1. Educación

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Sistemas Administrativos
Sistema Nacional de Presupuesto Público
Qué, para qué y cómo en el presupuesto
orientado a resultados
Nelson Shack Yalta(*)(**)
ÍNDICE
Resumen Ejecutivo
ANÁLISIS
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
I. Introducción: ¿De qué estamos hablando?
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
1.1 Algunas definiciones técnicas básicas.
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
a. Atributos de Ios ID.
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
b. Tipos de indicador.
El concepto de valor público permite guiar las decisiones estatales en base a una simple reflexión: ¿lo que estamos haciendo genera algo que es valioso para la sociedad? Al
respecto, podemos decir que la coyuntura actual nos enfrenta con una inquietante paradoja: los Estados dedican más recursos que nunca a erradicar la pobreza extrema y
el hambre en el mundo, y sin embargo, el número de personas viviendo en condiciones
paupérrimas sigue en aumento.
Como es de suponer, esto se debe a una serie de factores cuya complejidad y ámbito de
estudio implicaría un mayor número de páginas. No obstante, queremos centrarnos en
uno de estos factores en especial, tal vez el que revista mayor importancia, el cual se
refiere al manejo de los recursos públicos en base a criterios que permitan la generación de valor público, traducido en la mejora de las condiciones y calidad de vida de las
personas.
En ese sentido, ponemos a su disposición un documento editado por la institución Transparencia, titulado “Qué, para qué y cómo en el presupuesto orientado a resultados”, que ha sido
desarrollado por el especialista Nelson Shack, quien a su vez es miembro del Comité Consultivo
de Gestión Pública y Desarrollo.
Específicamente, desarrolla el nuevo enfoque en la gestión presupuestaria orientada a resultados: Presupuesto por Resultados; que apareció por primera vez en el Capítulo IV de la Ley
de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2007, Ley Nº 28927. Al respecto, si bien el
término al que hace referencia es Presupuesto por Resultados, sin embargo, el autor desarrolla
el concepto usando la terminología -más correcta también a nuestro parecer- de Presupuesto Orientado a Resultados (POR), toda vez que en rigor estricto, el presupuesto no se elabora,
aprueba ni ejecuta por resultados.
En tal sentido, podemos decir que el POR es un conjunto de metodologías, procesos e instrumentos que permite el uso de información sobre desempeño en distintas etapas, de modo tal
que sirva para la toma de decisiones dentro de las entidades públicas durante cada etapa del
proceso presupuestario, incentivando a su vez una mejor performance de los distintos actores
que intervienen.
Por otra parte, se hace mención a los elementos esenciales para la implementación de un
POR, como por ejemplo la disponibilidad efectiva de información sobre desempeño y su uso
apropiado en el proceso de toma de decisiones, información que se materializa a través de los
Indicadores de Desempeño (ID); así como también la elaboración de Planes de Acción Institucionales, los cuales deben contener tareas específicas por desarrollar en plazos determinados
y responsables concretos de realizarlas.
Finalmente, resulta necesario mencionar que el POR constituye una valiosa herramienta para
la correcta gestión de las entidades del Estado, porque permite consolidar el rol del ciudadano como usuario y cliente de los servicios públicos, así como también fortalece los procesos
de rendición de cuentas y facilita la determinación de responsabilidades en el manejo de los
recursos asignados.
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
c. Familias de indicadores.
d. Indicadores de evaluación (nivel) de desempeño.
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
II. ¿Qué es y qué implica el presupuesto orientado a resultados?
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
III. Antecedentes: ¿Cómo surge el POR?
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
IV. Alcance: ¿Qué se entiende por gestión para
resultados?
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
V. Referencias bibliográficas.
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BITÁCORA INFORMATIVA
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I. Cuadro resumen de Programas estratégicos diseñados según Año Fiscal de implementación.
––––––––––
(*) Maestría en Gestión y Políticas Públicas, Universidad
de Chile. Economista, Universidad del Pacífico. Coordinador del Proyecto “Mejoramiento de los Servicios
de Justicia” del Banco Mundial. Consultor del Banco
Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial, KFW
de Alemania, PRODELICIA (Unión Europea), PRODES
(USAID). Ha sido Director Nacional de Presupuesto
Público y Director General de Asuntos Económicos
y Sociales del MEF.
(**)El presente artículo es un extracto del documento
de la Asociación Civil Transparencia, financiado
por el Fondo ítalo Peruano en el marco del proyecto
Agenda por la Integridad Institucional: Un Estado
para la ciudadanía, cuya primera edición se publicó
en junio de 2008.
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I. Introducción: ¿De qué estamos hablando?
Desde hace unos años, se viene impulsando
en el Estado peruano la aplicación del Presupuesto por Resultados (PPR). El proceso implica
la introducción y desarrollo graduales de esta
herramienta de gestión, a través de diferentes
espacios del aparato estatal. A pesar de su im-
portancia, fuera de círculos expertos hay todavía
poca claridad respecto a qué es esta herramienta, a cuál es su valor y sus implicancias y por qué,
entonces, es útil y conveniente para mejorar el
manejo y funcionamiento de nuestro Estado y
su relación con el ciudadano, como lo fue en la
década de los ochentas y noventas, en varios países hoy desarrollados (Australia, Nueva Zelanda,
Reino Unido, Canadá, Estados Unidos y otros).
Sistemas Administrativos
Este documento traza una breve aproximación al tema, que permitirá entender mejor
este nuevo enfoque en la gestión presupuestaria. Ello implica comprender algunas de las
complejidades que entraña conseguir eso que
busca. Puesto de modo simplificado, lo que
persigue es que el Estado pueda registrar, medir y calificar su funcionamiento a través de sus
resultados, haciendo posible de este modo su
mejoramiento. En otras palabras, esta herramienta permite que el Estado pueda gerenciar
sus resultados y su funcionamiento. Manejar el
presupuesto público atendiendo a los logros
que tenga la acción estatal es una ruta -que, a
la larga, debe atravesar a todo el Estado- para
caminar en este sentido.
Sin embargo, identificar apropiadamente
los resultados de la acción estatal no es una
tarea fácil. No es más simple aunque se circunscriba al plano presupuestario y a espacios
parciales del Estado. Más bien, el hecho de que,
en la gestión presupuestaria, el modelo que
atiende a resultados coexista con otro modelo
previo diferente (marcado por la inercia y el incrementalismo, como veremos luego) plantea
dificultades y desafíos complejos respecto a la
definición y medición de resultados.
Esta diversidad de retos es lo que abordaremos primero, de modo que se pueda captar
mejor no sólo lo que se busca, sino también
por qué es importante el cómo se lo busca. Por
ello, esta introducción planteará, en primer lugar, algunos temas y precisiones de corte técnico que son fundamentales para comprender
una gestión presupuestaria que gira alrededor
de resultados. En segundo lugar, discutirá otros
de sus aspectos o características más amplias
de su aplicación, de sus alcances y de sus implicaciones prácticas.
En el Perú, el nuevo enfoque en la gestión
presupuestaria orientada a resultados apareció
oficialmente en el Capítulo IV de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal
2007 (Ley 28927). Allí, se habla de Presupuesto
por Resultados. En realidad, bajo la institucionalidad vigente, deberíamos preferir hablar
del Presupuesto Orientado a Resultados (POR),
porque, en estricto rigor, el presupuesto no se
elabora, aprueba ni ejecuta por resultados.
En efecto, el presupuesto se elabora -con
cierta consideración de las orientaciones programáticas y de políticas que brinda el proceso
de planificación- sobre la base del costeo de los
insumos necesarios que deberán mezclarse en
procesos productivos que generan productos
(bienes y servicios que brinda el Estado). Estos,
al salir del ámbito interno de la organización (y,
por tanto, de la esfera de su control), empiezan a
inducir efectos y cambios en el comportamiento de los actores (población que goza de dichos
bienes y servicios). Dichos efectos y cambios se
traducen en resultados; por ejemplo, atenciones
de salud que generan prácticas o que alivian
cuadros de enfermedad. En el mediano y largo
plazo, estos producirán impactos, como reducciones en la incidencia de contagios o de intoxicaciones, o de mejoras en la esperanza de vida;
aunque a muchos de ellos la intervención ni si
quiera los haya previsto originalmente.
Si bien esta lógica productiva -de relación
entre insumos, procesos y productos a través de
una función de producción- existe también en
las organizaciones públicas, debe subrayarse el
escaso grado de control de los gestores públicos
sobre lo que recae fuera del ámbito de la organización. Por ello, es muy difícil, y hasta prácticamente imposible, asignar y aprobar recursos
por resultados. Por otro lado, al cabo, ¿acaso en
el Parlamento se aprueba un Presupuesto por
Resultados? El presupuesto se aprueba por instituciones -más propiamente, por pliegos presupuestarios-, grupos genéricos de gasto, fuentes
de financiamiento y programas de gasto.
Adicionalmente, la ejecución del presupuesto tampoco se puede dar por resultados, sino que
esta captura la relación entre insumos y productos en el marco de los procesos que permiten
mezclar los primeros y generar los segundos. Por
tanto, la ejecución del presupuesto no se lleva
adelante dentro de la esfera presupuestaria en sí,
sino que, más bien, se da en los ámbitos de otros
sistemas administrativos, como el de adquisiciones, personal, inversiones, control y otros.
Es más claro que la evaluación sí podría
darse por resultados y, teóricamente, hasta
por impactos. No obstante, hay diversas y
poderosas razones que hacen más plausible
y útil que el monitoreo y la evaluación presupuestaria se concentren en insumos principales, procesos esenciales y productos terminales (Shack 2007b): la enorme complejidad
de medir con estricto rigor resultados e impactos, dada su multicausalidad en términos
de tiempo, agentes involucrados, espacios
territoriales, etc.; la dificultad de adjudicar
logros o efectos obtenidos a la gestión y a la
responsabilidad de los gerentes; y las importantes restricciones temporales que la periodicidad anual del presupuesto impone respecto a poder evaluar, de un ejercicio fiscal a
otro, tales indicadores y, por tanto, respecto
a que la información sobre desempeño que
ellos intentan recoger sirva para mejorar los
procesos de formulación subsiguientes.
C
Cabe mencionar que uno de los elementos
esenciales para la implementación de un POR
es, justamente, la disponibilidad efectiva de información sobre desempeño y su uso apropiado en el proceso de toma de decisiones. Esta
información se materializa en un conjunto de
Indicadores de Desempeño (ID). Sintetizando
lo señalado por diversos autores latinoamericanos (Bonnefoy & Armijo, 2005; Guzmán, 2005;
Irrazaval, 2006; Shack, 2006; y otros), los ID
pueden clasificarse en tres tipos: (i) los que se
orientan a medir el desempeño, configurando
un conjunto de indicadores de insumo, proceso, producto y resultado; (ii) los que se enfocan
a evaluar el nivel de desempeño alcanzado
en términos de economía, eficiencia, eficacia
y calidad; y (iii) aquellos que, si bien no están
directamente vinculados con los procesos productivos propios de una actividad, proyecto,
programa o política, ciertamente influyen en
ellos al caracterizar el ambiente (entorno) en el
cual se ejecutan, por lo que se clasifican como
indicadores de contexto.
En cualquier caso, un indicador que se
precie de ser tal debe cumplir con un conjunto
de atributos para minimizar su ambigüedad y
maximizar su posibilidad de uso en el proceso
de toma de decisiones y debe poseer, por lo
menos, los elementos que se señalan a continuación:
• Un nombre
• Una descripción
• Una unidad de medida
• Un valor de referencia (benchmark, estándar)
• Un período de referencia, en el que se alcanzará la meta
• Un algoritmo de cálculo
• Un medio de verificación
• Un valor a alcanzar (meta)
• Una dependencia responsable de su cumplimiento
1.1 Algunas definiciones técnicas básicas
A. Atributos Básicos
Cuadro Nº 1
Algunas definiciones técnicas básicas
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Sistemas Administrativos
B. Tipos de Indicador
– Indicador de insumo
Cuantifica los recursos físicos, humanos y financieros utilizados (insumidos) en el desarrollo de las acciones.
Usualmente, estos indicadores están
expresados en montos de gasto asignado, cantidad de miembros del equipo de trabajo, cantidad de horas o
días laborados. Son importantes para
efectuar un seguimiento sistemático
de las acciones que se vienen desarrollando, enfocando en particular lo que
se ha utilizado para producirlas. Por sí
mismos, no indican la extensión del
progreso respecto al cumplimiento
de los objetivos.
Tomando como caso un programa de
mejora de recursos humanos, ejemplos de indicador de insumo pueden
ser el número de capacitadores, las
horas de clase impartidas o los kits de
materiales distribuidos.
Ciertamente, dentro de los indicadores de insumo existirán unos pocos
(uno mínimamente) que son consustanciales al proceso productivo y
sin los cuales no es posible generar
el producto (como por ejemplo, los
maestros en un proceso educativo) y
otros muchos que, a diferencia de los
primeros (insumo principal), son secundarios.
– Indicador del proceso
Revela las principales características
estandarizadas del proceso de combinación de insumo que da como resultado los productos (en términos de
bienes y servicios) generados. En este
sentido, la celeridad procesal o, mejor
dicho, el tiempo que toma evaluar o
realizar un trámite determinado, o
la facilidad de interconexión telemática, son típicos indicadores que le
permiten al ciudadano comprender
el desempeño del proceso (aunque
desconozca sus detalles técnicos). Por
otro lado, dentro de los procesos de
una institución, con relación al cumplimiento de sus objetivos estratégicos habrá procesos sustantivos (como
por ejemplo, el despacho judicial en
el caso de la administración de justicia) y otros adjetivos (como la emisión
certificados de antecedentes penales,
proceso del cual tambien se ocupa el
Poder Judicial).
– Indicador de producto
Refleja los bienes y servicios cuantificables, producidos y/o provistos por
una determinada intervención y, en
consecuencia, por una determinada
institución. Es resultado de la combinación y uso de los insumos señalados
anteriormente, por lo que es de esperar
que esté claramente asociado con ellos.
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Estos indicadores son importantes para
efectuar un seguimiento sistemático de
las acciones que se vienen desarrollando, como los indicadores de insumo;
pero a diferencia de ellos, enfocan lo
que se obtiene de modo directo de la intervención. Similarmente, por sí mismos,
no indican la extensión del progreso respecto al cumplimiento de los objetivos.
Tomando el ejemplo anterior, un ejemplo de indicador de producto sería el
número de charlas de capacitación impartidas o el número de alumnos inscritos. Pero, claramente, este último sería
un indicador de producción parcial,
mientras que el número de alumnos
que concluyeron satisfactoriamente el
proceso de formación sería un indicador de producción terminal.
– Indicador de resultado
Indica el progreso en el logro de los
propósitos de las acciones. Los indicadores de resultado reflejan los objetivos definidos de los organismos
del Estado. Por lo general, el resultado
de las acciones no puede ser medido
sino hasta el final de las tareas que las
componen (en el caso de tratarse de
proyectos, que por definición tienen
un tiempo definido) o hasta que las
tareas hayan alcanzado un nivel de
maduración necesario (en actividades
de carácter permanente).
Siguiendo con el ejemplo del programa de mejora de recursos humanos,
un indicador de resutado sería el nivel
de aprendizaje (medido por algún tipo
de evaluación) logrado por los participantes. Pero este dato, en realidad,
constituiría un resultado intermedio,
pues el objeto final del proceso de capacitación no es simplemente que los
participantes aprendan, sino que dicho proceso genere efectos (directos
o indirectos) en el comportamiento y
nivel de vida de la población objetivo
sujeto de la intervención.
Para concluir, podemos ilustrar lo que es
una familia de indicadores de desempeño, cuya representación gráfica se presenta abajo, con el ejemplo de un programa de mejora de recursos humanos. Podríamos identificar como indicador de resultado final el diferencial salarial que los
participantes obtuvieron a consecuencia
del incremento de su productividad marginal, (que, a su vez, fue resultado de los
conocimientos y habilidades aprendidos
en el curso de capacitación) o la tasa de
aplicación efectiva en su trabajo cotidiano de los conocimientos impartidos.
C. Familias de indicadores
Gráfico Nº 1
Familias de Indicadores
Fuente: (Shack 2007b).
Ciertamente, los indicadores para la
evaluación del desempeño consideran las relaciones entre lo programado
y lo ejecutado, así como las relaciones
-entre sí- de los insumos, procesos,
productos y resultados.
El segundo tipo de indicadores, asociado a la evaluación del desempeño, es
decir, al juicio que se realiza sobre la acción o la intervención, busca responder
interrogantes clave sobre cómo se ha
realizado la intervención en sus distintas fases, si se han cumplido los objetivos -concretamente, la medida en que
estos han sido cumplidos-, el nivel de
satisfacción de la población objetivo,
entre otros aspectos.
En suma, se busca evaluar cuán bueno
ha sido el desempeño de un determinado organismo público con el objetivo
de tomar las acciones necesarias para
perfeccionar la gestión. Actualmente,
es casi consensual que, en la evaluación del desempeño de la ejecución
del gasto público, los criterios de análisis sean los de economía, eficiencia,
calidad y eficacia (EECE).
D. Indicadores de evaluación (nivel) de
desempeño
– Indicador de economía
Está referido al desarrollo de las acciones con un mínimo uso de recursos y
se genera a partir de la comparación
de los indicadores de insumo programados con los ejecutados. También
está asociado a la capacidad de movilización de fondos propios y a la optimización de sus usos.
Sistemas Administrativos
planteados al inicio de las acciones,
estos por sí mismos no necesariamente reflejarían un buen desempeño, puesto que esos niveles programados y alcanzados podrían estar
alejados de estándares adecuados.
Por esta razón, una evaluación com-
En el caso, por ejemplo, de un programa de capacitación, el indicador de
economía sería la diferencia entre el
número de capacitadores programados inicialmente y el finalmente utilizado en la ejecución del programa, independientemente de los resultados
logrados.
– Indicador de eficiencia
Está referido a la utilización de una
combinación óptima de los recursos
(mayormente, no financieros) en
el logro de los objetivos. Se define,
generalmente, como la tasa entre
los insumos y los productos (o resultados) y es usualmente expresado
como el número de empleados o
nivel de empleados por unidad de
producto (o resultado). Un concepto
que, en cierto modo, es equivalente al de eficiencia es el de productividad. Este describe la tasa entre
el nivel o cantidad de productos (o
resultados) alcanzados y los insumos utilizados, y tradicionalmente
es expresado como la cantidad de
producto (o resultado) por unidad
de insumo.
El indicador de eficiencia en el caso del
programa de capacitación sería el número de capacitadores promedio por
curso de capacitación impartido (durante todo el programa), independientemente de los resultados obtenidos.
– Indicador de calidad
Se refiere a las características con
que está siendo provisto el producto o servicio, para lo cual busca
cuantificar la capacidad de los organismos públicos de responder en
forma rápida, directa y adecuada a
las necesidades de los usuarios. Estos indicadores pueden ser evaluados a través del nivel de satisfacción
manifestado por los beneficiarios
de los servicios sobre determinados
aspectos de la provisión de bienes y
prestación de servicios, tales como
la oportunidad, accesibilidad, precisión en la entrega, comodidad y
cortesía o calidez.
Entre los ejemplos de este tipo de
indicadores, se tienen el “porcentaje
de casos en los cuales la respuesta a
una demanda fue provista dentro de
dos días” o el “porcentaje de usuarios
satisfechos con el servicio (evaluada
mediante encuesta)”, etc.
– Indicador de eficacia
Se refiere al logro de los objetivos
trazados al inicio de la intervención.
Evalúa el grado de cum- plimiento
de los objetivos planteados (independientemente de los recursos
asignados para tal fin). Si bien la
referencia para la evaluación de la
eficacia la constituyen los objetivos
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pleta del nivel de eficacia alcanzado
debe efectuarse tomando como referencia un nivel estándar o benchmark establecido antes de la intervención y hacia el cual debería tender el valor a alcanzar originalmente
programado.
Gráfico Nº 2
Esquema de Indicadores para la Medición y Evaluación del Desempeño
Fuente: Adaptado por Shack (2007b).
En el caso del programa de capacitación mencionado, un indicador de
eficacia relacionado con el indicador
de resultado sería la proporción entre el aprendizaje logrado y el programado.
Como se puede imaginar, no es posible avanzar hacia un presupuesto
orientado a resultados (POR) si no
logramos incorporar en los procesos
de toma de decisiones la información
sobre el desempeño. Y para ello, se requiere indiscutiblemente información
oportuna y confiable que, a partir de
la construcción de indicadores como
los planteados, nos permita aproximarnos a las distintas dimensiones y
a las complejas relaciones que tiene la
gestión.
Asimismo, es necesario tener presente
que la adecuada construcción de indicadores de desempeño presupone,
entre otras cosas, claridad respecto a
la función de producción - y, por tanto, de su función dual de costos- implícita en la provisión del bien o prestación del servicio de que se encarga
un determinado programa o entidad.
Es más, el hecho de que las decisiones que se tomen en materia de
asignación y ejecución de recursos
tengan en cuenta la información
sobre desempeño resulta tan importante que hasta los distintos países
se podrían clasificar en función de
esta relación. De hecho, siguiendo a
OECD (2007), podríamos señalar que
en países como Dinamarca y Suecia,
la información sobre desempeño se
presenta en los documentos pre-
supuestarios y sirve esencialmente
para enriquecer los procesos de diálogo y rendición de cuentas con los
legisladores y la sociedad civil. Y en
países como Nueva Zelanda y Australia, por otra parte, la asignación
de recursos en el prespuesto del año
siguiente está muy relacionado (junto con otros factores) al desempeño
alcanzado y previsto.
II. ¿Qué es y qué implica el presupuesto orientado a resultados?
La sección anterior contiene una explicación de por qué, en las condiciones actuales del país, no resulta realmente apropiado
hablar de Presupuesto por Resultados (PPR)
y más bien es conveniente hablar de Presupuesto Orientado a Resultados (POR). No
obstante, la fórmula que se ha generalizado
en nuestro país es la primera, PPR. Más allá
de la terminología, como aquí se va a querer
resaltar el conjunto de ideas que debe tenerse en cuenta para entender el tema y abordarlo en la práctica, preferiremos utilizar la
segunda fórmula, POR.
Así, aunque no exista una definición terminológicamente precisa(1), con la idea de
Presupuesto Orientado a Resultados (POR)
hacemos referencia a un conjunto de metodologías, procesos de trabajo e instrumentos
que permiten incorporar de manera sistemática, explícita y transparente la información
sobre desempeño pasado, presente y futuro
(pasado, por lo menos en el año fiscal anterior; presente, en lo que va del ejercicio fiscal
corriente y con una previsión al cierre del
mismo; y previsto para un futuro inmediato,
en el año fiscal para el cual se está formulan-
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Sistemas Administrativos
do el proyecto de presupuesto) en cada uno
de los procesos de toma de decisiones en
cada nivel de las organizaciones públicas durante cada fase del proceso presupuestario y
generar un cambio en la actual estructura de
incentivos que gobierna el comportamiento
de los distintos actores. Con ello, se fortalece
la capacidad efectiva del Estado para general valor público(2), al estarse configurando
acciones gubernamentales que contribuyan a la solución efectiva de los problemas
que aquejan a la colectividad, a través de un
proceso complejo -pero eficiente y transparente- de transformación de los insumos en
productos y resultados que impacten positivamente para el bienestar de la población
(Shack, 2007a).
Evidentemente, esto conduce a un cambio en la forma de hacer los presupuestos,
partiendo ahora de una visión integrada de
planificación y presupuesto, y de la articulación de acciones y actores para la consecución de resultados. De este modo, se rompe
el esquema tradicional de enfoque institucional de intervenciones, que genera aislamiento y la nula articulación de la acción del
Estado. Se trata, más bien, de un esquema de
presupuestación que integra la programación, formulación, aprobación, ejecución y
evaluación del presupuesto. Dicho esquema
se orienta al logro de resultados a favor de
la población, retroalimentando los procesos
anuales para la reasignación, reprogramación y reajuste de las intervenciones (MEF,
2008).
Con ello, se cambia la forma tradicional
de presupuestar que, como bien señala Shick
(2002), implica tomar decisiones sobre la base
de informaciones inadecuadas, pues no se conoce la forma en que fueron utilizados los créditos presupuestarios anteriores otorgados a
las distintas instituciones, ni lo que consiguió
con ello, ni tampoco se puede saber los resultados que podrían generar las nuevas asignaciones. La presupuestación es un proceso que
obedece a una lógica con plazo, en que la regla
es una toma subóptima de decisiones porque
el Estado no tiene la posibilidad de no tomar
ninguna decisión. La rutina de la presupuestación atenúa los conflictos, pero también alimenta la frustración.
Es esta rutina, la presupuestación anual
es demasiado corta para que los resultados
(que pue- den demandar años para lograrse,
sobre todo cuando se trata de resultados importantes para el bienestar de la población)
sean realmente considerados. El énfasis en el
control de ítems de gas-to y procedimientos
debilita la capacidad del Estado en centrarse
en los resultados; la existencia de significativas
proporciones del presupuesto preasignadas de
antemano reduce muchas veces la disponibilidad de recursos para las prioridades nacionales
y, por ende, para la consecución de resultados;
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y, por último, las desviaciones en el uso de los
gastos autorizados, producto de las continuas
modificaciones que sufre el presupuesto durante su ejecución, hacen muy difícil el logro de los
resultados esperados.
Ante esta realidad, como bien lo plantea
Shick (2008), avanzar hacia un POR exige que
los fondos se gasten en los fines que fueron
autorizados, que el control no sea sobre insumos, que otor- gue mayor flexibilidad a los
gerentes para que puedan ser efectivamente responsables de su desempeño, y que las
decisiones presupuestarias anuales se tomen en el contexto de un marco de mediano plazo. De este modo, se haría posible una
apropiada vinculación entre la planificación
estratégica y la presupuestación, extendiendo los plazos de esta última más allá del año
calendario.
En efecto, en este esquema, resulta crucial la armoniosa articulación entre el plan y el
presupuesto dentro de la administración financiera gubernamental. Al respecto, desde una
aproximación teórica, existe lo que podríamos
denominar cuatro macroprocesos globales en
la administración financiera gubernamental
(Shack, 2007c):
• (i) planificación estratégica
• (ii) programación táctica
• (iii) presupuestación operativa y
• (iv) evaluación retroalimentadora
(i) Planificación estratégica
Este proceso debería efectuarse a una escala macro o gubernamemental y para un
horizonte temporal de largo plazo. Sus resultados naturales son la visión de desarrollo del país, el plan nacional de desarrollo
o similar. Para que este proceso sea operacionalizable desde la perspectiva de la gestión estatal - y no sólo desde la gestión presupuestaria- y, por tanto, para no limitarse
a ser solamente parte del discurso político,
debe tener indicadores que permitan medir el logro de los objetivos de desarrollo
planteados. Por ende, dichos indicadores
deben tener metas objetivas, es decir, valores del indicador que se espera alcanzar
en un determinado período de tiempo y a
un costo estimado definido, el mismo que
debe ser compatible con las restricciones
económicas globales del país.
(ii)Programación táctica En el marco de la consecución de dichos
objetivos de desarrollo, existe otro proceso, no tan general como la planificación estratégica estatal ni tan específico
como la presupuestación programática e
institucional. Nos referimos a lo que podríamos denominar una programación
táctica. En ella, en el marco de un escenario fiscal de mediano plazo, se establecen
y costean los principales cursos de acción
-programas públicos fundamentales- que
se espera llevar a cabo por el sector público para lograr los objetivos de desarrollo.
Allí se indican las metas anuales, a escala
meso o sectorial, que se espera alcanzar
para cada indicador en el contexto de un
escenario fiscal plurianual. En la práctica,
se define qué se quiere lograr en los ejercicios fiscales siguientes y subsiguientes y
cuánto de recursos públicos se destinará
genéricamente a dichos propósitos. Por
tanto, el resultado central en este proceso es la determinación de lo que denominaremos los Objetivos Presupuestarios
Anuales (OPA) sobre la base de los cuales
se estructurará el presupuesto.
(iii) Presupuestación operativa
Conceptualmente, el proceso de presupuestación operativa, de periodicidad
anual , consiste en especificar con todo
detalle -es decir, a una escala micro o
institucional, a nivel de entidad o dependencia-cómo se ejecutarán a lo largo del
año fiscal siguiente los cursos de acción
previstos tácticamente en el proceso anterior. Es decir, quien los ejecutará, cómo,
cuándo, con qué tipo de recursos, provenientes de qué fuente de financiamiento,
a través de qué programa de gasto, etc.
Además, la presupuestación operativa
consiste en especificar, sobre todo, cómo
se comprobará si se está logrando la meta
prevista a lo largo de todo el proceso de
generación de valor de la acción pública, y
no solo en términos de impacto final. Por
ello, resulta fundamental la generación de
información sobre el desempeño a nivel
de insumos, procesos, productos y resultados, tanto a partir del manejo de indicadores de gestión como de evaluaciones
más integrales. Igualmente importante es
la aplicación de instrumentos como la elaboración de diagnósticos de problemas,
la determinación de líneas de base, la
formulación de marcos lógicos y la implementación siste- mática de métodos de
costeo asociados a una contabilidad con
base devengada, entre otros.
(iv) Evaluación retroalimentadora
Finalmente, promoviendo un análisis para
mejorar la actuación de los tres macroprocesos anteriores, tendríamos un proceso
de evaluación retroalimentadora que, con
sus propias especificidades(3) y niveles macro,meso y micro-, debería permitir el
seguimiento y control del cumplimiento de
los OPAs y, además, contribuir a verificar el
logro de los objetivos estratégicos, tácticos
e incluso operativos de la administración
gubernamental.
Sistemas Administrativos
Gráfico Nº 3
Macro Procesos a Administración Financiera Gubernamental
Fuente: (Shack 2007c).
Ciertamente, la gobernabilidad de un sistema
caracterizado por la democracia política, la equidad
social, la eficiencia económica, el desarrollo cultural,
la integridad territorial y la sostenibilidad ambiental
implica ciertos requerimientos. En particular, que
estos cuatro macroprocesos -que determinan la
efectividad de la administración financiera gubernamental y su impacto en el nivel de bienestar de
la población-se desarrollen en un marco general
caracterizado por procesos continuos de comunicación e información, participación ciudadana,
aprendizaje colectivo y rendición de cuentas. Ello
permitiría un escenario de transparencia e integridad que haría posible el pleno desarrollo humano
de los integrantes de una nación.
III. Antecedentes: ¿cómo surge el POR?
En los últimos años, las demandas para
elevar la efectividad de la acción pública se han
incrementado sustantivamente. Por esta razón,
todos los países se han visto impulsados -también con ayuda de la cooperación internacionala mejorar sus instituciones gubernamentales,
en particular aquellas de naturaleza fiscal. Entre
los principales factores que explican esta situación, se incluyen los magros avances gubernamentales por mejorar ostensiblemente el nivel
de bienestar de la población -a pesar de gozar
de épocas con marcados niveles de bonanza
económica, como la que vienen atravesando el
Perú y la mayoría de los países de la región-, la
sustantiva ampliación y complejidad de las funciones estatales, la democratización creciente
de la información, el fortalecimiento de la sociedad civil y el ejercicio ciudadano.
Hoy, el éxito en el control del déficit fiscal, la
inflación y la estabilización macroeconómica han
dejado de ser suficientes. Ahora el ciudadano
-cuyo bienestar es la razón última de los sistemas
de gobierno democráticos- ya no se conforma
con que se limite la arbitrariedad, el capricho y
la impredecibilidad del tomador de decisiones.
En muchos países, ha comenzado a demandar
insistentemente la mejora en la calidad, la reducción de costos y el aumento en la cantidad de los
servicios públicos en un contexto en que, a medida que el mercado se va desarrollando y complejizando, el Estado terceriza cada vez más los
servicios que presta. Así, el Estado evoluciona en
su rol, abandonando su papel de proveedor, para
asumir cada vez más, por decirlo así, un papel de
regulador, gerenciador y negociador.
De este modo, en los últimos años se ha
producido en América Latina un intenso diseño, formalización legal e implementación de
un conjunto de innovaciones presupuestarias
que han sido clasificadas por CEPAL/ILPES
(2004) según sus objetivos:
• Objetivos macroeconómicos, que incluyen
innovaciones como la implementación de
reglas macrofiscales -numéricas, de procedimiento y de transparencia-, la estimación
explícita de pasivos contingentes y gastos
tributarios, la creación de fondos de estabilización fiscal y los procesos de programación multianual.
• Objetivos de políticas, que abarcan los procesos de planeamiento estratégico, evaluación de programas, medición de resultados, gobierno electrónico y presupuestos
participativos.
• Objetivos operacionales, como la suscripción de convenios de gestión, creación de
agencias autónomas, externalización al
mercado en la provisión de bienes y servicios, y mayor discrecionalidad gerencial
para optimizar los procesos productivos
dentro del sector público.
Dentro de estas innovaciones e integrando varias de ellas, surge el enfoque de POR
como la nueva tendencia en la gestión moderna de los recursos públicos, que viene siendo
implementado, con distintas velocidades y es-
C
pecificidades, en gran parte de los países de la
región. Este desarrollo está conduciendo a un
enfoque más global de cambios en el Estado,
pues concentrarse en el presupuesto solamente es dable si se trata de un abordaje progresivo
de mejora en el contexto de un diseño general
de reforma y modernización de la administración (Shack 2007a). Esto fue lo que sucedió, con
éxito, en países más desarrollados como Nueva
Zelanda, Australia, Ingla- terra, Canadá y otros,
los cuales, a partir de la década de 1980, el Presupuesto por Resultados, fue parte orgánica de
un proceso de cambio mucho más comprensivo, hoy conocido como la Nueva Gestión Pública. Tal modificación permitió devolverles a los
gerentes la facultad de gestionar, de consolidar
el rol del ciudadano como usuario y cliente de
los servicios públicos, de fortalecer los procesos de rendición de cuentas y de perfeccionar
la lógica entre la autonomía, la efectividad, la
responsabilidad y los recursos.
Los éxitos de los esfuerzos por implementar un POR en el Perú no sólo dependen
de la voluntad de cambiar el estado actual
de cosas en la administración pública. Debe
darse, además del marco jurídico, un cambio efectivo en la cultura organizacional del
sector público que permita transitar progresivamente de un enfoque centrado en la ejecución de medios a otro donde la atención
gire en torno al logro de los fines y objetivos.
Estos se expresan en resultados concretos,
medibles y verificables, de los cuales los distintos actores del proceso decisional, técnico
y político -propio de la gestión presupuestaria- se responsabilizan ante la ciudadanía. El
desempeño de estos resultados es favorecido bajo ciertas circunstancias: cuando los
gerentes y demás actores del proceso están
informados y participan del debate acerca de
lo que se espera de ellos; cuando los resultados son medidos y comparados con las expectativas; cuando se les da flexibilidad para
llevar a cabo las responsabilidades que se les
asignaron; cuando la autoridad operacional
es transferida de las agencias centrales y ministerios a las unidades ejecutoras; cuando
los programas y las decisiones presupuestarias se enfocan en productos y resultados
más que en insumos y procesos; y cuando los
gerentes rinden cuentas sobre costos y resultados (BID/PRODEV, 2008).
IV. Alcance: ¿Qué se entiende por gestión para resultados?
Sin embargo, es evidente que la actividad
estatal no depende solamente del presupuesto. Por ello, la efectividad o, mejor dicho, el éxito en la ejecución de un Presupuesto Orientado
a Resultados (POR) conlleva la introducción de
cambios, más allá del sistema administrativo
de presupuesto. Esto involucra al sistema de
administración financiera en su conjunto -tradicionalmente compuesto por los subsistemas
de presupuesto, tesorería, endeudamiento y
contabilidad- y al resto de sistemas administrativos que gobiernan la gestión pública -control,
adquisiciones, personal, inversiones, etc-.
Agosto de 2010
C35
C
Sistemas Administrativos
Gestionar para obtener resultados constituye un cambio de paradigma. Implica un cambio
en la forma de pensar y actuar en la administración pública; por ende, en las determinantes de
comportamiento que guían el proceso de decisión y acción de los políticos y burócratas, y en la
calidad y naturaleza de relaciones que se establecen en materia de supervisión entre el Poder
Ejecutivo, el Poder Legislativo y la sociedad civil,
es decir, la ciudadanía en general.
Siguiendo al BID/CLAD (2007), la gestión
orientada a resultados es un marco conceptual
cuya función es facilitar a las organizaciones
públicas la dirección efectiva e integrada de
su proceso de creación de valor público a fin
de optimizarlo, asegurando la máxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeño,
la consecución de los objetivos de gobierno
y la mejora continua de sus instituciones. Es
más, en la Mesa Redonda de Resultados de Marrakech (2004), la Gestión por Resultados para
el Desarrollo se conceptualizó como una estrategia de gestión centrada en el desempeño y
en las mejoras sostenibles de los resultados del
país, proporcionando de este modo un marco
coherente para la eficacia del desarrollo. En
esta estrategia, la información del desempeño se usa para mejorar la toma de decisiones,
además de incluir herramientas prácticas para
la planificación estratégica, la gestión de riesgos, la gestión de programas y proyectos, los
procedimientos de auditoría y adquisiciones, el
monitoreo y la evaluación de los resultados.
En función de estos aspectos y a partir de
un diagnóstico realizado por el BID/PRODEV,
podemos ensayar una categorización de varios países de América Latina en tres grupos
en función del nivel alcanzado: (i) países de
estrato avanzado, como Brasil, Colombia, Chile y México; (ii) países de estrato medio alto,
como Argentina, Costa Rica, Guatemala y
Perú; (iii) países de estrato medio bajo, como
Nicaragua, Paraguay, República Dominicana y
Surinam, por citar algunos.
(…)
Referencias bibliográficas : –––––––––––––
1. BID/CLAD (2007). Modelo abierto de gestión
para resultados en el Sector Público. Washington,
EEUU.
2. BID/PRODEV (2008). Índice de Gestión para
Resultados del Desarrollo en América Latina.
Presentado en el seminario internacional “Gestión
para Resultados en la Administración de Justicia:
experiencias comparadas”, realizado el 30 de abril
de 2008 en Lima, Perú.
3. Bonnefoy, Juan Cristóbal y M. Armijo (2005).
“Indicadores de Desempeño en el Sector Público”;
Nº45. ILPES. Santiago, Chile.
4. CEPAL/ILPES (2004). Panorama de la gestión
pública. Segunda Parte: Innovaciones en materia
presupuestaria. Santiago, Chile.
5. Irrazábal, Ignacio (2006). “Construcción de indicadores sociales para la evaluación y seguimiento
de los programas”. En el libro: Evaluación para el
desarrollo social: aportes para un debate abierto
en América Latina. INDES/BID. Ciudad de Guatemala, Guatemala.
6. Guzmán, Marcela (2005). Sistema de control de
gestión y presupuestos por resultados. La Experiencia Chilena. Dirección de Presupuestos, Ministerio
de Hacienda. Santiago de Chile.
7. Ley 29142. Ley de Presupuesto del Sector Público
para el Año Fiscal 2008. Normas Legales, Diario
oficial El Peruano. Lima, Perú.
8. Ley 28927. Ley de Presupuesto del Sector Público
para el Año Fiscal 2007. Normas Legales, Diario
oficial El Peruano. Lima, Perú.
9. MEF (2008). Presentación de la Dirección Nacional
de Presupuesto Público del Ministerio de Economía
y Finanzas en el seminario internacional “Gestión
para Resultados en la Administración de Justicia:
experiencias comparadas”, realizado el 30 de abril
de 2008 en Lima, Perú.
10. Moore, Mark (1995). Creating Public Value:
Strategic Management in Government. Harvard
University Press. Cambridge, EEUU.
11. OECD (2007). Performance Budgeting in OECD
Countries. París, Francia.
12. Shack, Nelson (2007a). “Avanzando hacia un
Presupuesto Orientado a Resultados”. Revista Gestión Pública y Desarrollo Nº 4. Estudio Caballero
Bustamente. Lima, Peru.
13. Shack, Nelson (2007b). “Sistema de monitoreo y
evaluación del gasto público a nivel del Gobierno
Nacional en Perú”. En el libro: Fortalecimiento
de los sistemas de monitoreo y eva luación en
América Latina. Banco Mundial / CLAD. Caracas,
Venezuela.
14. Shack, Nelson (2007c). “Intentando caracterizar
la articulación entre el plan y el presupuesto:
experiencias en cinco países en América Latina”.
Documento de Trabajo preparado para la reunión de directores de presupuesto de la región
de América Latina y el Caribe. BID/ PRODEV.
Washintong. EEUU.
15. Shack, Nelson (2006). “Presupuestar en Perú”. Serie
Gestión Pública Nº 58 CEPAL / ILPES. Santiago,
Chile.
16. Shick, Allen (2002). “¿La presupuestación tiene
algún futuro?”. Serie Gestión Pública Nº 21 CEPAL
/ ILPES. Santiago, Chile.
17. Shick, Allen (2008). El futuro de la presupuestación para resultados. Documento de trabajo
preparado para la IV Reunión del Diálogo
Regional de Políticas. BID/PRODEV. Ciudad de
México, México.
NOTAS: –––––––––––––––
(1) A modo de ilustración, basta revisar los manuales y trabajos que sobre el particular han
elaborado la OECD, CEPAL, PNUD, BM, BID, CLAD
y otros
(2) Adaptando lo expresado por Moore (1995),
diremos que cuando se realizan actividades
que resisten un análisis costo-beneficio (o
costo-efectividad, según corresponda) y que
son capaces de aportar respuestas efectivas
a las necesidades o demandas políticamente
deseables como consecuencia de un proceso de
legitimación democrática, se crea valor público
en un ámbito organizativo definido que mantiene interacción con su entorno. Su propiedad
es colectiva -lo que caracteriza su naturaleza
pública- y requiere la generación de cambios
sociales que modifiquen ciertos aspectos de la
vida en sociedad o de algunos grupos específicos reconocidos como destinatarios legítimos
de bienes públicos.
(3) Se considera que uno de los tipos de evaluación,
según su temporalidad, es la evaluación ex tempore (o “durante”), también conocida con el nombre
de monitoreo.
Bitácora Informativa
cuadro Nº 2
Los Programas Presupuestales Estratégicos Diseñados según Año Fiscal de Implementación
2008
1. Programa articulado nutricional
2. Salud materno neonatal
3. Logros de aprendizaje al finalizar
el III ciclo de la Educación Básica
Regular
4. Acceso de la población a la identidad
5. Acceso a servicios sociales básicos y a oportunidades de
mercado
Fuente: Boletín PpR-Enero 2010 del MEF.
C36
Agosto de 2010
2009
6. Acceso a agua potable y disposición
sanitaria de excretas para poblaciones rurales
7. Acceso y uso de servicios públicos
esenciales de telecomunicaciones
en poblaciones rurales.
8. Acceso a energía en localidades
rurales.
9. Gestión ambiental prioritaria
2010
10. Seguridad ciudadana
11. Accidentes de tránsito
12. Vigencia de los Derechos
Humanos y Fundamentales
13. Mejora de la sanidad agraria
14. Incremento de la productividad rural de los pequeños
productores agrarios
15. Incremento de la productividad de las MYPES
2011
16. Enfermedades no transmisibles
17. Tuberculosis y VIH
18. Enfermedades Metaxénicas y
Zoonosis
19. Logros de Aprendizaje en Educación Primaria
20. Educación Básica Alternativa
21. Trabajo infantil
22. Violencia familiar y sexual
23. Seguridad alimentaría
24. Sostenibilidad del medio ambiente
25. Ampliación de la base tributaria
26. Mejora en el clima de negocios Competitividad