómica general y luego la gravitación que ésta puede tener sobre el sector financiero y agrícola
Módulos 2 y 3
Las políticas para el sector agrícola y para el sector financiero y
su relación con la financiación agrícola
El examen de estas políticas se hace por separado, pero aplicando a cada
sector la misma metodología siguiente:
(a) Su relación con el nivel macro,
(b) con el nivel sectorial,
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Page 65 (1,1)
(c) con el nivel institucional,
(d) con el nivel predial.
Esto tiene por objeto permitir el análisis vertical dentro de cada sector y
el análisis horizontal entre el sector agrícola y el financiero, de suerte
que se pueda obtener un panorama completo de las medidas referentes
a la política que son complementarias y cuáles posiblemente sean incongruentes.
Los análisis de la política en el ámbito de las instituciones y en el de los
predios tienen por finalidad servir como punto de referencia que permitan comprobar:
(i) el grado de participación que estos dos sectores tienen en el proceso de adopción de decisiones en materia de la política;
(ii) el efecto y la aplicación de las políticas en cada uno de estos sectores.
El examen de las políticas para estos tres niveles permitirá determinar
con precisión las fortalezas y debilidades de la formulación de políticas
y de la provisión de servicios de financiación agrícola, para aprovechar
las lecciones que deja la experiencia e identificar las brechas y contradicciones que existen en materia de formulación de la política y de
suministro de servicios de financiación agrícola.
Anexo 2: Metodología de Diagnóstico
Módulos para analizar la política de financiación agrícola
65
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ANTECEDENTES
GENERALES
Antecedentes esenciales de orden cultural, social y demográfico
•
•
•
•
•
•
Población urbana/rural/agrícola;
Indicadores del desarrollo humano y social;
Distribución del ingreso;
Papel de la economía informal y formal;
Cuestiones étnicas críticas;
Religión (banca islámica)
Infraestructura rural
•
•
•
•
•
Caminos, transporte;
Electricidad y energía;
Telecomunicaciones, suministro de agua;
Riego;
Infraestructura de mercadeo
66
Producción agrícola
•
•
•
•
La estructura y las prácticas tradicionales de producción agrícola
(principales empresas de producción ganadera/cultivos);
Recursos naturales (aptitud para cultivos comerciales o alimentarios
específicos, variabilidad de la producción, estacionalidad, actuales
amenazas para la sostenibilidad);
Peculiaridades regionales;
Mercados de productos e insumos agrícolas (estructura general y comportamiento, accesibilidad local, costos de operación y márgenes de
utilidad).
Situación socioeconómica a nivel predial
•
•
•
Categorías de agricultores (pequeños, emergentes, grandes);
Estructura de la familia (tamaño, edad, género del jefe de familia);
Nivel de la tecnología de explotación agrícola (productividad, rentabilidad y sostenibilidad y obstáculos que se oponen a la mayor expansión
de estas tecnologías);
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•
•
Page 67 (1,1)
Diversificación del ingreso obtenido en la granja y fuera de ella;
Motivación para mejorar los niveles de vida mediante el aumento
de la productividad agrícola por contraposición a efectuar inversiones en educación general que permita encontrar empleo fuera
de la granja, o mediante inversiones en actividades comerciales y
en otros servicios.
El clima político
•
•
•
Estabilidad política;
Reformas recientes;
Conflictos religiosos o étnicos.
MÓDULO 1: LA
POLÍTICA MACROECONÓMICA ATINENTE A LA FINANCIACIÓN AGRÍCOLA
General Macroeconomic Policy
•
•
•
•
Situación macroeconómica y reformas en este ámbito: PIB per
capita, distribución sectorial y regional del PIB, crecimiento
económico, inflación y tipos de cambio;
Reseña de la política de estabilización y reajuste estructural: liberalización, descentralización, privatización, papel del gobierno,
política fiscal. El avance, la secuencia establecida y el estado de
las reformas;
La deuda y el papel de la ayuda externa: principales donantes y
su influencia en el nivel macro;
Políticas de equidad social: desarrollo urbano versus desarrollo
rural, necesidades básicas, alivio de la pobreza, empleo.
La política macreconómica relacionada con el sector financiero
•
La situación del ajuste estructural en el sector financiero, la
secuencia establecida al respecto y su avance:
- La orientación del mercado;
Anexo 2: Metodología de Diagnóstico
Módulos para analizar la política de financiación agrícola
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•
•
Page 68 (1,1)
- La privatización de las instituciones gubernamentales de financiación;
- La promoción del sector privado;
- Medidas de intervención, subsidios, entre otras.
La política monetaria:
- La monetización de la economía
- La política y las novedades recientes en materia de tasas de interés;
- La política respecto al índice de inflación y novedades recientes;
La influencia de los donantes
La política macroeconómica relacionada con el sector agrícola
•
68
•
•
•
La situación, la secuencia establecida y el avance del ajuste estructural en el sector agrícola:
- La liberalización del mercado agrícola;
- La privatización de las instituciones gubernamentales;
- La promoción del sector privado;
- La política respecto a las exportaciones e importaciones (política
de comercio exterior);
Planes de desarrollo del subsector agrícola;
La política en seguridad alimentaria;
La influencia de los donantes.
MÓDULO 2: LA
POLÍTICA DEL SECTOR AGRÍCOLA RELACIONADA CON LA FINANCIACIÓN AGRÍCOLA
1. Relación con el nivel macro (vínculo con el Módulo 1)
Identificación de los responsables de las decisiones en materia de política en el campo de la financiación agrícola
•
Los responsables de la formulación de la política (de apoyo
financiero y no financiero) para el sector agrícola – Ministerio de
Agricultura, Ministerio de Comercio, Ministerio de Industrias.
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Page 69 (1,1)
Identificación de los objetivos de la política
•
•
•
La seguridad alimentaria (aumento de un 10 por ciento hacia el año
2005?);
El compromiso de privatizar;
¿Cumplen los objetivos de la política agrícola con la política general
de desarrollo económico y sectorial? (conflictos con la política
financiera para el sector; desarrollo urbano versus desarrollo rural).
Identificación de las medidas e instrumentos de la política
•
Profundizar el análisis del Módulo 1 con respecto al ajuste estructural:
- La política de precios y las medidas para lograr la estabilidad de los
precios (eliminación de los controles de precios, fijación de precios
mínimos por parte del gobierno);
- las políticas comerciales (cultivos alimentarios nacionales), importaciones/exportaciones (cultivos comerciales), aranceles;
- controles del mercadeo;
- suministro de insumos y equipos agrícolas;
- cambios en el papel del gobierno y grado de intervención;
- política gubernamental en tenencia de tierras;
- descentralización de los servicios públicos de apoyo a la agricultura;
- tributación de los insumos agrícolas (fertilizantes, semillas, productos
químicos, maquinaria agrícola, repuestos).
Anexo 2: Metodología de Diagnóstico
Módulos para analizar la política de financiación agrícola
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Page 70 (1,1)
2. Análisis del sector agrícola
Reseña del sector agrícola
•
La situación actual y las reformas recientes del sector agrícola (eliminación de las entidades paraestatales y surgimiento de los nuevos
actores del sector privado); participación en actividades crediticias
(datos cuantitativos); grado de liberalización del mercado, por ej.,
pasar de un sistema en que hay sólo un canal de comercialización a
otro en que predomina un entorno competitivo.
Identificación del papel que tienen los principales grupos de
interés/grupos de presión/grupos de afectados y su respectiva participación en la formulación y ejecución de la política agraria atinente a la financiación agrícola
70
Entre las preocupaciones comunes de los principales grupos de interesados
están las siguientes:
•
•
•
•
•
Las medidas de gestión/mitigación de riesgos (en el sector público/privado);
Cómo librarse de las interferencias políticas;
La dotación de servicios de apoyo financiero y no financiero;
El enlace entre los servicios de apoyo financiero y no financiero.
Ministerios de Agricultura, Industria y Comercio:
- el papel que cumplen en el proceso de definición de la política de
financiación agrícola (si lo tienen);
- la estructura orgánica y la cadena de la toma de decisiones;
- el actual marco para la política en el sector agrícola (¿existe un plan
de desarrollo o de inversiones para este sector?);
- la política frente a las instituciones agrícolas dependientes del estado
(abastecimiento de insumos);
- capacidad para proporcionar servicios de apoyo eficaces (por ej.,
conocimientos técnicos y recursos suficientes), conocimientos especializados en financiación agrícola por parte del personal;
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Page 71 (1,1)
- existencia de sistemas eficaces de información sobre mercadeo de
productos agrícolas;
- medidas de ayuda humanitaria en caso de un desastre natural;
- disposiciones sobre (a) un plan de seguros de cosechas y (b) tenencia
y registro de tierras.
•
Servicio de extensión:
- público/privado;
- su desempeño y el papel que desempeña (si es que lo tiene) con
respecto al crédito agrícola.
•
Entidades paraestatales:
- medidas adoptadas para su privatización;
- estructura orgánica y sistema de gestión.
•
Asociaciones de agricultores y de mujeres y grupos de presión:
- ¿ a qué grupos o categorías de agricultores representan?
•
Cooperativas agrícolas y Cámara de Comercio:
- Estructura orgánica y sistema de gestión;
- ¿tienen interés en transformarse en instituciones financieras legalizadas?
•
Agroindustrias, programas para productores agrícolas externos,
proveedores de insumos (públicos y privados):
- estructura de la propiedad
Marco regulatorio
•
•
La legislación existente y su impacto sobre el sector agrícola – leyes,
reglamentos, factores que gravitan sobre la rentabilidad del agricultor
(por ej. : la magnitud de los tributos que se están imponiendo al sector
agrícola)
¿En qué medida los servicios públicos y privados están obligados por
la reglamentación vigente a proporcionar servicios financieros y no
financieros al sector agrícola?
Anexo 2: Metodología de Diagnóstico
Módulos para analizar la política de financiación agrícola
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23-02-2000 16:51
•
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La política fiscal en tenencia de tierras (legislación en reforma agraria);
la certificación de los derechos de propiedad; la hipoteca de la tierra
que exigen los bancos como garantía.
3. Ámbito institucional (grupo de control/referencia)
El papel y la participación en la toma de decisiones
•
•
•
72
La legislación existente y su impacto sobre el sector agrícola – leyes,
reglamentos, factores que gravitan sobre la rentabilidad del agricultor
(por ej. : la magnitud de los tributos que se están imponiendo al sector
agrícola)
¿En qué medida los servicios públicos y privados están obligados por
la reglamentación vigente a proporcionar servicios financieros y no
financieros al sector agrícola?
La política fiscal en tenencia de tierras (legislación en reforma agraria);
la certificación de los derechos de propiedad; la hipoteca de la tierra
que exigen los bancos como garantía.
El efecto y el desempeño de la política en el ámbito institucional
•
•
•
•
•
•
•
El desempeño de las instituciones gubernamentales en lo que respecta
a proporcionar los conocimientos especializados y los recursos necesarios (financieros y no financieros).
En qué medida se produce un diálogo acerca de la política y un flujo
de información respecto a ellas (acopio y uso de la información).
Incentivos estatales para garantizar la provisión oportuna y confiable
de servicios de apoyo financiero y no financiero a los agricultores.
Un entorno favorable, por ej. para que las cooperativas agrícolas
puedan transformarse en instituciones financieras formales.
Acceso a mecanismos de refinanciación.
Acceso a programas de capacitación (gerencia y personal general).
Lagunas que se han identificado en el marco de la política.
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4. Relación con el nivel predial (como grupo de referencia)
El papel y la participación de los agricultores en el proceso de
toma de decisiones
•
•
Hasta qué punto están representados los agricultores en el diálogo
sobre políticas: su papel y participación en el proceso de toma de decisiones a nivel predial (pequeños agricultores, mujeres, grupos de
autoayuda, agricultores emergentes y agricultores comerciales, líderes
de opinión en el ámbito rural);
Flujos de información de doble vía.
El desempeño de los instrumentos y medidas de política y sus efectos sobre los agricultores
•
•
•
•
•
Rentabilidad de la producción agrícola
Acceso de los agricultores a tecnologías que aumentan los rendimientos y los precios
Capacidad de administración predial (capacidad de reembolso) / de
manejo del riesgo
Disponibilidad y acceso a servicios de apoyo financieros y no
financieros (¿son apropiados los servicios financieros que se suministran?)
Nivel de educación / existencia de programas de capacitación en
administración rural.
Annex 2: Diagnostic Methodology
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MÓDULO 3: LA
POLÍTICA DEL SECTOR FINANCIERO RELACIONADA CON LA FINANCIACIÓN AGRÍCOLA
1. Relación con el nivel macro (vínculo con el Módulo 1)
Identificación de los formuladores de políticas y de los actores en
el campo de la política de financiación agrícola
Ministerio de Finanzas, Banco Central, Ministerio de Agricultura, etc.
Identificar los objetivos de la política
•
•
•
•
74
Promoción del sector privado;
Compromiso con el mercado, con la población destinataria;
Vínculos, conflictos con la política para el sector agrícola;
Etc.
Identificar las medidas e instrumentos de política
•
•
•
•
•
Referirse al ajuste estructural que se examina en el Módulo 1;
Cambios en el marco legislativo;
Nuevas instituciones (por ej. instituciones vértices);
Cambios en la estructura orgánica de los procedimientos para adoptar
decisiones;
Etc.
2. Análisis del sector financiero
Identificación del papel de los principales grupos de afectados, de
interesados o de presión y su respectiva participación en la formulación y aplicación de la política de financiación agrícola
•
Preocupaciones comunes de los principales actores:
- Grado de interferencia en la política;
- Gestión del riesgo;
- Cobertura del sector agrícola.
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•
Instituciones gubernamentales (Ministerio de Finanzas, entre otros);
- Política con respecto al desempeño eficiente de las instituciones
financieras en el campo de la financiación agrícola;
- Estructura orgánica del proceso de adopción de decisiones en materia
de política;
- La política respecto a las instituciones estatales de financiación agrícola;
- La política relacionada con las ONG y las Cooperativas, respectivamente y su formalización o vinculación con el mercado financiero
formal, el acceso a los mecanismos de refinanciación, la capacitación
y la asistencia.;
- La competencia técnica en financiación agrícola
•
El papel del Banco Central:
- El papel de los bancos centrales (tareas, reformas);
- El grado de independencia o de interferencia en materia de política;
- Base informativa sobre el sector de financiación agrícola utilizada
para adoptar decisiones relativas a la política;
- Conocimientos especializados en financiación agrícola que tiene el
personal;
- Estructura orgánica del proceso de toma de decisiones en cuanto a la
política.
•
Autoridad supervisora de la banca:
- Relación con el banco central;
- Objetivos, medidas respecto a las instituciones financieras que operan en el campo de la financiación agrícola;
- Cobertura de la supervisión;
- Criterios para evaluar el desempeño de las instituciones financieras
en el ámbito rural;
- Mecanismos para evaluar el cumplimiento de la legislación pertinente;
- Conocimientos especializados en financiación agrícola que tiene el
personal;
Annex 2: Diagnostic Methodology
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76
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•
Instituciones vértices 9:
- Instituciones vértices: seguros a los préstamos y depósitos, servicios
de garantía a los créditos, oficinas de información sobre riesgos,
instituciones de capacitación, etc. (véase también el módulo 2);
- Medidas y servicios con relación a las instituciones financieras en el
campo de la financiación agrícola (por ej., refinanciación, capacitación);
- Estructura orgánica, propiedad y sistema administrativo;
- Criterios para evaluar el desempeño de las instituciones financieras
en el ámbito rural.
•
Otros grupos de intereses o de presión:
- Influencia de las instituciones no financieras, sean públicas o privadas, en las decisiones sobre políticas agrícolas, por ej., los productores comerciales de ciertos productos como grupo de presión
respecto a políticas;
- (véase también el módulo 2).
•
El papel de los donantes internacionales:
- Participación en la política de financiación rural;
- Programas en el campo de la financiación agrícola: visión, medidas,
procedimientos;
- Formación de redes de donantes en el campo de la financiación agrícola, posiciones contrapuestas, etc.
Marco regulatorio para las transacciones financieras
9
•
Marco legislativo atinente a la financiación agrícola:
(por ej., legislación privada, ley bancaria, legislación para el mercado
de capitales, legislación sobre cooperativas);
•
Temas críticos seleccionados atinentes a la financiación agrícola:
- Legislación sobre propiedad, tenencia de tierras y protección del
acreedor;
(contratos informales e implícitos);
VÉRTICE: Una institución que proporciona servicios bancarios a otras instituciones
financieras. Este término se suele emplear cuando las agencias canalizan fondos hacia
los países en desarrollo a través de tales instituciones financieras.
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•
Controles o límites para los créditos;
Exigencias respecto al capital y a las reservas;
Estándares relativos a la concesión de licencias;
Exigencias de capital;
Seguro para los depósitos;
Legislación contra la usura;
Otros.
Cambios recientes en el marco regulatorio:
- Razones de las reformas;
- Actores del sector financiero a que han estado dirigidos estos cambios, y si han resultado favorecidos o no con el marco regulatorio y
sus reformas.
3. El ámbito institucional (como un grupo de referencia)
El papel y la participación en la adopción de decisiones en materia
de política
Tipos representativos de instituciones financieras que ofrecen servicios de
financiación agrícola: bancos comerciales, bancos estatales, ONG (reconocidas) sea financieras o no financieras, cooperativas financieras o no, otras
instituciones financieras informales o semi informales (por ej. las
Asociaciones rotatorias de ahorro y crédito, [ROSCA]), empresas de
mercadeo y suministro de insumos agrícolas, etc.:
- Forma de participar en la adopción de decisiones;
- plataformas de diálogo existentes;
- necesidad de mayor participación en las decisiones respecto a la política;
- influencia de los donantes sobre las instituciones financieras;
- la percepción de los actores acerca de su papel en la adopción de la
política, su principal interés.
Anexo 2: Metodología de Diagnóstico
Módulos para analizar la política de financiación agrícola
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Efecto y desempeño de la política en el ámbito institucional
- Compromiso e incentivos para la sostenibilidad, orientación hacia el
grupo destinatario y cobertura de la financiación agrícola, formalización;
- independencia de la interferencia política o guberrnamental;
- acceso a mecanismos de refinanciación;
- acceso a programas de capacitación, tanto para el personal directivo
como de servicios generales;
- brechas que se han identificado en el marco de la política desde el punto
de vista institucional;
- sistema de entrega e intercambio de información;
- desempeño de la plataforma de diálogo sobre la política
4. Relación con el ámbito predial (como grupo de referencia)
El papel y la participación en la adopción de decisiones sobre la
política
78
Representantes en el ámbito predial: pequeños agricultores (sin tierras),
mujeres, grupos de autoayuda, agricultores comerciales, líderes rurales:
- Forma y grado de participación en la adopción de decisiones sobre la
política;
- plataformas de diálogo existentes;
- necesidad de mayor participación en las decisiones respecto a la política.
El desempeño de los instrumentos y medidas de política y su efecto
sobre los agricultores
•
•
•
•
•
Los cambios en el acceso a servicios financieros;
Determinar si los servicios financieros son apropiados o no;
El desempeño de las plataformas de diálogo acerca de la política;
Los cambios en el acceso a los mecanismos de apoyo financiero;
Los cambios en el acceso a programas de capacitación;
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