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CLM.ECONOMÍA, Nº 10, Primer Semestre de 2007. Págs. 249-285
El marco jurídico internacional
de la economía mundial:
¿cómo cambiar su enfoque y
permitir que recobre sentido?
Ramón Torrent
Universidad de Barcelona
Resumen
El artículo pretende dar una visión de conjunto e interdisciplinar del marco jurídico
internacional de la economía mundial. Se centra para ello en los aspectos esenciales de
dicho marco, es decir en sus fundamentos, reordenando conocimientos básicos que están
al alcance de cualquier persona interesada. Su objetivo no es tanto aportar conocimientos
específicos nuevos cuanto abrir una vía de reflexión que permita mejorar dicho marco
jurídico internacional.
El artículo comienza con una descripción del orden económico creado después de la
Segunda Guerra Mundial y de su evolución y plantea brevemente a continuación los
desarrollos que se han superpuesto a esta última. El hilo conductor es doble: la creciente
complejidad unida a los también crecientes desorden, confusión y pérdida de sentido. El
artículo concluye con una reflexión sobre la necesidad de cambiar radicalmente el enfoque
seguido en los últimos años en materia de relaciones económicas internacionales.
Palabras clave: orden económico internacional, multilateral, regional, liberalización, OMC.
Clasificación JEL: F59, K33
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Abstract
The article attempts to offer an interdisciplinary overview of the international legal
framework of the global economy. To this end, it focuses its main features, i.e. its
foundations, reordering basic knowledge within the reach of any interested person. The
article’s goal is not that of contributing new knowledge on specific issues but of opening a
new line of thinking that could help improving the present bad situation of that
international legal framework.
The article begins with a description of the economic order created after World War II
and of its evolution. It continues with a summary presentation of the main developments
that have overlapped with it. The reasoning underlines two characteristics: increasing
complexity as well as increasing disorder, confusion and lack of purpose. The article ends
with a reflexion on the need to radically change the approach used in the last two decades
for the definition and the implementation of international economic relations.
Key words: international economic order, multilateral, regional, liberalization, WTO.
JEL Classification: F59, K33
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EL MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL DE LA ECONOMÍA MUNDIAL: ¿CÓMO CAMBIAR SU ENFOQUE Y PERMITIR QUE RECOBRE SENTIDO?
1.- Introducción.
Este artículo pretende abordar una tarea tan sencilla como
significativamente ausente en la literatura especializada: dar una
visión de conjunto del marco jurídico internacional de la economía
mundial con una perspectiva interdisciplinar. Al deber abordar un
tema tan vasto en tan sólo unas pocas páginas, es inevitable
centrarse en los aspectos esenciales de dicho marco o, en otras
palabras, en sus fundamentos. Ello puede aportar novedad a
algunos de los contenidos específicos del artículo, en particular por
lo que se refiere al análisis del GATT.
El artículo no hace más que reordenar conocimientos básicos
que están o deberían estar al alcance de cualquier persona
interesada. No tiene sentido, pues, incluir referencias bibliográficas
que podrían multiplicarse hasta el infinito. El objetivo no es tanto
aportar conocimientos específicos nuevos cuanto abrir una vía de
reflexión que permita avanzar en la mejora del marco jurídico
internacional objeto de estudio.
El artículo adopta una perspectiva histórica. Comienza con una
descripción del orden económico creado después de la Segunda
Guerra Mundial y de su evolución (segunda sección, la más larga) y
plantea brevemente a continuación los desarrollos que se han
superpuesto a esta última (tercera sección). El hilo conductor es
doble: la creciente complejidad (pero también la pérdida de algún
elemento esencial) unida a los también crecientes desorden,
confusión y pérdida de sentido. El artículo concluye con una
reflexión sobre la necesidad de cambiar radicalmente el enfoque
seguido en los últimos años en materia de relaciones económicas
internacionales.
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2.- El orden económico de
posguerra y su evolución.
2.1. El orden económico internacional de la inmediata
posguerra: una reacción al “capitalismo de bloques” de
entreguerras.
El “capitalismo de bloques”
Existe una conciencia insuficiente del hecho que, desde un
punto de vista jurídico-político-institucional, el orden internacional
en el que vivimos sigue siendo, en sus aspectos esenciales, aquel
creado inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, de
1944 a 1947. Desde una perspectiva política, este hecho puede ser
inmediatamente captado al observar la composición del Consejo
de Seguridad de Naciones Unidas. Sus miembros permanentes
continúan siendo los Estados Unidos, Francia, el Reino Unido, China
y Rusia (como sucesora de la Unión Soviética). Ni Japón o Alemania
(los Estados derrotados en la guerra) ni Estados como India (que en
ese tiempo eran colonias de Estados europeos) han conseguido tal
estatus.
En el plano institucional, ésta es la misma situación en el área de
la economía. Los pilares institucionales de las relaciones económicas
internacionales siguen siendo aquellos creados inmediatamente
después de la guerra: el GATT, por un lado, y las instituciones de
Bretton Woods (el FMI y el Banco Mundial) por el otro.
Pero el orden económico internacional de posguerra no
fue diseñado para proveer un marco institucional completo para
la economía mundial. Fue diseñado, esencialmente, para dar
respuesta a los problemas específicos de ese momento histórico, tal
como eran percibidos, sobre todo, por el poder ejecutivo de los
Estados Unidos. Y el objetivo principal era evitar la reaparición de la
situación de entreguerras, caracterizada por el conflicto entre
“bloques capitalistas” instrumentado en particular mediante las
guerras comerciales.
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Ciertamente, la experiencia de entreguerras (y las propias
Primera y Segunda Guerra Mundial en sí mismas) demostraron los
efectos perniciosos, tanto económicos como políticos, del
EL MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL DE LA ECONOMÍA MUNDIAL: ¿CÓMO CAMBIAR SU ENFOQUE Y PERMITIR QUE RECOBRE SENTIDO?
“capitalismo de bloques”. La base de esta variedad de orden
capitalista fue la existencia de “grandes poderes” que dividieron el
mundo en zonas de influencia: Primero, el Reino Unido y Francia y
sus respectivos imperios coloniales; después los Estados Unidos; y
finalmente las zonas de influencia emergentes tanto de Japón
como de Alemania. A partir de esta división del mundo en zonas de
influencia, cada “gran poder” trataba de encontrar una solución
unilateral a la Gran Depresión de los años 30, exportando sus efectos
y buscando aislarse asimismo del resto. La idea era contrarrestar una
demanda interna débil, la característica principal de la Gran
Depresión, por medio de restricciones a la importación y apoyos a
la exportación.
Las guerras comerciales
La generalización de este enfoque llevó a una espiral de
guerras comerciales. El resultado final fue la agravación de la crisis
económica. En el marco de tal escalada proteccionista, los acuerdos
bilaterales eran raramente acuerdos entre iguales; eran más bien
una etapa en el desarrollo de una política expansionista que
conducía necesariamente a la confrontación económica y política.
La guerra comercial utilizaba (además de instrumentos
políticos y militares) dos tipos de instrumentos legales diseñados
para la regulación de la actividad económica:
• Medidas comerciales tradicionales. En particular, restricciones
a la importación a través del aumento de aranceles o la
introducción de restricciones cuantitativas, así como
subsidios a la exportación. Tales medidas ya habían sido
utilizadas ampliamente en el pasado para proteger la industria
nacional; lo que caracterizó el periodo de entreguerras fue su
intensificación y su uso en una espiral de represalias.
• Medidas monetarias que influenciaran directamente los
flujos comerciales. Las dos típicas eran: a) dificultar el acceso
a monedas extranjeras y la simple restricción de pagos
internacionales y b) las devaluaciones competitivas con
el propósito de cambiar las condiciones comerciales al
abaratar (y promover) las exportaciones mientras se
elevaban los precios de (y, como resultado, se restringían)
las importaciones.
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Al fin de la Segunda Guerra Mundial, para evitar la reaparición
de la situación de entreguerras se requería establecer un sistema
institucional que previniera (o, por lo menos, limitara o regulara) el
uso de dichos instrumentos de política económica. Para alcanzar
esta meta, este sistema institucional tuvo que construirse sobre dos
principios básicos: el multilateralismo y la consolidación de un cierto
grado de liberalización comercial (no desnaturalizada por medidas
monetarias y de restricción de pagos internacionales). El primero
tenía el propósito de evitar el establecimiento de zonas de
influencia a través de preferencias comerciales y, como
consecuencia, prevenir la reaparición de conflictos entre bloques
económicos; el segundo, prevenir las escaladas proteccionistas.
Por supuesto, el sistema también consolidó la hegemonía de
los Estados Unidos, sobre todo en el ámbito monetario. Pero este
hecho indiscutible no nos debe hacer olvidar las igualmente
indiscutibles consecuencias positivas, para la economía mundial, del
reconocimiento de esos dos principios como principios rectores
fundamentales de las relaciones económicas internacionales
(consecuencias positivas, en particular, comparadas al enfoque
unilateral y a la intensificación de represalias proteccionistas
existentes durante el periodo entre guerras).
La gran insuficiencia del orden de posguerra
Al concentrarse en el objetivo principal de evitar la reaparición
de las guerras comerciales del periodo previo, el orden de posguerra
dejó de lado otros asuntos importantes de las relaciones
económicas internacionales, en particular el tema de los flujos
internacionales de capitales y de las inversiones extranjeras directas.
De hecho, uno de los criterios que fueron compartidos por los
negociadores estadounidenses en Bretton Woods y por el otro gran
negociador, J. M. Keynes, fue que la liberalización de los
movimientos de capitales tenía que ser sacrificada en aras de la
liberalización comercial y de una relativa estabilización monetaria.
Como resultado, lo que más caracteriza hoy la aceleración del
proceso de globalización, es decir, la expansión y la
internacionalización de los movimientos de capitales, en particular
aquellos no relacionados con las inversiones extranjeras directas,
se desarrolla sin algún marco legal o institucional internacional.
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EL MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL DE LA ECONOMÍA MUNDIAL: ¿CÓMO CAMBIAR SU ENFOQUE Y PERMITIR QUE RECOBRE SENTIDO?
2.2. El Fondo Monetario Internacional y su evolución.
La creación del FMI tenía como objetivo prevenir las típicas
prácticas monetarias restrictivas del período entre guerras:
devaluaciones competitivas y restricciones cuantitativas a pagos
internacionales (aplicadas unilateral o bilateralmente). Para alcanzar
esta meta, el FMI dio una solución al problema de la creación de
liquidez internacional (sobre todo al convertir al dólar en moneda
internacional y permitir su inyección en el sistema mundial a través
de los déficit en la Balanza de Pagos de Estados Unidos) y limitó
el recurso a la devaluación de las monedas nacionales (mediante su
sistema de tipos de cambio “fijos pero ajustables” referidos al
binomio dólar/oro).
La historia de cómo y por qué el sistema monetario de Bretton
Woods entró en crisis, sobre todo por la hipertrofia en la creación de
liquidez internacional por parte de Estados Unidos, es demasiado
bien conocida para ni tan sólo resumirla. Lo relevante para el
presente artículo es subrayar dos cosas.
La primera es que la crisis no está resuelta por mucho que nos
hayamos acostumbrado a ella. No se trata sólo de la inexistencia de
un prestamista de última instancia (lender of last resort) sino de que
sigan habiendo unas monedas nacionales (y en primer lugar el
dólar) que funcionan como monedas internacionales, con el
privilegio enorme que ello comporta y la inequidad que ello genera
cara a todos los países que no disfrutan de él, más aún cuando este
privilegio ya no está sometido a las reglas y disciplinas jurídicas
originarias.
La segunda es que, a pesar de esa crisis, tampoco es cierta la
impresión generalizada existente de que nada queda del sistema
originario. De hecho, lo que sucede es más bien lo opuesto: algunos
aspectos esenciales del enfoque con el que Bretton Woods intentó
superar la situación de entreguerras permanecen completamente
vivos. No somos conscientes de que algunos principios políticos
que hoy parecen incuestionables cuando son aplicados al ámbito
monetario son, propiamente, un resultado de la creación del FMI.
Y estos dos principios están precisamente orientados a la
evitación de las guerras comerciales:
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• Nadie niega en principio que, sea cual sea la política de
tipo de cambio aplicada por cada Estado, su moneda se
enfrenta a todas las demás en el mercado de divisas sin
tratar de crear una “zona de pagos” limitada solamente a
algunas de ellas 1; en otras palabras, el sistema de tipos de
cambio ya no es usado para dirigir flujos comerciales de
manera discriminatoria hacia un Estado u otro. También es
aceptado que el sistema de tipos de cambio es demasiado
importante para ser dejado a la simple yuxtaposición de
acciones unilaterales sin algún grado de cooperación
internacional, aunque sea mínimo (el problema reside
precisamente en el hecho que los mecanismos adecuados
para implementar tal cooperación internacional son
inexistentes).
• Y, con carácter general, no se cuestiona el principio de la
liberalización de los pagos generados por transacciones
internacionales corrientes.
Durante un tiempo, tras haber entrado en crisis, el FMI
encontró una justificación a su existencia al convertirse en un
preceptor ideológico internacional, sobre todo cara a muchos
países en desarrollo, al condicionar sus préstamos al diseño y
aplicación de determinados programas de política económica
y conseguir que el resto del mundo (instituciones públicas y
privadas) considerara que una buena relación de un país en
desarrollo con el FMI era una condición de aceptabilidad
económica. Hoy en día, la abundancia de liquidez internacional,
la buena situación financiera de algunos países en desarrollo
importantes y la consiguiente cancelación de deudas con el
Fondo han hecho perder al FMI esta función, convirtiéndolo más
bien en un personaje en busca de papel en la escena
internacional. La práctica desaparición de uno de los pilares
fundamentales del orden de posguerra queda, así, mucho más
patente.
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1) El Sistema Monetario Europeo estuvo basado en un acuerdo entre Bancos Centrales que
permitía/facilitaba/obligaba a ciertas operaciones de asistencia mutua entre ellos pero el mercado de
divisas continuó funcionando conforme al enfoque multilateral. Por el contrario, algunos acuerdos
existentes o que se intentan poner en marcha entre países en desarrollo evocan más bien el sistema que
existió en Europa hasta los años 1950 – como una exención a las reglas de Bretón Woods - : crean un
mecanismo de pagos privilegiado entre monedas de Estados Miembros.
EL MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL DE LA ECONOMÍA MUNDIAL: ¿CÓMO CAMBIAR SU ENFOQUE Y PERMITIR QUE RECOBRE SENTIDO?
2.3.- El GATT y su evolución.
Introducción
Si el FMI y su sistema de tipos de cambio fueron diseñados para
evitar el uso del armamento monetario con fines de guerras
comerciales, el objetivo principal del GATT era el de regular el uso de
medidas comerciales con esos mismos propósitos. Este objetivo
principal se encuentra a veces oculto, tanto en el mismo acuerdo
como en los textos de introducción al mismo, debido a la
complejidad de sus reglas y a su lenguaje altamente especializado,
que lo hacen el típico acuerdo para especialistas, falto de
transparencia para los demás. Por otro lado, el GATT ha sufrido una
evolución importante que tampoco es, en general, bien
comprendida. A diferencia, pues, de lo que sucede con el FMI, su
sistema de tipos de cambio originario y su crisis, es necesario
examinar con un cierto detalle el contenido originario del GATT y su
evolución. Para ello es conveniente centrarse en su ámbito de
aplicación y saber establecer las distinciones adecuadas dentro
de su conjunto de reglas.
En efecto, las obligaciones impuestas por el GATT pueden
clasificarse en dos categorías: a) los principios básicos; b) las reglas
más detalladas que crean una especie de “código de conducta” a ser
seguido por los Estados al implementar su política comercial, 2
y que podría ser resumido en dos criterios:
• Las medidas comerciales que protegen la industria nacional
son autorizadas, pero deben ser, en principio,
implementadas a través de aranceles y no por medio de
restricciones cuantitativas o algún otro medio disfrazado
aplicado en la frontera;
• Las medidas proteccionistas deben ser transparentes,
predecibles y percibidas como medidas comerciales;
“trampas” en la liberalización deben ser evitadas (es decir,
liberalizar en la frontera para que luego la protección
reaparezca en forma de medidas internas discriminatorias).
Los principios básicos son, una vez más, aquellos directamente
orientados a la prevención de las guerras comerciales:
2) En el mismo sentido, véase Jackson (1997, cap. 2).
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multilateralismo y consolidación de un cierto grado de liberalización
comercial. De manera bien significativa, estos dos principios son
proclamados, respectivamente, por los dos primeros artículos del
acuerdo.
Ámbito de aplicación y tipos de obligaciones legales
El ámbito de aplicación del GATT es muy limitado (mucho más
que el del nuevo acuerdo sobre servicios surgido de la Ronda
Uruguay de Negociaciones, el AGCS, como veremos enseguida).
Abarca tan sólo las reglas relativas al comercio internacional de
bienes. Las medidas internas son cubiertas tan sólo en la medida en
que discriminen entre bienes nacionales y extranjeros y, como
resultado, disfracen medidas aplicables al comercio exterior.
Este ámbito de aplicación explica la selección de instrumentos
legales operada por el GATT. De entre los tres tipos principales de
reglas que un acuerdo económico internacional puede incluir
(reglas de derecho uniforme o armonización, normas sobre acceso
al mercado y normas sobre trato- trato de nación más favorecida
–NMF- o trato nacional-), el GATT sólo utiliza las últimas dos. Las
reglas substantivas son acompañadas por un alto número de
exenciones. Y esto es explicado, de nuevo, por el objetivo principal
del GATT: la meta no es determinar con detalle cómo debe
regularse el comercio internacional sino evitar guerras comerciales;
por tanto, las infracciones menores de los principios básicos son
aceptables siempre y cuando el objetivo principal sea alcanzado. Es
por esto que el GATT debe ser considerado un enorme éxito a pesar
del gran número de violaciones que sus reglas han experimentado
a lo largo de su historia.
El multilateralismo y la obligación NMF
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El principio del multilateralismo está reconocido y protegido
por el GATT no sólo en su forma mas laxa de “acción colectiva de
muchos”—contraria, pues, a la acción unilateral—sino también en
su forma más concreta: la obligación de la Nación Más Favorecida
(NMF) impuesta por su mismísimo primer artículo, el Artículo I. Debe
ser subrayado que esta obligación de no discriminar entre bienes
extranjeros tiene un estatus completamente diferente de la de Trato
Nacional, impuesta por el Artículo III. Ciertamente, el GATT está
basado precisamente en el principio de que es permitido
EL MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL DE LA ECONOMÍA MUNDIAL: ¿CÓMO CAMBIAR SU ENFOQUE Y PERMITIR QUE RECOBRE SENTIDO?
discriminar entre bienes nacionales y extranjeros (para proteger a
los primeros); pero, como ya he mencionado anteriormente, tal
discriminación debe ser practicada en la frontera, por medios
transparentes y predecibles, y no de manera camuflada a través de
medidas internas discriminatorias. La obligación de Trato Nacional
del Artículo III es simplemente un instrumento legal para
implementar este criterio.
La consolidación de un cierto grado de liberalización
comercial
El principio del multilateralismo define “cómo” un Estado debe
enfocar sus relaciones económicas con otros Estados. Pero no
define el “qué” de dichas relaciones ni el “cuánto” estas relaciones
deben estar liberalizadas. Este asunto es tratado por el GATT con un
enfoque a la vez muy simple, muy original y muy eficaz pero que
sólo es adecuadamente comprendido si se tiene claro cuál es el
sentido último del acuerdo.
La mejor manera de explicarlo es a través de un truco
pedagógico: dibujar en la pizarra una espiral que se abre de menor
a mayor liberalización y preguntar al auditorio cuál es el sentido del
GATT. La respuesta unánime será que es el de abrir dicha espiral.
Pues bien, la respuesta es incorrecta. El sentido último del GATT es
el de impedir que, más allá de un cierto punto, la espiral se cierre. Tal
es, en efecto, el contenido y el resultado de su artículo II: la
consolidación de un “piso de liberalización” comercial (incorporado
en una lista de concesiones) que no puede perforarse. En cambio, el
GATT no dispone de ningún mecanismo jurídico potente que
obligue a abrir la espiral de la liberalización comercial. La única
obligación impuesta por el GATT en este sentido es simplemente la
de participar en las negociaciones que puedan eventualmente
iniciarse, sin prejuzgar su resultado. Dicho de otra manera: en una
perspectiva de liberalización progresiva, lo potente del GATT es su
aspecto estático (la obligación de no retroceso impuesta por el
artículo II) y no su aspecto dinámico (las eventuales negociaciones
cara a una mayor liberalización).
Esta precisión es esencial no sólo para comprender el sentido
originario del GATT claramente incorporado en su artículo II: evitar,
al menos a partir de un cierto límite (el de las concesiones
consolidadas), las escaladas proteccionistas y las guerras
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comerciales. Es esencial también para comprender que éste sigue
siendo su sentido ahora (potenciado, como veremos, por la
institución a partir de 1995, en el marco de la OMC, de un sistema
eficaz de solución de diferencias que garantiza el respeto del grado
de liberalización libremente aceptado por cada Miembro). En otras
palabras, el error consiste en concebir y utilizar el GATT (desde la
derecha o desde una pretendida izquierda) como un instrumento
de una siempre mayor liberalización (que, en todo caso, provendrá
de las políticas internas mucho más que de las negociaciones
internacionales).
La evolución del GATT hasta la finalización de la Ronda
Uruguay y la creación de la OMC
La evolución del sistema comercial multilateral puede ser
resumida en torno a los ejes utilizados para presentar el GATT:
ámbito de aplicación y dos grandes principios básicos.
Ámbito de aplicación
En términos de ámbito de aplicación, dos desarrollos
importantes deben ser subrayados.
El primero es la creciente importancia cobrada por cuestiones
de regulación interna que tienen un efecto innegable en el
comercio internacional, por ejemplo en materia de salud pública,
medio ambiente o simplemente estándares técnicos. El GATT de
1947 ya trató este tema, pero sólo en términos del criterio de “no
hacer trampas” incorporado en la obligación de dar el Trato
Nacional a los bienes importados. Este enfoque fue insuficiente
cuando el número y el alcance de las normas internas aumentaron
como resultado de dos circunstancias: 3 a) una creciente
conciencia social y política de la necesidad de dicha legislación, y
b) un creciente ingenio por parte de los lobbies y funcionarios
públicos para disfrazar medidas comerciales como legislación
interna no discriminatoria, en particular como consecuencia del
éxito de los mecanismos del GATT para reducir medidas
comerciales restrictivas “tradicionales.” La preocupación sobre
estas cuestiones motivó un primer intento durante la Ronda Tokio
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3) Ambas circunstancias son reales e interrelacionadas. El negar las legítimas preocupaciones en materia de
salud, seguridad o medio ambiente seria tan injusto como sería ingenuo el negar la habilidad de disfrazar
medidas comerciales como estándares no discriminatorios.
EL MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL DE LA ECONOMÍA MUNDIAL: ¿CÓMO CAMBIAR SU ENFOQUE Y PERMITIR QUE RECOBRE SENTIDO?
en los años 1970 para tratar de ellas por medio de un “código”
de OTCs, pero sólo fue un primer paso.
Entre las cuestiones de regulación interna, una en particular
ganó relevancia y especificidad: el de los derechos de la propiedad
intelectual. Acontecimientos diferentes explican este hecho: a) la
generalización del uso de las marcas registradas; b) el creciente peso
de los sectores relacionados con la “economía del conocimiento”
(desde la industria farmacéutica hasta la informática y las
telecomunicaciones); c) la creciente importancia del sector
audiovisual. Una organización sectorial fue creada en 1967 (la OMPI:
Organización Mundial de Propiedad Intelectual) pero su efectividad
fue juzgada insuficiente.
El segundo es la creciente importancia de transacciones
internacionales distintas del comercio de bienes, principalmente en
materia de intercambios internacionales de servicios e inversiones
extranjeras directas.
Estos dos desarrollos tuvieron lugar en ausencia de un marco
internacional adecuado que proveyera reglas e instituciones. En
consecuencia, no debe tampoco sorprender que el enfoque para
tratarlos internacionalmente fuera precisamente el de “relacionarlos
con el comercio” (que sí disponía de un tal marco). Sin embargo,
esto ha tenido consecuencias muy negativas al imponer una lógica
comercial sobre fenómenos cuya naturaleza es bien distinta de la
del comercio internacional. Además, este enfoque ha quedado
incorporado en una jerga profesional que, como muy comúnmente
sucede, tiende a enmascarar la verdadera naturaleza de los hechos
que motivaron su invención:
• Al bautizarse las medidas internas que tienen efectos sobre
el comercio como “barreras no arancelarias,” una enorme
confusión se ha creado porque los políticos y expertos
tienden a pensar que todas las “barreras no arancelarias” son
más o menos iguales y pueden ser sujetas al mismo
régimen. Por supuesto, éste no es el caso porque las barreras
no arancelarias que se aplican específicamente al comercio
exterior (tales como contingentes, licencias de importación
o tasas por inspección) son de una naturaleza
completamente diferente a las normativas internas
aplicables a todo el comercio (nacional e internacional), por
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grande que sea su efecto restrictivo sobre las importaciones.
La confusión es particularmente peligrosa en el marco de la
integración regional: en efecto, el primer tipo de “barreras no
arancelarias” debe en principio ser simplemente eliminado
en tanto que barreras directas al comercio mientras que
el segundo nunca desaparecerá mientras los Estados
Miembros del proceso de integración no se integren en un
solo Estado (unitario, además).
• El ver la inversión extranjera como “relacionada con el
comercio” olvida que la característica de una economía de
mercado es precisamente que, en su marco, todo está
interrelacionado; así, tiene tanto sentido (o ningún sentido)
ver a la inversión como “relacionada con el comercio” como
ver al comercio como “relacionado con la inversión.” Y, en
cualquier caso, la expresión enmascara el hecho indudable
de que, por interrelacionados que estén, el comercio y
la inversión son temas diferentes que requieren cada uno su
propio régimen específico (de la misma manera que la
cuenta corriente y la cuenta de capitales son ambas parte de
la Balanza de Pagos pero deben mantenerse distintas para
propósitos de análisis).
La consolidación de un cierto grado de liberalización
Aunque, como ya ha sido mencionado, el GATT tiene un buen
arsenal de exenciones a sus reglas generales y no se ha preocupado
mucho por violaciones menores con tal que su objetivo principal
sea útilmente alcanzado, el rigor de sus provisiones demostró ser
excesivo en algunos sectores específicos.
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En este sentido, al primer desarrollo a subrayar, por lo que se
refiere a la liberalización comercial, es el de la relativa falta de
aplicación de las reglas del GATT a un sector muy importante: la
agricultura. La agricultura nunca ha sido exenta de las provisiones
del GATT. Pero el waiver (exención ad hoc autorizada por las Partes
Contratantes) sin límite de tiempo obtenido por los Estados Unidos
en 1955 a fin de hacer conforme (a posteriori) con las reglas del
acuerdo una legislación del Congreso estadounidense que las
violaba fue el argumento que permitió a otros países negarse a
cumplir con las obligaciones del GATT en materia agrícola. Los
intentos de “hacer retornar la agricultura” al GATT en la Ronda
EL MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL DE LA ECONOMÍA MUNDIAL: ¿CÓMO CAMBIAR SU ENFOQUE Y PERMITIR QUE RECOBRE SENTIDO?
Kennedy en los años 1960 y en la Ronda Tokio en los años 1970
fracasaron.
El segundo desarrollo fue la proliferación de mecanismos de
protección que, aunque no fueran totalmente contrarios a las
provisiones del GATT, claramente violaban su espíritu. Los más
significativos son los acuerdos de limitación voluntaria de las
exportaciones (VERs, Voluntary Export Restraint Agreements). Hay
varias modalidades de ellos pero todos comparten el principio
básico: el país exportador (ya sea el gobierno o la industria o ambos)
aceptan limitar sus exportaciones cuantitativamente bajo la más o
menos explícita amenaza de acción unilateral del país importador
en caso contrario. 4 Los acuerdos VER han sido utilizados en
diferentes sectores, siendo de particular importancia, por ejemplo,
el existente hasta el año 2002 entre la Comunidad Europea y Japón
con respecto a la exportación de automóviles del segundo. Pero
en el sector en que fueron absolutamente dominantes fue en los
textiles, donde acabaron siendo multilateralizados y justificados
por tres acuerdos sucesivos desde 1961 a 1994.
El tercer desarrollo relacionado con la consolidación de un
cierto grado de liberalización tiene que ver con el “antidumping.”
En el sistema del GATT, las medidas antidumping, por justificadas
que pretendan ser por acusaciones de “comercio injusto,” deben ser
vistas como un retroceso en el proceso de liberalización y, por tanto,
quiebran (al menos potencialmente) el gran principio de la
consolidación de concesiones. Como resultado, sólo pueden
ser impuestas dentro de un marco legal estrictamente definido
(el Artículo VI del GATT – y el Artículo VII para derechos
compensatorios, a los cuales se aplica buena parte del mismo
argumento 5-). Pero la experiencia demostró que las disposiciones
del Artículo VI no tuvieron un efecto limitativo suficiente del uso de
las medidas antidumping por parte de los gobiernos importadores.
A veces, el simple hecho de abrir una investigación sobre dumping
tenía un efecto disuasivo en los importadores nacionales (o
exportadores extranjeros); si esto no era suficiente, el grado de
discreción en el cálculo del “valor normal” en el mercado de origen
4) Los acuerdos VER también violan el principio del multilateralismo porque son negociados bilateralmente
y, como resultado, son más o menos restrictivos para cada país exportador.
5) Pero hay algunas disposiciones que prohíben las subvenciones por parte de autoridades publicas (a ser
neutralizadas por “derechos compensatorios”) mientras que no hay disposiciones que prohíban el dumping
por parte de empresas privadas.
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de los productos exportados (con el cual se compara el precio de las
importaciones para determinar si existe o no dumping) y el grado
de imaginación al establecer la existencia de daño material a la
industria nacional se hicieron más altos de lo esperado. Como
consecuencia, la lógica principal del GATT de evitar retrocesos en
el proceso de liberalización fue dañada considerablemente. Las
Rondas Kennedy y Tokio intentaron fortalecer las reglas del GATT
a través de la adopción de “códigos” específicos en el tema, pero la
experiencia ha demostrado que el abuso potencial de las reglas
antidumping no ha desaparecido.
El cuarto desarrollo se refiere a las subvenciones. La expansión de
los presupuestos estatales durante las primeras cuatro décadas de vida
del GATT fue muy significativa (particularmente en Europa, pero
también en otras partes). Como resultado, la posibilidad de otorgar
subvenciones a operadores nacionales también aumentó y, con ella,
sus efectos sobre el comercio exterior (no sólo impulsando las
exportaciones – y teniendo a deprimir los precios mundiales para los
países que deben exportar sin disponer del arsenal de medidas de
subvención- sino también permitiendo la creación de precios internos
artificialmente bajos que disuadan las importaciones). Algunas
enmiendas a las disposiciones del GATT fueron introducidas en los
años 1950, pero correspondió a la Ronda Tokio de los años 1970 el
producir un “código de subvenciones” específico. Sin embargo, como
en el caso del antidumping, el código de subvenciones de Tokio no
aportó, ni mucho menos, una solución definitiva a las preocupaciones
sobre esta cuestión.
El multilateralismo
Los dos acontecimientos principales relacionados con el
principio del multilateralismo han sido el aumento en el número de
acuerdos preferenciales de comercio (APCs) y el reconocimiento
de la legitimidad (o hasta la necesidad) de trato diferenciado para
países en desarrollo.
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El primero será discutido más adelante en la segunda parte del
presente artículo. En cuanto al segundo, los hitos esenciales de su
evolución son los siguientes: a) la iniciativa de la UNCTAD/CNUCED en
1964 de atraer la atención internacional sobre la necesidad de reglas
especiales para el comercio de los países en desarrollo que resultó en la
adición de la Parte IV al texto del GATT en 1965-1966; b) el waiver de
EL MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL DE LA ECONOMÍA MUNDIAL: ¿CÓMO CAMBIAR SU ENFOQUE Y PERMITIR QUE RECOBRE SENTIDO?
1971 a la cláusula NMF que permitió el establecimiento del Sistema
Generalizado de Preferencias para los países en desarrollo; y, finalmente,
c) la Cláusula de Habilitación adoptada en 1979 como parte del
conjunto de acuerdos de la Ronda Tokio. Debe enfatizarse, sin
embargo, que, a medida que la complejidad del comercio internacional
crecía –principalmente por los desarrollos previamente descritos en
esta sección--, la insuficiencia de una noción de “trato especial y
diferenciado” para los países en desarrollo limitada a una derogación de
la cláusula general NMF del Articulo I del GATT se hizo crecientemente
manifiesta (o, por lo menos, así es como los países en desarrollo
percibían la situación). La demanda por su parte era incorporar el
principio de trato diferenciado en las reglas sustantivas aplicables a
distintos temas específicos (antidumping, subvenciones, etc.).
2.4.- La Ronda Uruguay: la OMC y el nuevo conjunto de
acuerdos: una nueva realidad aún no completamente entendida.
La Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales y los
acuerdos de la OMC. La creación de la OMC.
Los acontecimientos acabados de resumir explican la agenda
de la Ronda Uruguay abierta en 1986 y el contenido específico del
conjunto de acuerdos firmados en Marrakech en 1994. Esta es una
versión simplificada del Acta Final de la Ronda Uruguay que incluye
la enumeración de todos estos acuerdos (que, con la excepción de
los acuerdos del Anexo 4, constituyen un “compromiso único”
–single undertaking– a aceptar por todos los Miembros de la OMC):
Texto del Acta Final
Acuerdo constitutivo de la Organización Mundial de Comercio
• Anexo 1: acuerdos sustantivos
- Anexo 1 A: GATT en su versión de 1994 y otros acuerdos sobre
comercio de bienes (sobre agricultura, medidas sanitarias y
fitosanitarias, textiles, obstáculos técnicos al comercio, medidas
en materia de inversión relacionada al comercio, antidumping,
valoración en aduana, inspección previa a la expedición,
normas de origen, trámite de licencias de importación,
subvenciones y medidas compensatorias y salvaguardias)
- Anexo 1 B: ACGS (Acuerdo General sobre el Comercio de
Servicios)
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- Anexo 1 C: ADPIC (Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos
de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio)
• Anexos 2 y 3: acuerdos sobre procedimientos (que habría tenido
más lógica incorporar en el acuerdo constitutivo)
- Anexo 2: Resolución de diferencias
- Anexo 3: Mecanismo de examen de las políticas comerciales
• Anexo 4: acuerdos plurilaterales que no necesitan ser aceptados
por todos los Miembros de la OMC
Decisiones y Declaraciones Ministeriales (algunas son imperativas, otras
son programáticas, otras organizan el trabajo futuro).
La estructura de este conjunto de acuerdos demuestra el
malentendido creado por la expresión comúnmente usada “del
GATT a la OMC”, que tiende a dar la mala impresión de que la OMC
ha reemplazado de alguna manera al GATT. Sería más correcto
presentar el asunto subrayando que la Ronda Uruguay tuvo un
resultado doble,
• Primero, produjo una nueva colección de acuerdos, de
los cuales algunos pueden ser interpretados como
modificaciones o complementos al GATT (todos los
acuerdos del Anexo 1A sobre el comercio de bienes)
mientras que dos de ellos son completamente distintos
del GATT y tienen una lógica interna bien diferente
(los acuerdos sobre servicios-AGCS/GATS- y sobre
propiedad intelectual-ADPIC/TRIPs-, que son incluidos
en otros dos anexos del acuerdo OMC, los Anexos 1B y
1C, respectivamente).
• Segundo, creó una organización que administra todos esos
acuerdos (la OMC, creada por el acuerdo constitutivo de la
OMC al cual todos los restantes acuerdos fueron anexados)
con reglas específicas sobre la resolución de diferencias y la
evaluación de políticas comerciales (incluidos en los Anexos
2 y 3, respectivamente). Es importante recordar, en este
contexto, que el consenso sobre la creación de la OMC fue
alcanzado en la última fase de la Ronda Uruguay, cuando
el consenso sobre los acuerdos de sustancia ya era
prácticamente completo.
266
EL MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL DE LA ECONOMÍA MUNDIAL: ¿CÓMO CAMBIAR SU ENFOQUE Y PERMITIR QUE RECOBRE SENTIDO?
Ámbito de aplicación (i). Comercio internacional de bienes
Los acuerdos OMC tratan los dos problemas relativos al ámbito
de aplicación que habían aparecido durante la evolución del GATT
y a los que he hecho referencia anteriormente. Al hacer esto, un
nuevo tipo de regla jurídica aparece en el contexto legal del GATT:
las normas de armonización o de derecho uniforme.
Con respecto al primer problema, la intersección entre
reglamentaciones internas y el comercio internacional de bienes,
a) un nuevo acuerdo fue adoptado en materia de medidas sanitarias
y fitosanitarias (MSF) y b) el código de la Ronda Tokio sobre
obstáculos técnicos al comercio (OTCs) fue fortalecido. Ambos
acuerdos podrían ser considerados, desde un punto de vista
político, como anexos al GATT, aun si, estrictamente hablando, son
independientes de él. El primero, sobre MSF, establece algún criterio
de sustancia sobre los estándares aplicables. El segundo, sobre
OTCs, trata sobre todo temas de procedimiento, en particular
aquellos relacionados con la certificación y la evaluación de
conformidad a los estándares.
Ámbito de aplicación (ii). Derechos de propiedad intelectual
En el tema específico de los derechos de la propiedad
intelectual, las cosas cambian. Un acuerdo completamente nuevo
e independiente es adoptado (el ADPIC/TRIPs) cuya estructura y
reglas no están relacionadas con las del GATT mientras que sí hacen
referencia expresa a otros acuerdos internacionales existentes sobre
este tema e incorporan sus reglas. De hecho, el ADPIC pudiera ser
interpretado como una vía para llevar al sistema institucional de la
OMC (incluyendo su sistema de resolución de diferencias) reglas
internacionales ya existentes pero a las que les faltaba “mordiente,”
es decir mecanismos para asegurar su cumplimiento y darles
efectividad.
Siendo el ADPIC/TRIPs un acuerdo complejo, lo esencial ahora
es enfatizar dos aspectos del mismo. El primero es que el acuerdo
trata sobre todo de reglas internas aplicables internamente a
empresas ya establecidas dentro de un país y a productos y
procesos comercializados y desarrollados internamente (el mejor
ejemplo es el conflicto que agita en estos últimos años al sector
químico-farmacéutico en España, donde las empresas
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autodenominadas “de investigación” pretenden manipular la reglas
del ADPIC en contra de las empresas “de genéricos”).
El segundo es que el ADPIC/TRIPs es, por definición, un
acuerdo orientado a restringir el proceso de liberalización comercial
y no a potenciarlo. El reconocimiento de derechos exclusivos de
propiedad intelectual limita el ejercicio de las actividades
económicas (tanto productivas como comerciales) de quienes no
los poseen. Desde este punto de vista, el acuerdo es más bien una
gigantesca excepción a la lógica dominante en el conjunto de
acuerdos de la OMC. Esta es una circunstancia que nunca debería
olvidarse por muchas que sean las justificaciones que pretendan
darse a aquellos derechos exclusivos.
Ámbito de aplicación (iii). Servicios e inversiones
En cuanto a la relación entre el comercio de bienes y los
intercambios de servicios e inversiones, los acuerdos OMC contienen
dos novedades. La primera es la adopción de un nuevo acuerdo sobre
medidas de inversión relacionadas con el comercio (TRIMs en su
acrónimo inglés), incluido en el Anexo 1A, y que, como los acuerdos
sobre MSFs y OTCs, puede ser considerado como una especie de
“Anexo al GATT.” En efecto, el acuerdo restringe el uso de aquellas
medidas que, si bien son aplicadas como condiciones impuestas al
régimen post-establecimiento de empresas extranjeras, tienen una
relación directa con las importaciones y exportaciones (por ejemplo,
requiriendo un mínimo de compras de contenido nacional o algún
mínimo de exportación). La evaluación que ha recibido ha sido bien
diferente. Unos lo consideran un buen paso (aunque insuficiente) en
la dirección correcta, mientras sus críticos (entre los que más bien me
cuento) lo ven como un acuerdo que hace aun más difícil el manejo
del desequilibrio de la balanza de pagos de los países en desarrollo y,
como resultado, tiene, o puede acabar teniendo, un efecto contrario
en la liberalización comercial en la medida en que ésta requiere,
primordialmente, una balanza de pagos saludable.
268
La segunda novedad de los acuerdos OMC respecto a la
relación entre comercio de bienes e intercambios internacionales
de servicios e inversiones es la adopción del AGCS, el Acuerdo
General sobre el Comercio de Servicios, completamente distinto del
GATT (a pesar de que, precisamente para enmascarar este hecho, se
buscara una denominación inglesa muy parecida, GATS, que tiende
EL MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL DE LA ECONOMÍA MUNDIAL: ¿CÓMO CAMBIAR SU ENFOQUE Y PERMITIR QUE RECOBRE SENTIDO?
a dar la impresión de que se trata del “GATT para los servicios” – y es
así como fue entendido en 1994/1995 y aún sigue siendo entendido
a menudo ahora-).
Desde la perspectiva del presente artículo, lo esencial es
subrayar el ámbito de aplicación del GATS, determinado por los
“4 modos de suministro de servicios” definidos en su artículo I:
2. A los efectos del presente Acuerdo, se define el comercio de
servicios como el suministro de un servicio:
(a) del territorio de un Miembro al territorio de cualquier otro
Miembro (“suministro transfonterizo”);
(b) en el territorio de un Miembro a un consumidor de servicios
de cualquier otro Miembro (“consumo en el extranjero”);
(c) por un proveedor de servicios de un Miembro, mediante
presencia comercial en el territorio de cualquier otro Miembro
(“presencia comercial”);
(d) por un proveedor de servicios de un Miembro, mediante la
presencia de personas físicas de un Miembro en el territorio de
cualquier otro Miembro (“movimiento de personas físicas”).
Estos cuatro modos de suministro son completamente
heterogéneos:
• El cuarto modo, “movimiento de personas físicas”, no es un
modo específico de suministro sino un aspecto particular de
los otros tres. Fue separado como un modo “diferente” para
poder separarlo del enfoque liberalizador que se estaba
tratando de aplicar a los otros tres modos.
• Los modos 1 y 2 se refieren a los “intercambios internacionales
de servicios” como han sido siempre definidos en términos de
la Balanza de Pagos. La demanda viene del país “importador,”
la oferta viene del país “exportador.”
• Por el contrario, el modo 3 no otra cosa que una manera
falaciosa de rebautizar las Inversiones Extranjeras Directas
(IED) en el sector de servicios. La oferta del servicio es interna
al país anfitrión que recibe la IED y no hay ninguna
necesidad de que se enfrente a una demanda extranjera;
puede ser totalmente dirigida a la demanda interna.
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Así, los modos 1 y 2, por un lado, y el modo 3, por otro, originan
problemas completamente diferentes desde los puntos de vista
económico, legal y político:
• Desde el punto de vista económico, el “riesgo” engendrado
por la liberalización de los modos 1 y 2 es el de un
incremento en los pagos al extranjero y un debilitamiento
de la cuenta corriente de la Balanza de pagos; la apertura en
el modo 3 pudiera implicar una entrada de capital extranjero
(simplemente “pudiera,” porque la financiación necesaria
también podría ser obtenida en el Estado anfitrión) y tiende
a reducir la necesidad de las importaciones así como a
facilitar las exportaciones.
• Desde una perspectiva legal, el modo 3 plantea cuestiones
muy complicadas que no son planteadas por los modos
1 y 2: cuestiones relativas al régimen legal “postestablecimiento” de las empresas nacionales bajo control
extranjero. Esta es una razón por la cual el ACGS adquiere un
tipo de “universalidad” en su alcance: cubre absolutamente
todos los ámbitos de legislación nacional en la medida en
que sean aplicables a empresas bajo control extranjero.
• Desde una perspectiva política, el posible problema del
“control extranjero” sobre la economía nacional es mucho
más agudo para el modo 3 que para los modos 1 y 2. De
hecho, éste es el problema principal (o problema percibido
como tal) que subyace a las restricciones sobre acceso y/o
sobre trato nacional relativas a este modo.
En conclusión, el GATT y el AGCS/GATS son acuerdos
completamente diferentes en cuanto a su ámbito de aplicación se
refiere. Esta es una realidad elemental no suficientemente
enfatizada. El GATT observa el producto; el AGCS observa no sólo
el producto sino también (y principalmente) al productor. Como
consecuencia, el AGCS/GATS se ve obligado a definir la
“nacionalidad” de una empresa, no por el lugar de establecimiento
donde lleva a cabo sus operaciones y a cuya legislación está
sometida sino por la nacionalidad de las personas físicas o jurídicas
que la controlan. Por ejemplo, para el GATS, Telefónica de Argentina
no es una persona jurídica de Argentina sino una persona jurídica de
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EL MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL DE LA ECONOMÍA MUNDIAL: ¿CÓMO CAMBIAR SU ENFOQUE Y PERMITIR QUE RECOBRE SENTIDO?
España (en tanto que “presencia comercial” en Argentina de
Telefónica de España) 6.
El resultado último es que el AGCS, aunque es mucho menos
“profundo” que el GATT (particularmente porque es más reciente y
ha avanzado menos en el proceso de la liberalización), es mucho
más “amplio.” En otras palabras, la noción del “comercio de
servicios” del AGCS, en vez de ser la transposición a los servicios
de la noción de “comercio de bienes” del GATT es muy diferente
y mucho más amplia.
La introducción de la noción de “comercio de servicios” por el
GATS ha tenido efectos deletéreos sobre la transparencia y la claridad
conceptual del marco jurídico internacional de la economía mundial.
Por un lado, ha creado un marco jurídico internacional de las
inversiones extranjeras directas que es distinto según se trate de
prestación de servicios (cubiertas por el GATS) o de producción
de bienes (no cubiertas por ningún acuerdo multilateral), lo cual no
tiene ningún sentido económico (sobre todo cuando las empresas
productoras de bienes cada vez se diversifican más hacia la prestación
de servicios). Por otro, ha hecho perder el rumbo en el avance hacia un
régimen multilateral aceptable de la IED. Por último, como veremos
más adelante, ha añadido un elemento de contradicción adicional a la
superposición de acuerdos internacionales multilaterales y bilaterales,
sobre todo en materia de inversiones.
La consolidación de un grado de liberalización
Desde la perspectiva de la liberalización, los logros principales
de la Ronda Uruguay son dos.
El primero es la continuación de los esfuerzos ya emprendidos
en la previa Ronda Tokio para fortalecer las reglas sobre
a) antidumping, b) subvenciones, c) aduanas y procedimientos para
la importación (valoración en aduana, licencias de importación e
inspecciones previas a la expedición). Estos esfuerzos fueron
extendidos al área de salvaguardias y normas de origen. Se
alcanzaron acuerdos específicos en todas estas áreas.
6) Este es efectivamente, por sorprendente que parezca a primera vista, el resultado de las definiciones del
artículo XXVIII del acuerdo: “persona jurídica de otro Miembro” significa una persona jurídica que: i) esté
constituida u organizada de otro modo con arreglo a la legislación de ese otro Miembro y que desarrolle
operaciones comerciales sustantivas en el territorio de ese Miembro o de cualquier otro Miembro; ;ii) en el caso
del suministro de un servicio mediante presencia comercial, sea propiedad o esté bajo el control de: 1. personas
físicas de ese Miembro; o 2. personas jurídicas de ese otro Miembro, definidas en el inciso i); (subrayado añadido).
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El segundo es probablemente más relevante. Consiste en
“hacer retornar” al GATT los dos sectores que se le habían
“escapado:” la agricultura y los textiles (este último con su
instrumento específico de los acuerdos de limitación voluntaria de
las exportaciones -VERs-). Los detalles específicos de los acuerdos
sobre Agricultura y sobre Textiles son muy complejos para ser
simplemente presentados en los límites de este capítulo.
Todos los acuerdos mencionados en estos dos párrafos están
incluidos en el Anexo 1A al acuerdo OMC y pueden ser vistos como
“anexos al GATT” aun si son formalmente independientes de él.
Por lo que se refiere al AGCS/GATS, el enfoque que sigue
es similar al del GATT: consolidar una determinado “piso” de
liberalización a través de las “schedules” o listas de compromisos
de cada Miembro, todas ellas incorporadas al propio acuerdo como
Anexos 7.
El multilateralismo
La Ronda Uruguay fue capaz de dar soluciones significativas
(aun siendo incompletas) a los problemas sobre la mesa relativos al
ámbito de aplicación del GATT y a la consolidación de un cierto
grado de liberalización. No fue así en los asuntos relacionados con
el principio del multilateralismo donde casi no hubo resultados.
En cuanto a la relación entre acuerdos bilaterales/regionales
y el GATT, el Artículo XXIV no experimentó cambios significativos.
El Entendimiento sobre su interpretación da precisión adicional a
algunas de sus disposiciones pero conserva su lógica principal,
centrada únicamente en la necesidad de que los acuerdos
preferenciales cumplan una condición indefinida de cobertura de
“lo esencial de los intercambios comerciales”.
Sobre el trato especial y diferenciado a países en desarrollo,
algunas disposiciones específicas aparecen en los nuevos acuerdos.
Sin embargo, el enfoque seguido en este tema, implícita y a veces
explícitamente, en la Ronda Uruguay era que los efectos favorables
sobre las exportaciones de países en desarrollo resultantes del
“retorno” al GATT de la agricultura y los textiles ya daban un
272
7) Si bien, como consecuencia de la distinción de cuatro modos de suministro de servicios y de que la
obligación de Trato Nacional adquiera autonomía, las listas de compromisos del GATS son mucho más
difíciles de leer y analizar que las listas de concesiones del GATT.
EL MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL DE LA ECONOMÍA MUNDIAL: ¿CÓMO CAMBIAR SU ENFOQUE Y PERMITIR QUE RECOBRE SENTIDO?
suficiente “trato especial” a los países en desarrollo para justificar su
aceptación del conjunto entero de acuerdos OMC sin necesidad
de otras disposiciones específicas especifica. Esta tesis ha sido
crecientemente impugnada por países en desarrollo a medida que
los resultados de los nuevos acuerdos han comenzado a ser
percibidos. Esto explica, en buena medida, su combatividad en la
actual Ronda de Doha.
Por lo que se refiere al AGCS/GATS, el principio del
multilateralismo se consagra en el artículo II del acuerdo, sujeto a
una lista cerrada de excepciones que cada Miembro pudo
incorporar al acuerdo en 1995.
3.- Principales desarrollos
superpuestos a la evolución del
orden de posguerra.
A la evolución del orden económico creado en la posguerra
que se acaba de examinar se superponen, de manera desordenada,
diversos desarrollos. Me parecen especialmente destacables los
cinco siguientes.
3.1.- Los acuerdos bi-plurilaterales sectoriales que escapan
a la lógica multilateral.
Hay sectores económicos, sobre todo en el ámbito de los
servicios, cuyas propias características hacen difícil someterlos a la
lógica multilateral y al principio de la nación más favorecida aunque
la dialéctica nacional-extranjero esté bien presente en ellos. Hay
al menos dos casos bien característicos.
El primero es el del transporte internacional, sobre todo el
aéreo, íntimamente ligado a la idea geográfica del “trayecto” entre
el país de origen y el país de destino. Sea ésta u otra la razón,
el hecho es que se trata de un sector sometido a una intrincada red
de acuerdos bilaterales por los que cada par de países dan acceso
recíproco a sus compañías. Este hecho provocó que ya bien pronto
se constatara que este sector debía quedar excluido de las
disciplinas del AGCS/GATS.
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El segundo es del audiovisual, donde el peso de la tradición
cultural y, en particular, la lengua, han conducido en muchos casos
a bi-plurilateralizar las medidas de protección de los distintos
Estados. Los tres casos típicos son los de las redes de acuerdos entre
países francófonos, entre países de habla española y entre Estados
Miembros del Consejo de Europa (sean o no miembros de la Unión
Europea). También esto explica que sea el sector audiovisual el que,
si bien no está excluido del AGCS/GATS como sí lo está el sector del
transporte aéreo, es predominante en la lista de Exenciones al
artículo II que establece la obligación NMF. Mutatis mutandis, algo
similar sucede con los acuerdos en el sector educativo.
3.2.- Los acuerdos sectoriales que escapan a la dialéctica
nacional-extranjero.
A diferencia de en el desarrollo precedente, hay cuestiones
sometidas a acuerdos internacionales con claras incidencias
económicas y donde la dialéctica nacional – extranjero no es la
dominante. La lógica que predomina es la de la conciliación de
intereses económicos contrapuestos dentro de cada uno de los
países (e internacionalmente) y la manera de abordar jurídicamente
estos problemas no es la típica del derecho económico comercial
(normas de acceso al mercado y normas de trato – trato nacional o
trato NMF-) sino más bien la producción de derecho internacional
uniforme. La justificación de tratar este tipo de cuestiones en el
plano internacional proviene más bien de la necesidad o
conveniencia de evitar la génesis de ventajas comparativas
provenientes de la existencia de normativas menos restrictivas o de
cumplimiento menos costoso en algunos países.
El caso más conocido es, sin duda, el de los acuerdos
medioambientales (desde los relativos a la protección de
determinadas especies animales a los conducentes a combatir el
cambio climático). Pero hay un buen número de otros, de mucha
mayor importancia económica. Dos bien típicos son el de los
estándares técnicos para los automóviles, que en el marco europeo
se ha discutido tradicionalmente en el seno de la Comisión
Económica para Europa de Naciones Unidas, y el de las normas
técnicas y sanitarias de los productos alimentarios, tratado en el
seno del Codex Alimentarius.
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EL MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL DE LA ECONOMÍA MUNDIAL: ¿CÓMO CAMBIAR SU ENFOQUE Y PERMITIR QUE RECOBRE SENTIDO?
3.3.- Los acuerdos bilaterales de inversiones.
Los acuerdos bilaterales de inversiones han proliferado desde
comienzos de los años 1990 de manera completamente incontrolada,
Cabe preguntarse si dicha proliferación obedece a un designio
definido en términos de política económica o bien debe ser explicada
por un efecto mimético y, sobre todo, como justificación de la
existencia de las burocracias nacionales e internacionales implicadas
en su negociación y gestión así como de los cuantiosos honorarios
percibidos por los despachos internacionales de abogados que
conducen litigios sobre la base de sus disposiciones. Personalmente,
yo me inclino por lo segundo. En cualquier caso, lo relevante de dichos
acuerdos es la especificidad de algunos de sus contenidos y cómo se
solapan, de manera contradictoria, con otros acuerdos internacionales,
tanto multilaterales como regionales.
Hay dos tipos de acuerdos bilaterales de inversión, según sean
liderados por Estados Unidos (o algún otro país como Canadá) o por
Estados Miembros de la Unión Europea.
Desde un punto de vista político general, lo más significativo de
estos acuerdos es que, de manera sigilosa y casi clandestina, se atreven
a romper con el principio de que la litigiosidad internacional está
reservada a los Estados e instituyen un mecanismo de solución de
diferencias inversor privado – Estado por el que el primero puede instar
un procedimiento internacional contra el segundo. Es decir, algo que
resulta todavía polémico cuando se trata de la defensa de derechos
individuales fundamentales es aceptado sin que nadie se lo cuestione
(comenzando por las ONGs de los países desarrollados) cuando se trata
de los derechos e intereses de los inversores extranjeros.
Desde el punto de vista de las reglas de sustancia, ambos tipos
tienen en común el contener ambiciosas obligaciones aplicables al
régimen jurídico de las inversiones extranjeras (incluyendo la
obligación de trato nacional post-establecimiento y determinadas
obligaciones en materia de expropiación). La diferencia entre ellos
es doble: a) los acuerdos liderados por Estados Unidos también
tratan del acceso al mercado por parte de inversores extranjeros,
mientras los liderados por Estados europeos se limitan al régimen
aplicable tras el acceso (sin prejuzgar si éste llegará a producirse);
b) pero, si al tratar también el tema del acceso, los acuerdos
liderados por Estados Unidos son más ambiciosos que los liderados
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por países europeos, lo son menos en cuanto incorporan una lista
de excepciones a las obligaciones de trato que no figura en los
acuerdos liderados por países europeos.
Más allá de la valoración política que cada uno puede dar al
establecimiento de un mecanismo internacional de solución de
diferencias inversor privado – Estado, la proliferación de acuerdos
bilaterales de inversiones tiene dos consecuencias muy negativas
desde el punto de vista sistémico:
• La primera es que se solapan y entran en contradicción con
el AGCS/GATS. Se solapan, porque, como hemos visto, el GATS
también cubre las inversiones extranjeras directas en los
sectores de servicios (precisamente los más significativos
políticamente, mucho más que los sectores manufactureros),
rebautizadas de “presencia comercial” o “modo 3”. Y entran en
contradicción con el GATS porque, al ser bilaterales, violan su
artículo II que obliga a otorgar el trato NMF.
• La segunda se refiere exclusivamente a los acuerdos bilaterales
de inversiones de los Estados Miembros de la Unión Europea.
En primer lugar, al imponer obligaciones horizontales sobre
el régimen jurídico aplicable a las empresas extranjeras
establecidas en ellos, cubren materias internamente reguladas
por la Comunidad y, en consecuencia, violan manifiestamente
la distribución de competencias entre Comunidad y Estados
miembros tal como resulta de la jurisprudencia AETR del
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. En segundo
lugar, al no incluir (como los acuerdos bilaterales de Estados
Unidos) una lista de excepciones, entran en contradicción con
todas aquellas normas, nacionales y comunitarias, que otorgan
un trato más favorable a las empresas controladas por capitales
de Estados Miembros que a aquellas controladas por capitales
de Estados terceros (en el sector audiovisual, del transporte
aéreo, de la agricultura o de la prospección y explotación de
hidrocarburos, para citar sólo unos ejemplos).
3.4.- “Alta política” y tecnocracia como malos sustitutos de
acuerdos y organizaciones internacionales con bases jurídicas
claras y legitimidad.
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La necesidad de dar algún tipo de salida o, al menos, vía de
EL MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL DE LA ECONOMÍA MUNDIAL: ¿CÓMO CAMBIAR SU ENFOQUE Y PERMITIR QUE RECOBRE SENTIDO?
tratamiento a los problemas de la economía mundial en un
marco jurídico-político-institucional insuficiente y cada vez más
desordenado ha generado dos desarrollos muy distintos pero que,
en el fondo, responden a la misma motivación y son susceptibles de
la misma crítica: la falta de la legitimidad mínima que otorgan los
procesos de aprobación parlamentaria de acuerdos internacionales.
Por un lado, la proliferación de Cumbres políticas de todo tipo
de formato donde se tratan cuestiones sin duda importantes. No
obstante, la ausencia de un hardware suficientemente potente
tiende a reducir los resultados prácticos de estas Cumbres, más allá
de los rituales fotográficos y televisivos, a una serie de declaraciones
precocinadas sin mecanismos de aplicación.
Por otro, la proliferación de documentos técnicos que, si bien
no tienen otro valor jurídico que el de simples recomendaciones
o presentaciones de criterios, tienen la vocación de generar
obligaciones más o menos universales. El mejor ejemplo de ello son
todos los documentos producidos en torno a la denominada
“Reforma de la Arquitectura Financiera Internacional” desde el
estallido de la crisis financiera asiática en 1997, y en particular el
Marco de Basilea sobre la Convergencia Internacional de Medidas y
Normas de capital generados en el seno del Banco de Pagos
Internacionales (Basel II).
3.5.- Acuerdos regionales y bilaterales.
El último desarrollo a destacar es, evidentemente, el del
surgimiento de un número creciente (sobre todo en los últimos
años) de acuerdos regionales y bilaterales que se solapan con los
acuerdos OMC y, en consecuencia, violan su principio de la Nación
Más Favorecida y deben acogerse a las excepciones establecidas en
los artículos XXIV del GATT y V del AGCS/GATS. Este es un desarrollo
cuya simple descripción ocuparía muchísimo más espacio que el
de todo este artículo y del que, por otra parte, ya me he ocupado
en otros lugares.8 Por tanto, me limitaré a apuntar cinco
consideraciones que me parecen especialmente pertinentes para
este artículo.
8) Comenzando por Torrent (2003).
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1.- Debe rechazarse el lenguaje políticamente correcto que
bautiza todos los acuerdos preferenciales como “regionales”. Si el
término “integración regional” debe conservar algún significado
reconocible, debe ser reservado a aquellos procesos donde existe
una cierta comunidad de intereses o de visión política. La gran
mayoría de acuerdos preferenciales que existen no poseen esta
característica y, por tanto, deben pura y simplemente analizarse
como lo que son: acuerdos bilaterales (o plurilaterales si hay más
de dos estados participantes) que violan la lógica multilateral.
En estos acuerdos, es bien difícil que la igualdad jurídica entre las
Partes se corresponda con una igualdad en términos económicos
y de poder; como consecuencia, estos acuerdos servirán más
bien para imponer las condiciones de los más poderosos. Y
necesariamente generarán una desigualdad sistémica entre los
países aceptados a formar parte de ellos y los países que quedan
excluidos. Los inconvenientes sistémicos de los acuerdos
preferenciales aumentan exponencialmente a medida que las
distintas Partes a un acuerdo participan por separado en otros
acuerdos.
2.- Debe abandonarse la tesis inventada por Balassa hace ya
demasiados años y repetida de modo rutinario según la cual los
procesos de integración regional avanzarían unidireccionalmente
en una sucesión de etapas, comenzando por los acuerdos
sectoriales, siguiendo por las Zonas de Libre Comercio,
avanzando luego hacia las Uniones Aduaneras y así
sucesivamente hasta llegar a la Unión Política. Bien al contrario, la
integración regional no avanza unidireccionalmente. Para
moldear unas determinadas precondiciones (distintas en cada
caso) a fin de alcanzar ciertos objetivos (también distintos en cada
caso), utiliza diferentes instrumentos y avanza o puede ser
analizada en términos de distintas dimensiones (vertiente
externa, contenido efectivo, fortaleza y dinamismo y capacidad
de adaptación).
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3.- La discusión sobre si los acuerdos preferenciales son
“building blocks” o “stumbling blocks” del sistema multilateral ha
generado más confusión que otra cosa, sobre todo porque, muy
a menudo, la perspectiva no era la de la arquitectura económica
internacional sino la de la promoción de procesos de
EL MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL DE LA ECONOMÍA MUNDIAL: ¿CÓMO CAMBIAR SU ENFOQUE Y PERMITIR QUE RECOBRE SENTIDO?
liberalización. Basta con constatar que mientras que puede
discutirse qué tipo de “block” de dicha arquitectura es una Unión
Aduanera, una Zona de Libre Comercio, si bien puede ser un
“block” del proceso de liberalización del comercio, nunca será un
“block” de la arquitectura comercial internacional (building o
stumbling), por la sencilla razón de que, a diferencia de lo que
sucede con una Unión Aduanera, cada uno de sus Miembros
sigue participando en el sistema multilateral por su propia cuenta
y a título propio.
4.- No debe exagerarse la importancia económica y política
de los acuerdos preferenciales. Y ello por dos razones. La primera
es que no debe exagerarse la importancia económica de ningún
acuerdo comercial, del tipo que sea: los hechos demuestran que
lo que realmente influye sobre los flujos de comercio son las
condiciones generales de la economía y no tanto las reglas
jurídicas. Cuando la economía va bien, el comercio internacional
responde con una elasticidad superior a uno: éste es el dato
económico decisivo. Y este dato refuerza el enfoque que he
subrayado a lo largo de este artículo: la lógica principal de los
acuerdos comerciales no es tanto la de hacer avanzar el proceso
de liberalización comercial sino la de impedir, más allá de un
cierto límite, el retroceso en el grado de liberalización aceptado
por los distintos Estados. Y, desde esta perspectiva, es evidente
la superioridad de los acuerdos multilaterales sobe la de los
preferenciales.
La segunda razón es que es un secreto a voces (sobre todo
para quienes hemos trabajado en esta área en Bruselas) que un
gran número de acuerdos preferenciales comerciales son
simplemente politics by proxy: una manera de aparentar hacer
política cuando no se sabe qué política hacer. En consecuencia,
su relevancia económica, pasado el momento solemne de la
firma y las fotos, es del todo secundaria.
5.- Y la última consideración se refiere a la situación del
proceso de integración europea en el contexto de los temas
tratados en este artículo. Se debería también comenzar a
abandonar la tesis autocomplaciente de que dicho proceso ha
constituido una aportación sumamente valiosa a la gobernanza
económica mundial. En este sentido, sin negar sus innegables
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aspectos positivos (sobre todo en tanto que instrumento que
ayudó a superar los conflictos intraeuropeos que habían
ensangrentado el mundo), tampoco deben olvidarse los tres
hechos siguientes:
• En tanto que “modelo” de integración, es irrepetible
(como el fracaso de las pretendidas copias
latinoamericanas ha bien demostrado).
• Desde la Comunidad Europea y sus Estados Miembros,
no se ha efectuado ninguna aportación significativa a la
solución de los grandes problemas de la gobernanza
global, ni en el ámbito financiero-monetario (creación de
un lender of last resort) ni en el ámbito político (es bien
significativo que el tema de la reforma del Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas siga siendo tabú en el seno
de las instituciones europeas). En realidad, el proceso de
integración europea ha sido, desde sus orígenes, un
proceso de adaptación al mundo mucho más que de
transformación de él.
• Por lo que se refiere a la proliferación de acuerdos
bilaterales y regionales que está teniendo lugar (con los
inherentes riesgos para la estabilidad del sistema
multilateral), hoy, en 2007, se tiene en Europa la sensación
de que se está perdiendo esta carrera ante Estados Unidos
y, sobre todo, la región de Asia-Pacífico. Quizá esta
sensación sea correcta, pero nunca debería olvidarse que
quien inició esta carrera fue la Comunidad Europea (sola o
acompañada por sus Estados Miembros), con el objetivo
principal de consolidar a la Comunidad como actor
internacional y con la ingenua creencia de que ellos
podrían monopolizar este desarrollo gracias a la
inquebrantable adhesión al sistema multilateral de
Estados Unidos, Japón y algunos otros países.
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EL MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL DE LA ECONOMÍA MUNDIAL: ¿CÓMO CAMBIAR SU ENFOQUE Y PERMITIR QUE RECOBRE SENTIDO?
4.- Conclusiones: más o mejor
(y, en todo caso, distinto): cuál debe
ser la orientación de las relaciones
económicas internacionales en el
futuro 9.
A la vista de los desarrollos brevemente analizados en este
artículo, no debería quedar duda de que el marco jurídico
internacional requiere, desde hace ya mucho tiempo, una profunda
revisión y reorientación. Como hemos visto, dicho marco jurídico, si
bien sigue fundamentándose en el orden de posguerra, ha perdido
alguna de sus piezas esenciales (el sistema monetario), ha crecido
de forma desordenada y contradictoria y está poniendo en peligro
el propio principio del multilateralismo, clave para evitar la
reemergencia de peligrosas formas de “capitalismo de bloques” y
conflictos entre grandes potencias.
Esta realidad incuestionable ha quedado velada por una razón
exclusivamente ideológica: la hegemonía de una visión centrada en
la promoción de los procesos de liberalización (aunque sea a costa
de debilitar la arquitectura del orden económico internacional). En
efecto, sobre todo durante los últimos veinte años, el signo que ha
marcado la evolución de las relaciones económicas internacionales,
en particular las comerciales, ha sido el de “más liberalización”
(deepening, broadening, enlarging...) a través de todos los enfoques
posibles -unilateral, multilateral, regional o bilateral-, todos los
cuales tendían a analizarse sólo bajo la óptica del first, second, third
o nth best para la liberalización de la economía.
Podríamos tomar como fechas fundamentales del inicio de
dicha evolución a) las negociaciones y aprobación del Acta Única en
el marco comunitario europeo (1985-86) y b) el lanzamiento en
1986 de las negociaciones de la Ronda Uruguay en el marco del
GATT que finalizaron en 1993-1994. La evolución se aceleró con
9) El argumento central de esta sección de conclusiones está extraído de una Policy Brief escrita en el marco
del Observatorio de las Relaciones Unión Europea – América latina (OBREAL): ver www.obreal.org.
El enfoque de las “Cs” apuntado al final fue ya esbozado en 2001 por el autor en el marco de una de las
sesiones del Diálogo Regional de Política Comercial organizado por el Departamento de Comercio e
Integración del BID (ver http://www.iadb.org/int/DRP/esp/red1/comerciodoc2.htm).
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procesos históricos de importancia decisiva, la mayor parte de los
cuales culminaron en los años 1992 - 1994: a) las políticas de
apertura comercial unilateral en muchos países en desarrollo, sobre
todo en América Latina; b) el lanzamiento de procesos de
integración económica regional, como el MERCOSUR o el NAFTA,
que dichas políticas permitieron; c) la carrera hacia la conclusión de
acuerdos bilaterales por parte de la Comunidad Europea
(acompañada por los Estados miembros en los acuerdos que tenían
mayor alcance y desbordaban la competencia exclusiva de la
Comunidad); d) la desintegración del bloque soviético y
la integración en el mundo capitalista de las economías que lo
integraban; e) la profundización (Unión Monetaria, sobre todo) y
ampliación a nuevos miembros del proceso de integración
europeo.
La política del más mostró claros síntomas de agotamiento ya
desde mediados de los años noventa. La primera muestra fue el
fracaso clamoroso de las negociaciones conducidas en el marco de
la OCDE para la firma de un Acuerdo Multilateral (en realidad,
plurilateral) de Inversiones, el AMI (o MAI en su acrónimo inglés)
–años 1995 a 1998-. La segunda, las dificultades para hacer avanzar
el proceso de liberalización multilateral en el marco de la OMC tras
la Conferencia Ministerial de Singapur en 1996 (fracaso de Seattle,
reparado ciertamente en Doha pero tan sólo en circunstancias
absolutamente excepcionales). La tercera, la incapacidad de llegar a
un acuerdo sobre el contenido temático y la agenda del Área de
Libre Comercio de las Américas (ALCA/FTAA), que, si bien sólo se
hizo público para todo el mundo a partir del fracaso vestido de éxito
de la Conferencia Ministerial de Miami en noviembre de 2003, era
bien perceptible desde el principio para cualquier observador
informado y con sentido crítico. La cuarta, la instalación del
MERCOSUR, ya desde 1995, en una “meseta regulatoria” –de baja
altura- una vez realizada la primera fase de eliminación de aranceles
para el comercio intra-bloque, que ratificaba las dificultades
aparentemente insuperables experimentadas por los procesos
de integración subregional en América Latina para alcanzar los
objetivos inicialmente fijados.
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Respecto al proceso de integración europeo, parecía a muchos
que su avance era imparable. Sin embargo, eran claramente
EL MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL DE LA ECONOMÍA MUNDIAL: ¿CÓMO CAMBIAR SU ENFOQUE Y PERMITIR QUE RECOBRE SENTIDO?
perceptibles desde hacía mucho tiempo el deterioro institucional y
político del proceso así como la incapacidad de definir un proyecto
estratégico coherente que reemplazara el proyecto inicial (la
resolución del conflicto histórico franco-alemán por la vía de la
cooperación económica, ya culminado con éxito). Este deterioro y
esta incapacidad se transparentaban con claridad por detrás de una
serie de estrategias by default, de la utilización sistemática de la táctica
de la fuite en avant y de la entronización de la patética “teoría de la
bicicleta”, que se cae si no avanza, como argumento decisivo no sólo
del discurso político sino del análisis académico. Hoy, ya nadie discute
que el proceso está en una situación de crisis profunda.
El estado actual y final previsible de la Ronda de Doha en el
marco de la OMC tan sólo confirman este agotamiento. En caso de
éxito, el grado de éxito será tan limitado (por mucho que quiera
venderse de otra manera a la opinión pública) que difícilmente podrá
interpretarse como un paso adelante decisivo comparable a los que
iniciaron la evolución hace veinte años. En caso de fracaso, todo el
mundo lo minimizará y predicará (correctamente) que la raison d’être
del sistema multilateral de comercio no es tanto el avance
desenfrenado del proceso de liberalización cuanto la creación de un
marco estable de reglas que impida el retroceso en la liberalización
libremente consentida y así evite las guerras comerciales que en un
pasado aciago caracterizaron al “capitalismo de bloques”.
Sólo hay un proceso que parece gozar de buena salud: el de la
negociación de acuerdos comerciales bilaterales. Pero, sin descartar
el riesgo de que su proliferación acabe provocando una fragmentación del sistema de comercio (y económico) mundial, es muy
posible que más bien se confirme la tesis ya apuntada por algunos
de que los únicos acuerdos bilaterales posibles son aquellos muy
asimétricos entre países o bloques grandes y pequeños y donde el
país o bloque grande impone su concepción (siendo, por tanto,
imposibles los acuerdos bilaterales de big player a big player). Si ello es
así, e independientemente de la valoración que se haga de estos
acuerdos asimétricos, pronto se generalizará la conciencia de que a)
sus efectos sobre el conjunto del sistema mundial son muy limitados,
y b) su interés para los big players tampoco es tan grande y quizá no
justifique las dificultades internas que causan (en Estados Unidos
para no ir más lejos). En esta perspectiva, puede apuntarse que
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tampoco por la vía bilateral podrá seguir avanzando de manera muy
significativa la política del más.
No debe sorprender el agotamiento de la vía del más. Si se
reflexiona sobre el enorme alcance de los cinco procesos indicados
al inicio y se les añade otro tan decisivo como el de la progresiva
integración de China en el mundo de las relaciones comerciales
internacionales, ya se intuye fácilmente que esta aceleración de
los procesos de apertura e integración no podía continuar
indefinidamente y debía frenarse algún día.
Agotada la vía del más, ¿qué orientación debe seguirse?
Tampoco cuesta encontrar la respuesta: la “vía del mejor”, es decir,
mejorar el estado de las relaciones internacionales económicas (y en
particular comerciales) sobre la base de una mejor utilización de lo
que ya existe. La discusión de esta vía excede claramente los límites
de este artículo; sin embargo, pueden apuntarse algunas ideas:
- En primer lugar, se trata de hacer un esfuerzo de
consolidación: no superponer nuevas y difíciles reformas
sobre reformas que aún están en curso y no han
desarrollado toda su potencialidad.
- En segundo lugar, es necesario dar la prioridad a completar
los trabajos pendientes. En el caso de la OMC, se siguió este
criterio en relación con el ingreso de China en la organización,
pero debería seguirse también para el caso de Rusia.
- En tercer lugar, es necesario reforzar la coherencia del
conjunto del sistema global y de los distintos acuerdos que
coexisten en su seno para evitar que las contradicciones
entre ellos anulen sus respectivos efectos benéficos y
acaben haciendo el sistema ingobernable.
- En cuarto lugar, debe darse tiempo a que se conozca mejor
toda esta multiplicación de instrumentos jurídicos y
políticos. Conocer bien es el prerrequisito para aprovechar
mejor el sistema de acuerdos de que disponemos.
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El enfoque de las Cs habría evitado errores bien obvios. Por
ejemplo, las dos primeras Cs desaconsejaban lanzar una nueva
Ronda de Negociaciones de la OMC antes de que hubieran
culminado los períodos transitorios de 10 años previstos en los
acuerdos surgidos de la Ronda Uruguay y antes de haber digerido
EL MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL DE LA ECONOMÍA MUNDIAL: ¿CÓMO CAMBIAR SU ENFOQUE Y PERMITIR QUE RECOBRE SENTIDO?
un hecho de tanta significación como la entrada de China en la
organización. También habrían desaconsejado superponer reformas
más o menos constitucionales en el marco del proceso de
integración europeo antes de haber digerido las precedentes. Y las
dos últimas Cs habrían evitado, por ejemplo, la absurda discusión
sobre las inversiones como “nuevo tema” en el seno de la OMC
cuando el GATS es, ante todo, un acuerdo sobre inversiones
extranjeras directas y cuando los primeros interesados en
renegociar otro acuerdo sobre régimen de las inversiones (el
acuerdo TRIMs) parecen ser algunos países en desarrollo; discusión
absurda que además ha contribuido a que no se aborde la
imperiosa tarea de diseñar un marco jurídico internacional de las
inversiones extranjeras que colme la laguna del orden de posguerra
y acabe con la insensata multiplicación de acuerdos bilaterales.
Y si, a pesar de todo, se quiere seguir promoviendo la política
del más, es indispensable reconocer con humildad y realismo que
los avances no se producirán si se siguen transitando las sendas que,
en estos últimos años, no nos han llevado a ninguna parte. Se deben
diseñar y ensayar planteamientos distintos.
Es a la promoción de las estrategias del “mejor” y del “en todo
caso distinto” que pretende contribuir el presente artículo.
Bibliografía.
JACKSON, J. H. (1997): The World Trading System: Law and Policy of International Economic Relations.
2ª ed., MIT Press, Cambridge.
TORRENT, R. (2003): “Regional Integration Instruments and Dimensions: An Analytical Framework.”
en DEVLIN, R. y ESTEVADEORDAL, A. (eds.): Bridges for Development: Policies and Institutions for Trade and
Development, Inter-American Development Bank, Washington.
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