1. Educación

C´omo Promover Equidad en Colombia
XXVI Congreso de Asocajas
James A. Robinson
Universidad de Harvard
Octubre 31, 2014, Cartagena
James A. Robinson (Universidad de Harvard)
Equidad en Colombia
Octubre 31, 2014, Cartagena
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Introduction
Colombia: Una Sociedad Desigual
Colombia es una de las sociedades m´as desiguales del mundo.
Esto se puede ver de varias formas
La distribuci´
on del ingreso
La raz´
on entre los ingresos m´as altos y m´as bajos (decil superior vs.
decil inferior).
La distribuci´
on de activos como el capital humano y la tierra.
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Introduction
Colombia: Una Sociedad Desigual
Joumard, I. and J. Londoño Vélez (2013), “Income Inequality and Poverty in Colombia - Part 2.
The Redistributive Impact of Taxes and Transfers”, OECD Economics Department Working Papers, No. 1037,
OECD Publishing.
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Introduction
Colombia: ¿Una Sociedad No Equitativa?
Para afirmar que no es equitativa necesitamos decir algo m´as aparte
de que las medidas emp´ıricas de distribuci´
on son desiguales.
Necesitamos argumentar que hay desigualdad en las oportunidades
que la gente tiene y que enfrentan diferentes oportunidades debido al
contexto en donde nacen.
¿Es esto cierto?
La forma est´andar de examinar esto es con medidas de movilidad
social y hasta que punto las caracter´ısticas de los padres, como
educaci´on, predicen las caracter´ısticas de los hijos/as.
Una alta desigualdad hoy en d´ıa no necesariamente significa que la
sociedad sea no equitativa si la movilidad social fue muy alta y si los
resultados de los padres son muy diferentes a la de los hijo/as.
De cualquier forma que se mida, Colombia es una sociedad altamente
no equitativa.
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Introduction
Colombia: ¿Una Sociedad No Equitativa?
Movilidad Inter-generacional en Colombia
Source: Francisco Ferreira et al. (2013) Economic Mobility and the Rise of the
Latin American Middle Class. World Bank.
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Las Ra´ıces del Problema
¿Qu´e crea esta Falta de Equidad y Desigualdad?
El Problema con la Educaci´
on
Las disparidades en la educaci´
on son grandes y el promedio de la
calidad baja - De acuerdo con la OECD, Colombia ocup´o en el 2012
el puesto 62 de 65 pa´ıses en las pruebas PISA
El acceso no equitativo a la educaci´
on crea rentas para aquellos que
pueden acceder a un mayor capital humano y una distribuci´on muy
desigual de los salarios.
50% de los Ministros/as en el gobierno actual estudiaron en la
Universidad de Los Andes, pero qu´e tipo de persona tiene acceso a
ese tipo de educaci´on para ser aceptado en los Andes? No hay ning´
un
Ministro/a que haya estudiado en la Universidad Nacional.
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Las Ra´ıces del Problema
La Escuela en Bocas de Curay, Nari˜no
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Las Ra´ıces del Problema
¿Qu´e crea esta Falta de Equidad y Desigualdad?
A Qui´en Conoces, No lo que Sabes
Las redes sociales crean acceso privilegiado a servicios, trabajos,
contratos, oportunidades: es una fuerza poderosa para crear
desigualdad.
Una implicaci´on son las barreras de entrada: e.g. El porcentaje de las
Importaciones m´as las exportaciones con respecto al PIB es el mismo
hoy como en el tiempo de la “Apertura” bajo el Presidente Gaviria.
Como dije anteriormente, la mitad de los Ministros/as de este
gobierno son graduados de Los Andes y ninguno de la Nacional. Esto
es tambi´en debido a las redes sociales.
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Las Ra´ıces del Problema
La Omnipresencia de Brigard & Urrutia
Seg´
un La Silla Vac´ıa - en “Consulta expr´es para las licencias”
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Las Ra´ıces del Problema
¿Qu´e crea esta Falta de Equidad y Desigualdad?
Masiva desigualdad espacial al acceso y provisi´
on a servicios del
gobierno. Algunas personas tienen un mejor acceso que otras.
La carretera a San Andr´es de Cuerquia, Antioquia.
Masiva variaci´on espacial en la provisi´
on de justicia y Estado de
Derecho. (seg´
un investigaci´
on de De Justicia)
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Las Ra´ıces del Problema
La Distribuci´on Espacial de Oportunidades
Basic Unsatisfied Needs Amongst Colombia's Municipalities
(% of Population Without Basic Needs)
Percentiles
0-10th pct.
10-20th pct.
20-30th pct.
30-40th pct.
40-50th pct.
50-60th pct.
60-70th pct.
70-80th pct.
80-90th pct.
90-100th pct.
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Source: DANE, 2005 Census.
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Las Ra´ıces del Problema
La Falta de Carreteras
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Las Ra´ıces del Problema
¿Qu´e crea esta Falta de Equidad y Desigualdad?
La Ausencia de Redistribuci´
on
Los pa´ıses que pertenecen a la OECD los gobiernos toman varias
medidas para reducir las desigualdades que el mercado crea.
En Colombia, el estado hace muy poco esfuerzo para lograr esto.
El Plan Nacional de Desarrollo 2010-14 ten´ıa el objetivo reducir en 1
punto porcentual el coeficiente GINI por cada a˜
no ¡pero no se explic´o
como iba alcanzar esta meta o cuales instrumentos iba a usar!
El estado Colombiano tambi´en socava sus propias pol´ıticas para
promover equidad.
Por ejemplo, la Ley de bald´ıos prouesta en Octubre 3 2014, piensen en: Riopaila.
Este proyecto de ley pareciera tener la intenci´
on de convertir acumulaci´
on de
grandes extensiones de tierra que eran de facto a de jure. (Mientrastanto en La
Habana...)
La inhabilidad del estado en implementar la Ley de V´ıctimas - En Junio de 2013
Human Rights Watch encontr´
o que la Unidad de Restituci´
on hab´ıa empezado a
examinar menos del 20% de 43,500 reclamos de tierra y hab´ıa obtenido ´
ordenes de
restituci´
on para 450 de ´
estas. S´
olo una familia hab´ıa retornado a su tierra. Como
resultado de la implementaci´
on de la Ley de V´ıctimas.
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Las Ra´ıces del Problema
Permitiendo a los Ricos Permanecer Ricos
Joumard, I. and J. Londoño Vélez (2013), “Income Inequality and Poverty in Colombia - Part 2.
The Redistributive Impact of Taxes and Transfers”, OECD Economics Department Working
Papers, No. 1037, OECD Publishing.
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¿Qu´
e hacer?
Logrando una Colombia m´as Equitativa
¿Qu´e se puede hacer acerca de esto? Se tienen que cambiar las cosas
que describ´ı anteriormente
Es de gran importancia hacer algo sobre la cantidad y calidad de la
educaci´on, la calidad y distribuci´
on de servicios p´
ublicos y la falta de
acci´on del estado en promover equidad.
El problema para hacer esto no es uno t´ecnico, es uno pol´ıtico pues
no es una coincidencia que Colombia sea tan no equitativa para
empezar.
D´ejenme questionar esta afirmaci´
on con la siguiente pregunta: ¿Por
qu estos problemas no han sido resueltos por el gobierno?
Un gobierno puede no estar intr´ınsecamente motivado a hacer de
Colombia una sociedad mas equitativa, pero una gran cantidad de
gente con pocas oportunidades deber´ıa, en una democracia, ser capaz
de forzar a los pol´ıticos a dar prioridad a la educaci´on y servicios
p´
ublicos. ¿Por qu´e no ha pasado?
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¿Qu´
e hacer?
Problema N´umero 1
La Baja Calidad de la Democracia en Colombia
Colombia es de muchas formas una democracia vibrante en donde los
resultados electorales reflejan el deseo popular.
Pero tambi´en es de baja calidad por la gran cantidad de clientelismo y
compra de votos que mitiga la provisi´
on de bienes p´
ublicos.
Tambi´en fracasa sistem´aticamente en generar rendici´on de cuentas e.g. Cartel de la Contrataci´
on
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¿Qu´
e hacer?
La Democracia que Realmente Existe en Colombia
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¿Qu´
e hacer?
Problema N´umero 2
El D´ebil Estado Colombiano: Los Recursos Fiscales
El estado Colombiano es d´ebil en cada dimensi´
on
Los ingresos tributarios son alrededor de 14% del PIB similar en tama˜
no
´
Occidental
relativo a estos de Egipto o Benin y Ghana en Africa
Colombia tiene el n´
umero m´as peque˜
no de empleados relativo a su
fuerza laborar de todo Am´erica Latina. El gobierno emplea 4.7% de la
fuerza laboral comparado con un promedio de 15% de los pa´ıses de la
OECD.
Los ingresos tributarios del 1% del PIB, el sistema tributario regresivo y
su dependencia en impuestos al consumo lleva a una situaci´on en
donde el decil m´as bajo de la poblaci´
on pague 4.5% de su ingreso en
impuestos mientras que el decil m´as alto paga 2.8%
Las exenciones son tan generosas que menos del 40% del ingreso del
1% m´as rico es considerado gravable. Este porcentaje disminuye a
medida que aumenta el ingreso – para el 0.01% m´as rico solamente el
11% de su ingreso es gravable.
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¿Qu´
e hacer?
El Estado Sin Fondos
Joumard, I. and J. Londoño Vélez (2013), “Income Inequality and Poverty in Colombia - Part 2.
The Redistributive Impact of Taxes and Transfers”, OECD Economics Department Working Papers, No. 1037,
OECD Publishing.
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¿Qu´
e hacer?
Problema N´umero 2
El D´ebil Estado Colombiano: La Falta de Burocratizaci´
on
Aparte de ser peque˜
no, el estado Colombiano es relativamente no
burocratizado
De acuerdo con la OECD en algunos ministerios el 50% de los
empleados son ‘provisionales’ quienes son reclutados fuera de las
reglas meritocr´aticas y en su mayor´ıa probablemente son empleos de
patronazgo.
Como lo dice la OECD
“Hay en efecto un sistema de empleo de dos niveles en el
servicio civil de Colombia, con un n´
umero significativo de
personal temporal, contratado de manera discrecional por los
gerentes, trabajando junto a los funcionarios titulares, a menudo
haciendo el mismo trabajo b´asico y, a menudo empleada por
per´ıodos considerables, sin seguridad en el empleo o el acceso a
los t´erminos y condiciones de empleo disfrutado por funcionarios
de carrera.”
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¿Qu´
e hacer?
Problema N´umero 2
El D´ebil Estado Colombiano: El Monopolio de la Violencia
El sine qua non de un estado seg´
un Max Weber...
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La Pol´ıtica de los Problemas
No son Problemas T´ecnicos
Ni el problema #1 o #2 son coincidencias.
Hay muchas fuerzas e intereses que los mantienen en su lugar y
aunque han creado desigualdad y permitido violencia masiva y caos
que caracterizan a la Colombia perif´erica, tambi´en son consistentes
con un alta calidad de vida y maravillosas oportunidades para la elite
Colombiana.
Entonces innovando y proponiendo buenas pol´ıticas p´
ublicas para
mejorar la equidad en Colombia no es suficiente (aunque es u
´til), se
debe hacer esto en un contexto en donde:
O haya un reconocimiento serio de lo que es pol´ıticamente factible o
con ‘incentivos pol´ıticos compatibles’. (Familias en Acci´on subi´o las
tasas de reelecci´
on de pol´ıticos en los lugares en donde es
implementado)
O, de forma m´as ambiciosa, imaginar colectivamente lo imposible, una
forma diferente de hacer cosas en Colombia, y pensar sobre pasos
concretos para llegar a este punto.
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La Pol´ıtica de los Problemas
¿Es un Cambio Posible?
Obviamente si.
Ha habido muchos cambios positivos en Colombia durante los u
´timos
50 a˜
nos.
La expansi´
on de la educaci´
on despu´es de La Violencia
La democracia es ahora mucho m´as profunda de lo que era
La Constituci´
on de 1991 que tuvo muchas consecuencias poderosas:
reconociendo las identidades de los ind´ıgenas y Afro-Colombianos,
fortaleciendo el estado, descentralizando y expansi´on masiva de la
salud.
Pero el ritmo es muy lento y un cambio real s´
olo ocurre cuando los
efectos secundarios de Problemas #1 y #2 se vuelven intolerables.
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La Pol´ıtica de los Problemas
¿Es un Cambio Posible?
Source: Francisco Ferreira et al. (2013) Economic Mobility and the Rise of the
Latin American Middle Class. World Bank.
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Oportunidades de Cambio
El Sesgo de la Esperanza
Hay muchas oportunidades para un cambio fundamental:
Los Problemas #1 y #2 generalmente funcionan de forma
contradictoria y dejan espacios para la transformaci´on.
Hay una latente demanda para el cambio si puede ser coordinada
Hay una gran cantidad de ‘capital social’ que ayuda a la coordinaci´on y
sobre el cual construir
Nadie dise˜
n´
o el sistema, este evolucion´
o y la gente ‘juega el juego’
como lo aprenden y como esperan que otros lo jueguen. La gente
puede aprender a jugar otro juego.
La pol´ıtica de proveer bienes p´
ublicos tambi´en puede ser exitosa (como
lo ha sido recientemente en Bogot´a, Pasto, Medell´ın, Nari˜
no y otros
peque˜
nos lugares)
Hay muchas personas con muy buenas intenciones que est´an
intentando cambiar las cosas.
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Oportunidades de Cambio
Oportunidades
Las Contradicciones - Los Consejos Comunitarios del Choc´
o
El Estado central es d´ebil en la periferia pero parad´ojicamente
tambi´en es un Estado de Derecho amparado por la Constituci´on.
Por esta raz´on, el Estado no puede controlar o menguar
movilizaciones populares como las que crearon las tierras colectivas de
los afro-colombianos en el Pac´ıfico.
La ley no es una farsa y puede ser activada para ser usada a favor de
la periferia por aquellos en esta.
Entonces aunque el Estado ha sistem´aticamente abandonado a los
Afro-Colombianos, tambi´en se puede movilizar a su favor - el sistema
tiene elementos contradictorios que dan espacio para el cambio.
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Oportunidades de Cambio
Los Consejos Comunitarios del Choc´o
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Oportunidades de Cambio
Oportunidades
´
La Demanda for el Cambio - El Sorprendente Exito
de ANUC
Carlos Lleras en 1967 de cre´
o una organizaci´
on de abajo hacia arriba
que ayudara a empujar la reforma agraria y fue bastante exitosa.
Hacia 1970 ANUC ten´ıa un mill´
on de miembros, posiblemente la
mitad de todos los campesinos que hubieran podido unirse.
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Oportunidades de Cambio
La Membres´ıa de ANUC
Registration of peasant usiarios accorting to the prevailing agrarian structures in
the regions (1968-1971)
Registered
usuarios as a
percentage of
the
Registered Percentage economically
Usuarios
of total
active
Regions
1968-1971
usuarios
population
Predominance of the peasant
economy
513,177
53.7
36.8
Predominance of agrarian
capitalism
171,481
17.3
42.9
Predominance of traditional
latifundia
215,226
21.6
48.9
Predominance of colonization
71,442
7.2
61.3
Total
989,306
100
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Oportunidades de Cambio
Oportunidades
El Capital Social de las Juntas de Acci´
on Comunal
El or´ıgen de las Juntas de Acci´
on fue en1958 precisamente como un
intento de promover la organizaci´
on de las comunidades a ra´ıs de La
Violencia
Estas organizaciones han sido poderosas en proveer bienes p´
ublicos y
en mantener las comunidades seguras y en paz en contra de los
grupos armados (ver investigaci´
on de Oliver Kaplan).
Aunque su distribuci´on es desigual, estas juntas proveen muy buenas
posibilidades para coordinar una nueva forma de hacer pol´ıtica.
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Oportunidades de Cambio
Densidad de las Juntas de Acci´on
(Investigaci´
on de Oliver Kaplan
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Oportunidades de Cambio
Oportunidades
La Pol´ıtica de los Servicios P´
ublicos en Acci´
on
Aunque la baja calidad de la democracia y el d´ebil estado de
Colombia tienen una l´
ogica pol´ıtica detr´as, la evidencia sugiere que un
estilo de hacer pol´ıtica enfocado en la provisi´
on de bienes p´
ublicos
puede ser exitosa pol´ıticamente en algunos contextos.
Por ejemplo, si queremos hablar de como cambiar radicalmente la
cantidad y calidad de educaci´
on, ¿no es interesante lo que est´a
sucediendo en este momento en Antioquia?
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Oportunidades de Cambio
Los Parques Educativos en Antioquia
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Elementos de una Estrategia
Pensamientos Laterales sobre el Estado
Los Parafiscales
La creaci´on de las Cajas de Compensaci´
on en 1957 por la Junta
Militar fue otro legado positivo de La Violencia.
ASOCAJAS creada en1969 por Carlos Lleras, es esto una
coincidencia?
Un modelo interesante y flexible de un no-estado que ha redistribu´ıdo
ingresos y prove´ıdo servicios para gente pobre en ausencia de un
sistema fiscal efectivo y sin la intervenci´
on clientelista de la pol´ıtica.
Colombia necesita estrategias posibles para construir un estado y
necesitar´a desarrollar su propio modelo. Hay lecciones interesantes
que se pueden aprender.
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Elementos de una Estrategia
Empoderando a los Beneficiarios
Cambio en la Base: El Caso de ANUC
Esta es una herramienta efectiva de crear pol´ıticas p´
ublicas de bienes
p´
ublicos. Se puede implementar y de hecho ya lo ha sido en Colombia.
El ´exito de ANUC fue en gran medida un reflejo del gobierno que
patrocin´o esfuerzos en educaci´
on y organizaci´
on.
Esfuerzos expl´ıcitos fueron hechos para eludir la captura de la ANUC
por los polticos tradicionales.
“Nuestro promotor era un agr´
onomo...En 1969 ´el organiz´o un
curso para los tres municipios de nuestra ´area en Sucre...Dijo que
nuestro movimiento ten´ıa que ser independiente, y los
campesinos tomaron su palabra seriamente. Entonces lleg´o la
batalla entre los gamonales...Se presentaron en la elecci´on de la
asociaci´on municipal...pero el promotor nos hab´ıa advertido y
como resultado, Yo fui elegido con otros campesinos pobres”
(Froli´an Rivera)
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Elementos de una Estrategia
Empoderando a los Campesinos
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Equidad en Colombia
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Elementos de una Estrategia
Decidirse a Dar el Paso
Cambio en lo m´
as Alto
Preg´
untese ¿c´omo Deng Xiaoping revolucion´
o la econom´ıa China
despu´es de 1978? El tom´
o una gran apuesta pol´ıtica porque al
‘liberar’ la agricultura de regulaciones cedi´
o las herramientas a trav´es
de las cuales el Partido Comunista hab´ıa garantizado el control sobre
los campesinos.
Si Colombia se fuera a convertir en una naci´
on moderna, las elites
Colombianas tienen que tomar un gran riesgo y desarrollar e
implementar una agenda para resolver Problemas #1 y #2.
Tienen que arriesgar algunas de sus rentas y prebendas, pero en
u
´ltima instancia, la elites y no-elites, son perdedoras en Colombia
porque lo que hace a Colombia m´as desigual y no equitativa tambi´en
reduce al pa´ıs de su potencial econ´
omico a un 20% (Comparado con
el el PIB de USA - que es ex´actamente en donde ha estado por un
Siglo).
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Elementos de una Estrategia
El Proceso de Paz como una Ventana de Oportunidad
El proceso de paz provee una oportunidad sin rival de proveer un
espacio que ayude a que este salto suceda porque puede ayudar a
empujar la forma de hacer pol´ıtica hacia una forma m´as funcional.
El primer punto al que ya se acord´
o contiene un n´
umero vital de elementos
que promueven el desarrollo de la periferia en Colombia.
Para que esto sea un compromiso cre´ıble debe haber cambio pol´ıtico
(piensen en la Reforma Agraria o en la Ley de V´ıctimas)
Entonces la naturaleza crucial de un segundo punto en el acuerdo:
incrementar la representaci´
on pol´ıtica en la periferia de una forma que
fomente la participaci´
on de nuevos actores y la sociedad civil.
Probando la Realidad: Hay por lo menos 15 millones de personas
pobres en Colombia y 10,000 en las FARC. Hacer que las FARC se
desmovilicen ser´ıa maravilloso pero no es posible que sea la soluci´on a
los problemas de Colombia.
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Elementos de una Estrategia
La Escala del Problema
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