1. Educación

Casi derechos. De cómo los solicitantes de asilo en Argentina y México han gozado de la
protección del estado”
Cicogna, María Paula A.
“Él camina contra el dolor de su tierra.
Dolido, pero erguido. Como ella”.
Eduardo Galeano
INTRODUCCIÓN
Los refugiados, en cualquier país del mundo donde se les conceda asilo, además de portar
ese título, primero son seres humanos, y por lo tanto, aunque suene un tanto obvio (claro que no
lo es para las administraciones de los países de asilo), pueden gozar de todos los derechos
codificados en los tratados internacionales vigentes en cada país.
Los derechos humanos son, sencillamente, determinadas situaciones favorables para el ser
humano como tal, que se suponen derivadas de su intrínseca dignidad y necesarias para el
desarrollo pleno de su personalidad, y que, por lo tanto, se reclaman como derechos
fundamentales, frente a todos los demás hombres y, de modo especial, frente al Estado y el poder
(Piza Escalante, 1984).
La adopción de normas constitucionales o de tratados internacionales que consagran
derechos económicos, sociales y culturales generan obligaciones concretas al Estado; que,
asumiendo sus particularidades, muchas de estas obligaciones resultan exigibles judicialmente.
Desde el esquema interpretativo creado por Van Hoof, consistente en el señalamiento de
“niveles” de obligaciones estatales que caracterizarían el complejo que identifica a cada derecho
(independientemente de su adscripción al conjunto de derechos civiles y políticos o al de
derechos económicos, sociales y culturales), podrían discernirse cuatro “niveles” de obligaciones:
una obligación de respetar, una obligación de proteger, una obligación de garantizar y una
obligación de promover el derecho en cuestión. La obligación estatal de proteger el derecho
incluye el deber de prevenir que las personas resulten de una u otra manera privadas de sus
recursos básicos para satisfacer sus necesidades de alimentación, el acceso a la tierra, al agua, al
mercado, al trabajo (Abramovich y Courtis, 1997).
Asimismo, la aplicación de las normas de derechos humanos debe hacerse a la luz del
principio de no discriminación, el que, a su vez que es un derecho en si mismo, es una condición
de ejercicio de todos los derechos protegidos. La noción misma de derechos humanos comprende
las nociones de igualdad y la de no discriminación (Pinto, 1997).
ARGENTINA
La figura de “refugiado” fue creada especialmente para todas las personas que debieron
huir de sus países de origen antes y durante la Segunda Guerra Mundial. Esta definición se
amplió años más tarde para toda aquella víctima de la violencia por conflictos armados, guerras
civiles, y, en general, por la violación masiva y sistemática de los derechos humanos y que no
pudieran contar con la protección de su país de origen, y por ello debieran buscar que otro estado
se la brinde, y lo más importante, que ese estado se comprometiera a no devolverlo a su país
hasta que la situación se “normalizara”1.
Argentina, junto con Brasil y Ecuador, son los países latinoamericanos que albergan los
índices más altos de refugiados y solicitantes de asilo en los últimos 5 años. Los datos más
recientes arrojados por el C.E.PA.RE. (Comité para la Elegibilidad de los Refugiados) mostraron
que desde el año 1985, año de creación de ese órgano, hasta el año 2004, 9.238 personas
solicitaron asilo en Argentina y 2.393 obtuvieron el estatuto de refugiado2. Durante esos 20 años,
los solicitantes provinieron de 57 países diferentes, de los cuales se destacan, por la gran
afluencia de personas que llegaron a Argentina, unos 12 países: Perú, Cuba, Chile, Armenia,
Sierra Leona, Senegal, Liberia, Argelia, Colombia, Pakistán, Nigeria e India. Hay que considerar
que el 26% de los solicitantes no aún sido identificados aún, por lo que estas cifras pueden
variar3.
Argentina en la década del ’90 atravesó cambios sociopolíticos, económicos y culturales.
Se llevaron a cabo una serie de reformas políticas, económicas y sociales de carácter neoliberal
cuyo objetivo explícito era transformar el modo de funcionamiento de la economía interna y
lograr una mayor inserción en los procesos de la nueva economía internacional (Sidicaro, 2001).
1
Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, Art.33
Fuente: C.E.PA.RE. 2004
3
Ïdem
2
1
Estos hechos repercutieron en la llegada de una significativa afluencia de solicitantes desde
distintos continentes: desde América Latina, peruanos y cubanos; desde África, personas
provenientes de Sierra Leona, Senegal y Liberia; y desde Asia, armenios. La “prosperidad
económica que se estaba viviendo fue un factor decisivo de atracción hacia este país y, además,
porque Argentina es un lugar tranquilo donde no hay guerras y se puede vivir en paz” (Entrevista
a N., 2004).
1. INSTITUCIONES
El Estado Nacional en 1961 se adhirió, por Ley 15.869 y 23.160, a la Convención sobre el
Estatuto de los Refugiados de 1951 (de aquí en adelante “la Convención”) y en 1967, por Ley
17.468, al Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados de 1967 (desde ahora “el Protocolo”).
La Convención y el Protocolo obligan a los Estados que son parte a determinar la
condición de refugiado de la persona que solicita la protección, según los
“criterios para
determinar la condición de refugiado” enunciados en un manual de procedimientos publicado por
ACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados) en 1979, que son
fundamentalmente una explicación de la definición del término “refugiado” que figura en los
instrumentos internacionales.
La Convención fue creada para proteger a las personas que poseyeran un “fundado temor
a ser perseguidas por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo
social u opiniones políticas como resultado de los acontecimientos ocurridos antes del 1° de
enero de 1951”4 y a todas aquellas que hubieran sido reconocidas por la normativa vigente
anterior a esa fecha.
Otro de las iniciativas tomadas por el Estado Nacional fue la de crear el C.E.PA.RE5.
Luego de 24 años desde la adhesión al instrumento internacional que obliga al Estado Nacional a
acoger a todo aquel que solicite asilo y no devolverlo a su país de origen donde corre peligro de
muerte, aquél creó un órgano que aplicara y ejecutara la Convención y el Protocolo. Le otorgó
funciones específicas, como el estudio de los casos de los refugiados que se fueran presentando
ante ese órgano, y la principal, la atención en sus oficinas a solicitantes y refugiados, desde la
4
5
Convención sobre el Estatuto de los Refugiados. Capítulo I, artículo 1, inciso 2).
Decreto 464/85, del 11 de marzo de 1985
2
primera entrevista donde el solicitante expone sus razones para pedir refugio hasta la resolución
del caso. Fue creado en el ámbito del Ministerio del Interior y depende de la Dirección de
Asuntos Jurídicos de la Dirección Nacional de Migraciones.
Luego de que la persona es reconocida como refugiada (y esto puede tardar de uno a siete
años), obtiene una Radicación Temporaria, la cual la habilita para permanecer en el territorio
argentino por el término de tres años, y luego puede de esta manera iniciar el trámite de
obtención de DNI para extranjero ante el Registro Nacional de las Personas. Por lo tanto, hasta
que su situación se resuelva su constancia de residencia en el país es el Certificado de
Permanencia Precaria de Peticionante de Refugio (“la Precaria”). Son detenidos por las Fuerzas
de Seguridad, o no pueden acceder a la atención en los centros de salud o no son admitidos en las
escuelas.
2.DERECHOS
En el Estatuto del ACNUR se especifica que la asimilación de los refugiados a nuevas
comunidades nacionales puede ser una solución. De conformidad con la Convención de 1951, los
Estados deben facilitar, en la medida de lo posible, la asimilación y naturalización de los
refugiados.
El Estado argentino, tal como lo establece en el Preámbulo de su Carta Magna, le brinda
el mismo acceso, que el gozan sus ciudadanos, a los derechos civiles, sociales y culturales a todo
aquel que quiera habitar el suelo argentino, o en este caso, al que no le quede otra opción y deba
establecerse en el país por un tiempo. También, los solicitantes y refugiados están amparados por
los tratados de derechos humanos de los que Argentina es signataria, y aquellos que tienen
jerarquía superior a las leyes por haber sido incorporados al inc.22 del art 75 de la Constitución
Nacional; como así también por los derechos adquiridos, enumerados en la Convención, por el
solo hecho de haber solicitado asilo.
Pero el desconocimiento de las autoridades o funcionarios públicos acerca de quién es un
refugiado y por qué, hacen que el acceso a los servicios que sí tienen derecho a usufructuar los
solicitantes y refugiados a veces sean vedados por la falta de presentación del DNI. Sólo pueden
obtenerlo una vez que se les otorga el estatuto de Refugiado (trámite que puede insumir, en
promedio, 3 a 5 años), y el trámite para la obtención del DNI demora, mínimo, 6 u 8 meses
3
(Maglitto, 1998). Claro que mientras poseen un documento que los identifica, la “Precaria”, que
es un certificado que posee cualquier persona que tramite su permiso de residencia, sea como
refugiado o como migrante. Con ella pueden acceder a solicitar la Clave de Identificación Única
Laboral (C.U.I.L.) para acceder a un empleo legal, pueden usufructuar la atención médica de
cualquier centro de salud público, y pueden concurrir a la escuela primario y secundaria.
El gran problema es que la mayoría de los empleadores, o el personal que atiende en los
hospitales o en las escuelas, no la reconocen como un documento idóneo. Y, en la mayoría de los
trabajos, como no se le puede abrir una cuenta bancaria porque no posee el Documento Nacional
de Identidad (D.N.I.) y no se le puede expedir tarjeta de débito o de crédito, se les niega la
oportunidad de ser empleado (Entrevista a L., 2004).
El Gobierno Nacional no procesa en tiempo y forma todas las demandas que provienen de
la sociedad civil (sumado a la falta de voluntad política acerca de esta problemática), y se ve
desbordado haciendo que los menos favorecidos, donde se halla la mayoría de los solicitantes de
asilo y refugiados, padezcan las mismas carencias y atraviesen una situación de vulnerabilidad, la
que les cuesta bastante vencer.
I. Salud
El Plan de Médicos de Cabecera de la Ciudad de Buenos Aires (plan gratuito y abierto a
los que viven en la ciudad de Buenos Aires) se ocupa de la atención primaria de la salud de los
refugiados que habitan en la Capital. Las personas que se adhieren a este Plan, pueden elegir su
médico clínico, ginecólogo y su pediatra de una cartilla de profesionales del hospital de su barrio,
que en vez de atenderlos en el hospital, los atenderán en sus consultorios privados. Para atención
más especializada, los refugiados están referidos por su Médico de Cabecera a un hospital
público.
El Centro Etnopsiquiátrico de Buenos Aires (CEBA) y el Centro de Salud Mental N° 3
Dr. A. Ameghino prestan sus servicios de forma gratuita, para dar contención y orientación
psicológica a refugiados procedentes de diferentes partes del mundo. Se procura atenuar las
secuelas psíquicas derivadas de las dramáticas circunstancias vividas por ellos, tratando a la vez,
de aliviar el impacto generado por la colisión entre culturas. También investiga la problemática
etnopsiquiátrica del refugiado.
4
II. Vivienda
Desde 1997, gracias a un proyecto realizado por la Asociación Civil Madre Tierra, 18
familias refugiadas peruanas y paquistaníes han tenido la oportunidad de vivir con familias
locales y de participar en proyectos comunitarios. En 1999, el ACNUR y la Fundación Comisión
Católica Argentina de Migraciones (FCCAM) firmaron un acuerdo de cooperación con la
asociación para que se continúe asegurando el acceso de los refugiados al programa.
Madre Tierra, comenzó sus actividades en 1985, como una iniciativa emprendida por
Caritas en respuesta a las precarias condiciones de vida experimentadas por comunidades locales
y de inmigrantes en las áreas menos favorecidas de Buenos Aires. El trabajo consiste en facilitar
el acceso de las familias en emergencia habitacional al terreno propio, gracias a la modalidad de
"lotes de servicios": Madre Tierra consigue la tierra, realiza la urbanización básica (servicios de
calles, zanjeo, agua potable, electricidad, pozos cloacales) y capacita a las familias para la
autoconstrucción de la vivienda definitiva. Asimismo acompaña a las familias a través del
proceso completo de construcción, instalación y capacita a los grupos para desarrollar la vida
comunitaria, enriqueciéndola con grupos de trabajo participativo vinculados al autodesarrollo del
barrio. Está financiada por la Iglesia Católica Alemana y la Unión Europea.
Las familias refugiadas que participan en el programa son enviadas por la FCCAM.
Madre Tierra brinda a los refugiados la oportunidad de trasladarse a las áreas proporcionadas por
la asociación. De esta manera las familias pueden relacionarse y comenzar a planificar una vida
comunal. Tienen cuatro meses para mudarse a los terrenos y comenzar el proceso de
construcción, que no debe extenderse a más de siete u ocho meses. Cada familia necesita
construir como mínimo un ambiente para la vivienda, de por lo menos 40 m2, y luego tiene la
posibilidad de expandirla hasta cinco habitaciones.
Además de resolver los problemas de vivienda experimentados por los refugiados en
Argentina, el programa ha acelerado el proceso de integración para muchos refugiados. Han
participado en talleres de empleo, centros comunitarios de alimentación y una cantidad de
actividades comunales (FCCAM, 2003).
III. Educación
a. Primaria
Si bien las escuelas públicas son gratuitas, ACNUR y la FCCAM prestan una ayuda
5
básica a los niños para la compra de material escolar necesario (textos, guardapolvos, calzado y
útiles escolares). A solicitud de la FCCAM, para aquellos alumnos cuya situación económica
impedía el pago del comedor escolar, las escuelas concedieron la eximición del pago. Asimismo,
la cooperadora escolar no cobró sus cuotas en algunos casos, e incluso donó libros de texto.
b. Secundaria
Algunos estudiantes reciben ayuda para gastos de escolaridad por medio de una beca de
asistencia. Se evalúa su desempeño en la escuela, como así también la situación económica y
laboral de su familia. El pago de la matrícula anual fue asumida por el ACNUR y la FCCAM.
c. Universitaria
A pedido de un grupo de jóvenes peruanos en diciembre de 2003, el Rector de la
Universidad de Buenos Aires les ha concedido la oportunidad, haciéndola extensiva a todos los
extranjeros, incluidos los solicitantes de refugio, de poder anotarse a realizar las primeras
materias de cualquier carrera que dicte esa universidad sin presentar el DNI, requisito
inexcusable antes de ese reclamo.
d. Aprendizaje del idioma español
En las escuelas públicas para adultos existen clases de español para extranjeros.
Asimismo, desde 1994, se dictan en la Argentina cursos de español para refugiados y solicitantes
de asilo a partir de un convenio firmado entre el ACNUR, la FCCAM y la Facultad de Filosofía y
Letras de la Universidad de Buenos Aires (UBA). La organización de este programa y el dictado
de las clases están a cargo del Laboratorio de Idiomas que depende de dicha Facultad.
Este programa está destinado a la población refugiada que no tiene el idioma español
como lengua materna. Consta de dos cursos que cubren lo que se denomina supervivencia
lingüística, es decir, interactuar en la vida cotidiana, hacer trámites, interpretar los códigos de la
ciudad y manejarse en ella y con sus habitantes. Cada uno de estos cursos tiene una duración de
doce semanas y se dictan ininterrumpidamente a lo largo del año para poder responder a la
llegada constante de los solicitantes de refugio, que por definición no puede ser planificada. Por
esta misma causa, se brinda, además, un curso de nivelación, cuya duración oscila alrededor de
las dos semanas, al cual asisten los solicitantes que llegan en medio del dictado de los cursos y
6
que tiene como objetivo brindarles los conocimientos indispensables para que puedan
incorporarse a los cursos en funcionamiento.
El programa se completa con un sistema de becas, otorgadas en forma conjunta por la
UBA y el ACNUR para que aquellos estudiantes que hayan aprobado la etapa elemental con
asistencia regular y que puedan desempeñarse satisfactoriamente en un contexto más formalizado
de enseñanza, continúen estudiando español en el Laboratorio de Idiomas.
Las clases son multiculturales y plurilingües, es decir, conviven en ellas alumnos de
diferentes lenguas maternas, nacionalidades y etnias (Sierra Leona, Liberia, Nigeria, Angola,
Argelia, Ghana, Senegal, Malí, Pakistán, India, Bangladesh, Haití, Armenia, Kirguizistán). Por
otra parte, los estudiantes presentan diferentes experiencias de escolarización: los grupos están
formados por personas que no han accedido a la educación formal, analfabetos en su propia
lengua, autodidactas, egresados del nivel medio y graduados universitarios. Fueron otorgadas
becas por la FCCAM para acceder a los niveles superiores.
IV. Trabajo
a. Capacitación Laboral
Tienen derecho a acceder a cualquier escuela de formación profesional y capacitación
para adultos. Aquellos que no disponen de la capacitación necesaria para obtener un empleo
remunerado, pueden encontrar una salida asistiendo a distintos grupos de capacitación en los
sindicatos de Empleados de Comercio, Unión Obrera de la Construcción de la República
Argentina (UOCRA), Sindicato Único de Trabajadores de Edificios de Renta y Horizontal
(SUTHER), y mecánica, electricidad y electrónica del automóvil (SMATA). Los refugiados
deben presentar un certificado de conocimiento del idioma español para poder acceder a estos
cursos.
V. Microemprendimientos
ACNUR y la FCCAM apoyan el inicio de microproyectos propuestos por los propios
refugiados. Este apoyo consiste en la compra de máquinas de coser, artesanías, elementos para
plomería, gasista, serigrafía, taller mecánico, electricidad, máquina de escribir sistema Braille.
7
VI. Oficina de Empleo
Asesorados por la unidad de intermediación Laboral / Ministerio de Trabajo, la FCCAM
formalizó una oficina de empleo exclusiva para refugiados, insertándose en una red regional para
detectar oportunidades de empleo y/o inserción laboral. La mayoría de las veces se trata de
trabajos esporádicos (ACNUR, 2004).
VII. Alimentación
Algunos solicitantes y refugiados son beneficiados por la cajas de alimentos que entrega
la Dirección General de Política Alimentaria, dependiente de la Secretaría de Desarrollo Social
del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (Entrevista a O., 2005).
En la experiencia de una persona proveniente de Kosovo, le fue proporcionado albergue
por medio del programa "Sin techo", implementado por el Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires (G.C.B.A.). Iba al Hospital Argerich cuando estaba enfermo, y pudo conseguir trabajo a
través de personas que conoció una vez asentado en el país. Pero destacó que en cuando iba a
alguna dependencia pública para ser atendido y decía que era refugiado, si no iba acompañado
por alguien que manejara el idioma, lo maltrataban (Entrevista a B., 2001)
MÉXICO
1. REFUGIADOS GUATEMALTECOS EN LA FRONTERA SUR: 1980-1996
La presencia de los guatemaltecos en México se explica en el contexto de la crisis
económica, política social y militar de Centroamérica en los años ochenta, que generó el
desplazamiento de más de un millón de personas, tanto al interior de los países como hacia el
exterior. Particularmente en Guatemala, tras el golpe de Estado que colocó en el gobierno al
general Efraín Ríos Montt en marzo de 1982, se instauró una doctrina de seguridad nacional que
se tipifica como terrorismo de Estado. El resultado fue que más de 100.000 personas de origen
guatemalteco llegaron a México y fueron recibidas gracias a la tradicional política mexicana de
respeto al derecho de asilo y refugio.
El conflicto social y político opuso al Estado guatemalteco, en manos de una dictadura
militar, a la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG), integrada por cuatro
8
organizaciones guerrilleras: el Ejército Guatemalteco de los Pobres (EGP), las Fuerzas Armadas
Rebeldes (FAR), el Partido Guatemalteco del Trabajo (PGT), y la Organización Revolucionaria
del Pueblo en Armas (ORPA), cuya presencia era más notable en áreas rurales del país. Estas
zonas, en donde los pobladores era, y son todavía descendientes de los originarios, algunos de
ellos de las etnias Quiché, Cakchiquel, Ixil, Jacalteca, Mam, Kanjobal y Chuj (Pinto, 1994),
conocieron varios procesos simultáneos de transformación desde la década de los cuarenta. En
respuesta a la insurgencia, el estado guatemalteco desarrolló una estrategia de contrainsurgencia,
cuyos efectos más inmediatos y profundos fueron los desplazamientos de población. Estos
movimientos se caracterizaron por dos modalidades. La primera tomó la forma de flujos que se
dispersaron en el territorio guatemalteco; la población huyó de manera individual o familiar hacia
la capital del país, o colectivamente hacia zonas muy alejadas en la selva, formando las
Comunidades de Poblaciones en Resistencia (CPR), en las cuales surgió una organización social
y política muy particular. La segunda se realizó en pequeños grupos o en comunidades
completas. Estos grupos cruzaron la frontera entre Guatemala y México para instalarse del otro
lado de la línea, en busca de seguridad, formando los campamentos de refugiados guatemaltecos
en el Estado de Chiapas (Kauffer, 2000).
2. LA LLEGADA
La frontera sur de México es un espacio territorial de convergencia de diversos flujos
migratorios internacionales, destacando los siguientes: 1. los trabajadores agrícolas estacionales
que se dirigen principalmente a Chiapas. Los registros más recientes de las autoridades
migratorias permiten hablar de entre 50.000 y 75.000 ingresos anuales documentados (que
pueden incluir entradas múltiples), a la cual deberán adicionársele los ingresos no documentados,
que son difíciles de cuantificar; 2. los refugiados guatemaltecos, y 3. los transmigrantes (Castillo,
2000).
En 1981, en la zona fronteriza sur de México lindante con Guatemala, en el estado de
Chiapas (ver mapa), se inició el arribo de guatemaltecos que, en marzo de 1982, tomó
características extraordinarias por la gran afluencia de personas que escapaban de su lugar de
origen, y se detuvo hacia finales de 1984. Otros guatemaltecos que ingresaron al país llegaron
hasta los centros urbanos de varias regiones, adquiriendo la característica de migrantes
9
económicos.
Estados de México donde se asentaron los refugiados guatemaltecos (1980-1995)
Fuente: diseño propio en base a datos de la Enciclopedia Espasa Óptima, 1998
Cuando los primeros refugiados guatemaltecos llegaron a México el 11 de mayo de 1981,
al Ejido Arroyo Negro en Campeche, se desató un proceso que aún perdura hasta nuestros días.
Este primer arribo de 470 refugiados, procedentes de La Caoba, era un síntoma claro del inicio de
un nuevo enfoque en la guerra anti insurreccional guatemalteca: tierra arrasada. Cuando
comenzaron a llegar guatemaltecos a México en grandes números, miles de ellos fueron
expulsados de inmediato. Sin embargo, tras una serie de protestas internacionales, el gobierno
mexicano estableció un proceso de registro para los refugiados guatemaltecos y permitió que se
quedaran 46.000 de los más de 200.000 que entraron en el país entre 1981 y 1982.
10
Los refugiados guatemaltecos en México establecieron 31 asentamientos espontáneos a lo
largo de la frontera, pero no fue sino hasta 1984 cuando fueron instalados en asentamientos
asistidos en los estados de Campeche, Quintana Roo y Chiapas
En 1982, el ACNUR abrió su primera oficina en México. Muchos de los refugiados que
no estaban registrados habían llegado a diversas zonas de México a las que emigraban
tradicionalmente los guatemaltecos en busca de trabajo, y donde les era más fácil mezclarse con
los trabajadores locales e inmigrantes. No menos de 50.000 se dirigieron a la capital, la Ciudad de
México, donde no tenían la opción de registrarse. Otros llegaron al país una vez que el gobierno
había concluido ya el proceso de registro. Todos los refugiados no registrados vivían bajo el
constante temor de ser expulsados. Los refugiados registrados en México fueron repartidos en
más de 50 campamentos situados en remotas zonas de selva del empobrecido estado de Chiapas,
que hace frontera con Guatemala. Las condiciones de vida en estos campamentos eran
sumamente precarias.
El grueso de los contingentes de indígenas quichés arribó al Campamento de Puerto Rico
al mismo tiempo que la devaluación de 1982 y su ya legendaria crisis de la deuda. Setenta mil
indígenas guatemaltecos, la mayoría de ellos mujeres y niños, dividieron las opiniones de las
autoridades en México. Después de largas negociaciones, se llegó a un consenso y se impuso el
sentido común: recibir a los refugiados, no en campamentos sino en asentamientos elegidos por
ellos mismos.
Para marzo de 1984, la Comisión Mexicana de Ayuda Refugiados (COMAR), organismo
del gobierno federal, reconocía la existencia de 92 campamentos localizados en los municipios
fronterizos del estado de Chiapas, con una población total de 46.000 refugiados guatemaltecos.
Esos asentamientos iban desde pequeños grupos de cinco familias, hasta el mayor con una
población de 4.000 habitantes. Más de 90% de los refugiados eran campesinos de la etnia mayaquiché.
A partir de 1984, el gobierno de México, consciente de las deficientes condiciones de los
campamentos, adoptó una política de trasladar a los refugiados desde Chiapas hasta nuevos
asentamientos situados en los estados de Campeche y Quintana Roo, en la península de Yucatán,
a donde finalmente fueron llevados alrededor de 18.000 refugiados. De los refugiados registrados
en Chiapas, unos 25.000 se resistieron al traslado a Campeche y Quintana Roo y se quedaron en
Chiapas. El gobierno de México persuadió a las ONG mexicanas de que prestasen asistencia a
11
estos refugiados. Los exiguos salarios que recibían por su trabajo y su falta de acceso a la tierra y
a los servicios sociales hicieron que las condiciones de vida para estos refugiados fueran
sumamente difíciles, y en 1987 varios abandonaron los campamentos, algunos de los cuales
regresaron a Guatemala. Sin embargo, la situación de la seguridad y las condiciones de vida para
los refugiados en Chiapas mejoraron un poco en los años siguientes (ACNUR, 2001).
Este reubicación fue decidido por el gobierno mexicano de manera unilateral. Este
traslado tenía como finalidad solucionar el problema de seguridad vinculado con la presencia de
refugiados en la zona fronteriza de Chiapas, en la cual la presión sobre la tierra y la presencia de
organizaciones sociales activas eran elementos adicionales para considerar a esta presencia como
incompatible con las condiciones locales. Además, la propuesta de las autoridades mexicanas
incluía el acceso a servicios, a tierras y a programas de desarrollo en los nuevos estados de
asentamiento. Entre los 45.000 refugiados registrados en 1984 en el Estado de Chiapas,
solamente la mitad llegó a la península de Yucatán, aunque muchos de ellos fueron llevados de
manera no siempre voluntaria. Los demás se opusieron al programa de reubicación, y mientras la
mayoría se quedó en los asentamientos de Chiapas, un número no cuantificado se dispersó en la
selva de la zona de Marqués de Comillas en Chiapas y otra cantidad desconocida regresó a
Guatemala (Kauffer, 2000).
Por otra parte, también ese año comenzó el proceso de repatriación, primero de manera
espontánea entre los miles de desplazados por la guerra y luego bajo la tutela del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y con apoyo de ambos
gobiernos. Según documentos del ACNUR, unos 50.000 guatemaltecos, en su mayoría indígenas
de las etnias kanjobal, man y chuj, huyeron de su país entre 1982 y 1884, desplazados por la
guerra desatada al comenzar la década de 1960 (Pinto, 1994).
Para finales de 1985, cerca de 18.500 refugiados habían sido trasladados; 12.500, a dos
grandes asentamientos en el estado de Campeche, y 6.000, a otros dos, de Quintana Roo. El resto
de los refugiados permaneció en 64 campamentos del estado de Chiapas.
Los nuevos asentamientos se localizaron en terrenos nacionales y fueron planeados para
contar con viviendas familiares, terrenos para la producción agropecuaria, infraestructura básica
de agua potable, electricidad, caminos, clínicas, escuelas, mercados, iglesias, bodegas y canchas
deportivas. Todas las viviendas tuvieron el mismo tamaño y distribución, con dormitorios, cocina
y traspatio separados. El financiamiento estuvo a cargo del ACNUR.
12
3. POLÍTICAS
Después de las largas negociaciones de 1982, donde se decidió que sí se iba a recibir a
los refugiados, se diseñaron políticas que terminaron siendo enormemente benéficas, no sólo para
los refugiados, sino para poblaciones mexicanas de indígenas de la misma etnia que los
refugiados. Una en particular, la de respetar su integridad comunitaria, ayudó a establecer los
asentamientos por pueblos de origen, y así se logró mantener la unidad de mando tradicional
entre las comunidades, dándole a los refugiados un principio de auto-gobierno. Estas directrices
resultaron altamente eficaces para evitar la burocratización de las operaciones de auxilio médico,
alimentario y educativo. El magro presupuesto de la Comisión Mexicana de Refugiados no
hubiera permitido una presencia en cada uno de los asentamientos. Descansando en la
organización tradicional de las comunidades indígenas, en la que primaba la autoridad de los
ancianos, se permitió un sistema de auto-control de víveres y ayuda.
También, se acordó aceptar la presencia de las Naciones Unidas en la zona de conflicto.
En 1981 se firmó el Convenio de Sede entre el Gobierno de México y el Alto Comisionado de
Naciones Unidas para los Refugiados. Su presencia y su experiencia acumulada fueron parte
esencial del esfuerzo por descodificar el fenómeno y sistematizar la ayuda. Fueron testigos de
primera de la forma en que el problema de refugiados se convirtió en un fenómeno bajo control y
en el detonante de una nueva cultura de los derechos humanos (Monasterio, 2000).
4. DERECHOS
Las 3 categorías en las que México divide a los extranjeros (según los fines migratorios)
son: 1. no inmigrantes, 2. migrantes, y 3. residentes. El estatus “no inmigrantes” es concedido a
un extranjero que entra a México por un período temporario, no con el objetivo de residir en
México, sino como turista, visitante, ministro religioso, extranjero buscando asilo político,
estudiante, refugiado, visitante distinguido o corresponsal periodístico. Dentro de los extranjeros
con el estatus de “no immigrante”, deben registrarse aquellos que son: visitantes científicos,
ministros religiosos, asilados políticos, refugiados y estudiantes6 (Clark, 2004).
6
Esto es determinado por el l Manual TMI-E-38 de Procedimientos para la Immigración, referencia cruzada con el
Artículo 63 del Acta General de Población, Ley de Inmigración de México, nota supra 28, at IV-55.
13
Cuando llegaron los guatemaltecos a las comunidades de Chiapas a principios de los años
ochenta, no existía la figura del refugiado en el derecho mexicano. México no había firmado la
Convención ni el Protocolo, los principales instrumentos del derecho internacional en materia de
refugiados. Es a partir del año 1984, cuando México subscribió a la Declaración de Cartagena, la
cual proponía un concepto de refugiado más amplio que la Convención de Ginebra y más
adecuada a las circunstancias regionales. Sin embargo, fue hasta el año de 1990, que la figura del
refugiado fue integrada a la Ley General de Población, cuyo reglamento de aplicación se aprobó
dos años después. A pesar de la inserción del refugiado en el derecho positivo mexicano, los
refugiados guatemaltecos nunca recibieron el documento migratorio correspondiente. Sin
embargo, estas restricciones jurídicas no han impedido la asistencia y la protección, a través del
Alto Comisionado de Naciones Unidas para Refugiados (ACNUR) y de la Comisión Mexicana
de Ayuda a Refugiados (COMAR). Esta última fue creada en 1981 para atender los flujos
procedentes de Centroamérica, instancia que llegó a dedicarse totalmente a la población
guatemalteca asentada en el sureste mexicano y considerada como refugiada. En ausencia de
estatuto, el criterio de referencia aplicado a la población guatemalteca en Chiapas para otorgarle
la calidad de refugiada fue la pertenencia a un asentamiento llamado campamento y ubicado en
uno de los siete municipios fronterizos de acogida. Fuera de estos límites, las personas que
salieron de Guatemala por las mismas razones pero no pudieron o no quisieron asentarse en la
mencionada zona, no se beneficiaron de reconocimiento legal y tampoco de la asistencia
institucional. En la década de los noventa, algunos grupos de los refugiados llamados “dispersos”
se organizaron para lograr reconocimiento. Cabe recordar que, si la ausencia de un estatuto
jurídico definido para los refugiados guatemaltecos no ha representado un obstáculo para la
atención, este hecho sí ha significado para la vida cotidiana de las familias una severa limitación
a su libertad de movimiento y una dificultad para la búsqueda de fuentes de trabajo no
directamente cercanas a las comunidades de asentamiento. Esta situación desembocó en la
búsqueda de estrategias destinadas a rebasar estas limitaciones.
México ratificó la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 recién en el
año 2000 (OEA, 2001). Por lo tanto, los refugiados guatemaltecos eran, bajo la ley mexicana, “no
inmigrantes” y no podían exigir ninguno de los derechos que les correspondían de acuerdo a la
Convención. Eran refugiados “de facto”, pero no fueron reconocidos por el estado mexicano
hasta el año 2000.
14
I. Vivienda
A partir de 1984, el gobierno de México, en cooperación con el ACNUR y las ONGs,
proporcionó a los refugiados ya establecidos en Campeche y Quintana Roo tierras, alojamiento,
ayuda alimentaria y servicios sociales completos. Estos asentamientos tuvieron un gran éxito en
lo que a la autosuficiencia y la integración local de los refugiados respecta. La mayoría de los que
se trasladaron a ellos se quedaron de forma permanente y el gobierno mexicano les concedió
eventualmente la ciudadanía (ACNUR,2001).
II. Nacionalidad
La repatriación voluntaria, durante 1996, ha permitido que, cerca de 35.200 guatemaltecos
se hayan reincorporado a sus comunidades de origen en su país. Ello representa cerca del 50% de
la población refugiada que había ingresado a México 15 años atrás. En reconocimiento del interés
de las familias que desean integrarse a México, el gobierno mexicano ha ofrecido a los refugiados
guatemaltecos, que hayan contraído matrimonio con nacionales mexicanos, o que tengan hijos
nacidos en México, la opción de acogerse a la naturalización por la vía privilegiada. Algunos
otros han preferido permanecer en México en calidad de inmigrantes y, para el caso de lo que
esperan poder repatriarse, la calidad de no inmigrantes.
En 1996, el gobierno de México anunció la opción de la integración para los refugiados
asentados en los estados de Campeche y de Quintana Roo, en los cuales, según los datos de las
instituciones internacionales, la población refugiada guatemalteca había alcanzado la
autosuficiencia a través del plan multianual llevado a cabo entre 1989 y 1992, y financiado por la
Comunidad Económica Europea (CEE). Son muchos los factores explicativos relacionados con la
decisión de quedarse en México. En primer lugar, cabe recordar que la mayoría de la población
refugiada guatemalteca está actualmente compuesta por niños nacidos en México y, por lo tanto,
son mexicanos por nacimiento. Igualmente la situación económica y el acceso a servicios en
comunidades de México son bastante atractivas frente a las perspectivas que tienen las personas
que regresan a Guatemala. Para los hijos que desean estudiar y tener acceso a empleos más
remunerados, México representa una oportunidad que no se visualiza como realizable en
Guatemala. El recuerdo de la violencia en su país de origen constituye un elemento de rechazo;
cuando se considera la idea de regresar, el miedo sigue asociado al país de origen, y en contraste,
15
México es considerado como un ámbito tranquilo. Además, hay que considerar que muchos
guatemaltecos afirman que se acostumbraron a vivir en México y no tienen el deseo de volver a
reconstruir una casa, una comunidad, después de varios intentos frustrados por la migración
forzada (Lobato, 2003).
En 1998 se inició el fin del refugio guatemalteco a través del Programa de Integración
Definitiva, mediante el cual se otorgó la residencia definitiva o la nacionalidad mexicana a todos
los refugiados guatemaltecos que decidieron quedarse en nuestro país (Castillo, 2000).
III. Educación
La cobertura educativa incluye a toda la población escolar. Los refugiados gozan del
mismo nivel de bienestar que las poblaciones mexicanas vecinas. Con la llegada de los refugiados
guatemaltecos, el país no sólo se enriqueció con el aporte de los descendientes de los mayas. Su
irrupción súbita provocó dinámicas duraderas que se inscriben en el surgimiento de una nueva
sociedad civil (Ortiz, 2000)
IV. Alimentación
En materia alimentaria, se realizó un análisis comparativo de cuatro estudios
antropométricos transversales llevados a cabo en Chiapas (1982 y 1989), Quintana Roo (1989) y
Campeche y Quintana Roo (1996).
En 1982 privaban altas tasas de desnutrición y de mortalidad entre estos niños refugiados.
En 1989, después de su reubicación en Campeche y en Quintana Roo, había mejorado
considerablemente la situación tanto de los reubicados como de los que permanecieron en
Chiapas. Esa situación prevaleció hasta 1996.
Los programas emprendidos fueron eficaces para controlar la emergencia y prevenir
nuevas situaciones de crisis. Sin embargo, sólo lograron sostener a la población refugiada en
condiciones similares a las prevalentes en la población indígena mexicana.
A la llegada de los primeros refugiados, las poblaciones campesinas mexicanas, algunas
organizaciones civiles y trabajadores de salud de diversas instituciones en el estado de Chiapas,
ofrecieron ayuda solidaria. Desde principios de 1982, el Hospital Regional "C" de la Secretaría
de Salud, en Comitán, Chiapas, había dado a conocer la grave situación de salud de los
refugiados. En un corto periodo se incrementaron las hospitalizaciones de guatemaltecos, por lo
16
que su capacidad de atención fue totalmente rebasada.
Poco después la atención a los refugiados se institucionalizó, de tal modo que se
desarrollaron diversos programas. Para su diseño y ejecución, a mediados de 1982 se firmaron
convenios entre el gobierno mexicano y tres agencias de la Organización de las Naciones Unidas
(ONU): el ACNUR, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Programa
Mundial de Alimentos (PMA). En los convenios se estipuló que las agencias de la ONU
proporcionarían los recursos y la asesoría técnica; la ejecución y la administración de los
programas quedarían bajo la responsabilidad del gobierno mexicano representado por la
COMAR.
En los 14 años transcurridos se pueden distinguir tres épocas en la ayuda alimentaria: la
primera, de 1982 a 1984, cuando tuvo una perspectiva de emergencia, con dos componentes: la
distribución de alimentos familiares financiada por el PMA y el Programa de Atención a Grupos
Vulnerables (PAGV) que estuvo financiado por el UNICEF. Este programa llegó a operar en los
nueve campamentos de mayor tamaño en el estado de Chiapas, en los que la población total
sumaba 19 000 refugiados.
La segunda época, que va de 1984 a 1989, se caracterizó por esquemas de ayuda
alimentaria diferentes para la población que permaneció en Chiapas de la que se reubicó en otros
sitios. En Chiapas se suspendió el PAGV y continuó la dotación de alimentos familiares. La
distribución de alimentos familiares se redujo progresivamente a medida que aumentaba la
producción local.
La tercera época, de 1989 a 1996, se fundamenta en la encuesta realizada en 1989, en
cuyas conclusiones se señala que no existe diferencia en el estado de nutrición de los refugiados
respecto a la población mexicana. Así, dadas las condiciones de los que se quedaron en Chiapas,
se mantuvo la alimentación familiar, mientras que para los reubicados en Campeche y Quintana
Roo se limitó en función de la autosuficiencia, y el PAGV quedó restringido al Programa de
Alimentación Terapéutica (PAT).
Se puede concluir que los programas de ayuda alimentaria directa tienen gran importancia
para aliviar el hambre crónica y aguda, cuando los individuos no disponen de la capacidad para
cubrir sus necesidades por razones que se salen de su alcance, como fue el caso de los refugiados
guatemaltecos. De acuerdo con los resultados obtenidos, se observa que los programas de ayuda
alimentaria son muy útiles en casos de emergencia, principalmente atenuando los estados más
17
graves de desnutrición y la mortalidad (Ruiz Arregui y otros, 1998).
5. REFUGIADOS NO, INTEGRADOS SÍ
Entre 1996 y 1998 comenzó la política de integración empezó en los estados de la
península con el Programa de Estabilización Migratoria, el cual consistió en dar a la población
documentos migratorios de no inmigrante (FM-3) para los indecisos, y de inmigrante (FM-2)
para las personas que decidieron quedarse, con la mención “asimilados” en ambos casos. Con
esta entrega, las restricciones a la libertad de movimiento en territorio mexicano y las
limitaciones para el acceso a fuentes de trabajo, desaparecieron. Paralelamente, para las personas
que tenían hijos o cónyuge mexicanos, se ofreció la posibilidad de la naturalización, la cual tuvo
una respuesta favorable entre la población refugiada que decidió quedarse lo hizo tomando en
cuenta la dificultad que significa sobrevivir sin ayuda externa.
Con la aplicación de una nueva política en Chiapas, durante 1998, convenía desmantelar
progresivamente el aparato del refugio y los campamentos. Una vez obtenida la regularización
migratoria, debían terminar con la asistencia que engendraba paternalismo y dependencia. De esa
forma los servicios de salud y educación ofrecidos por la COMAR debían pasar por las
administraciones que eran responsables. La distribución oficial de tierras a los refugiados fue
disuadida después de que, en el pasado, tales medidas, no obstante tomadas de buena fe, habían
causado problemas que no habían sido resueltos. Era más eficaz apoyar las iniciativas
individuales de los refugiados que tenían menor capacidad (Lobato, 2003)
La integración propuesta en el estado de Chiapas incluía, y lo hace actualmente, la
posibilidad de tener acceso a los mismos privilegios que los guatemaltecos de Campeche y
Quintana Roo en cuanto a la documentación migratoria y adquisición de la nacionalidad
mexicana. Sin embargo, las condiciones de Chiapas difieren mucho de las de Campeche y
Quintana Roo. En estos últimos estados, predomina la concentración de la población
guatemalteca en asentamientos propios, con acceso a tierras, infraestructura y con opciones
económicas diversificadas. En Chiapas, la dispersión es una realidad, el acceso a los servicios e
infraestructura es desigual, la disponibilidad de tierra depende de acuerdos con los mexicanos y
de la capacidad económica de la familia. En términos generales, la situación en Chiapas resulta
18
preocupante debido a que la terminación de la etapa de asistencia es muy reciente. Sin embargo la
población que decidió quedarse lo hizo tomando en cuenta la dificultad que significa sobrevivir
sin ayuda externa.
A raíz del anuncio de la integración en Chiapas, la compra de tierras se incrementó y se
pudo observar un proceso de reducción del número de asentamientos. Como lo hicieron en
Campeche, los guatemaltecos de Chiapas están actualmente en proceso de organización para la
integración. En la zona de conflicto, las disputas relacionadas con la propiedad de la tierra han
sido un tema muy discutido desde el año de 1994. Actualmente, según datos proporcionados por
la COMAR, son 12.350 los guatemaltecos en proceso de integración en el Estado de Chiapas, y
están repatriados en tres municipios fronterizos; forman asentamientos de diferentes tamaño y
comparten a veces el espacio con la población mexicana. En Campeche y Quintana Roo, se
encuentran respectivamente 8.634 y 2.900 personas asentadas en siete comunidades únicamente
formadas por la población de origen guatemalteca y sus descendientes nacidos en México
(Kauffer, 2001).
6. EL RETORNO
“Los miembros de la cooperativa Aurora 8 de Octubre huyeron de la violencia política
que azotó Guatemala en los años 80. De acuerdo con el propio ejército, en aquellos años la
estrategia contrainsurgente de "tierra arrasada" llevó a la destrucción de 440 aldeas. Esa época
dejó más de un millón de desplazados y 200 mil refugiados. La gran mayoría de los que huyeron
regresaron más tarde y en diferentes momentos políticos a sus lugares de origen, pero 45.000 se
quedaron en campamentos de refugiados en México”7.
Las negociaciones para el retorno fueron largas, hasta que se llega al acuerdo del 8 de octubre de
1992, firmado en Guatemala, por los representantes de los Refugiados (representados por las
Comisiones Permanentes) y el Gobierno [representado por la Comisión Nacional para la
Atención
de
Repatriados,
Refugiados
y
Desplazados
(CEAR)].
En la Exhortación Pastoral de la Conferencia Episcopal de Guatemala (CEG) ante el retorno de
refugiados a la patria, los Obispos de la Conferencia hacen conciencia sobre "la Patria que van a
7
Fragmento del reporte fue producido por la Comisión
http://shr.aaas.org/guatemala/ceh/mds/spanish/anexo1/vol1/no3.html
para
el
Esclarecimiento
Histórico.
(CEH).
19
encontrar a su retorno" los refugiados: hay signos de esperanza pero también indicadores
alarmantes, entre ellos el irresuelto problema de la tierra. El documento de los Obispos da cuenta
de la visita realizada por una delegación de Obispos de la CEG a los campamentos de refugiados
guatemaltecos en México, del 29 de julio al 2 de agosto de 1991. Hasta esa fecha permanecían
cerca de 45.000 refugiados guatamaltecos en México. El primer retorno organizado se produjo el
20 de enero de 1993 al que fueron sucediendo otros (Conferencia, 1992).
El gobierno de Guatemala y los propios refugiados guatemaltecos en México han
calificado 1995 como "el año del retorno". En lo que va del año, 5.376 refugiados ya han
regresado al país. Otros 6.000 están negociando su inminente retorno y se espera que antes de que
termine el año, 17.000 más regresarán, después de 14 años de vivir en campamentos en el sur de
México (Guerrero, 1995).
Varios miles más vivieron dispersos por zonas del sur de México. En los últimos dos
años, el ritmo de retorno a Guatemala ha aumentado significativamente como resultado de las
malas condiciones de vida en México y de la desesperación de los refugiados por volver a sus
tierras tras 15 años de ausencia. Durante los últimos 10 años, 28.000 refugiados han regresado a
Guatemala. En lo que va de 1995 han sido 8.000.
En diciembre de 1996, con la firma de los acuerdos de paz entre la Unidad Revolucionaria
Nacional Guatemalteca (URNG) y el gobierno del presidente Alvaro Arzú, llegó a su fin un largo
proceso de inestabilidad política y deterioro social en Guatemala. Tras 14 años de refugio de
miles de guatemaltecos en México, el escenario ofrecía lo que se designa como soluciones
definitivas al fenómeno de los refugiados: el retorno al país de origen o la asimilación al país
receptor.
Unos 150.000 guatemaltecos murieron o desaparecieron hasta diciembre de 1996, cuando
el gobierno de Arzú y la comandancia de la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca
(URNG), una coalición de grupos rebeldes, firmaron un acuerdo de paz8.
8
“Concluye la repatriación de refugiados guatemaltecos en México”. Fuente: CNN en español con información de
Reuters. http://www.upaz.edu.uy/term/julio99/15al31/29guate.htm
20
CONCLUSIÓN
Argentina y México debieron transitar un largo camino para que los derechos humanos de
los refugiados que habitaban en su seno pudiesen ser reconocidos.
Aún hoy los solicitantes y refugiados luchan porque Argentina cumpla las obligaciones
internacionales a las que se adhirió a través de los diversos instrumentos internacionales y que
parece haber olvidado luego de
la firma de los tratados correspondientes conformando
asociaciones y exigir sus derechos.
En México ocurrió lo contrario: la magnitud de solicitantes fue tal, que el Estado debió
asistir en el menor tiempo posible a las miles de personas que llegaban al país luego de escapar
de la violencia en Guatemala. Ante ese escenario, México prefirió olvidar sus deberes como
estado de asilo, no reconocer sus derechos como refugiados sino como no inmigrantes, y adoptar
los instrumentos internacionales que protegerían a esos refugiados años más tarde, cuando el
conflicto había terminado y cuando el estado mexicano ya había asimilado a los guatemaltecos
que prefirieron vivir en México y no regresar a su patria.
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