1. Educación

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Sistemas Administrativos
Sistemas
Administrativos
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Sistema Nacional de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
Las Bases en las Contrataciones Públicas
¿Cómo se deben confeccionar?
Jesús Córdova Schaefer(*)
índice
Resumen Ejecutivo
1. Introducción
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
2. Las Bases en los procesos de ejecución de
obras
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
3. Sistemas de Contratación
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
4. Modalidades de Ejecución Contractual
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
5. Consultas y observaciones a las Bases
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
Las Bases, en todo proceso de selección, constituyen la médula espinal; una mala elaboración
de las Bases implica que el proceso difícilmente se concrete de la mejor forma, y que la Entidad
no obtenga los bienes necesarios a fin de satisfacer sus necesidades.
Fuente: portal.ose.gob.pe
––––––––––––
(*) El autor cuenta con estudios de Maestría en
Derecho de la Empresa en la Pontificia Universidad Católica del Perú. Ha sido Director
Ejecutivo de la Revista de Análisis Especializado
de Jurisprudencia. Ha desempeñado funciones
en la Oficina General de Asesoría Jurídica de la
Presidencia del Consejo de Ministros. Autor de
diversas publicaciones y ponente en eventos
académicos.
1. Introducción
quisitos técnicos y comerciales de carácter
general establecidos por las Bases.
La aprobación de las Bases corresponde
al Titular de la Entidad, o al funcionario a
quien se hubiera delegado dicha atribución.
Asimismo, dicha aprobación debe constar por escrito, ya sea mediante resolución,
acuerdo o algún otro documento en el que
se exprese de manera indubitable la voluntad de aprobación, en ningún caso el Comité
Especial aprobará las Bases.
b) El detalle de las características técnicas de
los bienes, servicios u obras a contratar; el
lugar de entrega, elaboración o construcción, así como el plazo de ejecución, según
el caso. Este detalle puede constar en un
Anexo de Especificaciones Técnicas o, en el
caso de obras, en un Expediente Técnico.
En cuanto algunos formalismos, se exige
que los originales de las Bases sean visados
en todas sus páginas por los miembros del
Comité Especial.
d) Los plazos y mecanismos de publicidad
que garanticen la efectiva posibilidad de
participación de los postores.
Por otra parte, las Entidades actualmente tienen la obligación de utilizar las Bases
que el SEACE ya ha publicado en sus Páginas
Webs, aun quedando pendiente algunas Bases Estandarizadas por publicar; sin embargo,
la mayoría de ellas se encuentran establecidas en la Directiva Nº 018-2012-OSCE/CD.
Justamente, sobre lo anterior, es el OSCE
encargado de confeccionar Bases estandarizadas para el uso de las Entidades; sin embargo,
corresponderá a éstas últimas definir los aspectos técnicos y económicos del bien a contratar.
La Ley de Contrataciones del Estado (LCE) establece, en su artículo 26º, que cuando mínimo
las Bases (1) deben contener lo siguiente:
a) Los mecanismos que fomenten la mayor
concurrencia y participación de postores
en función al objeto del proceso y la obtención de la propuesta técnica y económica más favorable. No constituye tratamiento discriminatorio la exigencia de re-
c) Las garantías, de acuerdo a lo que establezca el Reglamento.
e) La definición del sistema y/o modalidad
a seguir, conforme a lo dispuesta en la
presente norma y su Reglamento.
f) El cronograma del proceso de selección.
g) El método de evaluación y calificación de
propuestas.
h) La proforma de contrato, en la que se señale las condiciones de la contratación, salvo que corresponda sólo la emisión de una
orden de compra o de servicios. En el caso
de contratos de obras, figurarán necesariamente como anexos el Cronograma General de Ejecución de la obra, el Cronograma
de los Desembolsos previstos presupuestalmente y el Expediente Técnico.
i) El Valor Referencial y las fórmulas de reajuste
en los casos que determine el Reglamento.
j) Las normas que se aplicarán en caso de financiamiento otorgado por entidades Multilaterales o Agencias Gubernamentales.
k) Los mecanismos que aseguren la confidencialidad de las propuestas.
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Lo establecido en las Bases, en la presente norma y su Reglamento obliga a todos los postores y a la Entidad convocante.
Por otra parte, el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado establece, adicionalmente, algunas condiciones (2) que se deben
considerar en las Bases, así éstas deben consignar el límite superior
para determinar la admisión de la propuesta económica, el cual corresponde al cien por ciento (100%) del valor referencial en los procesos para la contratación de bienes, servicios y consultoría de obras,
y al ciento diez por ciento (110%) del valor referencial en el caso de
los procesos para la ejecución de obras. Asimismo, las Bases deberán
consignar el límite inferior para determinar la admisión de la propuesta económica de noventa por ciento (90%) del valor referencial
en el caso de los procesos para la ejecución y consultoría de obras.
Para estos efectos, es necesario tener en cuenta que los límites
del valor referencial se calculan considerando dos (2) decimales. Para
ello, si el límite inferior del valor referencial tiene más de dos (2) decimales, se aumentará en un dígito el valor del segundo decimal. En
el caso del límite superior del valor referencial, se consignará el valor
del segundo decimal, sin efectuar redondeo. Además se debe especificar el tipo de moneda que se deben expresar en las propuestas.
Nombre del
Sistema
y precios unitarios)
En las Bases, para este tipo de procesos, debe establecer los plazos para cada etapa como también las condiciones especiales, criterios y factores a considerar en la calificación previa (en la calificación
previa sólo se evalúa la solvencia y/o capacidad económica y técnica,
la experiencia en la actividad y en la ejecución de prestaciones similares, y de ser el caso, en equipamiento y/o infraestructura física y de
soporte en relación con la obra por contratar).
precisión, lo que podrán ser contratados
bajo el sistema de precios unitarios, en
tanto, los componentes cuyas cantidades y
magnitudes estén totalmente definidas en
el Expediente Técnico, serán contratados
bajo el sistema de suma alzada.
Por otra parte en cuanto a las modalidades de ejecución de contractual, el artículo 41º del RLCE, ha establecido dos: i) Llave en mano,
y ii) Concurso oferta.
4.1 Llave en mano
La llave en mano es la modalidad en la cual el contratista o el ejecutor de la obra entrega a la Entidad la obra encargada a satisfacción
con todas las implementaciones necesarias. Ahora bien, conforme
estima el RLCE si el postor debe oferta en conjunto la construcción,
equipamiento y montaje hasta la puesta en servicio de determinada obra, y de ser el caso la elaboración del Expediente Técnico.
En el caso de contratación de bienes el postor oferta, además de
estos, su instalación y puesta en funcionamiento.
4.2 Concurso Oferta
En cambio en el concurso oferta debe oferta la elaboración del
Expediente Técnico, ejecución de la obra y, de ser el caso el
terreno. Esta modalidad sólo podrá aplicarse en la ejecución de
obras que se convoquen bajo el sistema a suma alzada y siempre que el valor referencial corresponda a una Licitación Pública.
Para la ejecución de la obra es requisito previo la presentación y
aprobación del Expediente Técnico por el íntegro de la obra.
4.3 Factores de evaluación
En el siguiente cuadro, podremos observar los criterios o factores
de evaluación (4) utilizados en función del objeto del contrato:
3.SISTEMAS DE CONTRATACIÓN
Cuadro N° 2: Factores de evaluación
Como habíamos visto en los puntos anteriores, las Bases deben
indicar el sistema de ejecución de contratación a utilizar, para dichos
efectos, el siguiente cuadro nos indica tanto los sistemas existentes
como sus efectos, concepto y consecuencias.
Objeto
Propuesta técnica
Propuesta
económica
Bienes
–plazo de entrega
–garantía comercial
–disponibilidad de servicios y repuestos
– la capacitación del personal de la Entidad
– Mejoras a las características técnicas y
condiciones de las bases sin generar
costo adicional
–experiencia del postor:
Se observa la facturación de los últimos 8
años, por un monto máximo acumulado
de hasta cinco veces el valor referencia.
La experiencia se acredita con un máximo
de 20 contrataciones
– Cumplimiento de la prestación, el cual se
evalúa en función al número de certificados o constancias que lo acrediten no
pudiendo ser mayor a 20 contrataciones.
– Otros que establezca el Comité Especial.
–Se evalúa el monto total indicado
en la misma y, en
su caso, el monto
total de cada ítem,
paquete o lote.
Cuadro N° 1: Sistemas de Contratación
Nombre del
Sistema
Procedimiento
4. MODALIDADES DE EJECUCIÓN CONTRACTUAL
2. Las Bases en los procesos de ejecución de obras
Las Bases en los procesos de ejecución de obras deben establecer el
requisito de calificación previa de postores, siempre y cuando el valor referencial sea igual o mayor a 25,000 UITs. Una vez aprobada la calificación
previa, los postores presentarán sus propuestas técnicas y económicas (3).
Aplicación
Aplicación
Procedimiento
Sistema a
suma alzada
Cuando las cantidades
y magnitudes y calidades de la prestación
estén totalmente definidas en las especificaciones técnicas, o
en el caso de obras,
en los planos y especificaciones técnicas
respectivas.
El postor formulará su propuesta por un
monto fijo integral y por un determinado
plazo de ejecución.
En caso de obras, el postor formulará su
propuesta considerando los trabajos que
resulten necesarios para el cumplimiento
de la prestación requerida según los planos, especificaciones técnicas, memoria
descriptiva y presupuesto de obra que
forman parte del Expediente Técnico.
Sistema de
precios unitarios, tarifas
o porcentajes
Cuando la naturaleza
de la prestación no
permita conocer con
exactitud o precisión
las cantidades requeridas.
El postor formulará su propuesta ofertando
precios unitarios, tarifas o porcentajes en función de las partidas o cantidades referenciales
contenidas en las Bases y que se valorizan en
relación a su ejecución real y por un determinado plazo de ejecución.
En el caso de obras, el postor formulará
su propuesta ofertando precios unitarios
considerando las partidas contenidas en
las bases, las condiciones previstas en los
planos y especificaciones técnicas, y las
cantidades referenciales, y que se valorizan
en relación a su ejecución real y por un
determinado plazo de ejecución.
Servicios
–Se evalúa el monto total indicado
en la misma y, en
su caso, el monto
total de cada ítem.
Esquema
mixto (a
suma alzada
Optativo por parte de
las Entidades.
Si en el Expediente Técnico uno o varios
componentes técnicos corresponden a
magnitudes y cantidades no definidas con
–Experiencia, a través de la facturación
de los últimos 8 años, por un monto
máximo acumulado de hasta 5 veces el
valor referencial.
–En las bases se indicará los servicios
iguales o similares para acreditar la
experiencia del postor
–cumplimiento del servicio
–personal propuesto para la prestación
del servicio, el cual se evaluará por el
tiempo de experiencia en la especialidad
del personal
–mejoras a las condiciones previstas
–equipamiento, infraestructura
Servicios de
consultoría
– Experiencia, a través de la facturación de
los últimos 15 años, por un monto acumulado de hasta 5 veces el valor referencial
–Se evalúa el monto total indicado
en la misma y, en
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Objeto
Contratación
de
obras
Propuesta
económica
Propuesta técnica
– la experiencia en la especialidad se califica
la facturación del postor de los últimos 10
años, por un monto máximo de hasta 2
veces el valor referencial.
– experiencia y calificaciones del personal
propuesto para la prestación del servicio.
–mejoras en las condiciones previstas
–presentación del plan de trabajo, metodología, equipamiento e infraestructura
– cumplimiento, en función de certificados y
constancias, no pudiendo ser mayor de 10.
su caso, el monto
total de cada ítem.
ADS
y
AMC
–no se establecerán factores técnicos de
evaluación
– Solo se evaluará la
propuesta económica de los postores que cumplan
con el Expediente
Técnico
LP y
ADP
–experiencia en obras en general ejecutadas en los últimos 10 años y con un
monto acumulado de 5 veces el valor
referencial
– experiencia en obras similares ejecutadas
en los últimos 10 años.
– experiencia y calificaciones del personal
profesional propuesto.
– cumplimiento de ejecución de obras.
– otros que considere las bases.
– Se evalúa el monto
total de la oferta.
5. CONSULTAS Y OBSERVACIONES A LAS BASES
No siempre las Bases resultan del todo claras, o la aplicación de una
normas sobre el proceso de selección, es por ello que los postores tienen
la posibilidad de presentar consultas y/u observaciones sobre las bases.
La diferencia entre consultas y observaciones radica en que las primeras se solicitan la aclaración de cualquiera de los extremos de las Bases,
mientras que en las segundas se cuestionan las bases en lo relativo al
incumplimiento de las condiciones mínimas o de cualquier disposición en
materia de contrataciones del Estado u otras normas complementarias o
conexas que tengan relación con el proceso de selección. Tal como afirma
Morón, la observación a las bases constituye una de las manifestaciones
del debido procedimiento del participante al proceso para salvaguardar
sus derechos y asegurar la integridad del proceso (5).
El Comité Especial debe absolver las consultas mediante un pliego
absolutorio, debidamente fundamentado y será notificado a través del
SEACE y a los correos electrónicos de los participantes de ser el caso. Las
respuestas que se obtengan se consideran como parte integrante de las
Bases y del contrato.
En el caso de las observaciones el Comité Especial deberá absolverlas
de manera fundamentada y sustentada, sea que las acoja total o parcialmente o simplemente no las acoja, y al igual que las consultas, es notificada a través del SEACE.
Por otro lado, resulta de singular importancia la regulación de las observaciones que la LCE tenía antes de la modificación dada por la Ley
29873, ya que contenía atisbos de inconstitucionalidad, al establecer en el
artículo 28º que “en caso el Comité Especial no acogiera las observaciones formuladas por los participantes, éstos podrán solicitar que las Bases
y los actuados del proceso sean elevados al OSCE, siempre que el valor
referencial del proceso de selección sea igual o mayor a trescientas (300)
Unidades Impositivas Tributarias (UIT). (…) Si el Valor Referencial es menor
al monto señalado en el párrafo precedente, las observaciones serán absueltas por el Titular de la Entidad en última instancia”.
Dicho artículo, trajo consigo enfrentamientos en la doctrina, así por
ejemplo Beramendi en una entrevista acerca de la vulneración del derecho del administrado a que sus observaciones fueran resueltas por un
ente distinto al que lo hizo en una primera oportunidad, indicó “no creo
que exista este problema. Se puede discutir si el límite es o no alto. Pero
algún límite tiene que existir, pues de lo contrario incluso la compra de un
escritorio debería pasar por el OSCE, lo que no es lo más recomendable
pues crear un cuello de botella solo causa retraso” (6). Mientras que, para
otros autores señalan que “no es difícil adivinar que progresivamente veremos una proliferación de requisitos particulares, exigencias despropor-
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cionadas o excluyentes y, en general, una acelerada diferenciación adversa
de las bases que aprueben las entidades, que serán las únicas encargadas
de resolver las controversias en la formulación de las bases en todos los
procesos que alcancen hasta las 300 UIT. Resulta dudoso, en este sentido,
que el control disuasivo que ejercía la sola posibilidad de elevar las bases
al CONSUCODE pueda ser suplida con controles posteriores o denuncias,
sin una presencia definida como etapa del proceso de selección. Se rompe con ello el sueño de criterios de interpretación uniformes y requisitos
homogéneos, aspecto que no podrá ser cumplido por el método de control ex post que ahora caracteriza el régimen de contratación pública” (7).
Por nuestra parte, en una oportunidad anterior ya planteamos nuestra
postura (8), de la cual creemos, primero que la consecuencia inmediata es
que efectivamente va a existir tantos pronunciamientos diferentes como
entidades existen, lo cual sin duda desaparece cualquier criterio unificador, que antes con el CONSUCODE, a pesar de determinados pronunciamientos erróneos mantenía un criterio constante.
Lo segundo, es con respecto al monto, no estamos de acuerdo con
Beramendi cuando minimiza la importancia de este, porque para efectos
prácticos el monto de 300 UITs hace que más del 80% de procesos de selección no puedan elevar sus observaciones a una entidad diferente, esto
es al OSCE, sino que será el Titular de la Entidad quien resuelva.
Tercero, el cual tiene relación con lo señalado en el segundo párrafo,
hay una reducción significativa del derecho de los postores de recurrir a
una instancia diferente de aquel que resolvió en primera instancia.
Ahora bien, con el cambio introducido por la Ley N° 29873, se elimina
esta diferencia dada en virtud del monto del valor referencial. Asimismo,
corresponde al Comité resolver las consultas y observaciones, quedando
la posibilidad que los postores puedan pedir que el OSCE resuelva las
consultas u observaciones que ellos planteen.
Sin embargo, el RLCE establece en el artículo 58°, solo tres supuestos
en los cuales los postores pueden solicitar la elevación de las observaciones, a saber:
1) Cuando las observaciones presentadas por el participantes no fueron
acogidas o fueron acogidas parcialmente.
2) Cuando a pesar de ser acogidas sus observaciones, el participante
considere que tal acogimiento continúa siendo contrario a lo dispuesto por el artículo 26° de la Ley, cualquier otra disposición de la normativa sobre contrataciones del Estado u otras normas complementarias
o conexas que tengan relación con el proceso de selección.
3) Cuando el participante considere que el acogimiento de una observación formulada por otro participante resulta contrario a lo dispuesto
por el artículo 26° de la Ley, cualquier otra disposición de la normativa
sobre contrataciones del Estado u otras normas complementarias o
conexas que tengan relación con el proceso de selección. En este caso,
el participante debe haberse registrado como tal hasta el vencimiento
del plazo para formular observaciones.
Finalmente, el pronunciamiento que emita el OSCE es publicado en
el SEACE, y sobre el cual no cabe interposición de recurso administrativo
alguno, siendo de obligatorio cumplimiento tanto a la Entidad como a los
participantes.
NOTAS: ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
(1) Para el caso de las AMC para bienes y servicios, las bases deben contener
las condiciones establecidas en los literales a), b), d), e), f), g), i) y k).
(2) Estas condiciones, a raíz de la modificación del RLCE dada por el Decreto
Supremo N° 138-2012-EF, publicado el 07/08/2012.
(3) Vid. Artículo 39 del RLCE.
(4) Los factores de evaluación fueron modificados por el D.S. Nº 021-2009-EF
(01.02.2009).
(5) MORÓN URBINA, Juan Carlos. “¿Abreviando trámites, desprotegiendo al
postor? Sobre la reducción del derecho de los postores a observar las
bases”. En: Revista Jurídica del Perú. Marzo 2007, Tomo 73, p. 83.
(6) Entrevista al Dr. Gustavo Beramendi, publicada en la Revista Jurídica del
Perú, Tomo 96, febrero 2009, p. 17.
(7) MARTINEZ ZAMORA, Marco Antonio. “¿Quo Vadis OSCE? La reforma a
ciegas del nuevo régimen de contratación estatal”. En: Revista Jurídica del
Perú, Tomo 96, febrero 2009, pp. 27-28.
(8) CÓRDOVA SCHAEFER, Jesús. “Manual de Contrataciones ¿Cómo realizar
una contratación eficiente con el Estado?”. Gestión Pública y Desarrollo.
Ediciones Caballero Bustamante. Lima 2011, pp. 85 – 86.
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