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Diagnóstico para la creación de un Mecanismo de pago por servicios
ambientales: Bosque Atlántico del Alto Paraná, Misiones, Argentina1
Resumen Ejecutivo
El presente trabajo tiene por fin presentar el estudio de factibilidad del
establecimiento de un esquema de pagos por servicios ambientales en la
provincia de Misiones. La zona es uno de los “hot-spots” de biodiversidad
según Conservación Internacional, además de una ecorregión prioritaria de
World Wildlife Foundation, área endémica de aves del mundo según Birldlife
International y Centro de Diversidad Vegetal de UICN. Todas estas distinciones
muestran la importancia biológica de la zona de bosques nativos en pie, junto
con sus servicios ecosistémicos, de allí la selección del sitio. Se seleccionaron 4
áreas prioritarias dentro del BAAP, las cuales se han caracterizado en los
aspectos ambientales, legales y económicos con el fin de establecer una
prioridad. Los pequeños productores así como las comunidades guaraníes se
caracterizan por hacer uso de los predios a través de permisos de ocupación,
mientras que los grandes productores y las reservas privadas, presentan
títulos de propiedad. A este respecto, un elemento de importancia para el
establecimiento de contratos por la provisión de los servicios ambientales es el
de regularizar la tenencia de la tierra. Respecto a los demandantes del servicio
ambiental, se han detectado tres grupos de posibles interesados: empresas
privadas, turistas y cooperativas hidroeléctricas. En cuanto a la constitución del
fondo, el esquema legal de la fundación presenta menor presión tributaria que
el fideicomiso, por tanto, esta es una opción considerada en el esquema de
este tipo en la provincia de Misiones.
Si bien en Argentina la ejecución de pagos por servicios ambientales aplicados
a la conservación de bosques resulta aún incipiente, en las últimas dos
décadas se implementaron más de 300 casos de PSA en América Latina.
Asimismo, la provincia de Misiones presenta un marco legal propicio para el
establecimiento de un esquema de esta naturaleza con la ley de Presupuestos
Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos, la ley del Corredor
Verde y otra pronta a reglamentarse que regula el pago por servicios
ambientales.
1
Di Paola, Maria Marta (Ed). El Proyecto se desarrolló con el apoyo de Programa de
subvenciones para Ecosistemas (EGP) manejado por el Comité nacional holandés para la Unión
Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN NL; Proyecto EGP 600419). Los
equipos de trabajo de ambas instituciones estuvieron compuestos por: FARN: María Eugenia Di
Paola, María Marta Di Paola, Leslie MacColman, Carina Quispe, Agnès Sibileau y Bernardo Voloj.
FVSA: Pablo Herrera, Andrea Izquierdo, Diego Moreno, María José Pacha e Ignacio Senese.
1
1. Introducción
El objetivo central del proyecto “Creación de un fondo para la
conservación de la biodiversidad en tierras privadas de Misiones”, ha
consistido en un estudio detallado del Bosque Atlántico del Alto Paraná (BAAP)
en la Provincia de Misiones, a través del análisis ambiental y económico de
diversos servicios ambientales que el mismo presta, como así también en
determinar la forma jurídica y tributaria más apta y eficiente para constituir un
fondo privado para la compensación por servicios ambientales en esta zona
particular dentro de un esquema de Pagos por Servicios Ambientales (PSA).
De acuerdo a lo anterior, se ha realizado el relevamiento e investigación de
diversos aspectos de cada especialidad (ambiental, económica y jurídica) por
parte de los equipos de las organizaciones Fundación Ambiente y Recursos
Naturales (FARN) y Fundación Vida Silvestre (FVSA).
1.1. Ubicación del estudio
La ecorregión del Bosque Atlántico Alto Paraná (BAAP) está localizada entre
Argentina, Brasil y Paraguay y se ha reducido a solo el 7% de su distribución
original. El BAAP ha sido degradado y fragmentado por la expansión de la
agricultura, la explotación no sustentable del bosque nativo y la ocupación de
tierras sin planificación. En Misiones (Argentina) existe el remanente con
mayor extensión con el 50% de la cobertura original (ver figura 1).
Figura 1: Remanentes del BAAP2
2
Fundación Vida Silvestre Argentina
2
En la zona norte de la provincia de Misiones además habitan comunidades
originarias Mbyá-Guaraní que mantienen intacta su cultura.
Las principales actividades económicas de la población consisten en la
extracción de madera de bosques nativos y la producción agropecuaria (té,
tabaco, yerba mate, mandioca, bovinos. El 67% de los ingresos brutos del
sector primario del área corresponde al sector forestal y el remanente
corresponde a actividades agrícolas-ganaderas.
Las actividades agrícolas, cuya trayectoria de producción se presenta en la
figura 2, la cual se presenta a modo ilustrativo ya que puede variar en función
de la superficie explotada. Asimismo, se ejerce una gran presión sobre el
recurso suelo, el cual una vez degradado es abandonado en busca de parcelas
que permitan la obtención de mejores rendimientos.
Figura 1: Trayectoria en el uso de la tierra3
Según Di Bitetti et al. (2003a), la provincia de Misiones se caracteriza por la
siguiente estructura productiva:
1.2. Uso de la tierra
La mayor actividad económica de la provincia está dada por monocultivos
forestales, en especial plantaciones de pino. Otra actividad económica
importante es el cultivo de yerba mate. Por otra parte, los cultivos de soja importantes en Brasil y Paraguay- no lo son en Misiones.
La cuarta parte de la zona se encuentra bajo explotación minifundista,
mientras el resto está en manos de propietarios que, por lo general, no residen
en la zona y explotan sus tierras con fines comerciales.
Las principales actividades de los minifundistas son para el autoconsumo con
venta de excedentes. Se destacan algunas especies hortícolas (lechuga,
repollo, tomate), o cultivos anuales (maíz, poroto, zapallo, batata, arroz y
maní). También crían algunos animales de granja tales como gallinas, cerdos y
vacas. Los cultivos de renta son el tabaco, la yerba, el té y el tung. El trabajo
es primordialmente manual. Las familias tienen un promedio de 5 integrantes,
viven en sus chacras, usan mano de obra familiar y sólo eventualmente salen a
trabajar afuera (Ministerio de Agricultura, 1998).
La concentración de la tierra en manos de pocos propietarios es elevada: las
actividades productivas que se realizan en grandes propiedades ocupan unos
2/3 de la tierra productiva de Misiones, mientras que el 1/3 restante está en
3
Elaboración propia en base a entrevistas con productores locales
3
manos del 93% de los productores, cuyas propiedades cuentan con menos de
100 hectáreas.
Otra problemática zonal es una deficiencia en la formas de tenencia de la
tierra. En este contexto, los productores desmontan, realizan cultivos anuales
(entre 7 y 5 hectáreas) para su subsistencia como por ejemplo, el tabaco, el
cual se realiza por 5 años en el predio, hasta que tras una caída en los rindes
(por la extracción de nutrientes y la consecuente degradación del suelo) el
pequeño productor busca nuevas parcelas para continuar con este tipo de
explotación.
1.3. Explotación no sustentable del bosque nativo
La evidencia informal indica que una fracción importante de madera
proveniente del bosque nativo de Misiones se extrae y comercializa en fuera
del circuito legal en los mercados de San Pablo, Brasil y en Buenos Aires para
ser empleada en construcción o mueblería.
Además, el estudio también identificó una fuerte presión para la extracción de
madera como combustible para secar la yerba mate.
La fuerte correlación entre población rural y deforestación por usos
tradicionales, indica que a pesar de que en otras regiones una significante
proporción de deforestación está siendo conducida por la agricultura
industrializada; las dinámicas demográficas juegan un rol clave en la
preservación del bosque en algunos ecosistemas de alto valor de conservación.
La mayor parte de las explotaciones del noreste misionero con una superficie
mayor a 25 hectáreas cuenta en su interior con una proporción de monte
mayor al 50%. Estas fracciones se consideran: reservas de monte, reservas
para su futuro uso agrícola, en particular para la plantación de tabaco,
reservas de madera para ser vendida en momentos críticos al estilo de una
“caja de ahorro” (Ferrero, 2009). El recurso maderable se percibe como
reserva de capital, como un recurso para obtener beneficios inmediatos y
destinarlos a otros fines productivos. Por tanto, se infiere que la conservación
del monte por parte del productor responde a un avance no concluido sobre la
totalidad de de la explotación, en función de un cálculo de las necesidades
futuras de tierra fértil y madera (Ferrero, op cit.).
1.4. Causas últimas de degradación
El estudio hace hincapié en el escaso valor que la gente percibe y asigna al
bosque nativo, en especial tomando en cuenta que el bosque ha sido visto en
general como un impedimento al desarrollo (Di Bitetti, 2003b). Destaca
asimismo la falta de alternativas económicas que promuevan el uso
sustentable de los bosques como así también el desconocimiento de prácticas
que permitan un uso sustentable de este recurso (Di Bitetti et al, 2003c).
Según Riegelhaupt et al. (2009) el patrón de deforestación de la selva
misionera incluye dos formas principales4:
4
Es importante destacar que en Septiembre de 2010 se sancionó en la provincia de Misiones la
Ley de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos mediante la cual no podrán ser
desmontadas 1.200.000 hectáreas, sobre una superficie analizada de 1.670.000 de bosques
nativos.
4
•
Pequeños campesinos que ocupan fracciones de selva virgen que abren
vías de comunicación y realizan agricultura y ganadería de subsistencia.
A medida que decrece la fertilidad del área sembrada, las mismas se
abandonan transformándose en capueras o plantaciones con pinos o
eucaliptos. En este caso la madera extraída es utilizada para financiar el
proceso de cambio en el uso del suelo (convertir la selva en cultivo) o
para la subsistencia familiar.
•
Medianos y grandes productores agrícolas y forestales que desmontan a
gran escala para establecer cultivos, pasturas, plantaciones de yerba o
reforestar. En este caso el fin es generar mayores beneficios.
Según Ferrero (op cit.), para los productores el monte es el lugar donde se
materializa de forma más plena lo natural y su objetivo final es transformarlo o
protegerlo. Las chacras pueden dividirse en tres espacios fundamentales: el
doméstico, el productivo y el no productivo que se caracterizan por el nivel de
asociación entre naturaleza y sociedad. El doméstico, es el espacio netamente
humano donde se ejerce un permanente control de lo que sucede. El no
productivo, es el monte y la capuera donde reina la naturaleza. El productivo
se encuentra en una posición intermedia, es un ámbito de transformación
donde el productor busca imponer su orden social.
La realidad de la zona indica que mientras menor sea el tamaño de la
explotación, mayor es la propensión del productor a realizar cultivos anuales y,
por tanto, menor la proporción de monte en su establecimiento. A mayor
tamaño, mayor es la propensión a realizar cultivos perennes.
Por tanto, la producción agropecuaria se plantea en términos de
enfrentamiento con la naturaleza y, a este respecto, el productor siente el
deber de controlar lo natural como una fuerza que ensucia (Ferrero, 2009) lo
cual lleva a los productores en muchos casos a considerar el desmonte como
una “solución” para deshacerse de este espacio improductivo de sus predios.
En muchos casos la abundancia de los recursos naturales5, lleva consigo
asociada una visión que deriva en el manejo no sustentable de los recursos
ante su supuesta perdurabilidad a largo plazo.
A pesar de la importancia de los servicios ambientales del BAAP, los mismos no
serán preservados bajo la tasa corriente de destrucción del hábitat. El grado
extremo de deforestación para la expansión de la agricultura, plantaciones
forestales y ganadería, deviene en bosques altamente degradados y
fragmentados. La pérdida de bosques nativos que captura el agua de lluvia en
las cuencas actuales afecta la calidad y cantidad de agua, llevando a la erosión
del suelo y la desertificación. Más allá de los impactos obvios de estos cambios
en el corto plazo, los efectos potenciales a largo plazo de la pérdida de estos
servicios ambientales son desconocidos.
En lo que respecta a las condiciones sociales, por ejemplo, el 40 % de la
población del área del Bosque Modelo6 San Pedro7 posee sus necesidades
5
Existen teorías asociadas a tal situación denominadas como: la maldición de los recursos
naturales, la trampa de los recursos naturales o incluso la enfermedad holandesa (está última
asociada a la presencia de recursos como petróleo y metales)
6
Un Bosque Modelo es un área geográfica que ocupa una gran superficie de trabajo, cuyo valor
principal en este caso es la Selva Paranaense. Un Bosque Modelo es también un enfoque
5
básicas insatisfechas8. La población exhibe altos niveles de pobreza
relacionados con las condiciones de la vivienda y una elevada tasa de
analfabetismo.
La extracción forestal genera escaso aporte de empleo, ya que buena parte de
los rollos extraídos no se industrializa en el Municipio. Aquella madera
trabajada en la zona es simplemente aserrada y no se le da otro valor
agregado.
La ausencia de organización entre los productores es otra de las debilidades
que se encuentran en la zona, ya que de esta forma pierden poder de
negociación ya sea para el acceso a insumos como para la venta de sus
productos. En esta parte de la provincia es común la organización de la
producción a través de contratos entre los productores y las empresas quienes
mediante el financiamiento de la compra de los insumos se aseguran un
producto con determinadas pautas de calidad al momento de cosecha. Los
citrus y el tabaco son los principales objetivos de este tipo de producción.
2. Marco legal
La provincia presenta un marco legal propicio para el establecimiento de un
esquema de esta naturaleza con la ley de Presupuestos Mínimos de Protección
Ambiental de los Bosques Nativos, la ley del Corredor Verde y otra pronta a
reglamentarse que regula el pago por servicios ambientales.
La Ley Nacional de Bosques Nativos9 presenta una trama de herramientas en
las que se destaca: i) el ordenamiento ambiental del territorio10, que
incluye la categorización de áreas11 siguiendo criterios de sostenibilidad
ambiental con el objetivo (entre otros) de promover la conservación del
bosque y regular el cambio de uso del suelo y la frontera agropecuaria; y ii) el
reconocimiento de los servicios ambientales que prestan los bosques que se
conservarán o manejarán en modo sostenible, promoviendo su conservación a
través del pago por servicios ambientales.
Así zonifica los bosques de la siguiente manera:
específico de trabajo, que busca implementar un manejo forestal sustentable en las áreas
boscosas, basado en asociaciones de productores.
7
El Bosque Modelo San Pedro se encuentra en el marco del Programa Nacional de Bosques
Modelo de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. Para mayor
información
visitar:
http://www.ambiente.gov.ar/default.asp?IdArticulo=4257
http://www.bmsanpedro.org.ar/
8
Es un método para identificar carencias de la población. Usualmente utiliza indicadores
directamente relacionados con cuatro áreas: vivienda, servicios sanitarios, educación básica e
ingreso mínimo. Fuente: http://www.ambiente.gov.ar/default.asp?IdArticulo=4257
9
Ley 26.331 (BO 26/12/2007)
10
La Ley 26.331 define al ordenamiento ambiental del territorio en su artículo 4 como “la norma
que basada en los criterios de sostenibilidad ambiental establecidos en el Anexo de la presente
ley zonifica territorialmente el área de los bosques nativos existentes en cada jurisdicción de
acuerdo a las diferentes categorías de conservación.”
11
La Ley 26.331 detalla en su artículo 9 las categorías de conservación: Categoría I (rojo):
sectores de muy alto valor de conservación que no deben transformarse. Categoría II (amarillo):
sectores de mediano valor de conservación, y que pueden ser sometidos a los siguientes usos:
aprovechamiento sostenible, turismo, recolección e investigación científica. Categoría III
(verde): sectores de bajo valor de conservación que pueden transformarse parcialmente o en su
totalidad aunque dentro de los criterios de la ley.
6
Categoría I (rojo): sectores de muy alto valor de conservación que no deben
desmontarse ni utilizarse para la extracción de madera y que deben
mantenerse como bosque para siempre. Incluirá las reservas naturales y sus
áreas circundantes, que tengan valores biológicos sobresalientes, y/o sitios que
protejan cuencas hídricas de importancia (nacientes de ríos y arroyos).
Categoría II (amarillo): sectores de alto o medio valor de conservación, que
pueden estar degradados pero que si se los restaura pueden tener un valor
alto de conservación. Estas áreas no pueden desmontarse, pero podrán ser
sometidos a los siguientes usos: aprovechamiento sostenible, turismo,
recolección e investigación científica.
Categoría III (verde): sectores de bajo valor de conservación que pueden
transformarse parcialmente o en su totalidad, con la previa realización de una
Evaluación de Impacto Ambiental.
Un aspecto importante que incorporó la norma es la constitución del Fondo
Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos
"con el objeto de compensar a las jurisdicciones que conservan los bosques
nativos, por los servicios ambientales que éstos brindan”. En la provincia de
Misiones se ha reglamentado la ley que establece la superficie de cada una de
estas categorías12.
La ley de Corredor Verde13 fue creada por la legislatura de la Provincia de
Misiones. Tiene como objetivo promover la Conservación y el Desarrollo
Sustentable en un área aproximada de un millón de hectáreas. En ese espacio
y a los efectos de la conservación se pretende sostener la conectividad de los
tres núcleos más importantes de selvas continuas del Bosque Atlántico
remanente. El núcleo Norte conformado por el Parque Nacional Iguazú, el
Parque Provincial Uruga-i y otras Áreas Naturales Protegidas menores, el
núcleo del oeste provincial denominado Reserva de Biósfera Yaboty y el núcleo
sur de los Parques Provinciales Salto Encantado y Cuña Pirú.
Finalmente, en noviembre de 2009 la legislatura de Misiones, sancionó una ley
de servicios ambientales, la primera de este tipo a nivel provincial. El objetivo
de la presente ley es regular los pagos por servicios ambientales que generen
bosques nativos o plantaciones forestales establecidas, dichos pagos pueden
provenir de:
a) compensaciones del “Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la
Conservación de los Bosques Nativos”;
b) convenios firmados por la Provincia de Misiones con entes privados
nacionales y/o entes internacionales públicos o privados; y
c) todo otro fondo que prevea pagos por servicios ambientales.
3. Método
El primer paso consiste en establecer las áreas prioritarias con un mayor
potencial para la oferta de servicios ambientales y que se encuentren bajo
mayor amenaza tanto por expansión agropecuaria como también por presión
demográfica.
12
13
Ley 105 (BO 04/05/2011)
Ley 3.631 (BO 17/12/1999)
7
Para cuantificar y mapear valores de diferentes servicios ecosistémicos se
utilizaron los modelos de InVEST, módulo de ArcGIS 9.2 (Tallis et al. 2008).
Posteriormente con los mapas obtenidos se utilizó el programa MARXAN para
identificar áreas de conservación que maximizaran los beneficios de conservar
esos servicios ambientales y minimizaran los costos de oportunidad de
conservación.
A partir de InVEST se modelaron 4 servicios ambientales (secuestro de
carbono, retención de sedimentación y pérdida de suelo, producción forestal
manejada, balance hídrico y la biodiversidad14). Esta aproximación ayudó a
comparar patrones espaciales de biodiversidad y de servicios ecosistémicos, y
así identificar áreas provechosas donde la conservación pueda beneficiar a
sistemas naturales y economías humanas. Además se ha considerado el
servicio de belleza escénica el cual no se ha estimado a través de encuestas.
3.1. Secuestro de Carbono
El modelo calcula el stock de carbono acumulado y la cantidad de carbono
secuestrada en un cierto plazo usando cuatro pools fundamentales de carbono:
biomasa sobre el suelo, biomasa subterránea, suelo y materia orgánica
muerta.
Los resultados indican que la cantidad de carbono almacenado en el territorio
de la provincia varió entre 27 MgC/ha y 259 MgC/ha. Los más altos stocks se
encuentran en bosques nativos, coincidiendo los mayores bloques continuos
con las Áreas Protegidas.
3.2. Regulación de depósito de sedimentos
Los suelos de la ecorregión son relativamente ricos en nutrientes pero tienen
pendientes pronunciadas por lo cual están muy expuestos a la erosión cuando
se retira el bosque. Mediante la metodología del presente trabajo se
desarrollan dos mapas para el cálculo del promedio anual de pérdida de suelo
por parcela y el valor del paisaje para evitar el depósito de sedimentos en los
reservorios. Ambos mapas son una herramienta útil para identificar áreas
antrópicas (que son en principio las de mayor pérdida potencial de suelo y
menor capacidad de retención) de importancia para la conservación y mayor
riesgo de pérdida de suelo para analizar posibles medidas de manejo en las
mismas. La cobertura que menos pérdida de suelo sufre es el bosque nativo.
3.3. Producción Forestal
El aprovechamiento tradicional del bosque nativo en la provincia de Misiones
consiste en la extracción selectiva de especies de alto valor económico. En
particular, la Reserva de Biósfera15 de Yaboty (RBY) es una de las áreas
continuas más extensas bajo aprovechamiento forestal selectivo.
14
Si bien algunos análisis consideran a la biodiversidad como un servicio ecosistémico más, este
trabajo la considera un atributo independiente de los sistemas naturales con su propio valor
intrínseco. El servicio considerado es la calidad del hábitat que permite a la conservación de la
biodiversidad.
15
Las reservas de Biósfera, están coordinadas por el sistema global Mab «Hombre y biósfera» de
la UNESCO. Son áreas representativas de ambientes terrestres o acuáticos creadas para
promover una relación equilibrada entre los seres humanos y la naturaleza, contribuyendo a
satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las necesidades de las
8
Los datos que se usaron para correr el modelo son: a) parcelas forestales, un
archivo de GIS (vector) indicando las diferentes parcelas de plantaciones, b)
tabla de producción, con la producción de las parcelas forestales indicadas, c)
rango de valor del mercado que refleja las preferencias de la sociedad sobre
los beneficios inmediatos y futuros. Este es un valor que se agrega
directamente de la interfase del modelo y que por default es del 7% por año16
(recomendado por el gobierno de Estados Unidos para evaluación de proyectos
ambientales).
Los valores de producción fueron extrapolados de los datos proporcionados por
uno de los propietarios para dos de sus parcelas. Aunque solo se consiguieron
datos para estas propiedades, al ser totalmente coincidentes con las
reglamentaciones vigentes para la RBY se consideraron como valores
promedios para el resto de las propiedades.
3.4. Provisión de agua / Balance Hídrico
Para asegurar la cantidad y la calidad de agua esenciales para la conservación
de los ríos y arroyos del Alto Paraná, la fauna marina notablemente diversa así
como uno de los mayores reservorios de aguas subterráneas del mundo (el
Acuífero Guaraní).
Asimismo, para determinar la factibilidad de realizar algún esquema de PSA
sobre el servicio ambiental provisión de agua es necesario determinar
previamente cuáles son aquellas cuencas con déficit de agua y los sitios donde
el mantenimiento de la selva podría ser de utilidad para restaurar la calidad y
cantidad de la misma.
La información obtenida indica que en la provincia de Misiones no existirían
problemas de déficit hídrico17. Sin embargo, este tema necesita mayor estudio
ya que los valores promedios pueden enmascarar situaciones críticas en
determinadas épocas del año. Además, la poca disponibilidad de datos sobre
precipitaciones y evapotranspiración dificultó la evaluación de la situación
particular en cada cuenca. Por lo tanto, respecto a este servicio, será necesario
contar con datos más precisos y puntuales.
3.5. Calidad de hábitat
Las características naturales de la región forman un hábitat extremadamente
rico que alberga un sinnúmero de especies de plantas y animales, entre los
cuales se encuentran los grandes felinos, 500 especies de aves, reptiles y
anfibios. Este modelo combina información de coberturas de la tierra con
generaciones futuras. Las funciones de una reserva de biósfera son: Fomentar el desarrollo
económico, cultural y social a nivel local, manteniendo los recursos naturales para que puedan
seguir siendo aprovechados por generaciones; Conservar la diversidad de paisajes, ecosistemas,
especies y genes; Contribuir al conocimiento dando apoyo a la educación, capacitación,
investigación científica y el intercambio de información entre pobladores, técnicos e
investigadores.
16
Recomendado por el gobierno de Estados Unidos para evaluación de proyectos ambientales.
17
La cuenca más comprometida es la cuenca del Arroyo Tabay, la cual abastece a la comunidad
de Jardín América. En segundo lugar la cuenca con mayor superficie de balance hídrico mas bajo
es la cuenca del Arroyo Saltito, la cual abastece a las comunidades de San Vicente y 2 de Mayo.
Cabe destacar que ambas cuencas se encuentran fuera de los límites del Corredor Verde, por lo
cual su área de cobertura boscosa es relativamente menor que las cuencas restantes.
9
amenazas para la biodiversidad para generar mapas de integridad y rareza,
obteniendo a partir de esto la extensión relativa de diferentes tipos de hábitat
o vegetación y su relativa degradación.
La calidad del hábitat, es considerada una variable continua en el modelo y
rankea de baja a alta, basada en la disponibilidad de recursos para la
supervivencia, reproducción y persistencia de una población.
4. Resultados
El análisis realizado a escala de paisaje de la provincia de Misiones ha
resultado muy general en algunos casos y debido a la poca disponibilidad de
datos, es necesario poder escoger emplazamientos más específicos donde
realizar estudios más detallados.
En función del análisis ambiental se han determinado cuatro grupos/áreas
prioritarias para el pago por servicios ambientales en la zona Norte de la
provincia de Misiones. Las variables clave en dicha selección fueron la provisión
de servicios, la presencia de bosque nativo en pie y su ubicación dentro de la
categoría II (amarilla) en el ordenamiento ambiental del territorio establecido
por la ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques
Nativos Nº 26.33118.
4.1. Pequeños productores
Se consideró la cuenca Tateto del municipio de Comandante Andresito donde
se encuentran aproximadamente 30 productores con un total de superficie de
600 hectáreas con entre 150 y 200 hectáreas de bosque nativo. Estos
productores viven en sus propias fincas, poseen un alto porcentaje de
necesidades básicas insatisfechas y se encuentran en un proceso de
regularización de la tenencia de sus tierras (aquellos que aún no poseen
títulos de propiedad poseen permisos de ocupación). La tenencia de la tierra
está concentrada en pequeñas propiedades de no más de 20 has. Estas tierras
se utilizan de forma intensiva para cultivos anuales en el marco de una
economía de subsistencia.
4.2. Grandes productores
Se encuentran dentro del área de la Reserva de Biósfera de Yabotí, creada por
la ley provincial 3.041 en el año 1993, que cuenta con un total de 253.773
hectáreas. La reserva está constituida por 119 lotes, pertenecientes a 36
propietarios, en su mayoría con títulos de propiedad privada y de grandes
dimensiones. Según López Cristóbal (2006), posee escasa población rural y
aproximadamente 550 aborígenes que viven en comunidades dentro de las
grandes propiedades, estimando una explotación media por productor de
10.000 hectáreas. En este espacio, la explotación maderera es legalmente
18
Según dicha ley “no podrán autorizarse desmontes de bosques nativos clasificados en las
Categorías I (rojo) y II (amarillo)”. Los predios en dentro de la categoría II son “sectores de
mediano valor de conservación, que pueden estar degradados pero que a juicio de la autoridad
de aplicación jurisdiccional con la implementación de actividades de restauración pueden tener
un valor alto de conservación y que podrán ser sometidos a los siguientes usos:
aprovechamiento sostenible, turismo, recolección e investigación científica”.
10
restringida y la selva, aunque con cierto grado de degradación, presenta un
potencial para poder proteger y restaurar los servicios ambientales provistos.
Los propietarios han formado la Asociación de Propietarios de la Reserva de
Yaboty (APRY).
4.3. Reservas privadas
Las Reservas Privadas deben considerarse potenciales oferentes o vendedores
de servicios ambientales. Son proyectos fuera del ámbito público cuyo fin es la
conservación de la selva y las costumbres de sus habitantes originarios. A
pesar de que Misiones es la única provincia que las reconoce dentro del
sistema de Áreas Protegidas provincial, muy pocas reciben los beneficios
impositivos prometidos.
Dentro de las mismas, se destaca la Reserva Yaguaroundi, creada en el año
2003 con 400 hectáreas, la cual tiene como objetivos la preservación de la
belleza escénica para el goce de las presentes y futuras generaciones y la
protección de la biodiversidad. La misma es una muestra representativa de la
Selva en buen estado de conservación y cuenta con una posición privilegiada
en el Corredor Verde19 para la protección de suelos fácilmente erosionables
debido a la pendiente y regulación de cursos de agua (Reserva Yaguaroundí,
completar)
4.4. Comunidades originarias
Las comunidades aborígenes en Misiones presentan un caso especial donde la
cercana dependencia con la selva para proveer las necesidades básicas implica
una mayor conciencia del valor de la conservación. La mayoría no realiza
actividades productivas a gran escala, solo agricultura de subsistencia y
producción de artesanías. La mayor problemática para el trabajo con este
grupo surge en torno al dominio de la tierra ya que no lo poseen, por tanto,
esto se traduce en un inconveniente para la firma de contratos por la provisión
de servicios en sus predios.
La comunidad Mbya Guaraní Yraká Mirí, de 40 hectáreas de extensión, se
encuentra ubicada en el Departamento Concepción de la Provincia de Misiones,
en el cual se registra cubierta de bosque aunque con distintos grados de
cobertura (tipos de bosques).
En la figura 2 se puede visualizar la ubicación de los puntos de mayor interés
para la conservación.
19
El “Corredor Verde” o
“Área Integral de Conservación y Desarrollo Sustentable” fue
establecido por ley de la provincia de Misiones con el objeto de lograr la unificación de los tres
principales bloques de áreas protegidas de la provincia (los parques provinciales Yacuí, Uruguaí y
Foerster y el Parque Nacional Iguazú, al norte; la Reserva de Biósfera Yabotí y los parques
provinciales Esmeralda y Moconá, al este; y los parques provinciales Salto Encantado y Cuña
Pirú, al sur).
11
Figura 2: Ubicación de los sitios prioritarios
5. Análisis de los sitios en sus niveles ambiental, legal y
económico
A continuación se analizan los sitios en distintos niveles para la
implementación del esquema en cada zona particular. Los niveles son:
ambiental, legal y económico.
5.1. Nivel ambiental
5.1.1. Pequeños productores
La conservación de la selva es importante especialmente por el agua y para
evitar la degradación del suelo. También, en función de varias encuestas
realizadas a los habitantes de la zona, la biodiversidad, purificación del aire y
el valor de legado a las generaciones futuras son servicios de importancia que
provee el bosque en pie. La principal amenaza para la conservación está
asociada con las actividades antrópicas.
En la cuenca del arroyo Tateto, se encuentra una alta heterogeneidad en el
balance hídrico entre los pixeles de los mapas, por la mayor heterogeneidad de
tipos de coberturas del paisaje. Sin embargo, sería necesario identificar las
propiedades para poder calcular los valores puntuales para éstas.
En cuanto al secuestro de carbono, si se considera la superficie total del
municipio de 8.389 hectáreas de bosque, en el mismo se almacenan 1.874.942
toneladas de carbono lo que totaliza 6.862.286 toneladas de CO2.
5.1.2. Productores a gran escala
12
La zona de la RBY es hogar de una rica fauna y flora. Cubre un amplio sector
de las subcuencas de los arroyos Yabotí, tributarios del Alto Uruguay, y todavía
cubierto de selvas en un buen estado de conservación.
La RBY presenta también un escenario de degradación de la selva y
deforestación acelerada, mucho de esto fruto del mal manejo de los bosques,
siendo en gran parte esta situación fruto del robo de madera por parte de
intrusos e incluso de obrajeros, la falta de control en las rutas y el consumo
irresponsable de madera. Por otro lado, el corte de madera dentro de los
límites establecidos se muestra con gran dificultad de rentabilidad, lo que
compromete su viabilidad financiera. La pesca y caza furtiva también son
comunes y el grado de control por parte de los guardaparques es escaso por la
falta de personal.
Las 113.838 hectáreas de la reserva almacenan 25.442.877 toneladas de
carbono o 93.120.931 toneladas de CO2.
5.1.3. Reservas privadas
Si bien en el área de la Reserva Yaguaroundí se desarrollaron actividades de
extracción maderera en forma previa a la creación de la reserva, la vegetación
se encuentra en un avanzado estado de recuperación y ha mantenido la
fisonomía original del bosque con una importante cobertura arbórea. La
presencia de especies de valor especial de conservación, y su ubicación en un
área clave para la conectividad de los remanentes de selva de los sectores
norte y sur del Corredor Verde, la transforman en un área de particular
importancia para la conservación y una oportunidad para desarrollar prácticas
de manejo sustentable de los recursos naturales que puedan aplicarse y
difundirse a nivel regional.
La reserva resultó con un balance hídrico 0 debido a que los valores de las
coberturas de bosque están en general balanceados entre el consumo y
fuentes de agua20. En cuanto al secuestro de carbono, se estima que en la
superficie total del bosque se encuentran almacenadas 89.400 toneladas de
carbono que representan 327.204 toneladas de CO2.
5.1.4. Comunidades guaraníes
En la última década la deforestación convirtió a las comunidades aborígenes en
verdaderos guardianes del bosque actuando como barreras al avance de la
frontera agrícola. Las comunidades guaraníes no explotan sus tierras en forma
comercial, sólo desarrollan agricultura de subsistencia a baja escala sin utilizar
agroquímicos y también viven de la venta de artesanías. Existe una estrecha
conexión entre ellos y la selva para su supervivencia y por tanto, la selva es
para ellos fundamental para generar recursos medicinales y alimentos,
proteger cursos de agua, mantener la cultura y la biodiversidad, entre otros21.
Las comunidades aborígenes muestran balances hídricos prácticamente de 0
con una producción de agua de 796 mm., con un almacenamiento de carbono
20
El balance hídrico es la diferencia entre los ingresos y egresos de agua en un ecosistema. Los
primeros están dados por las precipitaciones y las aguas subterráneas, mientras que los
segundos se dan por evapotranspiración, evaporación, etc. Si el mismo es cero, indica un
equilibrio entre la recepción de aguas y su eliminación.
21
Encuestas realizadas a pobladores de comunidades guaraníes en mayo de 2010.
13
aproximado de 8.940 toneladas totales y una pérdida total del suelo de 3
ton/ha/año22.
5.2. Nivel Legal
Aquellos productores que no tienen el dominio de sus propiedades no pueden
ejercer su función de provisión de servicios ambientales de manera eficiente,
debido a que no pueden garantizar el cumplimiento de las obligaciones
asumidas. El derecho real de dominio23 es indispensable para asegurar que se
pueda ofrecer efectivamente el servicio ya que mientras más abierto sea el
acceso a la tierra menos adecuado es el escenario para un PSA (Wunder,
2005). Por tanto, la regularización del dominio de la tierra es fundamental para
el establecimiento de un esquema de este tipo.
En el caso del BAAP, los campesinos sin tierra ocupan propiedades privadas o
públicas, por lo general en forma temporaria, para producir unas pocas
cosechas anuales. En busca de pequeñas parcelas para agricultura de
subsistencia se ven, a veces, forzados a ocupar los últimos remanentes de
bosque ubicados en áreas no adecuadas para la agricultura, donde los suelos
son improductivos o donde las pendientes son pronunciadas. Otras dificultades
que enfrentan las familias que ocupan tierras es la falta de límites claros
respecto a la extensión de la superficie que trabajan así como la posibilidad de
permanencia (Ceviño, 2001).
5.3. Nivel económico
Mediante encuestas para valoración económica se estimó la compensación
exigida por parte de los productores para su posterior comparación con la
valoración del servicio en cuestión. En las 4 categorías los proveedores del
servicio se mostraron dispuestos a ceder parte de sus predios para la provisión
de servicios ambientales a cambio de recibir un incentivo monetario o en
especie.
Asimismo se ha consultado a los potenciales demandantes de los servicios
ambientales por su disposición a pagar. En este caso en particular las
repuestas fueron variadas.
En la tabla 1 se destacan los principales actores del posible esquema y
distintas variables de interés para el estudio.
Tabla 1: Actores del esquema de PSA24
Servicio
ambiental
Pequeños
productores
Carbono
Suelo
Tenencia
Actores
Mecanismo de
de la
Pago a
Cobro a
Oferentes
Demandantes
tierra
oferentes
demandantes
Títulos de Productores Habitantes
Incentivos
RSE25
propiedad de
una Andresito
monetarios
22
La pérdida de suelo está dada por el proceso erosivo al que se expone el suelo ante la falta de
cobertura vegetal. Una de las externalidades negativas más comunes asociada a la
deforestación.
23
Según el Código Civil de la Nación Argentina en el título 5 (Del dominio de las cosas y de los
modos de adquirirlo) en el artículo 2506, el dominio es el derecho real en virtud del cual una
cosa se encuentra sometida a la voluntad y a la acción de una persona.
24
Elaboración propia
14
Forestal
Hídrico
C. Hábitat
Belleza
Carbono
Forestal
C. Hábitat
Belleza
Carbono
Suelo
C. Hábitat
Belleza
/
Permisos
de
ocupación
Títulos de
propiedad
Comunidades Carbono
guaraníes
Forestal
Hídrico
C. Hábitat
Belleza
Permiso
de
ocupación
/ Precaria
Grandes
productores
Reservas
privadas
cuenca en Receptores
directos
Andresito
de las aguas Asistencia
del río Tateto técnica
Propietarios
de Yabotí
Habitantes
Andresito
Turistas
Títulos de Dueños de Turistas
propiedad las tierras Cooperativa
de
las hidroeléctrica
reservas
Comunidad
Yraka Miri
Turistas
Incentivo
monetarios
directos
e
indirectos
Desgravaciones
impositivas
Apoyo técnico
Incentivos
monetarios
directos
Asistencia
técnica
Incentivos
indirectos
Ecoturismo
RSE
Ecoturismo
RSE
Ecoturismo
RSE
La metodología de valoración económica de los servicios ambientales más
utilizada en los casos relevados en América Latina es el costo de oportunidad26.
Sin embargo, en aquellos casos donde la deforestación está prohibida por ley
(como sucede en nuestro país por la Ley de Presupuestos Mínimos de Bosques
Nativos 26.331), no es correcto su uso ya que es ilegal la realización de
actividades con fines comerciales en tales predios (Gregersen et al. 2010). Por
otro lado, si el costo de oportunidad es alto (como resultó en nuestro análisis),
el esquema sería muy costoso y dificultaría su perdurabilidad. Es importante
destacar que los altos costos de oportunidad de la zona, están asociados
principalmente a un cultivo de alta rentabilidad como el tabaco (de gran
impacto negativo en lo ambiental). La producción de tabaco en la zona se
realiza a través de contratos de producción, mediante los cuales las empresas
tabacaleras financian la compra de insumos a cambio de un precio fijo para el
producto, por tanto, los productores no tienen en cuenta los costos de
producción al ser consultados por un margen bruto, sino que sólo consideran el
precio recibido. Cuando los costos de oportunidad son aparentemente altos, el
cambio en el uso de la tierra para ingresar a un esquema de PSA sería menos
rentable que las prácticas actuales, por tanto, esquemas voluntarios en esta
25
La Responsabilidad Social Empresaria (RSE) comprende normas internas que los actores
privados aplican en sus instituciones de manera voluntaria con el fin de contribuir a una mejor
calidad de vida de la sociedad en la que operan, así como también para la conservación del
ambiente. Mediante el pago de un canon establecido de manera voluntaria, las empresas
contribuirían con el mantenimiento del bosque en pie, obteniendo como un beneficio extra una
imagen corporativa amigable con el ambiente.
26
El costo de oportunidad, también denominado precio sombra, es el beneficio que se deja de
percibir por el cambio en el uso del recurso, asociado a la presión ejercida sobre los recursos por
las actividades económicas de la zona.
Martínez de Anguita, P., Rivera, S., Beneitez, J.M. y Cruz, F. (2006):”Establecimiento de un
mecanismo de pago por servicios ambientales sobre un soporte GIS en la cuenca del río Calan,
Honduras”, GeoFocus (Artículos), nº 7, p. 152-181, ISSN:1578-5157
15
situación podrían resultar costosos. Así también, el pago de grandes sumas a
los productores limitaría la sostenibilidad a largo plazo del fondo limitando su
capacidad de pago, así como la generación de una cultura prebendaria.
Por ello, en este caso la metodología de valoración seleccionada fue la de
costos incurridos27 para la protección o conservación es decir, el costo de
cumplir con la ley. Mediante las erogaciones se buscará que los productores
mantengan el bosque en condiciones ecológicas para la provisión de los
servicios ambientales en cuestión.
Teniendo en cuenta que la ley 26.432 de Inversiones para Bosques Cultivados
instituye las sumas “apoyo económico” para las distintas tareas asociadas con
el mantenimiento de los bosques implantados (poda, raleo, forestación y
enriquecimiento), la misma ha sido tomada como referencia para nuestro
análisis, por ser la única norma jurídica en base a la cual se establecen costos
concretos y que se encuentran vigentes. En cuanto al enriquecimiento del
bosque nativo establece un costo de 3.150 $/ha. Se estima que entre un 5% y
10% de estos costos están constituidos por asistencia técnica, arrojando un
pago final promedio de 236 $/ha/año28. Los pequeños productores y
comunidades guaraníes, debido a que la superficie de bosques es de menor
extensión, recibirían un pago en concepto de conservación. A este respecto, en
función a las consultas realizadas con expertos y datos asociados a los costos
de manejo forestal en proyectos REDD en Misiones29, el productor debería
recibir 155$/ha de bosque nativo por año para mantener el bosque en
condiciones tales que aseguren la provisión de sus servicios ambientales. En la
tabla 2 se enumeran los montos y las hectáreas involucradas en el posible
esquema.
El pago se realizaría a los productores en función de las hectáreas de bosque
nativo: recibirían un pago por enriquecimiento aquellos con una mayor
disponibilidad de hectáreas contiguas que favorecen la conectividad del
27
La metodología de costos incurridos permite una aproximación al valor del servicio ambiental
a través de las erogaciones necesarias para mantener el flujo de tal servicio. Por ejemplo, en el
caso particular del BAAP, estos gastos estarían asociados a la conservación y enriquecimiento del
bosque nativo en pie.
28
Con un 5% el valor sería de 158 $/ha mientras que con el 10% el mismo ascendería a 315
$/ha.
29
El proyecto de mayor relevancia en la zona es el NEA REDD+. La Cooperativa Restauradora
de la Selva Limitada, la Asociación de Productores Forestales del Chaco, la Cooperativa Agrícola
Alto Uruguay Limitada, la Cooperativa Clase Limitada y la Porfía S.A.C. presentaron al gobierno
provincial y nacional este proyecto que apunta a sentar bases para la Estrategia Nacional de
REDD y desarrollar infraestructura ambiental para proyectos de carbono en la Reserva de Yabotí,
los municipios de Colonia Aurora y 25 de Mayo y el bosque semiárido. El mismo apunta a
generar las condiciones de mercado requeridas para el desarrollo de proyectos REDD+ a nivel de
las provincias del NEA.
En particular, el Yabotí REDD+ es un proyecto a 30 años mediante la creación de un pool
productor de carbono por deforestación evitada, enriquecimiento de la masa boscosa y
forestación con especies nativas, que involucra a las propiedades privadas dentro de la Reserva
de Yabotí y a las comunidades rurales que viven en las márgenes de la misma en el municipio de
San Pedro. Este proyecto se implementará mediante un fondo fiduciario de objeto ambiental y
de adhesión voluntaria de los propietarios, con el objeto cuantificar la producción evitada y
secuestrada de carbono con finalidad comercial.
http://www.elparanaense.com.ar/paranaense/index.php?option=com_content&task=view&id=1
742&Itemid=1
16
Corredor Verde, mientras que un pago por conservación aquellos con menor
superficie y menor conectividad. Es importante remarcar la importancia de la
continuidad del paisaje para servicios tales como el secuestro de carbono y la
biodiversidad.
Tabla 2: Ejemplo de los fondos necesarios para el pago de los servicios
ambientales de sitios seleccionados.
Fuente: Elaboración propia
Monto ($/ha)
Pequeños productores
(cuenca en Andresito)
Grandes
productores
(Yabotí)
Reservas
privadas
(Yaguorundí)
Comunidades
(Yraka
Mirí)
Bosque (has)
Total a pagar por año
155
200
$
31.000
23630
9800
$
2.312.800
236
400
$
94.400
155
40
$
6.200
En un primer paso, el pago sería percibido por los grandes productores y
reservas privadas al poseer remanentes de bosques de mayor riqueza
ecológica y mayor conectividad. El objetivo es establecer un rango de
prioridades para aquellos sitios de mayor superficie y, por tanto, preservar un
mayor rango de servicios ecosistémicos. Las comunidades y los pequeños
productores también recibirán sus pagos, pero luego de cubrir los gastos del
primer grupo de preservación.
6. Posibles beneficiarios de los servicios ambientales
6.1. Empresas
En cuanto al esquema de PSA, las empresas poseen una mayor disposición de
pago cuando a) se percibe que existe una influencia directa entre el esquema
y las actividades propias de la empresa, b) se establecen contratos de vínculo
al esquema con una duración máxima de dos o tres años, c) el proyecto es
altamente “comunicable” y fácil de manejar desde lo institucional y d)
intervienen en el mismo ONGs (especialmente, FARN y FVSA).
El objetivo principal sería aquellas empresas multinacionales presentes en el
país, o empresas nacionales que tengan actividades comerciales con países
desarrollados. En menor medida, también podrían abordarse firmas locales
siempre y cuando hayan demostrado interés en la protección del ambiente. Los
recursos que podrían asignar a un proyecto de estas características varía entre
100 y 250 mil pesos por año (que representan entre 20 y 50 mil euros al año).
Un objetivo razonable para el primer año de puesta en funcionamiento del
esquema de PSA sería que al menos 2 empresas se sumaran al programa. Para
el segundo año, cabría esperar que 5 empresas participen activamente,
30
Vale aclarar que este monto cubre no sólo la disposición a cobrar por parte de los productores
sino también el costo de mantenimiento del bosque en pie.
17
aprovechando el interés creciente en la conservación ambiental y la relación
proactiva hacia medidas ambientalmente amigables por parte de las empresas
contactadas.
6.2. Ecoturismo
Se considera que la cantidad de turistas que abonarían en concepto de belleza
escénica y biodiversidad serían aquellos que visiten el Parque Iguazú. En
función a este dato, se estima que en el año 2008 visitaron las Cataratas
1.062.128 de personas (Parque Nacional Iguazú, 2008). Según las encuestas
realizadas en mayo de 2010 a turistas que han visitado el Parque Nacional, el
70% estaría dispuesto a pagar un monto extra a la entrada para la
conservación del bosque de $24 (aproximadamente 5 euros). Para reflejar un
escenario conservador se establece que de los 743.490 turistas (que
representan el 70%) pagarían efectivamente por estos servicios sólo
125.00031.
Es importante remarcar el sesgo que se presenta en las encuestas debido a
que la muestra contiene sólo individuos que han visitado el Parque Nacional y
por tanto, ya son consumidores del servicio ambiental, belleza escénica.
6.3. Cooperativa hidroeléctrica / Consumidores de agua
Las cooperativas de aguas en Misiones (en particular las pequeñas) atraviesan
una muy difícil situación económica y financiera debido al impacto en sus
costos del excesivo valor por el consumo de energía.
Un problema muy grande que presentan es la falta de inversión en
infraestructura, de acuerdo a los estudios realizados por la administración de
Federación Misionera de Cooperativas de Agua Potable (FEMICAP), es
necesario realizar un gasto de dos mil millones de pesos en los próximos
quince años para paliar este pasivo.
En el plano institucional, y de acuerdo a la información recabada localmente,
no existe una buena relación entre las cooperativas y las intendencias
respectivas en donde se encuentran asentadas. Los municipios tienden a
desligarse de los inconvenientes que se presentan cuando la distribución del
recurso es deficitaria.
Hay una demanda no cubierta de agua potable que es satisfecha a través de
varias fuentes, tales como agua transportada por camiones tanques
municipales y de bomberos, aljibes, pozos de agua, nacientes y arroyos como
quedó evidenciado en abril de 2009 donde en plena estación lluviosa se
produjo un importante déficit hídrico.
Es importante destacar que esta dificultad del acceso al agua es percibida por
los consumidores como consecuencia del crecimiento poblacional y la falta de
infraestructura hídrica. Por tanto, su disposición a pagar es muy baja o nula,
teniendo en cuenta además el alto nivel de pobreza en las ciudades que
perciben el agua de los remanentes de bosques a conservar. Por lo tanto, sería
fundamental profundizar el análisis acerca de la percepción de los
Este valor se basa en el supuesto de la cantidad de visitantes que hubo durante el mes de
enero de 2009 en el Parque Nacional Iguazú, que totalizan 130.000 personas siendo 30%
extranjeros extra-Mercosur, 12% extranjeros intra-Mercosur y el resto argentinos.
31
18
consumidores, en caso de pretenderse establecer un pago por servicios
hídricos.
7. Fondo
De acuerdo a la investigación realizada, las posibles figuras jurídicas que
podrían utilizarse para constituir un fondo privado para el pago de servicios
ambientales en el BAAP son el fideicomiso y la fundación.
Si bien en esta oportunidad se entiende que la fundación se presenta como la
mejor opción para este proyecto, no se cree que deba descartarse totalmente
al fideicomiso para escenarios futuros, habida cuenta la amplia experiencia
positiva que el mismo ha tenido en América Latina.
En este sentido, se puede decir que el fideicomiso, de un modo sencillo, podría
definirse como un contrato por medio del cual una o más personas aportan
bienes (dinero, tierras, etc.) para el cumplimiento de un fin determinado, que
se le encarga a un tercero.
Al igual que en otros países, esta herramienta jurídica se puede utilizar en
Argentina para manejar fondos de afectación con fines específicos, tales como
la adquisición de predios con interés para la conservación de la diversidad
biológica, la administración de fondos para el pago por servicios ambientales,
etc. Es esta posibilidad de administrar fondos en forma separada al patrimonio
de una organización dedicada a la conservación la cualidad que lo torna
especialmente atractivo para los posibles aportantes.
En esta línea, es innegable que el fideicomiso contiene una invitación a obras
de bien común, con miras a la continuidad del apoyo que puede prestar un
patrimonio separado.
Si bien se trata de un contrato de fácil constitución, fuera de los organismos de
control de las personas jurídicas, en Argentina, este contrato impositivamente
presenta considerables desventajas. Esto se debe a que el fideicomiso no se
encuentra entre las “asociaciones, fundaciones y entidades” que contempla el
inc. f. del artículo 20 de la Ley de Impuesto a las Ganancias para eximirlas del
gravamen.
En efecto, esta separación de los patrimonios que por un lado torna atractivo al
fideicomiso para constituir fondos separados con fines específicos recibe en
nuestro país, un tratamiento impositivo que desvirtúa el objetivo.
Los fideicomisos no financieros, el caso que nos compete, son alcanzados por
el Impuesto a las Ganancias, Impuesto al Valor Agregado, Impuesto a las
Débitos y Créditos en las Transacciones Financieras, Impuesto a los Bienes
Personales e Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta, tornando al mismo
excesivamente oneroso.
De esta manera, si bien es una alternativa viable a la hora de analizar una
estrategia jurídica para constituir un fondo de estas características, no debe
dejarse de lado su análisis impositivo. En la medida en que exista un lucro
importante en la constitución de este fondo, probablemente la figura podría ser
la adecuada.
19
A continuación en la tabla 3 se ilustra una aproximación a los gastos en los que
se incurriría para la constitución y mantenimiento de fideicomiso.
Tabla 3: Gastos del Fideicomiso y la Fundación
1.Impuestos
2.Gastos de monitoreo
3.Gastos
de
constitución
administración
Total (sobre lo recaudado)
Fideicomiso32 Fundación33
6,1%
Exenta
10,0%
10,0%
y
3,5%
19,6%
3,5%
13,5%
Sobre la base de estos datos, si el norte perseguido se inclina más por
constituir un fondo cuyos aportes provengan de simples donaciones para
destinarse a la conservación de algún recurso (aún cuando este objetivo se
alcance mediante el pago por los servicios ambientales brindados por éste),
probablemente esta figura deba ser descartada.
De acuerdo con los resultados de la investigación, la Fundación se presenta
como una alternativa viable, tanto desde el punto de vista jurídico como
tributario, para desarrollar, organizar y mantener un mecanismo de pago por
servicios ambientales, de acuerdo a las siguientes consideraciones:
La fundación es una persona jurídica, de carácter privado, que se
constituye por medio de un aporte patrimonial34 y tiene por objeto
realizar una labor de bien público, sin propósito de lucro. Su constitución
en nuestro país, depende del cumplimiento de requisitos formales,
pudiendo adaptarse su estatuto fundacional al objetivo del
establecimiento de un esquema de pago por servicios ambientales.
En cuanto a las obligaciones tributarias que pesan sobre ella, resultan
bastante limitadas si se cumplen efectivamente sus fines benéficos,
carentes del propósito de lucro. Mientras la fundación no distribuya
utilidades entre sus miembros y destine sus activos y los fondos
obtenidos a sus fines específicos, gozará, en efecto, de un tratamiento
especial dentro de los tributos nacionales, provinciales y municipales,
que la diferencia marcadamente de otras personas y figuras jurídicas
como las sociedades comerciales.
La fundación no tributa el Impuesto a las Ganancias, el Impuesto a la
Ganancia Mínima Presunta, el Impuesto a los Bienes Personales, el
Impuesto a la Transferencia de Inmuebles, ni los Impuestos a los
Ingresos Brutos y a los Sellos.
La fundación puede recibir donaciones provenientes de personas físicas
y jurídicas, públicas y privadas, nacionales y extranjeras35.
32
Fuente: Fideicomiso Financiero Metro (2010)
Inferencias propias a través del estudio de las distintas alternativas organizacionales,
mediante entrevistas y revisión bibliográfica. Datos presentados a título informativo y con fines
comparativos.
34
El aporte patrimonial inicial es de $12.000.
35
Es importante destacar que por disposición de la Administración Federal de Ingresos Públicos
recientemente se ha acotado las posibles desgravaciones de hasta el 5% del impuesto a las
33
20
Desde un punto de vista administrativo, las donaciones pueden ser
incorporadas a una cuenta bancaria exclusiva para atender las
obligaciones del esquema de pago (monitoreo de los fondos privados,
pago por servicios ambientales y administración), incluyéndose en este
esquema la celebración de un convenio especial con los donantes en
relación con el destino exclusivo de los fondos donados, a modo de
garantía que los mismos serán destinados al PSA, con excepción de los
valores que impliquen la gestión y administración del sistema,
Los gastos dependerán de diversos factores: la cantidad de fundadores,
el patrimonio inicial, promesas de donaciones futuras, instrumentación
por escritura pública, etc36.
Tal como ocurre en el caso del fideicomiso y de cualquier otro esquema,
deberán sumarse herramientas que vinculen a la fundación con el
beneficiario del pago de los servicios ambientales (contratos
específicamente diseñados para regular esta relación jurídica), y que
garanticen la permanencia del mismo en el sistema, así como la
verificación o monitoreo del cumplimiento de las obligaciones
relacionadas con el pago mencionado.
Como se aprecia, la gran diferencia entre una y otra figura jurídica deviene de
la presión tributaria que cada una recibe en el modelo argentino. Los costos de
transacción37 serían similares en ambos casos, no así los costos en tributos.
8. Propuesta Tentativa
Al no existir casos similares implementados exitosamente en Argentina, es
difícil estimar con cierto grado de certeza cuál podría ser el alcance real del
proyecto. Debe tenerse en cuenta también que el capital necesario para que
este tipo de fondos funcione es alto, siendo necesario un plazo relativamente
extenso para recaudar una suma suficiente que permita la continuidad de los
pagos, y de la mano de ello, un aporte a la conservación.
La constitución del fondo, en esta línea, debería tener dos componentes: uno
destinado al capital semilla y otro para su capitalización. El monto mínimo para
la preservación se detalló en la tabla 2. Según los mismos, serían necesarios
$2.444.400 para conservar los servicios ambientales de las cuatro áreas
seleccionadas. Según los datos de la tabla 3, a ello hay que adicionarle los
costos de transacción de un 13,5% ($329.994), totalizando un fondo de
$2.774.394. Si se tienen en cuenta sólo los productores con títulos de
propiedad el fondo total sería de $2.732.172.
ganancias las donaciones a partidos políticos, instituciones de beneficencia social y
organizaciones con fines educativos, eliminando la posibilidad de ofrecer tal beneficio a los
donantes potenciales en un esquema de PSA.
36
http://portalsocietario.com.ar/constituir_fundacion.html (Última visita: 15/08/2011)
37
Sumatoria de gastos de monitoreo y constitución. Son los costos de creación de la
institucionalidad necesaria para proporcionar servicios de asistencia técnica, monitoreo, y
manejo del flujo financiero
21
Respecto al pago a los proveedores de servicios ambientales, tanto en el
caso de los pequeños productores como en las comunidades aborígenes se
dificulta ante la ausencia o precariedad en los títulos de propiedad de los
predios de allí la necesidad imperiosa de regularizar la situación legal de los
mismos.
Los grandes productores y las reservas privadas son los grupos que
cuentan con criterios básicos para recibir los pagos: mayores remanentes de
bosques continuos y títulos de propiedad.
Es importante aclarar que en función de la disponibilidad de pago de los
beneficiarios, los pagos estarían más próximos a meros incentivos
económicos para la conservación que a un esquema de pagos por servicios
ambientales debido a que los demandantes se encuentran en zonas distantes
al BAAP y por tanto, es difícil considerarlos reales beneficiarios directos de
tales servicios.
Se presentan así dos esquemas tentativos con distintos grados de complejidad,
dependiendo el grado de sofisticación requerido por la empresa (beneficiario o
demandante del servicio ambiental).
Esquema 1 - Protector de bosques
La empresa donaría una suma de dinero arbitraria a definir en cada caso
particular. Una parte de ese dinero se utilizaría para capitalizar el Fondo, y la
otra para realizar el pago al propietario del bosque por la conservación de un
área determinada.
Por parte del productor, sería necesario contar con una línea de base y
auditorías anuales que permitan comprobar el estado de conservación de la
selva, habilitando así el pago subsiguiente. Las auditorías a los productores
podrían realizarse por consultores externos (sea que se trate de una fundación
o fideicomiso), o en su caso, por personal calificado estable de la fundación.
Esquema 2 - Carbono Neutral/Compensación de emisiones
Esta opción implica ofrecer a la empresa la posibilidad de compensar por la
totalidad de sus emisiones con un avance gradual hacia carbono-neutralidad a
realizarse en un plazo de cinco a diez años. Para acceder a esta posibilidad, la
empresa debería realizar un inventario de sus emisiones, siguiendo los
lineamientos del Greenhouse Gas Protocol38. La auditoría inicial se simplificaría
analizando la cuenta de energía de la empresa en pos de evitar excesivos
costos de auditoría, incorporándose gradualmente mediciones más complejas
hasta finalmente realizar la auditoría de emisiones por una tercera parte, cuyo
costo debería asumirse por parte de la empresa. Cada proyecto sería único y
armado ad-hoc a la realidad de cada empresa.
Esquema 3 – Turismo conservacionista
38
El Greenhouse Gas Protocol (GHG Protocol) es la herramienta más utilizada
internacionalmente por gobiernos y negocios para entender, cuantificar y manejar las emisiones
de gases de efecto invernadero. El GHG Protocol trabaja con industria, gobiernos y ong´s
ambientalistas de todo el mundo en la construcción de programas para combatir el cambio
climático. http://www.ghgprotocol.org/
22
El fondo se constituye a través de un esquema similar al utilizado en la
actualidad por la Fundación Vida Silvestre: el “Check out para la Naturaleza”39.
El mecanismo se basa en el ofrecimiento, por parte de los hoteles y operadores
turísticos adheridos al programa, a sus clientes la posibilidad de realizar una
donación al momento de hacer el check out para la conservación de los
servicios ambientales del BAAP.
Para todos los esquemas, desde el lado del productor, sería necesario contar
con una línea de base y monitoreos anuales para poder comprobar el estado
de conservación de la selva y cuantificar la cantidad de carbono contenido en
el mismo.
En los distintos esquemas, una parte de los recursos obtenidos sería destinada
a la capitalización del Fondo y la otra parte sería destinada al pago de los
servicios ambientales. Además, todos los años se comunicaría abiertamente los
impactos positivos generados a través del programa, la comunicación debería
explicitar la cantidad de hectáreas conservadas, empresas participantes,
información sobre los impactos sociales de la implementación del programa,
entre otros aspectos relevantes.
9. Conclusiones preliminares
En base a lo analizado en los informes se destaca que es primordial la
regularización de tenencia de la tierra. Este proceso es fundamental
porque mediante un claro establecimiento de los derechos de propiedad se
facilitaría el proceso de internalización de costos y beneficios generados por la
provisión de servicios ambientales al establecer con exactitud quienes serían
los oferentes de tales servicios.
Existe evidencia que los propietarios privados están dispuestos a manejar su
tierra en una forma más sostenible, intercambiando producción por
conservación en las parcelas que controlan, si reciben incentivos adecuados.
Ello pone de manifiesto la necesidad de desarrollar mecanismos para
compensarlos y conservar los servicios ecosistémicos que sus tierras proveen.
Asimismo, por lo relevado en la zona en cuestión los pagos se asimilarían más
a un esquema de incentivos económicos que a un clásico esquema de PSA.
Sin embargo, dichos fondos podrían también ser un flujo complementario al
Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques
Nativos40, que se constituye en el artículo 30 de la ley de Bosques Nativos.
Este aporte resultaría un adicional a las contribuciones establecidas por la
propia ley. El dinero del fondo se utilizará para cubrir el costo de conservación
y evitar la degradación de los ecosistemas que no han sido utilizados con fines
productivos, siendo ésta una de las premisas en las que se basa un esquema
de pagos por servicios ambientales.
39
http://www.vidasilvestre.org.ar/que_hacemos/nuestra_solucion/cuidar_nuestro_mundo_natural/
areas_protegidas/_que_podemos_hacer_/turismo_responsable/check_out_para_la_naturaleza/
40
El fondo establecido en la ley no sólo generó controversias en torno a su monto sino también a
su
aplicación
final
del
mismo.
Para
mayor
información
visitar:
http://www.farn.org.ar/newsite/wp-content/uploads/2011/06/23_dipaola_mm.pdf
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Fomentar la participación del Estado que brindaría un marco para equilibrar los
intereses de demandantes y oferentes, así como también los actores
involucrados percibirían una mayor seguridad jurídica en la cual se
enmarcarían los contratos establecidos. El Estado, asimismo, posee un rol
fundamental en regular aquellos servicios que son percibidos como bienes
públicos, en particular en el caso de los servicios hídricos.
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Anexo I–
Antecedentes
En las últimas dos décadas se han implementado más de 300 esquemas de
pagos por servicios ambientales (PSA) en América Latina, siendo Costa Rica el
caso de mayor relevancia, seguido por Ecuador, Bolivia, etc.
En Argentina la ejecución de pagos por servicios ambientales aplicados a la
conservación de bosques resulta aún incipiente. Las iniciativas relevadas sólo
incluyen posibles casos de estudio – surgidos del análisis llevado adelante por
la Secretaría de Ambiente de la Nación (2007) – y atisbos de instrumentación
de un Fondo para la Conservación de los Bosques Nativos.
En relación a la primera iniciativa, la Secretaría de Ambiente realizó un
relevamiento de casos en América Latina con el objetivo de plantear la
posibilidad de implementar dos casos de estudio de PSA en nuestro país. Los
casos propuestos corresponden a las cuencas Futaleufú (en Chubut) y Los
Pericos – Manantiales (en Jujuy).
41
42
En la provincia de Jujuy41 el sitio fue elegido por la Secretaría de
Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación ante la disponibilidad de
información y actores interesados en la problemática, como la
Asociación Civil Bosque Modelo Jujuy que nuclea instituciones de diversa
índole (desde lo ambiental hasta lo productivo, pasando por lo social) y
que en los últimos años ha ejecutado proyectos en la zona tendientes a
mejorar la calidad de vida de los pobladores de la región. El estudio se
basó en la protección de dos de los principales servicios ambientales:
agua y belleza escénica. Respecto a la primera, su utilización es tanto
para riego como para consumo humano y generación de electricidad.
Dentro del presente esquema de pagos por servicios hídricos, los
demandantes serían los productores de tabaco (para riego), la empresa
hidroeléctrica que provee luz y agua potable a El Carmen y San Antonio,
así como también la ciudad de San Salvador de Jujuy (capital de la
provincia). Los oferentes serían los habitantes del perilago cuyo servicio
sería el de guardería ambiental e hidrológica de las reservas de agua,
que mantendrían la calidad del agua mediante el manejo adecuado de
residuos y del ganado. El sistema sería administrado por la Asociación
Bosque Modelo de Jujuy y el mecanismo de pago sería en especie
mediante la mejoras en el acceso a los servicios de infraestructura como
agua, electricidad, comunicaciones, etc. En el esquema de pagos por
belleza escénica (incluye fauna, vegetación y reliquias) los demandantes
serían los turistas quienes abonarán una tasa por el pago del
estacionamiento en la zona, mientras que el oferente será una empresa
local de ecoturismo al amparo de la Asociación Bosque Modelo de Jujuy
y la intendencia de Diques de la Provincia de Jujuy.
En la provincia de Chubut, se ha analizado el potencial de la cuenca del
río Futaleufú42 para la implementación de un esquema de pagos por
servicios ambientales debido a la presencia en este sitio la Asociación
http://www.ambiente.gov.ar/?idarticulo=4169
http://www.ambiente.gov.ar/?idarticulo=4169
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Bosque Modelo de Futaleufú. Se ha observado la viabilidad un esquema
por la provisión hidroeléctrica, otro por la belleza escénica y un tercero
por provisión de agua en la ciudad de Trevelín. En el primer caso, el
demandante sería una empresa de aluminio que capta energía eléctrica
que proviene de la represa ubicada en la cuenca en cuestión. El oferente
sería el Parque Nacional Los Alerces ubicado en la zona. El precio
debería negociarse con la empresa en función de los beneficios
percibidos por la conservación. En el segundo caso, propone analizar el
pago en función del costo de viaje para el acceso al Parque Nacional Los
Alerces y validar el mismo mediante una valoración contingente. Los
demandantes serían los turistas y los oferentes el servicio de Parques
Nacionales. En el último esquema, es una compensación por la
contaminación de la ciudad aguas arriba de la cuenca (Esquel) hacia el
pueblo aguas abajo (Trevelín). El fondo se dispondría en función del
remanente entre los dos esquemas anteriores.
La segunda iniciativa comprende la implementación del Fondo Nacional para
el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos
contemplado en la Ley 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección
Ambiental de los Bosques Nativos de 2007. Esta normativa constituye la
primera ley promulgada en Argentina en considerar explícitamente la
valorización de los servicios ambientales.
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