1. Educación

POBREZA DIGITAL:
las Perspectivas de América Latina y El Caribe
Qué es y cómo medir la
pobreza de información
y comunicación en el
contexto Latinoamericano
Gover Barja y Björn-Sören Gigler
Qué es y cómo medir la pobreza
de información y comunicación
en el contexto Latinoamericano
Gover Barja
UNIVERSIDAD CATÓLICA BOLIVIANA
Av. 14 de Septiembre 4807 Obrajes - La Paz, Bolivia - Casilla: 12428 SM
[email protected]
Björn-Sören Gigler
LONDON SCHOOL OF ECONOMICS
1818 H Street - Washington DC, EE.UU. - ZIP: 20433
[email protected] / [email protected]
Resumen
La construcción de la sociedad de la información debe ser complementada con una visión y políticas pro-pobre. Para ello se define el concepto de pobreza de información y
comunicación, se introduce el criterio de localidad línea de pobreza para su identificación y se sugiere cálculo del costo económico de alcanzar dicha línea para su medición
agregada. En este proceso se reconoce la importancia de las restricciones estructurales
y tecnológicas que enfrenta una sociedad y se explica cómo éstas determinan y son determinadas por la pobreza de información y comunicación. Esta investigación desarrolla estos temas en forma conceptual, con el objeto de contribuir a la investigación sobre la magnitud, profundidad y características de la pobreza de información y comunicación e identificar algunas de sus implicaciones para fines de política pública.
Agradecimientos
Esta investigación no habría sido posible sin el apoyo de Ben Petrazzini del Instituto
de Conectividad de las Américas, Alicia Richero de Pan-Americas, del entusiasmo de
los miembros del Dialogo Regional sobre Sociedad de la Información (DIRSI) y del
apoyo a distancia del Internacional Development Research Centre de Canadá (IDRC).
1
Q U É E S Y C Ó M O M E D I R L A P O B R E Z A D E I N F O R M A C I Ó N Y C O M U N I C A C I Ó N E N E L C O N T E X TO L AT I N O A M E R I C A N O
1. Introducción
La realidad de la globalización mundial determina que el crecimiento de las pequeñas economías abiertas dependa de su competitividad interna y externa. Como
consecuencia la política pública en Latinoamérica tiende a concentrarse prioritariamente en mejorar la competitividad de sus economías y de la región. Sin embargo, el enfoque pro-competitividad y la visión de crecimiento económico por si mismos no garantizan la solución del problema de pobreza. Por ello, las políticas procrecimiento deben necesariamente ser complementadas y fortalecidas con políticas pro-pobre.
Este artículo parte del postulado que, de igual manera, la construcción de la sociedad de la información con visión pro-crecimiento y pro-competitividad, debe
ser complementada con una visión pro-pobre. La característica de este artículo es
que se concentra únicamente en éste segundo aspecto, el relacionado con la necesidad de desarrollar políticas pro-pobre que acompañen, complementen y fortalezcan la construcción de la sociedad de la información.
Para el desarrollo de estas políticas pro-pobre se considera necesario establecer
con precisión el significado de pobreza de información y comunicación, su relación
con la construcción de la sociedad de la información, su relación con las políticas
de reducción de la pobreza y su relación con su contribución al desarrollo. Esto se
desarrolla en la segunda sección del documento. Luego, en la tercera sección se desarrollan criterios para identificar a los pobres de información y comunicación y
criterios para medir y evaluar la pobreza agregada, siendo éstos el aporte central de
este artículo. Al igual que en la literatura sobre pobreza, la justificación de su medición es informar a la sociedad sobre la magnitud y profundidad de dicha pobreza,
sobre las causas que lo originan y sus consecuencias, así como contribuir a la política pública pro-pobre. En esta sección también se reconoce la importancia de las
restricciones tecnológicas y restricciones estructurales de una sociedad en cuanto a
como influyen y son influidas por la pobreza de información y comunicación. Finalmente, en la cuarta sección se presentan conclusiones y algunas implicaciones.
2
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2. Qué es pobreza y qué es pobreza de información y Comunicación
DESARROLLO, POBREZA Y DESIGUALDAD
En su concepción más amplia, desarrollo es el proceso de expansión de las libertades humanas. Desde esta perspectiva, expuesta por Sen (2000), la expansión de las
libertades es el fin y el medio del desarrollo. Las libertades que Sen destaca como
medios de desarrollo son las de libertades políticas1, facilidades económicas2, oportunidades sociales3, garantías de transparencia4, garantía de protección5 y las importantes complementariedades entre estas. Estas libertades fortalecen las capacidades de los individuos y desde esta perspectiva pobreza es la privación de capacidades básicas. Así, una evaluación apropiada de la mejora en las condiciones de vida de los pobres en sus múltiples dimensiones debe analizar los logros y capacidades obtenidos por estos.
En la práctica por limitaciones de información y porque los impactos sobre pobreza ocurren en el largo plazo, las evaluaciones sobre reducción de pobreza han sido menos ambiciosas al concentrarse en variables más limitadas como son el comportamiento del ingreso o del gasto de los pobres. Las metodologías tradicionales se
basan en el establecimiento de algún criterio para identificar a los pobres y algún
criterio para evaluar la pobreza agregada.
Por ejemplo, Ravallion (2000) establece el criterio absoluto de un dólar y dos dólares al día como la línea para identificar a los pobres, luego mide la pobreza agregada mediante la proporción de personas debajo la línea, así como la suma de las
distancias hacia la línea como brecha de pobreza. Dollar y Kraay (2000) utilizan el
criterio relativo del quinto quintil de bajos ingresos para identificar a los pobres,
luego miden la pobreza agregada mediante el ingreso per cápita de este grupo. La
experiencia del World Bank Institute (Online, 2005) sugiere que la identificación de
los pobres mediante el criterio de gasto en consumo6 puede ser más apropiada que
1
Oportunidades que tiene la gente para determinar quien debe gobernar, bajo que principios, libertad de evaluar y criticar a las autoridades, libertad de expresión, de diálogo, de oposición, de crítica,
de votar, de elegir entre partidos políticos, de participación en la elección del legislativo y ejecutivo.
2
Oportunidades de los individuos de utilizar recursos económicos con el propósito de consumo, de producción y de intercambio. La titularidad económica que posee una persona dependen de la posesión de
recursos, de su disponibilidad para uso, de las condiciones de intercambio y de su distribución.
3
Se refiere a como se organiza la sociedad para proveer educación, salud y servicios sociales que contribuyen a una efectiva participación en las actividades políticas y económicas.
4
Se refiere a que la interacción social se basa en la presunción básica de confianza, esa confianza esperada es garantía de apertura y claridad entre partes, contribuyendo a la prevención de corrupción,
irresponsabilidad financiera y acuerdos ocultos.
5
Se refiere a la situación de vulnerabilidad en la que pueden encontrarse las personas y que requiere
de safety nets, beneficios de desempleo, ingreso para los indigentes, fondos de emergencia.
6
Normalmente realizando ajustes por bienes durables, servicios de vivienda, tamaño y composición
del hogar.
3
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el criterio de ingreso y sugiere establecer la línea de pobreza mediante el método del
gasto básico en alimentos que representen la cantidad mínima de calorías requeridas por una persona al día o el método de la canasta de necesidades básicas consistente en la suma de gastos básicos en alimentos y no alimentos, luego medir la pobreza agregada mediante el índice FGT7 o el índice SST8.
Si bien el ingreso/consumo monetario tiene la ventaja de ser cuantificable, sin
embargo, solo podría considerarse una aproximación del bienestar de una persona
debido a que no dice nada sobre su calidad de vida desde la perspectiva de Sen.
Otros enfoques se basan en la disponibilidad de recursos, los que se capturan en
forma práctica mediante variables como la de ingreso per cápita o la de ingreso disponible individual o en forma teórica pero más amplia mediante los llamados bienes primarios9. Robeyns (2004) es más bien conciliatoria al sugerir que los diferentes enfoques (monetario, de recursos y capacidades) sean vistos como complementarios entre sí desde el punto de vista de medición de pobreza, de su nivel de análisis (micro o macro) y de su pertinencia dependiendo del tipo de análisis de pobreza.
Un enfoque derivado de los anteriores, expuesto por Attanasio y Székely (1999),
es el Enfoque Basado en los Activos para el Análisis de Pobreza, el que expone que las
causas estructurales de la pobreza dependen fundamentalmente de:
•
La posesión de activos que generan ingresos, estos pueden ser activos físicos
(vivienda y servicios básicos), activos humanos (salud, educación) o activos
sociales (redes y normas sociales).
•
La tasa de utilización de los activos, debido a que a mayor uso mayor ingreso (oportunidad de empleo, género, acceso al crédito).
Bajo este enfoque concluyen que la política social debe generar capacidades para obtener ingresos, incrementando los activos de los hogares, creando oportunidades para su utilización productiva y mejorando su precio en los mercados.
En este contexto de diferentes enfoques conceptuales sobre pobreza, una pregunta es sobre la causa y características de la pobreza en Latinoamérica en particular10. Székely (2001) indica que la pobreza en Latinoamérica no se debe tanto a la in-
7
Foster, Greer y Thorbecke (1984) introdujeron una familia paramétrica de medidas de pobreza que
genera tres indicadores de pobreza: Proporción de pobres, brecha de pobreza y severidad de pobreza.
8
Sen, Shorrocks y Thon introdujeron un índice que se calcula en base a los indicadores de proporción
de pobres, brecha de pobreza y el coeficiente de Gini.
9
También llamados bienes Rawlsianos, son aquellos que cualquier persona racional desearía: ingreso,
riqueza, oportunidades y base social de autorespeto
10
La literatura sobre pobreza es por supuesto mucho más extensa de lo que aquí se expone, reflejando un estado de debate permanente.
4
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suficiencia de recursos para satisfacer las necesidades básicas sino a la desigualdad
en la distribución del ingreso. La siguiente pregunta natural sería cual es la causa de
la mala distribución del ingreso en Latinoamérica. De acuerdo a Attanasio y Székely
(2001) aproximadamente un tercio de la desigualdad se explica por diferencias en
características personales, como escolaridad, edad, género, región, ocupación, actividad económica, etc. Mientras que aproximadamente dos tercios de la desigualdad se explica por aspectos estructurales del la economía, los que se reproducen en
todos los ámbitos de la misma: ciudad, municipio, estado, región.
Estas observaciones sobre desigualdad son particularmente importantes de considerar cuando la visión de desarrollo se basa en el enfoque tradicional de crecimiento económico. Dollar y Kraay (2000) indican que el crecimiento económico
también beneficia a los pobres en una relación uno a uno, por tanto, políticas específicas de reducción de pobreza no son justificadas. En cambio Bourguignon (2001)
demuestra que la elasticidad crecimiento de la pobreza es una función decreciente
del grado de desarrollo alcanzado por una economía y es una función decreciente
del grado de desigualdad de los ingresos relativos.
Por otra parte, Lora, Pagés, Panizza y Stein (2004) concluyen que es probable que
las reformas estructurales no hayan mejorado las condiciones de pobreza y desigualdad porque no atacaron sus causas, es decir, la falta de acceso de los pobres al
crédito y a activos que incrementen su productividad. También indican que las políticas para reducir pobreza y desigualdad deben enfocarse a la liberación de los potenciales de crecimiento de los pobres, facilitando su adquisición de activos productivos, asegurando tales activos en tiempos de crisis e incrementando el retorno
a los mismos. En esta misma línea, Székely (2001) concluye que el crecimiento económico por si mismo no garantiza la solución del problema de pobreza. Por ello, las
políticas pro-crecimiento deben ser acompañadas por políticas pro-pobre. Estas últimas deben caracterizarse por ser políticas que ataquen las causas estructurales de
la pobreza11, que sean de gran escala para lograr amplio impacto en la sociedad12,
contribuyendo así al crecimiento de largo plazo13. Una pregunta clave en el contexto de la sociedad de la información es que rol juega el acceso a la información y comunicación a través de las TICs dentro de estas causas estructurales de la pobreza.
Como varios autores han subrayado (Kenny, 2003; Gigler, 2001; McNamara, 2000 y
2003) la discusión actual de la ‘brecha digital’ se enfoca en el análisis del nivel de ac-
11
No podrían ser programas de alivio o protección de los pobres durante periodos de crisis o safety
nets, porque estos son circunstanciales y no atacan las causas de la pobreza. En general programas que
se enfocan a los ingresos trabajan sobre las consecuencias sin cambiar las causas.
12
Tampoco podrían ser programas que aunque sí ataquen las causas estructurales de la pobreza sean
de impacto muy limitado al concentrarse en grupos muy reducidos de la sociedad.
13
Las políticas pro-pobre deben ser consistentes con las políticas pro-crecimiento y no contrarias.
5
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ceso de diversos grupos (por ejemplo que nivel de conectividad tienen las mujeres
o minorías en una sociedad) y no refleja sobre las razones que causan esta brecha
existente. Por esta razón este articulo se enfoca en la conceptualizacion de la pobreza de la información y comunicación para llegar a una mejor compresión de los factores claves que determinan si una sociedad esta preparada para tomar ventaja de
las TICs para el desarrollo económico y la reducción de la pobreza.
CONCEPTO DE POBREZA DE INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN
La discusión anterior sobre desarrollo, pobreza y desigualdad es una fuente de inspiración para el objetivo de la construcción de la sociedad de la información. No es
necesario desarrollar una teoría independiente para la sociedad de la información,
lo que se requiere es utilizar la existente para aclarar un aspecto particular de la pobreza y del desarrollo. A partir de esa discusión se puede prever que dicha construcción podría tener un sesgo natural hacia una visión pro-crecimiento, reflejada en los
indicadores pro-competitividad publicados por el World Economic Forum (2004),
debido a que las inversiones tenderán a concentrarse en explotar las ventajas más
rentables. Por ello, se debe sugerir que ésta construcción también sea complementada con una visión pro-pobre para evitar la desigualdad de los beneficios y en un
extremo evitar la exclusión, particularmente en la región latinoamericana donde de
partida existe un alto grado de desigualdad social y bajo nivel de desarrollo inicial.
También se puede sugerir que, en su concepción más amplia, la expansión de libertades humanas debe ser el fin y el medio en la construcción de la sociedad de la
información como contribución al desarrollo. Libertades que fortalecerán las capacidades de los individuos de participar en la sociedad de la información y desde esta perspectiva pobreza de comunicación e información es la privación de las capacidades básicas de participación en la sociedad de la información.
Como indica Gigler (2004), la información no es solo fuente de conocimiento, sino sobre todo es fuente de ampliación de libertades económicas, sociales, políticas
y culturales. Se podría decir que acceso y uso de la información y la comunicación
es una condición esencial para el desarrollo debido a que cruza todas las dimensiones del mismo. Asimismo, la pobreza de información y comunicación solo puede
ser una dimensión de la pobreza, con la característica de que cruza las demás dimensiones de la misma, por lo que su reducción efectiva es interdependiente de las
otras dimensiones.
A esta discusión debe añadirse el origen de la denominada sociedad de la información, la que resulta de la continua revolución tecnológica observada en el ámbito de las tecnologías de información y comunicación. Sin embargo, como indica
Easterly (2003), nada ocurre cuando la tecnología está disponible pero los incenti-
6
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vos para utilizarla no están presentes. Easterly en particular señala la necesidad de
intervención para compensar los desincentivos a la innovación tecnológica14.
3. Medición de pobreza de información y comunicación
LÍNEA DE POBREZA
El requerimiento de expansión de libertades ∆Li debe ser resultado de la diferencia
entre la demanda deseada de libertades Li1 y las actuales libertades alcanzadas Li0
para cada tipo de libertad i: ∆Li = Li1 - Li0. El requerimiento de expansión de cada tipo de libertad i no es el mismo porque unas pueden ser más deseadas que otras según las circunstancias.
Lo que interesa de este planteamiento es Li0 porque es lo alcanzado por la sociedad y por tanto es lo mínimo requerido para todas sus localidades miembros15. Desde este punto de vista, las localidades pobres16 de libertades PLj son las que todavía
no habrían alcanzado Li0 sino algo inferior Lj0 para cada localidad j: PLj = Li0 - Lj0. Desde este punto de vista abstracto, debe también existir un nivel mínimo de información y comunicación ICi0 que sea consistente con las libertades mínimas alcanzadas
por una sociedad Li0. De la misma manera debe existir un nivel de capacidades mínimas CAPi0 que sean consistentes con el nivel mínimo de información y comunicación ICi0. El acceso a información puede ser instrumental para la identificación de
las demandas deseadas de libertades de una persona. Los más pobres generalmente
no están concientes de oportunidades existentes para mejorar sus condiciones de
vida. En este sentido las capacidades mínimas de información y comunicación tienen, además, rol de ‘catalizador’ para la expansión de las libertades en otras áreas de
la vida de los pobres. Así tenemos nuevamente la definición de pobreza de información y comunicación PICj como la privación de capacidades básicas de participación
en la sociedad de la información:
PICj = CAPi0 - CAPij0
(1)
Donde las capacidades mínimas CAPi0 definen la línea de pobreza de información y comunicación, y las capacidades observadas CAPij0 para cada localidad j permiten establecer la distancia hacia la línea de pobreza.
15
De aquí en adelante se adopta a la localidad como unidad de análisis, la razón de ello responde a que
en Latinoamérica el acceso universal seguirá siendo la principal preocupación objetivo en el mediano
plazo en la mayoría de los países.
16
De aquí en adelante se entenderá por localidades pobres a las localidades rurales con menos de 1000
habitantes (podría considerarse hasta menos de 5000 habitantes), la razón de ello corresponde a lo
que se observa en Latinoamérica. No se incluye a los barrios pobres en zonas urbanas debido a que este es otro problema, el de servicio universal, donde la unidad de análisis sería el hogar.
7
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Esta línea de pobreza implica la capacidad mínima requerida para poder participar en la sociedad de la información, la que tiene tres componentes que se resumen
en el Cuadro 1. La localidad debe contar con un conjunto de activos mínimos referidos a TIC’s, salud y educación básicos, apoyo social y capacidad productiva. Debe
poder intercambiar (recibir y proveer) información transparente mínima sobre procesos políticos, institucionales, económicos, (incluyendo los procesos de producción, comercialización y distribución de ingresos), y sobre los mecanismos de protección social. Debe poder comunicarse mediante el análisis e intercambio mínimo
de ideas sobre procesos políticos, institucionales, tecnología, procesos económicos
y sobre los mecanismos de protección social17. Asimismo, el conjunto de los tres
componentes de la capacidad mínima de disponer de activos e intercambiar información y comunicación, deben ser consistentes entre sí18.
Cuadro 1: Criterios guía sobre las capacidades interrelacionadas requeridas
ACTIVOS
INFORMACIÓN
COMUNICACIÓN
Posesión y capacidad de
uso de:
Capacidad de intercambiar
información transparente sobre:
Capacidad de analizar e
intercambiar ideas sobre:
Activos físicos: TIC’s
Procesos políticos y sus resultados
Procesos políticos
Activos humanos:
Salud y educación
básicos para TIC’s
Procesos institucionales y sus
resultados
Diseños institucionales y
Organizacionales
Mecanismos de protección social
y sus resultados
Control y evaluación de la
transparencia
Tecnología y procesos del manejo de
la información para la mejora de la
producción, comercialización y una
distribución de ingresos mas
transparente
Mecanismos de protección
Social
Activos sociales:
Redes Sociales para
TIC’s
Activos económicos:
Usos productivos de las
TIC’s
Tecnología, procesos
productivos, de intercambio
y distribución
De acuerdo a este enfoque no es posible identificar la línea de pobreza en base a
un criterio único, más bien debe basarse en varios criterios simultáneamente, los
que podrían agregarse y generar un indicador global. Los indicadores individuales
17
Este planteamiento es también consistente con un fenómeno reconocido en la literatura sobre
pobreza, referido a la relación entre la habilidad de obtener ingresos y la habilidad de usar dichos
ingresos (Sen, 1995). Es decir, en nuestro caso, una cosa es el problema resultante de las desigualdades
y privación de las capacidades básicas de participación en la sociedad de la información y otra,
aunque relacionada, es el problema resultante de las desiguales para convertir dicha participación en
la sociedad de la información en nuevas capacidades.
18
Otra forma de entender la diferencia entre intercambio de información e intercambio de ideas es la
diferencia entre stock de conocimiento e incremento de dicho stock.
8
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y agregados publicados por el World Economic Forum (2004) y por Orbicom (2003)
son un ejemplo de ello. Sin embargo, la característica de tales indicadores es su sesgo marcado hacia indicadores que miden la acumulación de activos únicamente19,
correspondiente a la primera columna del Cuadro 1. En cambio el enfoque de capacidades va más allá de la acumulación de activos. Para obtener capacidades de
intercambio de información se requiere de capacitación y acumulación de experiencias en generación y uso de información sobre los temas listados en la segunda
columna del Cuadro 1. Para obtener capacidades de intercambio de ideas se requiere de capacitación y acumulación de experiencias en generación y uso de innovaciones sobre los temas listados en la tercera columna del Cuadro 1.
Como se obtiene el indicador global mínimo que representaría la línea de pobreza? En forma práctica lo que se sugiere es la identificación de una localidad de referencia para el país o zona geográfica bajo análisis. Esta localidad se caracterizaría
porque participa en la sociedad de la información, a pesar que el conjunto de sus indicadores son los más bajos posibles, es decir, es la localidad línea de pobreza. La
elección de ésta localidad tendría algún grado de arbitrariedad porque habrán diferentes interpretaciones sobre lo que significa participar en la sociedad de la información y lo que significa que una localidad tenga los indicadores mínimos20. Este grado de arbitrariedad es similar al observado frecuentemente en la definición de metas de acceso o servicio universal. Como lo indican Cherry y Wildman (1999), esto se
debe a que la definición de metas es el producto de un proceso socio-político que
responde a un conjunto específico de posibilidades económicas y tecnológicas temporales. En nuestro caso, la localidad línea de pobreza es en realidad la meta de acceso universal a la sociedad de la información. Meta que debe definirse en un proceso político participativo. Esto último es de particular importancia debido a que
además surgirán preocupaciones en la sociedad respecto a qué es prioritario para el
logro de reducción de pobreza. Por ejemplo, si los esfuerzos deben concentrarse primero en provisión de salud, educación y servicios básicos antes que acceso a las
nuevas tecnologías de información y comunicación. La literatura existente sobre
procesos participativos (Chambers 1997; Nelson and Wright, 1995) da énfasis en la
metodología participativa y las implicaciones de estos procesos a las relaciones de
poder dentro de una sociedad entre la clase dominante y los grupos excluidos y
pobres. En el contexto de la pobreza de información es importante de subrayar que
19
Activos físicos, humanos y medioambientales de las empresas, gobierno y no pobres, por países, en
el caso del World Economic Forum. Activos físicos, humanos e intensidad de su uso, por países, en el
caso de Orbicom. Aunque éste último contiene una discusión interesante sobre el requerimiento de
poseer conocimiento y capacidades para entender y usar la información disponible. Varias de esas
ideas son incluidas en el Cuadro 2.
20
La localidad línea de pobreza podría ser una localidad observable o podría ser una localidad abstracta.
9
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los pobres mismos deben a través de un proceso participativo identificar las oportunidades y desafíos que pueden brindar la nuevas TICs para mejorar sus condiciones
de vida, por ejemplo el acceso a servicios básicos como la educación o la salud.
MEDICIÓN AGREGADA DE POBREZA
El objeto de elegir una localidad línea de pobreza es medir la distancia de las demás
localidades hacia esa línea de referencia. Esto implica que se deberán generar indicadores individuales y globales para todas las localidades objeto de estudio. El problema que surgirá es que la diversidad de características y diferencias entre todas las
localidades y su medioambiente, harían que no puedan ser comparables entre sí.
Una solución natural a éste problema es la valoración monetaria de las distancias,
mediante el cálculo de lo que de aquí en adelante llamaremos el costo económico de
alcanzar la meta de acceso universal a la sociedad de la información para cada localidad j: CEj . El costo económico se refiere a las inversiones en activos y a los gastos
de operación en intercambio de información y comunicación, requeridos para alcanzar la localidad línea de pobreza. La ventaja de la conversión de los indicadores
a costos económicos de acceso, para cada localidad, es que el cálculo de dichos costos necesariamente obliga considerar las diferencias entre las características de cada localidad, es decir, el costo económico de acceso equivaldría al indicador global
de capacidades ajustado por las diferencias, siendo además más preciso21, permitiendo la agregación deseada. La siguiente ecuación resume la propuesta de medición de pobreza de información y comunicación:
CEj = F(CAPi0,RLj, RTj, RUj) (2)
Donde:
CEj = Costo económico de la localidad j para alcanzar a localidad línea de pobreza. Incluye los costos de inversión en activos y los gastos de operación en
intercambio de información y de ideas.
CAPi0 = Capacidades mínimas que definen la localidad línea de pobreza,
consistente con la ecuación (1). Incluye los indicadores sobre la posesión y
capacidad de uso de activos, y los indicadores sobre las capacidades de intercambio de información e intercambio de ideas.
21
En palabras de Sen, para el caso de la relación entre ingresos y capacidades, tenemos la siguiente
conclusión (Nussbaum y Sen, 1996, pag.69): “Por tanto, la caracterización más adecuada, desde el
punto de vista del motivo, de la pobreza como falla de las capacidades básicas, puede hacerse también
en el formato más tradicional del ingreso adecuado. La diferencia en la formulación no tiene importancia. Lo que importa es tomar nota de las variaciones interpersonales e intersectoriales en la relación entre los ingresos y las capacidades, en esto se encuentra la contribución particular del enfoque
sobre la capacidad en el análisis de la pobreza.”
10
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RLj = Restricciones Locales de la localidad j. Es el conjunto de características
de la localidad j que se constituyen en restricciones estructurales que impiden su acceso a la sociedad de la información.
RTj = Restricciones Tecnológicas de la localidad j. Es el conjunto de características que establecen el espacio de soluciones tecnológicas posibles, dado
el estado de la tecnología y la infraestructura local.
RUj = Restricciones de uso de las TIC de la localidad j. Es el conjunto de características propias de la gestión de las TIC’s dadas las capacidades locales.
F = Función que transforma las características de la localidad línea de pobreza y las restricciones locales, tecnológicas y de uso, en costos económicos.
Teniendo el costo económico de acceso para cada localidad y dado que el costo económico de la localidad línea de pobreza es cero, se puede proceder a calcular medidas
de pobreza de información y comunicación agregadas, para conocer la magnitud de la
misma y su profundidad. Para este cálculo se pueden utilizar los métodos existentes
como son los de Foster-Greer-Thorbecke (FGT) y Sen-Shorrocks-Thon (SST), con la diferencia que serían aplicados al ámbito de localidades en vez de hogares.
CAPACIDADES ACTUALES DE LA LOCALIDAD (CAP)
El conocimiento de las capacidades actuales (situación inicial) de información y comunicación de cada localidad bajo estudio, permitiría identificar aquella que la sociedad considera es la localidad línea de pobreza y a su vez permitiría establecer la
“distancia” de las demás localidades hacia ésta, para fines de calculo del costo de alcanzarla. Cual debería ser la información requerida para este propósito, consistente
con el Cuadro 1? El Cuadro 2 presenta resumen de dicha información, incluyendo las
capacidades básicas de activos y las capacidades de intercambio de información y
de ideas, las que serán determinantes importantes del costo económico requerido
para alcanzar la localidad línea de pobreza. Una característica de este intercambio
de información e ideas es que debe ser transparente, en oposición a información asimétrica. Esta última incrementa los costos de transacción, la incertidumbre, el riesgo y los costos legales, resultando en decisiones subóptimas de los agentes económicos en oposición a que la información sea revelada y provista en la cantidad y calidad requerida y que esta fluya sin limitaciones. Las nuevas TIC’s, en el marco de la
construcción de la sociedad de la información, pueden contribuir a bajar los costos
de información y la asimetría de información, teniendo impacto no solo en la esfera
de la producción, consumo e intercambio, sino también en las esferas de lo social,
cultural y lo político.
11
12
Número de hogares
con hijos/hijas estudiando fuera de la
localidad.
En que usa las TIC’s.
Porqué.
Gasto del hogar en
TIC’s al mes por
unidad de consumo.
TIC’s e idiomas que
usa la población/100
hab.
Estructura de edades,
H y M, de quienes
usan TIC’s. Que uso
dan a las TIC’s, porque.
Número de técnicos y
profesionales y uso
TIC’s. Que profesiones.
% de H y M con educación terciaria y uso
TIC’s. Cuantos años
Activos
Económicos
ción de derechos sobre el conocimiento
local tradicional
Indicadores de
empleo basado en
TICs (software, telecentros, reventa servicios)
Indicadores de uso de
las TICs dentro de la
cadena productiva
para mejorar la proIndicadores de cultura
ducción, comercialde cooperación y soización y distribución
lución de conflictos
de los ingresos
Indicadores de con% de empresas y
fianza y reciprocidad
unidades productivas
Indicadores de repre- que usan las TICs
sentación y participaNumero de nuevos
ción política
contactos de negocio
Indicadores de la vilogrados a través de
sión cultural sobre el
TICs
intercambio de infor% de ventas a través
mación y comunicade comercio elección
trónico
Organizaciones socia% de aumento de los
les tienen TIC’s? Acingresos a través de
cesibles al público?
la reducción i) de los
Existencia de conoci- costos de transacmiento local tradicio- ciones, ii) de los cosnal. En que áreas y en tos de transporte, y
que forma?
iii) de tiempo logrados
a través de TICs
Existencia de protec-
Indicadores de redes
sociales de intercambio de información
Activos
Sociales
(*) Incluyendo el número de años de experiencia y capacitación en el tema específico
TIC’s = Radio, TV, TV Cable, teléfono fijo, teléfono móvil, computadora, Internet.
Distancia a la localidad más próxima con
los TIC’s requeridos?
Costo del traslado?
Unidades productivas
tienen TIC’s?
Accesibles al público?
Oficinas de gobierno
tienen TIC’s?
Accesibles al público?
Centros de salud
tiene TIC’s?
Accesibles al público?
Escuelas tienen TIC’s?
Accesibles al público?
% de H y M con educación secundaria y
uso TIC’s. Cuantos
años
% de H y M con solo
educación primaria y
uso TIC’s. Cuantos
años
Radios VF/100 hab.
% de hogares que
poseen TIC´s
% de alfabetismo en
TIC’s, H y M
Activos
Humanos
Teléfonos públicos/100 hab
Activos
Físicos
Posesión y Capacidad de Uso de Activos
Número personas con EIC sobre
procesos políticos/100 hab.*
Centros de capacitación para el
intercambio de ideas. Indicadores
de acceso a tales centros.
Centros de capacitación para el
intercambio de información.
Indicadores de acceso a tales
centros
Capacidad de creación de alianzas
y redes con externos
Capacidad de cooperar, intercambiar y coordinar con otros fuera de
la localidad y del país.
Gasto del hogar en capacitación
relacionada con intercambio de
ideas y conocimiento.
Capacidad de integrar conocimiento local con otro conocimiento
Espacios sociales de intercambio
Indicadores de capacidad de iden- de ideas y debate. Características
tificar diferencias de transparen- de tales espacios.
cia en la información
Indicadores de capacidad de acción,
toma de decisiones y sus procesos.
Gasto del hogar en capacitación
Grado de autonomía e interferencia.
relacionada con intercambio de
información.
Capacidades de generar incentivos
para transparentar la información
Experiencia de publicación y
difusión de información e ideas
Capacidad de contextualizar y
descontextualizar el conocimiento
Número personas con EIC sobre
protección social/100 hab.*
Número personas con EIC sobre
procesos productivos/100 hab.*
Número personas con EII sobre
protección social/100 hab.*
Número personas con EII sobre
procesos productivos/100 hab.*
Número personas con EII sobre
Número personas con EIC sobre
procesos institucionales/100 hab.* procesos institucionales/100 hab.*
Número personas con EII sobre
procesos políticos/100 hab.*
Experiencia en Intercambio de Experiencia en Intercambio de
Información (EII)
Ideas o Comunicación (EIC)
Capacidad de Intercambio de Información y Comunicación
Cuadro 2: Estado actual de las capacidades de información y comunicación por localidad
Q U É E S Y C Ó M O M E D I R L A P O B R E Z A D E I N F O R M A C I Ó N Y C O M U N I C A C I Ó N E N E L C O N T E X TO L AT I N O A M E R I C A N O
Q U É E S Y C Ó M O M E D I R L A P O B R E Z A D E I N F O R M A C I Ó N Y C O M U N I C A C I Ó N E N E L C O N T E X TO L AT I N O A M E R I C A N O
RESTRICCIONES LOCALES (RL)
Las restricciones estructurales locales son un conjunto de características económicas, demográficas, sociales y geográficas que determinan la pobreza rural y su reproducción, como se muestra en el Cuadro 3. Estas restricciones pueden aminorarse
con los beneficios de acceso a la sociedad de la información.
Cuadro 3: Restricciones estructurales locales
Características
Económicas
Características Demográficas
Nivel de extrema pobreza Tamaño de población y
que representa una gran densidad
limitante para la capaciTasa fecundidad y mortadad de pago
lidad
Acceso a Servicios básicos productivos (electrici- Estructura de la población
por edad y sexo
dad y agua)
Calidad del empleo y tasa Características migratorias
de desempleo
Características
Sociales
Salud y acceso a servicios de salud
Educación y acceso a
servicios de educación
Características
Geográficas
Características de la
geografía, clima y
medioambiente
Grado de aislamiento
geográfico
Disponibilidad de normas
y redes sociales internas Disponibilidad de caminos
y su calidad
y externas
Capacidad de auto ayuda Disponibilidad de medios
de transporte y su calidad
y cooperación
Estructura de los ingresos Población inscrita y docuIndicadores de movilidad
mentada
del hogar
social
Idioma nativo e idiomas
Estructura del gasto del
Cuantas escuelas, hasta
más hablados
hogar
que grado.
Posesión y productividad Número de hogares y taCuantos centros de
maño
de activos
salud, que servicios
Servicios básicos de elec- Miembros responsables
Indicadores de normas
del hogar
tricidad, agua, gas, calilocales, de justicia y prodad de vivienda y
Tasa alfabetismo, asisten- tección ciudadana
equipamiento
cia escolar, grado instrucCuantas organizaciones
ción, años de estudio
Producción dirigida al
sociales, que actividades
autoconsumo, al mercado
Población con discapaci- y características
interno y al externo
dad
Desigualdades económicas y desigualdades de
género y étnicas
Medios más frecuentes
de traslado
Distancia y tiempo de
traslado hacia los mercados, centros de salud,
educación y administración más próximos
Oficinas de gobierno, que
servicios ofrecen
Cuantas unidades productivas, que actividades
y características
13
Q U É E S Y C Ó M O M E D I R L A P O B R E Z A D E I N F O R M A C I Ó N Y C O M U N I C A C I Ó N E N E L C O N T E X TO L AT I N O A M E R I C A N O
RESTRICCIONES DE USO (RU)
Las restricciones estructurales de uso son un conjunto de factores internos de las
TICs relacionadas con conectividad, contenido, capacitación y sostenibilidad, como
se muestra en el Cuadro 4.
Cuadro 4: Restricciones estructurales de uso de las TICs
Conectividad
Altos costos de
conectividad
Altos costos de uso de
Internet en áreas rurales
Problemas de instalación
de equipos
Problemas de mantenimiento de equipos y del
software
Contenido
Capacitación
Sostenibilidad
Falta de capacidad humana Necesidad de una red de
usuarios (efectos de
en el uso de las TIC
escala de la inversión en
Alfabetización es un
Nivel académico del
infraestructura)
contenido, poco aplicable requisito para el uso
Necesidad de capacidad
a las realidades de los
Cambios permanentes en humana para la adminispobres
el software requiere de
tración y gestión apropiacapacitación continua
Problemas de idioma
da de las TICs.
(alto porcentaje de
Diseño de las herramientas
contenido en inglés)
se basa en las necesidades
de usuarios urbanos
Falta de contenidos
locales y relevantes
RESTRICCIONES TECNOLÓGICAS (RT)
La tecnología posee características propias que pueden significar restricciones u
oportunidades dependiendo de los incentivos o desincentivos que genera para de
los demandantes y los oferentes, como se muestra en el Cuadro 5.
Cuadro 5: Oportunidades y restricciones tecnológicas
Punto de vista demandantes
Economías de complementariedad, compatibilidad y
estándares, externalidades de consumo y existencia
de costos de sustitución y de lock-in, propios de
mercados caracterizados por economía de redes
(Shy, 2001; Shapiro y Varian, 1999). En muchos casos
implica costos muy altos y continuos para países en
desarrollo.
Estrategias de discriminación por tiempo de retraso
en la diseminación de información, discriminación
por calidades, producción de nuevas versiones,
alquiler antes que venta y producción de diversas
versiones (Shy, 2001).
Coexistencia, flexibilidad y convergencia tecnológica
que permiten diversidad de soluciones tecnológicas
para toda necesidad y circunstancia. Es una oportunidad.
Problemas de adaptación a las realidades de países
en desarrollo de tecnologías diseñadas para países
desarrollados.
14
Punto de vista oferentes
Condiciones de producción caracterizados por
economías de escala
Alto grado de innovación tecnológica en transmisión
de datos y en convergencia tecnológica exigen
continuas inversiones de magnitud
Altos costos fijos y hundidos de producción de
información y a la vez costos adicionales de reproducción y distribución casi nulos.
Competencia limitada a pocos operadores puede
dar lugar a ejercer poder de mercado. Favorece al
operador.
Q U É E S Y C Ó M O M E D I R L A P O B R E Z A D E I N F O R M A C I Ó N Y C O M U N I C A C I Ó N E N E L C O N T E X TO L AT I N O A M E R I C A N O
4. Conclusiones y algunas implicaciones
Desde el punto de vista metodológico, el enfoque de localidad línea de pobreza para
la medición de pobreza de información y comunicación, aquí introducido, departe
de la práctica internacional en tres aspectos. Primero, se prioriza el enfoque pro-pobre antes que el de pro-competitividad. Segundo, se hacen comparaciones entre localidades dentro un mismo país, en vez de comparaciones entre países. Esto contribuye a identificar con mayor precisión el problema al interior de cada país para fines de diseño de su política pública sujeta a sus propias realidades y restricciones.
Tercero, se mide el costo económico de alcanzar la localidad línea de pobreza, lo
que proporciona otra información precisa para fines de diseño de la política pública, que va más allá de la sola presentación de indicadores informativos.
En términos conceptuales, el enfoque de pobreza de información y comunicación contribuye al entendimiento de que la información y comunicación es central
para la expansión de las libertades humanas, a la Sen. Es decir, más allá de proporcionar nuevas capacidades para la posesión y uso de activos económicos, están las
nuevas capacidades para el intercambio de información y para el intercambio de
ideas sobre la economía, la política y la sociedad.
El enfoque también contribuye a resaltar que la información y comunicación es
una variable que forma parte de un conjunto de variables interdependientes relacionadas con el tema general de pobreza. El éxito para lograr las capacidades mínimas de participación en la sociedad de la información depende y a su vez influye
sobre otras dimensiones críticas de la pobreza, como educación, salud, redes sociales, productividad y participación política.
Otro aspecto de importancia que resalta el enfoque es la necesidad de reconocer
las restricciones estructurales. Muchas de ellas actúan en contra y otras a favor de la
adopción de nuevas capacidades de información y comunicación, sin embargo, su
adopción contribuye a su vez a aminorar las restricciones estructurales negativas.
Desde el punto de vista de la política pública, la medición de la pobreza de información y comunicación mediante la propuesta del establecimiento de una localidad línea de pobreza, introduce la necesidad de tratar tres nuevos temas: Primero,
abre la discusión sobre cual debería ser la localidad línea de pobreza en función a
las realidades de una sociedad. Segundo, informa sobre la magnitud y profundidad
de dicha pobreza, localidad por localidad y en forma agregada, mediante indicadores convertidos al costo económico de reducirla. Tercero, necesariamente abre la
discusión hacia la identificación de los incentivos y restricciones (financieras, institucionales, organizacionales y tecnológicas) para la participación real de las localidades rurales, el mercado y el gobierno en la gestión de una política de reducción
de pobreza de información y comunicación.
15
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Figura 1: Enfoque de la pobreza de información y comunicación
CAP0
RL
RT
RU
Medición de
la pobreza de
información y
comunicación
COSTO
ECONOMICO
MERCADO
(Innovación
tecnológica y
competencia)
GOBIERNO
(políticas
pro-pobre y
regulación)
Factores
determinantes
LOCALIDADES
RURALES
(Expansión de
libertades y
empoderamiento)
Incentivos
e
Intervención
En el ámbito de los incentivos y restricciones para la participación de los hogares y organizaciones de las localidades rurales, el grado de auto ayuda y empoderamiento depende de los resultados prácticos del intercambio de información y comunicación sobre la reducción de las restricciones estructurales y la liberación de
nuevas capacidades.
En el ámbito de los incentivos y restricciones para la participación del mercado,
a pesar de los grandes avances en innovaciones tecnológicas, disminución de costos, competencia y cobertura, al igual que avances en la regulación, el funcionamiento del mercado y la provisión privada de telecomunicaciones y de información
tiende a dividir a la población en dos, los que tienen una predisposición de pago
igual o mayor al precio de mercado y los que tienen una predisposición de pago menor. El mercado también tiende a dividir a la población en dos geográficamente, la
cobertura del mercado se limita a las zonas urbanas y localidades rurales en las que
puede recuperarse la inversión rentablemente. El libre mercado no proveerá el servicio en zonas urbanas y localidades rurales donde la rentabilidad sea negativa. Este resultado es motivo de preocupación particularmente en países donde existe bajo grado de desarrollo y alto grado de desigualdad social característicos de las sociedades latinoamericanas, donde parte importante de la población se encuentra en la
situación de menor capacidad de pago y viviendo en zonas urbanas o localidades
rurales no rentables.
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En el ámbito de los incentivos y restricciones para la participación del gobierno,
reconociendo que la participación en la sociedad de la información es un bien público, la perspectiva de beneficios sociales mayores a costos sociales normalmente
contribuye a justificar la intervención del gobierno mediante políticas pro-pobre
dirigidas específicamente a reducir la pobreza de información y comunicación. En
la práctica las políticas que típicamente han sido implementadas se han denominado políticas de acceso/servicio universal caracterizadas por buscar ampliar la cobertura de los servicios de telecomunicaciones más allá del mercado, inclusive con
participación privada, con base en subsidios a la inversión y en algunos casos a la
operación. La universalidad de acceso vía subsidio es posible, pudiendo diseñarse
diversas soluciones tecnológicas e identificarse áreas geográficas de concesión
mezclando localidades rentables y no rentables para minimizar el subsidio. No todos los países han logrado implementar programas de acceso universal debido a
que estos son muy demandantes en cuanto a capacidad institucional y de organización, además de restricciones financieras. Cuando fallan los programas de alcance nacional del gobierno, surgen las soluciones no gubernamentales que suelen ser
más flexibles y eficaces, aunque también pueden ser más costosas (duplicación de
esfuerzos, de errores y de inversiones), aisladas y de impacto limitado.
17
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19
POBREZA DIGITAL:
las Perspectivas de América Latina y El Caribe
Análisis de la demanda
por TICs:
¿Qué es y cómo medir
la pobreza digital?
Roxana Barrantes
Análisis de la demanda por TICs:
¿Qué es y cómo medir la pobreza digital?
Roxana Barrantes 1
INSTITUTO DE ESTUDIOS PERUANOS
Horacio Urteaga No. 694, Jesús María - Lima, Perú
[email protected]
Resumen
En este documento, se discute las nociones de pobreza, necesidades de información y tecnologías de información y comunicación (TICs), con el objetivo de proponer un concepto de pobreza digital que permita posteriormente realizar estimaciones sobre el nivel de pobreza digital en América Latina y el Caribe. El documento
tiene dos partes. La primera parte contiene la discusión conceptual sobre la pobreza digital, los diferentes tipos y niveles posibles. Se define las TICs en cuanto al uso
y condiciones para dicho uso. La pobreza digital es definida así como una carencia
en TICs y puede ser característica de cualquier segmento de la población, sea o no
pobre económico. En la segunda parte, el concepto y las clasificaciones resultantes
son probados utilizando los datos de la encuesta de hogares (ENAHO) en el Perú, reconociendo los límites de una medición por hogar en lugar de por individuos, como propone el marco conceptual. Las conclusiones y las líneas de investigación que
este trabajo inicia, cierran el texto.
1
Esta investigación se realiza en el Instituto de Estudios Peruanos, en Lima, y es parte de las actividades institucionales sobre el desarrollo de la Sociedad de la Información. La investigación es uno de los
componentes de la primera fase de los proyectos de la Red de Diálogo Regional sobre la Sociedad de la
Información (DIRSI). Los comentarios de Ramón Díaz, Natalia Gonzalez, Carmen Montero y Carolina
Trivelli, de miembros del IEP y de Leonardo Mena y Jorge Dussan de DIRSI enriquecieron el documento. Se reconoce la asistencia de investigación de Tilsa Oré Mónago. Errores y omisiones son de mi responsabilidad.
1
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
Introducción
Este documento constituye el primer avance de un trabajo más amplio que busca
analizar la demanda por tecnologías de información y comunicación (TIC) con el
objetivo de que el diseño de políticas para la ampliación del acceso sea efectivo y
promueva esfuerzos exitosos tanto en incremento de cobertura como de su uso
productivo. Se desarrolla como uno de los trabajos que forma parte de la red Diálogo Regional sobre Sociedad de la Información –DIRSI—, que agrupa investigadores
de América Latina y el Caribe (LAC), con la coordinación del Instituto de Conectividad de las Américas. Este trabajo es parte de un esfuerzo mayor para diseñar regulación y políticas públicas que amplíen el acceso a las TICs de los excluidos en la región.
El análisis de la demanda no puede estar desvinculado de la pobreza digital. Desde la economía, sabemos que solamente serán parte de la demanda por cualquier
bien, o servicio, aquellos con la disposición de pago suficiente y esto ocurrirá cuando se conozca la utilidad del bien o servicio. Dos factores importantes limitan así la
demanda: la carencia de ingresos, por un lado, y el desconocimiento de la utilidad
asociada al consumo del bien o servicio, por el otro.
Son varios los temas que deben definirse y discutirse al plantear el problema de
esta manera. De un lado, se encuentran todos los temas vinculados al entendimiento económico de la demanda y que exigen recurrir a la teoría económica convencional, que son brevemente revisados, de tal forma de colocar un marco para la discusión posterior. Esta revisión exige definir el producto que se demanda, por lo que la
definición de tecnologías de información y comunicación, o TICs, también es objeto de análisis.
Así planteado el problema, es decir, desde la demanda por tecnologías de información y comunicación, debemos estudiar en profundidad uno de los determinantes de la demanda de mercado por el servicio: el nivel de ingreso y su distribución.
El enfoque permite ampliar la discusión de la relación entre pobreza y TICs, hacia
un concepto que todavía no ha sido lo suficientemente discutido como tal: la “pobreza digital”, es decir, de carencia de bienes y servicios basados en TICs.
Esta carencia puede, a su vez, ser analizada desde dos dimensiones. Una dimensión está constituida por la demanda por TICs de los excluidos, y la medición de la
pobreza digital, o carencia de TICs, de los pobres por ingresos, o pobres económicos. Esta es la óptica más utilizada (Nyaka, 2002) y nos lleva a estudiar el rol de las
TICs para superar la pobreza económica, y su rol para incluir a los tradicionalmente excluidos.
Desde otra óptica, sin embargo, es relevante preguntarse cuánto la demanda por
el servicio está influida por un conjunto de variables de consumo conjunto, o posi-
2
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
blemente secuencial, y que definen una “literalidad digital”2, o pobreza digital como le llamaremos en este trabajo. Este es el aspecto de medición de pobreza digital
a nivel de la población en general y que amplía la atención a todos los que, por diversos motivos, ni utilizan ni demandan TICs.
En esta fase del trabajo, decidimos hacer un ejercicio de aplicación del marco
conceptual propuesto. Para ello, utilizamos la encuesta nacional de niveles de vida
del Perú (ENAHO) que nos permite aproximarnos solamente a uno de los atributos
de las TICs cual es el de la conectividad, y desde la información del hogar y no de
los individuos.
El artículo está organizado en dos partes. La primera parte presenta los conceptos básicos como demanda, pobreza y necesidades de información para plantear el
concepto de pobreza digital. El ejercicio de aplicación del marco conceptual está
contenido en la segunda parte de este artículo y muestra resultados interesantes,
aún con las limitaciones de la base de datos como la medición de atributos de hogares y de un solo aspecto de la pobreza digital. El texto termina con conclusiones
y perspectivas de investigación.
Primera Parte: la definición de pobreza digital
1. La noción económica de demanda3
La demanda, tal como la entendemos los economistas, está definida por las cantidades que uno desea consumir de un bien, o servicio, a determinados precios. La
demanda es así un concepto mediado por la disponibilidad de pago. Sin ésta, una
persona puede tener necesidades, pero no demanda. Y la disponibilidad de pago, a
su vez, es resultado de los ingresos del consumidor. Con ingresos insuficientes, la
demanda podrá ser nula o reducida, aún cuando la necesidad sea apremiante.
La demanda, o disponibilidad de pago, por un bien o servicio surge de la identificación de las preferencias de los consumidores por dicho bien. En consecuencia,
dos asuntos cobran importancia en el análisis: la definición del bien y cómo el consumidor ordena sus preferencias sobre ese bien y el conjunto de otros bienes disponibles.
La definición del bien cobra un papel fundamental en la definición de las preferencias de un consumidor. Definir el bien significa conocerlo, saber sus usos, las
desventajas (o costos) asociados a su consumo; en pocas palabras, conocer los beneficios netos de consumirlo. Definir un bien significa definir un conjunto de atributos, o características, de éste que satisfacen una necesidad sobre la cual un con2
ETS (2002).
3
Las nociones que se discuten en esta sección son parte de un curso básico de teoría económica, para lo
cual se cuenta con amplia bibliografía. Entre las múltiples referencias posibles, menciono a Varian (2002).
3
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
sumidor tiene preferencias. La demanda surge así luego de un conocimiento previo
y de una evaluación subjetiva de las ventajas (beneficios) y desventajas (costos).
No tendrán demanda aquellos que no conozcan el servicio o quienes no tengan
capacidad de pago. De ahí la importancia de la difusión de los productos nuevos a
través, por ejemplo, de la publicidad. Podríamos entrar en un círculo vicioso: los
más excluidos de los excluidos que no tienen acceso a información, jamás tendrán
demanda, porque jamás conocerán las bondades del servicio.
La teoría de la demanda del consumidor nos lleva a formular varias interrogantes
para nuestra investigación, entre las cuales queremos mencionar solamente tres. Una
primera interrogante es sobre la definición de TICs: en qué consisten, qué tipo de bien
son, cuál es el conjunto de atributos que se pueden asociar a ellas, si puede identificarse una jerarquización dentro de este conjunto de atributos. Una interrogante adicional indagará sobre el nivel de ingreso necesario para demandar TICs. Finalmente,
se podrá discutir una noción de pobreza digital, en relación a la carencia de TICs.
2. La definición del servicio: Información y Comunicación y TICs
Para hablar de pobreza digital, hablaremos primero de medios digitales de información y comunicación, o de las llamadas “tecnologías de información y comunicación”, o TICs, como se las tiende a conocer4. En este trabajo, abordaremos la definición desde un vector de atributos asociados al uso y consumo de TICs:
4
•
Conectividad. Es necesario un medio de comunicación. Esto incluye los
equipos terminales, así como las redes, sean físicas o inalámbricas. Permitirán satisfacer la necesidad de conectividad los receptores de radio, los aparatos de televisión, los equipos terminales de telefonía, sean fijos o móviles,
las computadoras, que se soportarán en la capacidad de transmisión de información, sea en contenido (banda ancha vs líneas telefónicas fijas de voz)
o en distancia (televisión o radio).
•
Comunicación. Puede ser de una vía o de idea y vuelta. Esto define el tipo de
conectividad y la dimensión del uso de información involucrada. Por ejemplo, la televisión brinda información pero no permite el intercambio de información a menos que se use otro medio.
•
Información. A su vez, la información, se divide en la creación, almacenamiento, difusión, intercambio, y consumo. Lo interesante de la información
es que tiene componentes de bien privado y de bien público. En tanto bien
público, una vez disponible, la información genera beneficios que no son ex-
Para definiciones de TICs, revisar Banco Mundial (2002), Nayki (2002), u Orbicom (2003), entre otras
muchas referencias.
4
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
clusivos, por lo que las personas tendemos a hacer disponible menos información de la que sería eficiente.
En este trabajo, entenderemos que la demanda por TICs es una demanda por estos atributos y que puede ser satisfecha mediante el consumo de todos o de un sub
conjunto de los bienes o servicios que proveen estos atributos. La demanda por
TICs hace explícita la demanda por la información y comunicación que ellas permiten. De este modo, no hacen más que mediar la necesidad humana por la información misma y por comunicaciones.
3. Marco conceptual sobre la pobreza digital
El concepto de “pobreza digital” es uno que, como tal, no aparece frecuentemente
citado en las discusiones5. El concepto más utilizado es el de “brecha digital” generalmente entendida como caracterizando las desigualdades en el acceso y uso de
TICs a nivel de hogares o a nivel de países y que es objeto de medición frecuente6.
Frente al concepto de brecha, el concepto de pobreza digital trata de capturar el nivel mínimo de uso y consumo de los diversos atributos de las TICs, así como los niveles de ingreso de los pobladores para hacer efectiva una demanda.
Al introducir el concepto de pobreza digital, estamos afirmando que la preocupación no estará centrada en cualquier información y cualquier comunicación, sino en aquella que puede ser almacenada, puesta a disposición, usada y consumida
por medios digitales. Estamos introduciendo así una dimensión específica cual es
la del uso de computadoras u ordenadores de información o de tecnologías de comunicación digitales que amplían la funcionalidad de los equipos, como los teléfonos móviles a objeto de permitir tal información y comunicación.
Bajo este enfoque, el pobre digital es uno que carece, sea por falta de acceso
–consideración de oferta— o ser por falta de conocimiento de cómo se utiliza o sea
por falta de ingresos –consideraciones de demanda—, de la información y comunicación permitidas por las tecnologías digitales. Las tecnologías serán los medios pero, al mismo tiempo su disponibilidad será el componente más visible de la demanda que puede ser estimada.
De este modo, el pobre digital no será solamente aquel pobre por ingresos o insatisfacción de necesidades básicas que no tiene acceso y uso de TICs; el pobre digital puede ser también aquel que, en otras dimensiones no podría ser calificado
como pobre. En consecuencia, podemos encontrar varios tipos de pobres digitales:
5
Una simple búsqueda de la frase en “Google” dio como resultado ninguna referencia de las dos palabras juntas en español, y una referencia en inglés, asociada a “brecha digital”. Búsqueda realizada el
14 de mayo de 2005.
6
Al respecto, ver Orbicom (2003), ALADI (2003), NTIA (1999) y UIT (2003).
5
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
•
Podrán ser aquellos pobres por ingresos, o pobres económicos, que no cuentan con las capacidades mínimas para utilizar las TICs y que, además no
cuentan con la oferta del servicio. La restricción para la utilización de TICs es
doble: de oferta y de capacidades de utilización.
•
Podrán ser aquellos pobres por ingresos, o pobres económicos, que no cuentan con la oferta del servicio, aún cuando sí cuentan con las capacidades mínimas para utilizar las TICs. La restricción para la utilización de TICs es de
oferta.
•
Podrán ser aquellos pobres económicos que no demandan, aún cuando dispongan de las capacidades mínimas para utilizar las TICs. Precisamente, su
pobreza de ingresos les impide ser parte de la demanda por TICs. La restricción para la utilización de TICs es de demanda.
•
Podrán ser aquellos no pobres económicos que no demandan, debido a que
no cuentan con las capacidades mínimas para demandar. Esta pobreza se
manifiesta más claramente como una brecha generacional.
Desde este enfoque, no solamente son pobres digitales los excluidos por ingresos. Pueden ser pobres digitales quienes no utilizan las TICs, sea por falta de oferta
o de capacidad de utilización.
Nuestra discusión lleva a plantear que la pobreza digital puede ser estudiada
desde dos enfoques:
1.
El enfoque, que llamaremos tradicional, de mirar el acceso a TICs de los pobres por ingresos o por insatisfacción de necesidades básicas, o pobres económicos. Los pobres económicos pueden ser pobres digitales debido a características de la oferta o de la demanda:
a.
Si se trata de un problema de oferta, buscaremos identificar a los pobres
económicos que no cuentan con conectividad. Este es el problema más
estudiado en la literatura que se concentra en cómo erradicar la brecha
de conectividad, o brecha digital, y que busca llevar medios de transmisión, teléfonos, computadoras y conexiones de internet a los centros poblados.
b. Si se trata de un problema de demanda, se tratará de aquellos pobres
económicos que tienen fuentes de oferta. Este será un problema básicamente urbano, ya que las ciudades en nuestros países cuentan con fuentes de oferta como los telecentros, que hacen innecesario que cada ho-
6
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
gar cuente con una computadora. El problema de política pública consiste en cómo ampliar el uso.
2.
El enfoque de estudiar la carencia en TICs, o la falta de literalidad en TICs. Este concepto sería análogo al de analfabeto y, para simplificar, se podría utilizar “analfabeto en TICs”, a falta de un mejor término. Esta carencia puede caracterizar tanto a los pobres económicos como a quienes no pueden ser caracterizados como pobres económicos. Para el caso de los pobres económicos, el analfabeto en TICs será claramente un analfabeto, no expuesto a electrodomésticos modernos o a televisión por cable, que no tiene familiares migrantes con quien debe comunicarse. Pero el analfabeto en TICs puede ser
una persona que cubre plenamente sus necesidades, y que podrá ser una
persona mayor, cuyas actividades cotidianas ni lo exponen ni le exigen familiaridad con computadoras o electrodomésticos o tecnología moderna en
general.
Para definir pobre digital, entonces, utilizaremos cuatro variables:
1.
Edad. La hipótesis es que cuanto mayor sea la persona, la probabilidad de
ser pobre digital será mayor. Es una manera de medir el capital humano.
2.
Educación. La hipótesis es que cuanto mayor sea el nivel de educación, la
probabilidad de ser pobre digital será menor. Es la manera más común de
medir capital humano.
3.
Infraestructura disponible. Se considera la radio, televisión de señal abierta,
telefonía fija, telefonía móvil, televisión por cable, computadoras, acceso a
internet.
4.
Funcionalidad cumplida. La funcionalidad se refiere a los usos que se da a la
tecnología: desde la mera recepción de información hasta la interacción plena en formas de gobierno electrónico o compras electrónicas, así como la
creación de contenidos.
Si vinculamos estos posibles tipos de pobres digitales con el vector de atributos
asociados a las TICs, se podría plantear la clasificación de la pobreza, o riqueza, digital que observamos en el cuadro 1. En la primera columna se observa el nivel de
conectividad: a mayor nivel de conectividad, menor será el nivel de pobreza digital.
Hemos identificado cuatro niveles, calificados del cero al tres.
7
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
Cuadro 1: Pobreza Digital
Nivel de
Conectividad
Funcionalidad
Infraestructura
Nivel de
educación
Edad
III
Interacción digital
(gobierno y
negocios
electrónicos)
Internet banda
ancha
Alto
Jóvenes
II
Mensajería
electrónica
Internet /
telefonía móvil
Medio
Jóvenes
y no tanto
I
Comunicación y
recepción de
información
Telefonía
(fija o móvil)
Bajo, pero alfabeto
Mayores
0
Recepción de
información
Radio o televisión
Analfabeto
Mayores
Elaboración Propia
En el esquema propuesto, serán pobres digitales extremos, aquellos con un nivel
de conectividad digital igual a cero. El pobre digital extremo será típicamente una
persona que utiliza las tecnologías para la recepción de información, sea porque no
conoce los usos o porque no cuenta con la oferta de servicios de comunicación, o
porque aún si contara con la oferta, su edad y habilidad de aprender no le permitiría familiarizarse lo suficiente con los equipos como para utilizarlos plenamente.
Serán pobres digitales, aquellos con un nivel de conectividad igual a uno. Los pobres digitales cuentan con medios de comunicación, de tal modo que pueden recibir información y pueden comunicarse. Sin embargo, nuevamente, sea por falta de
oferta o por falta de capital humano, o por educación, o reducido nivel de alfabetismo o por ser mayores, su uso de medios digitales es limitado.
No serán pobres digitales quienes estén a los niveles de conectividad II y III. En
estos casos, hay acceso a internet, pero la distinción entre los dos grupos está dada
por la funcionalidad del acceso a internet. Mientras en el nivel II, el uso puede ser
caracterizado como pasivo, en el nivel III, el uso es activo ya que se tiene el conocimiento para realizar transacciones o para beneficiarse de aplicaciones de gobierno
electrónico.
La taxonomía no puede ser rígida si busca ser útil. Postulamos que las variables
que permiten flexibilizar la taxonomía son dos: la edad y la pobreza económica. De
un lado, pobres económicos jóvenes en áreas no conectadas (problema de oferta)
no podrán estar a un nivel III. De otro lado, los no pobres mayores difícilmente podrán ser clasificados en un nivel III.
Esta discusión puede resumirse en el siguiente gráfico, que trata de introducir algunas de las consideraciones de la dinámica de la clasificación a través de las flechas sobre la derecha en las variables de capital humano. Éstas indican mayor ri-
8
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
queza digital con mayor nivel de educación, o menor nivel de riqueza digital con
mayor edad.
Gráfico 1: Nivel de pobreza digital
“Rico”
digital
Interacción:
gobierno electrónico /
negocios electrónicos.
Creación contenidos.
Conectado
Acceso a internet usuario de correo
electrónico e información.
Uso de computadora.
Acceso a radio y TV.
Pobre
digital
Acceso a comunicación
de voz (fija o móvil).
Pobre
digital
extremo
Sin acceso a medios
de comunicación.
Solamente receptores
de radio y televisión.
Capital Humano
Edad
Funcionalidad
Literalidad (alfabetismo / nivel de educación)
Nivel de
pobreza digital
Elaboración propia
El enfoque utilizado para buscar medir la pobreza digital es uno que se parece
más al de necesidades básicas insatisfechas en la medición de la pobreza económica que a uno que averigüe el déficit de gasto para comprar una canasta básica. Así,
por ejemplo, será pobre digital extremo el que no satisfaga necesidades de comunicación e información por medios digitales.
El enfoque planteado en el marco conceptual requiere averiguar los usos que se
da a las TICs, de tal modo de averiguar no solamente el componente de conectividad, que es el más estudiado, sino el componente que muestre qué usos se da a la
conectividad. En otras palabras, si la demanda por TICs es entendida como una demanda por los atributos de conectividad, de consumo de información, de poner a
disposición información, o de comunicación, la medición de pobreza digital deberá calcular las dimensiones de cada atributo para cada individuo y averiguar así de
cuánto carece en cada dimensión.
9
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
Segunda parte: Aplicación para el Perú
6. Un ejercicio de medición de la pobreza digital
Para ilustrar las posibles aplicaciones de este marco conceptual, utilizamos la encuesta peruana de niveles de vida (ENAHO) del año 2003. Para comprender los alcances del ejercicio, debemos advertir que la ENAHO recoge información socioeconómica de los hogares, mientras que el marco conceptual propuesto es uno aplicable a individuos y donde el tipo de uso de Internet, y no solamente el acceso, son
importantes para decidir la ubicación de un determinado individuo en la gradiente
de pobreza digital. De este modo, los resultados de este ejercicio no son más que
ilustrativos del tipo de análisis que el marco conceptual permite, ya que solamente
podemos mirar el atributo de conectividad de las TICs pero no los de obtención/difusión de información y/o comunicación.
Hecha esta aclaración, examinemos los resultados obtenidos. Para la clasificación, solamente seleccionamos los hogares con respuestas completas respecto de la
tenencia y acceso a TICs, con lo que tenemos 17 680 hogares. Este universo será denominado “muestra seleccionada”. Para ubicar nuestra discusión, pensamos conveniente conocer los grupos de hogares según su nivel de pobreza. Tanto la muestra
total como la muestra seleccionada fue clasificada según nivel de pobreza por déficit de gasto. Los resultados de la clasificación están en el cuadro 2. La muestra seleccionada prácticamente reproduce los resultados sobre pobreza que se encuentran a nivel nacional: aproximadamente 48% de los hogares califican como pobres,
y 18% de los hogares a nivel nacional son pobres extremos, es decir, no cuentan con
los recursos para consumir la canasta básica de alimentos.
Cuadro 2: Pobreza de los hogares del Perú
Nivel de pobreza
Muestra seleccionada
No. Obs.
(%)
Muestra total de ENAHO
No. Obs.
(%)
Pobre extremo
3 328
18.82
3 424
18.1
Pobre no extremo
5 024
28.42
5 158
27.27
No pobre
9 328
52.76
10 330
54.62
Total
17 680
100
18 912
100
Fuente: ENAHO 2003
Elaboración propia
Con los hogares de la muestra seleccionada, procedimos a realizar la clasificación de los hogares según nivel de pobreza digital, únicamente de acuerdo al atributo de conectividad discutido en la sección anterior. Los pobres digitales extremos
10
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
son aquellos hogares que no acceden a comunicaciones de voz ni a cabinas de Internet. Los pobres digitales no acceden a Internet pero sí a comunicaciones de voz.
Los conectados acceden a Internet solamente en cabinas y los “ricos digitales” son
aquellos hogares que acceden a Internet en casa y tienen computadora personal.
Al realizar el ejercicio de clasificación, encontramos que la aplicación estricta de
los criterios podría hacernos perder de vista a un grupo importante de hogares .
Concretamente, el marco conceptual propone una clasificación creciente en conectividad y en uso de TICs, y los hogares del Perú muestran más acceso a Internet por
cabinas que uso de teléfonos. De este modo, si el grupo de los conectados solamente hubiera incluido a quienes teniendo teléfono, acceden a Internet únicamente
por cabina, hubiéramos perdido las características de más del 10% de hogares de la
encuesta y que son hogares que acceden a Internet por cabina pero que no tienen
teléfono8.
En vista de esta característica, procedimos a definir un par de sub grupos dentro
de los conectados, según si tuvieran, o no, cualquier tipo de telefonía. Los “conectados 1” son aquellos hogares que no tienen teléfonos y que solamente acceden a Internet por cabina. Los “conectados 2” son aquellos que tienen cualquier tipo de teléfono, fijo o móvil, y que solamente acceden a Internet por cabina. Los criterios para la selección de los grupos se encuentran en el cuadro 3.
Cuadro 3: Criterios de clasificación de los hogares según nivel de pobreza digital
Tiene
radio
Pobre digital extremo
Tiene
televisión
Tiene
teléfono
Usa
Internet por
cabina
Tiene
computadora e
Internet en casa
✗
✗
✗
✗
✓
✓
✓
✗
✗
✗
✗
✗
✓
Pobre digital
Conectado
Conectado 1
Conectado 2
Rico digital
Elaboración propia
El análisis del cuadro 4, que muestra los resultados del agrupamiento, nos da información muy rica. El primer dato que llama la atención es la importancia de los
pobres digitales extremos ya que más del 68% de los hogares son básicamente re7
El documento que describe en detalle la manera que se realizó la aplicación y abunda en la descripción de los hogares por grupos está disponible a pedido a la autora.
8
Es necesario precisar que la ENAHO no recoge el acceso del hogar a teléfonos públicos.
11
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
ceptores de información, en términos de las nuevas tecnologías. La segunda observación corresponde al reducido número de hogares que tienen conexión a Internet
en casa y que no llega al 1% del total de la muestra. En tercer lugar, es importante
notar que solamente uno de cada 4 hogares accede a Internet por cualquier medio.
En cuarto lugar, si bien puede observarse una correlación gruesa entre pobreza económica y pobreza digital, la correspondencia no es exacta. Entre los pobres digitales extremos, tenemos un 40% de hogares que no son pobres; y entre quienes no acceden a Internet por ningún medio (los pobres digitales) predominan hogares no
pobres (83%). Finalmente, las características de los conectados 1 llaman la atención, ya que entre ellos, es decir, quienes accediendo a Internet no tienen teléfono,
la proporción de hogares pobres económicos (33.45%) es mayor que entre los pobres digitales (16.07%). Volveremos luego sobre estas observaciones.
Cuadro 4: Nivel de pobreza digital y pobreza económica de los hogares del Perú
Pobreza económica
Pobreza digital
No. de Obs.
(%)
Pobre
Extremo
Pobre no
Extremo
No
pobre
Pobre digital extremo
12 198
68.99
26.37
32.64
40.98
96.66
79.26
53.59
Pobre digital
1 375
7.78
0.58
15.49
83.93
0.24
4.24
12.37
Conectado
4 020
22.74
2.56
20.62
76.82
3.09
16.5
33.1
2 281
12.9
4.47
28.98
66.55
100
3.06
13.16
16.27
9.84
0.06
9.66
90.28
100
0.03
3.34
16.83
0
0
100
0
0
0.93
3 328
5 024
9 328
18.82
28.42
52.76
100
100
100
Conectado 1
Conectado 2
Rico digital
Total
1 739
87
17 680
0.49
100
100
100
100
100
100
Fuente: ENAHO 2003
Elaboración propia
Las características de los grupos
Es importante mirar con detenimiento las características de los diferentes grupos.
Miraremos primero las características demográficas de los hogares y sus miembros.
12
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
Luego, examinaremos las características de la infraestructura y geografía y finalmente, las características económicas.
LAS CARACTERÍSTICAS DEMOGRÁFICAS
El gráfico 2 contiene la composición etárea del hogar. Llama la atención que entre
los conectados, predominen los jóvenes entre 13 y 28 años, muy por encima del
promedio nacional y de los ricos digitales.
Gráfico 2: Número promedio de miembros del hogar según edades
2.50
2.00
1.50
1.00
0.50
0.00
Pobre digital
extremo
Pobre digital
Conectado 1
Conectado 2
Rico digital
Total
Nacional
No.de niños (menores de 13 años)
No.de adolescentes - jóvenes (13-28 años)
No.de adultos (29-49 años)
No.de adultos mayores (de 50 a más años)
Fuente: ENAHO 2003
Elaboración propia
Un factor que marca una diferencia importante entre grupos es la presencia de
analfabetos en el hogar. Notemos primero que más de la mitad de los hogares del
Perú tiene por lo menos un miembro analfabeto. Entre grupos, la gradiente es claramente negativa, es decir, cuanto menos conectado esté el hogar, mayor será la
proporción de hogares que tengan por lo menos un miembro analfabeto, lo que se
observa en el gráfico 3.
13
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
Gráfico 3: Analfabetismo en el hogar
% 80
75.86
70.73
64.76
70
62.11
61.11
55.64
60
50
44.36
37.89
35.24
38.89
29.27
40
24.14
30
20
10
0
Pobre digital Pobre digital Conectado 1 Conectado 2
extremo
Rico digital
Total
Nacional
Ningún analfabeto en el hogar
Fuente: ENAHO 2003
Elaboración propia
Con al menos un analfabeto en el hogar
Fuente: ENAHO 2003
Elaboración propia
Gráfico 4: Máximo nivel de educación alcanzado por algún miembro del hogar
Total Nacional
Rico digital
Conectado 2
Conectado 1
Pobre digital
Pobre digital extremo
%
0
10
Sin nivel
Primaria completa
Superior no universitaria incompleta
Superior universitaria completa
Fuente: ENAHO 2003
Elaboración propia
14
20
30
Inicial
Secundaria incompleta
Superior no universitaria completa
Post-grado universitario
40
50
60
Primaria incompleta
Secundaria completa
Superior universitaria incompleta
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
Como contraste al dato de analfabetismo, mostramos, en el gráfico 4, el nivel máximo de educación alcanzado por algún miembro del hogar. El dato más llamativo
es que prácticamente no hay diferencia entre los pobres digitales y los conectados
1, ya que predominan los hogares donde el máximo nivel de educación alcanzado
por algún miembro es la secundaria completa. En los hogares conectados 2 y los ricos digitales predominan los hogares que han completado la educación superior.
El nivel de educación alcanzado por el jefe del hogar también difiere entre grupos, como observamos en el gráfico 5. Si bien predomina la secundaria completa
entre los pobres y conectados, entre los conectados 1, tenemos muchos jefes de hogar que solamente han cursado la educación primaria o algunos grados de ella.
Gráfico 5: Nivel de educación del jefe de hogar
Total Nacional
Rico digital
Conectado 2
Conectado 1
Pobre digital
Pobre digital extremo
%
0
5
10
15
No sabe/No Responde
Inicial
Primaria completa
Secundaria completa
Superior no universitaria completa
Superior universitaria completa
20
25
30
35
40
45
Sin nivel
Primaria incompleta
Secundaria incompleta
Superior no universitaria incompleta
Superior universitaria incompleta
Post-grado universitario
Fuente: ENAHO 2003
Elaboración propia
15
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
INFRAESTRUCTURA Y GEOGRAFÍA
Este análisis ayuda a distinguir cuán importantes son las condiciones de oferta en
el nivel de pobreza digital.
El nivel de acceso a servicios públicos en general es bastante limitado entre los
pobres digitales extremos. Los conectados están en promedio peor que los pobres
digitales y los ricos digitales tienen acceso pleno al resto de servicios públicos. El
gráfico 6 contiene estas comparaciones.
Gráfico 6: Acceso a servicios públicos en los hogares
97.82
% 100
91.85
89.6
84.87
79.09
90
80
70
60
99.65
100 100 100
93.5
91.2
68.13
66.39
59.25
53
47
42
50
40
25
30
20
10
0
Pobre digital
extremo
Pobre digital
Conectado 1
Conectado 2
Rico digital
Total
Nacional
Hogares con electricidad
Hogares con agua potable conectados a red pública
Hogares con desague conectados a red pública
Fuente: ENAHO 2003
Elaboración propia
Respecto de la composición urbano-rural, que se observa en el gráfico 7, destacamos dos características. De un lado, predominan los hogares urbanos dentro de
los pobres digitales. De otro lado, entre los hogares conectados 1, más del 10% corresponde a áreas rurales.
Respecto de las regiones geográficas, lo primero que debe decirse es que en el Perú son muy marcadas, siendo la costa la de mayor desarrollo relativo que el resto de
regiones, la sierra la más accidentada y la selva, la más extensa y que exhibe mayores dificultades de comunicación. Los pobres extremos digitales viven mayoritariamente en la sierra, mientras que los pobres digitales están concentrados en la costa. Más de la mitad de los conectados 1 viven en la costa, pero más de un tercio vive en la sierra. Nuevamente, los conectados 2 y los ricos digitales exhiben la gradiente esperada, con un amplio predominio de los hogares que viven en la costa.
16
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
Gráfico 7: Hogares por zona urbano y rural
95.35
98.85
97.93
% 100
86.06
90
80
60.02
70
56.22
60
39.98
43.78
50
40
30
13.94
20
4.65
2.07
1.15
10
0
Pobre digital Pobre digital Conectado 1 Conectado 2 Rico digital
Total
extremo
Nacional
Urbano
Rural
Fuente: ENAHO 2003
Elaboración propia
Gráfico 8: Hogares por ubicación geográfica
75.9
% 80.0
69.1
69.1
70.0
60.0
50.2
49.2
42.1
50.0
40.0
38.4
35.4
28.0
30.0
22.8
20.0
20.6
19.1
11.8
14.4
10.3
16.1
19.5
8.1
10.0
0.0
Pobre digital Pobre digital Conectado 1 Conectado 2 Rico digital
extremo
Costa
Total
Nacional
Sierra
Selva
Fuente: ENAHO 2003
Elaboración propia
17
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
LAS CARACTERÍSTICAS ECONÓMICAS
Respecto de la actividad principal del jefe de familia (gráfico 9), los pobres digitales extremos se dedican principalmente a la agricultura actividad agropecuaria, mientras
que los ricos se dedican a las actividades de servicios. El dato a observar aquí es que
entre los pobres digitales predominan los desempleados, mientras que entre los conectados predominan los jefes de hogar dedicados a las actividades de servicios. Se
encuentra una importante proporción de hogares con el jefe del hogar desempleado
entre los conectados 2.
Gráfico 9: Principal actividad económica del jefe de hogar
% 60
57.12
50
40.23
42.81
40
28.51
30
20
10
9.43
8.67
7.49
19.05
16.73
15.91
20.65
14.56
14.72
27.03
26.11
6.9
13.35
18.39
13.79
8.73
8.29
7.94
Conectado 1
Conectado 2
11.9
11
5.89
4.78
0
Pobre digital
extremo
Pobre digital
Agropecuario
Servicios
Construcción
Minería
Desempleado o inactivo
Industria
Restaurantes y hoteles
Electr., agua y gas
Rico digital
Total
Nacional
Comercio
Transp. y com.
Hogares
Fuente: ENAHO 2003
Elaboración propia
En el gráfico 10, tenemos el nivel promedio de ingresos para cada grupo y la proporción del gasto dedicado a gastos de transportes y comunicaciones. Los resultados
para los pobres extremos y para los ricos son obvios: mayores niveles de ingresos están asociados a proporciones mayores dedicadas al gasto en transportes y comunicaciones. Lo que llama la atención es cuanto se parecen los pobres y los conectados
2, ambos mostrando niveles de ingreso y proporción de gasto mayores que el total
nacional.
18
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
Gráfico 10: Ingreso total mensual promedio y ratio de Gastos en transporte y comunicaciones
sobre gasto total por hogar
7,336.8
8000
0.18
0.16
0.14
6000
0.12
1,831.0
4000
0.10
2397
1,106
744.9
1,376.9
0.08
0.06
2000
0.04
0.02
0
0.00
Pobre digital Pobre digital Conectado 1 Conectado 2
extremo
Rico digital
Total
Nacional
Ingreso total mensual
Ratio Gasto Transp. y Com. por Gasto total
Fuente: ENAHO 2003
Elaboración propia
RESULTADOS ECONOMÉTRICOS
Del examen de los datos mostrados, la diferencia entre los pobres extremos y los ricos son muy claras y atribuibles a los factores que tienden a explicar la pobreza económica: nivel de educación, ingresos, actividad económica principal, condición urbana, etc. Lo interesante de los datos de hogares en el Perú es la diferencia entre los
pobres y los conectados, que son muy parecidos casi en todo excepto en el acceso a
Internet. Por ello, tratamos de explicar la probabilidad de que un hogar se encuentre en cualquiera de los dos grupos, según el conjunto de variables analizadas y que
responden al marco conceptual.
El listado de variables explicativas consideradas, la forma de medirlas y el signo
esperado se encuentra en el cuadro 5. El nivel de pobreza económica es aproximado tanto mediante el ingreso mensual del hogar, como del número de perceptores
de ingresos en el hogar, así como si el jefe de hogar se dedica, o no, a las actividades
de servicios. Esperamos que cuanto menor sea el nivel de pobreza, mayor sea la
probabilidad de acceder a Internet.
En el marco conceptual, establecimos que una de las variables más importantes
para explicar el nivel de conectividad de un individuo era su nivel de educación, y
éste es uno de los componentes del capital humano del individuo. En este ejercicio,
nos aproximamos al capital humano del hogar con la inclusión de variables que indican diferentes dimensiones de éste. Como indicamos, el stock se aproximará con
el tamaño de la familia, la calidad con el nivel de educación alcanzado por el miem-
19
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
bro con mayor educación y por la presencia de analfabetos. En el marco conceptual, también hicimos énfasis en la edad para explicar el nivel de pobreza digital por
lo que usamos dos variables: el ratio del número de jóvenes en el hogar, es decir, los
miembros entre 13 y 28 años, y la edad del jefe de familia. Finalmente, también incluimos el género predominante mediante el ratio de varones. Las variables de capital humano influyen positivamente en la probabilidad de acceso a Internet, excepto por la edad del jefe de familia.
La oferta de Internet viene indicada de dos maneras. De un lado, identificamos
la condición rural o urbana de los hogares. La hipótesis es que los hogares urbanos
cuentan con mayor oferta de servicios de telecomunicaciones que los hogares rurales. De otro lado, ubicamos al hogar según si vive en la costa, sierra o selva, siendo
la costa la de mayor oferta de servicios públicos en general. No contamos con una
variable confiable para indicar si el hogar tiene oferta de Internet9.
Finalmente, tuvimos que introducir tres variables de control para decantar el
efecto que tiene la falta de tenencia de teléfonos sobre los hogares que tienen acceso a Internet por medio de cabinas. De la información recogida en la caracterización demográfica, observamos que los conectados 1 son más pobres que los conectados 2 y que los pobres digitales, además exhiben otras características demográficas distintas, como el número de jóvenes y la edad del jefe de familia. Estas diferencias influían negativamente en la especificación del modelo, por lo que fue necesario controlar por su presencia10.
9
Se hizo un ejercicio que identificó si el distrito del hogar dispone de cabina o no, asignando dicha condición tanto a las capitales de distrito, provincia y departamento. Tanto por haber sido construido atribuyendo una condición, en lugar de corroborándola, y porque los resultados fueron muy pobres, se optó por
no considerarla en el modelo final.
10
En lugar de dos grupos claramente definidos, los pobres y los conectados, ambos con teléfono, la presencia de conectados sin teléfono, daba lugar a un tercer grupo cuya probabilidad de ocurrencia no estaba explícitamente contemplada: aquellos que acceden a cabinas, dado que no tienen teléfono.
20
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
Cuadro 5: Resumen de Variables, indicadores y signo esperado
Variable teórica
Variable
Indicador
Signo esperado
Probabilidad de
que un hogar sea
“conectado”
0 = El hogar es pobre digital
Nivel de ingresos
Ingreso total neto
mensual del hogar
+
Actividad económica
Servicios como principal actividad
económica del jefe de hogar:
0 = Hogar con ningún miembro
analfabeto
1 = Hogar con al menos un miembro
analfabeto
+
Número de perceptores de ingresos
Número de perceptores
de ingresos en el hogar
+
Tamaño de stock
Número de miembros del hogar
Edad
Edad del jefe de hogar
+
-
Variable Explicada
Hogar
conectado
1 = El hogar es conectado
Variables Explicativas
Pobreza económica
Capital humano
Oferta
Variables de control
Ratio número de adolescentes y
jóvenes (13-28 años) sobre el total
de personas que habitan el hogar.
+
Género
Ratio número de varones
sobre el total de personas
que habitan el hogar.
+
Calidad
Presencia de analfabetismo en el hogar:
0 = Hogar con ningún miembro
analfabeto
1 = Hogar con al menos un miembro
analfabeto
-
Máximo nivel de estudio alcanzado
por algún miembro del hogar
+
Zona
0 = Rural
1 = Urbano
+
Región
1 = Selva 2 = Sierra 3 = Costa
+
Nivel de ingresos del hogar si se tiene teléfono celular
Nivel de ingresos del hogar si se tiene teléfono fijo
-
Zona (urbana o rural) si el hogar de la costa
tiene algún tipo de teléfono
-
Elaboración propia
La matriz de correlaciones entre las variables se encuentra en el cuadro 6. En general, las relaciones entre las variables son relativamente débiles, excepto por la alta correlación entre las variables de control y el ingreso, pero que no afecta el supuesto de ausencia de multicolinealidad del modelo11.
11
Se probó mediante regresiones parciales entre las variables explicativas.
21
-0.1264
0.3382
0.2099
0.0364
0.0596
0.0591
-0.0188
-0.1724
0.4833
0.3289
0.2039
0.7238
0.8105
0.394
Edad del jefe de hogar
Ratio No. adolescentes
sobre el total de personas
que habitan el hogar
Ratio No. varones sobre
el total de personas
que habitan el hogar
Presencia de
analfabetismo
en el hogar
Máximo nivel de estudio
alcanzado por algún
miembro del hogar
Zona
Región
Nivel de ingresos
si se tiene
teléfono celular
Nivel de ingresos
si se tiene
teléfono fijo
Zona si se tiene algún
tipo de teléfono
en la costa
0.1089
0.1334
0.1126
-0.1285
0.0007
0.0176
-0.0184
0.1557
Número de miembros
del hogar
0.0434
1
0.3385
0.1827
1
Número de perceptores
de ingresos en el hogar
Servicios como principal
actividad económica
del jefe de hogar
Ingreso total neto
mensual del hogar
Ingreso total
neto mensual
del hogar
22
Servicios
como principal actividad
económica
del hogar
Cuadrp 6: Matriz de Correlaciones
Número de
perceptores
de ingresos
en el hogar
0.1907
0.2233
0.1208
0.1524
0.2176
0.3289
-0.0057
-0.0194
0.2084
0.1738
0.5068
1
Número de
miembros
del hogar
0.0345
0.0642
0.0226
-0.0331
-0.0057
0.1842
0.2739
-0.0589
0.1525
-0.0653
1
Edad del jefe
de hogar
0.088
0.0954
0.0198
0.0713
-0.0139
-0.0921
0.024
-0.0599
-0.2676
1
Ratio No. adolescentes sobre
el total de
personas que
habitan el hogar
0.0179
0.015
0.0116
-0.0078
0.0918
0.1976
-0.1581
0.1201
1
Ratio No. varones sobre el
total de
personas que
habitan el hogar
-0.0464
-0.0466
-0.0185
-0.0323
-0.0426
-0.0007
-0.1014
1
Presencia de
analfabetismo
en el hogar
-0.1847
-0.1538
-0.086
-0.1385
-0.2954
-0.3247
1
Máximo nivel
de estudio
alcanzado por
algún miembro del hogar
0.3365
0.3891
0.2495
0.1804
0.4737
1
Zona
0.3365
0.258
0.1482
0.3029
1
Región
0.4332
0.1657
0.13
1
Nivel de
ingresos si se
tiene teléfono
celular
0.3315
0.6496
1
Nivel de
ingresos si se
tiene teléfono
fijo
0.5008
1
Zona si se
tiene algún
tipo de
teléfono
en la costa
1
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
Los resultados econométricos del modelo Probit, que explica la probabilidad que
un hogar esté conectado, muestran los resultados esperados, y se exhiben en el cuadro 712. Lo más interesante está en la última columna que da cuenta de los efectos
marginales, es decir, si el valor de la variable explicativa aumenta en uno por ciento, en cuánto aumenta la probabilidad de estar conectado. El efecto marginal de
magnitud más importante está dado por la importancia relativa de los jóvenes en la
familia, seguido en importancia por uno de los indicadores de oferta, cual es la región geográfica. La presencia de analfabetos en el hogar reduce la probabilidad de
estar conectado, así como la importancia de los varones en la familia, lo que resulta contraintuitivo. El signo de las variables de control es negativo, indicando que si
se tiene teléfono, la probabilidad de acceder a Internet por cabinas es menor al aumentar el ingreso. En otras palabras, parece que las características de la oferta en el
Perú hacen que la conectividad de los pobres económicos se logre con el acceso a
Internet en cabinas en sustitución de los teléfonos.
Conclusiones y perspectivas
En este documento, hemos discutido las nociones de pobreza y TICs, con el objetivo de proponer un concepto de pobreza digital que permita luego estimar el nivel
de pobreza digital. Nuestra preocupación tiene por objetivo último el diseño de políticas efectivas para reducir la pobreza digital, tal como la definimos. Hemos tomado como un dato la importancia de las TICs para el desarrollo y la superación de la
pobreza económica.
Nuestra discusión comenzó con las nociones básicas de la demanda del consumidor, que ponen en el centro del análisis la disponibilidad de ingresos y el conocimiento que se pueda tener del bien o servicio cuya demanda se desea estimar. De
ahí que el entendimiento de las TICs como bienes y servicios multidimensionales,
con tres atributos básicos es fundamental. Los tres atributos definidos son: conectividad, comunicación e información. Cada uno de estos atributos puede, a su vez,
aproximarse con diferentes variables, que serán útiles cuando se intente medir la
pobreza digital.
La pobreza digital es definida así como una carencia en TICs, en el acceso y utilización de la información y comunicación que las tecnologías permiten. Así definida, la pobreza digital puede ser característica de cualquier segmento de la población, sea o no pobre económico. Definimos así tres tipos de causas para la pobreza
digital: por oferta, es decir, falta de acceso a conectividad –uno de los atributos de
las TICs—; por falta de demanda, que recoge claramente un problema de ingresos
inadecuados; y por falta de necesidad o capacidad, que recoge el problema de los
12
Una explicación sencilla del modelo puede encontrarse en Kennedy (1994).
23
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
Cuadro 7: Probabilidad de que un hogar sea "Conectado" y no "pobre digital"
(0 = Pobre digital y 1 = Conectado)
Coeficiente
Efecto Marginal
dF/dx
Ingreso total neto mensual del hogar
0.0002166
(0.0000284)
0.0000568
Servicios como principal actividad económica
del jefe de hogar
0.2002463
(0.0566007)
0.0497319
No. de perceptores de ingresos en el hogar
0.1040731
(0.023945)
0.0272861
No. de miembros del hogar
0.1162496
(0.0137486)
0.0304786
Edad del jefe de hogar
-0.0043565
(0.0016341)
-0.0011422
Ratio No. de adolescentes y jóvenes sobre el
total de personas que habitan el hogar.
1.412318
(0.0932168)
0.3702852
Ratio No. de varones sobre el total de personas
que habitan el hogar.
-0.3174351
(0.0904497)
-0.0832259
Presencia de analfabetismo en el hogar
-0.2428592
(0.0488157)
-0.0656798
Máximo nivel de estudio alcanzado por
algún miembro del hogar
0.1463263
(0.0131151)
0.0383642
Zona
0.2003845
(0.0890014)
0.0565429
Región
0.5498609
(0.0448043)
0.1441639
Nivel de ingresos del hogar si se tiene
teléfono celular
-0.0001654
(0.0000217)
-0.0000434
Nivel de ingresos del hogar si se tiene teléfono fijo
-0.000204
(0.0000233)
-0.0000535
Zona urbana en costa si se tiene algún tipo de
teléfono
-1.309092
(0.0713144)
-0.378221
Constante
-2.245768
(0.195478)
No. de Obs.
5,395
Pseudo R2
0.2678
Tasa de predictibilidad del modelo
80.59%
Test de bondad de ajuste
0.8069
Variables
Los errores estándar están indicados entre paréntesis.
24
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
no pobres que no acceden o usan sea por edad o por literalidad inadecuada. Cada
tipo de pobreza digital obligará a pensar en diferentes políticas públicas para su remedio.
El enfoque utilizado para buscar medir la pobreza digital es uno que se parece
más al de necesidades básicas insatisfechas en la medición de la pobreza que a uno
que averigüe el déficit de gasto para comprar una canasta básica. En esa medida, serán pobres digitales quienes ni tengan disponible ni usen los medios digitales de información y comunicación y estarán conectados, en diferentes niveles, quienes sí.
El enfoque planteado en el marco conceptual requiere averiguar los usos que se
da a las TICs, de tal modo de averiguar no solamente el componente de conectividad, que es el más estudiado, sino el componente que muestre qué usos se da a la
conectividad. En otras palabras, si la demanda por TICs es entendida como una demanda por los atributos de conectividad, de consumo de información, de poner a
disposición información, o de comunicación, el ejercicio empírico que hemos podido hacer con la ENAHO peruana solamente investigó uno de los atributos de la
demanda de TICs, es decir, el atributo de conectividad.
En esta aplicación, lo digital ha quedado resumido en el acceso a Internet en tanto medio digital de transmisión de información y comunicación por excelencia. Por
limitaciones de datos, ha quedado fuera del análisis el acceso y uso de telefonía móvil digital y por limitaciones absolutas en la oferta, también la televisión digital.
En los datos de Perú, llama la atención que dos tercios de los hogares califiquen
como pobres extremos digitales, en contraste a un 18% de los hogares que califican
como pobres extremos económicos. Llama también la atención que la pobreza digital extrema sea un fenómeno importante entre los no pobres económicos, lo que
exige estudiar maneras de integrar más activamente a estos grupos.
Una de las observaciones más interesantes de este estudio es la importante proporción de hogares que no tienen teléfonos y acceden a Internet por cabinas. La
gradiente planteada en el marco conceptual encuentra un paréntesis en esta observación. Una posible explicación está en la baja penetración telefónica en el Perú
que parece convertir a las cabinas de Internet en el medio que sustituye las necesidades de comunicación y de entretenimiento de las personas, particularmente de
los miembros más jóvenes de los hogares. Esto es particularmente relevante para
los pobres económicos, quienes recurren a las cabinas como medio para superar
sus necesidades de comunicación. La sustitución de teléfonos por cabinas de Internet es válida cuando en el hogar predominan los miembros jóvenes, y con un jefe
de familia relativamente joven. El efecto se mitiga si hay analfabetos en el hogar.
Las perspectivas de investigación que se abren a partir de este ejercicio exploratorio son múltiples. Desde los datos de los hogares, está el estudio más detallado de
25
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
las características de cada grupo, particularmente de los pobres digitales extremos,
de tal modo de poder identificar políticas más enfocadas a los limitantes específicos y que puedan ser más efectivas en superarla. Por otro lado, está la aplicación ad
hoc del marco conceptual, desde la realización de una encuesta que averigüe los
usos de lo digital en los individuos, sea a través de Internet o a través de la telefonía
móvil. Un estudio profundo de para qué se usa, cuánto tiempo, qué aplicaciones,
los mecanismos de aprendizaje de las personas y las demandas que información y
comunicación que el uso refleja sería un paso adelante para el diseño de políticas
que superen la pobreza digital.
26
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
Bibliografía
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Revisado el 3 de mayo de 2005.
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29 de abril de 2005
VARIAN, Hal (2002). Microeconomía Intermedia. Antoni Bosch, Barcelona.
27
POBREZA DIGITAL:
las Perspectivas de América Latina y El Caribe
Los nuevos escenarios
de mercado
en América Latina
Judith Mariscal con Carla Bonina y Julio Luna
Los nuevos escenarios de mercado
en América Latina
Judith Mariscal
CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS - CIDE
Carretera México-Toluca 3655, Col. Lomas de Santa Fe, 01210 México, DF
Directora del Telecom-CIDE
[email protected]
Julio Luna
Asistente de Investigación del Telecom CIDE
[email protected]
Carla Marisa Bonina
Coordinadora de Desarrollo Académico Telecom-CIDE
[email protected]
Resumen
Este documento analiza el papel del mercado en la expansión de la red en América
Latina. Aún cuando las políticas de acceso universal han logrado cierto éxito en
combatir la brecha digital, el tema del acceso masivo a los servicios de TICS aparece más directamente relacionado con la regulación del sector y con el grado de
competencia que impera en el sector. Se presenta el proceso de expansión en América Latina de los dos grandes operadores, Telefónica de España y Teléfonos de México, como un resultado de políticas regulatorias implementadas en los países de
origen. Se evalúa el desempeño del sector después de las reformas implementadas
en la región, así como el papel de la telefonía móvil como propulsor del acceso a
segmentos de la población previamente no atendidos. Y, finalmente al dar cuenta
de este nuevo contexto de mercado y tecnológico, se sugiere la necesidad de generar políticas que conviertan los nuevos retos en oportunidades para incentivar la expansión de las redes a zonas no atendidas. En este sentido se identifican líneas de
investigación a seguir que contribuyan a enriquecer el diseño de las políticas regulatorias en este nuevo escenario.
1
LOS NUEVOS ESCENARIOS DE MERCADO EN AMÉRICA LATINA
Introducción
Este documento analiza el papel del mercado, la competencia y su regulación en la
expansión de la red en América Latina. Aún cuando los programas de acceso universal que se han implementado en la región han logrado diversos grados de éxito
en combatir la brecha digital (García Murillo y Kuerbis 2004), el tema del acceso masivo a los servicios de tecnologías de información y comunicaciones (TICs) aparece
más directamente asociado con la regulación del sector, el desarrollo del mercado y
con el grado de competencia que impera en el sector.1
Los países en desarrollo han enfrentado el reto de expandir el acceso a la red de
telecomunicaciones a través de dos tipos de políticas. La primera busca crear un
mercado competitivo que estimule la inversión, disminuya las tarifas y con ello promueva el acceso a las TICs. La segunda política pone énfasis en el papel directo del
sector público por entregar acceso a la población a través de programas subsidiados.
Estos dos tipos de política reflejan la necesidad de combatir dos fenómenos, que
el Banco Mundial ha denominado como la brecha de mercado y la brecha de acceso. La brecha de mercado se refiere a la diferencia entre el nivel de penetración que
puede ser alcanzado bajo condiciones de mercado no óptimas y el nivel que puede
ser alcanzado bajo condiciones óptimas. La brecha de acceso es aquella que existe
ante las fallas inevitables de mercado en donde ciertos grupos de la población no
son atendidos porque no es rentable su acceso.
Este documento analiza el papel del mercado en la expansión de la red en América Latina. Ha pasado más de una década desde que los gobiernos latinoamericanos pusieron en marcha una reforma pro mercado dentro de su sector de las telecomunicaciones. En general, estas reformas han contribuido a promover la adopción tecnológica, expandir el acceso del servicio y disminuir sus costos. Aún así, los
modelos regulatorios adoptados en la región todavía no han logrado alcanzar cabalmente los objetivos planteados durante estos procesos; en especial la falta de acceso a TICs continúa siendo un problema significativo para los segmentos con menores recursos de la población. Más aún, si bien los objetivos más generales de desarrollo del sector continúan siendo los mismos, la innovación tecnológica y el contexto de mercado han modificado los escenarios sustancialmente. Estos cambios
ponen a los modelos tradicionales bajo crecientes presiones y nuevos retos.
En términos de mercado, hoy en día, la región experimenta la consolidación de
los mismos dos grandes actores que compiten entre sí en prácticamente todos los
países de América Latina. Mientras que la empresa española Telefónica consolidó
una fuerte posición en muchos países de la región desde mediados de los años no1
2
Por ejemplo, véase Li & Xu (2002) y Wallsten (2000) al respecto.
LOS NUEVOS ESCENARIOS DE MERCADO EN AMÉRICA LATINA
venta, la firma mexicana Telmex y su afiliada América Móvil han desarrollado recientemente una fuerte política de adquisiciones dentro del campo de la telefonía
local, así como en el sector de la telefonía móvil. Ello plantea serias preocupaciones
respecto al futuro de la competencia en la región. Los actuales modelos de regulación aún se encuentran intentando ajustarse a las mejores prácticas de un esquema
que considera que el sector puede funcionar acercándose a un grado cada vez mayor de competencia con un gran número de operadores. La realidad nos enfrenta a
una situación distinta, no sólo a una concentración de mercado sino a la eminente
presencia de un duopolio regional. Si bien los operadores ya se encuentran implementando estrategias corporativas en este nuevo contexto, los reguladores no parecen haber ajustado sus políticas ante este escenario.
Por otra parte, la innovación tecnológica ha traído consigo un desarrollo desigual
de los diferentes segmentos del mercado en donde la telefonía móvil ha cobrado un
papel preponderante en la región. Actualmente, entre la población de menores recursos, la telefonía móvil representa el principal medio de acceso a las telecomunicaciones. La convergencia tecnológica presenta la posibilidad de ofrecer servicios
similares a través de diversos medios; la regulación de tecnologías asociadas a un
servicio debe ser re-evaluada.
La primera sección del documento presenta el proceso de expansión de los dos
grandes operadores hacia América Latina como un resultado de políticas regulatorias implementadas en los países de origen. La segunda sección evalúa el desempeño del sector después de las reformas implementadas en la región mientras que la
tercera examina el papel de la telefonía móvil como propulsor del acceso a segmentos de la población previamente no atendidos. Y, finalmente al dar cuenta de este
nuevo contexto de mercado y tecnológico, se sugiere la necesidad de generar políticas que conviertan los nuevos retos en oportunidades para incentivar la expansión de las redes a zonas no atendidas. En este sentido se identifican líneas de investigación a seguir que contribuyan a enriquecer el diseño de las políticas regulatorias en este nuevo escenario.
1. La expansión de Telefónica y América Móvil2
Las reformas al sector de telecomunicaciones llevadas a cabo en los años noventa
en España y en México coincidieron en favorecer la creación de dos grandes empresas con una incuestionable posición en todos los segmentos de este mercado. La estrategia implementada en ambos casos fue el resultado de una política que buscaba la creación de Campeones Nacionales y el éxito de estas políticas constituyó el
sustento de la internacionalización de estas compañías.
2
Esta sección está basada en Mariscal & Rivera (2005).
3
LOS NUEVOS ESCENARIOS DE MERCADO EN AMÉRICA LATINA
En el caso de España, con la inminente apertura al Mercado Común Europeo, el
gobierno español implemento una política de apoyo a Telefónica para que pudiera
enfrentar la competencia. Sin embargo, las telecomunicaciones españolas eran de
las más atrasadas de Europa, por lo que era previsible que Telefónica fuera absorbida por los mayores operadores europeos o, en el mejor de los casos, que pudiera desempeñar tan sólo un papel subordinado dentro de las telecomunicaciones europeas integradas. Con el fin de adelantarse a esta posibilidad, las autoridades españolas eligieron transformar a Telefónica en un Campeón Nacional.
El objetivo de construir un Campeón Nacional fue reiterado como un objetivo
específico de la política de telecomunicaciones en el documento “Líneas estratégicas de las políticas de telecomunicaciones para el periodo de transición”. Aquí se
afirma la necesidad “de reforzar a los operadores nacionales para hacer frente a la
competencia de operadores de otros países” y propone favorecer el desarrollo tecnológico e industrial del sector nacional de las telecomunicaciones.
Cuadro 1.1: Posicionamiento mundial de Telefónica por servicios
Grupo Telefónica - Por servicio en 2003
País
España
Argentina
Brasil
Telefonía
Local
Telefonía
Larga
Distancia
✓
✓
✓
✓
✓
✓
Chile
México
Perú
✓
✓
✓
✓
Móvil
Internet
Datos
Telefonía
Pública
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
Fuente: elaboración propia sobre datos del sitio Web de Telefónica y lo informado por la empresa.
Participación de mercado en países selectos
País
Líneas Fijas
Suscriptores de móviles
España
52,3%
52,8%
Argentina
55,8%
24,4%
Brasil
33,7%
20,9%
Chile
73,5%
29,8%
México
Perú
99,6%
9,2%
55,1%
Fuente: elaboración propia sobre datos del sitio Web de Telefónica. Incluye la compra reciente de las operaciones
móviles de Bellsouth en América Latina anunciada en marzo de 2004. El cuadro no incluye otras operaciones menos importantes de la firma dentro de América Latina.
4
LOS NUEVOS ESCENARIOS DE MERCADO EN AMÉRICA LATINA
El marco regulatorio estableció una generosa política de precios junto con una
política crediticia de “dinero barato” y la decisión de no distribuir los dividendos.
Durante la primera mitad de la década de 1990, la política de precios estuvo dirigida al financiamiento de la modernización de la compañía y a re-balancear las tarifas. Telefónica se benefició del apoyo del gobierno español a través de mecanismos
sólidos de financiamiento3. Telefónica fue adquiriendo empresas con poder de mercado y con períodos de exclusividad en Argentina, Chile, Perú y Brasil (ver cuadro
1.1). En estos países las reformas se dieron en un contexto de crisis fiscal que conducían a priorizar los ingresos fiscales sobre la creación de un ambiente competitivo, con la consiguiente creación de ventajas para los compradores. El proceso de
adquisiciones abrió a la empresa un mercado exclusivo en América Latina que, en
términos de número de consumidores, era mucho más alto que el mercado español. Estos nuevos mercados poseían un importante potencial de crecimiento, ya
que la densidad telefónica era en extremo baja y la proximidad entre los tres nuevos
mercados facilitaba aprovechar el alcance y las economías de escala.
En el caso de México, en 1990 y como una pieza fundamental del programa de
modernización del país, Telmex fue privatizada y vendida como una empresa integrada verticalmente. Lograr una privatización exitosa significaba superar todos los
obstáculos políticos y económicos al que se enfrentaron los hacedores de política.
Una empresa integrada verticalmente servía al propósito de satisfacer las demandas de los actores clave en el sistema: el sector privado nacional y el sindicato quienes cabildearon en contra de la desintegración de la empresa y favorecieron la creación de un Campeón Nacional. Además, los encargados de elaborar las políticas
consideraron que separar a Telmex llevaría más tiempo, en un momento en que el
tiempo resultaba un factor crucial para determinar el éxito del programa de modernización. Telmex fue fortalecida financieramente haciéndola atractiva para los inversionistas y vendida en 1990 al joint venture compuesto por el consorcio mexicano Grupo Carso, Southwestern Bell y France Telecom. Más adelante, Grupo Carso
fue adquiriendo acciones convirtiéndose en el principal accionista de Telmex-América Móvil.
El grupo mexicano Telmex-América Móvil no participó de manera significativa
en los inicios del proceso de privatización en América Latina. La atención de los
operadores se enfocó en los esfuerzos de modernización de la compañía en México. El gran potencial de crecimiento del país, con poco más de 6% de penetración
en telefonía fija, hacía razonable esta opción. La necesidad de fortalecer a la empresa y prepararla para la competencia futura ante la posible entrada de los poderosos
operadores estadounidenses, era la prioridad.
3
Esta política no fue exclusiva del sector de las telecomunicaciones, sino que fue desarrollada también
en otros sectores, tales como infraestructura y banca.
5
LOS NUEVOS ESCENARIOS DE MERCADO EN AMÉRICA LATINA
Cuadro 1.2: Posicionamiento Mundial de Telmex América Móvil por servicios
Telmex-América Móvil 2003-2004
Posicionamiento Telmex (1) – América Móvil (2)
Servicio
País
Telefonía
Local
Telefonía
Larga
Distancia
✓
✓
✓
✓
✓
Argentina (1, 2)
Brasil (1, 2)
Chile (1)
Colombia (1, 2)
Ecuador (2)
El Salvador, Honduras
y Nicaragua (2)
✓
✓
Guatemala (2)
✓
✓
✓
✓
✓
✓
México (1, 2)
Perú (1)
Móvil
Internet
Datos
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
Telefonía
Pública
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
✓
Nota: (1) indica la presencia de Telmex, (2) la presencia de América Móvil y (1, 2) la presencia de ambas empresas en cada caso.
Participación de Mercado de América Móvil en AL al cierre del 2004
País
Participación de mercado móvil (% de suscriptores)
Argentina
27.8
Brasil
25.6
Chile
--
Colombia
57.5
Ecuador
63.9
El Salvador
32.2
Guatemala
45.6
Honduras
28.3
México
75.6
Nicaragua
58.1
Panamá
--
Perú
--
Uruguay
1.0
Venezuela
--
Fuente: Elaboración propia con base en América Móvil Reporte Anual 2004.
6
LOS NUEVOS ESCENARIOS DE MERCADO EN AMÉRICA LATINA
Su interés en el sector latinoamericano de las telecomunicaciones comenzó en
la segunda mitad de la década de 1990 y siguió dos sendas diferentes: i) adquisiciones de compañías privatizadas de telefonía fija en Guatemala, El Salvador y Nicaragua, y ii) la más importante, la expansión de sus operaciones de telefonía celular hacia varios países de Sudamérica (véase el cuadro 1.2).
En claro contraste con Telefónica, que construyó su posición competitiva en
América Latina al adquirir la telefonía fija local en diferentes países y que muy pronto o simultáneamente entró a otros segmentos, Telmex y América Móvil ingresaron
en esos mercados a través de los servicios de telefonía celular y de larga distancia.
En muchos países la tasa de penetración de la telefonía celular ha sobrepasado a la
telefonía fija, disminuyendo la importancia de controlar el bucle local de telefonía
fija. Quizás sea aún más importante que la telefonía móvil esté comenzando a proporcionar acceso a Internet de banda ancha, con una calidad que puede competir
con tecnologías tales como ADSL o televisión por cable. Asimismo, la estrategia de
Telmex-América Móvil en la región no se limita a los servicios de telefonía celular o
de larga distancia, sino que es una estrategia global que incluye telefonía fija local.
Telefónica ha seguido una agresiva política de expansión en años recientes. La
adquisición más importante ha sido la concesión en Brasil de telefonía fija local que
ha conducido al control de un tercio de las líneas del país más grande de América
Latina. Al mismo tiempo, ha adquirido todas las operaciones de telefonía celular de
Bellsouth en América Latina. Con esta compra, Telefónica ha alcanzado los 55 millones de suscriptores de telefonía móvil en la región al cierre del 2004 (ver cuadro
1.3). Por otra parte, Telefónica ha entrado al mercado móvil mexicano, la sede de
Telmex, y controlaba el 14,8% del total de suscriptores en este país para el mismo
periodo (ver cuadro 1.4).
Cuadro 1.3: Resultados de Telefónica en el mundo 2004
Grupo Telefónica Ingresos y Suscriptores 2004
País
España
Otros Países
Total
% var 04-03
Ingresos por operaciones (1)
24,753.0
16,296.8
41,049.8
6.8
Líneas en servicio (2)
19,835.3
23,414.3
43,249.5
5.2
Clientes Celulares (3)
18,977.0
55,465.4
74,442.5
43.6
(1) Millones de dólares.
(2) Miles de líneas en servicio: incluye todas las líneas en servicio de Telefónica de España, Telefónica CTC Chile,
Telefónica de Argentina, Telefónica del Perú, Telesp, Telefónica Móviles El Salvador, Telefónica Móviles Guatemala y Telefónica Deutschland.
(3) Miles de clientes celulares: incluye todos los clientes celulares de Telefónica Servicios Móviles España, MediTelecom, Telefónica Móvil Chile, TCP Argentina, Telefónica Móviles Perú, Brasilcel (la Joint Venture con Portugal
Telecom en Brasil), Telefónica Móviles Guatemala, Telefónica Móviles El Salvador, Telefónica Móviles México y
los de las operadoras adquiridas a BellSouth en Latinoamérica (Venezuela, Guatemala, Nicaragua, Panamá,
Ecuador, Colombia, Perú y Uruguay).
Fuente: Grupo Telefónica Reporte Anual 2004.
7
LOS NUEVOS ESCENARIOS DE MERCADO EN AMÉRICA LATINA
Cuadro 1.4: Presencia en Países y Participación de Mercado América Móvil vs Telefónica
Móviles 2004
Telefónica Móviles vs. América Móvil 2004 Participación de Mercado
País / Segmento
AMX
(%)
TEM
(%)
AMX+TMX
(%)
Densidad Móvil
del país
Argentina
27.8
26.1
53.8
34
Brasil
25.6
49.8
75.5
37
Chile
--
35.1
35.1
61
Colombia
57.5
32.6
90.1
23
Ecuador
63.9
30.8
94.7
28
El Salvador
32.2
23.9
56.1
23
Guatemala
45.6
26.2
71.8
23
Honduras
28.3
--
28.3
10
México
75.6
14.8
90.4
36
Nicaragua
58.1
40.4
98.4
13
Panamá
--
73.1
73.1
12
Perú
--
51.9
52.0
15
Uruguay
1.0
35.6
36.7
16
Venezuela
--
45.7
45.7
30
Nota: AMX: América Móvil, TEM: Telefónica Móviles. Densidad móvil representa la total del país.
Fuente: Telecom-CIDE con base en información de las empresas y páginas de los reguladores.
Para el año 2004, las operaciones del grupo mexicano América Móvil y de la firma española Telefónica Móviles se extendían a 15 países de América Latina con una
participación conjunta dentro de algunos países de más del 90% de concentración
de mercado, como es el caso Nicaragua, Colombia, Ecuador y México (ver cuadro
1.4). Esto da cuenta de la presencia de un duopolio regional.
Aún cuando Telefónica fue el incumbente en la mayoría de los países, los procesos de adquisición de América Móvil y Telmex han modificado la configuración del
mercado de tal suerte que si bien Telefónica continúa con mayor presencia en términos de países y de subscriptores, América Móvil y Telmex sigue ganado nuevos
mercados. Al cierre del 2004, el Grupo Telefónica reporta ingresos significativamente superiores a los de la operación conjunta de Telmex- América Móvil, sin embargo las tasas de crecimiento de la empresa mexicana son extraordinariamente mayores para el ejercicio 2003-2004 (ver cuadros 1.3 y 1.5). En el segmento de telefonía fija, Telefónica sigue posesionándose como el dominante en la región seguido por
Telmex quien concentra la gran mayoría de sus actividades en México. Por el mo-
8
LOS NUEVOS ESCENARIOS DE MERCADO EN AMÉRICA LATINA
mento, Telefónica domina los mercados de telefonía fija, celular y banda ancha en
Brasil, Argentina, Chile, Perú y Venezuela, mientras América Móvil y Telmex poseen
una clara dominancia en esos segmentos en México y los países de Centroamérica.
Para el año 2005, América Móvil y Telmex han adquirido nuevas empresas en Brasil,
Nicaragua, Honduras, Colombia, Venezuela y Chile. En este año, el incremento neto total en subscriptores de América Móvil en la región fue de más de 7 millones
mientras que el de Telefónica fue de 4.5 millones. En el caso de México, para el mismo periodo, Telefónica reportó una perdida en usuarios de 200 mil.
La reforma al sector de telecomunicaciones en América Latina ha tenido como resultado inesperado la consolidación de dos operadores que parecen estar en camino
de convertir al mercado en un duopolio regional. Ello plantea serias preocupaciones
en torno al desarrollo de la competencia ya que un duopolio puede generar prácticas
oligopolísticas. La experiencia ha demostrado que un mayor número de operadores
genera una mayor competencia y ello resulta más eficiente para promover el desarrollo del sector al bajar precios, mejorar calidad y expandir la infraestructura (Li y Colin
2002, Gutiérrez 2003, Wallsten 2000 y 2001).
En los procesos de expansión de estas empresas ambas han demostrado ser capaces de actuar estratégicamente y eliminar la competencia. En muchos países las políticas que buscan controlar su expansión y poder de mercado han sido poco exitosas.
Cuadro 1.5: Resultados de Telmex-América Móvil en América Latina 2004
América Móvil Ingresos y Suscriptores 2004
México
Otros Países
Total
% var 04-03
6,352.0
5,733.0
12,085.0
49.1
Líneas en servicio (2)
--
1,896.0
1,896.0
17.1
Clientes Celulares (3)
28,851.0
32,258.0
61,109.0
39.2
México
Otros Países
Total
% var 04-03
Ingresos por operaciones (4)
11,034.2
1,409.9
12,444.1
12.9
Líneas en servicio (5)
17,172.3
No Data
17,172.3
9.5
Ingresos por operaciones (1)
Telmex Ingresos y Suscriptores 2004
(1) Millones de dólares.
(2) Miles de líneas en servicio: incluye el número de líneas fijas en El Salvador, Nicaragua y Guatemala.
(3) Miles de clientes celulares: Incluye todos los clientes de México, Estados Unidos, Guatemala, El Salvador,
Honduras, Nicaragua, Colombia, Ecuador, Brasil, Uruguay, Argentina.
Fuente: América Móvil Reporte Anual 2004.
(4) Millones de dólares.
(5) Miles de líneas en servicio.
Fuente: Telmex Reporte Anual 2004.
9
LOS NUEVOS ESCENARIOS DE MERCADO EN AMÉRICA LATINA
Resultaría lógico esperar estrategias de división del mercado, de colusión entre ambas,
sin embargo, ello no parece haberse dado a la fecha puesto que ambas empresas continúan en un proceso de expansión coincidiendo en países y segmentos del mercado.
Ello puede estar relacionado con diferencias culturales y organizativas de las empresas. Mientras que Telmex es operada verticalmente desde México, las diferentes empresas de Telefónica responden a España quien en alguna medida ha subestimado la
capacidad de la empresa mexicana para hacerle perder su poder en América Latina.
Sin embargo, esta tendencia puede modificarse en el mediano plazo. Actualmente lo
que presenciamos es una estrategia de sobrevivencia global. De hecho, en muchos
países ambas empresas han sacrificado tasas de ganancia (como lo muestra la siguiente sección) y buscan explotar las economías de escala y de alcance que les ofrecen su
tamaño y su posición regional.
2. Desempeño del sector
Ciertamente el impacto de las reformas en el sector de telecomunicaciones ha sido
positivo. El desempeño del sector medido por los indicadores tradicionalmente empleados muestra que este mercado ha tenido una mejoría abismal, tanto en el incremento en niveles como en tasas de crecimiento. Durante la década de los noventa, período en el cual se llevaron a cabo la primera ronda de reformas en telecomuGráfico 2.1: Evolución de la Teledensidad en América Latina
30
25
Uruguay
Brasil
Chile
20
Argentina
Colombia
15
México
Ecuador
Venezuela
10
Bolivia
Peru
5
0
Paraguay
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Fuentes: Telecom Data-CIDE con base en ITU World Telecommunication Indicators 2004 y World Development
Indicators 2004.
10
LOS NUEVOS ESCENARIOS DE MERCADO EN AMÉRICA LATINA
nicaciones, la economía latinoamericana tuvo un desempeño modestamente favorable con tasas de crecimiento económico cercanas al 2% en el promedio de las 11
principales economías de la región; lideradas por Argentina, Chile y Uruguay en términos per capita. A pesar de este crecimiento moderado de las economías, los esfuerzos modernizadores en la región se tradujeron en procesos de privatización y liberalización que condujeron a que la telefonía experimentara un período de crecimiento histórico a tasas anuales promedio de más del 12%. Como lo muestra el gráfico 2.1, la densidad telefónica en la región, en promedio, se duplicó.
De la mano del incremento en la densidad telefónica, mejoras notables en la modernización de la red y la eficiencia de las empresas se sumaron a los beneficios de
las reformas. En términos de adopción tecnológica, hacia el final de la década, el
porcentaje de líneas digitales en la región superaba el 90%. El gráfico 2.2 muestra la
productividad de las empresas; el número de líneas por empleado se incorporó a
una senda de crecimiento acelerado con tendencia a alcanzar los niveles de eficiencia de los mercados europeos. Las tarifas, por su parte, han mostrado una tendencia a la baja en la mayoría de los segmentos del mercado.
Sin embargo, los objetivos de las reformas se han alcanzado de forma desigual entre países y al interior de los mismos. La privatización, con modalidades y temporalidades distintas, tuvo los mejores resultados para Chile (el primero en privatizar),
Gráfico 2.2: Líneas Telefónicas p/ empleado comparativo de América Latina y la Unión Europea
240
220
200
180
160
140
120
100
80
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Latinoamérica
137.25
152.81
152.61
173.64
180
189
Unión Europea
211.69
207.98
215.25
223
214.77
208.01
Fuentes: Telecom Data-CIDE con base en ITU World Telecommunication Indicators 2004 y World Development
Indicators 2004.
11
LOS NUEVOS ESCENARIOS DE MERCADO EN AMÉRICA LATINA
Brasil (uno de los últimos) y finalmente Uruguay quien en un impulso nacionalista
rechaza la privatización avanzando extraordinariamente por vías indirectas con la
mayor densidad telefónica fija de la región al final de la década (28%). Por otro lado,
los países más pobres de la región, Bolivia, Perú y Paraguay se mantuvieron con la
penetración más baja de la región menor al 6%, durante todo este periodo.
El Cuadro 2.1, muestra para el año 2003, los alcances desiguales entre países en
términos de expansión de la telefonía fija; el desempeño desigual no parece ser explicado por riquezas desiguales como cabría esperar. Brasil quien para ese año tenía un ingreso muy similar al de México alcanzó un teledensidad de 22 líneas por
cada 100 habitantes mientras que México tuvo una de 16. Chile, el cual tuvo un PIB
per cápita menor alcanzó también 22 líneas por cada 100 habitantes.
Por otra parte, al interior de los países, también existen logros muy desiguales en
materia de penetración y acceso. Existe una brecha interna en crecimiento entre las
regiones que tienen mayor acceso y las que muestran los menores niveles de penetración telefónica, incluso muy por debajo de los promedios nacionales. Esta limitante determinada por las desigualdades al interior de los países replica el mismo
modelo a lo largo de la región. La mayor infraestructura se concentra en el área meCuadro 2.1: Densidad Fija desde la perspectiva del Ingreso en países de América Latina
pcGDP $USct95
2003
gini index4
2000
Densidad Fija
2003
Uruguay
4,953
.45
28
Brasil
4,182
.58
22
Chile
6,051
.57
22
Argentina
6,601
.52
22
Colombia
2,352
.58
18
México
4,682
.55
16
Ecuador
1,855
.44
12
Venezuela
2,470
.49
11
939
.45
7.2
Perú
2,431
.50
7
Paraguay
1,235
n.d.
5
País
Bolivia
Fuente: Telecom Data-CIDE con base en ITU World Telecommunication Indicators 2004 y World Development
Indicators 2004.
4
El índice de Gini es una medida generalmente aceptada para describir la distribución del ingreso en
cada decil de la población. Toma valores entre 0 y 1 donde un mayor valor del Gini representa mayor
desigualdad.
12
LOS NUEVOS ESCENARIOS DE MERCADO EN AMÉRICA LATINA
tropolitana de la ciudad capital haciendo contraste con una marginal provisión de
servicios en las zonas rurales (ver gráfica 2.3). Por ejemplo en el caso de México y
Argentina las regiones de provincia con menor penetración, como es el caso de
Chiapas y Chaco cuentan con la sexta parte de la teledensidad observada en las ciudades capitales y sus áreas metropolitanas. El caso más dramático sigue siendo el
de Perú donde, para el año 2003, la región de Lima contaba con aproximadamente
30 veces mayor penetración que el departamento de Huanavelica que reporta una
teledensidad fija de 0.48.
Existe una literatura muy basta de estudios descriptivos y empíricos que abordan
el tema de las diferencias en el desempeño a partir de las reformas. Los resultados
son consistentes con el consenso convencional, sabemos que la competencia sigue
siendo el mejor mecanismo para impulsar el desarrollo del sector al incrementar
penetración y reducir las tarifas (Wallsten, 2000). Asimismo, la privatización por sí
sola no genera un impacto tan significativo como cuando se combina con la creación de un agente regulador autónomo (Li & Xu, 2002). Los estudios empíricos señalan que las variables más importantes en explicar los desempeños del sector son
el grado de competencia, la secuencia en la implementación de las políticas y los
periodos de exclusividad otorgados (Wallsten, 2000).
Gráfico 2.3: La brecha interna en la provisión de servicios de telefonía - Países selectos de
AL – 2003
45
40
Brasil*
Argentina
Chile
Perú
México
Teledensidad %
35
30
25
20
15
10
5
Huancavelica
Lima y Callao
Nacional
Chiapas
Región con mayor
teledensidad
Distrito Federal
Nacional
Maule
RM Santiago
Nacional
Promedio Nacional de
teledensidad
Reg. Noreste
Reg. Sur
Nacional
Chaco
AM Buenos Aires
Nacional
0
Región con menor
teledensidad
Fuente: elaboración propia sobre datos de: CNC (Argentina), Anatel (Brasil), Subtel (Chile), Cofetel (México) y
MTC (Perú). Datos al cierre del 2003. *Nota: Brasil: datos para el 2002.
13
LOS NUEVOS ESCENARIOS DE MERCADO EN AMÉRICA LATINA
El desempeño de la región, medido a través del crecimiento de la densidad fija,
experimentó un punto de inflexión hacia la desaceleración a partir de 1998 que culmina con un estancamiento para los años posteriores como podemos ver en el gráfico 3.1. Esto se debió, entre otros aspectos, a los periodos de exclusividad, los altos
costos de instalación de la red y la poca rentabilidad del servicio en las zonas rurales.
Como mercado alternativo, en ese mismo año, la telefonía móvil de la mano del
cambio tecnológico empieza un proceso acelerado de crecimiento con grandes expectativas en términos de inversión extranjera y de oportunidad de negocio favorecido por su menor dependencia regulatoria y la eminente subsistencia de empresas
dominantes en la telefonía fija.
La perspectiva del desempeño del sector ante un duopolio regional en gestación
presenta posibles dificultades que generalmente se le asocian a este fenómeno en
términos de precios, calidad de servicio y expansión de lar red (Shy 1995). En un ejercicio meramente descriptivo, se realizó una exploración de los datos observados de
concentración medida a través del Índice de Herfindahl-Hirschman (HHI)5 y su relación con el desempeño de la telefonía medido a través de la densidad telefónica en
ambos segmentos. Los siguientes gráficos 2.4 y 2.5 muestran que niveles altos del
HHI se asocian con niveles relativamente menores de teledensidad. Lo mismo ocurre para el caso de la telefonía fija como móvil.
Aún cuando estos datos no son concluyentes y requieren mayor robustez metodológica, se puede inferir que hay una relación negativa entre ambos indicadores
que se muestra de manera más pronunciada en el caso de la telefonía fija, los cuales
tradicionalmente son mercados operados por empresas con altas concentraciones a
nivel nacional o regional. En el caso del mercado de telefonía móvil, ésta se ha desarrollado desde un mayor nivel de competencia y actualmente muestra un mejor desempeño en comparación con la telefonía fija tal y como se documentará en la siguiente sección de este documento.
Para el año 2001, el mercado experimentó una transformación importante en
prácticamente todos los países de la región. El sobrepaso de la telefonía móvil por
encima de la fija, impulsado principalmente por la introducción del sistema de prepago y el programa “el que llama paga” (CPP), fue parte del proceso de replanteamiento del modelo de negocio de las empresas. El crecimiento promedio anual de
los usuarios de telefonía móvil para el periodo 2000-2003 fue de 33% en la región,
mientras que para el caso de la telefonía tradicional fue mucho menor con un 7%. En
este nuevo escenario el mercado de telecomunicaciones entra en un proceso de con-
5
El índice de Herfindahl-Hirschman es una medida comúnmente aceptada para captar el nivel de
concentración del mercado. Es calculado a partir de sumar las participación de mercado de cada
empresa elevadas al cuadrado; el indicador toma valores entre 0 y 10000, donde a mayor valor, más
concentración del mercado.
14
LOS NUEVOS ESCENARIOS DE MERCADO EN AMÉRICA LATINA
Gráficos 2.4 y 2.5: Concentración de Mercado y Densidad telefónica
2000-2003
Penetración Fija vs HHI en países selectos de AL 2000-2003
10000
HHI
8000
6000
4000
2000
0
0%
5%
10%
15%
20%
25%
40%
50%
Líneas fijas c/100
1999-2003
Penetración Móvil vs HHI 1999-2003
7,000
HHI
6,000
5,000
4,000
3,000
2,000
0%
10%
20%
30%
suscriptores móv. c/100
Fuente: Telecom-CIDE con base en información de las empresas y páginas de los reguladores.
solidación dónde la telefonía móvil es el foco de atención de los dos grandes operadores en la región: América Móvil y Telefónica Móviles. El proceso de adquisiciones
de estas dos empresas implicó una agresiva campaña de atracción de clientes y la depredación de los mercados locales en la lucha por el posicionamiento regional, incluso a costa de la disminución de las rentas por usuario. El gráfíco 2.6 muestra la reducción de los Ingresos Promedio por Usuario (ARPU) durante este periodo tanto en
el total como por servicio con el incremento en la base de usuarios. Ello da cuenta de
un escenario de sobrevivencia global y no de colusión entre las empresas.
15
LOS NUEVOS ESCENARIOS DE MERCADO EN AMÉRICA LATINA
Gráfico 2.6: Ingreso Promedio por Suscriptor en América Latina (ARPU)
US$ mensuales
80.00
60.00
40.00
20.00
1999
2000
2001
2002
2003
ARPU
61.09
39.69
29.00
16.54
15.53
Prepago
34.00
42.66
37.01
13.70
12.08
Postpago
72.09
59.67
57.88
51.98
50.71
Fuentes: Telecom Data-CIDE con base en ITU World Telecommunication Indicators 2004 y World Development
Indicators 2004.
3.El papel de la telefonía móvil6
En los últimos años en la región -y el mundo-, la telefonía móvil presenta un dinamismo y crecimiento mucho mayor al de la telefonía fija, contribuyendo a aumentar significativamente el acceso a los servicios de telecomunicaciones. Y, sin embargo, las políticas de acceso universal continúan concentrándose en promover la conectividad de líneas fijas y de acceso a Internet.
La introducción de los teléfonos móviles en la región ha contribuido a aumentar
significativamente el acceso a los servicios de telecomunicaciones, y por lo tanto a
disminuir la brecha digital. El gráfico 3.1 ilustra la evolución de la penetración de la
telefonía fija y móvil promedio de la región y mientras que el gráfico 3.2 presenta la
evolución de la cantidad de suscriptores móviles por cada línea fija. Sin excepción,
de los países presentes en la muestra se evidencia una tendencia hacia el aumento
de los suscriptores móviles por cada línea fija, con mayor énfasis en México y Chile, los cuales incorporan un mayor volumen de usuarios móviles respecto a fijo a
partir de 1999.
Ciertamente un fenómeno que ha contribuido al aumento de la difusión de los
móviles y celulares de la región tiene que ver con los nuevas estructuras de precios:
6
Estrictamente, en términos tecnológicos los teléfonos celulares y los móviles son distintos. La telefonía móvil, incluye la telefonía celular (que opera en las bandas de 800 o 1900 Mhz) más cualquier
otra tecnología que no opere en esas bandas, tales como el trunking. No obstante esta distinción, en
este documento ambos términos se utilizan como sinónimos.
16
LOS NUEVOS ESCENARIOS DE MERCADO EN AMÉRICA LATINA
Gráfico 3.1: Penetración Promedio Móvil vs Fijo (países selectos)
Lineas cada 100 hab.
30
25
20
15
10
5
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Promedio Fija
Promedio Móvil
Fuente: Telecom-DATA sobre la base de ITU y datos obtenidos de los reguladores. Nota: el promedio de teledensidad corresponde a los cinco países de la muestra (Argentina, Brasil, Chile, México y Perú).
Gráfico 3.2: Móviles por cada línea fija - México y países selectos AL
2,5
Suscrip. móvil x línea fija
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
1995
Argentina
1996
1997
Brasil
1998
Chile
1999
2000
México
2001
Perú
2002
2003
Promedio
Fuente: Telecom-DATA sobre la base de ITU y datos obtenidos de los reguladores y los operadores.
17
LOS NUEVOS ESCENARIOS DE MERCADO EN AMÉRICA LATINA
la tarjeta de prepago y la modalidad “el que llama paga” (CPP). Claramente, el modelo de prepago en América Latina se ha constituido en una herramienta muy poderosa para fomentar el acceso universal dada la conveniencia que plantea para los
segmentos de menores ingresos. Tal como ilustra el gráfico 3.3, en la región 4 de cada 5 usuarios eligen el sistema prepago por sobre cualquier otro plan. El caso de
México es aún más notorio, puesto que más el 90% de los usuarios prefieren dicha
modalidad.
Gráfico 3.3 Prepago como % del Total de Suscriptores Móviles 2004
82,3%
América Latina
80,4%
Perú
México
72,7%
Colombia
93,4%
82,6%
Chile
80,7%
Brasil
71,3%
Argentina
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Fuente: Telecom-DATA sobre datos de operadores y página del regulador.
Varios estudios resaltan en la actualidad las ventajas de la telefonía móvil sobre el
tradicional esquema de acceso a la telecomunicaciones que brindaba la telefonía fija para los usuarios de bajo consumo (Dymond y Oestman 2004, NECG 2004, Stephens et al 2005, Oestman 2003). Entre dichas ventajas, una primera resulta de los menores costos en los que un usuario debe incurrir para dar de alta el servicio móvil
(activación de la línea, tarjeta SIM, equipo, etc.), en contraste con la telefonía fija.
Otra ventaja se deriva de las posibilidades que ofrece el sistema de prepago, el
cual permite controlar los gastos, prescindir de tener que firmar un contrato y por
lo tanto, evitar que los usuarios deban demostrar su capacidad para obtener crédito. Para el operador significa despreocuparse por enviar resúmenes de los gastos
mes a mes y evitar el riesgo por falta de pago de los contratos.
18
LOS NUEVOS ESCENARIOS DE MERCADO EN AMÉRICA LATINA
El siguiente cuadro compara los costos de inicio y uso mensual para usuarios de
baja densidad de telefonía fija y móvil en algunos países de América Latina.7
Cuadro 3.1: Comparación costos telefonía Fija y Móvil para usuarios de bajo consumo
Costo Inicial
Costo Mensual/Llamadas
Fijo
Móvil
Fijo
Móvil
Argentina
$150
$50,0
$13.65
$7,95
Brasil
$27
$40,0
$7.90
$4,50
Chile
$43
$67,1
$11,40
$8,10
Colombia
$168
$49,25
$3,70
$4,20
México
$119
$46,2
$16,25
$6,90
Perú
$131
$60,4
$13,95
$4,50
Venezuela
$102
$54,0
$11,6
$6,15
Promedio
$105,71
$52,42
$11,21
$6,04
Nota: valores en dólares. Fuente: Oestman 2003.
Salvo algunas excepciones, en todos los casos la telefonía móvil representa menores costos tanto en términos de costos iniciales como en uso. En promedio, tal
como señala el cuadro 3.1, el costo de la telefonía móvil representa aproximadamente la mitad de los costos de la fija. Conviene destacar nuevamente, que estas
conclusiones son válidas sólo para el caso de usuarios que utilizan la telefonía en un
grado bajo, tal como fuera expuesto con anterioridad.
Cuadro 3.2: NSE y penetración Móvil en México - 2005
Nivel
A/B
Nivel
C+
Nivel
D+
Nivel
D
10.8%
9.1%
23.8%
56.3%
Postpago
28%
12%
6%
6%
4%
Prepago
72%
88%
94%
94%
96%
Total Usuarios
89%
75%
67%
42%
27%
Distribución de la
población
Nivel
E
(sobre total grupo)
Nota: el NSE más alto es el A mientras que el E representa al sector más marginado de la población en México.
Fuente: Telecom CIDE (2005).
7
Los costos de inicio de la telefonía fija incluyen el costo total de conexión, y para el caso de telefonía
móvil el equipo y el costo de activación de la tarjeta SIM (en los casos correspondientes). Los costos de
uso mensual incluyen en la telefonía fija la renta mensual y un paquete de 15 minutos de llamadas
locales. En el caso del móvil, los costos mensuales de uso se calcularon sobre la base de un mínimo pago
por tener activado el servicio prepago más 15 minutos de llamadas de móvil a móvil. (Oestman 2003, 1).
19
LOS NUEVOS ESCENARIOS DE MERCADO EN AMÉRICA LATINA
En un estudio llevado a cabo en México sobre la difusión de la telefonía celular y
móvil por Niveles Socioeconómicos (SNE), se observa que si bien el teléfono celular
es preponderante en los sectores de altos recursos de la población, la telefonía móvil se ha convertido también en una herramienta de uso popular entre los sectores
de bajos ingresos. Mientras que en el 2003 sólo un 9% de las personas ubicadas en
los niveles socioeconómicos D y E8 contaban con un dispositivo móvil, en el 2005 la
cifra se ha triplicado y actualmente alcanza al 27% de la población de esos estratos.
En el año 2005, los estratos que más utilizaron el sistema de prepago fueron los
usuarios de los NSE D y E. Sumado a los menores costos de acceso, la posibilidad de
tener un dispositivo para las comunicaciones personales, brinda a los individuos de
los sectores más pobres autonomía respecto a otros tipos de acceso a las comunicaciones, como pueden ser los centros comunitarios, que muchas veces restringen las
posibilidades de recibir llamadas. Se debe tener en cuenta también que la posibilidad de ser localizado juega un rol de gran importancia en términos de empleo, si se
tiene en cuenta que entre los sectores de menores ingresos los trabajos temporales
suelen ser los que prevalecen.
En el caso de México, los gráficos 3.4 y 3.5 ilustran la contribución de los móviles
en cuanto a proveer servicio de telefonía a los grupos de clase media y baja en el
país.
En todos los casos, la clase media, aproximada por el nivel socioeconómico C, es
la que más verá aumentar en los próximos años la cantidad total de usuarios en relación al total de los suscriptores de prepago. Asimismo, en la proyección temporal
se evidencia que luego de la clase C, el sector de más bajos recursos de la población
es el que más verá crecer la cantidad de suscriptores utilizando también este tipo de
plan tarifarlo. Con esto, el sistema prepago es claramente preponderante, y posibilita a los usuarios de menores ingresos contar con acceso a los servicios de telecomunicaciones, y con ello, posibilidades futuras de utilizar dicho dispositivo como
medio de pago o para el acceso a otros servicios en el futuro.
En cuanto a las zonas rurales o aisladas, por la mismas características de los esquemas de pago, pero principalmente por cuestiones tecnológicas y por ende de
costos, la telefonía móvil resulta también hoy un modelo mucho más viable para
cubrir la alta de servicios de telecomunicaciones. Tal como señalan Navas-Sabater
et al (2002), las redes inalámbricas poseen claras ventajas de costos frente a la telefonía fija, en particular ara proveer servicios a comunidades aisladas, incluso cuando se trata de poblados pequeños. De acuerdo con estos autores, las características
especiales de las redes móviles (velocidad y facilidad para desplegar los equipos y la
inexistencia de extensos cables a instalar) convierte a estas redes en una solución
8
De acuerdo a la metodología de SNE de México, el nivel A representa al sector más rico de la
población, mientras el E al más pobre y marginado.
20
LOS NUEVOS ESCENARIOS DE MERCADO EN AMÉRICA LATINA
Gráfico 3.4: México: Suscriptores de Móviles Plan Prepago según Nivel Socioeconómico (NSE)
30000
(miles)
25000
20000
15000
10000
5000
0
2000A 2001A 2002A 2003A 2004E 2005E 2006E 2007E 2008E 2009E
Clase A
Clase B
Clase C
Clase D/E
Fuente: elaboración propia sobre datos de proyecciones proporcionados por Telefónica Movistar México.
Gráfico 3.59: México: Suscriptores de Prepago por NSE 2000-2009
Suscriptores por NSE (miles)
60000
50000
40000
Clase A
Clase B
30000
Clase C
Clase D/E
20000
10000
0
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
Total Suscriptores Prepago (miles)
Fuente: elaboración propia sobre datos de proyecciones proporcionados por Telefónica Movistar México.
más eficiente que la telefonía fija para llegar a las comunidades aisladas o de difícil
acceso (Navas-Savater et al 2002).
9
El gráfico 3.5 muestra la relación existente entre la cantidad de usuarios según su nivel socioeconómico (SNE) respecto del total de usuarios de prepago, a lo largo de 9 años. Por ejemplo, los puntos
verdes indican la cantidad de usuarios del NSE C respecto del total de usuarios de prepago, para cada
año desde el 2000 al 2009.
21
LOS NUEVOS ESCENARIOS DE MERCADO EN AMÉRICA LATINA
4. Conclusiones
Las reformas que se implementaron en los sectores de telecomunicaciones en la región de América Latina lograron incrementar la adopción tecnológica, la eficiencia
de las empresas, la expansión de la red y disminuyeron tarifas. En términos generales, el desempeño de la industria fue notablemente superior. Sin embargo, destaca
de entre las tareas pendientes la de extender los beneficios de la modernidad a los
sectores marginados de la sociedad. En América Latina, aún quedan numerosos
segmentos de la sociedad que no cuentan con acceso a servicios básicos de telecomunicaciones.
Esta tarea debe ser enfrentada considerando que actualmente la región se encuentra ante la eminente presencia de un duopolio regional. Para mediados del año
2005, Telefónica Móviles y América Móvil-Telmex se encuentran posicionándose de
manera espectacular en la región. En el caso de Telefónica, este operador se ha
constituido como el proveedor central de servicios de telecomunicaciones en la
mayoría de los mercados de América del Sur. América Móvil y Telmex tiene una presencia indiscutiblemente dominante en México y Centroamérica y continúa ganando mercado en América del Sur. Ambas compañías se encuentran en un profundo
proceso de fusiones y adquisiciones que hace difícil el predecir cual será el ganador
neto de la región.
Lo que podemos observar hasta ahora es que ambos han desplegado estrategias
de sobrevivencia global que en algunos casos han sacrificado tasas de ganancia en
la guerra por el posicionamiento en el mercado. Sería de esperar, sin embargo, que
en algún momento próximo se diera una estrategia de cooperación entre ambos.
Ante este contexto, habría que evaluar si las autoridades de la región deberían considerar una estrategia reguladora regional. Esto representa un tema de futura investigación que debe tomar en cuenta las diferencias económicas, políticas e institucionales de los países latinoamericanos.
Finalmente, la respuesta regulatoria ante el nuevo contexto de mercado debe incluir también el hecho de que la telefonía móvil ha cobrado vida propia de tal forma que se ha constituido en la forma predominante de comunicación en la región.
Más aún, la telefonía móvil representa hoy un medio de comunicación accesible
para los estratos de menores ingresos de la población. Las estrategias adoptadas por
las empresas tal como “el que llama paga” parecen haber logrado más que los programas de acceso universal implementados por las autoridades en incrementar el
uso de las telecomunicaciones. ¿Cómo debe la regulación incentivar este tipo de estrategias? Una investigación futura debe re-evaluar el papel del sector privado en la
tarea de distribuir los beneficios de las nuevas tecnologías de la información a la
mayoría de la población.
22
LOS NUEVOS ESCENARIOS DE MERCADO EN AMÉRICA LATINA
Referencias
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en Trends in Telecommunication Reform 2003, capítulo 3, ITU, Ginebra.
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universal service policies: A comparison between Latin America and the World", mimeo.
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expansion and efficiency in Latin America", Journal of Regulatory Economics, 2003, 23: 257-286.
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Telecommunications Sector around the World“, World Bank Working Paper, October 2002.
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Navas–Savater, J., A. Dymond and N. Juntunen (2002), “Telecommunications and Information
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acceso universal en Latinoamérica”, en Latin.tel, Regulatel, Año 1 Número 1, marzo.
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un análisis de las fases de Maduración del Mercado”, estudio elaborado para Telefónica
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Wallsten, Scott J. (2000), “Telecommunications, Privatization in Developing Countries: The Real
Effects of Exclusivity Periods”, World Bank Working Paper.
Wallsten, Scott J. (2001), “An Econometric Analysis of Telecom Competition, Privatization, and
Regulation in Africa and Latin America”, The Journal of Industrial Economics, Volume 49 issue 1,
March 2001.
Wallsten, Scott J. (2002), “Does Sequencing Matters? Regulation and Privatization in
Telecommunications Reforms”, Development Research Group, The World Bank.
23
POBREZA DIGITAL:
las Perspectivas de América Latina y El Caribe
Diseño institucional
del ente regulador
para América Latina
y el Caribe
Jorge Dussán Hitscherich y Juan Manuel Roldán Perea
Diseño institucional del ente regulador
para América Latina y el Caribe
Jorge Dussán Hitscherich*
UNIVERSIDAD DEL ROSARIO, COLOMBIA
Calle 114 A No. 28-34 IN.2 - Bogotá, D.C., Colombia
[email protected]
Juan Manuel Roldán Perea**
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES, COLOMBIA
Aún cuando los beneficios obtenidos con el ingreso de los capitales privados a la región han sido considerables, principalmente porque fue posible realizar las inversiones necesarias para facilitar el acceso de la mayoría de la población a las nuevas tecnologías, el modelo de gestión actual también ha dado lugar a un nuevo nivel en las
relaciones entre los usuarios y las mega-empresas que dominan la industria de las TIC.
La evolución del régimen jurídico de estos servicios, que promueve la competencia
y la eficiencia, debe reconocer los derechos de los usuarios en las relaciones de consumo. Sin embargo, la consagración de un catálogo de derechos tampoco es suficiente si
no se cuenta con los instrumentos jurídicos adecuados para hacerlos efectivos.
Por otra parte, aún cuando la Sociedad de la Información representa el acceso a
un mundo ilimitado de oportunidades, los cambios que involucra también generan
temores para muchos, principalmente para aquellos cuyo proceso de incorporación de las nuevas tecnologías ha sido frustrante, como son las personas de mayor
edad, los indígenas, los miembros de minorías étnicas y los más pobres. Las nuevas
tecnologías conllevan el riesgo de transformaciones culturales que pueden afectar
los valores y tradiciones de algunos grupos.
*
Abogado de la Pontificia Universidad Javeriana, con título de Especialista en Derecho Comercial de
la misma universidad. Profesor de la Especialización en Derecho de las Comunicaciones de la Universidad del Rosario y profesor de la cátedra del mismo nombre en la universidad Jorge Tadeo Lozano.
**
Ingeniero Eléctrico de la Universidad de los Andes y candidato al título de magíster en Economía de
la misma institución.
1
DISEÑO INSTITUCIONAL DEL ENTE REGULADOR PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Esta situación ha sido escasamente interpretada por la industria. El mercado es
la nueva fuerza que la impulsa y el bienestar obtenido por la mayoría puede eclipsar los problemas que tienen los grupos más débiles. Por lo anterior, es importante
que cada país diseñe instituciones que permitan a los consumidores tener una participación efectiva en los procesos de regulación, bien sea en la solución de conflictos con las empresas, en la discusión de normas, incluso como miembros de los órganos que definan las políticas de acceso a las TIC.
Introducción
Este trabajo establece la importancia de un cambio en el modelo institucional del regulador, con el fin de que la regulación se oriente más efectivamente hacia la atención de las necesidades de la población, especialmente de los más pobres, mediante una mayor participación de la población en las decisiones que les interesan. A diferencia de otros estudios, este documento no se refiere a los fundamentos institucionales (institutional endowment), la relación del regulador con otras entidades o la
descripción de los modelos regulatorios que pueden aplicarse.1 La tesis de este trabajo consiste en permitir la intervención de los consumidores para mejorar la regulación.2 Con este objeto también se diseñó una encuesta para las autoridades, los
consumidores y las empresas, para obtener datos estadísticos que permitan medir la
eficacia que han tenido los mecanismos actualmente previstos para la participación
de los consumidores y conocer los principales obstáculos que se presentan para el
ejercicio de este derecho y, a partir de ello, formular algunas recomendaciones que,
además de revisar los fundamentos institucionales y demás aspectos mencionados,
asegure un modelo eficiente de regulación a favor de los consumidores.
Es importante tener en cuenta, que además de las ventajas que generalmente se
producen con la intervención de la población en las decisiones que los afectan, la
mayoría de los países en la región cumplieron el ciclo inicial de regulación “procompetencia”, enfocado en el rebalanceo tarifario, la prohibición de subsidios cruzados, la privatización de monopolios, la eliminación barreras de entrada a la competencia y la aplicación de reglas de interconexión, entre otros aspectos, por lo que
deben desarrollarse unas nuevas normas que, de manera efectiva, se preocupen por
los derechos de los usuarios, disminuyan el riesgo de captura del regulador por la
industria y creen un ambiente para que los reguladores sean permeables a los inte1
2
LEVY Y SPILLER, p. 6.
“Por “consumidor” se conoce no solamente a quien efectivamente recibe un servicio o adquiere un
bien, sino también a la persona que requiere el servicio, aún cuando no pueda adquirirlo o recibirlo
en determinado momento. En el sector de las telecomunicaciones es común identificar al “consumidor” con el “usuario” de los servicios. Por ejemplo, la Directiva 97/33/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo de 30 de junio de 1997. define a los usuarios como “las personas, incluidos los consumidores,
o los organismos utilizadores o solicitantes de servicios de telecomunicaciones accesibles al público”.
2
DISEÑO INSTITUCIONAL DEL ENTE REGULADOR PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
reses de los ciudadanos y respondan ante ellos por las decisiones que toman, dándole prioridad a la atención de los grupos más pobres y débiles de la población.
A. Diseño institucional del regulador
Para respaldar los procesos de privatización que se cumplieron durante la década
pasada en casi toda América Latina, se diseñaron las comisiones de regulación, las
cuales debían equilibrar los intereses de los inversionistas, evitando que sus capitales quedaran sujetos al vaivén de los cambios políticos característicos del continente3, al tiempo que procuraban que se cumplieran los objetivos de aumentar la cobertura, mejorar la calidad de los servicios y reducir las tarifas, encausando las fuerzas del mercado para proveer las necesidades básicas a la población más pobre.4
Es así como los reguladores han asumido que su principal tarea es promover la
competencia, con el fin de mejorar la oferta de los servicios y aumentar el bienestar
de los consumidores.5 Sin embargo, muchos grupos de la población se encuentran
por fuera de las soluciones de mercado. Lamentablemente, el afán de adelantar las
privatizaciones no permitió que se definieran con claridad las funciones que debían
cumplir las comisiones de regulación para resolver esta desigualdad, ni los instrumentos con que contaban para ello.6 De hecho, en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, las políticas de servicio universal y los fondos para la financiación del mismo, surgen después de los procesos de privatización y liberalización,
como se observa en la siguiente tabla.7
3
Es curioso, por ejemplo, que el contrato mediante el cual Perú vende el operador estatal a Telefónica
se haya aprobado por el órgano legislativo de ese país. Con esa acción, los actuales propietarios aseguraban que las condiciones ofrecidas no serían cambiadas, pero es extraño que un acto que por definición es de naturaleza inter partes, se formalice mediante una ley que debe ser de carácter general o erga
omnes. El resultado es que el regulador tiene un margen muy estrecho de acción en defensa de los consumidores, como aplicación de la tarifa plana para internet, o para promover la competencia.
4
"Hemos dado pruebas de la importancia de la estructura política de Jamaica en el desarrollo de instituciones reguladoras y de las repercusiones en su rendimiento. Un resultado importante es que dada
la naturaleza del sistema parlamentario de Jamaica, con un fuerte sistema de dos partidos y escasa
independencia de parlamentarios individuales, la toma de decisiones descentralizada basada en
fuertes requisitos de procedimiento (basados en leyes) puede no ofrecer la estabilidad regulatoria
necesaria para promover la inversión del sector privado en sectores caracterizados por inversiones
irrecuperables y consumo doméstico". SAMPSON y SPILLER, p. 53. También existe amplia evidencia
de este tema en STIGLITZ, cap. 3.
5
Ver ARIÑO (2004) y INTVEN (2000).
6
Ver KESSIDES (2004).
7
Debe aclararse que antes de tener una política de servicio universal establecida, existía una regulación
que obligaba a las empresas prestadoras de servicios a cumplir con metas que beneficiaran a las clases
menos favorecidas, por ejemplo, cumplir con un nivel de densidad telefónica, instalar cierto número de
teléfonos públicos o prestar el servicio a precios asequibles por medio de subsidios cruzados.
3
DISEÑO INSTITUCIONAL DEL ENTE REGULADOR PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Tabla 1: Reformas de mercado en América Latina
País
Año de
Privatización
Año de creación
de la entidad
reguladora
Año de creación
del programa de
Servicio Universal
Fondo de
Servicio Universal
Argentina
1990
1996
2000
2000
Bolivia
1995
1994
2001
2001
Brasil
1998
1997
2000
2000
Chile
1988
1994
1994
1994
Colombia
NA
1994
1999
1994
Costa Rica
NA
1996
2000
2000
Ecuador
NA
1995
2000
2000
El Salvador
1998
1996
1998
1998
Guatemala
1998
1996
1996
1996
México
1990
1996
2002
2002
NA
1995
1995
1995
Perú
1994
1994
1993
1993
Venezuela
1991
1991
2000
2000
Paraguay
NP: Los años de privatización que no se mencionan es debido a que el servicio es prestado por el gobierno o
por el gobierno y el sector privado.
Fuente: Jordana y Sancho, Monedero, AHCIET, UIT y elaboración propia.
Por otra parte, el problema del acceso a los servicios para los más pobres, para
quienes viven en las zonas rurales y para otros grupos de la población, como los ciegos, los sordomudos o las minorías étnicas, se reduce a la ejecución de programas
de acceso universal8, los cuales se diseñan sin ninguna intervención de los propios
interesados, por lo que es necesario establecer condiciones para que estos grupos
puedan impulsar la acción del regulador y para que sean protagonistas de sus propias soluciones. Así mismo, las relaciones de consumo que surgen a raíz de las pri-
8
En telecomunicaciones se habla de programas de servicio universal para referirse a los proyectos de
telecomunicaciones sociales, que pueden orientarse hacia objetivos de “acceso universal” o “servicio
universal”. En ese sentido, “servicio universal” es el conjunto mínimo de servicios, de una calidad determinada, que está disponible para todo usuario, con independencia de su localización geográfica y a
la vista de las condiciones nacionales específicas, a un precio asequible (Directiva 2002/21/CE y Directiva 2002/22/CE. También puede verse en el “Libro verde sobre servicios de interés general”, de la COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, p. 17). Este conjunto de servicios debe estar disponible en cada hogar. Por acceso universal se entiende el derecho de cualquier persona a utilizar un servicio de telecomunicaciones, inicialmente de telefonía pero con posibilidad de utilizar otros servicios como fax o internet, en puntos de acceso comunitario. La forma como se desarrollan los proyectos de acceso comunitario contemplan un punto de acceso para una comunidad con determinada densidad (por ejemplo,
un teléfono para localidades con 500 habitantes), o un punto de acceso a determinada distancia.
DISEÑO INSTITUCIONAL DEL ENTE REGULADOR PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
vatizaciones y se consolidan en la medida que los mercados maduran, también exigen que se tome conciencia sobre la necesidad de establecer mecanismos más amplios y efectivos para la protección para los usuarios. Por estas razones, distintos
países han introducido cambios en sus instituciones legales, algunos de los cuales
se describen a continuación.
1. El Defensor del Usuario
Si el primer derecho de los usuarios es recibir un servicio de buena calidad, el segundo debería ser el de presentar quejas por la mala prestación del servicio, pero resulta erróneo suponer que todos los usuarios tienen conocimiento de sus derechos.
Es cierto que muchos ordenamientos jurídicos prevén la existencia de procedimientos para presentar reclamaciones por la prestación de los servicios públicos,
especialmente contra las facturas, pero la posibilidad de presentar reclamaciones
no garantiza una respuesta oportuna y adecuada a las pretensiones de los usuarios.
Por el contrario, la multiplicidad y dispersión de normas, la falta de conocimiento para el uso de las acciones y recursos legales, el tiempo y el esfuerzo que requieren, la dificultad de cumplir con las formalidades o pruebas que en algunos casos se
exigen, el volumen de las reclamaciones, el poco valor que pueden tener las mismas, la demora en la solución de las controversias, la permisividad de las autoridades y la ausencia de alternativas que permitan elegir otros proveedores, desalientan
el ejercicio de este derecho por parte de los usuarios, de manera que es común encontrar una actitud pasiva, que conduce a una autorización tácita para desconocer
las normas que los protegen.9
En síntesis, la proliferación de mecanismos en el ordenamiento jurídico no garantiza los derechos de los usuarios y, por el contrario, conlleva la creación de trámites engorrosos y a la concentración de actuaciones en las instancias administrativas y judiciales, con alto desgaste para el Estado. Por lo anterior, en algunos países
existen mecanismos alternativos, como el Ombudsman o defensor del usuario, que
tiene la misión de promover el cumplimiento de las normas que rigen la prestación
del servicio y mejorar las relaciones de las empresas con los usuarios, interviniendo
en la solución de las reclamaciones, procurando que se adopten decisiones justas y
proponiendo soluciones en defensa del interés general. Para el efecto, el Ombudsman debe rodearse de instrumentos que garanticen su independencia, neutralidad
y la confianza del público, actuando como fuente de información y promotor del
cambio en las empresas.10
9
PEREZ-BUSTAMANTE (2004).
10
COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, Recomendación 98/257/CE.
5
DISEÑO INSTITUCIONAL DEL ENTE REGULADOR PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Revisando el desarrollo que ha tenido este mecanismo en distintos países y sectores económicos, el defensor del cliente o del usuario puede tener el siguiente origen:11
a) Defensoría individual. Creada por una empresa para conocer exclusivamente de cuestiones que se susciten entre ésta y sus clientes. Es el caso de los Defensores del Lector o del Televidente que se ha generalizado en los medios de
comunicación y otras industrias o sectores económicos como el financiero.
b) Defensoría colectiva o descentralizada. Creada por un gremio o un sindicato, a la cual tienen acceso las empresas afiliadas y sus clientes. Es el caso de
la Oficina del Ombudsman de Telecomunicaciones (OTELO) en el Reino Unido, una asociación sin ánimo de lucro de los proveedores de servicios de telecomunicaciones, los cuales comprenden a los proveedores de redes públicas de comunicaciones electrónicas, los proveedores de servicios de comunicaciones electrónicas públicas o a las personas que ofrecen facilidades
asociadas con una red pública de comunicaciones electrónicas o a un servicio público de comunicaciones electrónicas.12
c) Defensoría mixta. Su origen es legal, convocando a las autoridades para que
participen en su conformación. Es el caso del Ombudsman de la Industria de
Telecomunicaciones en Australia (Telecommunications Industry Ombudsman – TIO), entidad no gubernamental, sin ánimo de lucro, constituida por
las compañías telefónicas y de internet, como un esquema alternativo de resolución de disputas, gratuito e independiente, para los usuarios residenciales y pequeños usuarios comerciales que tengan una reclamación relacionada con los servicios de telefonía o internet. En realidad, lo que se conoce como TIO es una organización compleja, establecida por el Gobierno Federal
de Australia en el año de 1993 y, posteriormente, consagrada en la Ley de Comunicaciones de 1997, la cual está conformada por un Consejo, una Junta de
Directores y por el Ombudsman de la Industria de Telecomunicaciones. La
Junta se encarga de la dirección administrativa, mientras que el Consejo, además de designar al Ombudsman, es responsable de las políticas de la organización y de mantener su independencia. En el Consejo participan los representantes de los proveedores de servicios y un número de delegados de los
consumidores, superior en tres al de los representantes de los proveedores.
11
BENETTI (2001).
12
OTELO revisa las quejas sobre los servicios y/o productos prestados a los usuarios residenciales y
pequeños comerciantes que caen en la jurisdicción de OFCOM y se asegura de que las soluciones
adoptadas sean cumplidas por las compañías de telecomunicaciones. Se consideran pequeños usuarios comerciales aquellos que gastan 5000 libras al año por el servicio y aquellos comerciantes que a
pesar de gastar más de 5000 libras al año, tan solo tienen 10 o menos trabajadores.
6
DISEÑO INSTITUCIONAL DEL ENTE REGULADOR PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
2. Audiencias públicas y fiscalización
La participación ciudadana en la gestión de los servicios públicos no se limita a la
defensa de los derechos de los usuarios ante las empresas. Sin embargo, aún cuando muchos países consagran en sus leyes el derecho de los ciudadanos a participar
en las decisiones que les atañen, en la práctica raras veces ocurre que las personas
intervengan ante las autoridades administrativas y más extraño aún es que los funcionarios atiendan estas opiniones al tomar sus decisiones.
Por lo tanto, aún cuando formalmente algunos reguladores cumplen con un proceso de discusión pública de los proyectos de regulación, en muchos casos las opiniones presentadas no tienen eco y no está previsto un mecanismo que obligue a
responder en forma sustentada los comentarios recibidos, de manera que en la
práctica no se avanza en la solución de los inconvenientes mencionados. Sin embargo, algunos países han mejorado el proceso de elaboración de la regulación, precisando claramente la responsabilidad del regulador ante los usuarios.
A. EE.UU.
Para adoptar una decisión, la FCC realiza tres publicaciones (NOI o Notice of Inquiry,
NPRM o Notice of Proposed Rulemaking y FNPRM o Further Notice of Proposed Rulemaking) con el fin de recibir y revisar los comentarios de los interesados en cada
oportunidad. Una vez considerados los comentarios, la FCC pública un reporte
(R&O o Report and Order) en el cual se desarrollan las nuevas reglamentaciones o se
toma la decisión de no hacer ninguna reglamentación. Resúmenes de estos reportes
son publicados en Federal Register. Si por algún motivo, alguien no esta satisfecho,
puede presentarse una petición de reconsideración en un plazo no mayor a 30 días,
a partir del día en el cual se pública el resumen del reporte. En respuesta a la petición de reconsideración, la FCC emite un memorando (MO&O o Memorandum Opinion and Order) y si decide expedir la reglamentación, emite una notificación pública (PN o Public Notice) indicando la fecha en que finalmente piensa sancionarla.
Muchas de las reglamentaciones importantes son decididas en reuniones abiertas al
público, en las que los comisionados de la FCC discuten y votan. Estas reuniones son
anunciadas, junto con los tópicos que serán tratados, siete días antes en la página de
internet de la FCC.
B. CANADÁ
Para la adopción de la regulación, la CRTC comunica su intención de iniciar un proceso de discusión a través de su página de internet y en la Canada Gazette. Además,
es posible que envíe invitaciones a grupos específicos y a comunidades rurales para que participen y publica avisos en los periódicos con ese propósito o mediante
7
DISEÑO INSTITUCIONAL DEL ENTE REGULADOR PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
los recibos de pago de las empresas prestadoras de servicios, en caso que se dirija a
los suscriptores de servicios.
La discusión de la regulación puede hacerse en una audiencia pública, generalmente cuando se trata de procesos que tiene que ver con aplicaciones para licencias nuevas de difusión, en asuntos relacionados con enmiendas a la regulación o,
cuando a juicio de la entidad, se trata de una regulación importante. En estas audiencias cualquier persona puede participar, siempre que presente por escrito sus
comentarios.
C. PERÚ
El Organismo Superior de la Inversión Privada en Telecomunicaciones – OSIPTEL
debe publicar los proyectos de normas de carácter general para que todas las personas interesadas puedan intervenir. Para el efecto, OSIPTEL debe realizar audiencias
en diferentes ciudades, previamente anunciadas por distintos medios. Además, realiza seminarios, hace publicaciones y, en general, ofrece información al público sobre el sector de las telecomunicaciones, ocupándose especialmente de la divulgación de los derechos de los usuarios por medio de la Gerencia de Usuarios del organismo, dependencia que evalúa el impacto de las medidas regulatorias.
D. COLOMBIA
Aún cuando para la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones no era necesario realizar consultas sobre los proyectos de regulación, desde 1997 acogió en su reglamento la obligación de publicar en internet los estudios con los borradores de las
medidas que pretende adoptar, con el fin de recibir comentarios de todos los interesados. Mediante el decreto presidencial 2696 de 2004, la conducta asumida por la
CRT se hizo obligatoria para todas las agencias reguladoras de los servicios públicos
(CRA para el sector de acueducto y aseo, y CREG sector de energía y gas combustible). La norma exige que se respondan los comentarios recibidos y a publicar un documento en el que se explique la posición de la entidad sobre cada uno de ellos.
Además, las comisiones de regulación están obligadas a tener un plan estratégico
de cinco años y una agenda regulatoria que indique los proyectos que espera adelantar cada año. El borrador de la agenda debe discutirse públicamente antes de ser
aprobado.
Cuando la regulación se refiere a las tarifas del servicio de telefonía fija, sometido a un régimen especial como servicio público domiciliario, la CRT debe presentar las bases de los estudios sobre los cuales se definirán las tarifas con un año de
anticipación y los resultados parciales deben publicarse. Tres meses antes de la fecha prevista para que inicie el periodo de vigencia de las fórmulas tarifarias, se de-
8
DISEÑO INSTITUCIONAL DEL ENTE REGULADOR PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
ben hacer públicos en internet, los proyectos de metodologías y de fórmulas, los estudios respectivos y los textos de los proyectos de resoluciones con un documento
explicativo. Ese documento se remite a los Gobernadores, que son los jefes políticoadministrativos de las entidades territoriales de segundo nivel (departamentos) para que lo divulguen.
Así mismo, las comisiones de regulación deben realizar audiencias públicas en
diferentes distritos y municipios del país, para estimular la participación de los
usuarios, los cuales deben ser convocados por distintos medios con diez días de anticipación. Las audiencias son grabadas y debe producirse una memoria escrita de
lo que se discuta. De las consultas públicas, los comentarios, las informaciones, los
estudios y las propuestas allegadas durante este proceso, se elabora un documento
en el que se explican las razones por las cuales se aceptan o rechazan las propuestas formuladas.
3. Los grupos de usuarios
Un reciente estudio afirma que la privatización de las empresas de telecomunicaciones en Chile, Argentina y Brasil, fueron resultado de decisiones impuestas por los
gobiernos, contra de la voluntad de los ciudadanos.13 En contraste, en aquellos países que se realizaron procesos de consulta pública sobre la privatización de sus empresas, como Costa Rica y Paraguay, la ciudadanía rechazó la propuesta. Así mismo,
muchos movimientos de consumidores de América Latina, surgieron paralelamen-
13
"Los factores institucionales tales como la naturaleza de los partidos políticos y el nivel de organización anterior de los consumidores por parte del estado determinaron en gran medida los repertorios de
enfrentamiento disponibles para los movimientos de consumidores luego de la privatización. Con el liderazgo de políticos y activistas, los consumidores argentinos participaron de acciones colectivas sumamente conflictivas. Se negaron a pagar cuentas de teléfono como protesta por el aumento de tarifas
y organizaron boicots al servicio telefónico". Más adelante, agrega: "Los defensores de la privatización
generalmente han ignorado la importancia de una voz política para la defensa del consumidor en los
países de América Latina. Los estudios económicos que sí mencionan la participación del consumidor
advierten que cualquier cambio en la política podría producir acusaciones de que el gobierno no estaba cumpliendo sus compromisos con los negocios. Muchos economistas políticos y especialistas en negocios parecen ver la participación en las decisiones regulatorias por parte de los consumidores y de los
defensores de los consumidores como una politización innecesaria de los ámbitos de las políticas técnicas. Algunos politólogos hasta consideran que la expresión del descontento a través de movimientos
sociales causa trastornos y es indeseable en las nuevas democracias en general. Otros ven la protesta
política generalmente como algo positivo, pero desconfían de la idea de la protección del consumidor,
o "consumismo," como factor movilizador. La mayoría de los politólogos y economistas políticos, además de políticos y activistas de las políticas, coincide en que deben crearse nuevos actores en las reformas económicas para que dichas reformas se sostengan políticamente. Pero aunque los consumidores
parecerían estar entre los beneficiarios potenciales más obvios de la reforma, la mayoría de los análisis
de la privatización rara vez identifica a los consumidores explícitamente como actores políticos. Dado
que están de acuerdo en cuanto a la importancia de los actores, la ignorancia generalizada y hasta el rechazo absoluto a la política basada en los consumidores por parte de los especialistas en políticas es
una contradicción difícil de entender." (RHODES, 2005, p. 4 – 7).
9
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te a las privatizaciones de las empresas estatales, principalmente como reacción al
alza de las tarifas y la eliminación de los subsidios.
No es coincidencia que las Naciones Unidas haya exhortado a los gobiernos para que adopten políticas especiales que alienten la conformación de organizaciones
de consumidores, desarrollen programas de educación e información para los mismos y se establezcan procedimientos de compensación rápidos, justos, poco costosos y asequibles en las relaciones de consumo, especialmente para las zonas rurales y los grupos de bajos ingresos, pues, según esta organización, los sistemas de
protección a los consumidores son fundamentales para lograr un desarrollo económico y social justo, equitativo y sostenido.14
Por lo tanto, la participación organizada de los consumidores, además de legitimar la acción de las autoridades cuando son debidamente escuchadas, equilibra los
intereses de todas las partes en la industria, actualmente dominada por megaempresas que tienen presencia en muchos lugares del mundo, lo cual resta capacidad
de intervención a los gobiernos, especialmente en países como los nuestros, que
son altamente dependientes de estas inversiones.
A. EE.UU. – COMISIÓN FEDERAL DE COMUNICACIONES – FCC.
En el seno de la FCC existe el comité consultivo del consumidor, cuya misión es hacer recomendaciones y facilitar la participación de los consumidores ante ese organismo, principalmente de los consumidores que habitan en áreas rurales, los americanos nativos y las personas que tienen algún tipo de inhabilidad física.
Las principales áreas en las cuales el comité interviene, son:
1) Acceso por personas con inhabilidades físicas (por ejemplo, descripción auditiva de video, cuadros de dialogo en televisión, facturas comprensibles, acceso a productos y servicios en telecomunicaciones).
2) Protección e información al consumidor (por ejemplo, servicio al cliente,
privacidad, abusos de telemercadeo, servicio para la población minoritaria y
rural).
3) Implementación de reglas de participación del consumidor en el proceso de
reglamentación de la FCC.
4) Impacto de tecnologías nuevas y emergentes (por ejemplo, disponibilidad de
ancho de banda, televisión digital, televisión por cable, comunicaciones satelitales, radio FM de baja potencia y la convergencia de éstas y nuevas tecnologías).
14
10
ASAMBLEA GENERAL DE LAS NACIONES UNIDAS. Resolución 39/248 del 16 de abril de 1985.
DISEÑO INSTITUCIONAL DEL ENTE REGULADOR PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
El comité es elegido para periodos de dos años y debe reunirse por lo menos dos
veces al año. Estas reuniones son abiertas al público y deben ser notificadas con
tiempo en el Federal Register y por los medios apropiados. Las reuniones son difundidas por internet. La FCC debe proveer las instalaciones y el soporte humano necesario para que las reuniones del comité se puedan realizar. Los miembros del comité no son compensados por sus servicios, sin embargo, la FCC se hace cargo de
los costos asociados con las acomodaciones de las personas con inhabilidades físicas.
Los miembros del comité son designados por el director de la FCC y el director
del comité, que a su vez es designado por el director de la FCC. Los miembros deben ser reconocidos expertos en cada uno de los campos que representa, incluyendo pero no limitados a organizaciones de defensa del consumidor, grupos minoritarios, personas con inhabilidades físicas y representantes de poblaciones rurales.
B. UK. OFICINA DE COMUNICACIONES – OFCOM.
La Ley de Comunicaciones de 2003, ordena a OFCOM que conforme un “panel de
consumidores” para que lo asesore en asuntos relacionados con los intereses de los
consumidores en el mercado que regula y de comités consultivos especiales que representan intereses específicos de algunos grupos. El panel de consumidores es totalmente autónomo, hace públicos sus puntos de vista y cuenta con su propio presupuesto para realizar las investigaciones que considere pertinentes.
Los diez miembros del panel de consumidores deben ser designados por OFCOM con la aprobación de la Secretaría de Estado. Al designar los miembros, OFCOM debe asegurar la representación de los intereses de cada una de las naciones
que forman el Reino Unido. Igualmente, OFCOM debe asegurarse que el panel pueda aconsejar en temas relacionados con los intereses de los siguientes grupos de la
población:
1) Personas que viven en zonas rurales.
2) Personas que viven en zonas urbanas.
3) Pequeños negocios.
4) Personas con desventajas, personas con bajos ingresos y personas con inhabilidades físicas.
5) Personas de la tercera edad.
Además del panel de consumidores, existen comités consultivos que representan los intereses específicos de algunos grupos de la población. Uno de ellos es el
11
DISEÑO INSTITUCIONAL DEL ENTE REGULADOR PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
comité consultivo de la tercera edad y de las personas con incapacidades físicas,
conformado por once miembros, los cuales son designados por OFCOM.
OFCOM también tiene comités consultivos que representan a las naciones que
conforman el Reino Unidos (Escocia, Irlanda del Norte, Gales e Inglaterra), cuyos
miembros también son designados por OFCOM mediante un proceso abierto al público, asegurando que los miembros designados representen los intereses y opiniones de la región.
C. PERÚ. ORGANISMO SUPERVISOR DE INVERSIÓN PRIVADA EN TELECOMUNICACIONES – OSIPTEL.
Por medio de la Ley 28337, promulgada el 23 de julio de 2004, que modifica la “Ley
marco de los organismos reguladores de la inversión privada en los servicios públicos”, se adicionan a estos organismos los consejos de usuarios.
Para el efecto, cada organismo regulador debe establecer la estructura, distribución geográfica, conformación y el procedimiento para la designación o elección de
los miembros que conforman los consejos de usuarios, garantizando la participación efectiva de las asociaciones de consumidores y de los usuarios y su forma de financiación del consejo de usuarios. Las principales tareas que pueden acometer estos consejos son:
1) Emitir opiniones sobre las funciones de supervisión, regulación, solución de
controversias y atención de reclamos de los usuarios, que deben ejercer los
entes reguladores.
2) Participar en las audiencias públicas.
3) Realizar eventos académicos sobre temas regulatorios.
4) Recibir y presentar ante el consejo directivo las consultas de los usuarios con
relación a las políticas y las normativas del sector.
5) Proponer líneas de acción que se consideren convenientes para mejorar la
calidad de la prestación de los servicios.
D. COLOMBIA. COMITÉS DE DESARROLLO Y CONTROL SOCIAL.
La Constitución Política de Colombia (1991), consagra el derecho de participación
ciudadana en las empresas de servicios públicos mediante la figura de los Comités
de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios, que están
conformados por los usuarios, suscriptores o suscriptores potenciales de uno o más
de los servicios públicos.
12
DISEÑO INSTITUCIONAL DEL ENTE REGULADOR PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Dentro de las funciones que les asigna la ley a los comités de desarrollo y control
social, están las siguientes:
1) Proponer a las empresas de servicios públicos domiciliarios los planes y programas que consideren necesarios para resolver las deficiencias en la prestación de los servicios públicos domiciliarios.
2) Procurar que la comunidad aporte los recursos necesarios para la expansión
o el mejoramiento de los servicios públicos domiciliarios, en concertación
con las empresas de servicios públicos domiciliarios y los municipios.
3) Solicitar la modificación o reforma de las decisiones que se adopten en materia de estratificación.
4) Estudiar y analizar el monto de los subsidios que debe conceder el municipio con sus recursos presupuestales a los usuarios de bajos ingresos, examinar los criterios y mecanismos de reparto de esos subsidios y proponer las
medidas que sean pertinentes para el efecto.
Cada comité debe elegir entre sus miembros un vocal de control, que lo representa ante las empresas de servicios públicos y las autoridades competentes. Dentro de
sus funciones está la de capacitar a los usuarios en el conocimiento de sus derechos
y ayudarlos en su defensa ante la empresa. Además, los vocales de control deben velar por el cumplimiento de las normas que rigen la empresa y evaluar el funcionamiento de la misma, para lo cual pueden intervenir ante las autoridades con el fin
de pedirles que adelanten las acciones correspondientes y las empresas están en la
obligación de responder las solicitudes que haga el vocal de control.
También los vocales de control participan en las juntas directivas de las empresas, proponiendo soluciones para resolver los problemas que tenga la organización
y promoviendo acciones correctivas para mejorar su funcionamiento, especialmente en cuanto a la prestación de los servicios y su relación con el público, todo ello en
defensa del interés general.
B. El regulador para los pobres
La relación directa que existe entre la democracia y el desarrollo prueba que las sociedades más justas e igualitarias son aquellas en las que los ciudadanos tienen acceso a los centros de decisión política y económica, mediante un sistema jurídico
que garantice el ejercicio pleno de sus derechos y que garantice la posibilidad de
exigir a las autoridades que respondan ante la comunidad por la confianza depositada. Estas afirmaciones adquieren mayor valor cuando se trata de las personas po-
13
DISEÑO INSTITUCIONAL DEL ENTE REGULADOR PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
bres que habitan en las ciudades y en las zonas rurales. Para ellos, el sector público,
afectado por vicios y problemas estructurales, es ajeno a sus necesidades y la carencia de soluciones reales para las comunidades, conduce a una alarmante y permanente tensión social, que afecta la gobernabilidad en estas naciones.
En ese sentido, es necesario que se creen los instrumentos jurídicos que permitan a todas las personas, especialmente a los más necesitados, participar en las decisiones que los afectan, pues generalmente los procedimientos judiciales y administrativos tradicionales son insuficientes y, rara vez, oportunos, además de ser poco conocidos y de difícil aplicación para los más pobres.
Para esos efectos, es conveniente facilitar la creación de asociaciones de usuarios, apoyadas por el Estado y mejorarse los procesos de adopción de la regulación,
haciendo obligatoria su discusión pública por medios que estén al alcance de todos,
con una explicación en términos adecuados, considerando su nivel de educación.
Medidas similares pueden aplicarse al desarrollar los proyectos de acceso comunitario, que reconozcan la realidad de las comunidades beneficiadas y les permita
apropiarse de las soluciones para que se conviertan en gestores de su cambio. Estos
proyectos deben diseñarse de acuerdo con las necesidades de los grupos específicos de la población que van a ser atendidos, de acuerdo con sus características sociales, económicas, culturales y étnicas, para lo cual es necesario tener en cuenta
sus opiniones. Infortunadamente, no ha sido una práctica formal, permanente ni
generalizada, la participación de los interesados en la formulación de esos proyectos, presentándose errores en su diseño y ejecución, con la consecuente pérdida de
los recursos y esfuerzos realizados. Además, sería conveniente mantener un canal
formal de comunicación con las comunidades, como los comités de usuarios, para
conocer los efectos que tuvieron y orientar a la población en el desarrollo de procesos paralelos (educación, comercio, saludo, trabajo), para maximizar los beneficios
y mejorar los proyectos futuros.
Así mismo, debe estudiarse la posibilidad de introducir cambios en la organización institucional de las autoridades para incluir a representantes de los usuarios en
las mismas, como ocurre en algunos países con los servicios de televisión15, y derrumbar los prejuicios que existen sobre la capacidad de los ciudadanos para discu-
15
En el mundo, pocos países cuentan con organismos encargados de proteger las libertades y derechos relacionados con los medios de comunicación. En América Latina estos organismos existen en
Argentina, Chile, Ecuador y Colombia, pero solo en Colombia se contempla la elección de los miembros por organizaciones de la sociedad civil: uno por las ligas de televidentes y las asociaciones de padres de familia y otro por los sindicatos de trabajadores y actores. Otros dos miembros son designados
por el Presidente de la República y el quinto miembro es elegido entre los representantes de los canales públicos regionales de televisión. En Chile la elección de los consejeros se hace de común acuerdo
entre el poder ejecutivo y el legislativo. En los demás países, los miembros representan instituciones
del Estado, siendo significativa y preocupante la participación de las Fuerzas Armadas en las respectivas entidades.
14
DISEÑO INSTITUCIONAL DEL ENTE REGULADOR PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
tir responsablemente temas como el régimen tarifario de los servicios, sin perjuicio
que los instrumentos que se diseñen para tal efecto, exijan que las decisiones estén
correctamente sustentadas y cuenten con estudios que analicen objetivamente el
impacto que pueden tener.
Estas soluciones pueden acompañarse de mecanismos de autorregulación, como el Ombudsman de las telecomunicaciones, que puede ser conformado con la
participación de los usuarios y cuyas funciones pueden ir más allá de resolver las reclamaciones, formulando recomendaciones y haciendo el seguimiento de las políticas que se promulguen.
También es importante que existan sistemas de información que ofrezcan datos
exactos sobre las necesidades y condiciones de los usuarios, especialmente de los
más pobres, con instrumentos para medir objetivamente el nivel de educación en
relación con el servicio, sus derechos, la participación en asociaciones o comités, la
atención que reciben los usuarios a sus reclamaciones, incluyendo las que se producen cuando se niega su prestación, el porcentaje de las que son resueltas favorables y las más frecuentes, con especial detalle de las que se originan en los grupos
de población más necesitada.
Además, debe obligarse a las empresas a divulgar los derechos de los usuarios,
establecer procedimientos para que los usuarios puedan presentar sugerencias, calificar el servicio prestado y proponer proyectos con el fin de mejorar el servicio y
expandirlo a quienes no lo reciben. Estos procedimientos pueden ser supervisados
por los usuarios, a través del Ombudsman o los comités de consumidores y por los
reguladores, sancionando a las empresas cuando incumplan con los objetivos que
el regulador fije.
Correlativamente, deben existir instrumentos que preserven la neutralidad de
los reguladores en sus decisiones, evitando el riesgo de captura del regulador por la
industria. Para ello, es necesario que las autoridades expliquen claramente los motivos de las decisiones para que se ejerza control sobre las mismas.
Por supuesto, el diseño de los instrumentos jurídicos que perfilan a instituciones
de este tipo, es igual o más difícil que el de los organismos reguladores, pues deben
tomarse en cuenta distintos factores, como la necesidad de profesionalizar a las
personas que representan a los consumidores, evitar el control de las organizaciones de consumidores por parte de grupos con intereses ajenos a la prestación de los
servicios y garantizar que en su conformación se apliquen procesos democráticos,
al tiempo que debe garantizarse que la regulación, incluyendo el control sobre las
empresas, se haga de manera transparente y objetiva, estableciendo garantías para
todas las partes involucradas, de manera que las decisiones no atiendan exclusivamente los intereses de los usuarios, sino que también respete los legítimos derechos
de los inversionistas y, por encima de todos, los intereses generales.
15
DISEÑO INSTITUCIONAL DEL ENTE REGULADOR PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Referencias
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RHODES, S. (2005). Social movements and free-market capitalism in Latin America: telecommunications privatization and the rise of consumer protest.
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STIGLITZ, J. E. (2002). El malestar en la globalización. Madrid: Ed. Taurus.
16
POBREZA DIGITAL:
las Perspectivas de América Latina y El Caribe
Los Microtelcos
en América Latina
y el Caribe
Hernan Galperin y Bruce Girard
Los Microtelcos en América Latina
y el Caribe
Hernan Galperin
UNIVERSIDAD DE SAN ANDRÉS/USC
Vito Dumas 284 - B1644BID - Buenos Aires, Argentina
[email protected]
Bruce Girard 1
COMUNICA
Dr. Pablo de María 1038 - Montevideo 11200, Uruguay
[email protected]
Resumen
Este documento discute los problemas de acceso a redes y servicios TICs en comunidades pobres o aisladas (mayormente rurales) en América Latina y el Caribe. La respuesta convencional a este problema ha sido crear incentivos y ofrecer subsidios públicos
para que los operadores tradicionales cubrieran la diferencia entre las tarifas y los niveles de recuperación de costo. En este documento examinamos una estrategia alternativa. Sugerimos que los microtelcos – operadores de telecomunicaciones a pequeña escala que combinan destrezas empresariales locales, esfuerzos municipales y la acción
comunitaria – pueden cumplir una función importante para extender los servicios TICs
en la región, particularmente en zonas poco atractivas para los grandes operadores privados. Nuestra investigación revela que existe una gran variedad de microtelcos prestando servicios de manera eficiente en muchas de estas zonas, a pesar de un ambiente
normativo poco favorable y del escaso acceso a subsidios públicos. El documento examina el argumento teórico a favor de los microtelcos como alternativa efectiva para
abordar las necesidades TICs en comunidades de bajos recursos, presenta diversos
ejemplos de microtelcos que ya están operando en la región, y sugiere cómo pueden
eliminarse los obstáculos regulatorios para el crecimiento de los microtelcos.
1
El apoyo a la investigación fue brindado por Sylvia Cadena y Diego Pando. Agradecemos a Francisco
Proenza, François Bar y Miguel Saravia, así como a nuestros colegas de DIRSI, por sus comentarios sobre borradores anteriores.
1
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
Ya no es adecuado entender la prestación de servicios de tecnologías de la información y la comunicación (TICs) como una dicotomía entre las empresas de propiedad estatal y los grandes operadores privados. Tanto en las naciones desarrolladas como en los países en vías de desarrollo, existe una gran variedad de
organizaciones (entre ellas cooperativas, gobiernos municipales, universidades y
empresarios locales) que participan del despliegue y operación de las redes TICs.
Esto es particularmente notorio en los mercados poco atractivos para los operadores tradicionales, donde existe una variedad de arreglos institucionales para prestar
servicios a comunidades de alto costo o bajos ingresos. Estos arreglos a menudo son
híbridos de destrezas empresariales a pequeña escala, esfuerzos municipales y la
acción comunitaria. Lo que los distingue de los operadores tradicionales es la escala local, el uso de tecnologías de bajo costo y modelos comerciales innovadores, y
los fuertes enlaces comunitarios. Nos referimos a este tipo de prestadores como microtelcos.
Este documento discute los problemas de acceso a redes y servicios TICs en comunidades pobres o aisladas (mayormente rurales) en América Latina y el Caribe.
Luego de más de una década de reformas de mercado en el sector de las telecomunicaciones, ha quedado claro que los grandes operadores privados enfrentan los
mismos desafíos para prestar servicios en las zonas poco atractivas que los operadores públicos del pasado. De hecho, en muchos países de la región, la diferencia
entre el nivel de desarrollo de la infraestructura TIC entre zonas urbanas y rurales
ha aumentado desde el comienzo de las reformas. Cuando sí llegan las redes TIC –
particularmente en el caso de la telefonía móvil – la cobertura no significa acceso,
ya que el nivel de precios del servicio (orientado mayormente a clientes urbanos)
termina por excluir al grueso de los residentes de comunidades de bajos recursos.
La respuesta convencional a este problema ha sido crear incentivos para que los
operadores tradicionales atendieran zonas poco atractivas y ofrecer subsidios públicos para cubrir la diferencia entre las tarifas y los niveles de recuperación del
costo. Mientras que estas políticas tienen una trayectoria respetable en el mundo
desarrollado, la experiencia en América Latina arroja resultados ambiguos en el
mejor de los casos (Estache, Manacorda, y Valletti, 2002). La administración eficiente de los programas de servicio universal ha resultado ser una tarea difícil para reguladores recién creados, muchos de los cuales carecen de recursos adecuados
(Wallsten y Clarke, 2002). Aún en los casos en que estos programas tienen éxito, el
nivel de financiamiento impide que se repliquen a gran escala. Se reconoce ampliamente que los recursos que se necesitan para abordar las necesidades de infraestructura TIC existentes en la región superan por lejos a los subsidios públicos disponibles.
2
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
Este documento examina una respuesta diferente a este problema. Sugerimos
que los microtelcos pueden cumplir una función importante para extender los servicios TICs en la región, particularmente en zonas de alto costo o de bajos ingresos
poco atractivas para los grandes operadores privados. De hecho, demostramos que
ya existe una variedad de microtelcos prestando servicios de manera eficiente en
muchas de estas zonas, a pesar de que operan en un ambiente normativo poco favorable y del escaso acceso a los subsidios públicos. Su ventaja radica en la movilización de los recursos locales, tales como el trabajo voluntario y los derechos de paso privados, así como en el uso de nuevas tecnologías de bajo costo y modelos
comerciales innovadores. Además, como sus parientes cercanos en los sectores de
agua, electricidad y saneamiento, estos micro-operadores de servicios TIC tienen
un impacto de desarrollo que trasciende la prestación de servicios, ya que diversos
estudios muestran que la propiedad y gestión locales estimulan el entrepreneurship
local y contribuyen a la formación de capital social (Dongier et al., 2003).
El documento está organizado de la forma siguiente. En la primera sección, discutimos el argumento teórico a favor de los microtelcos como alternativa efectiva
para abordar las necesidades de TICs de los pobres. Basándonos en el trabajo de Ostrom (1996) et al., sostenemos que hay un gran campo de acción para la co-producción en la prestación de servicios TIC entre el gobierno municipal, organizaciones
comunitarias y el sector privado. Luego, discutimos cómo las innovaciones tecnológicas están aumentando de forma significativa el campo de acción de los microtelcos. Luego introducimos una taxonomía de los microtelcos y presentamos ejemplos de diversos países de la región. En base a los resultados de un estudio regional
de las reglas que rigen el despliegue de soluciones de bajo costo para las redes de
acceso local, sostenemos que falta un marco normativo habilitador para el crecimiento de los microtelcos. Concluimos con recomendaciones de política pública
para la creación de dicho marco.
1. La Co-producción de Servicios TIC
Los servicios públicos pueden prestarse de varias maneras. Durante muchas décadas, la mayoría de los países dependieron de grandes empresas estatales de servicios públicos para la prestación de servicios básicos de infraestructura como electricidad, agua y telecomunicaciones. En las últimas décadas del siglo XX se produce
un gran cambio en este paradigma, lo cual propició la privatización de muchos servicios públicos y reformas de gran alcance en la regulación orientadas a abrir mercados a la competencia. El cambio fue especialmente marcado en la industria de las
telecomunicaciones, donde la rápida innovación tecnológica también contribuyó
3
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
de gran manera a diezmar los regímenes monopólicos.2 No hay duda de que estos
cambios han provocado una ola de innovación e inversión sin precedentes en las
industrias de las TICs, primero en el mundo desarrollado y luego en las economías
en vías de desarrollo. Sin embargo, luego de dos décadas de reformas, empiezan a
vislumbrarse las limitaciones del nuevo paradigma.
Por ejemplo, se reconoce ampliamente que los grandes operadores privados enfrentan los mismos desafíos para prestar servicios a clientes de altos costos o de bajos ingresos que las empresas estatales de servicios públicos del pasado. Esto no debería sorprendernos. En última instancia, ya sean propiedad pública o privada, las
grandes empresas de servicios públicos se enfrentan a desafíos similares en estas
zonas: ingresos bajos o estacionales, baja densidad de población (y a menudo en
disminución), falta de información confiable sobre los clientes y sus preferencias de
demanda (incluyendo el nivel de ingresos y la disposición a pagar), falta de mecanismos de evaluación de créditos, y falta de infraestructura complementaria (como
energía eléctrica y carreteras), entre otros.
Otros factores hacen que los grandes operadores privados desistan de adaptar el
servicio a los requerimientos de los pobres. La estructura de costos compartidos de
las redes de telecomunicaciones significa que prestarles más y mejores servicios a
los clientes más rentables aumenta el costo promedio de la prestación a todos – aún
a los que requieren menor calidad a precios más accesibles. En muchos casos, las rígidas regulaciones de tarifas e ingeniería de redes desalientan la diferenciación de
servicios por precio/calidad. Finalmente, la disponibilidad de subsidios públicos
basados en los costos no genera incentivos a los grandes operadores para buscar alternativas más eficientes para prestarles servicios a los pobres.3
Por lo tanto, mientras que las grandes empresas privadas de servicios públicos son
organizaciones eficientes a la hora de construir las redes troncales y comercializar
servicios en zonas urbanas, sus ventajas tienden a disminuir a medida que se aproxima el segmento de última milla en comunidades de alto costo y bajos ingresos. Estas
empresas carecen de flexibilidad y de los incentivos para buscar combinaciones alternativas de activos más adecuadas para prestarles servicios a los clientes pobres. Los
microtelcos, en cambio, prosperan en base a innovaciones y entreprenuership creativo. Al tener como negocio central el prestar servicios a clientes poco atractivos para
los grandes operadores, estos micro operadores buscan activamente combinaciones
de capital, mano de obra y tecnología que potencien los ingresos, en base a su conocimiento único sobre las condiciones locales y las preferencias de demanda. Esto im-
2
3
Existe una extensa literatura que documenta estos cambios. Para un panorama general ver Noll (2000).
No es así, sin embargo, en el caso de los subsidios inteligentes que los fondos de telecomunicaciones
usan cada vez más en América Latina y el Caribe (ver Wellenius, 2001).
4
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
plica una serie de estrategias de supervivencia, entre ellas el desplegar tecnologías de
bajo costo, el empaquetar servicios TICs con servicios afines (como la capacitación o
los servicios financieros y jurídicos), el aprovechar la infraestructura afín (como ser
carreteras y redes eléctricas) y el experimentar con nuevos modelos comerciales
apropiados para las condiciones locales.
Un factor clave es que no todos los activos necesarios para optimizar la prestación de servicios de última milla a los pobres pueden ser movilizados eficientemente por parte de las grandes empresas privadas de servicios públicos. Por ejemplo, en
zonas rurales la mano de obra para la construcción y el mantenimiento de la infraestructura a menudo puede ser aportada por los mismos clientes, generalmente
con un costo de oportunidad menor dados los altos niveles de subempleo en estas
regiones. Hay abundantes ejemplos de microtelcos cuyos clientes se ofrecen a instalar torres, tender cables y construir las instalaciones necesarias para la prestación
de servicios. También observamos que, si bien los clientes potenciales en estas zonas generalmente carecen de recursos financieros, a menudo controlan derechos
de paso críticos para el cableado y ubicación de antenas. El modelo de redes de propiedad comunitaria o compartida entre clientes que atraviesan los jardines de las
casas (y por lo tanto son mantenidas por los mismos clientes) hace mucho que sirve para extender las redes de saneamiento, particularmente en Brasil y Bolivia (Watson, 1995; Foster e Irusta, 2003). Fue bajo este modelo como también se extendió la
red de telefonía en los Estados Unidos a principios del siglo XX (Fischer, 1992). Hoy
en día, las tecnologías inalámbricas de bajo costo están renovando estas oportunidades para el despliegue y control del primer segmento de la red por parte del usuario.
Los gobiernos municipales también son un actor importante en la prestación de
servicios TIC en estas zonas. En América Latina, desde los años 80 los cambios democráticos han ido acompañados por programas de descentralización orientados a
aumentar la autonomía del gobierno local, creando un marco institucional habilitador para la prestación de servicios públicos en el ámbito municipal. Como lo revelan los ejemplos discutidos más adelante, la función que cumplen los gobiernos
locales en los proyectos de microtelco en América Latina varía de forma significativa. En muchos casos, las autoridades provinciales han sido fundamentales para
agregar demanda, para desarrollar aplicaciones de gobierno electrónico, y para facilitar la planificación y brindarles capacitación a los usuarios potenciales. En otros
casos, las municipalidades han cofinanciado las inversiones en infraestructura a
través de una variedad de asociaciones con operadores privados. Ya en otros, las autoridades locales han participado en la construcción y operación de segmentos no
competitivos de la red (ej. una red troncal de fibra).
5
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
De esta manera, diferentes organizaciones poseen ventajas comparativas en cada una de las tareas que implica la prestación de servicios TIC a los pobres. El concepto de coproducción capta esto de manera adecuada. La coproducción se refiere
a las complementariedades potenciales que existen entre distintas organizaciones
en la prestación de un servicio (Ostrom, 1996; Gerrard, 2000). La Figura 1 ilustra este potencial en la prestación de servicios de banda ancha. En este ejemplo, os grandes operadores privados están en condiciones de construir instalaciones troncales
y de conmutación, aunque a menudo no están dispuestos a asumir los riesgos de
extender los servicios a mercados pocote bajos ingresos. En cambio, los empresarios o cooperativas locales pueden agregar de forma efectiva la demanda local, movilizar recursos, desarrollar aplicaciones apropiadas y experimentar con combinaciones de activos que se adecuen mejor a las necesidades locales. Esto muchas
veces exige el apoyo activo de las autoridades locales para facilitar la coordinación,
estimular la demanda y operar instalaciones esenciales.
Los microtelcos están en mejores condiciones de aprovechar las estrategias de
coproducción ya que en cada caso la combinación óptima de aportes hechos por el
gobierno local, el sector privado, las organizaciones comunitarias y los usuarios finales varía según las condiciones locales. Por ejemplo, los sistemas de propiedad
compartida y las cooperativas de servicios son más adecuados en casos en que ya
están presentes organizaciones comunitarias fuertes (como en el caso del proyecto
Chancay-Huaral, que se discute más adelante). Los proyectos de redes municipales
Figura 1: La Coproducción de Servicios de Banda Ancha
Gobierno Local
Espina dorsal de Fibra
Aplicaciones de
Gobierno Electrónico
Usuario principal
Sector Privado
6
Reventa de Servicios
Pericia técnica
Innovación
Acceso a capital
Derechos de paso privados
Aplicaciones
Mano de obra
Capacitación
Sociedad
Civil
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
ofrecen una alternativa cuando existen gobiernos locales bien gestionados (como
en el caso de Piraí, que se discute más adelante), cuando las rentas fiscales están
descentralizadas, o cuando la municipalidad ya participa de la prestación de otros
servicios públicos. Las destrezas empresariales y el capital locales pueden activarse
cuando existe un ambiente normativo habilitador y existen activos complementarios (líneas troncales y aplicaciones de gobierno electrónico, por ejemplo) disponibles. En resumen, el arreglo de coproducción más efectivo para la prestación de servicios TIC a los pobres dependerá entonces de los atributos institucionales de cada
comunidad.
2. El Papel Habilitador de las Nuevas Tecnologías
Tender redes de telecomunicaciones no es distinto a pavimentar carreteras. Se requieren grandes inversiones por adelantado, las economías de escala son amplias,
y es necesario planificar cuidadosamente la arquitectura de la red ya que los recursos no se pueden redesplegar con facilidad. Esto implica que deben hacerse muchas suposiciones ex ante respecto a cómo se usarán los servicios, quién los usará y
a qué precios. En consecuencia, a las redes TIC generalmente son construidas por
grandes operadores (anteriormente públicos, hoy mayormente privados), quienes
están en condiciones de recaudar los fondos y enfrentar los riesgos que implica el
despliegue de la red. Sin embargo, las recientes innovaciones en tecnología inalámbrica y aplicaciones de red representan un reto a estas premisas. Estas innovaciones
están reduciendo significativamente la escala mínima eficiente de los proveedores
de telecomunicaciones, permitiendo que una variedad de nuevos actores, desde
pequeños empresarios a municipalidades y cooperativas de usuarios, entre al mercado.
Un ejemplo es la combinación de nuevas tecnologías de redes inalámbricas de
área local (WLAN en inglés) como Wi-Fi con soluciones de red troncal inalámbrica
como VSAT o la emergente norma WiMax para brindar acceso a Internet en zonas
aisladas. Los sistemas WLAN de bajo costo han sido desplegados por pequeños empresarios y cooperativas para prestar servicios a comunidades rurales del Sur de
Asia y América Latina a un costo varias órdenes de magnitud por debajo del de las
soluciones tradicionales (Best, 2003; Galperin, 2005). Muchas ciudades pequeñas y
medianas están aprovechando estas innovaciones para extender el acceso a Internet desde un puñado de conexiones de banda ancha en edificios gubernamentales
a toda la comunidad, reduciendo así los costos por usuario. En regiones aisladas,
pequeños emprendedores trabajan con Wi-Fi para crear enlaces de punto a punto
a lo largo de varios kilómetros para conectar comunidades que carecen de redes
7
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
troncales adecuadas o para sortear enlaces controlados por operadores incumbentes.4
La curva de costos de las tecnologías WLAN diezma las ventajas comparativas de
los grandes operadores en el despliegue de la última milla para el acceso de banda
ancha a Internet. Mientras se reducen los costos de despliegue por usuario, las redes WLAN también permiten mayor control de escala, haciendo posible que los microtelcos realicen inversiones iniciales modestas para luego incrementar el alcance
de la red a la par del crecimiento de la demanda. En lugar de postes y cables, las tecnologías WLAN aprovechan un recurso natural poco utilizado en muchas zonas pobres: el espectro radioeléctrico. Por lo tanto, la entrada al mercado está menos definida por el tamaño de la empresa que por las políticas de asignación y utilización
de dicho recurso. En países donde los gobiernos han permitido el uso de bandas sin
licencia para prestar servicios de banda ancha, han florecido pequeños Proveedores de Servicios de Internet Inalámbricos (WISPs en inglés), particularmente en zonas desatendidas por parte de los tradicionales proveedores de cable y DSL.5
Además, los nuevos protocolos de redes en malla (mesh) están posibilitando el
crecimiento de redes bajo el modelo de copropiedad. Esta arquitectura emergente
se basa en que los usuarios finales reciban y retransmitan datos de otros usuarios,
lo que establece una red que puede abarcar una gran superficie con sólo unos cuantos enlaces de banda ancha. Este tipo de arquitectura es adecuado para los casos en
que los enlaces troncales escasean (y son caros), como es al caso de muchas zonas
pobres, además de donde el espectro está congestionado, ya que cada nodo de la
red sólo necesita transmitir hasta el próximo nodo (lo que también minimiza los requisitos de energía, otra inquietud en muchas zonas pobres). Otra ventaja es la robustez: cuando cada usuario final está conectado a varios otros, se hallan disponibles varias rutas de datos, esquivándose así los nodos caídos, y al agregarse más
nodos, crece la capacidad total de la red (Benkler, 2002). Aunque esta arquitectura
4
Hay también una serie de alternativas inalámbricas de última milla, y la selección de la tecnología dependerá generalmente de factores como la geografía, la densidad de población y los servicios requeridos. Una tecnología promisoria usada por los microtelcos en Brasil y Argentina es corDECT. Desarrollado en el Instituto Indio de Tecnología, corDECT es una tecnología de bucle local inalámbrico (WLL
en inglés) diseñada para brindar conectividad de voz y de datos a alta velocidad compatible con PSTN,
de alta calidad, simultánea y económica en zonas rurales. Con corDECT, los costos de conectividad rural se reducen de U$1.500 a unos U$300 por línea (Jhunjhunwala, 2000). El sistema corDECT es también sumamente modular – un sistema de conmutador único puede adoptarse a escala de 100 a 5.000
suscriptores.
5
En los EEUU, que fue el primero en permitir la operación de WISPs sin necesidad de permiso o licencia (y hoy permite el uso libre sobre más de 550MHz de radioespectro) hay unos 6.000 proveedores de
servicios de Internet inalámbrico de pequeña escala que prestan servicios mayormente en zonas rurales (FCC Wireless Broadband Access Task Force, 2005).
8
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
es aún emergente, existen interesantes proyectos piloto en curso en África y otras
regiones.6
Las nuevas aplicaciones de bajo costo están teniendo efectos parecidos en la capa de servicios. Un ejemplo importante es Voz sobre IP (VoIP), que se refiere a una
familia de tecnologías que permiten la paquetización y ruteo de las comunicaciones de voz a través de una red de Protocolo Internet (IP en inglés) en lugar de una
red tradicional de circuito conmutado. La telefonía IP tiene muchas ventajas, incluyendo costos más bajos y uso más eficiente de las instalaciones, y muchos grandes
operadores están migrando llamados de la PSTN convencional a las redes IP. Pero la
tecnología es particularmente pertinente para los microtelcos porque permite el
suministro de telefonía con inversiones significativamente menores (Graham y Ure,
2005). Otra ventaja es que la telefonía IP se basa en estándares abiertos, y gran parte del equipamiento se encuentra disponible off-the-shelf para luego adaptarse a
condiciones locales si fuera necesario.
Es así que una serie de innovaciones tecnológicas están erosionando las ventajas
económicas que hasta ahora disfrutaban los grandes operadores de telecomunicaciones, posibilitando que los microtelcos extiendan los servicios TIC más lejos hasta zonas poco atractivas para los operadores convencionales. Estas tecnologías
comparten una serie de ventajas, entre ellas menores costos, modularidad basada
en normas abiertas, ciertas ventajas normativas, configuración y mantenimiento
más simples, adaptabilidad a escala, y apoyo a muchas aplicaciones. Sin embargo,
para que los microtelcos y otros nuevos actores de mercado puedan aprovechar estas innovaciones se requieren reglas de juego habilitadoras, lo cual, como veremos
más adelante, no siempre ocurre en América Latina y el Caribe.
3. Los Microtelcos en América Latina: Estudios de Caso
A menudo se sostiene que las únicas organizaciones que pueden operar redes y suministrar servicios públicos de manera eficiente son las grandes empresas de servicios públicos. En esta sección ofrecemos abundante evidencia de lo contrario.
Nuestros resultados, basados en estudios de caso de distintos países de la región y
que reflejan diferentes modelos institucionales, indican que existe una gran variedad de pequeñas empresas de servicios TIC (que llamamos microtelcos) que atienden zonas de poco interés para los operadores tradicionales, prestando servicios
asequibles de manera eficiente, y que a la vez funcionan como catalizadoras para el
desarrollo sustentable en estas comunidades.
6
Ver pilotos en el África rural en www.meraka.org.za
9
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
3.1. ARGENTINA: LAS COOPERATIVAS TELEFÓNICAS
Un modelo de microtelco establecido hace mucho tiempo en América Latina es la
cooperativa telefónica. Este modelo se encuentra generalmente en las zonas rurales,
donde surgieron por primera vez las cooperativas telefónicas como derivadas de las
cooperativas agrícolas establecidas para muchos otros fines.7 En Argentina, las cooperativas telefónicas surgen a principios de los años 60 a partir del esfuerzo de vecinos de zonas desatendidas por el antiguo operador estatal ENTEL. Aunque no estaban apoyadas por el gobierno, las cooperativas eran toleradas por ENTEL, ya que
operaban en zonas consideradas poco lucrativas y les producían rentas modestas
por medio de acuerdos de interconexión según los cuales se compartían las tarifas.8
Hacia 1965, más de 100 cooperativas telefónicas estaban operando en todo el territorio argentino.
Cuando empiezan las reformas en el sector de las telecomunicaciones en 1990,
había ya más de 300 cooperativas telefónicas en operación, muchas de las cuales
formando parte de cooperativas locales de múltiples servicios públicos (por lo general energía eléctrica y agua). Con la privatización de ENTEL, las cooperativas telefónicas enfrentan un período de incertidumbre hasta 1992, cuando el gobierno les
otorga una concesión de telefonía local a las cooperativas existentes bajo condiciones similares a las otorgadas a los nuevos titulares de ENTEL, incluyendo un período de exclusividad de siete años. En 1999, frente al inminente vencimiento del período de exclusividad, las cooperativas telefónicas se unen para entrar a los
mercados de telefonía pública y de larga distancia por medio de la creación de una
subsidiaria privada (TECOOP). Hacia 2004, TECOOP operaba aproximadamente
230 teléfonos públicos, la mayoría de ellos situados en zonas alejadas.
Es difícil evaluar la actuación de las cooperativas de telefonía en Argentina en
conjunto debido a la gran diversidad de casos. Dos tercios de estas cooperativas
operan en comunidades pequeñas con menos de 10.000 habitantes, y la mayoría de
ellas (57%) atiende a menos de 500 suscriptores (aunque existen algunas "grandes"
cooperativas con más de 5.000 suscriptores). En general, nuestros resultados indican que las cooperativas telefónicas han jugado un papel clave en la extensión de
servicios TIC - tanto básicos como avanzados - fuera de las principales zonas urbanas. Sumando en total más de 600.000 suscriptores, las cooperativas representan
7
La excepción es Bolivia, donde las cooperativas también prestan servicios en importantes zonas
urbanas. Este caso, sin embargo, es atípico, ya que las cooperativas telefónicas de Bolivia no son producto de esfuerzos organizados de usuarios, sino que más bien fueron creadas por el gobierno para
sustituir a las empresas telefónicas municipales (ver Calzada y Dávalos, 2005).
8
Durante gran parte de la era del monopolio (hasta 1990) el acuerdo de compartir las tarifas de las llamadas de larga distancias entre ENTEL y las cooperativas funcionó así: 60% correspondía a ENTEL,
mientras que el 40% restante correspondía a la cooperativa local.
10
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
Tabla 1: Teledensidad en Territorios de Cooperativa vs. Teledensidad Total, 1998
Provincia
Población en
territorio
cooperativas
Suscriptores
cooperativas
Teledensidad
(A)
Teledensidad
Total de la
Provincia (B)
(B-A)
Buenos Aires
686,736
109,568
16.0
22.0
-6.0
Catamarca
36,939
2,399
6.5
9.1
-2.6
Chaco
25,000
1,658
6.7
7.2
-0.5
Chubut
9,700
1,679
17.3
19.8
-2.5
Córdoba
183,950
27,837
15.1
18.4
-3.3
Formosa
82,000
8,472
10.3
4.5
5.8
Jujuy
146,000
11,285
7.7
6.3
1.4
La Pampa
7,265
1,493
20.6
19.4
1.2
Neuquén
128,000
18,884
14.8
13.4
1.4
Río Negro
25,200
2,547
10.1
15.9
-5.8
San Luis
39,980
5,251
13.1
13.5
-0.4
Santa Cruz
59,100
8,966
15.2
14.2
1.0
Santa Fe
268,054
41,813
15.6
18.9
-3.3
Total
1,698.284
241,852
14.2
19.2
-5.0
Total sin Buenos Aires
1,011,548
132,284
13.1
15.5
-2.4
Fuente: Secretaría de Comunicaciones (SECOM).
aproximadamente el 8% del mercado argentino de telefonía fija. En muchas de las
provincias más pobres y más aisladas, sin embargo, su participación de mercado es
mucho mayor. En la Provincia de Jujuy, por ejemplo, las líneas cooperativas representan el 53% del total de líneas tendidas, mientras que en la Provincia de Formosa
representan el 46%.
Los indicadores tradicionales revelan que en la mayoría de los casos las cooperativas telefónicas se comparan favorablemente a los operadores tradicionales, a pesar de atender los mercados menos atractivos. Como lo muestra la Tabla 1, según los
últimos datos disponibles (1998) la teledensidad promedio en los mercados atendidos por cooperativas es sólo algo menor que la de las zonas atendidas por operadores tradicionales (que incluyen a todos los centros urbanos importantes). Esto es
notable si se considera que, en promedio (e independientemente del ingreso), un
hogar rural de América Latina tiene 10 veces menos probabilidades que uno urbano de tener una línea telefónica.9 De hecho, si se deja de lado el mercado de Buenos
Aires (donde es mayor la diferencia debido a la alta teledensidad alrededor de la ca-
9
Wallsten y Clarke (2002).
11
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
pital), la diferencia de teledensidad entre las zonas atendidas por los incumbentes
y las zonas atendidas por las cooperativas es relativamente baja.
Nuestros estudios de caso revelan también que el nivel de precios de los servicios
prestados por las cooperativas tiende a ser parecido al de los grandes operadores. Para los servicios de telefonía fija, los costos promedio de conexión son 32% más bajos
en las cooperativas. Los precios de los servicios de acceso a Internet con discado son
comparables a los de los grandes operadores, a pesar de los mayores costos de prestación debido a la falta de líneas arrendadas competitivas en las zonas rurales (sin
embargo los precios de los servicios xDSL resultaron ser significativamente mayores
para las cooperativas). Parte de la ventaja competitiva de las cooperativas se explica
por la rápida adopción tecnológica. Motivadas por la necesidad de atender a clientes de zonas de baja densidad al menor costo posible, las cooperativas buscan constantemente tecnologías de bajo costo apropiadas para sus modelos comerciales. Telpin, una cooperativa en una comunidad al sur de Buenos Aires, instaló la primera
central telefónica digital de Argentina a principios de los años 80, lo cual permitió la
prestación de una gran cantidad de servicios de valor agregado que el incumbente
sólo ofreció luego de la privatización (Finquelievich y Kisilevsky, 2005).
Las cooperativas también han sido las primeras en usar soluciones inalámbricas
de última milla y red troncal. Los sistemas de bucle local basados en corDECT han
sido desplegados por cooperativas en las provincias de Chubut, Neuquén y Córdoba, permitiendo una rápida expansión de la red a una fracción del costo del cobre
tradicional. Wi-Fi ha sido la tecnología elegida por muchas cooperativas que brindan servicios de acceso de banda ancha a Internet. Las cooperativas han estado ansiosas por ingresar al mercado de la telefonía inalámbrica, ya que la competencia de
los operadores de telefonía inalámbrica ha afectado significativamente su crecimiento. El esfuerzo principal se centra en la adquisición de una concesión nacional
a través de Comarcoop, un joint venture formado por varias cooperativas de telefonía y energía eléctrica. También hay esfuerzos más localizados como el de CoTeCal,
cooperativa telefónica de la lejana ciudad patagónica de El Calafate, que se ha asociado con el gigante chino de la electrónica Huawei y con el gobierno provincial para someter a prueba el CDMA450, un sistema de telefonía celular de tercera generación más adecuado para atender las zonas de escasa población que los sistemas
PCS tradicionales.10
También es importante reconocer los beneficios derivados para la comunidad en
general del modelo de cooperativas telefónicas. Nuestros resultados indican que estas cooperativas tienen una participación importante en la capacitación y activida-
10
CDMA450 funciona en una banda de frecuencia más baja (450MHz), y por lo tanto requiere un menor número de torres para cubrir un área geográfica extensa.
12
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
des de difusión de TICs (que también sirven para fomentar la demanda de servicios),
mientras que muchas cooperativas también participan del desarrollo de contenido
local (generalmente portales de la comunidad) en asociación con organizaciones comunitarias y gobiernos locales. A pesar de la escasa disponibilidad de subsidios, muchas cooperativas han establecido tarifas especiales para los residentes de bajos ingresos, mientras que otras prestan servicios gratuitos (particularmente acceso a
Internet) a escuelas y bibliotecas públicas. En resumen, las cooperativas telefónicas
también promueven el desarrollo local de capacidades y alimentan el capital social,
dos importantes ingredientes pare el desarrollo sostenible (Birchall, 2003).
3.2. PERÚ: REDES COMUNITARIAS INALÁMBRICAS
Un modelo más reciente es el de las microtelcos surgidas a partir de organizaciones
comunitarias pre-existentes y que despliegan redes de propiedad comunitaria. Un
proyecto en el valle Chancay-Huaral de Perú ilustra este modelo de despliegue y
propiedad. El río Chancay-Huaral irriga una gran zona de producción agrícola a pequeña escala (95% de las fincas tienen menos de 10 hectáreas) en las laderas del valle. Aunque la zona tiene riqueza potencial debido a su buena tierra, agua abundante y proximidad a los mercados de Lima y del norte del país, los granjeros no han
podido adaptar su producción a las fluctuaciones de los mercados agrícolas. Además, los habitantes del valle tienen escaso acceso a los servicios públicos, y la infraestructura para las comunicaciones que tienen a su disposición es, en el mejor de
los casos, precaria.
CEPES, una ONG peruana que trabaja en la zona, observó una simple conexión
entre la falta de servicios de comunicación y el que los granjeros tendieran a cultivar lo mismo independientemente de los precios de mercado. También se observó
que la falta de comunicaciones creaba problemas para la gestión eficiente de las
aguas del río Huaral, un recurso común usado por los agricultores del valle y administrado por la Junta de Usuarios de Agua, una organización cooperativa que agrupa a las diecisiete Comisiones de Riego extendidas por todo el valle (a su vez compuestas por los agricultores de la zona, unos 6.000 en total). Para abordar estos
problemas, CEPES se propuso establecer un sistema de información y comunicación agrícola para el valle, brindando a los granjeros capacitación y acceso a información que les posibilitaría tomar mejores decisiones, y facilitando la comunicación entre las comisiones de riego para mejorar la gestión del agua.
Siendo la infraestructura disponible inadecuada, se desplegó una red Wi-Fi que
une doce pueblos del valle y los conecta a Internet por medio de una línea compartida de 512 Kbps y un enlace VSAT.11 Aunque el proyecto fue iniciado por CEPES y fi-
11
La inversión inicial alcanzó los U$33.600, o unos U$2.800 por pueblo.
13
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
nanciado por el fondo de inversión en telecomunicaciones de Perú (FITEL), la Junta de Usuarios de Agua del valle Chancay-Huaral fue elegida como propietaria/operadora de la red, en base a su experiencia en la gestión de infraestructura, su estrecho vínculo con los agricultores locales, y la presencia de las Comisiones de Riego
en cada uno de los pueblos del valle. Más allá del despliegue de infraestructura, el
proyecto enfatizó el desarrollo y mantenimiento de una base de datos de información agrícola, la capacitación de agricultores en el uso efectivo de la información
agrícola y el fortalecimiento de la capacidad local para obtener, distribuir y utilizar
la información.
Al ponerse en marcha el proyecto, el mismo evolucionó para adecuarse a la demanda local de servicios TIC. La telefonía IP pronto asumió una importancia fundamental, no sólo para conectar las Comisiones de Riego locales y la Junta de Usuarios de Agua, sino también para el uso general por parte de los vecinos. Prestar
servicios a otros vecinos (sean o no agricultores) también pasó a ser una prioridad.
Como el ancho de banda disponible excede las necesidades de las Comisiones de
Riego, una serie de instituciones locales, en particular las escuelas, fueron invitadas
a sumarse a la red. La Junta está trabajando actualmente para extender la conectividad a otras organizaciones comunitarias, oficinas públicas, y además instalar telecentros para el público en general.
Si bien el proyecto tiene características particulares que limitan su replicabilidad,
el ejemplo de Chancay-Huaral ilustra algunas de las ventajas del modelo de microtelco gestionado por organizaciones comunitarias. La adopción de la telefonía IP y la
rápida ampliación de la red revelan la capacidad para adaptarse con rapidez a las necesidades de la comunidad. Si bien la decisión de brindar conectividad a otras instituciones e individuos se origina en un interés por contribuir al desarrollo comunitario, es también parte de un plan de sostentabilidad basado en repartir costos y
responsabilidades entre los sectores público, privado y las organizaciones comunitarias. La cooperación inter-local también ha sido crítica, ya que cada pueblo se encarga del mantenimiento de la red local, con capacitación brindada por CEPES.
3.3. BRASIL Y ARGENTINA: LAS REDES MUNICIPALES
Los proyectos de redes municipales han sido objeto de largos debates en los últimos
años.12 Muchos cuestionan la participación del gobierno local en la prestación de
12
Es importante distinguir a las redes municipales de las iniciativas de gobierno electrónico municipal.
En general, el gobierno electrónico municipal trata de la prestación de servicios de gobierno local sobre una plataforma de red existente suministrada por terceros, además del uso de las TICs para mejorar las operaciones gubernamentales internas. En cambio, nuestra atención se concentra en los proyectos de redes municipales en los cuales los gobiernos locales – de varias formas distintas –
participan de la expansión de la infraestructura y de la prestación de servicios TIC al público.
14
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
servicios TIC como la nueva cara del viejo modelo de las empresas estatales de servicios públicos, remarcando su historial de mediocre calidad de servicios, innovación y extensión de la red. Sin embargo un examen más profundo revela diferencias
sustantivas entre aquel modelo y los proyectos actuales. Para empezar, estos proyectos son liderados por autoridades locales y no nacionales. Bajo las circunstancias correctas, se reconoce que la prestación de servicios públicos es organizada
más efectivamente en el ámbito local que nacional (Azfar y Cadwell, 2003). Los proyectos de redes municipales a menudo parten de este principio, prestando servicios
hechos a la medida de las necesidades locales e integrando las TICs con actividades
económicas y de desarrollo social más amplias.
Éste es el caso de Piraí, municipalidad rural de aproximadamente 25.000 habitantes en el Estado de Río de Janeiro, Brasil. El proyecto Piraí Digital comenzó a finales de los 90 cuando la municipalidad recibió una pequeña subvención del Gobierno Federal para modernizar su dirección impositiva local. En ese momento, el
gobierno local entero funcionaba con dos líneas telefónicas y dos computadoras.
Aunque parte de estos recursos estaban reservados para una red IP híbrida fija e
inalámbrica que conectara distintas oficinas gubernamentales, las autoridades locales observaron que la conectividad de banda ancha podía extenderse a una zona
mucho más amplia a un costo adicional menor. Se formó entonces un comité comunitario, el cual incluía autoridades municipales y representantes de organizaciones comunitarias y del sector privado, para diseñar un plan más ambicioso que extendiera la conectividad inalámbrica a gran parte del territorio de Piraí. El proyecto
fue concebido como piedra angular de un plan más amplio para diversificar la economía local y atraer nuevas inversiones luego de la privatización de la empresa estatal de servicio de energía eléctrica, por entonces el mayor empleador local.
El comité comunitario resultó ser crítico para lograr asociaciones con universidades, ONGs y empresas privadas, lo que aportó al proyecto equipos, desarrollo de
aplicaciones y competencias en el desarrollo y operación de la red municipal. El
proyecto se centra en cuatro áreas: gobierno electrónico (el campo de acción original de la iniciativa), educación (incluyendo la educación a distancia en asociación
con un consorcio de universidades públicas), los puntos de acceso público (incluyendo la capacitación en asociación con varias ONGs) y la adopción por parte de
PYMES. Hasta la fecha, la red cuenta con más de 50 nodos de banda ancha que conectan todas las oficinas del gobierno local y la mayoría de las escuelas y bibliotecas públicas. También hay cada vez más puntos de acceso público, y se ha formado
una empresa privada de propiedad mayoritaria municipal para vender servicios a
hogares y negocios.
Las lecciones del caso Piraí apuntan a varios factores de éxito. Primero, la falta de
15
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
subsidios públicos (más allá de la pequeña subvención para modernizar la dirección impositiva local) obligó a los dirigentes comunales a atraer recursos por medio
de sociedades con una variedad de actores de los sectores privados y de la sociedad
civil. Los recursos se reunieron mediante una combinación de contribuciones en
especie, acuerdos con el sector privado y el modesto presupuesto municipal. En segundo lugar, el uso de tecnologías de bajo costo en las capas del transporte (WLAN)
y de terminal (programas de código abierto) redujo dramáticamente los costos hundidos de inversión, permitiendo que Piraí prestara servicios de banda ancha donde
los operadores tradicionales de cable y xDSL no podían justificar inversiones.13 Finalmente, la dirigencia local, la buena gobernanza y el capital social fuerte posibilitaron la planificación colectiva y la gestión del proyecto, contribuyendo a hacer
una mejor correspondencia entre los servicios prestados y las necesidades locales.
El argumento a favor de las redes municipales es más fuerte cuando el gobierno
local ya está prestando otros servicios públicos (ej. energía eléctrica y saneamiento),
ya que las economías de ámbito generalmente permiten la prestación de servicios
TIC a un costo extra menor. Un buen ejemplo es la iniciativa SICOMU (Sistema de
Comunicaciones Multimediales) en la provincia Argentina de La Pampa. Este caso
ilustra la combinación de fallas de mercado, economías de ámbito y necesidades internas que generalmente impulsan el de modelo microtelco municipal. El proyecto
comenzó como un apéndice de la construcción de un gran acueducto a cargo del gobierno provincial. Luego de hacer un contrato para construir más de 1.300 kilómetros de acueducto y conseguir los derechos de paso necesarios, las autoridades provinciales decidieron tender fibra de telecomunicaciones a lo largo del acueducto.
La red se concibió inicialmente como una red interna que apoyara los sistemas
de control para la operación del acueducto. Sin embargo, pronto se hizo evidente
que la capacidad que sobraba podía utilizarse para atender a las municipalidades a
lo largo del acueducto con modestas inversiones incrementales. El gobierno provincial reclutó así a 21 municipalidades para participar del proyecto, la mayoría comunidades rurales con escasas alternativas de conectividad. Mientras que el gobierno
provincial opera la espina dorsal de la red (la fibra a lo largo del acueducto), cada
una de las municipalidades se encarga de extender la red a las oficinas gubernamentales locales, hospitales, escuelas y bibliotecas públicas, además de seleccionar
y administrar los servicios prestados en el ámbito local (que van desde las aplicaciones de gobierno electrónico a la telefonía IP).
Otros actores locales también brindan activos complementarios importantes. La
universidad local (Universidad Nacional de La Pampa) está utilizando la red para
13
Según estimaciones de Franklin Dias Coelho, coordinador general del proyecto Piraí Digital, la ciudad logró reducir los costos de despliegue y operación a una octava parte (entrevista personal).
16
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
una variedad de iniciativas de educación a distancia (ya que el único campus de la
universidad se encuentra en la capital provincial de Santa Rosa). La sucursal local
del Instituto Nacional de Tecnología Agrícola (INTA) ha puesto servicios online de
consulta y apoyo a la disposición de los agricultores locales. Además, aproximadamente la mitad de la capacidad total de la red se está ofreciendo como fibra oscura
a terceros para la comercialización de servicios en toda o parte la red. Se espera que
esto compense una parte substantiva de los costos de operación del proyecto. Las
cooperativas locales de energía eléctrica ya han hecho contratos para ofrecer servicios de telefonía utilizando esta infraestructura.
Mientras las empresas de servicios públicos de antaño financiaban, construían y
operaban toda la red, los proyectos TIC municipales se caracterizan más bien por
diferentes grados de cooperación con el sector privado, organizaciones comunitarias y otras instituciones locales (a menudo educativas). Nuestros resultados indican que los proyectos de redes municipales apuntan a facilitar las inversiones en
zonas desatendidas más que a competir con operadores establecidos. Los resultados también sugieren cómo los mismos gobiernos locales, unos de los mayores
usuarios de servicios TIC de la comunidad, se benefician con la financiación y/o administración de su propia infraestructura cuando los operadores privados no invierten adecuadamente. Muchas redes municipales han surgido de las mismas necesidades de las oficinas del gobierno local y entes públicos (escuelas, bibliotecas,
comisarías, centros de salud, etc.), transformándose luego en iniciativas más amplias que atienden a hogares y comercios. Aunque se necesita más investigación, los
resultados preliminares sugieren que las autoridades tanto municipales como provinciales pueden jugar un papel importante para estimular el desarrollo de las TICs
en el ámbito local en zonas de poco interés para los grandes operadores.
3.4 COLOMBIA: OPERADORES INDEPENDIENTES
A pesar de que Colombia está entre las pocas naciones de la región que no han privatizado totalmente sus operadores incumbentes, la liberalización del mercado de las telecomunicaciones desde 1994 ha producido importantes inversiones privadas en el
sector. Gran parte de estas inversiones se ha canalizado hacia la telefonía móvil, así como hacia los operadores municipales que han sido parcialmente privatizados.14 Pero
las reformas de mercado también han ocasionado la aparición de una serie de pequeños operadores privados, muchos de los cuales atienden zonas de poco interés para
los operadores tradicionales. Aunque algunos de estos operadores son filiales de empresas más grandes con presencia en varios mercados, otros son producto de esfuerzos de pequeños empresarios locales que asumen de forma independiente el riesgo.
14
Por más detalles, ver Uribe Botero (2005).
17
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
Los resultados sugieren que los operadores privados de pequeña escala están ganando terreno en el mercado Colombiano. Mientras que el número total de líneas
fijas se duplicó entre 1994 y 2002, el número de líneas controladas por operadores
pequeños aumentó más de tres veces en el mismo período, aumentando su participación de 7% en 1994 a 11% en 2002.15 Los datos disponibles también revelan que
los operadores a pequeña escala se comparan favorablemente con empresas más
grandes en cuanto a las medidas tipo de calidad. El Índice de Calidad computado
por el regulador Colombiano (que se incluye como factor en las regulaciones de
precios) revela que los pequeños operadores tienen iguales o mejores indicadores
de calidad (fallas cada 100 líneas, promedio de días para obtener conexión nueva,
promedio de días para reparar una línea con desperfecto, etc.) en comparación a los
grandes operadores.16
Sin embargo, los pequeños operadores privados siguen enfrentándose a una multitud de desafíos, aún al atender zonas descuidadas por los incumbentes, lo cual
queda bien ilustrado en el caso de TELEOCSA. El nacimiento de TELEOCSA se remonta a principios de los 90, cuando un grupo de dirigentes comunales de Puente
Piedra, pequeña ciudad cercana a la capital Bogotá, contacta al operador nacional
(Telecom) para pedir la extensión de los servicios de telefonía fija a la comunidad. Al
carecer del capital y los incentivos para cumplir el pedido, Telecom, en cambio, les
propone a los dirigentes comunales que los propios vecinos compren los equipos y
desplieguen la red, para luego transferir la propiedad de todas las instalaciones a Telecom, que luego operaría la red y brindaría la interconexión con sus líneas de larga
distancia.
Al carecer de alternativas, los dirigentes comunales aceptaron estas condiciones
y se comenzó el proyecto poco después. Con la aprobación de la nueva ley de las telecomunicaciones en 1994, que permitió la participación sin restricciones del sector privado en el suministro de telefonía local, los dirigentes comunales cambiaron
el curso y decidieron crear un operador local privado en vez de transferirle la propiedad a Telecom. Un año después, se constituyó a TELEOCSA en sociedad y se le
obtuvo un permiso de operador local. Este hecho suscitó una prolongada batalla de
regulación entre la nueva empresa y Telecom, que no sólo se negaba a interconectar con TELEOCSA sino que reclamaba la propiedad de las instalaciones, aún cuando la totalidad de la inversión la habían asumido los propios usuarios. En su punto
más alto en 2002, TELEOCSA contaba con 1.200 suscriptores, pero luego del fraca-
15
16
Fuente: CRT.
En 2001, por ejemplo, la puntuación promedio del Índice de Calidad (en una escala de 100 puntos)
de los pequeños operadores fue de 90,1, comparado con 89,4 de los operadores medianos y 87 de los
grandes operadores. Fuente: cálculos propios del autor basados en CRT (2002).
18
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
so de varios intentos por obtener la interconexión con la red de larga distancia de
Telecom, el proyecto se cerró en noviembre de 2004.
Este caso ilustra la necesidad de un regulador vigilante que proteja a los nuevos
participantes contra las estrategias anti-competitivas de los titulares que controlan
las instalaciones esenciales. Aunque estas desventajas son comunes a cualquier
nuevo entrante, es de particular importancia que el regulador vigile la aparición y
supervivencia de las microtelcos, que generalmente no pueden negociar efectivamente con los incumbentes y carecen de los recursos y la pericia para librar batallas
judiciales o de regulación prolongadas.
4. La Necesidad de un Ambiente Normativo Habilitador
Los límites normativos se reconocen como una barrera importante para el ingreso
a los mercados de las TICs de América Latina y el Caribe. A pesar de las reformas en
curso, nuestros resultados indican que los microtelcos se enfrentan a una multitud
de barreras normativas que desalientan el ingreso, limitan la adaptabilidad a escala y acotan la experimentación con las nuevas tecnologías y modelos comerciales
más adecuados para atender zonas de altos costos y bajos ingresos.
Acceso al radioespectro. Nuestros estudios de caso sugieren que Wi-Fi y otras tecnologías WLAN representan tecnologías habilitadoras clave para los microtelcos, habiéndoselas desplegado para prestar una variedad de servicios (desde acceso de banda ancha a Internet a VoIP) en distintos contextos sociales y geográficos. Sin embargo,
esto requiere acceso a las bandas de frecuencia en las que hoy operan dichas tecnologías (fundamentalmente 2,4GHz y 5GHz). La experiencia internacional revela que
las políticas de radioespectro que permiten el acceso no licenciado a estas bandas facilitan el rápido despliegue de infraestructura por parte de los microtelcos, al reducir
de manera significativa los prolongados trámites regulatorios tradicionalmente asociados al despliegue de redes inalámbricas (Galperin y Bar, 2004).
En años recientes, varios países de América Latina y el Caribe han estado reformando la administración del radioespectro para permitir el mayor uso no licenciado
por parte de equipos de baja potencia (como Wi-Fi) en estas bandas. Sin embargo, los
resultados obtenidos en nuestro relevamiento de 25 países de la región indican que
persisten importantes barreras regulatorias al despliegue de redes WLAN en el continente.17 La gran mayoría (82%) de los países de la región han hecho reformas que
alientan el despliegue de redes WLAN sin licencia en la banda de 2,4GHz, aunque
aproximadamente un tercio de ellos todavía exige que se registren los puntos de acceso público ante la autoridad de telecomunicaciones. Aunque esto es alentador, en
17
Se les puede pedir la base de datos a los autores. También se podrá conseguir en www.wilac.net.
19
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
muchos países las restricciones de potencia y geográficas (por ejemplo, de uso en espacios abiertos) limitan de manera significativa las oportunidades de brindar servicios a terceros, y por lo tanto el atractivo de la tecnología para nuevos prestadores. En
general, un tercio de los países de la región han establecido límites de potencia por
debajo de 1Watt (la norma de la FCC), limitando así el alcance potencial de las señales Wi-Fi (aunque en ciertos casos como Brasil y Perú se hacen excepciones para las
zonas menos pobladas).18
En la banda de 5GHz, la situación es menos alentadora. Aproximadamente dos tercios de los países (68%) permiten la operación no licenciada en la porción superior de
la banda (5.725-5.850MHz), si bien el 40% de éstos exige el registro previo ante la autoridad de telecomunicaciones. Además, el 40% de los países donde se autoriza el uso
sin licencia restringe la potencia a menos de 1W.19 En la porción inferior de la banda
(5.150-5.350MHz), sólo aproximadamente un tercio (35%) de los países de la región
autoriza el uso no licenciado, y en la mayoría de estos casos se limita la operación a
espacios cerrados.20 Finalmente, sólo Brasil, Panamá y Colombia han permitido, hasta ahora, el uso no licenciado en la porción media de la banda de 5GH (5.4705.725MHz). Aunque se espera que esto cambie a mediano plazo, ya que estas frecuencias fueron designadas muy recientemente por la UIT para los dispositivos WLAN,
hay casos menos alentadores como México, donde recientemente se ha designado la
banda exclusivamente para uso con licencia.
Concesiones. Las reglas del otorgamiento de concesiones a menudo discriminan a
los microtelcos implícitamente exigiendo trámites administrativos prolongados
que los microtelcos no pueden realizar, o explícitamente impidiendo que los operadores no tradicionales controlen ciertos componentes de la red o presten servicios.
A modo de ejemplo, las cooperativas telefónicas de Argentina tienen prohibido por
ley ofrecer servicios de radio y teledifusión u otros servicios complementarios, limitando así las estrategias de empaquetamiento. En Perú, en el proyecto ChancayHuaral discutido anteriormente no se ha podido aún interconectar servicios de voz
con la red nacional por carecer el administrador de la red (la Junta de Usuarios de
Agua) del permiso de operador correspondiente (obtener este permiso implica un
trámite administrativo prolongado que además provoca una serie de obligaciones
financieras, incluyendo una contribución del 1% de la facturación al FITEL). Sin
18
En Brasil, por ejemplo, el límite de potencia está fijado en 400mW para zonas con más de 500.000
habitantes, elevándose a 1W para zonas con menos de 500.000.
19
Dichas restricciones de potencia representan un límite aún más oneroso para los prestadores de servicios por las características de propagación de las señales de radio en la banda 5GHz.
20
Aunque el uso en espacios cerrados es la norma internacional en la porción 5.150-5.250MHz de la
banda inferior de 5GHz, muchos países permiten el uso al aire libre en el rango 5.250-5.350MHz.
20
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
embargo, es alentador que en muchos países se esté migrando a un régimen de
concesiones diferenciadas con requisitos menos onerosos para nuevos entrantes en
zonas rurales (como es el caso de Perú y Argentina, entre otros).
Falta de neutralidad tecnológica. En nombre de la protección al consumidor, los
servicios TICs muchas veces están sujetos a normas excesivamente estrictas de calidad de servicio y de ingeniería de red que limitan el campo de acción de los microtelcos al limitar el despliegue de soluciones de bajo costo. Esto desalienta la búsqueda de combinaciones precio/calidad más adecuadas para prestar servicios en
zonas de bajos recursos y reduce las oportunidades para sortear instalaciones esenciales controladas por los incumbentes. El caso de VoIP es ilustrativo. En nuestro relevamiento de 18 países encontramos que menos de la mitad (38%) ha autorizado
el uso de redes IP para prestar servicios de telefonía. Es interesante notar además
que sólo unos pocos prohíben explícitamente el uso de VoIP: en la mayoría de los
casos, esta tecnología se halla en un limbo jurídico, ya que no se considera ni legal
ni tampoco ilegal.
Esto no ha impedido a muchos empresarios locales ofrecer servicios VoIP. En la
mayoría de los países de la región, los operadores de telecentros ofrecen llamados
de larga distancia mediante conexiones de banda ancha a una fracción del costo de
los operadores tradicionales. Los analistas estiman que América Latina representa
el 35% del tránsito VoIP mundial (comparado con el 9% de PSTN).21 Sin embargo la
falta de protección jurídica ha desalentado nuevas inversiones, y los informes de
acciones gubernamentales en contra de establecimientos y empresas que ofrecen
servicios VoIP en el mercado gris son comunes.
Otro caso ilustrativo son las restricciones de servicio impuestas al uso de las tecnologías WLAN. Como se discutió, en muchos casos el uso de las tecnologías WLAN
se restringe a los espacios cerrados o al uso privado, reduciendo así el valor de las
soluciones WLAN como alternativa de acceso de última milla para los microtelcos.
Éste fue el caso, hasta hace poco, de la banda 2,4GHz en Perú, lo que exigía a la Junta de Usuarios de Agua del valle Chancay-Huaral un permiso especial de OSIPTEL
(el regulador peruano) para operar su red (las reglas luego fueron modificadas para
permitir el despliegue al aire libre en zonas rurales). También hay casos en que se
prohíben servicios específicos, como en Argentina, donde el regulador recientemente prohibió la prestación de servicios de telefonía mediante redes WLANs en las
zonas metropolitanas más importantes. A medida que las innovaciones tecnológicas mejoran el alcance y la capacidad de las soluciones inalámbricas, los incumbentes intentan protegerse, lo que exige mayor vigilancia normativa en cuanto a los
principios internacionalmente aceptados de neutralidad tecnológica.
21
Fuente: Telegeography (2004).
21
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
Falta de financiación. Para los operadores tradicionales de telefonía que atienden a
comunidades pobres o lejanas, a menudo se encuentran disponibles subsidios a través de fondos de servicio universal y de desarrollo de las telecomunicaciones. En algunos casos, la administración de estos fondos discrimina contra los pequeños operadores locales al agregar las zonas geográficas y centralizar las funciones de gestión
de proyectos. El resultado no planeado es que sólo los grandes operadores con presencia regional o nacional pueden competir por los fondos. Sucedió así, por ejemplo,
con el programa Compartel en Colombia, donde en 1999 se dividió el contrato para
desplegar telecentros comunitarios entre Gilat (670 telecentros) y Telefónica (270 telecentros). Aunque esto reduce los costos administrativos, también compromete la
sustentabilidad a largo plazo, al depender los servicios de la disponibilidad de subsidios externos y no del aporte de recursos locales. Los proyectos centralizados también son más vulnerables al clientelismo político, como sucedió con la poco exitosa
iniciativa CTC en Argentina (Galperin, 2005).
Acceso a las instalaciones esenciales. La prestación de servicios de telecomunicaciones en el ámbito local exige el acceso a instalaciones de conmutación y líneas de enlace controladas generalmente por operadores incumbentes. Como muchos otros
nuevos entrantes, los microtelcos a menudo enfrentan un acceso discriminatorio a
estas instalaciones. Aunque los reguladores de la región participan cada vez más en
la supervisión de contratos de interconexión entre incumbentes y nuevos entrantes,
sus limitados recursos representan un desafío a la implementación efectiva de políticas de inteconexión. Por ejemplo, un estudio reciente demuestra que pocas naciones de la región brindan orientación con respecto a los acuerdos de fijación de precios e interconexión entre incumbentes y nuevos entrantes en la prestación de
servicios de acceso a Internet de banda ancha (Regulatel, 2005). La falta de atención
normativa a los temas de acceso no discriminatorio a instalaciones esenciales desalienta el ingreso al aumentar los riesgos asociados con el despliegue de la infraestructura de última milla. Esto queda bien ilustrado con el caso de TELEOCSA discutido arriba.
22
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
5. Conclusiones
Las reformas de mercado en el sector de las TICs en América Latina y el Caribe no
han prestado suficiente atención al importante papel que juegan los microtelcos en
la prestación de servicios en mercados poco rentables fuera de los principales centros urbanos. Se ha encontrado que estos pequeños operadores prestan servicios
comparables a los de los operadores tradicionales en zonas de alto costo y bajos ingresos con subsidios públicos mínimos. Lo hacen por medio de una variedad de estrategias comerciales y de coproducción innovadoras, combinando aportes de empresarios locales, autoridades municipales y organizaciones comunitarias para
satisfacer las necesidades de TICs en mercados considerados poco atractivos por
los operadores tradicionales.
Una de las ventajas principales de los microtelcos es su capacidad para adoptar
tecnologías y modelos comerciales más adecuados para prestar servicios en diferentes combinaciones de precio/calidad. Una variedad de condiciones locales determina la organización y combinación óptima de recursos para los microtelcos, incluyendo el perfil económico y social de la comunidad, factores geográficos (terreno,
distancia a los centros urbanos, etc.) y la estructura del mercado de las telecomunicaciones en general. Sin embargo, nuestros resultados revelan que los factores institucionales también son críticos. Cuando hay buena gobernanza local (como en el caso de Piraí), las redes municipales ofrecen una alternativa prometedora para
estimular la expansión generalizada de la red. Cuando están presentes organizaciones comunitarias fuertes (como en el caso de Chancay-Huaral), los proyectos microtelco pueden beneficiarse mediante la integración al entramado económico y social
de la comunidad. En muchos casos, los recursos y las destrezas empresariales locales pueden activarse efectivamente (como en el caso de TELEOCSA), pero esto exige
un activo apoyo normativo para impedir la maniobras anti-competitivas de los incumbentes.
En general, nuestros resultados sugieren que el terreno de juego es desigual para
los microtelcos. Sin embargo, hay ejemplos alentadores de que está cambiando el
ambiente normativo. Principios como la neutralidad tecnológica, el acceso abierto a
las instalaciones esenciales y el fundamento de bien público en ciertos componentes de las redes TIC están comenzando a afianzarse. Varios países se hallan en proceso de liberalizar el otorgamiento de concesiones, el acceso a ciertas porciones del
radioespectro y las regulaciones de tarifas para estimular las inversiones en telecomunicaciones en zonas rurales. Los diseñadores de políticas también reconocen cada vez más que, junto con los operadores privados, las asociaciones público-privado
tienen una importante función que cumplir en la extensión de las redes y servicios a
los pobres de las zonas rurales. Finalmente, los programas de acceso universal se
23
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
han ido reformando para apoyar a los microtelco junto a los planes tradicionales de
subsidio a gran escala. Nuestros resultados validan estas reformas de segunda generación que reconocen la importancia de diversificar los actores de mercado y el desarrollo sostenible como principios fundamentales en el diseño e implementación
de políticas TICs en la región.
24
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
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26
POBREZA DIGITAL:
las Perspectivas de América Latina y El Caribe
Seleccionando
Soluciones TIC Sustentables
para la Intervención Pro-Pobre
Kim I. Mallalieu y Sean Rocke
Seleccionando Soluciones TIC Sustentables
para la Intervención Pro-Pobre
Kim I. Mallalieu y Sean Rocke 1
DEPARTMENTO DE INGENIERÍA ELÉCTRICA Y EN SISTEMAS
UNIVERSIDAD DE LAS ANTILLAS, ST. AUGUSTINE, TRINIDAD Y TOBAGO
41 Hardy Drive, St. Augustine - Trinidad, West Indies
[email protected]
Resumen
Este documento describe el modelo Depurador como marco en el cual se pueden
contemplar soluciones TIC para las comunidades que sufren la amenaza de la exclusión digital. El modelo divide el problema en dominios prácticos, dentro de los
cuales pueden irse destilando soluciones TIC realistas y apropiadas. Describe los
atributos genéricos de la información y las comunicaciones y la manera en que estos atributos se proyectan sobre los parámetros técnicos de las TICs. El modelo hace mucho hincapié en la contextuación, basándose en el Enfoque de Medios de
Vida Sostenibles (EMVS) para la intervención en comunidades económicamente
pobres. Sus dominios toman en cuenta de forma diversa los objetivos de desarrollo
provincial o nacional, en particular los contextos político-culturales además del carácter social de las comunidades y su naturaleza física. En última instancia, se usan
parámetros técnicos contextuados en base a los cuales se seleccionan las soluciones entre la variedad disponible de tecnologías de la información y la comunicación. El marco general del modelo Depurador no se limita a las TICs. Puede
aplicarse a la intervención basada en una variedad de tecnologías.
1
Los autores agradecen el aporte de Akash Pooransingh en la adquisición de recursos de apoyo para
este trabajo
1
SELECCIONANDO SOLUCIONES TIC SUSTENTABLES PARA LA INTERVENCIÓN PRO-POBRE
Las TICs han estado estrechamente unidas al desarrollo social (PNUD, 1996; PNUD,
1999; G-8, 2000; DFID, 2002; Banco Mundial, 1999; Cecchini y Shah, 2002). Pero hay
polos de opinión en cuanto a la aplicación de estas tecnologías en comunidades para las que no encuentran un hogar natural o listo. Muchos autores han analizado los
motivos tanto fundamentales como prácticos del fracaso en estas comunidades (Avgerou, 2000), mientras que muchos han informado de sus enormes éxitos. En efecto,
el despliegue de las TICs en las comunidades digitalmente empobrecidas por parte
de las digitalmente privilegiadas está plagado de escollos, especialmente cuando se
las considera como solución a priori para los problemas generales o mal definidos,
sin tener mucho en cuenta el carácter cultural, social y físico de las comunidades.
La historia ha demostrado que las TICs pueden posibilitar el logro de objetivos
de desarrollo social hasta el grado en que pueden permitir cambios apropiados y
duraderos en el estilo de vida. Por lo tanto, es imperativo que la intervención basada en las TICs tome en cuenta no sólo a las tecnologías mismas, sino a los objetivos
finales de desarrollo y, lo que es muy importante, a los muchos factores que influyen en la sustentabilidad.
Postulamos que hay principios fundamentales subyacentes en el éxito de la intervención con TICs por parte de agentes externos, a saber:
1.
A dicha intervención deben impulsarla en última instancia unos objetivos
generales de desarrollo según los articulen las políticas nacionales o provinciales.
2
Estos objetivos finales de desarrollo pueden lograrse solamente a través de la
participación paralela de muchos sectores.
3
Las TICs son uno de estos sectores.
Postulamos además que la intervención exitosa en base a TICs:
•
Es impulsada tanto desde abajo como desde arriba
•
Está estructurada según dominios independientes pero que tienen interacción
En base a estos principios fundamentales, los autores han desarrollado un marco para la consideración de soluciones TIC para las comunidades digitalmente pobres que, como lo demuestra el documento "Análisis de la demanda por TICs: ¿Qué
es y cómo medir la pobreza digital?", de Roxana Barrantes, no se limitan a comunidades que son económicamente pobres.
Reconociendo el carácter esencial multidisciplinario y multisectorial del desarrollo y el tamaño y carácter polifacético de la propuesta de intervención, el marco
2
SELECCIONANDO SOLUCIONES TIC SUSTENTABLES PARA LA INTERVENCIÓN PRO-POBRE
se divide en dominios componentes. La aplicación del marco se apoya en una serie
de herramientas existentes tanto analíticas como de trabajo.
1. El Modelo Depurador
Los autores definen el "Modelo Depurador" como un marco que orienta la selección de soluciones de intervención tecnológica para las comunidades de interés.
Este modelo Depurador está ilustrado en la Figura 1 para la intervención basada en
la tecnología. Comprende tres dominios: el Dominio contextual general o de la "Base", el Dominio del Usuario y el Dominio de la Tecnología. El Dominio de la Base define vagamente la variedad de medios de vida que son compatibles con los
objetivos de desarrollo nacional o provincial y a la vez son realistas en un marco político o cultural determinado. El Dominio del Usuario define los requisitos técnicos
que surgen tanto a partir de los atributos dados a la información y las comunicaciones en el contexto de tradiciones de habilidades y de interacción como a partir de
Figura 1: Modelo Depurador para Contemplar Soluciones de Intervención TIC
Soluciones TIC
Dominio de
la Tecnología
Tecnologías de la
I y la C
Contexto (3) físico
Requisitos
Técnicos
Atributos de la
I y la C
Dominio del
Usuario
Dependiente
de la
Tecnología
Contexto (2) social
Medios de Vida
Dominio de
la Base
Objetivos de
desarrollo
Contexto (1)
político-cultural
Independiente
de la
Tecnología
3
SELECCIONANDO SOLUCIONES TIC SUSTENTABLES PARA LA INTERVENCIÓN PRO-POBRE
los objetivos sectoriales, si éstos existen. El Dominio de la Tecnología define el conjunto de soluciones TIC, de entre el conjunto disponible de tecnologías de la información y la comunicación, que son idóneas para el contexto físico de determinadas
comunidades y que están acotadas por los requisitos técnicos que se han depurado
hacia arriba por los dos dominios inferiores.
Cada uno de los dominios del modelo Depurador está ubicado en el contexto de
una disciplina predominante: político-cultural, social y física. Los dominios interactúan a través de una interfaz bien definida a través de la cual se hacen pasar las
canastas de soluciones. Estas canastas (medios de vida, requisitos técnicos y, en última instancia, las soluciones TIC) representan destilaciones de requisitos y consideraciones, extraídas del fondo de varias disciplinas predominantes. Las canastas
van acotando la solución final a medida que sus refinamientos se depuran hacia
arriba por el modelo. Las bases filosóficas del modelo se reflejan en esta "depuración" progresiva de las características de la solución que finalmente acotan la elección de soluciones técnicas.
Mientras que los Dominios del Usuario y de la Tecnología del modelo Depurador
dependen de la tecnología, el Dominio de la Base es independiente de la tecnología.
Los medios de vida que surgen de este dominio forman la base de muchos "árboles"
de soluciones que pueden concebirse usando tecnologías fundamentalmente diferentes.
1.1 EJEMPLO DE ÁRBOL DE SOLUCIONES TIC
A modo de ejemplo, puede construirse un árbol de soluciones TIC en un Dominio
de la Base que favorezca el comercio como dimensión clave del medio de vida de la
comunidad. En este dominio, la elección de tipo de comercio se hace basándose en
el contexto político y cultural de la comunidad y en base a que el comercio es una
avenida efectiva para efectuar el desarrollo económico como importante objetivo
nacional.
En el Dominio del Usuario, el árbol de soluciones TIC define los atributos dados
a la información y las comunicaciones, por ejemplo cantidad y calidad de información y sus características de circulación. Los atributos de la información y las comunicaciones apropiados para la comunidad se seleccionan de entre éstos basándose
en medios de vida apropiados, como se los define en el Dominio de la Base, además
de basándose en el contexto social de la comunidad. Por ejemplo, el tipo de comercio que se tiene en mente puede hacer necesaria la comunicación del equivalente a
6.000 palabras de información generada en forma local entre un lugar central y cincuenta hogares dos veces al día. El contexto social puede acotar los requisitos técni-
4
SELECCIONANDO SOLUCIONES TIC SUSTENTABLES PARA LA INTERVENCIÓN PRO-POBRE
cos de las tecnologías de la información y la comunicación a los formatos audio o video en vez de los formatos en base a texto, como sería el caso de las comunidades en
que los niveles de alfabetización básica son muy bajos. Otro de los muchos aspectos
del contexto social es el perfil existente de asimilación de la comunicación por parte de la comunidad. Por ejemplo, si la gran mayoría de los hogares cuentan con televisión, un requisito técnico puede ser que la interfaz del usuario sea un televisor.
En el Dominio de la Tecnología, se definen una variedad de tecnologías de la información y la comunicación. Las que tienen un televisor como interfaz del usuario
incluyen varias tecnologías que usan la transmisión terrestre de microondas además de cable, LMDS y distintas tecnologías satelitales. Muchos factores derivados
del contexto físico de la comunidad influyen de gran forma en la selección de entre
estas tecnologías. Éstas incluyen las tasas de penetración de televisores en los hogares; la base instalada, su estado, la infraestructura existente de distribución de televisores; el terreno; la extensión geográfica de la comunidad y la distribución de
hogares dentro de la comunidad. Tomando en cuenta estas consideraciones físicas
de la comunidad en cuestión, además de los requisitos técnicos articulados por el
Dominio del Usuario, la solución TIC final para esta comunidad puede ser la Televisión de Baja Potencia (LPTV, según sigla en inglés).
2. Contextuación en el Modelo Depurador
El modelo Depurador reconoce la relevancia enorme del contexto en la selección final de las tecnologías para facilitar el desarrollo. Esto es así especialmente en el caso de las tecnologías que cumplen un propósito indirecto, como es el caso de las
TICs en la intervención pro-pobre. Para estas comunidades, el modelo se basa mucho en el Enfoque de Medios de Vida Sostenibles (Singh y Wanmali, 1998; Wanmali,
1998; Ashley y Carney; 1999) del PNUD y Medios de Vida Sostenibles del DFID, que
están impulsados por una evaluación de las fortalezas y activos en lugar de por la
evaluación de las necesidades (percibidas).2
Los muchos otros parámetros contextuales que se tienen en cuenta en los Medios de Vida Sostenibles incluyen "las prioridades que identifican los individuos; las
diferentes estrategias que adoptan para cumplir sus prioridades; las instituciones, las
políticas y las organizaciones que determinan su acceso a activos u oportunidades y
los beneficios que pueden obtener; su acceso al capital social, humano, físico, financiero y natural y su capacidad para hacer un uso productivo de los mismos, y el contexto en el que viven, incluidas las tendencias externas (económicas, tecnológicas,
demográficas, etc.),impactos (naturales o artificiales) y la estacionalidad" (Ashley &
Carney, 1999).
2
Manual de Orientación disponible en http://www.livelihoods.org/info/info_guidancesheets.html#7.
5
SELECCIONANDO SOLUCIONES TIC SUSTENTABLES PARA LA INTERVENCIÓN PRO-POBRE
Estos parámetros de contexto, y muchos otros, son fundamentales para la afirmación de que las TICs pueden tener un impacto efectivo en el alivio de la pobreza económica. Los parámetros económicos y de empresa son menos importantes para el
alivio de la pobreza digital pero los parámetros sociales tienen la misma importancia.
El modelo Depurador explica los parámetros de contexto según su/s dominio/s
de influencia (Base, Usuario y Tecnología) y el grado hasta el cual el impacto que
ejercen es de importancia principal o secundaria. A los parámetros que ejercen una
influencia más fuerte ("principal") se les da mayor peso extra que a los que ejercen
una influencia menor ("secundaria").
3. El Dominio de la Base
Las comunidades digitalmente empobrecidas difieren de muchísimas maneras, ya
sea en su extensión física, nivel de urbanización, cultura, geografía o demografía, entre otros factores. El EMVS propone un enfoque global para determinar medios de
vida sostenibles teniendo en cuenta las políticas macro, micro y sectoriales que influyen en el medio de vida y en el uso de activos individuales y colectivos además de
las fortalezas, límites, instituciones y prioridades para imaginar medios de vida nuevos y nominalmente alteradores. En el Dominio de la Base del modelo Depurador,
las características de los medios de vida apropiados se desarrollan a través del análisis convencional de Medios de Vida Sostenibles independiente de la tecnología. Los
estudios de caso, incluidos en el Manual de Orientación del DFID y en otros lugares
(ej. Singh y Wanmali, 1998; Ashley y Carney, 1999), describen cómo puede realizarse
el análisis para establecer características generales de las muchas dimensiones de
los medios de vida sostenibles en una variedad de comunidades diferentes.
El Enfoque de Medios de Vida Sostenibles suministra el marco general para el
modelo Depurador. El modelo le agrega ideas nuevas al proceso de selección de tecnologías de la información y la comunicación para medios de vida sostenibles y, por
lo tanto, gran parte de su atención se centra en los Dominios del Usuario y de la Tecnología.
4. El Dominio del Usuario
Los objetivos para la intervención en base a TICs pueden clasificarse en secundarios o principales. Los objetivos secundarios abarcan todas las metas de desarrollo
que pueden lograrse indirectamente a través de la aplicación de las TICs, por ejemplo las que se relacionan con los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Los mismos
incluyen la salud, la educación, la sustentabilidad ambiental y la empresa. Los objetivos secundarios son independientes de la tecnología y están explicados implíci-
6
SELECCIONANDO SOLUCIONES TIC SUSTENTABLES PARA LA INTERVENCIÓN PRO-POBRE
tamente en los medios de vida que se depuran hacia arriba hasta el Dominio del
Usuario desde el Dominio de la Base.
Los objetivos principales se especifican en términos de métrica sectorial, que,
para la intervención pro-pobre en base a TICs, se relaciona directamente con la pobreza digital. El documento "Análisis de la demanda por TICs: ¿Qué es y cómo medir la pobreza digital?", de Roxana Barrantes, discute la idea de la pobreza digital y
analiza el lado de la demanda de TICs en comunidades empobrecidas digitalmente. Este análisis, junto con otras realidades como el perfil de alfabetización básica
dentro de una comunidad, constituye el contexto social para la intervención en base a TICs y está explicado en el Dominio del Usuario del modelo Depurador.
4.1 ATRIBUTOS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES
Los atributos de la información y las comunicaciones constituyen la otra categoría
importante de consideraciones en el Dominio del Usuario de un árbol de soluciones TIC del modelo Depurador. Estos atributos genéricos son independientes de las
tecnologías específicas usadas para brindar los servicios de información y comunicación. El desacople de los atributos de la información y la comunicación y las tecnologías de la información y la comunicación es clave para el modelo Depurador ya
que posibilita la selección final de tecnologías basándose en las características de la
información (útil para ciertas comunidades) y en las formas adecuadas en las que
los miembros de la comunidad comunican esta información.
Los atributos básicos dados a la información genérica son:
1.
Su formato intrínseco (ej. audio, imagen, numérico, etc.)
2.
La cantidad de datos requeridos para representarla digitalmente.
Como todas las formas de información intrínseca pueden representarse y comunicarse digitalmente, los atributos de la comunicación tienen menos que ver con la
forma intrínseca de la información transmitida y más que ver con su equivalencia en
datos y las necesidades de las partes en comunicación. Por ejemplo, si dos miembros
de una comunidad desean comunicarse a través de voz conversacional mientras que
dos otros desean comunicarse a través de mensajería de voz, la naturaleza de la información intrínseca, audio, no cambia, mientras que los atributos de las comunicaciones (síncrona en el primer caso y asíncrona en el segundo) son muy diferentes.
Para dar otro ejemplo, los integrantes de una comunidad pueden carecer de alfabetización básica y por lo tanto quizás no puedan interactuar a través de la información
en base a texto. Para dicha comunidad, la información puede comunicarse efectivamente sólo por medio del audio o por el medio visual. En este caso, el contexto social
acota el atributo de las comunicaciones a un medio en particular (visual o audio), in-
7
SELECCIONANDO SOLUCIONES TIC SUSTENTABLES PARA LA INTERVENCIÓN PRO-POBRE
Tabla 1: Atributos de la Información y las Comunicaciones con Puntos de Referencia Cualitativos
Atributos de las
Comunicaciones
Puntos de Referencia
Bajo
Alcance medio
Alto
Acotado a audio
(o no acotado)
En base a texto
(o no acotado)
Acotado a video
(o no acotado)
ii) Tasa
Lenta
Moderada
Rápida
iii) Flujo
Interactivo
Streaming
Conversacional / tiempo real
Ninguna (fijo)
Baja movilidad
Alta movilidad
v) Simetría
Sólo unidireccional
Unidireccional por vez
Bidireccional
simultáneamente
vi) Topología
Dos comunicadores
determinados
Uno a muchos
comunicadores
determinados
Comunicadores
biunívocos arbitrarios
vii) Ubicuidad
Sólo acceso a la
comunidad local
Acceso a la comunidad
local y a otras comunidades determinadas
Acceso global,
acceso a Internet
y/o PSTN
Centro único
Múltiples centros
Cualquier lugar
i) Familiaridad
Muy conocido
Moderadamente
conocido
No es conocido
en absoluto
ii) Utilizabilidad
Muy fácil de usar
Manejable
Complicado
iii) Flexibilidad
Inflexible: apoya
aplicación única
Algo flexible: apoya
variedad limitada
de aplicaciones
Muy flexible:
apoya gran variedad
de aplicaciones
Atributos básicos
i) Medio, si está
acotado
iv) Movilidad
viii) Ubicación de
puntos de acceso
Atributos del Aparato
dependientemente del formato nativo de la información que ha de comunicarse.
Como corresponde, la Tabla 1 documenta la variedad de atributos que puede
dársele a la comunicación de información e incorpora intrínsecamente la idea de la
cantidad de información (digital) que ha de comunicarse.
La tabla clasifica los atributos de la comunicaciones según si el medio está acotado por factores sociales además de según su tasa, flujo, simetría, topología y hasta
qué grado se necesita movilidad y ubicuidad. La tabla incluye atributos que se relacionan con parámetros sociales clave de determinadas comunidades, por ejemplo
dónde se encuentran los puntos de acceso y los requisitos de familiaridad de los
usuarios con los aparatos de comunicación, además del valor que le dan a la facilidad de uso y la flexibilidad de los aparatos.
Los atributos de la información y de las comunicaciones son importantes como base social para seleccionar soluciones tecnológicas que sean apropiadas para las comunidades de interés y que éstas las adopten. Su correspondencia con factores físicos,
humanos, sociales y culturales es por lo tanto muy importante ya que estos últimos
tienen una presencia fuerte en la adopción, aplicación y uso de las nuevas tecnologías
en general y de las TICs en particular (ej. Tse et al., 2004).
8
SELECCIONANDO SOLUCIONES TIC SUSTENTABLES PARA LA INTERVENCIÓN PRO-POBRE
Tabla 2: Parámetros Técnicos Correspondientes a Atributos de la Comunicación
Atributo de la
Parámetros Técnicos
Comunicación
Correspondientes
Bajo
Puntos de Referencia para Parámetro Técnico
Alcance medio
Alto
Formato
Audio
Texto
Video
ii) Tasa
Tasa de datos
4 - 64 kbps
≈384 kbps
≥10 Mbps
iii) Flujo
Retraso
> 10 segundos
> 150 ms; < 10 seg
< 150 ms
Variación del retraso
No corresponde
No corresponde
< 1 ms
Tasa de error de tramas
< 3%
< 1%
0%
Medios de
Transmisión
Con cables o
inalámbrico
Inalámbrico
Inalámbrico
Protocolo MAC
No corresponde
Gestión de la
movilidad
Gestión de la
movilidad
Simetría de
transmisión
Simples
Semiduplex
Duplex total
vi) Topología
Topología lógica
Enlace de
punto a punto
Red de emisión
Red de semejante a
semejante
vii) Ubicuidad
Interconexión
de redes
Red local
independiente
Red local
conectada a otras
redes comunitarias
específicas
Red local
con backhaul a
Internet y/o PSTN
Perfil de la
asimilación local,
regional y global
Uno de los siguientes: base local,
regional, global o
mínima instalada
Dos de los
siguientes: base
local, regional, global
o sólo modesta
instalada
Despliegue local,
regional y global
generalizado
Topología física
Enlace único
Red de poca
densidad
Red densa
i) Familiaridad
i) Madurez
Tecnología madura
aparato del usuario
final y operación
conocidos
ii) Utilizabilidad
ii) Simpleza
No se necesita
instalación ni
configuración por
parte del usuario.
Operación simple
Se necesita algo de
instalación y configuración por parte del
usuario Operación
bastante simple.
Instalación,
configuración y
operación
complicados
iii) Flexibilidad
iii) Alcance
Apoya sólo las
comunicaciones
básicas
Apoya el
esparcimiento y el
acceso a servicios
Apoya una gran
variedad de
aplicaciones
incluyendo las que
generan entradas
Atributos Básicos
i) Medio, si está
acotado
iv) Movilidad
v) Simetría
viii) Ubicación de
puntos de acceso
Atributos del Aparato
Tecnología bien
Nueva tecnología: ni
establecida: aparato aparato del usuario
del usuario final
final ni operación
conocido pero
son conocidos
operación nueva o
viceversa
9
SELECCIONANDO SOLUCIONES TIC SUSTENTABLES PARA LA INTERVENCIÓN PRO-POBRE
Los atributos de la Tabla 1 develan enlaces naturales con su aplicación en un marco social. Por ejemplo, describen la cantidad y flujo de información que ha de comunicarse usando TICs, las relaciones entre los entes comunicadores, le manera en que
interactúan, el grado hasta el cual se encuentran en movimiento mientras se comunican y de dónde se comunican. Los atributos también describen el alcance (global)
final de las comunicaciones desde la comunidad e incluyen consideraciones relacionadas con las necesidades del usuario respecto a los dispositivos que usan para comunicarse.
La Tabla 2 presenta una matriz de parámetros técnicos que se corresponden con los
atributos de la Tabla 1. Estos parámetros incluyen formato, tasa de datos, retraso, variación del retraso, tasa de error de tramas, medios de transmisión, protocolo MAC, simetría de transmisión, topología lógica y física, interconexión de redes, perfil de
asimilación local, regional y global, además del nivel de madurez tecnológica y la simpleza y alcance de las capacidades del aparato del usuario final.
Tabla 3: Ejemplo de Perfil de Atributos de las TICs
Atributo de la
Comunicación
Puntos de Referencia
Bajo
Medio alcance
Alto
Acotado a audio
(o no acotado)
En base a texto
(o no acotado)
Acotado a video
(o no acotado)
ii) Tasa
Lenta
Moderada
Rápida
iii) Flujo
Interactivo
Streaming
Conversacional /
tiempo real
Ninguna (fijo)
Baja movilidad
Alta movilidad
v) Simetría
Sólo unidireccional
Unidireccional por vez
Bidireccional
simultáneamente
vi) Topología
Dos comunicadores
determinados
Uno a muchos comunicadores determinados
Comunicadores
biunívocos arbitrarios
vii) Ubicuidad
Sólo acceso a la
comunidad local
Acceso a la comunidad
local y a otras comunidades
determinadas
Acceso global, acceso a
Internet y/o PSTN
Centro único
Múltiples centros
Cualquier lugar
i) Familiaridad
Muy conocido
Moderadamente conocido
No es conocido en absoluto
ii) Utilizabilidad
Muy fácil de usar
Manejable
Complicado
iii) Flexibilidad
Inflexible:
apoya aplicación única
Algo flexible:
apoya variedad limitada
de aplicaciones
Muy flexible:
apoya gran variedad de
aplicaciones
Atributos Básicos
i) Medio,
si está acotado
iv) Movilidad
viii) Puntos
de acceso
Atributos del Aparato
10
SELECCIONANDO SOLUCIONES TIC SUSTENTABLES PARA LA INTERVENCIÓN PRO-POBRE
En la Tabla 2 se presentan valores bajos, de medio alcance y altos para cada parámetro. Los valores de parámetro no se correlacionan a lo largo de las columnas, ya que
los registros son independientes entre sí. En general, determinados perfiles de las comunicaciones, por lo tanto, están descritos por alguna mezcla de parámetros de alcances bajos, medios y altos.
La tabla sólo representa los parámetros técnicos que corresponden a los atributos de las comunicaciones que son de relevancia directa para los usuarios. No representa los múltiples parámetros técnicos derivados como el ancho de banda del
canal, cuyos requisitos surgen de una combinación de la tasa necesaria de datos,
codificación, plan de modulación y Tasa de Error Binario (BER en inglés).
Las Tablas 3 y 4 brindan un ejemplo que ilustra la manera en que los atributos de
la información y las comunicaciones apropiados para un contexto social determinado se proyectan sobre los parámetros técnicos.
En el ejemplo de las Tablas 3 y 4, la tasa lenta de datos, comunicaciones unidireccionales que transmiten información streaming (voz) entre comunicadores arbitrarios en cualquier parte de una comunidad local usando una interfaz de usuario
conocida sin apoyo para la movilidad, se satisface con el suministro de comunicaciones simplex por una red con cables o inalámbrica de semejante a semejante con
los siguientes requisitos técnicos: tasa de datos de 4 kbps, variación del retraso de
menos de 1 ms, tasa de error de tramas de menos de 3% y pocas limitaciones para
el retraso absoluto.
Los requisitos genéricos técnicos que surgen del Dominio del Usuario ‘se depuran hacia arriba’ hasta el Dominio de la Tecnología, donde surgen soluciones TIC
específicas, tomando también en cuenta el contexto físico y la variedad de TICs disponible. En el ejemplo ilustrado por las Tablas 3 y 4, la mensajería de voz por PSTN
sería una muy buena opción si la comunidad cuenta con una base general PSTN
instalada.
11
SELECCIONANDO SOLUCIONES TIC SUSTENTABLES PARA LA INTERVENCIÓN PRO-POBRE
Tabla 4: Parámetros Técnicos (Unidos a los Atributos de Servicio Correspondientes) con
Puntos de Referencia para los Requisitos Técnicos
Atributo de la
Parámetros Técnicos
Comunicación
Correspondientes
Bajo
Puntos de Referencia para Parámetro Técnico
Alcance medio
Alto
Formato
Audio
Texto
Video
ii) Tasa
Tasa de datos
4 – 64 kbps
≈384 kbps
≥10 Mbps
iii) Flujo
Retraso
> 10 segundos
> 150 ms; < 10 seg
< 150 ms
Variación del retraso
No corresponde
No corresponde
< 1 ms
Tasa de error de
tramas
< 3%
< 1%
0%
Medios de
Transmisión
Con cables o
inalámbrico
Inalámbrico
Inalámbrico
Protocolo MAC
No corresponde
Gestión de la
movilidad
Gestión de la
movilidad
Simetría de
transmisión
Simples
Semiduplex
Duplex total
vi) Topología
Topología lógica
Enlace de
punto a punto
Red de emisión
Red de semejante
a semejante
vii) Ubicuidad
Interconexión
de redes
Red local
independiente
Red local
conectada a otras
redes comunitarias
específicas
Red local
con backhaul a
Internet y/o PSTN
Atributos Básicos
i) Medio, si está
acotado
iv) Movilidad
v) Simetría
Perfil de la
asimilación local,
regional y global
viii) Ubicación de
puntos de acceso
Topología física
Dos de los
Uno de los
siguientes: base
siguientes: base
local, regional, global local, regional, global
o sólo modesta
o mínima instalada
instalada
Enlace único
Red de poca
densidad
Despliegue local,
regional y global
generalizado
Red densa
Atributos de la Interfaz del Usuario
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i) Familiaridad
i) Madurez
ii) Utilizabilidad
ii) Simpleza
No se necesita
instalación ni
configuración por
parte del usuario.
Operación simple
Se necesita algo
de instalación y
configuración por
parte del usuario.
Operación
bastante simple.
Instalación,
configuración y
operación
complicados
iii) Flexibilidad
iii) Alcance
Apoya sólo las
comunicaciones
básicas
Apoya el
esparcimiento y el
acceso a servicios
Apoya una gran
variedad de
aplicaciones
incluyendo las que
generan entradas
Tecnología bien
Tecnología madura:
establecida: aparato
aparato del
del usuario final
usuario final
conocido pero
y operación
operación nueva o
conocidos
viceversa
Nueva tecnología:
ni aparato del
usuario final ni
operación son
conocidos
SELECCIONANDO SOLUCIONES TIC SUSTENTABLES PARA LA INTERVENCIÓN PRO-POBRE
5. El Dominio de la Tecnología
El Dominio de la Tecnología define la variedad de tecnologías disponibles, sus características técnicas correspondientes y la forma en que las consideraciones físicas
acotan su uso. Estas tecnologías se evalúan comparándolas con los requisitos técnicos establecidos por el Dominio del Usuario a fin de proponer contextualmente las
tecnologías apropiadas de la información y la comunicación.
Las categorías clave de las TICs de pertinencia para la intervención pro-pobre
son las tecnologías de acceso, las tecnologías de dispositivos de acceso y las tecnologías de aplicación. Las primeras juegan un papel central en la penetración de las
TICs a las comunidades digitalmente pobres, mientras que las segundas y terceras
tienen una presencia importante en el nivel de asimilación por parte de los integrantes de la comunidad.
5.1 TECNOLOGÍAS DE ACCESO
Las tecnologías de acceso son las que permiten la comunicación entre los usuarios
finales y las redes centrales. Son el conducto, por así decirlo, para la prestación de
servicios de comunicación directamente de los prestadores de servicios a los usuarios finales. Las tecnologías usadas tradicionalmente para este fin incluyen la telefonía, la televisión y la radio, incluyendo esta última a los radio aficionados y a otras
formas de tecnologías que requieren que se apriete un botón para hablar. A pesar
de que ha proliferado la comunicación de datos en las últimas décadas, estas tecnologías tradicionales de acceso y sus variantes modernas, como la televisión digital,
son propuestas importantes para la intervención.
En el otro extremo del espectro se encuentran las tecnologías de acceso de fibra
óptica. Su gran ancho de banda, combinado con su calidad superlativa, hacen de
estas las tecnologías preferidas, si están disponibles, para los usuarios fijos con presupuestos flexibles y requisitos de aplicación sofisticados. Los importantes costos
de infraestructura y de despliegue, la poca reconfigurabilidad y flexibilidad arquitectónica, además del despliegue limitado, las hacen poco atractivas para las comunidades tradicionalmente pobres de los países en vías de desarrollo.
Las múltiples tecnologías de acceso de banda ancha con cables que utilizan una
infraestructura tradicional a un costo marginal relativamente bajo ofrecen un potencial importante para las comunidades en las que existe la infraestructura. Dichas
tecnologías incluyen la Banda Ancha por Cables del Tendido Eléctrico (BPL en inglés), que utiliza la base instalada ubicua de las empresas de distribución de energía eléctrica, además del acceso a Cable y xDSL, que apalancan la infraestructura de
la TV por Cable y del viejo servicio telefónico existente respectivamente.
Las tecnologías de acceso inalámbrico han atraído bastante la atención de co-
13
SELECCIONANDO SOLUCIONES TIC SUSTENTABLES PARA LA INTERVENCIÓN PRO-POBRE
munidades sin conexión (ver, por ejemplo, Jhunjhunwala y Orne, 2003). Las ventajas más atrayentes de estas tecnologías son la facilidad, velocidad y el bajo costo del
despliegue, lo cual puede permitir la difusión rápida y generalizada de las TICs.
Dentro de la gran variedad de posibilidades de acceso inalámbrico, las redes celulares ofrecen movilidad además de una cobertura particularmente amplia. Como
las tecnologías celulares inalámbricas, las tecnologías de acceso basadas en satélites ofrecen cobertura amplia pero de forma variada con y sin movilidad. Muchos
ofrecen el beneficio adicional de la instalación rápida y, por este motivo, sirven de
manera especial para la recuperación en caso de desastre y otras aplicaciones que
requieren un despliegue rápido de servicios temporales de comunicación. Mientras
que las tecnologías celulares y satelitales generalmente incluyen una cobertura amplia, las tecnologías Wireless LAN (WLAN, o Red Inalámbrica de Área local) como
WiFi, WiMAX y Mobile-Fi brindan tasas de datos particularmente rápidas a movilidad limitada y algunas tecnologías de acceso inalámbrico de banda ancha, como
MMDS y LMDS, representan soluciones inalámbricas fijas.
Mucho se ha documentado sobre las características técnicas de varias tecnologías de acceso. Las comparaciones entre las tecnologías de acceso también están
ampliamente disponibles en la literatura. Por ejemplo, WiFi ha sido comparado con
el celular 3G (Lehr y McKnight, 2003), con Bluetooth (Ferro y Potorti, 2005), con WiMax (Otero, 2004) y con otras alternativas 3G (Alvén et al., 2001).
5.2 TECNOLOGÍAS DE DISPOSITIVOS DE ACCESO
Los aparatos de comunicación, a menudo llamados "dispositivos de acceso", representan la interfaz a través de la cual los usuarios acceden a los servicios de información y comunicación. Son de considerable relevancia dentro del modelo Depurador
ya que están asociados con varios parámetros de contexto como la accesibilidad
económica, disponibilidad, simpleza, interactividad, movilidad, ubicuidad, accesibilidad, potencia computacional, requisitos de potencia, portabilidad, practicidad y
características operativas ambientales. Estos parámetros de contexto están explicados en parte en el Dominio del Usuario y en parte en el Dominio de la Tecnología.
Los dispositivos usados tradicionalmente para acceder a los servicios de comunicación incluyen el teléfono de línea de tierra, la televisión y varias formas de radio. Muchas comunidades digitalmente pobres tienen una larga tradición de acceso
a la radio y la televisión. Especialmente para las comunidades en las que los índices
de alfabetización son muy bajos, estos aparatos tienen una presencia importante en
la selección de tecnología de dispositivo de acceso y por lo tanto en la de tecnologías de acceso mismas. Existe una gran selección de tecnologías de radio y teledifusión, muchas de las cuales incluyen rutas de transición a la alfabetización digital.
Pueden usarse los decodificadores set top box, por ejemplo, con los aparatos de te-
14
SELECCIONANDO SOLUCIONES TIC SUSTENTABLES PARA LA INTERVENCIÓN PRO-POBRE
levisión tradicionales y teclados para acceder a Internet.
Otros dispositivos de acceso incluyen los teléfonos celulares, computadoras
desktop, computadoras de mano y hasta la Simple Inexpensive Multilingual People’s Computer (Computadora Simple, Económica, Multilingüe y Popular) o Simputer, la VolksComputer (Riti, 2001; Vaughan, 2005) y VillagePDA (Wattegama, 2004).
Muchos de éstos satisfacen las necesidades especiales de distintas comunidades
por medio de la utilización, por ejemplo, de pantallas sensibles al tacto para usuarios que carecen de las capacidades básicas de leer y escribir y por medio de la inclusión de interfazs en idiomas locales.
5.3 TECNOLOGÍAS DE APLICACIÓN
Las tecnologías de aplicación se refieren a las capacidades del usuario final posibles
a través de las tecnologías de la información y la comunicación. Estas capacidades,
"aplicaciones", se refieren a los programas informáticos que funcionan con dispositivos de acceso para brindar capacidades de valor agregado además de los servicios básicos de comunicación, o a las capacidades hechas posibles directamente a
través de los servicios básicos de comunicaciones. Ejemplos de lo primero son los
clientes de correo electrónico y los navegadores de Web que funcionan con dispositivos de acceso y a través de los cuales son posibles los servicios de correo electrónico y de navegación de la Web, respectivamente. Un ejemplo de lo segundo es la
televisión, a la que se puede acceder directamente desde el dispositivo de acceso.
La propuesta de intervención a base de TICs está estrechamente relacionada con
las aplicaciones del usuario final. Esta asociación está incorporada a cada capa en
el modelo Depurador, explicándose la influencia más fuerte en el Dominio de la Base, que define el campo general de actividades facilitadas por las aplicaciones de las
TICs, por ejemplo la agricultura, el comercio, la industria, la salud, la educación,
etc. Las aplicaciones que concuerdan con este campo general y que cumplen los requisitos técnicos articulados en el Dominio del Usuario se seleccionan en el Dominio de la Tecnología, considerando además muchos aspectos del contexto físico de
la comunidad.
5.4 CONTEXTO FÍSICO
Los Dominios de la Base y del Usuario del modelo Depurador toman en cuenta varios parámetros de contexto humano y social que colectivamente acotan la elección
de TICs para el desarrollo sustentable en comunidades que sufren la amenaza de la
exclusión digital. El Dominio de la Tecnología refina la variedad de TICs adecuadas,
no solo basándose en la variedad de tecnologías disponibles y sus requisitos técnicos para determinadas comunidades, según se depuran hacia arriba desde los Dominios de la Base y del Usuario, sino también basándose en el contexto físico que
15
SELECCIONANDO SOLUCIONES TIC SUSTENTABLES PARA LA INTERVENCIÓN PRO-POBRE
caracteriza a determinados ambientes de aplicación.
Los parámetros físicos que influyen en la elección de TICs para la intervención
pro-pobre son muy variados e incluyen los perfiles ambientales y topográficos de
las comunidades, muchas dimensiones de los recursos físicos de los integrantes de
la comunidad, además de la disponibilidad física del recurso humano, el apoyo infraestructural y auxiliar necesario para desplegar, mantener y acceder a los servicios
de información y de comunicación.
Los parámetros físicos influyen en la elección de TIC de muchas formas. Por ejemplo, la extensión geográfica de una comunidad, su lejanía, asentamiento localizado
de población, patrón de crecimiento y migración acotan la arquitectura de la red, la
topología física, escala, requisitos de adaptabilidad a escala e interconexión de las redes locales y de sus similares de área extensa. El perfil topográfico de la tierra, el carácter de las estructuras naturales y artificiales, las condiciones climáticas y las
vulnerabilidades naturales, además del perfil de la radiación electromagnética falsa y
las vulnerabilidades a la intrusión física y al vandalismo son consideraciones clave en
la elección de los medios de transmisión y de muchos otros parámetros de transmisión, incluyendo las frecuencias de transmisión en el caso del acceso inalámbrico.
La madurez de los niveles de tecnología, el grado hasta el cual las tecnologías en
consideración cumplen las normas internacionales, el material escrito disponible
sobre las tecnologías y su asimilación local, regional y global son consideraciones
importantes ya que influyen en la ubicuidad final de las comunicaciones además de
en la disponibilidad y costo del equipo y los repuestos. La existencia de una infraestructura de comunicaciones y servicios auxiliares legados, tales como el suministro
de energía eléctrica y transporte, también son factores importantes en la consideración de la implementación de la red y, en última instancia, del precio del servicio
para los integrantes de la comunidad. Además, el nivel de barreras normativas para
el despliegue de la red y la operación son consideraciones clave.
Los recursos de los integrantes de la comunidad para acceder a las TICs por medio de cuotas de suscripción, idioma, la capacidad de leer y escribir, visión, oído y
otros medios o en ubicaciones varias también son determinantes relevantes de las
tecnologías apropiadas.
La Tabla 5 brinda un ejemplo de la manera en que pueden compararse los parámetros técnicos de las tecnologías de acuerdo con los marcos de las Tablas 1 y 2, teniendo en cuenta el contexto físico de determinadas comunidades según se describió
anteriormente. La tabla presenta estos parámetros según clasificaciones temáticas:
normas, arquitectura de la red, transmisión, interfaz, despliegue, apoyo a la aplicación y ‘otras’. Para que resulte más simple, la tabla no muestra un conjunto exhaustivo de tecnologías de acceso. No incluye la variedad completa de tecnologías de la
16
SELECCIONANDO SOLUCIONES TIC SUSTENTABLES PARA LA INTERVENCIÓN PRO-POBRE
información y la comunicación como se han discutido brevemente en esta sección.
La Tabla 5 ofrece un marco, en vez de un plano, para la clasificación de las tecnologías según parámetros técnicos que surgen de los atributos de la información y las
comunicaciones que son apropiados para determinadas comunidades. Estos atributos se seleccionan en base a la contextuación en los tres dominios del modelo Depurador, como se describe en la presente sección y en la anterior de este documento.
En muchos casos una tecnología única está entre dos o aún tres alcances de referencia en la tabla porque brinda descripciones toscas sin importar las muchas sutilezas de las capacidades tecnológicas. La implementación del modelo Depurador
explica esta falta de definición reconociendo las condiciones operativas de cada
tecnología que pueden colocarla en cada uno de los alcances de referencia posibles.
Por ejemplo, en la modalidad infraestructura, las redes WiFi se implementan con arquitecturas de red de punto a punto, mientras que en la modalidad ad hoc se implementan usando arquitecturas de punto a multipunto. Además, su alcance de
cobertura nominal es de 500 pies bajo techo y de 1000 pies al aire libre, pero se las
puede equipar especialmente para una cobertura extendida. Para dar otro ejemplo,
las implementaciones de WiFi hacen una compensación entre el rendimiento y la
eficiencia de espectro, según qué parámetro se valore más. Por lo tanto, una implementación de una tecnología puede encontrarse en un alcance de la tabla mientras
que otra implementación de la misma tecnología puede encontrarse en otra.
En el Dominio de la Tecnología, el peso extra relativo que se les da a los recursos
físicos, incluyendo el espectro disponible y las restricciones de potencia máxima de
transmisión, se toma en cuenta en la selección de tecnologías de base y de sus implementaciones particulares.
5.5 SOLUCIONES TIC
Las soluciones TIC que se seleccionan a la postre en la cima del modelo Depurador
permiten aplicaciones del usuario final que, a su vez, son posibilitadas por los servicios de información y comunicación, cuyos requisitos técnicos están bien documentados.
Como es el caso del Dominio de la Base, el Dominio de la Tecnología forma la base de muchos "árboles" de soluciones. En particular, cada ambiente único de aplicación puede asociarse con su propio conjunto de soluciones, que comprende
ramas únicas de soluciones. Las ramas de soluciones, a su vez, comprenden varias
combinaciones de tecnologías, apropiadamente adaptadas al ambiente para brindar soluciones individuales. Son estas soluciones, y no las tecnologías de la información y la comunicación mismas, las que representan avenidas tangibles para el
impacto en el desarrollo. De formas variadas, rodean las aplicaciones que se rela-
17
SELECCIONANDO SOLUCIONES TIC SUSTENTABLES PARA LA INTERVENCIÓN PRO-POBRE
Tabla 3: Mapeos Muestra de Tecnologías de Acceso con Variedades de Parámetros
Técnicos de Referencia
Parámetro
Técnico
Puntos de Referencia
Bajo
Medio alcance
Alto
Uno de los siguientes:
base local, regional, global
o mínima instalada
• 3G, FTTH, WiMax, BPL
Dos de los siguientes:
base local, regional, global
o sólo modesta instalada
• LMDS/MMDS
Despliegue local, regional
y global generalizado
• POTS, WiFi, xDSL, VSAT
Emergente
• WiMax, BPL
Nueva o madurando
• 3G, WLL, WiFi, FTTH
Madura
• POTS, xDSL, VSAT, LMDS,
MMDS, Celular, CATV
Serie de programas
protocolo no es adaptable
por servicio
• POTS, xDSL, VSAT, CATV
Protocolo moderadamente
adaptable por servicio
• LMDS, MMDS,WLL, WiFi,
WiMax, FTTH, BPL
Serie de programas
protocolo sumamente
adaptable por servicio
• 3G, WiMax
Enlace punto a punto
• LMDS, WiMAX, VSAT,
línea arrendada
Una a muchas redes
• CATV, BPL, WiMax MMDS,
WLL, VSAT, POTS,
xDSL, FTTH
Red de muchas a muchas
(ej. malla o malla parcial)
• WiFi, POTS, xDSL, FTTH,
WLL, LMDS, 3G
Arquitectura física
Arquitectura muy estructurada
• POTS, xDSL, FTTH, CATV,
BPL
Arquitectura levemente
estructurada • 3G, VSAT,
LMDS/MMDS, WLL, WiMax
Arquitectura ad hoc
• WiFi
Reconfigurabilidad
Difícil de reconfigurar
• 3G, POTS, xDSL, FTTH,
CATV, BPL
Moderadamente fácil de
reconfigurar
• VSAT, LMDS/MMDS
De reconfiguración fácil
• WiFi, WLL, WiMax
Arquitectura WAN
Sin costo:
solo red local,
sin backhaul
• WiFi
Costo moderado:
ej. prestador de servicio
arrienda servicios
backhaul
• WLL, WiMax
Costo alto: ej. Prestador de
servicio implementa y
mantiene backhaul
• LMDS, MMDS, VSAT, 3G,
POTS, xDSL, BPL
Sin medios para instalar
• 3G, WiFi, WiMax, VSAT
Medios Híbridos: algún
cableado que tender
• WLL, LMDS, MMDS, xDSL
Medios con cables
que tender
• POTS, CATV, FTTH, BPL
Diseño de la red
Mínima pericia técnica
necesaria para diseñar
y adaptar la red
• WiFi
Moderada pericia técnica
necesaria para diseñar y
adaptar la red
• WiMax, VSAT, WLL
Avanzada pericia técnica
necesaria para diseñar y
adaptar la red
• 3G, LMDS/MMDS, POTS,
FTTH, CATV, BPL, xDSL
Interconexión de
redes
Red local independiente
• WiFi
Red local conectada a
otras redes comunitarias
específicas
• WiMax
Red local con backhaul a
Internet y/o PSTN
• POTS, xDSL, 3G, VSAT, WLL,
LMDS/MMDS, FTTH, CATV, BPL
Sin economías
de escala
• VSAT
Economías de escala
moderadas
• POTS, xDSL, WiFi
Economías de escala
importantes
• 3G, WiMax
Normas:
Asimilación
Cumplimiento y
Madurez
Arquitectura de la red:
Adaptabilidad de la
serie de programas
protocolo
Topología
Arquitectura de red
local
Requisitos de adaptabilidad
Seguridad física
Material escrito
disponible
Costo de instalar y
operar equipo del
usuario
18
Medio y equipo de la
terminal muy vulnerables
a descargas e intrusión
• POTS, xDSL, BPL
Medio y equipo de la
Medio fuerte contra
terminal moderadamente
descargas y equipo de
vulnerables a descargas e la terminal mínimamente vulintrusión
nerable a intrusión
• 3G, VSAT, WLL, LMDS/MMDS • FTTH, CATV, WiFi, WiMax
Información general técnica Alguna información técnica y Información general técnica y
de comercialización
y de comercialización
de comercialización no
disponible
disponible
fácilmente disponible
• LMDS/MMDS, FTTH, CATV
• WiFi, WiMax, BPL
• 3G, VSAT, POTS, xDSL
Ninguno
• sólo casos especiales
Moderado
• WiFi, WiMax, 3G,
POTS, xDSL, BPL
Alto
• VSAT, LMDS/MMDS,
FTTH, CATV
SELECCIONANDO SOLUCIONES TIC SUSTENTABLES PARA LA INTERVENCIÓN PRO-POBRE
Ninguno o WiFi
(algunos casos)
Moderado
• 3G, POTS, xDSL, BPL
Alto • VSAT, LMDS/MMDS,
FTTH, CATV, 3G
64 kbps
• POTS, VSAT
512 kbps - 10 Mbps
• xDSL, CATV, WiFi, VSAT,
WLL, 3G
≥10 Mbps
• BPL, FTTH,
WiFi, WiMax, LMDS/MMDS
10-3
• 3G, WiFi
10-6
• POTS, xDSL
≤10-9
• FTTH, CATV
Asíncrono sin buffer
• WiFi
Asíncrono con buffer
• POTS, xDSL, BPL, VSAT
Asíncrono con o sin buffer
• FTTH, CATV, 3G, POTS
Sin cifrado
Leve cifrado
• WiFi, WiMax, BPL
Fuerte cifrado
• VSAT, 3G, FTTH, CATV, xDSL
Simplex
• CATV tradicional,
radiodifusión
Semiduplex
• Radio con botón para
hablar, radio aficionado
Duplex total
• 3G, WLL, xDSL, POTS, BPL,
WiFi, WiMax, VSAT,
FTTH,LMDS/MMDS
Días,
• tecnologías mecánicas
(ej. "SneakerNet")
Centenas de
microsegundos
• VSAT, XDSL, WiFi, WiMax
Imperceptible
• 3G, LMDS/MMDS, FTTH,
CATV, POTS
300 m
• WiFi
3 km
• POTS, LMDS, CATV, FTTH,
xDSL
≥30 km
• MMDS, WLL, WiMax, 3G,
VSAT
Medios
Con cables
• CATV, FTTH, xDSL
Inalámbrico MAN
• WiFi, WiMax, MDS/MMDS,
WLL, VSAT
Celular
• 3G
Características de
propagación y
penetrabilidad
de la señal
Medios con cables:
señal fuerte
• CATV, FTTH, xDSL,
POTS, BPL
Transmisión inalámbrica de
baja frecuencia:
moderadamente sensible a
las condiciones ambientales
y penetrabilidad mediocre
• 3G, WiFi, WiMax
Transmisión inalámbrica de
alta frecuencia:
sensible a las condiciones
ambientales y mala
penetrabilidad
• LMDS/MMDS, WLL, VSAT
Transmisión prohibida
• Algunas frecuencias inalámbricas y rutas de cable en
algunas jurisdicciones
Transmisión permitida con
barreras modestas
• 3G, CATV, xDSL, BPL
Transmisión permitida con
pocas barreras o ninguna
• WiMax, WiFi
Ningún costo por derecho
de paso o permisos
• WiFi (típicamente)
Bajos costos de uno o ambos:
derecho de paso o permisos
• CATV, FTTH, xDSL, POTS,
BPL
Altos costos de derecho de
paso y permisos
• 3G, WiMax, LMDS/MMDS,
WLL, VSAT
Sólo interfaces
convencionales
• xDSL, POTS
Subconjunto de interfaces
con activación por voz,
pantalla sensible al tacto,
salida de audio
• CATV
Interfaces con activación por
voz, pantalla sensible al
tacto, salida de audio
• FTTH, 3G, WiFi, WiMax,
LMDS/MMDS, WLL, VSAT
Interfaz presentada
en idioma único
Interfaz presentada en más
de un idioma internacional
Interfaz presentada en
idioma internacional además
de en dialectos
Familiaridad
Aparato del usuario final y
operación no conocidos
• WiFi, WiMax, LMDS/MMDS,
VSAT, FTTH
Aparato del usuario final
conocido pero operación
nueva o viceversa
• xDSL, BPL, CATV, WLL
Aparato del usuario final y
operación conocidos
• POTS, 3G
Utilizabilidad
Instalación, configuración y
operación complicados
• LMDS/MMDS, VSAT, FTTH
Se necesita algo de
instalación y configuración
por parte del usuario.
Operación bastante simple
• WiFi, WiMax, xDSL, BPL, CATV, WLL
No se necesita instalación ni
configuración por parte del
usuario. Operación simple
• POTS, 3G
Días
• VSAT, WiFi
Meses
• WiMax, xDSL, 3G
Años
• CATV, LMDS/MMDS, FTTH
Costo del servicio
Transmisión:
Ancho de banda
BER
Sincronización
Cifrado
Modalidad
Retraso
Alcance geográfico
máximo
Medios sujetos
a costos de
regulación
Medios sujetos a
costos de regulación
Interfaz:
Accesibilidad para
usuarios con distintas capacidades
Accesibilidad para
diversos grupos
lingüísticos
Despliegue:
Tiempo para
desplegar
19
SELECCIONANDO SOLUCIONES TIC SUSTENTABLES PARA LA INTERVENCIÓN PRO-POBRE
cionan al comercio, la salud, la educación, la participación cívica, las noticias, la expresión cultural y artística, el espectáculo, la empresa y una gran variedad de medios de vida.
Para cada árbol de soluciones, el modelo Depurador se implementa usando un
sistema específico de pesos extra ligado a parámetros de contexto en cada dominio.
Por ejemplo, en el Dominio de la Tecnología, una comunidad que se encuentre en el
centro de una zona de huracanes le dará un peso bastante considerable a los desastres naturales y por lo tanto valorará muchísimo la seguridad física. En comunidades
cuyos edificios están construidos según códigos rigurosos de edificación, la obstrucción de paso es una inquietud particular y por lo tanto pueden preferirse las soluciones de tecnología con cables en vez de sus similares inalámbricas menos fuertes.
Para las comunidades pobres, los parámetros clave en la determinación de las
soluciones TIC finales se relacionan generalmente con la simpleza con la que puede armarse y manejarse la infraestructura de la red; el grado hasta el cual puede crecer o achicarse la red de forma ad hoc, la flexibilidad y accesibilidad de los aparatos
de comunicación y los requisitos de energía de los equipos de la red y del usuario.
Para dichas comunidades, la flexibilidad de las arquitecturas de red multihop o de
malla en redes inalámbricas ad hoc (Corson y Macker, 1999) y el uso innovador de
tecnologías de apoyo, incluyendo tecnologías alternativas de energía y los programas informáticos de fuente abierta (Proenza, 2005), tienen un gran potencial, aunque hay mucho debate sobre el costo total de la propiedad de estos últimos
(UNCTAD, 2003; Dravis, 2004).
Como tema muy separado de la elección de tecnologías de la información y la
comunicación, el éxito de las soluciones TIC para las comunidades digitalmente
pobres está estrechamente relacionado con los modelos de propiedad además de
con los modelos de servicio y acceso. El documento "Los Microtelcos en América
Latina y el Caribe", de Galperin y Girard, explora estas dimensiones.
Las soluciones de la información y las comunicaciones abarcan la variedad de
tecnologías que son puramente físicas, como Sneakernet, hasta la intermedia DakNet (Jhunjhunwal y Orne, 2003) y las puramente digitales. Las limitaciones financieras, culturales y sociales de las comunidades de escasos recursos bien pueden
dictar una elección válida de soluciones no técnicas o poco técnicas a pesar de que
este documento sólo ha considerado soluciones puramente digitales.
20
SELECCIONANDO SOLUCIONES TIC SUSTENTABLES PARA LA INTERVENCIÓN PRO-POBRE
6. Conclusión
En el modelo Depurador, la aplicación final para la que se usan las TICs está estrechamente ligada con objetivos de desarrollo. El modelo ofrece un marco en el cual
las soluciones pueden contemplarse de forma sistemática y manejable, tomando
en cuenta objetivos finales de desarrollo además de distintos parámetros contextuales y las características técnicas de las tecnologías de la información y la comunicación disponibles.
Como con todos los marcos, la aplicación del modelo Depurador exige personalización. En particular, debe codificarse el carácter único de distintas comunidades
en un sistema de pesos extra que les corresponde a los muchos parámetros de contexto que se han dividido según tres dominios fundamentales: Base, Usuario y Tecnología. Las soluciones TIC finales, creadas sobre tecnologías básicas, están
influidas en gran forma por los efectos innovadores que surgen de la sensibilidad a
los contextos físicos, sociales y político-culturales; sensibilidad que se refina a través del proceso sistemático de depuración. Las soluciones van desde el uso genérico de tecnologías convencionales y de las filosofías de aplicación al uso de muchas
tecnologías en soluciones híbridas.
Este documento se ha centrado en los árboles de soluciones TIC del modelo Depurador. Sin embargo, el modelo es mucho más general y puede aplicarse a otra serie de tecnologías. Por ejemplo, un Dominio de la Base que favorezca medios de
vida que incorporen algún elemento de comercio como agente económico basado
en fuertes tradiciones culturales puede formar la base de un árbol de soluciones
construido para tecnologías mecánicas. En el Dominio del Usuario, dicho árbol incorpora los atributos dados al transporte. Por ejemplo: velocidad, tiempo de espera, número de pasajeros, espacio para la mercadería, disposición de asientos,
limpieza, regularidad. Los atributos, filtrados por el contexto social, determinan los
requisitos técnicos de las tecnologías del transporte apropiadas para los integrantes
de la comunidad. Estos requisitos constituyen la canasta de requisitos técnicos y están especificados en lo posible en términos cuantitativos, por ejemplo "una velocidad mínima de 2 millas por hora" o "una capacidad mínima de dos seres humanos
y 5 pies cúbicos de espacio de almacenamiento". La canasta de requisitos técnicos
forma la base de la elección de tecnologías de transporte entre las que son posibles
para la comunidad (por ejemplo carro tirado por burro, auto privado y autobús público) y motivan elecciones particulares (por ejemplo el carro tirado por burro) de
transporte para cumplir de la mejor manera los propósitos de integrantes determinados de la comunidad. El modelo Depurador puede aplicarse, por lo tanto, a la intervención basada en una variedad de disciplinas tecnológicas diferentes.
21
SELECCIONANDO SOLUCIONES TIC SUSTENTABLES PARA LA INTERVENCIÓN PRO-POBRE
El modelo brinda un enfoque incremental para el despliegue e implementación
de soluciones, particularmente adecuado para las comunidades de recursos gravemente limitados. Describe un proceso iterativo de búsqueda de soluciones que rastrea el dinamismo de las metas de desarrollo y las tecnologías disponibles.
Al centro del modelo Depurador está la separación de los atributos de la información y las comunicaciones de las tecnologías usadas para prestar servicios de información y comunicación. Esto, junto con el gran énfasis del modelo en las
muchas dimensiones de la contextuación, es importante para garantizar que las
TICs se introduzcan de una manera que sea aceptable y accesible para los integrantes de la comunidad. Esto, a su vez, es vital para la adopción gradual pero efectiva
de las TICs por parte de comunidades que sufren una amenaza grave de exclusión
digital.
22
SELECCIONANDO SOLUCIONES TIC SUSTENTABLES PARA LA INTERVENCIÓN PRO-POBRE
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SELECCIONANDO SOLUCIONES TIC SUSTENTABLES PARA LA INTERVENCIÓN PRO-POBRE
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24
POBREZA DIGITAL:
las Perspectivas de América Latina y El Caribe
Estrategias e Investigaciones
TIC y Pro-pobre
Amy Mahan
Estrategias e Investigaciones
TIC y Pro-pobre
Amy Mahan
LIRNE.NET & COMUNICA
[email protected]
Resumen
Este Sumario fusiona los diferentes temas planteados en esta primera iniciativa participativa del Diálogo Regional sobre Sociedad de la Información (DIRSI). La investigación realizada por la red aborda aspectos secundarios de la oferta y demanda de
TICs, la reforma normativa y el sector privado, la defensa del consumidor, nuevos
modelos de propiedad para la prestación de servicios en red y soluciones de tecnología de red emergentes – especialmente desde un punto de vista pro-pobre. Por
consiguiente, este sumario final atraviesa las distintas áreas temáticas, uniéndolas
tanto en términos de cómo se informan y nutren entre sí como en el contexto de la
evaluación del terreno de las TICs en América Latina y el Caribe desde una perspectiva DIRSI.
1
ESTRATEGIAS E INVESTIGACIONES TIC Y PRO-POBRE
Los temas de este Sumario abarcan la primera iniciativa participativa del Diálogo
Regional sobre Sociedad de la Información (DIRSI), una red latinoamericana y caribeña de investigaciones comprometida con el estudio, el análisis y el desarrollo de
estrategias pro-pobre para extender el acceso a los recursos de las TICs dentro de la
región. Agravando el hecho generalizado de los niveles desiguales de acceso a las
TICs en países y regiones, claramente también hay divergencias de políticas y normativas, con grandes diferencias evidentes entre las capacidades de las naciones
para idear políticas de la Sociedad de la Información apropiadas y efectivas, las capacidades y la experiencia institucional de los reguladores y los marcos jurídicos
nacionales, las tradiciones democráticas y la infraestructura social – todo lo cual influye en la capacidad futura para participar de la sociedad y de la economía de la información. A pesar de las diferencias en los cimientos en el ámbito nacional para
trascender los sectores débiles de las TICs, tres cosas se mantienen relativamente
constantes:
1) La “sociedad de la información” y la “economía de la información” emergentes le dan al sector de las telecomunicaciones una importancia exagerada en
la determinación de la forma de las economías y sociedades modernas. Un
elemento clave para idear políticas efectivas son las evaluaciones precisas y
detalladas del terreno actual de las TICs.
2) La regulación es cada vez más compleja. Entre algunos de los factores principales que contribuyen a esta complejidad se encuentran el carácter cambiante de las empresas que se regulan (actores privatizados, de propiedad
extranjera, de multi-industrias) y el impacto de tecnologías nuevas y convergentes. Para América Latina, la concentración creciente e invasiva del sector
de las telecomunicaciones es de particular importancia.
3) Las políticas y la regulación juegan papeles importantes para definir la expansión generalizada, la accesibilidad económica y la calidad, entre otros aspectos, de las infraestructuras de la información y para equilibrar los múltiples intereses que entran en competencia en relación a dicha infraestructura central. La protección del consumidor y el servicio universal son desafíos
particulares para América Latina y el Caribe.
Este sumario examina los temas planteados por otros autores. El marco general
para los distintos análisis ha sido intentar identificar las condiciones necesarias para
continuar (o volver a poner en marcha) el ímpetu de la reforma normativa y extender
el crecimiento del sector de las redes de las TICs en la región de América Latina y el
Caribe. Además de las estrategias para el acceso económico, aquí gran parte del tra-
2
ESTRATEGIAS E INVESTIGACIONES TIC Y PRO-POBRE
bajo se centra principalmente en evaluar y definir con exactitud los conceptos de pobreza de información y pobreza digital, en vez de confiar en ideas más generalizadas
como la “brecha digital”. Se considera que se necesitan metodologías e indicadores
nuevos como puntos de partida esenciales para crear políticas que estimulen la adopción de TICs pro-pobre y la utilización efectiva e innovadora de la infraestructura de
redes.
1. Los Indicadores y la Medición de la Demanda
En la vieja y querida época del antiguo servicio telefónico, la teledensidad era el indicador esencial para tomarle el pulso a la expansión generalizada de la infraestructura de un país. Algunos otros indicadores clave (como las líneas principales por
empleados, fallas por línea principal, listas de espera, etc.) documentaban la eficiencia y robustez de la prestación de servicios.
Con una infraestructura en evolución, hay urgencia por desarrollar nuevos indicadores para evaluar mejor el progreso e identificar tanto los vacíos como la preparación para las necesidades de la sociedad de la información. La Unidad de Inteligencia de The Economist (The Economist Intelligence Unit, EIU), por ejemplo, acaba de hacer público su ranking anual de preparación electrónica para 2005. “La preparación electrónica de un país es en esencia una medida de su ambiente de negocios electrónicos, un conjunto de factores que indican cuánto responde un mercado a las oportunidades ofrecidas a través de Internet.”2 En el material escrito sobre
la regulación y las TICs, se han hecho grandes esfuerzos por correlacionar la infraestructura de las telecomunicaciones y el crecimiento económico. No es de sorprender que la metodología y el ranking del estudio de la EIU correspondan a las pruebas que se buscaban para demostrar ambientes normativos idóneos y una atención
correspondiente a los programas de servicio y acceso universal.
De los países de América Latina y el Caribe que forman parte de los 65 países estudiados, la Tabla 1 muestra su posición en el estudio de preparación electrónica de
la EIU.3
1
Por más detalles sobre nuevos indicadores y la medición de la pobreza digital, ver también Minges
(2005).
2
EIU (2005).
3
Las categorías de la EIU comprenden: conectividad e infraestructura tecnológica 25%; ambiente
comercial 20%; adopción del consumidor y del ambiente de los negocios 20%; ambiente jurídico y de
políticas 15%; ambiente social y cultural 15%; servicios electrónicos de apoyo 5%. La metodología de
la EIU le da el mayor peso a la expansión generalizada de la infraestructura – abarcando los criterios
de categoría, la penetración de banda angosta, banda ancha, teléfono celular, Internet, PC, WiFi
hotspots, accesibilidad económica de Internet y seguridad de la infraestructura de Internet.
3
ESTRATEGIAS E INVESTIGACIONES TIC Y PRO-POBRE
Tabla 1: Ranking de preparación
electrónica de la EIU.
País
Posición
(sobre 65)
Chile
31
México
36
Brazil
38
Argentina
39
Jamaica
41
Venezuela
45
Colombia
48
Perú
50
Ecuador
55
Fuente: Economist Intelligence Unit (2005).
El ranking de la EIU – y otras metodologías – dejan en claro que las oportunidades de desarrollo económico de los países mejoran exponencialmente a medida
que aumenta su puntuación. En lenguaje simple, los países que ya han logrado un
alto nivel de expansión generalizada de la infraestructura se dan el lujo de asignar
gastos para las TICs en la mejora de la utilización de las TICs, en vez de atascarse en
las complejidades de la expansión generalizada y acceso básico a la red. O en otras
palabras, “No es simplemente que la gente de los países con altos ingresos tenga
cien veces más radios, televisores, teléfonos y otros aparatos que sus semejantes en
los países con bajos ingresos. Al saciarse las demandas de dispositivos y servicios
básicos, empiezan a llenarse otras demandas. Los países empiezan a desarrollar industrias con gran presencia de TICs y a intensificar los aportes de las TICs a otras industrias más tradicionales.”4
Roxana Barrantes (2005), sostiene de la misma manera que los que están excluidos de la red se arriesgan a quedar en el círculo vicioso de no tener suficiente información sobre las nuevas tecnologías y servicios para poder generar una demanda
basada en los beneficios percibidos. La definición de preparación electrónica, por
lo tanto, es problemática – o inadecuada en su evaluación de los niveles de desarrollo económico para el comercio electrónico y servicios electrónicos. Del otro lado
del espectro, las TICs para el desarrollo y para las agendas de brecha digital han estado ocupadas con la accesibilidad económica y el acceso a un paquete básico de
bienes y servicios.
4
4
Ver Daly (2004).
ESTRATEGIAS E INVESTIGACIONES TIC Y PRO-POBRE
Barrantes (2005) enfatiza la importancia de diferenciar entre pobreza digital y
brechas digitales. El segundo concepto ha sido objeto de mucha propaganda exagerada y generalización – resumida generalmente en términos como los ricos y los pobres en TICs. Por el contrario, la idea de pobreza digital busca definir y medir los niveles mínimos de entrada a los mercados de las TICs – las condiciones necesarias
para crear un nivel básico de demanda con conocimiento. Así, la pobreza digital
puede afectar cualquier segmento de la población (no sólo a los pobres) y puede ser
el resultado de diversos factores, incluyendo la pobreza económica, fallas por el lado de la oferta e información insuficiente sobre los beneficios. A manera de ejemplo, en su estudio orientado a aportar conocimientos para lograr mejores políticas
de la sociedad de la información, un tercio de los hogares peruanos quedaban incluidos en la categoría de pobreza digital extrema, comparado con un 18% de hogares identificados como víctimas de la pobreza económica extrema.
Es así que no puede haber una receta única de soluciones para lograr el servicio
universal, simplemente porque hay distintos motivos por los cuales la red no logra
llegar a todos los consumidores potenciales de servicios de telecomunicaciones.
Gover Barja y Björn-Sören Gigle (2005) fomentan esta discusión y proponen métodos para medir la pobreza de información (en contraposición a la pobreza digital)
basándose en la evaluación de las diferencias entre las localidades dentro de los
países – en vez de entre los países – abarcando su metodología a factores que están
ocultos tras las limitaciones tanto del lado de la oferta como de la demanda.
En el contexto de la post-privatización, los actores del mercado pueden elegir no
prestar servicios en zonas que se consideran poco rentables – dentro de las cuales
se incluyen las zonas rurales donde es costoso extender la infraestructura física y
donde las menores densidades de población implican menos demanda y, por lo
tanto, menos ganancias. Se asegura a menudo que no se logra extender la red por
culpa de factores de mercado, como la falta de economías de escala en la extensión
de la red y la oferta de servicios. Sin embargo, es cada vez más evidente que las comunidades pobres y marginadas están dispuestas a pagar por servicios de telecomunicaciones sumas proporcionalmente mayores a las que se pagan en lugares con
infraestructura desarrollada. También se ha demostrado que existen mercados viables donde temen ingresar los operadores de red. Es así que se necesitan mejores
modelos para evaluar si los objetivos incumplidos de servicio universal constituyen
escenas de fracaso de mercado o de malos ambientes normativos. La metodología
de Barja y Gigle (2005) procura captar estos elementos en el ámbito local y además
cuantificar el costo del acceso igualitario en todas las comunidades de un país en
5
ESTRATEGIAS E INVESTIGACIONES TIC Y PRO-POBRE
particular.
A modo de ejemplo, una diferencia clave en los ambientes de las TICs entre los
países desarrollados y en vías de desarrollo es el acceso fuera de las ciudades clave.
Los problemas de acceso rural persisten para las economías ya desarrolladas, pero
tienden a manifestarse en el ámbito del acceso de banda ancha a los servicios de Internet, no como escasez de recursos de TICs. Por lo tanto, los programas de acceso
universal para los países en vías de desarrollo tendrán un centro de atención muy
distinto a los de los países con una infraestructura más madura. “Casi la mitad
(46%) de América Latina y el Caribe vive en densidades de población inferiores a
150 (umbral convencional para las zonas urbanas) y más del 90% de este grupo está a por lo menos a una hora de distancia de una ciudad; aproximadamente un tercio de los mismos (18% del total de América Latina y el Caribe) está a más de cuatro horas de distancia de una ciudad grande.” 5 Barja y Gigle (2005) sostiene que se
necesita evaluar este factor en el ámbito más local y contextuarlo en términos de
otros factores nacionales (como alcance de la red, capacidad para usar la tecnología, temas de conectividad y contenido pertinente) – los cuales, combinados, permiten una medición de base de la pobreza de información en el ámbito nacional y
un posible cálculo a escala nacional del costo de su erradicación. Es imperativo este nivel de detalle para la formulación de estrategias pro-pobre efectivas y realistas
para las brechas de acceso.
2. Extendiendo el Alcance de la Red
2.1 TELEFONÍA MÓVIL
Como está bien documentado, el crecimiento mundial de la red móvil durante la
década pasada ha logrado en expansión del acceso a la red de telecomunicaciones
lo que no han logrado cumplir años de programas de servicio universal. La telefonía móvil ha resultado efectiva en el desarrollo de economías porque es cada vez
más económica y flexible. Además, el uso pro-pobre de la infraestructura de las telecomunicaciones disponible en realidad ha alterado la economía de la prestación
de telecomunicaciones, forzando que se propague una ganancia por usuario de bajo promedio para el segmento del mercado. El uso prepago y compartido de celulares, los mensajes de texto, las llamadas de aviso que son luego contestadas y el micro-financiamiento de vendedores de servicios son algunas de las estrategias que
usan los pobres para hacer económicamente posible el acceso a la red de telecomunicaciones. Son estos tipos de estrategias las que han hecho ubicua la telefonía móvil en países que todavía no pueden ofrecer la estructura adecuada de línea fija.
5
6
Chomitz, Piet Buys y Thomas (2005).
ESTRATEGIAS E INVESTIGACIONES TIC Y PRO-POBRE
Para principios del siglo 21, la expansión de la telefonía ya no era una sorpresa y
la cuestión de si la telefonía móvil superaría a la línea fija pasó a ser una cuestión de
cuándo la superaría. En América Latina, esto sucedió en 2001. A principios de 2005,
había 176 millones de teléfonos celulares en América Latina – comparado con 92
millones de teléfonos de línea fija.6 Como lo observaron Judith Mariscal, Carla Bonina y Julio Luna (2005), la telefonía móvil es la forma predominante de acceso a la
red por parte de los pobres en la región de América Latina y el Caribe.
El auge inicial de la expansión de la telefonía se produjo durante un período de
liberalización y apertura de los mercados. A fin de atraer la inversión a estos mercados, hubo un alto grado de inquietud por demostrar supervisión normativa en temas como la interconexión, competencia e igualdad de oportunidades para la prestación de servicios. La prestación de servicios móviles fue en general el primer segmento del mercado de las telecomunicaciones en abrirse a la competencia en la
mayoría de los países; y había ventajas en el ámbito nacional en suministrar las
condiciones suficientes para atraer la inversión.
Ahora, sin embargo, como lo documenta Mariscal et al. (2005), muchos mercados nacionales latinoamericanos están experimentando una fuerte consolidación
de la prestación de servicios – lo cual influye en la accesibilidad económica de los
servicios y en algunos casos en la prestación de nuevos servicios. Además, a la misma vez que la rápida tasa de crecimiento de la telefonía móvil, y en cierta medida
debido a esto mismo, ha habido un estancamiento en la expansión generalizada de
las líneas fijas.
En América Latina, la teledensidad de líneas fijas fluctúa alrededor del 17%. Además, un problema de depender de la telefonía móvil para la extensión de la red es
que a menos que se esté conectado a la red a través de servicios satelitales caros, la
señal no llega mucho más allá de los lugares acostumbrados con los servicios de línea fija. Especialmente para las soluciones de conectividad rural, otras tecnologías
inalámbricas podrían servir para extender los puntos de acceso a otros usuarios y
comunidades remotas. Una debilidad de los servicios móviles tiene que ver con la
interconexión con otras redes – y los cargos de larga distancia e itinerantes. De esta
manera, los beneficios de acceder a la red pueden limitarse a una variedad particular de servicios.
Además, está también el tema fundamental del acceso a los servicios de información y al contenido, esencial para participar de la sociedad y de la economía de la
información. Como fue el caso de la telefonía móvil prepaga, las nuevas tecnologías
inalámbricas tienen el potencial de alterar más los modelos económicos de la prestación de servicios de telecomunicaciones – haciéndolos más accesibles para los
6
BuddeComm (2005).
7
ESTRATEGIAS E INVESTIGACIONES TIC Y PRO-POBRE
pobres y marginados. Pero debido a los requisitos de espectro, muchas de las nuevas aplicaciones de la tecnología hacen necesarias unas condiciones normativas
particulares, por no decir que requieren de un apoyo normativo activo. Claramente, habrá puntos de contradicción entre crear incentivos normativos para una fuerte expansión generalizada de la red de los servicios de línea fija y los nuevos modelos de propiedad y de acceso abierto que competirán con la oferta de estos servicios.
Las necesidades de TICs de la región son diversas – encontrándose dentro de un
espectro de iniciativas que van desde cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio hasta lograr mejores capacidades para el comercio electrónico. Para la primera,
el acceso a la infraestructura de la red de telecomunicaciones es un buen primer paso, pero para todos los puntos del espectro hay una variedad de tecnologías nuevas
con potencial para satisfacer distintos niveles de necesidades de conectividad.
2.2 OTRAS SOLUCIONES DE RED
La más prominente de las nuevas soluciones de tecnología inalámbrica es el protocolo WiFi, que puede usarse para crear una red inalámbrica de área local (WLAN en
inglés) para que los usuarios accedan a Internet. Al estar limitado su alcance a unos
150 metros (a niveles permitidos de potencia de transmisión), WiFi se ha desplegado principalmente en zonas urbanas para extender el acceso a Internet en ambientes tanto comerciales como comunitarios sin fines de lucro. Sin embargo, al usar antenas punto a punto, hay ventajas claras para desplegar WiFi en marcos de comunidades rurales.
La Interoperabilidad Mundial Para Acceso por Microondas (WiMax, sigla en inglés) es un protocolo emergente del mismo estilo que WiFi, pero que ofrece un alcance de 35 a 40 kilómetros, un ancho de banda mucho mayor.7 Tanto Millicom Argentina como Telecom de Colombia han desplegado redes preWiMAX.8 Se está
usando CorDECT, basado en la norma DECT9 de la UE, y otras soluciones de bucle
local inalámbrico fijo para suministrar voz de alta calidad y siempre por Internet.
Como WiFi y WiMAX, el alcance de hasta 35 kilómetros puede extenderse con una
estación repetidora. (Ver lista detallada de soluciones TIC pro-pobre en Mallalieu y
Rocke (2005))
Hay restricciones diversas para el uso de la banda WiFi de espectro en términos
de cómo y quién puede usar el espectro necesario. Algunos países ofrecen el uso
gratis de hasta 1 vatio, otros imponen requisitos de matrícula relativamente onerosos y caros. Para los reguladores (y también para los proveedores de servicios de te-
8
7
Ver Fellah (2005) y Kahn (2003) para tener un panorama de los requisitos de espectro WiMAX.
8
El equipo usado no puede certificarse como WiMAX porque todavía se está desarrollando la norma.
9
Digital European Cordless Telephone (Teléfono Europeo Inalámbrico Digital o DECT, sigla en inglés)
ESTRATEGIAS E INVESTIGACIONES TIC Y PRO-POBRE
lecomunicaciones) el advenimiento de protocolos como WiFi y WiMAX desdibuja la
distinción entre la telefonía tradicional y la prestación de servicios de información.
Con el acceso a Internet, los individuos pueden acceder a servicios y aplicaciones
como voz sobre IP (VoIP) porque los servicios de voz, por lo demás, no están disponibles o porque la telefonía VoIP es más barata. Además, los beneficios de VoIP se
están haciendo evidentes en términos de la disminución de los pagos de rentas internacionales.
La regulación de la prestación de servicios de VoIP no es homogénea en toda
América Latina – ya que algunos reguladores catalogan el servicio como de valor
agregado y otros como servicio de voz. Los prestadores establecidos de servicios, especialmente de servicios de larga distancia, ven VoIP como competencia barata que
diezma las rentas. Algunos países de la región prohíben VoIP, otros exigen un permiso y en otros está desregulado o no está regulado como servicio de valor agregado
(ver detalles de las condiciones para otorgar permisos en América Latina y el Caribe en Galperin y Girard (2005)).
Estos tres ejemplos de convergencia IP (WiFi, WiMAX y VoIP) suministran pruebas
de que los servicios en red están desenredándose del paquete de infraestructura de
red (ver la Figura 1) y reducen las barreras para la entrada a la prestación de servicios
de manera significativa. Mientras que el teléfono móvil y el teléfono móvil prepago sacudieron el mercado por extender el acceso de los individuos a la red, los servicios de
protocolo de Internet expanden drásticamente las posibilidades de diversificar la parFigura 1: Capas de Servicios TIC
Capa 4: SERVICIOS DE INFORMACIÓN
Suministro de contenido
Capa 3: SERVICIOS DE VALOR AGREGADO
Suministro de acceso a servicios de información
Capa 2: SERVICIOS DE RED
Suministro de ruteo y gestión de calidad de servicio (y movilidad, si es necesario)
Capa 1: INFRAESTRUCTURA
Suministro de capacidad de transmisión e interfaces a terminales
Fuente: Arnbak (1999).
9
ESTRATEGIAS E INVESTIGACIONES TIC Y PRO-POBRE
Tabla 2: Beneficios de las Soluciones con y sin Necesidad de Permisos
Ventajas de las Soluciones con Permisos
Ventajas de las Soluciones Exentas de Permisos
Mejor calidad de servicio
Expansión generalizada más rápida
Mejor recepción en frecuencias más bajas
sin línea de vista.
Costos más bajos
Barreras más altas para el ingreso
Más opciones mundiales
Fuente: Intel (2005).
ticipación en el desarrollo de la red. Dadas las condiciones normativas que permitirán que florezcan nuevas modalidades de conectividad, los operadores tradicionales
existentes tendrán el desafío de evaluar sus modelos y estrategias de negocios para
identificar nuevos segmentos de mercado. No es difícil imaginar que haya resistencia
a esta tarea.
En un estilo de innovación completamente diferente, Powerline Transmission
(Transmisión por Cables del Tendido Eléctrico o PLT según sus siglas en inglés) es
el uso de la instalación eléctrica (y la infraestructura de la red eléctrica) para la comunicación y la transmisión de datos. Hace tiempo que las empresas de energía
eléctrica usan la tecnología Powerline para la comunicación interna y el control de
su infraestructura. La PLT para un uso más generalizado ha sido objeto de investigación desde mediados de los 90, con distintas versiones a prueba actualmente en
unos 30 países.10 Los componentes subyacentes de la tecnología digital por cable incluyen adaptadores para transformar los datos en frecuencias que se transmiten
luego por la corriente eléctrica, y un modem que luego separa los datos de la electricidad. De esta manera, la red que se despliega es igual de ubicua que el suministro de energía eléctrica en la localidad. Esto tiene consecuencias enormes para el
uso de recursos compartidos para extender el acceso a las TICs para muchas regiones lejanas donde la falta de servicios de telecomunicaciones va acompañada de la
falta de suministro de energía eléctrica.
2.3 EQUILIBRANDO LAS ESTRATEGIAS NORMATIVAS
Dado el potencial de las tecnologías emergentes para alterar la economía del suministro de telecomunicaciones, es seguro que los proveedores de telecomunicaciones establecidos se opongan al despliegue de las mismas, lo cual es un factor particularmente pernicioso si hay oportunidad de captura del regulador. Por otro lado,
la expansión generalizada de los servicios de línea fija sigue siendo de suma impor-
10
Plugtek.com mantiene un sitio web con enlaces a artículos actuales y comunicados de prensa de
empresas sobre acontecimientos relacionados con la PLT. <http://www.plugtek.com/index.shtml>
10
ESTRATEGIAS E INVESTIGACIONES TIC Y PRO-POBRE
tancia, especialmente para la banda ancha, y los reguladores deben equilibrar los
requisitos para atraer la inversión en este sentido – lo cual incluye garantías de rendimiento de la inversión, y por lo tanto una cierta exclusividad del mercado. De esta manera, mientras que hay soluciones inmediatas que pueden ponerse en práctica y que además son esenciales para colmar las necesidades inmediatas de conectividad, éstas no deberían impedir el desarrollo de soluciones más fuertes a largo
plazo usando la conectividad convencional de cables fijos. La tabla 2 lista algunas
compensaciones presentes en distintas rutas normativas.
Una pregunta importante aquí es si el IP y las nuevas soluciones inalámbricas se
harán lo suficientemente fuertes como para reemplazar la infraestructura de TICs
de línea fija tradicional. Esto no ha sido así con la telefonía móvil (y especialmente
prepaga), que ofrece un servicio de calidad inferior y está limitada en términos de
aplicaciones futuras de la información. Pero si la respuesta al futuro de WiMAX en
particular es prometedora, entonces esto abre una nueva serie de opciones para las
comunidades, más allá de los arreglos temporales mientras se espera que llegue la
red verdadera. En Galperin y Girard (2005), se discuten diferentes modelos de prestación de servicios a la comunidad (o microtelcos). Éste aborda la nueva serie de
preguntas y temas que se plantean para los reguladores que tienen a su cargo respetar las condiciones de los permisos, fomentando a la vez el acceso universal. Como los reguladores trabajan con comunidades a las que les permiten adoptar soluciones económicas, el desvío que se produce de la infraestructura tradicional de red
puede sentar precedentes, lo que los prestadores tradicionales de servicios llaman
competencia desleal.
La lógica normativa de la igualdad de oportunidades para la competencia ha
producido un marco que sigue permitiendo que los actores del sector privado no les
presten servicios a las comunidades poco lucrativas. Sin embargo, la salud económica general exige mayor conectividad para todos los segmentos de la población.
De la misma manera, existe una dimensión de concesión de derechos de comunicación y acceso a las TICs. Dados los imperativos de la economía de la información
(preparación electrónica) y el advenimiento de las nuevas tecnologías con su potencial para alterar la ubicación de la prestación y control de los servicios y acceso
a las TICs, el concepto de regulación flexible asume una mayor importancia. Además, la lección de que el despliegue de la telefonía móvil cierre las brechas de acceso y de eficiencia de mercado es que con las tecnologías emergentes, hay cambios
inevitables en el horizonte para el mercado de la prestación de servicios.
11
ESTRATEGIAS E INVESTIGACIONES TIC Y PRO-POBRE
3. Los Programas de Acceso Universal y la Diversificación de la Participación en el Desarrollo de la Red
Basándose en la discusión de las nuevas tecnologías y su potencial alterador – tanto en el suministro de nuevos medios de conectividad como en términos de la economía de la prestación tradicional de servicios de telecomunicaciones – empezamos a ver cómo distintas opciones normativas pueden inclinar o equilibrar la igualdad de oportunidades. Para el futuro previsible, sin embargo, se asegura que el arreglo actual de políticas y gastos del gobierno y las inversiones del sector privado seguirán siendo los impulsores principales a escala nacional de la expansión generalizada y modernización de la infraestructura de las TICs. La innovación y la adopción de nuevas tecnologías también serán guiadas por la mejor práctica del gobierno y un mercado sano. Muchos monopolios de las telecomunicaciones que eran de
propiedad del gobierno antes de la privatización tenían escasez de fondos y estaban
mal administrados, y el ímpetu inicial de la privatización y la introducción simultánea de la competencia en el sector móvil ha hecho mucho para bajar los precios,
acortar o eliminar las listas de espera y extender la infraestructura.11 Sin embargo,
todavía hay comunidades e integrantes de la población que todavía no se han beneficiado con la privatización.
Para 2006 se estima que sólo el seis por ciento de la población de América Latina
tendrá acceso a Internet. El acceso físico, especialmente para localidades poco accesibles de la red, es sólo un aspecto de la extensión de servicios. Las comunidades
marginadas que no están conectadas a la red y que ya están aisladas también necesitarán programas que apoyen la capacitación para las aplicaciones y la concienciación general de la nueva conectividad. De forma similar, debe prestársele atención
al desarrollo y disponibilidad de los contenidos de la información y los servicios, tales como los prestados por el gobierno. Cada vez más hay un convencimiento de
que los programas de acceso necesitan concretarse desde la comunidad. El acceso
a través de líneas alquiladas y recursos comunitarios compartidos serán los vehículos principales del crecimiento en la región. Es a este nivel que puede determinarse
mejor y luego implementarse el acceso a qué tipos de servicios.
Dadas la tecnologías emergentes y las particularidades de los mercados latinoamericanos, ¿cómo deberían diseñarse y evaluarse los programas de acceso universal?
Para lo segundo, como se observó antes, existen indicadores cada vez más dinámicos que pueden aplicarse para evaluar tanto el nivel como la eficacia de la conectividad. De la misma manera, el diseño de dichos programas también está adquiriendo
11
Hay excepciones notables como Uruguay, que sigue ofreciendo servicios de telecomunicaciones de
primera, habiendo resistido hasta la fecha las tendencias a la privatización.
12
ESTRATEGIAS E INVESTIGACIONES TIC Y PRO-POBRE
más matices, teniendo en cuenta el imperativo de las soluciones de primera milla y
la consulta en la comunidad.
Sin embargo, como se observó antes, el punto de partida para el diseño de programas de acceso universal es la evaluación precisa del terreno normativo y del
mercado. Las brechas de acceso deben identificarse como tales con claridad. Dado
el proyecto de regulación y competencia, la primera línea de ataque es suprimir la
ineficacia del mercado y entonces concentrarse en los incentivos para los operadores, las condiciones de los permisos y recursos tales como los arreglos construiroperar-transferir. En otras palabras, las estrategias deben concentrarse primero en
crear las condiciones para las iniciativas e inversión del sector privado a través de
los mecanismos del mercado.
Luego, la segunda línea de ataque tiene que ver con remediar las verdaderas brechas de acceso para los usuarios potenciales. Los programas de este estilo incluirán
cooperativas y proyectos de propiedad de la comunidad, programas de financiamiento de micro crédito y fondos de desarrollo rural. Entre los países de América
Latina que actualmente apoyan dichos programas, se encuentran:
•
Argentina, Fondo Fiduciario del Acceso Universal (FFSU), (1% ingresos de
operadores);
•
Bolivia, Obligaciones de cobertura rural, (A cargo de las concesionarias);
•
Brasil, Fondo de Universalización de los Servicios de Telecomunicaciones
(FUST), (1% facturación de operadores);
•
Chile, Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones(FDT), (Fondos Públicos);
•
Colombia, Fondo de Comunicaciones, (Fondos Públicos y 5% ingresos de
operadores);
•
Ecuador, Fondo para el desarrollo de las Telecomunicaciones (FODETEL),
(1% facturación de operadores);
•
El Salvador, Fondo de Inversión en Electricidad y Telefonía (FINET), (Asignaciones de fondos públicos, 98.5% del producto obtenido por concesiones y
otros trámites administrativos y parte del producto obtenido por concesiones sobre recursos enegéticos);
•
Guatemala, Fondo para el desarrollo de la telefonía (FONDETEL), (70% del
producto de subastas de derechos de uso del espectro);
•
Nicaragua, Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL), (20% de los
ingresos de TELCOR);
13
ESTRATEGIAS E INVESTIGACIONES TIC Y PRO-POBRE
•
Paraguay, Fondo de Servicios Universales, (40% de los aportes de tasa por explotación comercial);
•
Perú, Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL), (1% ingresos brutos facturados y percibidos de los peradores, asignaciones especiales de fondos públicos);
•
República Dominicana, Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones
(FDT), (Recae sobre los usuarios. Pagan un 2% sobre el monto de sus facturas);
•
Venezuela, Fondo de Servicio Universal (FSU), (1% de los ingresos brutos de
los operadores)12.
Los programas son igual de variados que sus arreglos de financiación, reflejando
distintos ambientes de regulación y de mercado. Los programas de acceso son
esenciales para abordar algunos de los temas de externalidad a la red, tales como la
creación de contenido, capacitación y el desarrollo de programas informáticos. Sin
embargo, como lo discutieron Galperin y Girard (2005), podrían atenderse muchos
casos de falla de acceso con la regulación proactiva, permitiendo una asimilación
orgánica de la conectividad – impulsada por la necesidad y el deseo de acceso a la
información y los servicios y lograda con el uso de las soluciones de tecnologías
emergentes.
Gran parte de lo anterior se ha centrado en las estrategias pro-pobre para conectar usuarios potenciales a la red, pero también hay que prestarles atención a los
consumidores, especialmente para garantizar que los sectores de pocas ganancias
del mercado tengan servicios adecuados. La poca calidad de servicio, los precios injustos, la falta de mantenimiento o la interrupción de la inversión en la infraestructura, etc., son posibles en las situaciones de infraestructuras en desarrollo. Esto es
especialmente probable si los consumidores ignoran sus derechos o no tienen claro como ejercerlos, o si el ambiente normativo es débil e ineficaz.
A modo de ejemplo, la accesibilidad económica no era el caso de la telefonía móvil inicialmente. Cuando se ofrecieron los servicios prepagos por primera vez, la intención era que fueran un mercado exclusivo para los usuarios de celulares, pudientes en ese entonces, y se cobraban en consecuencia. Aunque presentaban un riesgo
mucho menor de morosidad y le ahorraban al prestador del servicio la tarea de pasar factura y administrar el cobro, originalmente los arreglos prepagos eran mucho
más caros que los de suscripción. Pronto se evidenció un mercado menos pudien-
12
14
Intelecon (2005), Rey (2006) y sitios web de los Entes Reguladores.
ESTRATEGIAS E INVESTIGACIONES TIC Y PRO-POBRE
te pero enorme, y bajaron los costos de la telefonía móvil prepaga, lo que produjo
una expansión generalizada de la infraestructura para las telecomunicaciones.13 Pero esto no habría sucedido fuera de un ambiente competitivo pensado para bajar
los precios y ofrecer incentivos para extender la red de forma económica.
Además, donde la telefonía móvil es el punto predominante de acceso a la red,
adquirieron relevancia las cuestiones de calidad de servicio, ya que los usuarios se
arriesgan a quedar atrapados en un sustituto del acceso de línea fija de calidad inferior.
En un ejemplo diferente, se ha asegurado que los altos niveles de calidad de servicio (por ejemplo impuestos con la introducción de la privatización y la competición) están inhibiendo los factores para extender el servicio a los pobres. En particular, algunos de los niveles heredados (en muchos casos, una fotocopia de la regulación elaborada para países desarrollados) pueden no corresponder necesariamente a los contextos de países en vías de desarrollo que pueden requerir una prestación alternativa, de bajo costo, a pequeña escala y a nivel de comunidad. Es así
que se presume que la idea de “diversificación de la calidad” 14 – una reducción de
algunos de los niveles rigurosos de calidad para poder prestarles servicios más baratos a los pobres – es una mejor opción que la ausencia de servicios. Sin algo de supervisión y recurso, es fácil imaginarse clases de usuarios atrapados en la prestación
de servicios de bajo nivel, aún cuando la mejora de la calidad se hace tecnológicamente factible.
Los esfuerzos por extenderles las redes de TICs a los pobres y a los marginados
deben luego ir acompañados de la protección y apoyo de sus derechos en este respecto. Dussán y Roldán Perea (2005) discuten los orígenes de un Defensor del Pueblo en las telecomunicaciones. También proponen un estudio para hacerles a los reguladores, consumidores y los suministradores de telecomunicaciones y así aportarle conocimiento a la regulación futura – especialmente para los sectores de la población sin derechos que también son consumidores de los servicios en red. Con dicho conocimiento, se hacen más acertados los esfuerzos por garantizar que la regulación pro-pobre sea también progresista.
13
Sin embargo, los servicios móviles de suscripción en promedio siguen siendo más baratos que los
prepagos para las llamadas locales y de larga distancia.
14
Para ver una descripción y justificación de esta idea, ver Baker y Trémolet (2000).
15
ESTRATEGIAS E INVESTIGACIONES TIC Y PRO-POBRE
4. DIRSI – Avanzando hacia el Futuro
Toda buena investigación concluye con directivas para investigaciones adicionales.
Por lo tanto, esta serie de investigaciones de DIRSI ofrece pautas para continuar la
investigación actual y nuevos senderos para la exploración futura. El sumario está
organizado en torno a tres áreas generales: indicadores y evaluación; la protección
del consumidor y el contexto de la concentración del mercado que mitiga los efectos de la reforma normativa y la privatización; y el papel de las nuevas tecnologías
y la propiedad de la comunidad en la extensión de las oportunidades de prestación
de servicios.
A lo largo de este sumario se han destacado propuestas de nuevos métodos para
obtener una perspectiva más clara del estado actual de la Sociedad de la Información en América Latina y el Caribe – centrándose en particular en quién está excluido de este panorama. La metodología de la pobreza digital de Barrantes (2005) se ha
aplicado en Perú para brindarle mejor información a la formulación de políticas y
la toma de decisiones, y tanto esto como la metodología de evaluación de la pobreza de información diseñada por Barja y Gigle (2005) pueden ponerse a prueba en toda la región.
Dussán y Roldán (2005) proponen un estudio para evaluar el terreno de la regulación – dándoles voz a todos los actores. El interés particular aquí es trabajar para
una intervención y protección de los derechos del consumidor. A esta tarea contribuye la evaluación de Mariscal et al. (2005), del papel del mercado en América Latina, enfrentándose con la situación actual de duopolio del continente.
Galperin y Girard (2005) detallan nuevos modelos de propiedad y nuevas posibilidades para la prestación comunitaria de servicios en red. Este trabajo brinda pruebas
de modelos sumamente reproducibles. El Modelo Depurador delineado en Mallalieu
y Rocke (2005) proporcionará más información para que la comunidad elija la tecnología apropiada.
La publicación de este trabajo es el primer esfuerzo en conjunto de la red de investigación DIRSI. Debido al apoyo del Instituto para la Conectividad de las Américas (ICA-IDRC – Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo) la red
prevé avanzar a lo largo de estos temas, dentro del rubro de la variedad designada
de actividades y de la agenda de investigación establecida de la red (ver Prólogo).
16
ESTRATEGIAS E INVESTIGACIONES TIC Y PRO-POBRE
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