1. Educación

Consejo Gremial Nacional
Contenido
Introducción. ....................................................................................................................................... 2
Resumen Ejecutivo. ............................................................................................................................. 6
Principios del Consejo Gremial Nacional........................................................................................... 18
Condiciones Básicas para la Actividad Empresarial. ......................................................................... 21
Básicos Macroeconómicos ............................................................................................................ 21
Justicia ........................................................................................................................................... 34
Seguridad y Paz ............................................................................................................................. 46
Desarrollo Regional. ...................................................................................................................... 56
Agenda Internacional. ................................................................................................................... 66
Institucionalidad. ........................................................................................................................... 71
Competitividad y Productividad para el Desarrollo. ......................................................................... 84
Infraestructura, Transporte y Logística. ........................................................................................ 84
Desarrollo del mercado financiero.............................................................................................. 103
Educación. ................................................................................................................................... 124
Mercado Laboral. ........................................................................................................................ 131
Seguridad Social. ......................................................................................................................... 143
Sostenibilidad. ............................................................................................................................. 154
Emprendimiento. ........................................................................................................................ 163
Formalización empresarial y la micro, pequeña y mediana empresa......................................... 171
Ciencia, Tecnología e Innovación. ............................................................................................... 179
Comercio Internacional ............................................................................................................... 191
Contrabando ............................................................................................................................... 200
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I.
Introducción.
El sector empresarial colombiano representado en el Consejo Gremial Nacional
(“CGN”), ha asumido nuevamente el reto de plantear una Agenda Empresarial como
insumo para la formulación del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Plurianual de
Inversiones para el periodo 2014-2018.
En esta edición de la Agenda partimos de los principios que el Consejo acoge, defiende
y aplica. Estos principios son los pilares fundamentales de la actividad empresarial y
son el resultado de un enriquecedor esfuerzo deliberativo y de construcción de
consenso alrededor de los asuntos más relevantes para los empresarios.
A partir de los principios en comento y que hacen parte integral de este documento,
buscamos definir las esferas del quehacer nacional que consideramos prioritarias y las
agrupamos en dos grandes títulos: el primero hace referencia a las condiciones básicas
para la actividad empresarial y el segundo contiene los elementos de la competitividad
y la productividad para el desarrollo.
En las condiciones básicas para la actividad empresarial nos ocupamos del entorno
económico, la justicia, la seguridad y paz, el desarrollo regional, la agenda internacional
y la institucionalidad.
En los elementos de la competitividad tratamos las necesidades en infraestructura,
transporte y logística, el desarrollo del mercado financiero, la educación, el mercado
laboral, la seguridad social, la sostenibilidad, los retos del emprendimiento y la
formalización empresarial, la ciencia, tecnología e innovación, el comercio
internacional, y la atención del fenómeno creciente del contrabando.
Creemos que Colombia ha avanzado de manera importante hacia la modernización y el
desarrollo, pero todavía hay un camino por recorrer y por eso no solamente incluimos
nuestra visión, sino también hacemos un esfuerzo en documentar propuestas concretas
para el diseño de políticas públicas. Valga decir que este trabajo va más allá de los
intereses empresariales y busca plantear alternativas y propuestas que generen
mejores condiciones de vida y el bienestar general de los colombianos.
La Agenda Empresarial pretende ser no solamente un documento dirigido al Gobierno
Nacional, sino que busca convertirse en material de consulta para el sector empresarial
y para cualquier interesado en conocer la visión de los empresarios de Colombia.
Rafael Mejía López
Presidente
Sandra Forero Ramírez
Vicepresidenta
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CONSEJO GREMIAL NACIONAL
AGENDA EMPRESARIAL 2014 -2018
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CONSEJO GREMIAL NACIONAL
AGENDA EMPRESARIAL 2014 -2018
II.
Resumen Ejecutivo.
La Agenda Empresarial en su edición 2014-2018 toma como punto de partida los 7
principios que el Consejo Gremial Nacional considera fundamentales en su misión de
aportar al crecimiento económico, generar riqueza, trabajo formal y de calidad y buscar
el bienestar de todos los colombianos.
Estos principios fueron aplicados en la construcción del contenido de la Agenda y se
resumen así: i) el CGN demanda la garantía de la seguridad y de la integridad física de
todos los ciudadanos; ii) el CGN propende por un Estado que defina claramente sus
funciones y competencias y sus relaciones con el sector privado; iii) el CGN reclama la
mayor seguridad jurídica; iv) el CGN contribuye al fortalecimiento de las condiciones
que aseguren la libre empresa y la propiedad privada; v) el CGN busca que el Estado
provea los bienes y servicios para el desarrollo de la actividad empresarial, la
promoción de la competencia, el combate a la corrupción y en general de las
condiciones básicas de desarrollo; vi) el CGN considera que para el desarrollo del país
y para alcanzar el bienestar general, es indispensable contar con un Estado
transparente, eficiente, eficaz y que haga un uso adecuado de los recursos disponibles;
vii) el CGN y cada uno de sus gremios miembros, como parte fundamental de la
institucionalidad del país, velan por el cumplimiento de las responsabilidades
empresariales acordes con los fines del Estado y el beneficio general.
La primera pregunta que nos hicimos cuando iniciamos la elaboración de esta Agenda
Empresarial es ¿Cuáles son las condiciones básicas del desarrollo? ¿Cuáles son los
mínimos que requiere el país para mantener un crecimiento sostenible y proveer a los
ciudadanos de los bienes básicos que permitan su progreso?
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La respuesta está en el primer capítulo de la Agenda llamado “Condiciones Básicas para
el Desarrollo”.
En opinión del sector empresarial las siguientes son las metas concretas que debemos
haber alcanzado al final de este cuatrienio:
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Alcanzar la membresía plena en la OECD.
Crecimientos sostenidos de 7%-8%.
Inversión Extranjera Directa de US$30,000 millones.
Mantener altos niveles de inversión productiva – superior al 30% del PIB.
Alcanzar un PIB/Cápita superior a US$10,000.
Educación universal, pertinente, de mayor calidad y bilingüe.
Aumentar los niveles de conectividad hasta llegar a tasas de 80%.
Mayor diversificación en exportaciones.
Mayor diversificación en países de destino de las exportaciones.
Reducir la informalidad laboral y empresarial.
Ahora bien, estamos convencidos de que para avanzar como sociedad es atender la
problemática de la justicia.
En opinión del sector empresarial, ninguna sociedad puede alcanzar la paz ni el
progreso, si no cuenta con un foro eficiente y eficaz para resolver sus disputas. Ese foro
debe ser el sistema judicial.
Como mecanismo para la atención de la congestión judicial proponemos que además
de reforzar el presupuesto de la rama judicial, éste se oriente hacia la inversión, más
que hacia el mero sostenimiento. Una correcta administración de justicia necesita no
solamente de los mejores profesionales sino también de la infraestructura física y
tecnológica adecuada.
Preocupa que iniciativas tan importantes como la puesta en marcha del Código General
del Proceso se haya aplazado por no contar con los recursos y la estructura necesaria.
También creemos que el sistema de gobernanza al interior de la justicia debe revaluarse
e insistimos, como lo hemos venido haciendo en las últimas ediciones de la Agenda
Empresarial, en que deben redefinirse las funciones del Consejo Superior de la
Judicatura. La gerencia técnica de la rama judicial, debe ser el criterio fundamental en
dicha redefinición.
En materia de gobernanza de la rama judicial, se deben tener en consideración tanto las
instancias inferiores como las superiores en la administración de justicia. En relación
con estas últimas, deben fortalecérselos requisitos para hacerse magistrados de las
altas cortes, debe haber controles efectivos y deben suprimirse sus funciones
electorales.
Por último, si bien reconocemos la importancia de la acción de tutela en la garantía de
los derechos de los ciudadanos, también creemos que el país debe enfrentar el sano
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debate sobre su evolución y los ajustes necesarios para que ésta sea realmente una
acción excepcional y deje de ser el camino regular para la atención de las pretensiones
de los ciudadanos.
Estamos convencidos de que de la mano del mejoramiento en la justicia vienen otros
aspectos fundamentales en la vida de los colombianos como son la paz y la seguridad.
La visión de la construcción de paz del sector empresarial tiene varios componentes:
por una parte el Estado debe tener el monopolio efectivo de la fuerza, la paz no es la
ausencia de conflictos sino el discurrir de una sociedad que cuenta con los mecanismos
institucionales para resolverlos.
Si bien las cifras consolidadas sobre comisión de delitos como el homicidio y el
secuestro han mejorado, es importante tener en cuenta que hay sectores económicos
ubicados principalmente en las áreas rurales que dan una perspectiva distinta de la
situación de real de seguridad. Así mismo, preocupa la proliferación de otro tipo de
delitos como el hurto y daños al patrimonio público mediante atentados a oleoductos,
torres de energía y voladura de vías.
Por lo tanto creemos que la inversión en seguridad no solamente debe mantenerse sino
fortalecerse y que la resolución de conflictos y la represión al delito deben ser una
prioridad.
Reconocemos el valor del proceso de desmovilización de miembros de grupos al
margen de la ley en medio del conflicto. El trabajo que ha venido adelantando la
Agencia Colombiana por la Reintegración debe seguir fortaleciéndose, al mismo tiempo
que debe trabajarse en una política de Estado para la atención de miembros de la Fuerza
Pública que han salido del servicio activo.
El sector privado colombiano ha trabajado en diversas iniciativas de atención a
miembros de la Fuerza Pública y sus familias, pero creemos que esto debe ir más allá
de iniciativas aisladas y convertirse en una política de Estado con la estructuración
institucional correspondiente.
La siguiente condición básica para el desarrollo es la atención a las regiones. El Consejo
Gremial Nacional plantea en su Agenda la necesidad de trabajar desde las regiones en
el desarrollo de la empresa privada.
Colombia es un país diverso y ésta es una condición que los empresarios tienen clara y
en la que creen para crear nuevas oportunidades de generación de progreso. Las
brechas en competitividad entre las regiones inciden directamente con las decisiones
de negocios de los empresarios y por eso es prioritario la atención de las necesidades
locales y hacer un análisis de fondo sobre el estado de las zonas de frontera.
Para lo anterior, llamamos la atención sobre el aprovechamiento de dos herramientas:
i) el esquema de las Alianzas Público Privadas y ii) los Contratos Plan.
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En relación con el Sistema General de Regalías proponemos al Gobierno Nacional
realizar ajustes que permitan que las regiones productoras accedan a recursos
adicionales. Las cifras muestran que estas regiones no ven compensados las mayores
cargas sociales, ambientales, políticas y económicas que conllevan las actividades
extractivas.
Así mismo, es imprescindible el fortalecimiento institucional de las entidades
territoriales que mejore su capacidad para la formulación y ejecución de proyectos.
Aquí el Departamento Nacional de Planeación tiene el reto de ser un verdadero
facilitador y guía de las autoridades territoriales, teniendo en cuenta las
particularidades de los entes territoriales, especialmente los más pobres y con menores
recursos técnicos.
Por otra parte, así como nos ocupamos del desarrollo regional, también ponemos de
relieve la agenda internacional.
Resaltamos la importancia de conducir de manera estratégica la agenda internacional,
ante procesos tan importantes como el acceso a la OCDE y al APEC.
Respecto de la OCDE, estamos convencidos de que las buenas prácticas de esta
organización aportan al proceso de modernización del país. No obstante lo anterior,
llamamos la atención sobre el hecho de que los planteamientos de la OCDE no son
vinculantes y que las políticas públicas que resulten de la ejecución de la “Hoja de Ruta”
para el pleno ingreso de Colombia, deben tener en cuenta las particularidades y
necesidades del mercado colombiano.
Finalmente, abordamos la institucionalidad como uno de los asuntos prioritarios en
esta Agenda Empresarial.
En el periodo 2010-2014 se oyeron voces de todos los estamentos de la sociedad civil
llamando la atención sobre la crisis de institucionalidad en el país. Para el CGN esta
crisis se evidencia en varios fenómenos: en primer lugar está la altísima desconfianza
de los ciudadanos hacia las instituciones públicas, principalmente aquellas que son
bastión de la democracia como los partidos políticos, los gobiernos locales, el Congreso
de la República y la administración de justicia. También se han hecho públicos los
enfrentamientos entre órganos de control, agencias del ejecutivo, el legislativo y
algunos entes autónomos, cada uno reclamando competencia para conocer de los
asuntos de mayor trascendencia para el país.
Algunos críticos del esquema institucional colombiano han afirmado que el sistema de
pesos y contrapesos ha hecho crisis.
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También encontramos que buena parte de la desconfianza ciudadana hacia las
instituciones se debe al fenómeno de la corrupción. Por eso reiteramos el llamado que
hemos hecho en otras versiones de este documento a que todos los poderes públicos
trabajen en este frente.
De manera concreta, abordamos en este capítulo la seguridad jurídica como un
componente fundamental de la institucionalidad. Estamos convencidos de la necesidad
de que haya un compromiso del Estado colombiano a partir de los elementos esenciales
de la seguridad jurídica: i) predictibilidad; ii) transparencia; iii) irretroactividad de la
ley; iv) debido proceso y certeza de que normas posteriores no modificarán las
pretensiones de un proceso o procedimiento que ya se ha iniciado; v) tipificación de
delitos y penas; vi) aplicación de la caducidad y la prescripción.
Aquí deben involucrarse no solamente a las entidades de la rama ejecutiva, sino
también al legislativo, las altas cortes y los entes de control, entre otros.
Algunas de las medidas concretas que proponemos en esta materia y que son de fácil
ejecución son: i) mejoras en el funcionamiento del Diario Oficial; ii) creación de un
sistema de seguimiento de vigencia de normas y iii) tramitar un proyecto de ley que
haga obligatorias las derogatorias expresas de las normas.
En este capítulo abordamos otras materias como la institucionalidad privada y las
organizaciones gremiales. Estas son manifestaciones formales y estructuradas del
derecho de asociación y deben ser los principales interlocutores con el Gobierno
Nacional, en su rol de representantes de los intereses legítimos de los empresarios.
No debe perderse de vista que son los empresarios los principales generadores de
empleos formales y de calidad, aportan al financiamiento de los bienes públicos, traen
innovación y tecnología al aparato productivo y de ellos depende el progreso
económico del país. Así pues, sus opiniones deben ser tenidas en cuentas.
Tratamos la consulta previa dentro del esquema institucional colombiano y hacemos
un llamado para que las reglas de juego de este mecanismo se establezcan por medio
de una ley estatutaria. Dada la importancia de las consultas previas para la viabilidad
de proyecto de gran envergadura, creemos que adelantar el proceso correspondiente
no da espera, las directivas presidenciales que tratan la materia no son fuentes de
derecho y hay una gran incertidumbre.
Cerramos nuestros comentarios sobre institucionalidad, con un asunto de gran
importancia para los empresarios y es la intervención del Estado en la economía. Con
el fin de abordar la intervención con una perspectiva pragmática, invitamos al Gobierno
Nacional a diseñar conjuntamente una metodología de intervención, que permita tener
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en cuenta no solamente particularidades sectoriales, sino también el marco
internacional de actividades claves para el crecimiento.
La siguiente parte de la Agenda Empresarial la hemos denominado “Competitividad y
Productividad para el Desarrollo”.
En esta segunda parte de la Agenda, nos hemos propuesto plasmar propuestas para
aquellas áreas que consideramos prioritarias para la competitividad y productividad.
Para alcanzar este objetivo es fundamental que el país trabaje en la ejecución de los
planes y programas que se ha propuesto para el mejoramiento de la competitividad. Si
bien tenemos fortalezas en los indicadores macroeconómicos y en el tamaño del
mercado, aún estamos rezagados en diferentes indicadores de competitividad como la
infraestructura, la educación y la salud, los cuales desarrollamos a lo largo de este
documento.
Por lo anterior, la ejecución de la agenda de competitividad debe ser prioritaria en el
siguiente cuatrienio.
El CGN reconoce la responsabilidad que tienen los empresarios con buscar la mejora de
la competitividad al interior de las empresas. Coincidimos con el Consejo Privado de
Competitividad en que alcanzar la competitividad es un esfuerzo conjunto que le
corresponde tanto al Estado como al sector privado y que para mejorar la productividad
al interior de la empresa hay herramientas como innovación, logística, modelos de
gestión, desarrollo del talento humano y uso de instrumentos financieros, entre otros.
El desarrollo de “clusters” y el trabajo del mejoramiento del modelo de negocio de la
cadena, son temas que los empresarios deberán trabajar en el futuro próximo.
Si bien el actor protagónico es el empresario y que es necesario realizar ajustes a los
procesos productivos, no podemos desconocer que, en Colombia, algunos costos de
operación, que no dependen directamente de la gestión empresarial, pueden ser
eventualmente mayores al compararlos con nuestros principales competidores.
Estamos hablando de los costos de transporte y logística y los costos laborales, entre
otros.
Infraestructura, transporte y logística
La infraestructura, el transporte y la logística son tan importantes para la
competitividad que el CGN decidió hace varios años establecer un comité técnico
dedicado exclusivamente a estas materias.
En infraestructura, proponemos construir un Plan Maestro de Transporte que
identifique las necesidades para movilizar carga y pasajeros a través de los distintos
modos de transporte. También creemos necesario fortalecer la institucionalidad e
invertir en la infraestructura de las regiones más aisladas del país, aquí las vías
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secundarias y terciarias son un importante componente para conectar centros de
producción agropecuaria con los corredores de comercio exterior, por ejemplo.
También sugerimos al Gobierno Nacional poner mayor énfasis en la pre inversión y
relegitimación de la ingeniería de consulta, ofrecer seguridad jurídica y adoptar buenas
prácticas en contratación, sacar el mayor provecho de la ley de Alianzas Público
Privadas y de la Ley de Infraestructura.
Por otra parte, es tan importante la incidencia del transporte de carga por carretera en
los costos logísticos de los empresarios que solamente a través de su modernización
podremos mejorar no solamente el servicio público sino también la seguridad en las
carreteras y los efectos sobre el medio ambiente. Por lo anterior, creemos que el
transporte terrestre automotor de carga debe incluirse como una modalidad especial
del Programa de Transformación Productiva, con un claro enfoque empresarial.
La modernización del parque automotor juega un papel muy importante, ya que no se
ha evidenciado la efectividad del esquema actual, por eso debe ser una prioridad fijar
la vida útil de los vehículos, evaluar mecanismos alternativos de chatarrización y
brindar alternativas de salida del servicio de transporte para propietarios de vehículos.
Conscientes de la sensibilidad social que tiene este último punto, proponemos que los
recursos destinados al plan de renovación vehicular puedan ser utilizados para
aumentar o complementar el ahorro pensional de la base camionera que al terminar su
ciclo de vida productiva quiera jubilarse y recibir una renta vitalicia.
Al habilitar esta alternativa, el camionero que decida retirarse del negocio podría
solicitar los recursos del fondo de chatarrización para aumentar su ahorro en pensión
obligatoria o voluntaria o para complementar el ahorro bajo el esquema de Beneficios
Económicos Periódicos “BEPS”.
Todos estos esfuerzos en materia de infraestructura y transporte, deben
complementarse con una política pública en logística, en la que creemos prioritario
trabajar en el concepto de corredores logísticos y niveles de servicio. Esto exige una
coordinación de todos los agentes de la cadena logística para conseguir que las
inversiones den como resultado final la disminución de los costos logísticos.
Creemos que la política en logística debe priorizar los siguientes componentes: i) tanto
el intermodalismo como el multimodalismo deben estar contemplados en el Master
Plan de infraestructura, el desarrollo, integración y operación eficiente de estos
esquemas son los mayores retos en la materia; ii) debe haber un compromiso por parte
de las autoridades aduaneras y de los demás actores de la cadena logística en la
simplificación y agilización de los tiempos logísticos; iii) los puertos necesitan
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inversiones importantes que mejoren la capacidad de movimiento de carga en función
del uso público y iv) debe continuarse con la modernización de los aeropuertos.
Finalmente, el acceso a los centros de producción y distribución en las ciudades
requiere de una mayor atención y esfuerzos de articulación con las autoridades locales,
para asegurar la eficiencia en la denominada “última milla”.
Desarrollo del mercado financiero
La brecha en la evolución de los mercados financieros retrasa el logro de mejores
condiciones de vida para la población, la reducción de la pobreza y la disminución de la
desigualdad. Por eso proponemos que el sector financiero sea objeto de una estrategia
de promoción y desarrollo en el marco de una política de Estado de largo plazo.
El aumento del acceso al crédito, el fortalecimiento del mercado de capitales y la
inclusión financiera, son prioridades para el sector empresarial colombiano.
Educación
El CGN considera de la mayor importancia que la educación haya estado en el centro
del debate público en el último año. Las mejoras en cobertura y calidad en la educación
son un requisito necesario para el aprovechamiento de las oportunidades de
crecimiento.
Los malos resultados en las pruebas PISA y ocupar el puesto 98 en el pilar de educación
primaria en el ranking del Foro Económico Mundial, prenden las alarmas del sector
empresarial y nos lleva a considerar prioritario trabajar en los siguientes aspectos: i)
mejora de la calidad de la enseñanza, generando incentivos para que la carrera docente
sea una alternativa deseable para los mejores estudiantes; ii) fortalecer la educación
básica y media, con medidas tales como el establecimiento de la jornada completa; y iii)
alcanzar una mayor relación entre la formación técnica y tecnológica y las necesidades
del sector empresarial.
Mercado Laboral
En relación con el mercado laboral, las prioridades del sector empresarial están en dos
puntos fundamentales: el primero es el alcance de la eficiencia del mercado mediante
la reducción de los costos laborales y el segundo es la formalización.
Para los empresarios es prioritario que los colombianos cuenten con trabajo formal y
de calidad. Esto redunda en una mayor eficiencia del aparato productivo y una mejora
en la calidad de vida de la población.
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Vemos con preocupación que el comportamiento del mercado laboral colombiano no
es consistente con la tendencia de crecimiento del país. De acuerdo con el Premio Novel
de Economía Christopher Pissarides, dado el crecimiento del PIB la tasa de desempleo
debería ubicarse alrededor del 6% con una tasa de informalidad no superior al 30%.
Colombia tiene niveles de informalidad superiores al 60%, de acuerdo con los datos
arrojados por documentos de la OIT y el DANE.
Si bien la reforma tributaria del año 2012 hizo ajustes importantes en procura de aliviar
los costos laborales casi al 30% del salario del trabajador, el costo asociado a la
remuneración de los trabajadores sigue siendo alto en comparación con otros países de
la región.
En el capítulo dedicado al mercado laboral, mostramos como los costos a la nómina y la
cercanía del salario mínimo al salario promedio generan incentivos para que la
población más pobre y menos educada se mantenga en la informalidad y disminuye la
productividad laboral por trabajador, restándole competitividad al país.
Además de buscar alternativas a la problemática del salario mínimo, proponemos
también revisar la financiación del componente solidario del Sistema de Seguridad
Social y continuar la reducción de los costos laborales.
Seguridad Social
Para el sector empresarial, la calidad en los servicios de seguridad social son parte
fundamental del desarrollo socioeconómico y la reducción de la desigualdad. Por eso
dedicamos un capítulo a estas materias, considerándolas como elementos
fundamentales de la competitividad y la productividad.
En materia pensional Colombia enfrenta serios problemas de equidad, generados por
las diferencias en las condiciones para los afiliados al régimen pensional bajo el régimen
de prima media y el régimen de ahorro individual.
Adicionalmente, el sistema representa costos bastante elevados, especialmente para
aquellos empleados con salarios más bajos que cotizan por su propia cuenta. Esto se
traduce en barreras de ingreso a la formalidad.
En este capítulo concluimos que las principales falencias del sistema están en la
cobertura, la equidad y la sostenibilidad financiera.
La anunciada reforma al régimen pensional deberá estar atender las tres falencias
enunciadas en el párrafo anterior, sin que ninguna comprometa a la otra,
particularmente a la estabilidad financiera. También creemos que debe estar articulada
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con las reformas laborales ya que la cobertura universal solamente es posible en la
medida en que la informalidad disminuya y alcance porcentajes cercanos al 40%.
En materia de salud, Colombia tiene el gran desafío de garantizar la satisfacción del
derecho fundamental a la salud en los términos establecidos en la ley estatutaria
aprobada en el año 2013. Si bien el país ha avanzado en cobertura y acceso a servicios
y tecnologías en salud, hay grandes retos en materia de sostenibilidad financiera del
sistema y en definir un plan de beneficios que sea compatible con el derecho a la salud.
Solicitamos al Gobierno Nacional tomar acciones de política pública que además de
controlar el gasto en salud garanticen también los ingresos destinados al sector.
Ahora bien, centralizar los recursos de la salud en una entidad estatal como se planteó
en el año proyecto de ley presentado en el 2013, podría generar ineficiencias en el flujo
financiero del sistema que dificultarían aún más su operación. Esta entidad necesitaría
suficiente capacidad de gestión para administrar cerca de 3.0 billones de pesos al año,
negociar y direccionar los recursos y atender adecuadamente el control fiscal.
Creemos que los recursos deben descentralizarse a cargo de agentes privados,
acompañado de un marco regulatorio, de vigilancia y control adecuado a las
particularidades del sistema.
Sostenibilidad
El sector empresarial colombiano le apuesta a la sostenibilidad económica, social y
ambiental. Por eso, en esta edición de la Agenda Empresarial dedicamos un capítulo
especial a la sostenibilidad como un elemento de competitividad.
Para que la senda de la sostenibilidad sea posible, creemos que el Gobierno Nacional
debe trabajar prioritariamente en las siguientes áreas: i) uso del suelo; ii) cosecha de
agua y cero tolerancia a la deforestación; iii) una reforma al esquema institucional de
autoridades ambientales regionales y urbanas (la reforma a las CAR debe ser una
prioridad); iv) crecimiento verde; v) trámites ambientales; vi) mejoramiento de la
calidad del ambiente y vii) cambio climático.
Formalización empresarial y la micro, pequeña y mediana empresa
En este capítulo retomamos puntos que hemos desarrollado a lo largo de la Agenda. El
más importante es que la informalidad le cierra la puerta a la competitividad y a la
posibilidad de un empresario de mantenerse de manera dinámica en el mercado.
El sector empresarial reconoce la importancia de las micro, pequeñas y medianas
empresas como generadoras de trabajo. Por eso, es necesario fortalecer y consolidar a
las micros, pequeñas y medianas empresas urbanas, rurales y las economías regionales
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como eje central de la estrategia económica y social sobre la cual se debe fundar una
política pública para Mipymes.
Ciencia, tecnología e innovación
Para el CGN, los principales objetivos de la estrategia integral de ciencia, tecnología e
innovación (“CTI”) son los siguientes: i) generación de cultura de innovación y
emprendimiento; ii) capacidad de desarrollo científico y tecnológico; iii) capital
humano con capacidad de generar oferta en ciencia y tecnología y de llevarla
exitosamente a los mercados; iv) un esquema institucional articulado con visión común
y de largo plazo; v) recursos públicos y privados para la financiación de proyectos en
ciencia, tecnología e innovación de alto impacto y vi) un entorno de competencia y
competitividad que genere incentivos a la demanda de servicios de ciencia y tecnología
y a las inversiones en innovación.
Para alcanzar estos objetivos es absolutamente necesario un mayor compromiso por
parte del Estado. Llamamos la atención sobre la necesidad de convertir la estrategia de
CTI en una política de Estado, la cual deberá tener al sector empresarial como eje
orientador.
Aquí, la articulación y liderazgo de las entidades que forman el sistema es uno de los
elementos que requiere ajustes. Esto es un paso necesario para la mejora de la
distribución de los recursos del sistema general de regalías y el acceso a los recursos de
Colciencias e Innpulsa.
También llamamos la atención sobre la necesidad de alinear la política de educación
superior con la estrategia y fortalecer los centros de investigación sectoriales y
promover la creación de centros tecnológicos.
Comercio Internacional
Para la mejora de la dinámica del comercio internacional, es fundamental continuar con
la tarea de estimular vigorizar las exportaciones no mineras y así impulsar la
ampliación del aparato productivo colombiano.
En relación con los acuerdos comerciales, creemos fundamental fortalecer la capacidad
de gestión y administración de los mismos. Este es el momento en el que hay que
aprovechar las ventajas de los acuerdos existentes y traducirlos en negocios. Para eso,
el trabajo en obstáculos técnicos al comercio y la gestión de las medidas sanitarias y
fitosanitarias es lo que permite pasar de la teoría a la realidad.
Contrabando
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Para los empresarios colombianos, el contrabando es una conducta delincuencial de
extrema gravedad por su relación directa con fenómenos como el contrabando, el
terrorismo y el lavado de activos.
Para enfrentar este creciente fenómeno proponemos fortalecer la capacidad
institucional para investigar y castigar el contrabando. Uno de los elementos más
importantes de dicho fortalecimiento es crear las herramientas tecnológicas que le
permitan a las diferentes agencias estatales hacer un monitoreo coordinado de las
operaciones de entrada de mercancía.
En este capítulo resaltamos la existencia de diferentes tipos de contrabando y de un
nivel creciente de sofisticación de estas operaciones. Por eso también las herramientas
del Estado deben sofisticarse al mismo tiempo e incorporar la inteligencia como la
principal arma de prevención y represión de este delito.
Los aportes de los empresarios y sus gremios en el diseño de estrategias en contra de
las actividades ilegales como el contrabando deben atenderse por medio de los espacios
institucionales. Por eso hacemos un llamado al fortalecimiento de iniciativas como la
Mesa de Trabajo Conjunta Contra Prácticas Ilegales, de la cual hace parte el CGN.
El trabajo en el sistema de administración del riesgo y la modernización de los sistemas
informáticos son urgentes.
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III.
Principios del Consejo Gremial Nacional.
El sector empresarial juega un papel fundamental en el crecimiento general de
la economía, genera riqueza, trabajo formal y de calidad, responde por sus
impuestos para la provisión de bienes públicos y a través de sus gremios es pieza
clave del engranaje institucional. Para el cumplimiento de esta misión, el CGN
acoge, defiende y aplica los siguientes principios:
A. El CGN demanda la garantía de la seguridad y de la integridad física de todos
los ciudadanos y de que el Estado tenga efectivamente el monopolio de la
fuerza para así asegurar la convivencia pacífica.
Los empresarios de Colombia acogen la paz como un derecho y un deber de
obligatorio cumplimiento, tal como lo establece la Constitución. Entienden
la paz no como la ausencia de conflictos sino como el discurrir de una
sociedad que cuenta con los mecanismos institucionales para resolverlos.
La resolución de conflictos y la represión al delito deben fortalecerse y para
ello hay que prestar atención prioritaria al funcionamiento de la rama
judicial, mejorando la eficiencia, eficacia y la productividad del sistema
judicial.
B. El CGN propende por un Estado que defina claramente sus funciones y
competencias y sus relaciones con el sector privado como ente regulador,
supervisor y como actor económico y también demanda la armonización
institucional entre los entes que componen el Estado, lo cual deberá
conducir a una ejecución eficiente y eficaz. Es deseable que esta
armonización resulte en un Estado que al intervenir en la economía lo haga
de manera pertinente y eficaz.
Dentro de esta sana articulación, el CGN, como representante del sector
privado, busca que sus relaciones y las de sus afiliados con el Estado en sus
diferentes instancias, en defensa de sus legítimos intereses gremiales, se
rijan siempre por los valores civilistas de la tolerancia y el respeto mutuo a
la diferencia y la libre expresión de la opinión individual o colectiva.
C.
El CGN reclama la mayor seguridad jurídica que permita a los empresarios
medir los riesgos de sus actividades a partir de la certeza de lo que está
permitido, prohibido y de las responsabilidades a su cargo.
El cumplimiento de la ley y la correcta y oportuna ejecución de las
competencias asignadas a cada uno de los órganos del Estado son
fundamentales para el desarrollo de la actividad empresarial. Muestras de
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inseguridad jurídica, tales como, el uso laxo y generalizado de mecanismos
extraordinarios como la modificación unilateral de los contratos y el
extravío de la acción de tutela, generan una altísima incertidumbre.
D. El CGN contribuye al fortalecimiento de las condiciones que aseguren la libre
empresa y la propiedad privada. Las diferentes instancias del Estado deben
orientarse a brindar las condiciones para el correcto desarrollo de los
negocios.
La propiedad privada es esencial para la realización de cualquier tipo de
actividad económica y comprende no solamente bienes muebles e
inmuebles sino también otros tipos de propiedad como la industrial y la
intelectual.
La propiedad privada es una condición necesaria para que el sector privado
tenga la capacidad de definir con eficiencia el ejercicio de la libre empresa.
El diseño de políticas públicas debe ser consistente con el desarrollo de la
libre empresa y de la propiedad privada, las restricciones a éstas deben ser
excepcionales.
E. El CGN busca que el Estado provea los bienes y servicios para el desarrollo
de la actividad empresarial, la promoción de la competencia, el combate a la
corrupción y en general de las condiciones básicas del desarrollo.
Los empresarios tienen altísimas expectativas en que se provean los bienes
públicos requeridos para lograr sus objetivos de crecimiento acelerado y así
incrementar significativamente el ingreso nacional y distribuir los frutos del
mismo entre todos los colombianos.
Para que la economía colombiana participe favorablemente en el escenario
internacional, es deseable contar con condiciones de competitividad tales
como: i) una estructura de costos igualmente competitiva; ii) infraestructura
física y logística de óptima calidad; iii) un sistema educativo y de
capacitación para el trabajo de excelencia mundial; iv) seguridad rural y
urbana; v) un régimen regulatorio y de supervisión estable y predecible; y
vi) instrumentos de promoción.
F.
El CGN considera que para el desarrollo del país y para alcanzar el bienestar
general es indispensable contar con un Estado transparente, eficiente, eficaz
y que haga un uso adecuado de los recursos disponibles.
El CGN está convencido de las bondades de contar con un Estado en el que
la división de poderes y el sistema de pesos y contrapesos sean ejercidos
19
según la Constitución y la ley. Un Estado en el que sean claras las funciones
de cada una de las ramas del poder, donde haya libertad de expresión y los
medios de comunicación sean independientes.
G. El CGN y cada uno de sus gremios miembros, como parte fundamental de la
institucionalidad del país, velan por el cumplimiento de las
responsabilidades empresariales acordes con los fines del Estado y el
beneficio general.
La existencia misma del CGN está sustentada en el respeto al derecho a la
libre asociación, tanto de todos los actores económicos a sus respectivas
organizaciones gremiales como de estas últimas al CGN. En consecuencia, el
Consejo Gremial Nacional defiende el derecho a la libre asociación como
fundamento de la democracia y de la libre empresa.
El CGN es la expresión de la unidad alrededor de los intereses comunes del
empresariado, a partir de la gran diversidad de la economía nacional. Por
ello, al tiempo que defiende los derechos fundamentales de la libre empresa,
la iniciativa y la propiedad privada, consustanciales a la democracia liberal,
respeta la autonomía de cada uno de sus afiliados en la defensa libre y
también respetuosa de sus particulares intereses gremiales ante el Estado y
la sociedad toda, y exige del Estado y de la sociedad un tratamiento
igualmente respetuoso y ecuánime.
20
IV.
Condiciones Básicas para la Actividad Empresarial.
A.
Básicos Macroeconómicos.

En general la economía colombiana ha tenido un desempeño importante en
los últimos años en términos de precios, empleo, inversión y crecimiento
económico.

A pesar de la creciente inversión en el país, es importante armonizar las
políticas públicas de manera que se genere credibilidad en los inversionistas
con políticas que reduzcan la incertidumbre, especialmente en el ámbito
tributario.

Para seguir promoviendo el crecimiento y la competitividad de la economía
del país el empresariado tiene una gran responsabilidad, pero también hay
que destacar el papel que juega el Estado desde el punto de vista de la política
pública con acciones de mejora de las condiciones de competitividad en
materias clave como infraestructura, costos y logística y educación, entre
otros.
1.
Crecimiento e Inversión
Los avances de Colombia en materia macroeconómica en los últimos trece años han
sido positivos. El PIB del país aumentó de menos de US$100.000 millones en el 2000,
a cerca de US$380.000 millones en la actualidad; con un comercio exterior que se
multiplicó por 6 y que actualmente bordea US$120.000 millones. La creciente
confianza en la economía colombiana ha atraído inversión extranjera, así: en el año
2000 se recibieron inversiones por US$2.436 millones y en el 2013 estuvo alrededor de
US$15.000 millones. En inversión como porcentaje del PIB, nos acercamos al 30%, nivel
que hasta hace pocos años sólo asociábamos con los milagros asiáticos.
Estas ganancias en el tamaño de la economía también se han visto reflejadas en un
aumento en los ingresos de la población. El PIB per cápita colombiano se multiplicó por
4, a principios de la década era de US$2.300 y en la actualidad bordea US$8.000. Hoy
podemos hablar de un nivel de pobreza del orden del 30%, cuando hace algunos años
superaba el 50%, y el desempleo pasó de 17% a 9.6%.
Los esfuerzos del país en política económica son reconocidos internacionalmente. Las
calificadoras de riesgo así lo indican y por ello conservamos el grado de inversión.
Incluso dos de las calificadoras (Standard & Poors y Fitch Ratings) aumentaron la
calificación de Colombia en el 2013 y las tres consideran la perspectiva del país como
21
positiva. En la misma dirección, el EMBI de Colombia se sitúa en 172, cercano al nivel
de Chile y México y por debajo de países como Perú, Brasil, Uruguay, Ecuador, entre
otros. Este reconocimiento de los mercados mundiales se fundamenta en aspectos
como: las mejorías en el frente fiscal y externo, la tendencia decreciente de la deuda, la
credibilidad y prudencia de sus políticas, la capacidad de absorber choques externos y
las perspectivas de crecimiento.
A pesar de las dificultades que han presentado otras economías, el país logró mantener
un crecimiento promedio de 4.7% en los últimos cuatro años; se logró en 2013 un nivel
de desempleo promedio anual de un dígito, meta que no habíamos alcanzado en
muchos años; se continuó con el saneamiento de las finanzas públicas, y, el entorno
macroeconómico ha sido favorable. La siguiente tabla ilustra algunos de estos
resultados tanto en la última década como en los últimos cuatro años.
COLOMBIA: INDICADORES
2000
2010
2011
PIB
2012
2013e
333,155
369,538
376,516
7,235
7,933
7,990
39,713
56,915
60,125
58,822
18,323
22,772
23,198
21,724
11,757
40,486
Inversión
54,233
59,111
59,397
14.5
27.1
27.7
27.9
PIB (US$ Millones)
94,075
PIB per cápita (US$)
2,385
6,333
Comercio Exterior
Exportaciones (US$ Millones)
13,158
Exportaciones Industriales (US$
Millones)
7,073
Importaciones (US$ Millones)
Inversión (% del PIB) p.
constantes
IED (US$ Millones)
Deuda Externa Total (% del PIB)
Deuda SPNF (neta de activos
financieros)
288,189
24.5
2,436
6,746
13,405
15,650
15,000
Deuda (% del PIB)
36.3
22.6
22.5
21.3
24.1
31.6
28.1
Entorno Macroeconómico
Inflación
8.8
3.2
Interés de captación (promedio)
12.1
3.7
Mercado Laboral
Tasa de Desempleo (Promedio
año)
16.7
11.8
Indicadores Sociales
Afiliados a Salud (miles)
22,756
40,304
24.3
25.1
24.7
3.7
4.2
2.4
5.4
1.9
4.2
10.8
10.4
9.6
42,423
42,953
43,207
22
Tasa de Pobreza
Índice de GINI
55
37.2
0.57
0.56
Educación
34.1
0.548
32.7
0.539
Tasa Bruta de Cobertura
Educación básica y media (grado
11)
90.6
104
103.4
100.8
Educación superior
24.4
39.1
43.4
45.1
* Nota: Los datos de educación que aparecen en 2000 corresponden a 2002.
No obstante esta buena perspectiva, en los últimos años el país ha venido enfrentado
algunos problemas en materia económica que aún no se despejan. En primer lugar, la
buena dinámica de crecimiento no se generaliza a todos los sectores. En particular las
actividades manufacturera y agropecuaria se han rezagado frente a las demás; en obras
civiles, la ejecución de los grandes proyectos que requiere el país ha sido lenta, y, en
minería el desempeño subsectorial no ha sido homogéneo ya que actividades como la
carbonífera han enfrentado serios obstáculos y el sector minero ha venido
desacelerándose.
COLOMBIA: CRECIMIENTO ECONÓMICO
Ene2010 2011 2012
Sept/2013
Agropecuario
0.2
Minería
10.6
Carbón
1.9
Petróleo
16.8
Industria Manufacturera
1.8
Electricidad, gas y agua
3.9
Construcción
-0.1
Comercio, restaurantes y hoteles
5.2
Transporte, comunicaciones
6.2
Finanzas, servicios a la empresa
3.6
Servicios sociales, comunales, personales 3.6
PIB Total
4.0
Fuente: DANE, Cuentas Nacionales.
2.
2.4
14.4
15.0
17.3
5.0
2.9
10.0
6.0
6.2
7.0
2.9
6.6
2.6
6.0
3.9
5.5
-0.5
3.5
6.3
4.1
4.1
5.2
4.9
4.2
6.1
3.9
-10.8
8.6
-1.2
4.1
10.8
3.8
2.7
4.2
4.8
3.9
Crecimiento
Promedio
2010 – 2013
2.8
8.7
2.5
12.0
1.3
3.6
6.8
4.8
4.8
5.0
4.1
4.7
Indicadores de competitividad.
A lo anterior, se suman los serios limitantes que tiene el país en materia de
competitividad. De acuerdo con el ranking del Foro Económico Mundial, Colombia
continúa ocupando una posición intermedia ubicándose en el puesto 69 entre 148
países. En la región seguimos por debajo de Chile, Brasil, México o Perú.
23
INDICADORES DE COMPETITIVIDAD
Reporte Global de Competitividad
Puesto
Puesto
Puesto
Puesto
País
20102011201220132011
2012
2013
2014
Número de
139
142
144
148
Países
países
países
países
países
Suiza
1
1
1
1
Singapur
3
2
2
2
Finlandia
7
4
3
3
Suecia
2
3
4
6
Países Bajos
8
7
5
8
Corea
22
24
19
25
China
27
26
29
29
India
51
56
59
60
Chile
30
31
33
34
Brasil
58
53
48
56
México
66
58
53
55
Perú
73
67
61
61
Colombia
68
68
69
69
Uruguay
64
63
74
85
Ecuador
105
101
86
71
Argentina
87
85
94
104
Paraguay
120
122
116
119
Venezuela
122
124
126
134
Fuente: Foro Económico Mundial
Cambio
0
-1
-4
4
0
3
2
9
4
-2
-11
-12
1
21
-34
17
-1
12
Nuestras fortalezas según el ranking del Foro Económico Mundial, están en el entorno
macroeconómico y en el tamaño del mercado. También se destaca el avance en
educación superior y capacitación, en donde subimos 7 puestos. De otro lado
retrocedimos en infraestructura, preparación tecnológica y en salud y en educación
primaria.
24
COLOMBIA:INDICADORES DE COMPETITIVIDAD
Reporte global de competitividad
REPORTE REPORTE REPORTE REPORTE
2010201120122013INDICADOR
2011
2012
2013
2014
CAMBIO
139
142
144
148
Número de Países
Países
Países
Países
Países
9
Indicador General
68
68
69
69
1
Requisitos Básicos
78
73
77
80
2
Instituciones
103
100
109
110
7
Infraestructura
79
85
93
92
13
Entorno macroeconómico
50
42
34
33
-17
Salud y Educación primaria
79
78
85
98
19
Potenciadores de
60
60
63
64
4
Eficiencia
Educación superior y
69
60
67
60
-9
Capacitación
Eficiencia del mercado de
103
99
99
102
-1
bienes
Eficiencia del mercado
69
88
88
87
18
laboral
Desarrollo del mercado
79
68
67
63
-16
financiero
Preparación tecnológica
36
75
80
87
24
Tamaño del mercado
32
32
31
31
-1
Factores de innovación y
61
56
66
69
8
sofisticación
Sofisticación de negocios
61
61
63
63
2
Innovación
65
57
70
74
9
Fuente: Foro Económico Mundial.
Una radiografía similar se observa al analizar el índice de Competitividad Global del
“IMD World Competitiveness Center” donde Colombia perdió 3 puestos en los últimos
4 años, ocupando el lugar 48 entre 60 economías estudiadas.
25
COLOMBIA: INDICADORES DE COMPETITIVAD
Anuario de Competitividad Mundial 2013
Anuario Anuario Anuario Anuario
INDICADOR
2010
2011
2012
2013
Número de Países
47
59
59
60
Competitividad
Global
45
46
52
48
Desempeño
Económico
35
41
33
37
Economía doméstica
34
43
38
36
Comercio exterior
47
56
49
25
Inversión Extranjera
34
32
28
33
Empleo
35
29
30
30
Precios
24
33
34
43
Eficiencia del
Gobierno
38
45
50
42
Finanzas Públicas
37
34
30
32
Política Fiscal
24
25
27
16
Marco Institucional
40
43
51
48
Legislación para los
Negocios
43
46
54
52
Marco social
37
56
57
57
Eficiencia en los
Negocios
39
37
48
44
Productividad y
Eficiencia
45
54
56
57
Mercado Laboral
29
21
38
22
Finanzas Públicas
44
38
42
41
Prácticas
administrativas
24
25
39
32
Actitudes y Valores
38
38
45
41
Infraestructura
53
54
57
55
Infraestructura Básica
44
42
51
47
Infraestructura
Tecnológica
50
53
56
55
Infraestructura
Científica
55
50
57
55
Salud y Medio
Ambiente
42
43
45
45
Educación
57
58
59
58
Cambio
13
3
2
2
5
-1
-5
19
4
-5
-8
8
9
20
5
12
-7
-3
8
3
2
3
5
0
3
1
Fuente: IMD.
El entorno macroeconómico es el indicador mejor posicionado en el ranking, y se
destaca su gran avance al aumentar 17 posiciones. Igualmente hay un avance en el
26
desarrollo del sector financiero y en educación superior y capacitación. Por lo contrario
el principal retroceso se evidencia en preparación tecnológica, salud y educación
primaria, eficiencia del mercado laboral e infraestructura, indicadores donde perdimos
más de 10 puestos en los últimos años.
COLOMBIA:INDICADORES DE
COMPETITIVIDAD
Reporte global de competitividad
REPORTE REPORTE REPORTE REPORTE
2010201120122013INDICADOR
2011
2012
2013
2014
139
142
144
148
Número de Países
Países
Países
Países
Países
Indicador General
68
68
69
69
Requisitos Básicos
78
73
77
80
Instituciones
103
100
109
110
Infraestructura
79
85
93
92
Entorno
50
42
34
33
macroeconómico
Salud y Educación
79
78
85
98
primaria
Potenciadores de
60
60
63
64
Eficiencia
Educación superior y
69
60
67
60
Capacitación
Eficiencia del
103
99
99
102
mercado de bienes
Eficiencia del
69
88
88
87
mercado laboral
Desarrollo del
79
68
67
63
mercado financiero
Preparación
36
75
80
87
tecnológica
Tamaño del mercado
32
32
31
31
Factores de
innovación y
61
56
66
69
sofisticación
Sofisticación de
61
61
63
63
negocios
Innovación
65
57
70
74
CAMBIO
9
1
2
7
13
-17
19
4
-9
-1
18
-16
24
-1
8
2
9
Fuente: Foro Económico Mundial.
27
Tenemos entonces, a partir de los indicadores internacionales, en materia de
competitividad, no hemos logrado mayores avances, con el agravante que algunos de
nuestros competidores en la región ya muestran progresos importantes.
En la Agenda Empresarial para el periodo 2010-2014 planteábamos las siguientes
metas










Alcanzar la membresía plena en la OECD.
Crecimientos sostenidos de 7%-8%.
Inversión Extranjera Directa de US$30,000 millones.
Mantener altos niveles de inversión productiva – superior al 30% del PIB.
Alcanzar un PIB/Cápita superior a US$10,000.
Educación universal, pertinente, de mayor calidad y bilingüe.
Aumentar los niveles de conectividad hasta llegar a tasas de 80%.
Mayor diversificación en exportaciones.
Mayor diversificación en países de destino de las exportaciones.
Reducir la informalidad laboral y empresarial.
Las metas siguen siendo las mismas y el logro de estos objetivos pasa por cerrar la
brecha que tiene el país en materia de competitividad. Por ello la ejecución de la agenda
de competitividad tiene que ser prioritaria en el siguiente cuatrienio. Los componentes
de esta agenda también son conocidos: instituciones; educación, ciencia, tecnología e
innovación; infraestructura y logística; costos competitivos internacionalmente; salud;
entorno macroeconómico favorable, entre otros. Todos ellos serán abordados en los
próximos capítulos de este documento.
3.
Agenda de competitividad.
En términos generales la estrategia de competitividad debe ser activa e integral; de largo
plazo; orientada a conquistar los mercados nacionales e internacionales y donde la
tecnología, conocimiento y las tecnologías de información jueguen un papel primordial.
También consideramos fundamental la articulación de los esfuerzos nacionales y
locales, a través de las Comisiones Regionales de Competitividad. Más adelante, en el
capítulo de Desarrollo Regional trataremos la visión de los empresarios sobre la materia.
A continuación enunciaremos algunos aspectos puntuales de la agenda de
competitividad, que desde la perspectiva empresarial, afectan de manera importante el
desarrollo de la actividad productiva y por tanto son necesarios para garantizar un
ambiente favorable a la inversión y al crecimiento alto y sostenido. Este énfasis se
fundamenta en la idea que el desarrollo económico en la actualidad depende
principalmente del avance del sector privado.
a.
El Entorno Productivo.
Este punto se refiere a aquellos factores externos a las empresas que favorecen su
28
competitividad. Insistimos en la necesidad de apresurar la ejecución, en particular en el
área de infraestructura. El país ya definió un cronograma con proyectos que suman $42
billones para los próximos 5 años. Para la próxima administración la ejecución de estos
proyectos debe convertirse en una prioridad, con un estricto monitoreo en eficiencia,
manejo de recursos, cumplimiento y donde los avances y ajustes sean informados al país.
Igualmente habría que complementar estos proyectos con las vías municipales y
departamentales que conecten a las regiones con los grandes corredores nacionales;
tener siempre presente la última milla de conexión con la distribución urbana y
convertir los proyectos multimodales en una realidad.
b.
Actividad Productiva.
En este campo el papel primordial lo desempeña el empresariado. Lo que se busca es
que los procesos productivos, administrativos y gerenciales al interior de las empresas,
sean competitivos y acordes con los estándares internacionales.
El CGN reconoce la responsabilidad que tienen los empresarios con buscar la mejora de
la competitividad al interior de las empresas. Coincidimos con el Consejo Privado de
Competitividad en que alcanzar la competitividad es un esfuerzo conjunto que le
corresponde tanto al Estado como al sector privado y que para mejorar la productividad
al interior de la empresa hay herramientas como innovación, logística, modelos de
gestión, desarrollo del talento humano y uso de instrumentos financieros, entre otros.
El desarrollo de “clusters” y el trabajo del mejoramiento del modelo de negocio de la
cadena, son temas que los empresarios deberán trabajar en el futuro próximo.
Si bien el actor protagónico es el empresario y que es necesario realizar ajustes a los
procesos productivos, no podemos desconocer que, en Colombia, algunos costos de
operación, que no dependen directamente de la gestión empresarial, pueden ser
eventualmente mayores al compararlos con nuestros principales competidores.
Estamos hablando de los costos de transporte y logística y los costos laborales, entre
otros.
c.
Política macroeconómica.
Desde la perspectiva del sector productivo una política macroeconómica favorable al
desarrollo de los negocios requiere: (1) Reglas de juego claras y estables; (2) Alta
previsibilidad de las variables macroeconómicas, que le permita a los empresarios
tomar decisiones, (3) Indicadores acorde con los parámetros internacionales y (4) unas
finanzas públicas sanas. En materia macroeconómica vale la pena detenernos en tres
indicadores: inflación, tasa de cambio y finanzas públicas.
29
i.
Inflación.
Desde finales de la década de los noventa la inflación en Colombia ha seguido una clara
tendencia decreciente. En el contexto internacional, la inflación de Colombia está muy
por debajo del promedio de América Latina y con niveles ligeramente superiores a los
de Japón, Estados Unidos, los países de la Zona Euro y Canadá.
Al analizar el comportamiento de los precios es importante anotar que el promedio de
inflación anual en Colombia desde 2009 ha sido del 3% y desde 2010 cuando el Banco
de la República estableció como meta central el 3%, con rangos entre +/- 1 un punto
porcentual, la inflación observada se ha situado en este rango, cumpliendo así la meta
fijada por las autoridades monetarias.
INFLACION AL CONSUMIDOR
METAS Y RESULTADOS
30
Fuente: DANE, BANCO DE LA REPUBLICA
VARIACION ANUAL (%)
25
20
15
10
5
Meta Banco República
2013
2011
2009
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
0
IPC Observado
Fuente: DANE, Banco de la República.
En este punto conviene reconocer que la política monetaria prudente que se ha
adoptado en Colombia ha sido uno de los aspectos favorables que explican nuestra
buena calificación en competitividad macroeconómica. Pero igualmente los buenos
resultados en inflación también se explican por los esfuerzos de los empresarios en
aumentar la capacidad productiva, en internacionalizar sus precios, todo ello
traduciéndose en una menor presión sobre los precios domésticos. Así las cosas, las
autoridades monetarias cuentan con un margen de maniobra para mantener bajas tasas
de interés.
ii.
Tasa de cambio.
Uno de los aspectos que ha afectado la competitividad del sector real, viene dado por
los fuertes movimientos experimentados en el mercado cambiario y en el nivel de tasa
de cambio. En los últimos cuatro años la tasa de cambio se ha movido en una franja
entre COP1.780 y COP2.050 por Dólar de los Estados Unidos, donde se han presentado
periodos de alta volatilidad, periodos de persistente revaluación; periodos de
estabilidad cambiaria y más recientemente podemos hablar de una etapa de
devaluación.
30
Tipo de Cambio Nominal (Pesos por Dólar)
Fuente: Banco de la República.
Al analizar el impacto de la revaluación sobre la actividad productiva, lo primero que
salta a la vista es su efecto desfavorable sobre la rentabilidad de las exportaciones y
sobre los bienes que compiten con importaciones.
En materia cambiaria, para el sector productivo resulta importante contar con un
entorno cambiario con una relativa previsibilidad, con menores volatilidades y
evitando apreciaciones excesivas que en algunas coyunturas han sido incluso de las más
altas internacionalmente. Para ello las autoridades económicas cuentan con
instrumentos como la intervención del Banco de la República en el mercado, el manejo
de la deuda pública, el saneamiento de las finanzas públicas y el manejo prudente en el
ingreso de divisas, por parte de los grandes operadores del sector público del mercado
cambiario. Además, resulta necesario que se fortalezcan los controles al lavado de
activos.
El Gobierno aquí tiene el reto de trabajar en productos atractivos para que los
productores, exportadores e importadores cubran los riesgos cambiarios que conllevan
sus operaciones de comercio exterior. Si bien los mecanismos de intervención son
importantes, llamamos la atención sobre este tipo de productos que deben ser
complementarios a los esfuerzos macroeconómicos.
iii.
Finanzas Públicas.
Unas finanzas públicas sanas y sostenibles constituyen otro elemento esencial en el
entorno macroeconómico necesario al crecimiento. En los últimos años se han
registrado avances en esta dirección y así lo confirman indicadores como la reducción
del déficit fiscal, el aumento en los recaudos y la disminución en la deuda pública
31
07/06/2014
07/04/2014
07/02/2014
07/12/2013
07/10/2013
07/08/2013
07/06/2013
07/04/2013
07/02/2013
07/12/2012
07/10/2012
07/08/2012
07/06/2012
07/04/2012
07/02/2012
07/12/2011
07/10/2011
07/08/2011
07/06/2011
07/04/2011
07/02/2011
07/12/2010
07/10/2010
07/08/2010
$2,100.00
$2,050.00
$2,000.00
$1,950.00
$1,900.00
$1,850.00
$1,800.00
$1,750.00
$1,700.00
$1,650.00
$1,600.00
$1,550.00
como porcentaje del PIB.
INDICADORES FISCALES
2000
2005
2010
2013
Balance Primario GNC
-1.4
-0.9
-1.1
0.1
Balance Primario SPNF
1.4
3.3
-0.1
1.7
Balance SPC
-2.8
0.0
-3.3
-1.4
Balance SPNF
-3.0
-0.2
-3.1
-1.4
Balance GNC
-4.6
-4.0
-3.9
-2.4
Deuda bruta
48.3
50.1
46.3
42.0
Deuda neta
Deuda neta de activos financieros
37.2
31.6
38.3
28.3
35.7
28.3
34.7
23.2
Ingresos Tributarios (% del PIB)
9.4
12.4
12.3
14.3
Recaudos DIAN (Billones $)
19.3
43.6
70.2
105.3
Recaudos DIAN (% del PIB)
9.3
12.8
12.9
15.0
Presupuesto General (Billones $)
50.6
93.5
148.8
188.9
Presupuesto General (% del PIB)
24.3
27.5
27.5
26.4
Variable
Deuda del SPNF (% del PIB)
Fuente: DANE, construcción propia.
A lo anterior se suman cambios importantes en la institucionalidad fiscal como la
adopción de la regla fiscal y el principio de sostenibilidad fiscal, cambios que sin duda
eran necesarios para lograr unas finanzas públicas sanas y que hicieron parte de las
propuestas hechas por el CGN en la Agenda Empresarial 2010-2014. Estos
mecanismos y especialmente la regla fiscal deben seguir siendo actualizados de forma
que recojan aspectos de las finanzas públicas como las deudas pensionales que no
están consideradas en los mecanismos actuales y que en muchos casos tienen
impactos más significativos en la sostenibilidad financiera que las deudas explícitas.
32
4.
Entorno Fiscal.
En lo fiscal un tema de constante interés para el empresariado es el tema tributario.
En materia impositiva, es importante que se vaya más allá de una meta de recaudo. Se
debe contar con una estructura tributaria, que garantice a los inversionistas
nacionales e internacionales, su estabilidad a largo plazo. Difícilmente se puede
considerar a Colombia como un país atractivo para la inversión, si se continúa
repitiendo lo acontecido en la última década, la expedición permanente de leyes con
incidencia tributaria. El país necesita un sistema tributario simplificado, con tarifas
reducidas, generalizadas, transparentes y de fácil recaudación y en general ampliar el
número de contribuyentes.
En materia tributaria no podemos dejar de lado dos asuntos que creemos fijarán
buena parte de la agenda del inicio del periodo 2014-2018: i) la desaceleración de los
recaudos de la administración pública y ii) la necesidad de recursos para gastos
extraordinarios de los próximos años.
Existen altísimas expectativas ante una nueva reforma tributaria y una mayor carga
impositiva sobre el sector empresarial. Más aún también se ha debatido el tema de
¿qué tan significativa es la carga de los contribuyentes y en particular de las empresas?
Aquí el indicador que usualmente se ha utilizado es la relación Impuestos/PIB donde
el indicador para Colombia resulta bajo frente a los países de la OECD e incluso países
como Brasil, México o Perú.
Sin embargo, también es importante recordar que en Colombia la tributación recae
sobre unos pocos. Allí es donde se debe hacer el esfuerzo. Nuevamente es importante
insistir en la necesidad de avanzar significativamente en el control de la evasión. El
país ha avanzado hacia la internalización de las normas contables, lo que implica
esfuerzos y ajustes significativos en la gestión administrativa al interior de las
empresas. Sin embargo este esfuerzo de internacionalización y competitividad no
puede ser sólo de los empresarios. La DIAN también debe modernizarse, rediseñar
sus procedimientos, simplificar y reducir los tiempos de sus procesos y priorizar la
meta de reducir la evasión y aumentar la formalización empresarial.
33
B.
Justicia.

A pesar de los esfuerzos presupuestales dirigidos al sistema judicial
colombiano y de medidas orientadas a la descongestión, aún estamos lejos del
punto óptimo. A los empresarios les preocupan los altos niveles de congestión
judicial y la desconfianza que esto genera para los inversionistas. También
preocupa que no se han destinado la totalidad de los recursos, lo cual ha
llevado al aplazamiento de medidas tan importantes como la implementación
del Código General del Proceso.

Es necesario que el Consejo Superior de la Judicatura asuma su rol como
entidad administrativa y redefina las funciones de la Sala Administrativa y la
Sala Disciplinaria. Los empresarios creemos que es indispensable contar con
un gerente técnico que administre los recursos presupuestales y humanos de
los que dispone la rama en función de garantizar un mayor y mejor acceso a la
justicia.

Hay mucho por hacer en materia de gobierno judicial. Particularmente, en lo
que concierne a las altas cortes, creemos que deben ser más exigentes los
requisitos para acceder a las altas cortes, los magistrados deben tener
controles efectivos y deben suprimirse sus funciones electorales.

Los empresarios reconocen la importancia de la acción de tutela, pero también
son conscientes de que el debate sobre su evolución está sobre el tapete y que
las reformas a la rama judicial deben ir acompañadas de ajustes a la justicia
constitucional.
1.
La justicia en cifras.
La situación del sistema judicial de un país se puede interpretar fácilmente como un
indicador de lo que ocurre en dicha sociedad, de las necesidades y de los avances desde
un panorama muy amplio en términos socioeconómicos. En general las economías que
presentan avances en desarrollo económico y social, muestran comportamientos
también positivos de los individuos frente a la solución de sus conflictos y diferencias
con otros y con el Estado.
En los últimos años la rama judicial colombiana ha tenido una evolución heterogénea
en las diversas áreas y tipos de procesos a los que acuden los ciudadanos, mostrando
en algunas mejores resultados que en otras, pero evidenciando algunas debilidades en
el sistema como se mostrará a continuación.
34
Frente a las cifras presentadas por el Consejo Gremial Nacional en su Agenda
Empresarial para los años 2010-2014, encontramos mejoras en la descongestión
judicial. De acuerdo con las cifras presentadas por la Directora de la Corporación
Excelencia por la Justicia en la Asamblea de la ANDI en agosto de 2013, en los últimos
años los ingresos en los procesos judiciales han aumentado solo el 6%, los egresos han
subido el 30% y los inventarios han bajado un 24% por efecto de las medidas de
descongestión.
No obstante lo anterior, el sistema judicial colombiano está lejos de su punto óptimo,
teniendo aún altos niveles de congestión y de desconfianza generada por múltiples
factores. Preocupa al sector empresarial que el país haya ocupado el puesto 155 en el
indicador de “cumplimiento de contratos” y el puesto 95 en el indicador de “eficiencia
del marco legal para resolver disputas” y el puesto 106 en el indicador de
“Independencia judicial” del pilar de instituciones del ranking del Foro Económico
Mundial en su versión 2013-2014. Colombia estuvo muy por debajo de países como
Chile (puesto 27 en independencia judicial y puesto 29 en eficiencia del marco legal
para resolver disputas) y Costa Rica (puesto 37 en independencia judicial y puesto 68
en eficiencia del marco legal para resolver disputas) y por encima de Ecuador (puesto
100 en independencia judicial y puesto 97 en eficiencia del marco legal para resolver
disputas) y Perú (puesto 126 en independencia judicial y puesto 107 en eficiencia del
marco legal para resolver disputas).
a.
Jurisdicción Constitucional.
En el gráfico 1 se puede observar que el número de inventarios de la Corte
Constitucional tuvo una evolución positiva entre 2008 y 2012 (con un incremento en
2011), en la que se veía disminuir el número de procesos de los inventarios. Sin
embargo, el año 2013 tuvo un comportamiento menos sobresaliente, pues se observa
que el número de inventarios al inicio del año alcanzó el mismo nivel que se tenía a
comienzos de 2008, y al final del 2013 se sobrepasa el número de inventarios a enero
del mismo año. Lo que indica que se dio un proceso de acumulación de procesos que
deja comprometida la Corte Constitucional para el año 2014.
35
Gráfico 1: Inventario de Procesos en la Corte Constitucional (2008 – 2013).
Inventarios Corte Constitucional
600
500
400
300
200
100
0
2008
2009
2010
Inventario Inicial
2011
2012
2013
Inventario Final
Fuente: www.ramajudicial.gov.co, construcción propia.
b.
Jurisdicción Administrativa.
En términos generales el inventario de procesos de los tribunales y juzgados
contencioso administrativos ha tenido una evolución positiva en primera instancia,
mostrando una caída de los inventarios bastante notoria entre 2008 y 2012 (Gráfico 2).
Sin embargo, se evidencia de nuevo un incremento en los inventarios a mediados de
2013 debido a la entrada en vigencia del nuevo Código Contencioso Administrativo.
Vale la pena anotar que este proceso de adaptación a nuevos códigos se han vivido en
todas las jurisdicciones, excepto la constitucional.
36
Gráfico 2: Inventario de Procesos en Tribunales y Juzgados Administrativos (2008 –
2013).
Inventarios Tribunales y Juzgados
Administrativos
300000.0
250000.0
200000.0
150000.0
100000.0
50000.0
2008
2009
2010
Inventario Inicial
2011
2012
2013
Inventario Final
Fuente: www.ramajudicial.gov.co, construcción propia.
Al encontrar una caída tan significativa en el número de inventarios, habría de
esperarse que el número de egresos superara el número de ingresos, o que por lo menos
tuvieran una tendencia similar en los últimos años. Sin embargo, en el gráfico 3 se
puede observar que en los últimos años el número de ingresos ha tenido una tendencia
creciente, especialmente entre 2011 y 2013, mientras que el número de egresos ha
tenido una tendencia a decrecer.
37
Gráfico 3: Ingresos y Egresos en Tribunales y Juzgados Administrativos (2008 – 2013).
Ingresos y Egresos en Tribunales y
Juzgados Administrativos
Número de Procesos
250,000
200,000
150,000
100,000
50,000
0
2008
2009
2010
INGRESOS
2011
2012
2013
EGRESOS
Fuente: www.ramajudicial.gov.co, construcción propia.
c.
Procesos Civiles, Laborales y Familiares.
Los procesos de esta área son muy importantes para los empresarios, ya que es aquí
donde se concentran las disputas más habituales en el quehacer empresarial. En este
caso, la evolución del número de procesos que se encuentra en inventarios es positiva,
pues se ha dado una reducción significativa entre 2008 y 2013 de aproximadamente 1
millón de procesos en inventarios (Gráfico 4).
38
Gráfico 4: Inventario de Procesos Civiles, Laborales y Familiares (2008 – 2013).
Inventarios en Procesos Civiles,
Laborales y Familiares
2,500,000
2,000,000
1,500,000
1,000,000
500,000
0
2008
2009
2010
Inventario Inicial
2011
2012
2013
Inventario Final
Fuente: www.ramajudicial.gov.co, construcción propia.
Asobancaria explica este fenómeno en su publicación “Semana Económica” del mes de
mayo de 1014, en los siguientes términos: “Esta disminución está sustentada, por el lado
de la demanda, en la caída del número de conflictos, en razón a que el auge de la economía
ha implicado un mayor valor de los activos respecto de las obligaciones y, más importante
aún, un mayor ingreso de las personas y las familias. Ello ha significado una menor
demanda por justicia pues la probabilidad de no pago de los préstamos es ahora baja.
De acuerdo con cálculos de Asobancaria, de los cerca de 800 mil procesos vigentes en
2013, antes mencionados, algo más de 600 mil son exclusivamente civiles, y de estos, 450
mil son ejecutivos. El resto (150 mil) son, en lo fundamental, declarativos (liquidatorios,
verbales, abreviados, ordinarios y especiales).”
2.
Percepción Ciudadana.
En un contexto de crecimiento en la población colombiana de clase media, desarrollo
económico y mejoras en diferentes indicadores macroeconómicos (Ver Capítulo A
“Básicos Macroeconómicos”), es importante tener en cuenta la percepción ciudadana
acerca del sistema judicial es un claro indicador del estímulo o des-estímulo para acudir
a los medios judiciales para solucionar sus disputas.
De acuerdo con el Gráfico 5, la percepción de los colombianos en términos de confianza
del sistema judicial colombiano ha disminuido entre el año 2008 y el 2012. De acuerdo
con información suministrada por la Corporación Excelencia en la Justicia, los usuarios
39
del sistema de justicia reportan corrupción y prácticas como fallos elaborados antes de
las audiencias, manipulación en el reparto de los procesos, mafias en los remates y
pruebas contaminadas, entre otras.
La desconfianza en la justicia, acompañada de congestión en las diferentes estancias
judiciales colombianas, terminaría desincentivando a la población colombiana para
acceder a la justicia a denunciar sus casos o pedir intervención de la justicia en diversos
campos.
El Código General del Proceso tuvo en cuenta la necesidad de que el sistema se adaptara
al cambio y por eso dispuso de una entrada en vigencia gradual, en la que incluso el
Consejo Superior de la Judicatura entró a fijar cronograma por distritos judiciales. Así
mismo, las dificultades previstas han demostrado ser reales y por eso el legislador
decidió aplazar la entrada en vigencia del sistema de oralidad para el año 2015. Todo
esto ha generado que a la congestión judicial se sume una incertidumbre frente a la
aplicación de las normas procedimentales.
La situación descrita ha llevado a algunos sectores a diseñar programas y modelos que
tienen como objetivo utilizar en menor medida el sistema judicial. Esto podría
llevarnos a que en adelante podrían darse mejoras en las cifras de descongestión que
se traduzca, en un menor uso del sistema y no en mejores índices de eficiencia y
eficacia1.
1
Un ejemplo de estos esquemas es el nuevo modelo de cobranza del sector financiero descrito en: “La
banca, un aliado en la descongestión judicial”, Asobancaria, mayo de 2014.
40
Gráfico 5: Percepción Ciudadana del Sistema Judicial (2008 – 2012).
Percepción Ciudadana del Sistema
Judicial (2008 – 2012)
2008
2012
60.1%
56.3%
55.7%
48.9%
47.9%
Confianza en la Corte
Constitucional
Confianza en el Sistema de
Justicia
51.0%
Confianza en la Corte de
Justicia
Fuente: © Baró metro de las Amé ricas por LAPOP 2008 y 2012.
3.
Presupuesto.
De acuerdo con el gráfico 6, se observa un incremento del presupuesto destinado a la
rama judicial como porcentaje del Presupuesto General de la Nación. En los casos del
Sector Jurisdiccional y la Fiscalía General de la Nación, el Gobierno destinará recursos
adicionales por $260 mil millones, para garantizar el ajuste salarial de cerca de 45 mil
servidores públicos que incrementarán sus asignaciones en un 8% adicional a las de los
demás servidores públicos.
Es de esperarse que si dichos recursos se ejecutan de la mejor manera, se puede
mejorar en términos de confianza en el sistema judicial. Sin embargo, éstos son gastos
de funcionamiento y no de inversión. Son estos últimos los necesarios para mejorar la
infraestructura, modernización de equipos, capacitación de funcionarios, et.
41
Gráfico 6: Presupuesto por entidad como % del Presupuesto General de la Nación (sin
deuda).
Presupuesto por entidad como % del
Presupuesto General de la Nación (sin deuda)
2008
2014
1.63%
1.31%
0.10%0.12%
Medicina Legal
0.18%0.23%
0.31%0.31%
Defensoría del
pueblo
Procuraduría
General de la
Nación
1.79%
1.43%
Fiscalia General
de la Nación
Sector
Jusrisdiccional
Cálculos: Corporación Excelencia en la Justicia, 2013
Fuente: Leyes de Presupuesto de la respectiva Anualidad excepto 2014.
No obstante el incremento presupuestal es necesario, dichos recursos deben ser
ejecutados de la forma más eficiente, en criterio del sector empresarial colombiano. De
acuerdo con el análisis hecho por ANIF, a pesar de que el gasto colombiano en justicia
está muy cerca del hecho por otros países latinoamericanos y por Estados Unidos, en
términos de porcentaje del PIB, el país es altamente ineficiencia.
El criterio tenido en cuenta por el estudio citado es el número de procesos acumulados
por cada 100 mil habitantes. Al 2011 Colombia tenía 6.337 procesos acumulados por
cada 100.000 habitantes con un gasto en justicia del 0.86% del PIB, mientras que
México tenía 120 procesos acumulados por cada 100 mil habitantes con un gasto del
0.45% del PIB.
La explicación de este fenómeno es que la ineficiencia no necesariamente se debe a un
problema de bajos recursos sino a la insuficiencia de recursos destinados a la inversión
en la rama judicial. Solamente el 11% del total del presupuesto se destina a inversión2.
Estamos convencidos de que el correcto aprovechamiento de reformas legislativas tan
importantes como el Código General del Proceso, el Código Contencioso Administrativo
2
Ob Cit, pág. 6.
42
y el sistema oral, necesitan de una infraestructura física y tecnológica moderna que
actualmente no tiene la rama judicial.
El informe del Consejo Privado de Competitividad para el año 2014 señala las diferentes
iniciativas que buscan mejorar la eficiencia del sector judicial, entre las cuales
resaltamos: i) Planes de Acción del Código General del Proceso y el Código Contencioso
Administrativo; ii) el Plan Nacional de Descongestión; ii) el Plan Estratégico
Tecnológico para la Justicia y iv) la Agenda Nacional de Competitividad que trae unas
tareas muy concretas en mejora de medios tecnológicos, sistema estadístico, impulso a
la oralidad en la jurisdicción contenciosa administrativa y la regulación del Artículo 116
de la Constitución Política (particulares envestidos de funciones judiciales). Todos
estos planes y programas recogen varias de las propuestas del Consejo Gremial
Nacional en su Agenda Empresarial 2010-2014, sin embargo, tal como lo muestra el
informe citado, la ejecución ha sido muy pobre.
En este punto, si bien es importante dotar a la rama judicial de recursos suficientes,
llamamos la atención para que dichos recursos sean ejecutados correcta y
oportunamente. No sirve de nada aumentar el presupuesto y llevar a cabo reformas a
las normas sustanciales y procedimentales si la rama judicial no cuenta con la
infraestructura que necesita y si la administración de los recursos no se hace con un
estricto criterio gerencial.
Para el sector empresarial colombiano, la fórmula para la mejora en la prestación del
servicio público de justicia no está en medidas coyunturales como el esquema de
juzgados de descongestión3, al contrario, está en acciones sobre las causas estructurales
de la congestión y la desconfianza en la administración de justicia. En primer lugar,
debe mejorarse el sistema estadístico en justicia, sin tener información precisa y
oportuna, ningún hacedor de políticas públicas puede tomar decisiones sin este insumo.
4.
Gobierno en la rama judicial.
Tal como lo hemos hecho en las versiones anteriores de la Agenda Empresarial, en esta
oportunidad insistimos en que los empresarios colombianos demandan que el ejecutivo
asuma el reto de adelantar la reforma constitucional necesaria para modificar las
funciones del Consejo Superior de la Judicatura. Es necesario que este ente asuma su
rol como entidad administrativa y no como instancia judicial de la rama. Los
empresarios consideran que es indispensable contar con un gerente técnico que
administre los recursos presupuestales y humanos de los que dispone la rama en
función de garantizar un mayor y mejor acceso a la justicia.
3
Instituciones privadas estudiosas de la justicia han sido críticas de este sistema por considerar que sus
fallos son, en muchos casos, de baja calidad y que genera incentivos a la creación de nóminas paralelas y
cuotas burocráticas al interior de la rama judicial.
43
La distribución de funciones de la Sala Administrativa y sus relaciones con la Sala
Disciplinaria no es el adecuado y es ahí donde deben concentrarse los esfuerzos de
ajuste.
Por lo anterior, proponemos que la sala administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, se elimine y que la sala disciplinaria, continúe siendo el tribunal
disciplinario para los abogados titulados y para los funcionarios de la rama. El rol
administrativo deberá ser asignado a un ente autónomo que con suficiente criterio
técnico, haga una mejor asignación de los recursos y lleve a cabo las reformas de
carácter administrativo que sean necesarias.
Creemos en una justicia independiente, autónoma desde el punto de vista institucional,
técnica y capacitada para afrontar los retos de una sociedad como la nuestra, para que
ello sea una realidad y no se generen interferencias indebidas entre las ramas,
proponemos incluir en el régimen de inhabilidades, que los magistrados y funcionarios
judiciales, una vez terminen su periodo en la judicatura, no puedan intervenir en
campañas políticas o programas de gobierno hasta por un periodo mínimo de dos años.
También deben establecerse requisitos de edad mínima, experiencia y trayectoria para
los magistrados, de tal suerte que se generen las condiciones para que esta dignidad sea
el último paso en la carrera de un abogado. Algunos estudiosos de la justicia han
considerado incluso que la ampliación del periodo generaría incentivos para para que
los magistrados terminen sus periodos en la edad de retiro forzoso o muy cerca de ésta.
Para salvaguardar la absoluta independencia de la rama judicial es necesario que se
revisen los mecanismos de elección de los magistrados de las Altas Cortes, con miras a
garantizar el principio de división de poderes.
5.
La acción de tutela.
Para los empresarios, la predictibilidad de las normas y contar con un sistema eficiente
de resolución de conflictos permite medir el riesgo de sus inversiones y de sus
actividades empresariales. En Colombia hemos llegado al punto de que incluso los
conflictos entre vecinos se someten a la acción de tutela, la controversia sobre actos
administrativos dejó de ser del resorte de la jurisdicción contencioso administrativa,
los jueces no tienen el poder de dictaminar la cosa juzgada y en resumen, cualquier
conflicto en la sociedad se volvió susceptible de ser traducido en términos de derechos
fundamentales.
Somos conscientes de que la generalización de la acción de tutela no es un problema en
sí misma y que la situación descrita hasta ahora no es el origen de un problema sino su
consecuencia. La Constitución de 1991 creó con la tutela un mecanismo para la defensa
de los derechos que ha probado ser eficiente y útil al momento de solucionar
44
situaciones que por otra vía no podían ser atendidas con la misma celeridad y con
prevalencia de los derechos fundamentales.
No obstante lo anterior y reconociendo la importancia de la justicia constitucional,
también somos conscientes de que el debate sobre la tutela está sobre el tapete y que
las reformas a la rama judicial deben ir acompañadas de ajustes a la justicia
constitucional. Diferentes sectores académicos y de organizaciones sin ánimo de lucro
han señalado con suficiencia que la tutela dejó de ser hace mucho tiempo un mecanismo
excepcional para la protección de los derechos fundamentales y se ha convertido en una
vía alternativa a la solución de los conflictos por las vías ordinarias. En opinión del CGN,
esto ha contribuido con el deterioro de la institucionalidad del país y genera una
permanente incertidumbre sobre la cosa juzgada.
Tal como lo han mencionado estudiosos de la justicia, cualquier ajuste a la acción de
tutela debe tener en cuenta que, desde un punto de vista pragmático, la acción de tutela
es un instrumento legítimo para los ciudadanos y que es uno de los tesoros a los que no
van a renunciar, merced de argumentos basados en criterios de eficiencia o coherencia
del sistema.
Es por eso que podría considerarse ajustes que elevándolos al nivel de ley o reglamento,
aportarían enormemente a la mejora del ejercicio de la acción de tutela. Tal es el caso
de la oportunidad para la presentación de la acción; requisitos de procedibilidad;
garantizar que las tuteles se ocupen de los derechos fundamentales que exponga el caso
sin entrar en otras materias sustanciales que deberían quedar en cabeza de la
jurisdicción ordinaria; participación y responsabilidad de los abogados en las tutelas
contra sentencias; incentivar un debate probatorio de mayor calidad en los procesos de
tutela, entre otros4.
Finalmente, también creemos que hay aspectos procedimentales que deben regularse
para la Corte Constitucional. Proponemos se establezca un término para la expedición
de las sentencias de este alto tribunal, corrigiendo la incertidumbre que genera la
publicidad de decisiones vía comunicados de prensa que no son mecanismos ideales
para la comunicación de una decisión judicial.
Todas estas reformas deberán tener un liderazgo claro del Gobierno Nacional y la
participación no solamente de la Corte Constitucional, académicos y expertos
constitucionalistas, sino también de la comunidad económica, la sociedad civil y los
empresarios representados en los gremios.
4
Corporación Excelencia en la Justicia. “La Acción de Tutela: problemas críticos y alternativas de reforma”.
2013.
45
C.
Seguridad y Paz.

El Consejo Gremial Nacional demanda la garantía de la seguridad y de la
integridad física de todos los ciudadanos y de que el Estado tenga
efectivamente el monopolio de la fuerza, para así asegurar la convivencia
pacífica.

En relación con la construcción de la paz, los empresarios de Colombia acogen
la paz como un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, tal como lo
establece la Constitución. Entienden la paz no como la ausencia de conflictos
sino como el discurrir de una sociedad que cuenta con los mecanismos
institucionales para resolverlos.

A pesar de los avances en materia de seguridad y del aumento en el número
de efectivos de la Fuerza Pública, es evidente que aún hay trabajo por hacer y
que las acciones en materia de seguridad deben seguir fortaleciéndose en el
periodo 2014-2018.

Respecto de los delitos relativos a daños al patrimonio público mediante
atentados en oleoductos, torres de energía y voladuras de vías, hay una gran
responsabilidad de las diferentes instancias del Estado por proporcionar la
seguridad necesaria que evite la afectación al sector productivo. Este
segmento es de gran relevancia para los empresarios en términos de
competitividad, pues los tres casos están en un lugar estratégico de la mayoría
de las cadenas de valor de los productos comercializados por Colombia,
además de representar riesgos y temores en la población civil que se ve
afectada con estos actos.
1.
La seguridad en cifras.
En términos generales, la Fuerza Pública colombiana ha tenido un desempeño positivo
en la última década, en términos de homicidios, secuestros, ataques a la infraestructura
y a la población civil, entre otros. Sin embargo, y a pesar de que ha aumentado el número
de efectivos de todas las entidades de seguridad estatal5, aún se puede observar que
hay trabajo por hacer y que algunos delitos de corte común han tenido niveles
crecientes en los últimos años.
5
El Ejército Nacional pasó de tener 229.129 efectivos en 2002 a tener 237.567 en 2013; la Armada pasó de
31.239 a 33.913; la Fuerza Aérea de 12.808 a 14.033 y por último, la Policía Nacional pasó de tener 138.733
efectivos en 2002 a tener 175.250 en 2013.
46
En relación con los homicidios (Gráfico 1), pasamos de cerca de 70 homicidios comunes
por cada 100 mil habitantes en 2002 a niveles de 30 homicidios por cada 100 mil
habitantes en el año 2013. De igual modo, el Gráfico 2 muestra una reducción bastante
importante en términos de secuestros simples y extorsivos, pasando de 2.882
secuestros en 2002 a 299 en 2013. Aunque las cifras generales muestran una
disminución en homicidios y secuestros, estamos convencidos de que en un país
democrático que promueve las libertades de los ciudadanos, no debe haber ni un solo
secuestrado, pues se trata de la violación del derecho fundamental a la libertad.
Gráfico 1: Homicidios Comunes por cada 100 mil Habitantes (2002 – 2013).
Homicidios / 100 mil Hab.
Homicidios Comunes por Cada 100 mil
Habitantes
80.00
70.00
60.00
50.00
40.00
30.00
20.00
10.00
0.00
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Homicidio común
Homicidio común (sólo civiles no uniformados)
Fuente: Ministerio de Defensa Nacional. Cálculos Propios.
47
Gráfico 2: Número de Secuestros por Cada 100 Mil Habitantes (2002 – 2013).
Número de Secuestros por cada 100 mil
Habitantes
Secuestros/100 mil Hab.
8.00
7.00
6.00
5.00
4.00
3.00
2.00
1.00
0.00
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Secuestro total
Secuestro extorsivo
Secuestro simple
Fuente: Ministerio de Defensa Nacional. Cálculos Propios.
A pesar de las perspectivas optimistas que dan las cifras consolidadas, es importante
tener en cuenta que hay sectores económicos ubicados principalmente en áreas rurales
que dan una perspectiva distinta de la percepción de seguridad.
Tal es el caso del sector ganadero que afronta retos de seguridad, la percepción de los
delitos que se analizan a través del Observatorio de Delitos de FEDEGAN (homicidio,
extorsión, secuestro, abigeato) muestra un incremento, principalmente aquellos
relacionados con el patrimonio. En este sentido, ha aumentado el número de denuncias
de ganaderos quienes se han visto abocados a no hacer presencia en sus fincas pues las
condiciones se han ido agudizando en estos últimos tres años.
48
Gráfico 3: Situación de orden público (Eogan) (2009 – 2014).
¿En el ultimo año la situación de orden público en su región? (nacional)
69.4
70
64.1 65.3
73.4
68
IV-2011
III-2011
II-2011
II-2010
I-2010
IV-2009
14.7
16
13 15.7 15.6 15.6
13.4 14.5
12.7 13.5
Mejoró
18
Empeoró
18.1
14.7
14.1 13.9
11.3
I-2014
9.9
20.1
IV-2013
8.7
22.5
17.9 17
III-2013
8.2
11.6
19.3 17.1
II-2013
10.6
15.6
I-2013
11.3
15.2
IV-2012
20.7
15.9
10
0
26.5
III-2012
28.8
30
20
71.3
66
34.6
II-2012
32.2
I-2012
45.7
39.4 38.4
I-2011
40
67.6 67.2 66.5 67.4
49.3
IV-2010
50
72.0 70.9
62.6 61.9
III-2010
60
57.2 57.3
III-2009
Porcentaje de ganaderos
80
Igual
Fuente: Encuesta de opinión Ganadera – Fedegán
Según la información suministrada por OBDEGAN, la extorsión y el volteo son dos
delitos sumamente complicados en su análisis y su registro, ya que estos no son
denunciables por los ganaderos a causa de las otras prácticas criminales en las cuales
se encuentra circundado tales como la intimidación, amenaza, secuestro y
desplazamiento. Esta situación a su vez, ocasiona que el ganadero se adapte al tipo de
exigencias que se le hacen por parte de los grupos delincuencias y alzados en armas, y
a esto se debe que la inversión y la productividad en el sector ganadero se esté
reduciendo íntegramente, acompañado de las condiciones medioambientales que no
están colaborando tampoco para obtener los resultados positivos de nuestro sector.
Desde una perspectiva regional los departamentos en donde más se han reportado
delitos en los últimos cuatro años son, en su respectivo orden: Tolima, Meta, Boyacá,
Cundinamarca, Antioquia y Cesar. Cada departamento presenta sus propias
problemáticas las cuales deben ser comprendidas desde el lente local. A nivel
municipal, OBDEGAN reporta una alta concentración de los delitos reportados, lo que
sugiere una serie de patrones geoespaciales a considerar para cada eventualidad. El
municipio que mayor número de denuncias ha reportado es Purificación, Tolima. Sin
embargo, vale la pena resaltar que el mayor número de reportes fueron realizados en
los últimos 12 meses.
Por otra parte, casos como el de hurto a vehículos (automotores y motocicletas)
muestran incrementos elevados en los últimos años, luego de haber tenido una
disminución entre 2003 y 2008. Las cifras relativas a este tipo de delitos son muy
importantes, ya que miden la seguridad en áreas urbanas.
49
Gráfico 4: Hurto a Vehículos por cada 100 mil Habitantes (2002 – 2013).
Hurto de Vehículos por Cada 100 Mil
Habitantes
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Hurto de vehículos
Hurto automotores
Hurto de motocicletas
Fuente: Ministerio de Defensa Nacional. Cálculos Propios.
Es importante tener en cuenta el comportamiento de la violencia intrafamiliar, y todos
aquellos delitos que tengan que ver con agresiones a mujeres y niños, pues como se
puede ver en el gráfico 5 existe también una tendencia creciente en el reporte de actos
de violencia intrafamiliar; esto en parte puede deberse a un incremento en la conciencia
social (algo con lo que se ha luchado mucho en los últimos años) que ha hecho que las
mujeres y niños abusados acudan masivamente a las entidades judiciales encargadas
del tema a denunciar. En este sentido el papel de la seguridad juega un papel
fundamental al momento de proteger a denunciantes y brindar los mecanismos
adecuados para facilitar el acceso a la justicia en este tipo de delitos. Esto último se
lograría evidentemente con una buena coordinación de la fuerza pública y la rama
judicial colombiana que tiene un reto particular en estos términos como se menciona
en el capítulo B. Justicia.
50
Gráfico 5: Actos de Violencia Intrafamiliar por Cada 100 mil Habitantes (2003 – 2013).
Actos de Violencia Intrafamiliar (por
cada 100 mil habitantes)
45.00
40.00
35.00
30.00
25.00
20.00
15.00
10.00
5.00
0.00
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fuente: Ministerio de Defensa Nacional. Cálculos Propios.
Hay otra línea de delincuencia que tiene que ver con los daños al patrimonio público
mediante atentados en oleoductos, torres de energía y voladura de vías. Esto es
fundamental a la hora de pensar en términos de competitividad, pues los tres casos
están en un lugar estratégico de la mayoría de las cadenas de valor de los productos
comercializados por Colombia. Además que representan también una forma de
amedrentar a la población civil y privarla en algunos casos de la prestación de servicios
fundamentales para el desarrollo diario de sus actividades.
El gráfico 6 permite observar que este tipo de delito ha tenido una disminución bastante
significativa en la última década. Sin embargo, en el caso de la voladura de oleoductos
se ha dado un incremento reciente que lo ubica en niveles mayores a los que se daban
al comienzo de la década pasada; lo cual resulta bastante preocupante y costoso,
teniendo en cuenta que se está afectando directamente uno de los sectores que han sido
claves en el crecimiento de la economía colombiana en los últimos años. Aunque en
menor grado, también se observa un cambio en la tendencia en la voladura de torres de
energía, lo cual afecta los costos de prestación del servicio de energía.
51
Gráfico 6: Actos de Atentan contra la Infraestructura (2002 – 2014).
Actos que Atentan la Infraestructura
400
350
300
250
200
150
100
50
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Voladura de oleoductos
Voladura de torres de energía
Voladura de vías
Fuente: Ministerio de Defensa Nacional. Cálculos Propios.
A pesar de las evidentes mejoras en materia de seguridad, aún vivimos acciones
repudiables por parte de los grupos armados ilegales que afectan y cercenan nuestra
sociedad, como son: el desplazamiento forzado y la violación sistemática del derecho
internacional humanitario y de los derechos humanos, en prácticas terribles como
son, entre otras, la vinculación de los menores en el conflicto, el abuso sexual, el uso
de armas no convencionales y de métodos de muerte y destrucción como las minas
antipersonales, así como la vinculación de la población civil al conflicto, en especial la
población indígena y afrodescendiente, grupos étnicos que han sufrido con mayor
intensidad la sevicia del terror con la que actúan los reductos de los frentes
guerrilleros.
Adicionalmente, preocupa a los empresarios la terrible injerencia que han tenido en
ciertas regiones del país las denominadas “bandas emergentes”, con teatros de
operación en las zonas urbanas e infiltradas de forma directa por el narcotráfico.
2.
Fortalecimiento de la Seguridad.
Tal como lo comentamos en la parte inicial de esta Agenda, el Consejo Gremial
Nacional demanda la garantía de la seguridad y de la integridad física de todos los
ciudadanos y de que el Estado tenga efectivamente el monopolio de la fuerza, para así
asegurar la convivencia pacífica.
52
La resolución de conflictos y la represión al delito deben fortalecerse y para ello hay
que prestar atención prioritaria al funcionamiento de la rama judicial, mejorando la
eficiencia, eficacia y la productividad del sistema judicial.
También llamamos la atención de los efectos positivos que ha tenido la destinación de
recursos necesarios para que las Fuerzas Militares cumplan su fin. Por eso invitamos
al Gobierno Nacional a garantizar en el futuro el presupuesto para que las autoridades
militares y de policía continúen desempeñando la tarea de garantizar a la población
seguridad y protección. La evolución del país y las nuevas tendencias de la
criminalidad organizada, generan grandes desafíos para nuestra Fuerza Pública y por
eso debe cuidarse y fortalecerse más que nunca.
3.
Seguridad y Derechos Humanos.
En materia de Derechos Humanos, el sector empresarial reconoce los avances que el
país ha presentado en los últimos años, tanto en garantía, protección y goce efectivo
de derechos. Por lo anterior, llamamos la atención de la importancia que tiene la
participación de los empresarios en iniciativas tan importantes como el Plan Nacional
de Acción en Derechos Humanos (PNA) y de la implementación de las
Recomendaciones de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos.
Mediante el (PNA), los empresarios deseamos que se coordinen los esfuerzos de las
agencias públicas y organizaciones sociales, con el objetivo de construir una única
meta común, antes que diversas agendas con intereses políticos.
Adicionalmente, mediante el PNA el sector privado espera que se ordenen las
prioridades nacionales, en la búsqueda de mayores niveles de respeto de los derechos
humanos, en el marco de normas constitucionales y de tratados internacionales
ratificados por Colombia, en la perspectiva de fijar metas estimables y medibles, en el
ámbito de procesos democráticos encaminados a fijar hojas de ruta, mediante el
establecimiento de presupuestos y recursos para el logro de los propósitos pactados.
Una política de Derechos Humanos es además de una necesidad para la administración
pública, un mensaje importante para la comunidad internacional, quienes esperan
mayores resultados. Los empresarios consideramos que el PNA es una adecuada
herramienta para atender un gran problema de agenda interna, así como uno de los
principales temas de debate en los escenarios multilaterales.
Para ello es necesario que las nuevas autoridades consideren crear la Oficina del Alto
Comisionado para los Derechos Humanos y la Justicia Reparativa como una
dependencia de la Presidencia de la República, entidad bajo la cual se puedan
coordinar los esfuerzos institucionales adelantados en esta materia por la Cancillería,
el Ministerio de Defensa Nacional y el Ministerio del Interior, con el propósito de poder
avanzar en la implementación de los programas y estrategias antes señalados.
53
Creemos que vale la pena institucionalizar estas funciones y que no estén sujetas a los
roles asignados al Vicepresidente de la República, dicha institucionalización permitirá
darle mayor continuidad a la política en comento.
4.
Construcción de Paz.
En relación con la construcción de la paz, reiteramos que los empresarios de Colombia
acogen la paz como un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, tal como lo
establece la Constitución. Entienden la paz no como la ausencia de conflictos sino como
el discurrir de una sociedad que cuenta con los mecanismos institucionales para
resolverlos.
Hasta ahora hemos hecho referencia a la seguridad en directa relación con la paz en su
dimensión como derecho, pero también creemos que en su dimensión de deber los
colombianos estamos llamados a hacer un compromiso nacional con la reconciliación,
el respeto y la tolerancia hacia la diferencia.
En este punto llamamos la atención sobre la experiencia del proceso de desmovilización
en medio del conflicto, que da a entender en cierto sentido la necesidad de buscar
mecanismos de conciliación entre los colombianos. El trabajo que ha venido
adelantando la Agencia Colombiana por la Reintegración es sumamente valioso y
creemos que debe seguir fortaleciéndose.
54
Gráfico 6: Desmovilizados y Capturados (FARC, ELN y Disidentes) (2002 – 2013).
Desmovilizados y Capturados (FARC,
ELN y Disidencias)
4,500
4,000
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
Desmovilizados
individuales
Capturas
Fuente: Ministerio de Defensa Nacional. Cálculos Propios.
Ahora bien, dentro de este mismo proceso de reconciliación, el nuevo gobierno tiene el
reto de apoyar y reconocer el sacrificio que han hecho los miembros de la Fuerza
Pública que han salido del servicio activo y que se incorporan a la vida civil.
El CGN ha trabajado coordinadamente con el Ministerio de Defensa Nacional en la
creación de mecanismos de apoyo a nuestra Fuerza Pública y de allí resultó la reciente
Ley 1699 de diciembre de 2013 y el Proyecto de Empleabilidad a hombres y mujeres
que han salido del servicio activo. Si bien estos esfuerzos son valiosos y cuentan con el
apoyo del sector empresarial, consideramos que es necesario dar un paso más allá y
crear una política de apoyo a estos héroes que sacrificaron su vida y la de sus familias
por defender a los colombianos.
De acuerdo con lo anterior, consideramos que una de las prioridades para el nuevo
gobierno es la creación de la política en comento y darle las herramientas
institucionales necesarias para su desarrollo.
55
D.
Desarrollo Regional.

El desarrollo de la empresa privada en las diferentes regiones del país lleva
progreso a dichas zonas. Las iniciativas del sector privado deben estar
acompañadas del apoyo estatal para hacer que las regiones apartadas sean
más atractivas a la inversión.

Es necesario trabajar en la reducción de disparidades entre las diferentes
regiones en temas como infraestructura y costos de producción, pues estas
brechas en competitividad inciden directamente en la calidad de vida de los
ciudadanos.

El desarrollo regional cuenta con herramientas como los recursos del nuevo
Sistema General de Regalías, el esquema de Alianzas Público Privadas y los
Contratos Plan. Todos estos instrumentos deben fortalecerse.
1.
La descentralización en Colombia.
En un país como Colombia, con tanta variedad de climas, tierras, culturas y dinámicas
económicas, es inevitable abordar el desarrollo regional como uno de los puntos más
importantes de la Agenda Empresarial. Las diferencias en términos de desarrollo
económico, inclusión política, destinación de presupuesto nacional, niveles de
educación, tasas de desempleo y crecimiento entre las regiones, plantean grandes retos
para los empresarios.
En opinión del CGN, cualquier política gubernamental debe estar bien definida en
términos de los efectos que puede tener en las regiones. Entendiendo que hay algunas
regiones y zonas características que necesitan una mayor atención del Estado por
razones diversas. Tal es el caso de las zonas de frontera que trataremos más adelante.
El proceso de descentralización en Colombia lleva implícito la distribución del poder
entre el centro y las zonas periféricas, es decir, entre el Gobierno Nacional Central y los
Entes Territoriales. Podría decirse que este proceso de descentralización tiene sus
orígenes en 1986 y se formalizaría con mayor énfasis con la Constitución Política de
1991, como se observa a continuación:
“Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada,
con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista,
fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas
que la integran y en la prevalencia del interés general (Artículo 1°).”
56
Más adelante, en el artículo 287, la Constitución Política establece que “las entidades
territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses”, y en este sentido, éstas
tendrían el derecho de ser gobernadas por autoridades propias que administraran sus
recursos y definieran una serie de políticas acordes con las necesidades particulares de
cada región sin estar ligadas necesariamente en su totalidad con el plan del Gobierno
Nacional. Sin embargo, este proceso de descentralización no ha sido fácil, y aunque la
literatura muestra que se ha avanzado en algunos campos, todavía el proceso de
descentralización en Colombia no se ha desarrollado de manera óptima6.
2.
Las regiones en cifras.
El Gráfico 1 permite observar la gran disparidad en términos de PIB entre diferentes
departamentos del país, observando que Bogotá y Antioquia se encuentran en los
primeros puestos.7 Vale la pena notar además que en general los 15 departamentos que
aparecen en el gráfico tuvieron un crecimiento positivo entre 2010 y 2011, sin embargo,
los departamentos con un PIB mayor crecieron más, lo que indicaría que las brechas
son cada vez mayores.
6
Véase: Restrepo, D. (2006). Memorias del Seminario: 20 Años de Descentralización en Colombia.
Es importante notar que estas disparidades deben reducirse al analizar los datos per cápita, aunque no se
espera que haya un cambio significativo.
7
57
Gráfico 3: Producto Interno Bruto (PIB) por Departamentos (2010 – 2011).
160,000
140,000
120,000
100,000
80,000
60,000
40,000
20,000
-
Norte Santander
Huila
Tolima
Córdoba
Cesar
Casanare
Boyacá
Atlántico
Bolivar
Cundinamarca
Meta
Santander
Valle
Antioquia
AÑO 2010
Bogotá D.C
Miles de Millones de Pesos
PRODUCTO INTERNO BRUTO DEPARTAMENTAL
(PIB 2010-2011)
AÑO 2011
Departamento
Fuente: DANE.
En términos de inflación las cifras también llaman la atención teniendo en cuenta la
gran varianza que había en términos e inflación en las diferentes ciudades del país en
el año 2011 (Gráfico 4). Sin embargo, de forma positiva se observa que para 2012 la
inflación en dichas ciudades tiene una menor variación y se ubica en un nivel más
estable en todas las ciudades. Esto último es importante porque cuando las ciudades
tienen niveles de inflación muy diversos se entiende que las disparidades son amplias
entre las diferentes zonas el país. De modo que es importante mantener los niveles de
inflación estables, no solo a nivel nacional, sino también reduciendo la varianza entre
las distintas ciudades.
58
Gráfico 4: Inflación en las Principales 24 Ciudades de Colombia (2011 – 2012).
ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR
2011 - 2012 (Variación Acumulada)
6%
5%
4%
3%
2%
1%
2011
Bucaramanga
Barranquilla
Cartagena
Villavicencio
Sincelejo
Valledupar
Medellín
Nacional
Bogotá D.C
Manizales
Neiva
Montería
Ibagué
Santa Marta
San Andres
Pereira
Tunja
Riohacha
Quibdo
Cúcuta
Popayán
Armenia
Cali
Pasto
Florencia
0%
2012
Fuente: DANE.
Luego de ver las diferencias existentes en términos de producción y precios, es de
esperarse que esas disparidades se vean reflejadas también en términos de empleo. El
grafico 5 muestra las tasas de desempleo por ciudades para 2011 y 2012. De acuerdo
con las cifras del DANE en el año 2013 estas tasas de desempleo han continuado
bajando de forma sostenida, con una tasa de desempleo nacional de un solo dígito. Sin
embargo, al analizar las tasas de desempleo en las diferentes ciudades también se
observan diferencias bastante marcadas en éstos términos, encontrando ciudades
como Popayán y Quibdó con tasas de desempleo cercanas al 18%. Situación que debe
ser bastante preocupante en términos de política económica, no solo como indicador
de bienestar, sino también pensando en el empleo como motor de crecimiento y
desarrollo a futuro por medio de la demanda que generan los incrementos del empleo.
En este sentido hay que destacar que aunque se ha mejorado bastante en los últimos
años, aún falta mucho por hacer, y especialmente en términos regionales es importante
impulsar aquellas economías con tasas de desempleo tan altas para que salgan de sus
círculos e pobreza y converjan más fácilmente al desarrollo regional.
59
Gráfico 5: Tasas de Desempleo por Ciudades en Colombia (2011 – 2012).
TASA DE DESEMPLEO (2011-2012)
Ciudades y Áreas Metropolitanas
2011
Quibdo
Popayán
Armenia
Ibague
Pereira
Cali
Manizales
Montería
Pasto
Florencia
Sincelejo
Cúcuta
Valledupar
Total
Tunja
Villavicencio
Medellín
Neiva
Cartagena
Riohacha
Santa Marta
Bogotá D.C
Bucaramanga
Barranquilla
San Andres
20.0%
18.0%
16.0%
14.0%
12.0%
10.0%
8.0%
6.0%
4.0%
2.0%
0.0%
2012
Fuente: DANE.
3.
Los efectos del comercio internacional en las regiones y las
zonas de frontera.
Los gráficos 6 y 7 muestran las exportaciones no tradicionales por departamento de
origen y las importaciones en los ocho principales departamentos en cada ítem para el
periodo comprendido entre 2010 y 2012. Lo que se observa es que el orden de
importancia tanto en importaciones como en exportaciones no ha cambiado en los
últimos años.
Este es un asunto relevante en términos de desarrollo regional porque se observa que
las ciudades exportadoras son aquellas ubicadas esencialmente en el centro del país, y
no se estaría aprovechando el potencial que tienen otras regiones periféricas como es
el caso de Cúcuta, La Guajira, el Urabá Antioqueño, entre otras. Para potenciar el
desarrollo desde el comercio en el resto de las regiones del país es importante adelantar
los proyectos de infraestructura que podrían mejorar sus condiciones, tanto en
términos de vías como en términos de puertos, transporte multimodal, navegabilidad
del río Magdalena desde Puerto Salgar a Barranquilla y del río Meta; de la misma forma,
la recuperación de transporte férreo, entre otros. Estos asuntos se tratarán con mayor
profundidad en el Capítulo de Infraestructura, Transporte y Logística.
El caso particular de la zona fronteriza con Venezuela llama especialmente la atención
de los empresarios, teniendo en cuenta que la ruptura de relaciones diplomáticas y
60
comerciales con Venezuela en 2009 afectó directamente toda la economía de la región,
cerrando las puertas a sus productos en el país vecino y reduciendo inmediatamente la
capacidad de demanda. Este tipo de crisis diplomáticas no sólo cierra las puertas al
comercio, sino que también lleva empresas a la quiebra y hace que ningún empresario
tenga incentivos para invertir en esta zona del país. A esto se le suma la presencia de
grupos al margen de la ley que se movilizarían en las zonas fronterizas y que terminan
generando tensiones políticas y económicas en dichas regiones.
A modo de ejemplo (bastante desmotivador), en el año 2010, en la Zona Franca ubicada
en Cúcuta operaban 23 usuarios industriales y de servicios. Actualmente, debido a
restricciones comerciales, a la pérdida de un gran mercado como es Venezuela y a la
poca o precaria competitividad en todos sus componentes, operan en la Zona Franca 8
usuarios, divididos en 4 industriales y 4 de servicios, lo cual evidencia un eminente
olvido del centro del país a los empresarios de la región.
Una de las tareas prioritarias en el próximo cuatrienio debe ser reformar la política
integral para las regiones que haga especial énfasis en las zonas de frontera. Estas
últimas necesitan atención prioritaria del Estado, de tal suerte que puedan
incorporarse armónicamente a proceso productivos y de formalización empresarial.
4.
Herramientas para el fortalecimiento regional.
a.
El Sistema General de Regalías (“SGR”).
El artículo 360 de la Constitución Política (modificado por el Acto Legislativo 05),
establece el SGR (para efectos del derecho público, de las finanzas públicas y de
presupuesto público) como: “la contraprestación económica que surge de la explotación
de un recurso natural no renovable y cuya titularidad es del Estado colombiano”.
Las regalías se han concebido como una contraprestación económica que se causa a
favor del Estado colombiano por parte de aquellas personas o entidades que realicen la
explotación de algún recurso natural no renovable, y su valor se determinaría
dependiendo del valor del producto bruto explotado.
Desde la definición constitucional de las regalías, tenemos las siguientes conclusiones:
i) La primera es que las regalías son consecuencia del Estado, y esta definición de Estado
incluye tanto la Nación como los Entes Territoriales. ii) La segunda es que, desde el
punto de vista jurídico, no es cierto que las regalías sean propiedad de los
departamentos o de los municipios, sino que en ocasiones algunos de éstos tienen algún
derecho de participación iii) Y por último, al ser las regalías producto de todos los
colombianos, se puede interpretar que éstas no necesariamente tienen que estar
destinadas a aquellos municipios o departamentos en los que se realiza la explotación
de los recursos.
61
El Decreto-Ley 4923 de 2011 modificó la destinación de las regalías en los diferentes
departamentos del país, y abrió el camino para la posible captación de regalías de
algunos municipios y departamentos por fuera de las zonas productoras.
El gráfico 1 muestra un mapa de la distribución de las regalías con el régimen pasado
(2002 – 2010) y se puede observar fácilmente cómo las regalías se encontraban
concentradas en municipios en los que se ejecutan actividades extractivas, mientras
que muchos de los departamentos periféricos recibían menos de 0.8 billones de pesos
por el mismo concepto.
Gráfico 8: Distribución de las Regalías en Colombia por Departamentos entre el 2002
y el 2010.
Fuente: Tomado de DNP (2013).
Con el nuevo SGR la distribución de las regalías cambia de forma significativa. En el
Gráfico 9, se puede observar la distribución de las regalías en el territorio nacional con
el nuevo Sistema General de Regalías, se observa un cambio bastante notorio con
62
respecto a la distribución que se mostraba en el Gráfico 8., en el que se observa una
reducción en la disparidad con otras zonas más aisladas, pero se evidencia también
cómo las zonas costeras y fronterizas reciben mayores niveles de recursos por regalías.
Gráfico 9: Distribución de las Regalías en Colombia por Departamento de Acuerdo con
el Nuevo Sistema General de Regalías.
Fuente: Tomado de DNP (2013).
Desde el punto de vista legislativo y pensando en un desarrollo regional más
equilibrado el nuevo SGR representó un cambio importante. Sin embargo, una mayor
distribución de las regalías no asegura una mejor ejecución del presupuesto, por lo que
durante estos años en los que se está probando la capacidad técnica de las entidades
territoriales para acceder a estos recursos, el Gobierno Nacional debe darse una mayor
acompañamiento a la estructuración de los proyectos de desarrollos y al seguimiento
juicioso a en la ejecución de estos.
Aquí el rol del Departamento Nacional de Planeación debe ser el de un facilitador y guía
de las autoridades territoriales. Diferentes organismos de la sociedad civil e
importantes académicos han señalado que la metodología diseñada por el DNP para el
63
diseño y presentación de los proyectos de inversión de las regalías no tienen en cuenta
las particularidades de los entes territoriales, especialmente los más pobres y con
menores recursos técnicos.
Esto ha llevado en algunos casos, a que los recursos no lleguen a las zonas que más los
necesitan.
Sumado a lo anterior, es imprescindible el fortalecimiento institucional de las entidades
territoriales, a fin de que las mismas, tengan la capacidad de ejecutar una adecuada
formulación del proyecto, como en la ejecución.
Asimismo, hacemos un llamado al Gobierno Nacional para que se realicen ajustes que
permitan que las regiones productoras accedan a recursos adicionales del SGR, pues es
evidente que en estos municipios existe una mayor carga de infraestructura, social,
ambiental, política y económica, que ineludiblemente implica un mayor costo para la
Entidad y que debe sufragarse con los dineros asociados directamente con la ejecución
de la actividad extractiva.
b.
Alianzas Publico Privadas.
Los procesos de regionalización traen consigo un sinnúmero de ventajas, entre ellas el
acceso a recursos que podrán ser alcanzados mediante novedosas figuras como las
Alianzas Público Privadas (“APP”), que les permitirán concretar grandes iniciativas de
proyectos de desarrollo.
Las APP son herramientas creadas mediante la Ley 1508 de 2012, y su Decreto
reglamentario 1467 de 2012, con el fin de encontrar colaboración entre entidades
estatales y empresarios del sector privado. Según la citada ley, las APP son “un
instrumento de vinculación de Capital privado, que se materializan en un contrato entre
una entidad estatal y una persona natural o jurídica de derecho privado, para la provisión
de bienes público y de sus servicios relacionados, que involucra la retención y
transferencia, riesgos entre las partes y mecanismos de pago, relacionados con la
disponibilidad del nivel de servicio de la infraestructura y/o servicio.”
Cabe resaltar que el propósito de las APP se focaliza en tres objetivos básicos que son:
i) suplir el déficit de infraestructura a través de capital privado; ii) lograr eficiencia en
la ejecución de las obras y iii) asegurar el flujo constante de recursos por parte de los
inversionistas privados para un óptimo nivel de operación.
Las APP pueden llegar a tener un ámbito de acción diverso, entre los que se destacan:
Infraestructura productiva, que hace alusión a obras físicas que permiten mejorar los
niveles de producción y competitividad de los sectores productivos y el crecimiento
económico del país y por ende de las regiones; por ejemplo, infraestructuras vial, de
64
transporte, de logística, de adecuación de tierras y de acopio, etc. También se extiende
a la infraestructura social, de la cual hacen parte las obras que permiten mejorar la
calidad de vida de los habitantes en temáticas como educación, agua potable,
saneamiento básico, vivienda, salud, defensa, deporte, recreación, cultura y protección
de los recursos naturales.
c.
Contratos Plan.
Los contratos plan son instrumentos de gestión que están reglamentados mediante las
leyes 1450 y 1454 de 2011, y tienen como finalidad la “Concertación de esfuerzos
estatales para la planeación integral del desarrollo territorial con visión de largo plazo,
en concordancia con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución Política,
permitiendo a las entidades u organismos del nivel nacional y a las Corporaciones
Autónomas Regionales, suscribir Contratos Plan con las entidades u organismos del nivel
territorial y los esquemas asociativos Territoriales”
Estos son herramientas útiles para que, desde diferentes niveles del Estado, se
prioricen proyectos relevantes para las regiones y en un mediano o largo plazo se
puedan desarrollar, buscando una planeación estratégica regional.
65
E.
Agenda Internacional.

El Gobierno Nacional como principal conductor de la política internacional
debe tener en cuenta los diferentes efectos que pueden tener las decisiones de
política internacional en términos económicos, para que casos como el
ocurrido con Venezuela en 2009 no vuelvan a ocurrir, y de esta manera se
genere un ambiente más propicio para las relaciones comerciales con otros
países.

Los empresarios destacan que Colombia haya sido invitada a iniciar el proceso
de acceso a la OCDE. La OCDE se convierte en un incentivo a las buenas
políticas tanto desde el ámbito público como privado en las cuales debe haber
un esfuerzo de todos (sector privado y entes estatales), sin perder de vista el
carácter no vinculante de los planteamientos emanados de dicha organización
y la necesidad de que las acciones de política pública tengan en cuenta las
particularidades y necesidades del mercado colombiano.

Colombia debe hacer valer y fortalecer su posición en el concierto
transpacífico. El ingreso de Colombia a APEC, es una aspiración legítima y un
paso indispensable en la integración del país con la región. En general,
consideramos estratégico buscar más y nuevos espacios de inserción en el
sistema de integración y cooperación del Asia Pacífico.
1.
Colombia y sus aliados estratégicos.
La agenda de relaciones internacionales del país está bajo la mirada del sector
empresarial, por considerarlo un asunto fundamental desde diferentes puntos de vista.
Buenas relaciones internacionales traen consigo inversión extranjera, cooperación
internacional en temas sociales, ayuda externa, confianza, seguridad, posicionamiento
a nivel global, turismo, entre otros beneficios directos o indirectos que pueden ayudar
a mejorar la calidad de vida de una nación.
En los últimos años la política de relaciones internacionales se ha enfrentado a
diferentes retos y ha tenido evoluciones muy significativas en un corto periodo de
tiempo. Inicialmente hay que destacar que en términos generales la crisis europea
combinada con el posicionamiento económico de diferentes países en desarrollo como
Colombia le han dado un cambio evidente a la forma como se perciben, en términos
generales, las relaciones de política internacional a nivel mundial. Esto en el sentido de
que se ha generado lo que llamamos un reordenamiento de la importancia económica
de algunos países (especialmente en América Latina).
66
El reordenamiento en comento, permite que los países que han ganado relevancia
tengan mayor peso en materia geopolítica y por tanto sus decisiones serán cada vez
más importantes en el ámbito de otras naciones.
Por otra parte, hay que destacar el hecho de que las relaciones internacionales en
América del Sur han tenido diferentes matices en los últimos 10 años, presenciando
alianzas y dificultades en diferentes campos de la política internacional, y de paso
estableciendo un reordenamiento de las diferentes posiciones que tienen los países del
continente en temas diversos. Se recalca el hecho de que la política internacional en el
continente se ha regido principalmente por temas de política y seguridad como origen
de las discusiones, pero de otro lado ha tenido repercusiones en términos económicos
a modo de consecuencia.
En términos de relaciones internacionales, Colombia ha tenido como aliado a Estados
Unidos en una relación que se ha fundamentado en asuntos de seguridad, narcotráfico
y mejoras de la calidad de vida (Muestra de esto es el conocido Plan Colombia que se
llevó a cabo durante el gobierno de Andrés Pastrana, posteriormente todo el apoyo de
la administración Bush al proyecto de seguridad democrática del gobierno de Álvaro
Uribe, y finalmente también el apoyo de la nación norteamericana al proceso de paz
promovido por el gobierno de Juan Manuel Santos). Sin embargo, las buenas relaciones
de Colombia con Estados Unidos han tenido también algunas repercusiones
importantes en términos de las relaciones internacionales de Colombia con algunos
países de la región. En este sentido el caso más relevante es el deterioro de las
relaciones internacionales con Venezuela en periodos anteriores.
En términos económicos las relaciones internacionales colombianas han jugado un
papel relevante. En el año 2009 las tensiones políticas con Venezuela terminaron con
un rompimiento de las relaciones diplomáticas y el comercio bilateral entre los dos
países, en ese momento Venezuela era el segundo socio comercial más importante del
país. En el siguiente gráfico se puede observar cómo las exportaciones totales
colombianas tuvieron un deterioro bastante importante por causa de las tensiones en
comento.
67
Gráfico 1: Total de Exportaciones Colombianas.
Total de Exportaciones Colombianas. Millones de Dólares - FOB.
60000
50000
40000
30000
20000
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
10000
Año
Fuente: DANE (www.dane.gov.co).
A pesar de los retos que han significado las relaciones con los países vecinos, es
importante mencionar que en los últimos años se ha alcanzado un nivel importante de
estabilidad y que es fundamental que el nuevo Gobierno no solamente mantenga esa
tendencia sino que trabaje activamente en que el relacionamiento positivo fomente las
relaciones comerciales.
Por otra parte, teniendo en cuenta la dinámica del mercado asiático consideramos que
el estrechamiento del vínculo con esta región debe constituir parte importante de la
estrategia de la política exterior de Colombia.
El acercamiento político y económico no sólo debe comprender el ámbito bilateral, con
énfasis en un grupo de países como China, India, Corea del Sur, Japón, Australia y
Singapur, sino también el multilateral buscando, de un lado, el dialogo interregional
con los países de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático —ASEAN—.
De otro lado, pero no menos importante, Colombia debe hacer valer y fortalecer su
posición en el concierto transpacífico. El ingreso de Colombia a APEC, es una aspiración
legítima y un paso indispensable en la integración del país con la región. En general,
consideramos estratégico buscar nuevos espacios de inserción en el sistema de
integración y cooperación del Asia Pacífico.
68
Sin perjuicio de las objeciones que algunos sectores han presentado sobre áreas de
negociación de acceso a mercados y comercio, somos conscientes de la importancia
geopolítica general y el interés económico de algunos sectores que la Alianza del
Pacífico representa en el Continente, por lo que hacemos un llamado a utilizarlo de
manera estratégica y siempre teniendo como prioridad los intereses del país.
2.
Acceso de Colombia a la Organización para la Cooperación y
Desarrollo Económicos (“OCDE”).
El incremento en la participación de Colombia en los diferentes estamentos e
instituciones a nivel internacional ha sido bastante significativo (ver Anexo “Principales
Organizaciones Internacionales a las que pertenece Colombia”).
En este sentido se destaca la invitación de la OCDE a Colombia para iniciar formalmente
el proceso de adhesión a este importante organismo. Este es un paso importante,
teniendo en cuenta que Chile tardó cinco años en ser invitado, mientras que Colombia
sólo tardó dos años y medio, lo demuestra confianza en el potencial del país para
incorporar mejores prácticas.
Esto evidentemente posiciona a Colombia en el entorno internacional, es un buen
indicador del funcionamiento de los mercados y del progreso que ha tenido el
desarrollo económico del país. Pero adicionalmente el ingreso a la OCDE representa un
reto en términos de buenas políticas económicas y sociales que debe incorporar el país
para poder ser aceptado en este organismo.
La OCDE se convierte en un incentivo a las buenas políticas tanto desde el ámbito
público como privado en las cuales debe haber un esfuerzo de todos (sector privado y
entes estatales), sin perder de vista el carácter no vinculante de los planteamientos
emanados de dicha organización.
El ingreso de Colombia a la OCDE le representa tanto beneficios como retos en
diferentes ámbitos. Por una parte representa retos importantes para la economía
colombiana en el sentido de que esta organización se caracteriza por estar conformada
por países con buenas prácticas económicas, políticas y sociales. De modo que para ser
admitidos como miembro es necesario fortalecer todos estos campos para estar al nivel
del resto de los miembros. Y por el lado de los beneficios, entre los más importantes se
encuentra la atracción de grandes flujos de inversión extranjera, una reorganización
estatal regida por criterios de transparencia y una mayor visibilidad en el ámbito global.
De forma particular, el ingreso de Colombia va de la mano de los siguientes beneficios8:
8
Véase: http://www.mincit.gov.co/mincomercioexterior/publicaciones.php?id=7858&dPrint=1
69
• Tener acceso a la OCDE significa contar con la mejor asesoría posible en materia de
políticas de desarrollo.
• Colombia podrá divulgar sus posiciones y proponer políticas respecto a temas de
relevancia internacional ante la audiencia de mayor influencia en ese respecto.
• La imagen en términos económicos y sociales del país mejorará teniendo en cuenta
que los miembros de la OCDE son considerados países “like-minded” que buscan
promover el desarrollo bajo los estándares de calidad más altos.
• Colombia fortalecerá su presencia internacional al sentarse en la misma mesa con
países que han sido exitosos en el diseño de políticas económicas y sociales.
• Colombia será examinada en el proceso de acceso a la OCDE de acuerdo a altos
estándares de políticas económicas y sociales.
En opinión del sector empresarial, el ingreso a la OCDE no le aseguraría mejoras
económicas al país por sí solas, pero le proporcionaría herramientas para el desarrollo
de las diversas actividades económicas y sociales, de la mano de un posicionamiento
global. De modo que, el crecimiento y las mejoras en la calidad de vida terminarían
dependiendo de cómo aproveche el país no solamente la accesión efectiva sino las
mejoras que tendrá que hacer en el proceso.
Finalmente, la ejecución de la “Hoja de Ruta” diseñada por Colombia para el ingreso a
la OCDE, debe tener en cuenta las condiciones del país y cuáles son sus objetivos
estratégicos. En otras palabras, el proceso de acceso debe incluir un ejercicio de análisis
de los requerimientos de la organización a la luz de las capacidades y particularidades
de las áreas y sectores involucrados.
Si bien el sector empresarial considera conveniente adaptar mejores prácticas
internacionales, también es consciente de que hay áreas sensibles en las que el país
debe marcar su propio camino.
3.
Foros Empresariales.
Finalmente, ponemos de presente la importancia de foros de carácter empresarial
como el Consejo Empresarial Americano y el APEC Business Advisory Council. El
fortalecimiento de estas instancias del sector privado permite una mejor articulación
entre las actividades empresariales y la agenda de internacionalización del país.
70
F.
Institucionalidad.

El CGN propende por un Estado que defina claramente sus funciones y
competencias y sus relaciones con el sector privado como ente regulador,
supervisor y como actor económico, y también demanda la armonización
institucional entre los entes que componen el Estado, o cual deberá conducir
a una ejecución eficiente y eficaz. Es deseable que esta armonización resulte
en un Estado que al intervenir en la economía lo haga de manera pertinente y
eficaz.

Es preocupante el bajo nivel de confianza que tienen las principales
instituciones en el país. Las instituciones deben hacer esfuerzos grandes para
mejorar el nivel de confianza que tienen los ciudadanos de éstas y combatir la
corrupción que ha desprestigiado enormemente el quehacer estatal.

El Estado debe ser garante de la consulta previa, la cual se ha configurado en
los últimos años como un cuello de botella para la ejecución de proyectos,
debido a que no se cuenta con una normatividad que detalle la forma en que
se debe desarrollar.

La seguridad jurídica debe ser un asunto prioritario en el periodo presidencial
2014-2018. El CGN reclama medidas que eviten un colapso de la actividad
empresarial debido a la falta de certeza en la aplicación de las normas y
distorsiones en el sistema de pesos y contrapesos.
1.
Instituciones en Colombia.
Para efectos de este documento haremos referencia a la institucionalidad formal que
hace parte tanto de la estructura del Estado, como de organizaciones privadas que se
relacionan con éste.
En la historia reciente, consideramos que el cambio más importante en términos
institucionales en Colombia se dio con la Constitución Política de 1991. La carta política
establece que Colombia está organizada en forma de República unitaria,
descentralizada, democrática y pluralista y para cumplir con los objetivos del Estado
Social de Derecho se hizo necesario crear una serie de instituciones que permitirían
estructurar mejor el esquema político y económico de la Nación. Entre los cambios
institucionales más destacados en aquel entonces se tiene la independencia del Banco
de la República, la profundización de la descentralización que le da mayor poder y
autonomía a los diferentes entes territoriales (Ver Capítulo D “Desarrollo Regional”) y
la creación de nuevas entidades y organismos como la Corte Constitucional, la Fiscalía
71
y la Defensoría del Pueblo; lo que se vería reflejado en mayores gastos que finalmente
se traducirían en nuevos esquemas tributarios.9
No obstante lo anterior, la creación de nuevas instituciones no necesariamente implica
una mejora en la sociedad. Todo va a depender finalmente de la credibilidad y el respeto
por las instituciones, de la relación entre el costo y el beneficio social que implique la
existencia de una institución en particular, de la interacción entre las instituciones
públicas y privadas, y de modo especial del funcionamiento interno de las mismas. Esto
último se resalta porque en materia de institucionalidad es relevante tanto la
coordinación interna y como la externa, ya que las fallas internas contaminan el
funcionamiento de la institución hacia afuera.
En este capítulo queremos destacar la importancia del sistema de pesos y contrapesos
contenido en la Constitución Política. El constituyente creó un sistema complejo en el
que el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial equilibran los poderes de unos y otros, y en
el que entes como la Contraloría, la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo entran a
jugar también como garantes de dicho equilibrio.
Para el sector empresarial colombiano, el sistema de pesos y contrapesos favorece el
crecimiento económico, la libertad económica, la seguridad jurídica y fortalece la
democracia. Abusos de poder y las falencias en la definición de competencias aumentan
el riesgo de decisiones arbitrarias y el desborde de competencias de los órganos de
control, entre otros.
Creemos que posibles falencias en el diseño institucional o distorsiones en el
comportamiento de ciertas autoridades podrían llevar a una percepción negativa y a
una desconfianza hacia las instituciones que a la postre resultan en un aumento del
riesgo de corrupción, autoritarismo y violencia.
El Gráfico (1) muestra la percepción de confianza en un conjunto de instituciones
colombianas para el año 2011. Lo que se observa en general es que entre las
instituciones con menor nivel de confianza por parte de los ciudadanos están la iglesia
protestante, los partidos políticos, los concejos municipales, las alcaldías, el Congreso,
las elecciones y el Consejo Nacional Electoral. Estos últimos de gran relevancia,
teniendo en cuenta que Colombia es formalmente un país democrático en el que debería
por principio regir la confianza en los sistemas electorales.
La percepción sobre la justicia lo tratamos en el Capítulo B “Justicia” de este documento.
9
Mauricio López, Edwin Torres y Carlos Molina, “La Constitución de 1991 y sus implicaciones en materia
tributaria y de equidad. Una aproximación a la medición de la progresividad en Colombia”, en: Perfil de
Coyuntura Económica, num. 17, Universidad de Antioquia, 2011.
72
Gráfico 1: Confianza en las Instituciones Colombianas (2011).
Iglesia protestante
32.9
Partidos
35.1
Concejo
43.9
Alcaldía
44.6
Elecciones
46.8
CNE
47.5
Congreso
50.6
Sistema de Justicia
51.8
Corte Constitucional
55
Corte Suprema
55.1
Gobierno
58.8
Procuraduría
59.5
Defensoría
60.7
Medios de comunicación
61.6
Fiscalía
61.7
Presidente
62.4
Registraduría
63.6
Fuerzas Armadas
64.4
Iglesia católica
67.2
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Confianza Promedio Por Instituciones en Colombia (2011)
Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP.
Adicionalmente, es importante mencionar del gráfico anterior que en promedio el nivel
de confianza general de las instituciones colombianas es bastante bajo, pues las que
obtienen la mejor calificación no sobrepasan los 70 puntos sobre 100. Esto es un
llamado entonces a que las instituciones trabajen en mejorar el nivel de confianza que
tienen los ciudadanos de éstas. Especialmente en lo que concierne a todos los entes
administrativos y electorales, y en particular desde el punto de la seguridad, la policía
tiene un nivel de confianza muy bajo en comparación con el resto de las fuerzas
armadas. Y hay que mencionar que estos niveles de desconfianza frente a las
instituciones no solo perjudican el día a día del ciudadano común, sino que a su vez
tiene grandes implicaciones en las decisiones del sector empresarial.
Vale la pena entonces preguntarse cuál podría ser la causa por la que los ciudadanos no
confían en las instituciones colombianas. En estos términos, el Gráfico 2 muestra la
73
percepción de los individuos en 2013 acerca de qué tan corruptas son las instituciones
colombianas. En este campo los resultados también son bastante desalentadores, al
observar que en una calificación de 1 a 5 (donde 5 es muy corrupta) para 12
instituciones, todas están por encima de 3 puntos. Lo que indicaría que los colombianos
no confían en sus instituciones por el alto nivel de corrupción que les representa.
Gráfico 2: Percepción de Corrupción de las Instituciones (2013).
Instituciones religiosas
3
Sistema educativo
3.1
Medios
3.1
ONG
3.1
Negocios/Sector Privado
3.1
Fuerzas militares
3.4
Policía
3.7
Servicios medicos y de salud
3.8
Sector Judicial
3.8
Funcionarios públicos
4
Parlamento/Legislativo
4.3
Partidos Políticos
4.3
0
1
2
3
4
5
PERCEPCION DE CORRUPCION POR INSTITUCION (en calificacion *)
Fuente: Barómetro Global de Corrupción. Transparencia Internacional. 2013.
2.
Retos a la institucionalidad colombiana.
Para el Consejo Gremial Nacional es fundamental el fortalecimiento de las instituciones
en donde el combate contra la corrupción debe ser uno de los principales componentes
de dicho fortalecimiento. Preocupa enormemente que en los indicadores del Foro
Económico Mundial Colombia ocupe el puesto 129 en el ranking de Desviación de
Recursos Públicos.
Reiteramos la invitación que hemos hecho en otras ediciones de la Agenda Empresarial,
que consiste en que el Gobierno electo lidere una campaña de lucha contra la
corrupción, para la cual la participación de los partidos políticos y los organismos
74
de control es prioritaria. Como empresarios respaldaremos todos los esfuerzos, que
conduzcan en el marco del Estado de Derecho, a sancionar cualquier acción que sea
contraria a las normas y a las instituciones.
Para el CGN es inaplazable abocar el grave problema de la corrupción. Algunos
estudiosos del tema han sintetizado la generalización de este flagelo a la existencia de
incentivos a la corrupción, así: i) altas cargas impositivas y diferentes niveles; ii)
existencia de regulaciones excesivas y iii) alta discrecionalidad de funcionarios públicos.
Ahora bien, estamos convencidos de que la desconfianza hacia las instituciones no se
reduce al problema de la corrupción. Para el Consejo Gremial Nacional, las mayores
preocupaciones en materia institucional están en la inseguridad jurídica y el
debilitamiento del sistema de pesos y contrapesos, la ausencia de compromiso de los
entes públicos y privados de preservar y respetar la institucionalidad y las vías
organizadas.
La desconfianza hacia las instituciones se ha generado, entre otros, por situaciones como
las siguientes: i) ausencia de un órgano de cierre de controversias y la ausencia de
decisiones finales, ante la posibilidad de reabrir asuntos vía acción de tutela; ii)
actuaciones de jueces, órganos de control y entidades de vigilancia y control más allá de
su ámbito de competencias que desconocen el marco legal de una determinada actividad
económica y iii) presiones entre entidades estatales que desfiguran el control definido
por la Constitución o las leyes.
Creemos que en este cuatrienio es urgente revisar la problemática institucional descrita
y adoptar medidas que conduzcan tanto a la claridad en las competencias
institucionales, como a su eficacia y asegurar decisiones legítimas, razonables y
garantistas del debido proceso.
En este punto es fundamental la armonía y el diálogo entre las diferentes entidades del
Estado, dado que contradicciones entre éstas generan incertidumbre en las operaciones
y en las decisiones de inversión de los empresarios.
Hay que destacar que el buen manejo y la confianza de las instituciones son criterios
muy importantes para la atracción de inversión extranjera y para que el entorno de
negocios, en general, sea favorable. En este sentido, el OECD-Economic Survey para
Colombia en 2013 destaca la importancia de otorgar un mayor nivel de independencia
a las entidades que regulan los diferentes mercados y reducir costos de transacción en
lo que concierne a las trabas y arduos procedimientos burocráticos para mejorar la
facilidad de trámites, y por ende hacer más fácil el establecimiento de nuevas
inversiones tanto internas como externas en el país.
75
3.
Institucionalidad privada y organizaciones gremiales.
La labor de los gremios en Colombia, no es otra cosa que el ejercicio práctico del
Derecho Fundamental de Asociación consagrado en el Artículo 38 de la Constitución
Política, así: “Se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas
actividades que las personas realizan en la sociedad” y en el Artículo 39 de la
Constitución Política, así: “Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir
sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se
producirá con la simple inscripción del acta de constitución.”(Subraya fuera de texto).
La Corte Constitucional ha hecho referencia a la llamada esfera positiva del Derecho de
Asociación, manifestando que toda persona tiene la facultad de adherir a un conjunto
organizado de personas que unen sus esfuerzos y aportes con miras al logro de fines
determinados, y permanecer en él10.
Adicionalmente, resulta fundamental tener en cuenta que múltiples tratados
internacionales resaltan el carácter prevalente del derecho de asociación. Es así como
el Artículo 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José,
reconoce su alcance así: “Todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con
fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales,
deportivos o de cualquier otra índole. El ejercicio de tal derecho solo puede estar sujeto a
las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en
interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la
salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás.
De la misma manera, el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo
(“OIT”) ratificado por Colombia en 1976, contempla en el Artículo 2 que “Los
trabajadores y empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el
derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse
a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas”.
También establece en el Artículo 8 que “La legislación nacional no menoscabará ni será
aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas en el presente Convenio”.
(Subraya fuera de texto). Este Convenio encuentra también su desarrollo en el artículo
353 del Código Sustantivo del Trabajo que dispone, “los trabajadores y empleadores, sin
autorización previa, tienen derecho de constituir las organizaciones que se estimen
convenientes, así como el de afiliarse a éstas con la sola condición de observar sus
estatutos”
El Convenio 87 de la OIT y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, hacen
parte del llamado bloque de constitucionalidad desarrollado por la jurisprudencia de la
Corte Constitucional11, lo que quiere decir que aunque no hagan parte del texto escrito
10
Corte Constitucional, Sentencia C-560 de 1997, M.P.Dr. José Gregorio Hernández.
11
Sentencia T-568 de 1999 y C-567 de 2000 de la Corte Constitucional.
76
de la constitución colombiana, se entienden incorporados a ella y por lo tanto
determinan los parámetros de constitucionalidad de las leyes12.
En relación con el Convenio 87, éste ha sido considerado piedra angular del derecho de
asociación y por eso hace parte del principio fundamental de la libertad de asociación
que, a su vez, hace parte de la declaración de principios fundamentales del trabajo de la
OIT de 1998. Es por eso que el Comité de Libertad Sindical de esta organización
internacional le hace seguimiento y control a dicho principio, independientemente de
que los Estados hayan o no ratificado el Convenio 87.
Hacemos un llamado para que en el próximo cuatrienio se tome en consideración que
los gremios son manifestaciones formales y estructuradas del derecho de asociación y
que por lo tanto deben ser los principales interlocutores con el Gobierno Nacional, en
su rol de representantes del sector empresarial.
En concordancia con lo anterior, rechazamos cualquier iniciativa que busque coartar el
ejercicio del derecho de asociación y que pretenda regular a las asociaciones gremiales
en sus actividades esenciales y en el relacionamiento con sus afiliados.
4.
La Consulta Previa en el esquema institucional colombiano.
Colombia incorporó el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo
(OTI), en su legislación nacional a partir de su ratificación mediante la Ley 21 de 1991.
En este instrumento internacional se establece el derecho de que dichos pueblos
participen en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de
desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente13.
En tal virtud, la consulta previa es un derecho fundamental, que se caracteriza por ser
un proceso de carácter público especial y obligatorio que debe realizarse previamente,
siempre que se vaya a adoptar, decidir o ejecutar alguna medida administrativa o
legislativa14, susceptible de afectar directamente las formas de vida de las comunidades
con contenido étnico en su aspecto territorial, ambiental, cultural, espiritual, económico
y de salud, y otros que incidan en su integridad étnica15.
Este procedimiento parte del derecho que tienen los pueblos a decidir sus propias
prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte
sus vidas, creencias, instituciones, bienestar espiritual y las tierras que ocupan o
utilizan de alguna manera; controlar su propio desarrollo económico, social y cultural.
El derecho fundamental a la consulta previa, se desarrolla en un escenario de tensión
entre diversos intereses legítimos, como son, por un lado, las necesidades de progreso
12
Uprimy Rodrigo, El Bloque de Constitucionalidad en Colombia. Un análisis jurisprudencial y un ensayo de
sistematización doctrinal, pág. 18.
Convenio 169 de 1989. Organización Internacional del Trabajo
Corte Constitucional. Sentencia T- 382 de 2006
15 Corte Constitucional. Sentencia SU-039 de 1997
13
14
77
del país y, por otro, el desarrollo de los derechos de estas comunidades al territorio,
recursos naturales y a la tierra.
Este procedimiento sin embargo, se ha convertido en un cuello de botella para la
ejecución de proyectos ya que no existe un procedimiento claro que permita
determinar los contenidos, alcances y límites del mencionado derecho. Si bien la
jurisprudencia ha desarrollado el derecho, hay un problema con la determinación del
criterio de “impacto directo”.
La falta de regulación del derecho ha llevado a que sea concebido como una fuente de
arbitrariedad y abuso.
El Estado no cuenta con un sistema de información adecuado ni con un procedimiento
claro para determinar con certeza la existencia de comunidades, las zonas protegidas y
el alcance del derecho. Particularmente las comunidades afrodescendientes tienen una
problemática aún más compleja, teniendo en cuenta que su registro se hace ante
cualquier alcaldía.
Concluimos que gracias a la gran incertidumbre normativa de la materia, la cual impide
determinar con precisión quiénes son los sujetos legítimos de la consulta previa,
quiénes deben ser los voceros de las comunidades, cuáles son los procedimientos y
tiempos–, múltiples actores no legítimos se han empoderado en el diálogo. Grupos
ilegales y representantes ilegítimos han cooptado, en algunos casos, a comunidades
reales y ficticias.
Este hecho es especialmente grave, pues ha desprestigiado este importante
procedimiento y ha despojado a muchas comunidades de su derecho y de los beneficios
derivados del mismo.
Otro factor que hace inmanejable para el privado el asunto de las consultas es que
muchas comunidades “aparecen” con posterioridad a la adjudicación de contratos. Por
ello, el privado no puede evaluar este riesgo y mucho menos estimarlo o mitigarlo. Son
numerosos y paradigmáticos los proyectos que, en el momento de ser estructurados,
registran cero comunidades y, a la hora de ser ejecutados, aparecen uno o varios grupos
que reclaman el derecho a la consulta. Por supuesto, por tratarse de un derecho
fundamental, su aplicación no depende de qué tan completo esté un registro estatal. Por
tanto, deberá adelantarse la consulta previa con la comunidad, no importa el momento
en que ésta sea reconocida.
La aparición de estas nuevas comunidades, partiendo del supuesto de que el registro
del Ministerio del Interior o en las alcaldías en el caso de negritudes sea exhaustivo,
puede explicarse por alguno de estos motivos:
a.
Las comunidades se constituyen jurídicamente (por ejemplo, en cabildos)
con posterioridad a la adjudicación del contrato, muy probablemente
estimuladas por la noticia de un nuevo proyecto.
78
b.
Algunas comunidades, son de carácter semi-nómada y, por tanto, en el
instante en que el estructurador hace el estudio no los encuentra, pero en el
momento de desarrollar el proyecto reclaman su derecho a la consulta.
c.
Nuevamente, algunos grupos no legítimos, estimulados por motivos
políticos y económicos, reclaman la calidad de comunidad étnica y
entorpecen el desarrollo del proceso.
d.
La falta de claridad de algunos fallos de tutela, ha generado incertidumbre
sobre los censos que se elaboran para la ejecución de proyectos, que por vía
de tutela son ampliados permitiendo que personas que no son parte de una
comunidad se aprovechen de la situación y hagan inviable la obra
correspondiente.
Como puede observarse, es material y jurídicamente imposible para un particular
aclarar esta situación. Corresponde de manera exclusiva al Estado determinar la
legitimidad de los reclamos de las comunidades y dar respuesta a los mismos, así como
conocer con precisión la ubicación de estas.
Entre los aspectos que se deben desarrollar para garantizar el derecho a la consulta
previa y la ejecución efectiva de los proyectos, es que el garante de este derecho sea el
Estado y no el particular que desarrolla los proyectos.
El Estado debe ser el garante de este derecho fundamental, toda vez que su naturaleza
jurídica, lo hace el único legítimo gestor de este derecho fundamental.
En los últimos años en Colombia se ha expedido diversa normatividad en torno a este
derecho fundamental16, que se ha presentado como la respuesta a la problemática
enunciada:
a.
La Directiva Presidencial 01 de 2010, la cual establece responsabilidades y
procedimientos de obligatorio cumplimiento para las entidades y
organismos del sector central y descentralizado del orden nacional con el
objeto de garantizar el derecho a la Consulta Previa con los grupos étnicos.
•
La Ley 99 de 1993, que regula los modos y procedimientos de participación de las comunidades indígenas
y negras en el marco ambiental
•
El Decreto 1320 de 1998, por el cual se reglamenta la Consulta Previa con comunidades indígenas y negras
para efectos de la explotación de recursos naturales dentro del territorio
•
El Decreto Ley 200 del 3 de febrero de 2003, que le asigna al Ministerio del Interior y de Justicia la
competencia de coordinar interinstitucionalmente la realización de la Consulta Previa con los grupos étnicos sobre
los proyectos que puedan afectarlos de conformidad con la ley
•
El Decreto 1220 del 21 de abril de 2005, que establece competencias en materia de expedición de licencias
ambientales
•
La Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual
establece en su artículo 46 que la consulta previa es obligatoria cuando la Constitución o la ley la ordenen previa a
la adopción de una decisión administrativa, donde dicha consulta deberá realizarse dentro de los términos señalados
en las normas respectivas, so pena de nulidad de la decisión que se llegare a adoptar
16
79
b.
La Directiva Presidencial 10 de 2013, mediante la cual se emitió la “Guía para
la realización de Consulta Previa con Comunidades Étnicas”, con el objetivo
de establecer disposiciones que permitan una mejor coordinación
interinstitucional para la garantía del derecho constitucional de consulta
previa, bajo los principios de eficacia, económica y celeridad administrativa.
c.
El protocolo de coordinación interinstitucional para la consulta previa,
mecanismo de acoplamiento entre las entidades que busca facilitar el enlace
de responsabilidades, criterios e información en las distintas etapas de los
procesos de consulta de proyectos, obras o actividades (POA).
Entre la última normatividad relacionada con la consulta previa, se debe señalar que las
directivas presidenciales y los protocolos carecen de fuerza vinculante para las
comunidades debido a que no se realizó la consulta previa sobre estos. “No basta con
adelantar procesos participativos en la elaboración de los proyectos de Ley sino que se
debe realizar procesos de consulta que implican poner en conocimiento de las
comunidades el proyecto de ley; ilustrarlas sobre su alcance y sobre la manera como
podría afectarlas y darles oportunidades efectivas para que se pronunciaran sobre el
mismo”17.
Para finalizar, consideramos que la solución adecuada para que la consulta previa deje
de ser un cuello de botella, es que exista una ley estatutaria que regule la consulta
previa, la cual debe ser consultada a las comunidades para que la misma sea vinculante.
Ley Estatutaria, mediante la cual se reglamente la consulta previa para grupos étnicos
deberá establecer las fases que debe cumplir toda consulta previa, los eventos en que
se debe surtir el proceso y finalmente el procedimiento que se debe seguir en caso de
que no sea posible llegar a un acuerdo con el grupo étnico.
Si bien el gobierno, expidió directivas presidenciales y protocolos con el fin de agilizar
la consulta previa en Colombia, estos mecanismos no son vinculantes para la
comunidad ya que no se les consultó sobre el mismo, sin embargo se debe señalara que
son una herramienta importante para que las instituciones se organicen internamente.
5.
Seguridad Jurídica.
Tal como se mencionó en la parte introductoria de este documento, los empresarios en
su conjunto reclaman la mayor seguridad jurídica que les permita medir los riesgos de
sus actividades. La certeza de lo que está permitido, prohibido y de las
responsabilidades a cargo, no solamente de los entes públicos sino también de los
privados son elementos esenciales de la seguridad jurídica, tal como la concibe el
Consejo Gremial Nacional.
17
Corte Constitucional. Sentencia C-030 de 2008
80
En relación con las responsabilidades y competencias de las instituciones estatales,
estamos convencidos de que la integridad del sistema de pesos y contrapesos debe ser
una prioridad y que es a partir de ahí de donde se deben examinar las distorsiones que
llevan a una situación de inseguridad jurídica.
Este debe ser un asunto prioritario desde el inicio del periodo 2014-2018. El Consejo
Gremial Nacional reclama medidas que eviten un colapso de la actividad empresarial
que desemboque en una grave crisis económica.
Ahora bien, el Consejo Gremial Nacional es consciente de que el derecho es dinámico y
que las sociedades, en la medida en que evolucionan o viven momentos distintos, tienen
diferentes ideas de lo que es esencial para el cumplimiento de sus fines y a partir de ahí
se fijan o modifican las normas. Al mismo tiempo, estas normas no son unívocas y están
abiertas, en muchos casos, a diferentes interpretaciones.
No obstante lo anterior, el país vive constantes cambios normativos que erosionan la
estabilidad y alejan la participación del sector privado de importantes proyectos. Por
ejemplo: “desde el año 1994 y hasta la fecha se han expedido 30 normas modificatorias
del Estatuto Tributario, entre Leyes y Decretos Legislativos, sin contar los decretos
modificatorios de tarifas de retenciones en la fuente y las reformas a los estatutos de
rentas a nivel municipal y departamental”18. Al mismo tiempo, la reglamentación de
dichas normas ha llevado, en algunos casos, a hacer nugatoria o confusa la aplicación
de la regla superior.
Creemos que el fortalecimiento institucional al que hemos hecho referencia en este
capítulo necesariamente necesita un compromiso del Estado colombiano en su
conjunto para que los elementos esenciales de la seguridad jurídica sean respetados. A
partir de los elementos que ha brindado la Corte Constitucional y algunos juristas,
creemos que los siguientes elementos esenciales del concepto de seguridad jurídica
deben ser parte del compromiso propuesto: i) predictibilidad; ii) transparencia; iii)
irretroactividad de la ley; iv) debido proceso y certeza de que normas posteriores no
modificarán las pretensiones de un proceso o procedimiento que ya se ha iniciado; v)
tipificación de delitos y penas; vi) aplicación de la caducidad y la prescripción.
Este compromiso no solamente se predica de las entidades de la rama ejecutiva,
creemos que deben involucrarse otros entes como el legislativo, las altas cortes y los
entes de control, entre otros.
Ahora bien, hay algunas medidas que el nuevo gobierno puede tomar y que aportarían
al mejoramiento de la seguridad jurídica:
18
Cámara Colombiana de la Infraestructura, “Para Seguir Construyendo, Propuestas a los candidatos
presidenciales 2014-2018”, Abril de 2014.
81
a.
Mejoras en el funcionamiento del Diario Oficial.
La flexibilidad en el manejo de la publicación de las normas en la versión impresa y en
la versión electrónica del Diario Oficial, ha llevado a que haya altísimos niveles de
incertidumbre respecto de la entrada en vigencia de las normas.
Con el fin de resolver esta problemática proponemos que la publicación de cualquier
acto legislativo o ejecutivo en el Diario Oficial se haga exclusivamente a través de su
portal electrónico. El acceso al portal deberá ser libre y se eliminaría la versión impresa
del Diario.
b.
Creación de un sistema de seguimiento de vigencia de
normas.
El Gobierno Nacional debe asumir la responsabilidad de poner a disposición del
ciudadano un sistema electrónico de consulta de normas. Dicho sistema no debe
limitarse a la mera publicación de normas sino que debe incluir las notas de vigencia
correspondientes.
En la medida en que el ciudadano no está excusado en la ignorancia de la ley, debe tener
al menos herramientas que le permitan informarse adecuadamente.
c.
Proyecto de Ley para hacer obligatorias las derogatorias
expresas.
Importantes centros de pensamiento como la Corporación Excelencia en la Justicia, han
llamado la atención sobre lo difícil que es para los diferentes operadores jurídicos
establecer la vigencia de una norma, a partir del sistema de derogatorias tácitas. Esto
se hace dramático dentro del sistema de administración de justicia.
Por lo anterior, creemos que debe ser obligatorio para el legislador y para el ejecutivo,
incluir derogatorias expresas en las normas que expidan, según su competencia.
6.
Intervención del Estado en la Economía.
El sector empresarial colombiano representado en el Consejo Gremial Nacional
reconoce que en Colombia, como en cualquier mercado, hay fallas que deben corregirse
en aras del bien común. Por lo tanto la intervención del Estado en la economía es una
herramienta útil no solamente para la búsqueda de las eficiencias sino también para
procurar balancear demandas sociales que el mercado no tiene capacidad o incentivos
para atender.
La búsqueda de la competitividad y el desarrollo económico exige que la intervención
del Estado colombiano en la economía consulte criterios técnicos que le brinden a
82
cualquier funcionario estatal, herramientas útiles para el análisis de propuestas de
intervención. Estamos convencidos de que los criterios de pertinencia, eficiencia y
eficacia deben ser el norte.
De acuerdo con lo anterior, el Consejo Gremial Nacional invita al Gobierno Nacional a
diseñar conjuntamente una metodología de intervención, que permita tener en cuenta
no solamente particularidades sectoriales sino también el marco internacional de
actividades claves para el crecimiento, entre otros factores.
83
V.
Competitividad y Productividad para el Desarrollo.
A.
Infraestructura, Transporte y Logística.

El país se ha embarcado en la promoción e implementación de una agenda
comercial de gran envergadura, lo que hace urgente resolver los problemas de
competitividad que enfrenta nuestro aparato productivo y en este sentido, es
claro que hoy en día nuestros productos son menos competitivos debido a la
baja calidad de nuestra infraestructura.

Si bien aún tenemos retos importantes en infraestructura se han dado avances
institucionales mediante la creación de organismos especializados como
Viceministerio de Transporte y el de Infraestructura, la Unidad de Planeación
del Sector de Infraestructura, la Agencia Nacional de Infraestructura (“ANI”),
la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (“ANLA”), la Agencia Nacional
de Contratación, la Financiera de Desarrollo Nacional, la Comisión de
Regulación de Infraestructura y Transporte y la Comisión Intersectorial de
Infraestructura.

Si Colombia piensa invertir una cantidad importante de recursos en
infraestructura en el corto plazo debe fortalecer su estructura institucional
para garantizar que los recursos se inviertan de manera adecuada y eficiente
en los proyectos más productivos y necesarios para el país.

Tanto el intermodalismo como el multimodalismo deben estar integrados al
Master Plan de infraestructura, con un enfoque de corredor logístico que
contemple elementos como acceso de vehículos al terminal de carga, red de
frío, patios de contenedores, entre otros.

Colombia debe ponerse en la tarea de ejecutar mecanismos que permitan que
el servicio público de transporte sea de clase mundial, a partir de la
modernización del parque automotor y profesionalización del servicio, entre
otros.
84
1.
Infraestructura.
En una economía resiliente y con buena dinámica como la colombiana, la
infraestructura de transporte se convierte en el factor clave para la consolidación del
desarrollo sostenible. Debido a que es a través de las carreteras, puertos, aeropuertos
y vías fluviales y férreas que se abastecen los mercados, se movilizan los factores de
producción y se despachan las exportaciones a sus destinos, entre otros.
Las razones que hacen de la agenda de infraestructura un tema urgente son los bajos
niveles de inversión que se han hecho en las últimas décadas frente a las necesidades
reales del país. De acuerdo con cifras oficiales, en promedio en los últimos 15 años
Colombia ha invertido cerca de 1% de PIB en infraestructura de transporte, cuando un
estudio reciente de Fedesarrollo estima que para superar el rezago se debe alcanzar un
monto anual de inversión de 3,1% del PIB durante una década.
Sumado a lo anterior, el país se ha embarcado en la promoción e implementación de
una agenda comercial de gran envergadura, lo que hace urgente resolver los problemas
de competitividad que enfrenta nuestro aparato productivo. Al considerar las cifras
antes mencionadas, es claro que hoy en día nuestros productos son menos competitivos
debido a la baja calidad de nuestra infraestructura.
Si bien aún tenemos retos importantes en infraestructura se han dado avances
institucionales mediante la creación de organismos especializados como el
Viceministerio de Transporte y el de Infraestructura, la Unidad de Planeación del Sector
de Infraestructura, la Agencia Nacional de Infraestructura (“ANI”), la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales (“ANLA”), la Agencia Nacional de Contratación, la
Financiera de Desarrollo Nacional, la Comisión de Regulación de Infraestructura y
Transporte y la Comisión Intersectorial de Infraestructura.
En este punto resaltamos la importancia de normas como la Ley 1508 de 2012 donde
se define el nuevo marco para las Asociaciones Público Privadas (“APP”) y la Ley 1682
de 2013 denominada “Ley de infraestructura”. El gran reto para el próximo cuatrienio
será aprovechar eficazmente estas dos normas y del marco institucional mencionado
anteriormente.
En materia presupuestal también ha habido avances que merecen ser mencionados.
Aunque todavía es mucho el camino que queda por recorrer en materia de inversión, se
debe reconocer que durante el periodo 2010-2014 hubo un cambio en la tendencia que
se había registrado en la última década. De acuerdo con cifras oficiales, en 2010 la
inversión pública y privada del sector apenas alcanzaba el 1% del PIB, hoy esta cifra es
de aproximadamente el 2%. Lo anterior se evidencia en las apropiaciones en el
85
Presupuesto General de la Nación (“PGN”) para el sector transporte, las cuales pasaron
de 3,7 billones en 2010 a 7,4 billones en 2014.
Sumado a lo anterior, hubo una mejora en términos de disciplina fiscal. Históricamente
las entidades adscritas al sector transporte no ejecutaban la totalidad de los recursos
que les eran asignados en la vigencias fiscales, hecho que se constituía en un costo de
oportunidad para el país. De acuerdo con cifras del Ministerio de Hacienda, en 2010 los
niveles de ejecución del sector transporte eran de 76%, en 2013 alcanzó niveles
históricos de 94%.
Las reflexiones planteadas confirman que hoy la discusión alrededor de los temas de
transporte es distinta a la de hace cuatro años. Los pasos hacia adelante que se han dado
hasta el momento son los primeros esfuerzos para cumplirle al país con una
infraestructura moderna y competitiva. Sin embargo, no hay que dejar de lado que
todavía quedan varios retos por alcanzar. El sector de la Infraestructura aún no está
blindado a fenómenos que, como el de la corrupción, ensombrecen las oportunidades
de la ingeniería colombiana, principalmente en las regiones.
A continuación esgrimimos los principales retos para el periodo 2014-2018 en
materia de infraestructura.
a.
“Master Plan” de Transporte de largo plazo.
En este capítulo reiteramos que pesar de los notorios progresos en términos
económicos, el país no avanza al mismo ritmo en materia de competitividad. De acuerdo
con los últimos resultados del Índice de Competitividad Global del Foro Económico
Mundial, Colombia ocupa el puesto 69 entre 148 países en esta materia. Esta posición
relativa se explica, en parte, por su bajo desempeño en el pilar de infraestructura, en
particular la de transporte donde ocupa la posición 130.
Al contrastar las inversiones en infraestructura hechas en los últimos años, sorprende
que el país no haya mejorado su calificación en este pilar a pesar de que se han
destinado más recursos para el sector transporte. Este hecho confirma que, cuando a
obras civiles se refiere, lo importante es la eficiencia del gasto más que la cantidad. En
la última versión del Congreso Nacional de Infraestructura, el profesor Xavier Sala-iMartín, Economista jefe del FEM, explicó que “si Colombia piensa invertir una cantidad
importante de recursos en infraestructura en el corto plazo debe fortalecer su
estructura institucional para garantizar que los recursos se inviertan de manera
adecuada y eficiente en los proyectos más productivos y necesarios para el país”.
86
En opinión del CGN una manera de atender la recomendación del profesor Sala-i-Martín
es construir un Plan Maestro de Transporte que identifique las necesidades de
infraestructura para movilizar carga y pasajeros a través de los distintos modos de
transporte. Esta herramienta facilitará el ejercicio de priorización del gasto,
consiguiendo que las obras con mayor impacto sobre la competitividad se hagan
primero y de esta manera optimizar la eficiencia de las inversiones en el sector.
Adicionalmente, dicho plan debe hacerse con un enfoque no solo multimodal sino
intermodal. Según las cifras de inversión, en el país cerca del 60% de los recursos se
han concentrado en modo carretero a pesar de que es más eficiente transportar, por
ejemplo, nuestro principal producto de exportación, el petróleo, por oleoductos que por
tierra.
Un análisis realizado por Armando Montenegro y Pablo Roda en 2013 plantea una
primera aproximación a lo que debe ser este plan. De acuerdo con los autores, en los
asuntos carreteros, la prioridad debe ser terminar las troncales y transversales
completas antes del 2020, centralizar el manejo de la red básica y sus conexiones en
una sola entidad y priorizar presupuestalmente los recursos correspondientes a la
inversión en la red básica.
b.
Institucionalidad y la inversión en infraestructura en las
regiones más aisladas.
La agenda de infraestructura del país es muy amplia, pues responde a todas las
necesidades que enfrenta para mejorar sus niveles de competitividad. Sumado a esto,
la reducción de la pobreza y la desigualdad requiere el desarrollo de una infraestructura
que conecte a las distintas regiones del país y haga más eficiente el abastecimiento de
los mercados internos y externos, así como, el movimiento del capital humano. Solo de
esta manera se logrará sentar las bases que se requieren para garantizar la presencia
permanente del Estado en el territorio, manifiesta a través de la provisión de los
servicios básicos para el pleno goce de los derechos fundamentales. (Ejemplo: agua y
saneamiento, educación, etc…)
En los últimos años, se ha impulsado el uso del vehículo de participación privada para
hacer inversiones en obras civiles, lo que ha llevado a que crezca la participación de la
Agencia Nacional de Infraestructura en el valor final del portafolio de proyectos sector.
Lo anterior, abre un espacio para repensar el alcance del Invías de tal manera que
incluya en sus funciones la promoción de proyectos regionales y asista a las entidades
territoriales en la estructuración y alcance técnico de sus planes de inversión en
infraestructura.
87
Esto motivado en que la capacidad técnica e institucional de las regiones en el país no
es homogénea. El estudio realizado por Fedesarrollo en 2013, para la Cámara Colombia
de la Infraestructura, sobre infraestructura regional y pobreza muestra que los
municipios más pobres y con menor capacidad institucional son a la vez los más
aislados, razón por la cual el acompañamiento de la Nación se hace imprescindible.
Frente a este asunto, el mismo estudio recoge la experiencia de la transformación de
Provías del Perú en una entidad de apoyo a las municipalidades y provincias. El objetivo
es el de acompañar la estructuración de proyectos a nivel regional para optimizar la
eficiencia del gasto descentralizado en infraestructura y coordinarlo mejor con las
inversiones del orden nacional y las necesidades de conectividad de las distintas
regiones por medio de vías secundarías y terciarias. En relación con estas últimas, los
recursos de 5,2 billones de pesos destinados para su mejora deben ser ejecutados bajo
estrictos criterios gerenciales y en un diálogo permanente con las regiones.
Las vías secundarias y terciarias en comento, deben poder conectarse con los
corredores nacionales.
Adicionalmente, vale la pena evaluar las necesidades de infraestructura requeridas
para el desarrollo competitivo del turismo en las regiones.
Respecto a la disponibilidad de recursos regionales para infraestructura, el mismo
estudio confirma que las entidades territoriales fueron capaces de compensar la
liquidación del Fondo de Caminos Vecinales. No obstante, las inversiones destinadas a
infraestructura alcanzaron en el 2010 tan solo el 0,3% del PIB, cuando en países con un
esquema de descentralización similar al nuestro, como Perú, esta cifra alcanza el 0,9%
de PIB.
Consideramos necesario también identificar otras fuentes de recursos que permitan en
el mediano plazo incrementar las asignaciones presupuestales para el sector en el nivel
regional. Por ejemplo, dentro de los recursos propios de los departamentos y
municipios el impuesto predial es un tributo de libre destinación que podría asignarse
en alguna proporción a inversión en obras civiles y movilidad. Sumado a esto, existen
las alternativas de cofinanciación de la Nación las cuales pueden ser utilizadas a través
de herramientas como los Contratos Plan. Esta última fuente permitiría “llevar la
inversión a los niveles adecuados y generar los incentivos correctos en materia de
priorización, mecanismos de gestión [y] transparencia en la contratación, etc”19
19
Villar, L et. al (2013) “Infraestructura regional y pobreza rural”. Presentación realizada en el 10° Congreso
Nacional de Infraestructura. 22 de noviembre de 2013.
88
c.
Pre-inversión y la relegitimación de la ingeniería de
consulta.
El éxito en la ejecución de los proyectos de infraestructura se garantiza mediante la
correcta planeación de los mismos, es decir, en la adecuada estructuración técnica,
económica-financiera y jurídica de los proyectos. El componente técnico o de
ingeniería, se concreta en la elaboración de los estudios y diseños para construcción,
los cuales se desarrollan en tres etapas denominadas de Prefactibilidad, Factibilidad y
Estudios de detalle. Al cumplimiento de estas tres etapas se le denomina pre-inversión.
Aunque se han dado algunos pasos en la dirección correcta, con la expedición del
Estatuto Anticorrupción (Ley 1474 de 2011), donde se establece que los proyectos a
licitar deben contar mínimo con estudios de factibilidad, las entidades contratantes del
Estado aún presentan deficiencias en el cumplimiento de la Ley, al presentar al mercado
estudios base de licitaciones muy deficientes en su calidad y contenido.
Como un ejemplo del sector transporte, entre 2010 y 2014 la asignación presupuestal
promedio anual del INVIAS para este rubro fue de 40.534 millones de pesos,
equivalente al 1,55% del presupuesto de inversión de esta entidad en el mismo periodo.
Esta cifra es significativamente baja a la luz de las necesidades de infraestructura que
tiene el país.
Adicionalmente, el estudio “Hacia un Plan Maestro de Transporte” realizado por Roda
& Montenegro en 2013, plantea la reflexión sobre la importancia de empezar a
estructurar, desde ya, los proyectos posteriores al “Programa 4G”.
Es por estas razones que proponemos:
i.
Destinar al rubro de pre-inversión a cargo de las entidades ejecutoras del
Ministerio de Transporte, un rango anual entre el 3% y el 5% de los recursos
destinados a inversión, dependiendo en cada caso de la complejidad de los
proyectos en maduración.
ii.
Remunerar en forma adecuada la actividad de la Consultoría. En este sentido, es
necesario que las entidades del Estado, contratantes de proyectos de
infraestructura, realicen anualmente el estudio de mercado de las tarifas de los
profesionales, para la elaboración de los presupuestos oficiales, que respondan
a la realidad del sector. Así mismo, la determinación del Factor Multiplicador,
factor que cubre los costos administrativos e indirectos, así como la utilidad del
contrato, deberá ser el resultado de un análisis detallado en cada proceso.
iii.
Contratar la elaboración de los estudios y diseños de los proyectos enunciados
taxativamente en el estudio de Roda & Montenegro en 2013, así como los que
resulten de la priorización de un Plan Maestro de Transporte.
89
d.
Ajustes a la institucionalidad vigente.
La creación de la ANI ha transmitido un buen mensaje al mercado. No obstante, es
importante incluir dentro de la estructura organizacional una Vicepresidencia Técnica
que complemente la estructuración financiera y jurídica de las asociaciones público
privadas, así como la gestión contractual de cada proyecto.
No hay que dejar de lado que el retorno a la inversión en el modelo concesional, tanto
para el país como para el inversionista privado, depende de la eficiencia operativa
resultado del diseño de la infraestructura. Por esta razón, es importante la creación de
una oficina que complemente las funciones actuales de la ANI, representadas en sus tres
vicepresidencias.
Adicionalmente, sería tarea de esta nueva oficina evaluar el alcance técnico de los
proyectos con el fin de garantizar que cumplan con los estándares de calidad que
requiere la demanda de transporte de carga y pasajeros en el país.
Para el sector privado es muy importante que la infraestructura incorpore niveles de
servicio que faciliten la competitividad, este es el caso de peajes y básculas electrónicas,
por ejemplo.
Ahora bien, respecto a la Agencia Nacional de Contratación, a través del Decreto 1510
de 2013, mediante el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública,
se estableció el diseño e implementación de pliegos de condiciones para contratación y
minutas de contrato estandarizados. Sin embargo, el hecho de que estos documentos
tipo no sean de obligatoria adopción por parte de las entidades públicas, dificulta la
lucha contra la corrupción y las malas prácticas de contratación.
En este sentido, el paso a seguir debe ser la modificación del artículo 159 del Decreto
1510 de 2013, con el fin de que los documentos homogéneos sean de obligatoria
adopción por parte de todas las entidades estatales. De esta forma se facilita el control
fiscal, se optimizan los procesos de selección, se garantiza el uso eficiente de los
recursos públicos y se elimina el direccionamiento de los procesos de selección.
Estos pliegos deben considerar las buenas prácticas de contratación, especialmente en
aspectos como: proporcionalidad de los requerimientos de experiencia general y
específica respecto del objeto a contratar, eliminación de la restricción en años para
acreditar experiencia, exigencia de requisitos financieros que consulten la realidad del
mercado, aceptación de la acreditación de contratos entre privados (subcontratos), en
casos específicos solicitar experiencia adquirida en proyectos locales, y la acreditación
90
del personal profesional que cuente con las aprobaciones y títulos validados en
Colombia, entre otros.
Sumado a lo anterior, vale la pena analizar qué está pasando en materia de contratación
directa. De acuerdo con la información suministrada por el Sistema Electrónico para la
Contratación Pública, durante el año 2012 de los 52 billones de pesos que fueron
contratados por entidades del orden nacional y territorial, un 44% se realizó a través
de la modalidad de contratación directa, lo que aumenta el riesgo de corrupción y mal
uso de los recursos públicos.
Por este motivo, es necesario reformar el marco de aplicación de este procedimiento
excepcional de contratación, acompañado de una vigilancia férrea por parte de los
organismos de control, con el fin de que se preserven los principios de transparencia,
escogencia objetiva, economía, eficiencia, eficacia y moralidad que deben observarse en
todos los procesos de contratación.
e.
Seguridad jurídica, solución ágil de conflictos y buenas
prácticas de contratación.
Tal como lo mencionamos en el Capítulo F sobre “Institucionalidad, no cabe duda de la
importancia de garantizar a los inversionistas privados un entorno de estabilidad en
los negocios y seguridad jurídica, en el que se recompense la confianza de los
inversionistas en el país. En este sentido es necesario reconocer los primeros pasos que
se han dado, con la expedición de la Ley 1508 de 2012, que crea un marco jurídico
estable para la figura de las asociaciones público privadas y compartiendo el impacto
económico generado por cambios tributarios en los contratos de la cuarta generación
de concesiones, según reza en la minuta del contrato publicada en el Secop.
Frente a esta realidad, es fundamental que se restablezca la confianza entre el Estado y
los contratistas, para que el desarrollo y ejecución de los contratos estatales se haga en
el marco de negociaciones de buena fe que permitan la solución expedita de las
controversias y se eviten así los contenciosos judiciales innecesarios.
Es necesario promover mecanismos de concertación entre contratistas y el Estado para
evitar la judicialización de la gestión contractual y para ello no hay mejor opción que la
promoción de los Métodos Alternativos de Solución de Conflictos, cuyo trámite expedito
facilita el acceso a la justicia de los inversionistas y promete una resolución ágil de los
conflictos contractuales.
91
f.
Implementación de las leyes de APP y de Infraestructura.
i.
Sobre las iniciativas privadas que requieren desembolsos
de recursos públicos.
La Ley 1508 de 2012, limita la participación de recursos del Estado a máximo el 20%,
para aquellas iniciativas privadas que requieran desembolsos del erario público. Esta
Ley tiene como objetivo, entre otros, consolidar la confianza de la inversión privada
local e internacional y no existe mejor muestra de respaldo que el apoyo con recursos
públicos de las iniciativas privadas, más aún cuando la propia Ley establece como
mecanismo para garantizar la transparencia en este tipo de proyectos, la elección del
contratista a través de licitación pública.
Partiendo del hecho de que las asociaciones público privadas son una herramienta
trascendental para el desarrollo de obras de infraestructura y la prestación de servicios
públicos, proponemos que se revise el límite establecido en el artículo 17 de la Ley 1508
de 2012. Para tal efecto, el porcentaje de aportes públicos debería depender
exclusivamente de las particularidades y necesidades de cada proyecto.
ii.
Conformación de lista de precalificados en proyectos de
APP.
El Decreto 100 de 2013, estableció que en los procesos de selección para la ejecución
de proyectos de APP de iniciativa pública, la lista de preseleccionados, en caso de existir
más de diez (10) interesados, se debe obtener mediante sorteo. Este sistema afecta el
proceso de selección de oferentes, toda vez que a través de un mecanismo aleatorio se
pueden excluir inversionistas con mejores cualidades máxime cuando se trata de la
ejecución de proyectos con un alto componente de recursos públicos.
Con el fin de garantizar una mejor selección de precalificados, se debe modificar el
proceso aleatorio establecido en el artículo 1 del Decreto 100 de 2013, de tal suerte que
la lista de interesados se obtenga de un proceso de evaluación objetivo de los requisitos
habilitantes de cada participante privado, prefiriendo a los diez (10) inversionistas con
el puntaje más alto.
iii.
Reglamentación de la ley de infraestructura.
La Ley 1682 de 2013, Ley de Infraestructura, fue un logro enorme del Gobierno saliente
en la búsqueda de soluciones a los obstáculos tradicionales del sector y que lo tienen
sumergido en un rezago de más de más de 20 años.
92
Sin embargo, las herramientas allí consignadas, para ser aplicadas de forma eficiente,
necesitan de celeridad en el proceso de reglamentación, en la que se incluya la
participación del sector privado, en especial en materia de licenciamiento ambiental y
permisos mineros. Por tal motivo, esperamos que esta norma termine de ser
reglamentada de manera exitosa y de ser necesario que se realicen los ajustes
necesarios para que el país pueda aprovechar íntegramente los instrumentos de la Ley.
La Ley de Infraestructura es un avance hacia facilitar el manejo de los principales
problemas que enfrenta la ejecución de proyectos en el país, pero por sí misma no es
la solución. Para garantizar que esta funcione es necesario hacer los ajustes
institucionales que se requieran para que las entidades públicas correspondientes
cuenten con los mecanismos para dar cumplimiento a los plazos establecidos en la
norma.
2.
Transporte y logística.
En materia de mejora de las condiciones de competitividad, el servicio público de
transporte ha sido señalado por diversas fuentes como una de las áreas que debe
atenderse de manera prioritaria. Basta citar la encuesta hecha por el Consejo Privado
de Competitividad sobre costos de transporte, según la cual éstos representan entre la
mitad y tres cuartas partes de los costos logísticos de los empresarios y los resultados
del “Doing Business” del Banco Mundial, en los cuales Colombia muestra costos de
importación y exportación por contenedor significativamente altos, en comparación
con otros países, tal como se muestra en el siguiente cuadro:
93
Economías
Singapur
Hong Kong
RAE, China
Corea,
República
de
Dinamarca
Finlandia
Suecia
Israel
Estados
Unidos
China
Panamá
Chile
Perú
México
Colombia
Brasil
Ecuador
Argentina
Venezuela,
RB
Ranking
2012 2013
1
1
COMERCIO TRANSFRONTERIZO
Costo de exportación (US$
Costo de importación (US$
por contenedor)
por contenedor)
2011
2012
2013
2011
2012
2013
456.00
456.00
456.00
439.00
439.00
439.00
2
2
625.00
575.00
575.00
600.00
565.00
565.00
3
3
790.00
680.00
665.00
790.00
695.00
695.00
6
7
8
9
4
6
8
10
744.00
540.00
697.00
670.00
744.00
540.00
697.00
610.00
744.00
540.00
705.00
620.00
744.00
620.00
735.00
605.00
744.00
620.00
735.00
545.00
744.00
620.00
735.00
565.00
21
22
60
68
10
44
58
63
91
123
126
103
9
565.00
615.00
615.00
915.00
48
745.00
795.00
980.00
745.00
60
860.00
860.00
890.00
880.00
61 1,420.00 1,450.00 1,450.00 1,880.00
91 1,770.00 2,270.00 2,255.00 1,700.00
123 1,790.00 2,215.00 2,215.00 1,975.00
128 1,455.00 1,455.00 1,535.00 1,402.00
139 1,480.00 1,480.00 1,650.00 1,810.00
167
166
1,050.00 1,050.00 1,090.00 1,315.00 1,315.00 1,315.00
500.00
500.00
580.00
545.00
545.00
615.00
965.00
795.00
880.00
1,780.00
2,830.00
2,275.00
1,432.00
1,810.00
965.00
965.00
880.00
1,780.00
2,830.00
2,275.00
1,530.00
2,260.00
2,590.00 2,590.00 2,590.00 2,868.00 2,868.00 2,868.00
Fuente: Banco Mundial – Doing Business
Nota:
1.Todas las clasificaciones Doing Business 2012 han sido recalculadas
para reflejar cambios en la metodología y revisiones de los datos.
En los últimos años, el país ha hecho el esfuerzo de plantear planes y proyectos
importantes plasmados en documentos como la Agenda Nacional de Competitividad, el
Conpes de Política Nacional Logística (Conpes 3547 de 2008), el Conpes en Política
Marítima y Portuaria (Conpes 3744 de 2013) y el Conpes de Modernización del
Transporte Automotor de Carga (Conpes 3759 de 2013).
Estamos convencidos de que el próximo cuatrienio será decisivo para la correcta
ejecución de los planes y políticas plasmados en estos documentos.
94
A continuación describiremos los principales retos para el periodo 2014-2018 en
materia de logística y transporte.
a.
Intermodalismo, puertos y aeropuertos.
Tal como lo señaló el informe del Consejo Privado de Competitividad para el año 2014,
los avances en las metas en diversos medios de transporte han sido pobres: i) de los
1.800 kilómetros de red vial pavimentada, el avance a marzo del 2013 era del 39,4%;
ii) de los 840 kilómetros nuevos en doble calzada, el avance en el mismo periodo era
del 38,7%; iii) la activación de la red férrea se encuentra en proceso de contratación;
iv) los avances del mantenimiento del río Magdalena van en el 25%; v) a diciembre de
2012 la obras de mantenimiento y profundización de los puertos de Buenaventura,
Cartagena, Tumaco, Barranquilla y San Andrés; vi) y el avance en modernización de
aeropuertos a diciembre del 2012 era del 18,3%.
Todas estas cifras de avance en la mejora y modernización de los diferentes medios de
transporte cobran especial relevancia frente a la inminente necesidad de una mayor
integración intermodal. De acuerdo con datos suministrados por el Ministerio de
Transporte, en el año 2012, el transporte terrestre automotor de carga representaba el
98% del movimiento de carga (sin tener en cuenta el transporte férreo de carbón).
Esta realidad dista mucho del modelo de otros países con mejores esquemas logísticos
en el que el intermodalismo alcanza más del 60% de la carga movilizada. En opinión
del CGN el desarrollo, integración y operación eficiente del intermodalismo son algunos
de los mayores retos del sector de logística y transporte en el país.
Para alcanzar esta meta señalamos varios elementos adicionales a la importancia de
que no solo el intermodalismo sino también el multimodalismo estén contemplados en
el “Master Plan”: i) el fortalecimiento institucional que permita la coordinación eficaz
de los diferentes medios de transporte; ii) un compromiso por parte no solamente de
las autoridades aduaneras sino también de los diferentes actores de la cadena en la
simplificación y agilización de los tiempos logísticos y iii) dar cumplimiento a lo
expuesto por el Artículo 5 de la Ley 105 sobre prioridad al manejo masivo del
transporte, donde se genere una política que incentive el traslado de carga por modo
férreo y fluvial de manera planificada, tal como se maneja en la Unión Europea.
En materia portuaria el aporte de la concesión en la administración y gestión de los
terminales públicos, en su primera fase, ha sido satisfactoria, el crecimiento de la carga
por comercio exterior vía marítima llegó a niveles tales que las 11 sociedades
portuarias regionales de uso público, movilizaron 50 millones de toneladas en el año
2013 representando el 30% de la carga de comercio exterior en Colombia.
95
No obstante, con la nueva dinámica de la infraestructura, se espera redunden en una
recuperación de la actividad económica y en la medida que el crecimiento de la
economía retorne a su potencial, las presiones de demanda de transporte de carga
será mayor en el mediano plazo, haciendo que el potencial de carga movilizada por los
puertos sea más alto.
Lo anterior, junto con la ampliación del Canal de Panamá en 2015, (que en el largo
plazo modificaría las rutas oceánicas con lo cual existirían nuevas conexiones que
facilitaría el intercambio de comercio exterior con más países, e incrementaría el
volumen de carga), representaría presiones para la capacidad portuaria actual y es
necesario continuar avanzando en inversiones para mejorar la capacidad de
movimiento de carga en función del uso público, teniendo en cuenta que del total de
la capacidad instalada del país, tan solo el 39% corresponde a servicios de uso público
y analizando el potencial de los diferentes tipos de carga se podría presentar
desbalances en las relaciones volumen/capacidad en los diferentes tipos de carga,
teniendo en cuenta que cuando la intensidad de uso de la capacidad instalada de un
puerto es superada en un 65%, se empiezan a generar demoras y sobrecostos en la
operación.
La infraestructura portuaria fue desarrollada hace más de 50 años y pese a la gestión
de
los
actuales
operadores,
se
hace
necesario
una
modernización
y adecuación
a
los
requerimientos
que significa el
incremento de la carga movilizada por vía marítima.
En términos generales consideramos pertinente que el Gobierno Nacional haga un análisis
de las contraprestaciones frente a la inversión en infraestructura, con la participación
conjunta del Ministerio de Hacienda, el Departamento Nacional de Planeación y el
Ministerio de Transporte.
Necesariamente la ampliación de la relación comercial con los países asiáticos, hará
que los volúmenes de carga continúen incrementando, por ello la modernización
debe significar una repotenciación, en términos de ampliación de zonas de cargue y
descargue, así como de ampliación de calados y de canales de acceso para recibir
buques mercantes de mayor capacidad, como los que se espera crucen las esclusas
del nuevo canal de Panamá, que concluirá en 2015.
La construcción de canales de acceso de 16 metros o más debe ser compatible con la
ampliación del puerto de Panamá con el objetivo de poder recibir, entre otros, buques
graneleros de más de 35 mil toneladas y cargueros que tengan la capacidad de suplir
el comercio con los socios comerciales, principalmente con Asia.
Respecto de los terminales aéreos, la modernización observada para algunos
96
aeropuertos en el transporte de pasajeros, no es la misma que para los terminales de
carga. Colombia cuenta con el primer aeropuerto de carga de la región, pero
infortunadamente dentro de los planes de expansión y mejoramiento, las inversiones
de adecuación de carga y cadena logística son menores, lo que podría afectar los
futuros volúmenes movilizados por estos terminales.
Para el transporte aéreo internacional de carga es de interés contemplar el concepto de
infraestructura logística que no está incluido en la concesiones. Esto significa mejora en
las vías de acceso de los camiones al terminal, el establecimiento de una red de frio, el
incremento y mejora de los servicios logísticos, el aumento de horarios en las operaciones
de vuelos nocturnos y una mayor eficiencia en las operaciones.
Finalmente, llamamos la atención sobre la necesidad de diseñar y construir nuevos
Terminales Interiores de Carga TIC e Integrar al proceso logístico portuario con los
servicios de patios de contenedores al interior del país. Las deficiencias en este tipo de
estructura logística, están generando sobre costos superiores al 30% del flete en el
actual proceso de entrega y recibo de contenedores.
b.
Corredores logísticos.
Tal como lo mencionamos en la primera parte de este capítulo, se ha avanzado de manera
importante en el esquema institucional y hay una mejora también en el marco regulatorio
que facilita planes tendientes a acelerar el crecimiento de la inversión en infraestructura
a través de nuevas fuentes de financiación en el sector privado. En este punto
consideramos necesario evaluar la concepción de los proyectos viales que se están
desarrollando, con el propósito de permitir que se diseñen y construyan corredores
integrados que se originen en las zonas productoras y conecten puertos y aeropuertos,
en el ánimo de dinamizar la demanda agregada interna y aumentar la competitividad.
Se debe avanzar en la consolidación de corredores logísticos con una visión integral
que tenga en cuenta no solo la vía, sino también infraestructura complementaria,
como vías de accesos e infraestructura logística. Si bien los resultados de los proyectos
de infraestructura se perciben en el mediano plazo, la efectividad en su control y
seguimiento debe ser permanente y efectivo para todos los proyectos en desarrollo
se debe dar prioridad en el corto plazo, a aquellos corredores estratégicos para el
país, que permiten conectar los principales centros de producción y/o consumo entre
sí y con los zonas primarias de comercio exterior.
Consideramos necesaria la conformación de una gerencia de corredores logísticos, con
el propósito de gestionar y administrar los niveles de servicios de dicha
infraestructura, con criterios de competitividad.
97
Aquí, la aplicación de la Ley de Infraestructura y su reglamentación toma especial
relevancia, ya que a través de ésta es que se definen los “Corredores Logísticos de
Importancia Estratégica”. Recordemos que la citada Ley da potestades al Gobierno
Nacional para que estos corredores sean manejados con criterios gerenciales y de
coordinación entre las autoridades locales y las nacionales.
Cada uno de los corredores de comercio internacional debería contar con un gerente
que tenga claridad completa sobre el funcionamiento y estado del mismo, teniendo en
cuenta los diferentes modos de transporte que éste involucre. Este gerente debe tener
la capacidad de establecer y coordinar mecanismos de acción para el control de
eventos como accidentes, derrumbes, niveles de servicio, entre otros; de tal suerte
que se asegure la disponibilidad de remolques y talleres móviles que permitan tener
reacciones rápidas que mejoren los tiempos y movimientos en las vías.
Contar con una gerencia eficiente de corredores permitiría superar obstáculos en el
transporte de carga pesada y extra pesada, la cual está directamente asociada con las
locomotoras de la infraestructura y la minería e hidrocarburos.
Todo esto en consonancia con la definición de “Calidad del Servicio” incluida en el
Artículo 8 de la Ley de Infraestructura y que se vea reflejado en factores de niveles de
servicio a la competitividad.
c.
Transporte terrestre automotor de carga.
Finalmente, teniendo en cuenta la importancia del transporte terrestre automotor de
carga, a continuación formulamos algunas propuestas puntuales en la materia, cuya
ejecución debe priorizarse en el periodo 2014-2018.
i.
Modelo empresarial de clase mundial.
El modelo empresarial y la creación de empresas de clase mundial debe ser una
prioridad en el sector. Por esto coincidimos con propuestas similares que han
planteado organismos como el Consejo Privado de Competitividad y solicitamos se
incluya una modalidad especial del Programa de Transformación Productiva para el
sector del transporte terrestre de carga con un claro enfoque empresarial.
El Programa para el sector del transporte debe contar con la participación de todos los
eslabones de la cadena, integrando así a propietarios o tenedores de vehículos,
empresas de transporte y generadores de carga, entre otros.
El transporte es fundamental para la competitividad del país, la exportación de bienes
98
y el desarrollo de diversos sectores productivos, por eso consideramos que existe
justificación suficiente para que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el
Ministerio de Transporte trabajen conjuntamente en este Programa para el sector del
transporte.
Vale la pena tener en cuenta que existen referentes internacionales necesarios para la
definición de lo que debería hacer el país para tener un servicio de transporte de clase
mundial. Por eso creemos que en este esfuerzo es fundamental la inversión en
consultoría internacional.
Además de esta iniciativa, resulta necesario fortalecer los requisitos para la operación
eficiente a lo largo de la cadena, incluyendo generadores de carga, empresas de
transporte, propietarios de los equipos y conductores.
ii.
Capacitación.
La capacitación de conductores es uno de los desafíos más importantes para el próximo
cuatrienio para hacer del transporte un sector con altos estándares de calidad y contribuir
realmente en el mejoramiento en la seguridad vial y la eficiencia empresarial.
Sobre este particular es fundamental que se avance en la Mesa Sectorial del SENA en el
diseño de un documento Conpes especializado en esta materia y que a su vez incorporaría
las competencias laborales del sector en desarrollo del documento Conpes 3489 de 2007.
Los empresarios tienen grandes expectativas sobre el funcionamiento de la Agencia
Nacional de Seguridad Vial que tendrá un papel determinante en la implementación de los
planes de capacitación de conductores.
iii.
Modernización del parque automotor.
El parque automotor de carga de más de 10,5 toneladas según datos a 2012, corresponde
a 98.092 vehículos que tienen una edad de más de 20 años. De este parque, según el
CONFIS, el programa de reposición con reconocimiento económico (incentivo para la
reposición) abarca 22.000 vehículos entre 2014 y 2017, con los recursos de la póliza de
chatarrización. Esto significa que únicamente se podría reponer en el marco de este
programa el 22% del parque automotor de más de 20 años.
El programa de reposición del Ministerio de Transporte, desde el desembolso de los
recursos ha adelantado la desintegración de 5.424 vehículos, de los cuales 3.390 vehículos
hicieron la solicitud de reconocimiento económico. Es importante resaltar que estos
trámites de reconocimiento se vienen realizando desde 2012, por lo que los 5.424
chatarrizados (entre 2012 y mayo 2014) indicaría que bajo las condiciones actuales no
99
resultaría viable cumplir con las metas anuales de chatarrización de 6.000 vehículos por
año.
No se evidencian los resultados de la efectividad de la actual regulación del parque
automotor, en cuanto a propender por la modernización, la protección del medio
ambiente, reducción de accidentalidad, la celeridad y transparencia en las actuaciones
administrativas. Por lo anterior, se considera se debe hacer una revisión de esta política
para eliminar la congelación del parque automotor, teniendo un diagnóstico claro de la
actualidad respecto a la oferta de carga y la demanda de vehículos y las necesidades de
caracterización de equipos. Entre tanto, se sugieren las siguientes alternativas:

Alternativa de chatarrización entre particulares.
Teniendo en cuenta las deficiencias del Estado en la administración y ejecución de
recursos para chatarrización de vehículos, vale la pena considerar mecanismos
alternativos en el sector privado.
Uno de esos mecanismos consistiría en que dos personas naturales o jurídicas negocien
la adquisición de uno o varios vehículos antiguos y el comprador se encarga de realizar
el trámite correspondiente (concesionario representante directo de marca en el país),
para que se desintegre ese vehículo y se abra la matrícula para uno nuevo. Con el fin de
evitar los efectos especulativos, al mismo tiempo se tendría el mecanismo de la póliza
de chatarrización y se prevería un piso y un techo para esta negociación entre
particulares que en ningún caso podría exceder el valor de la póliza de chatarrización o
de un mecanismo de precios de referencia.

Bolsa camionera.
La propuesta parte del supuesto de que hay interesados en entrar y salir del mercado.
La Bolsa se ocuparía de los nuevos vehículos, mientras que la transición se lleva a cabo
con los 1,1 billones de pesos aprobados por el CONFIS.
Esta propuesta aportaría transparencia al sistema y serviría para una mejor
determinación de los precios de los vehículos.
La Bolsa se encargaría de recibir información de los interesados en adquirir y
matricular un vehículo y de los interesados en chatarrizar otro. Una vez hecho el
“match” entre interesados en comprar y en chatarrizar, la Bolsa realizaría el trámite de
verificación de documentos, y canalización de recursos a través de un patrimonio
autónomo a favor del vendedor del vehículo. En resumen tendría las siguientes
funciones:
100
o Matrícula de nuevos vehículos.
o Retiro de vehículos por desintegración para reposición, por
vehículos nuevos.
o Retiro definitivo de vehículos por desintegración sin
reposición.

Establecimiento de vida útil.
Hay dos situaciones en el parque automotor que deben ser claramente diferenciados.
Uno es el de los vehículos existentes en el mercado y el otro es el de los nuevos
vehículos.
El marco legal actual, principalmente la Ley 105 de 1993 otorga al Ministerio de
Transporte la posibilidad de reglamentar las condiciones de carácter técnico u
operativo para la prestación del servicio de transporte. Este sería el soporte jurídico
para la ejecución de nuestra propuesta.
Es fundamental que la regla de vida útil se defina, según lo ordena el documento Conpes
3759 de agosto de 2013, teniendo en cuenta los aspectos asociados a la seguridad y la
protección del ambiente.
La aplicación de una regla de vida útil para los vehículos, demandará planes de ahorro
privado que permitan a cada propietario apalancar la renovación de sus equipos al final
del ciclo de operación, como sucede en cualquier sector de la economía. El Estado bien
podría fomentar o propiciar estos fondos de renovación a través de estímulos al ahorro
similares a los contemplados en el esquema Beneficios Económicos Periódicos (“BEPS”)
por cada peso ahorrado por el propietario el estado contribuye con un aporte adicional.

Oferta y demanda vehicular de carga.
Consideramos conveniente darle impulso a la herramienta del Ministerio de Transporte
denominada “modelo de oferta vehicular para el sector”. Su implementación es
imperativa para el cálculo de la oferta vehicular actual y futura, además de diagnosticar
los requerimientos cuantitativos de automotores de carga a través de indicadores
técnicos de demanda vehicular.
Lo anterior, permite evidenciar el comportamiento del parque automotor nacional y de
esta manera enfocar medidas que conduzcan a una eficiente prestación del servicio de
transporte de carga en las carreteras del país.
101

Salida del servicio de transporte, alternativas para
propietarios de vehículos.
Reconocemos los esfuerzos del Gobierno Nacional en la firma de convenios
interadministrativos con el Fondo Nacional del Ahorro, Balcóldex y el Fondo Nacional
de Garantías para facilitar créditos para la renovación del parque automotor, facilitar el
otorgamiento de garantías y apoyar el ahorro y el crédito para vivienda y educación de
los transportadores y sus familias.
No obstante lo anterior, resaltamos la importancia de que la política no se oriente a
generar condiciones para que un mismo propietario cambie su vehículo por uno nuevo.
Conceptos como el de la “empresarización”, formalización y administración de flota
debieran marcar el horizonte de este componente de la política. El Estado colombiano
tiene una responsabilidad con los transportadores y es el de no permitir que sigan
recorriendo las carreteras en vehículos antiguos, que no ofrecen seguridad a ellos ni a
terceros y sin ningún tipo de protección en salud y pensiones.
Las condiciones de la economía actual hacen insostenibles esquemas de negocio en los
que los conceptos anteriores no sean involucrados y es posible que parte de los
propietarios de vehículos antiguos no tengan la capacidad de adaptarse a ellos. Así,
afrontar la dinámica social de los actores del sector requiere de un trabajo coordinado
del Gobierno Nacional. En la búsqueda de alternativas económicas para los
propietarios de vehículos antiguos, debe involucrarse otras instancias como el
Ministerio de Transporte, el Departamento Nacional de Planeación y el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social.
Una alternativa es que los recursos destinados al plan de renovación vehicular (más de
un billón de pesos en vigencias futuras) puedan ser utilizados para aumentar o
complementar el ahorro pensional de la base camionera que al terminar su ciclo de vida
productiva quiera jubilarse y recibir una renta vitalicia. Al habilitar esta alternativa, el
camionero que decida retirarse del negocio podría solicitar los recursos del fondo de
chatarrización para aumentar su ahorro de pensión obligatoria o voluntaria o para
complementar el ahorro bajo el esquema de BEPS en caso de cumplir los criterios de
inclusión de este sistema.
102
B.
Desarrollo del mercado financiero

Una brecha en la evolución de los mercados financieros retrasa los procesos
de reducción de la pobreza, disminución de la desigualdad y – en general - el
logro de mejores condiciones de vida para la población.

El sector financiero debe ser considerado en el Plan Nacional de Desarrollo
como un pilar de la política. En consecuencia, debe contar con una estrategia
de promoción y desarrollo, que alcance el rango de una política de Estado.

Con el fin de alcanzar una mayor profundización financiera, el CGN propone
incrementar la cartera y fortalecer el mercado de capitales en Colombia.

La inclusión financiera es uno de los pilares para el desarrollo financiero en
Colombia. Alcanzar una mayor profundización del sistema bancario por la vía
de la inclusión de poblaciones que han estado marginadas del sistema, implica
ajustar la oferta de productos y servicios de la banca a las necesidades de los
nuevos usuarios.
Durante la última década, Colombia recuperó la estabilidad de sus mercados
financieros, por medio del restablecimiento de la solvencia y la mejora en la calidad del
capital de sus intermediarios, la preservación de una baja tasa de mora y holgados
niveles de cobertura sobre la cartera mala. Gracias a ello, la banca colombiana se
encuentra hoy entre las más estables del mundo. Su crecimiento está amparado en dos
principios. En primer lugar, el núcleo del negocio está en el otorgamiento prudente de
crédito, por encima del arbitraje en los demás mercados financieros. En segundo lugar,
la principal fuente de fondeo son los depósitos del público y el patrimonio de los
accionistas, en lugar del mercado monetario o la emisión de deuda. Con base en esos
pilares, los establecimientos bancarios que operan en Colombia mantienen una firme
solvencia y enfrentan bajos riesgos de mercado, de liquidez y de crédito. Sobre estas
bases, la profundización de los mercados financieros en el país avanza de manera
sostenible, sin poner en peligro la estabilidad macroeconómica y financiera.
De forma paralela, la competencia entre las diferentes instituciones bancarias en
Colombia se hace cada vez más intensa. La ausencia de barreras de entrada permitió
que el número de bancos aumentara de 19 a 24 desde 2010, gracias tanto a la
transformación de otros establecimientos de crédito como a la llegada de firmas
extranjeras. Al mismo tiempo, los bancos colombianos continuaron expandiéndose en
los mercados de otros países, con lo cual sus entidades subordinadas han ganado una
importante participación en algunos sistemas bancarios extranjeros, sobre todo en
103
América Central, donde poseen el 22% de los activos. Además, la intensificación de la
competencia prolongó, por una parte, la tendencia decreciente de los márgenes de
intermediación y de la rentabilidad, los cuales convergieron a los promedios regionales.
Por otra, la innovación y la eficiencia que vienen adquiriendo, ha posibilitado aumentar
la oferta de productos, al tiempo que reducir los precios que se cobran sobre los
servicios que presta la banca a sus usuarios. Como consecuencia de una dinámica
innovación, mayor eficiencia y menores precios se ha favorecido la inclusión financiera
de amplios sectores de la población colombiana.
Gráfico 1. Puntaje promedio en los pilares de Desarrollo Financiero del Foro
Económico Mundial
Colombia
América Latina
Ingreso medio alto
Ingreso alto
Entorno
institucional
6
5
Acceso al mercado
financiero
Entorno de
negocios
4
3
2
1
0
Mercados
financieros
Estabilidad
financiera
Servicios
financieros no
bancarios
Servicios bancarios
y financieros
Fuente: World Economic Forum ― Financial Development Report 2012
No obstante los avances reportados, el sistema financiero colombiano mantiene un
rezago considerable respecto a países más avanzados. En ciertos aspectos se presenta
incluso una brecha frente a los países de ingreso medio alto y algunos de América
Latina. De acuerdo con los pilares de desarrollo financiero del Foro Económico Mundial
(WEF, 201220), la mayor fortaleza del sistema financiero nacional es su estabilidad, que
está a la par con la de los más desarrollados (gráfico 1). Una evaluación reciente del
Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial (2013)21 lo confirma, señalando que
World Economic Forum (2012).“The Financial Development Report”.
Fondo Monetario Internacional (2013). “Colombia: Financial System Stability Assessment”. IMF Country Report No.
13/50. Febrero de 2013.
20
21
104
la banca colombiana está en capacidad de soportar niveles elevados de estrés. Otra
dimensión en la cual se ha avanzado es en el acceso al mercado financiero, que supera
lo alcanzado por los países de la región y por aquéllos de ingreso medio alto. Sin
embargo, en otros pilares como el ambiente institucional, los mercados y los servicios
financieros bancarios y no bancarios22, persiste el atraso. En el ambiente institucional,
todavía se presentan obstáculos como el peso de la represión financiera23 y la
ineficiencia de las autoridades competentes para hacer cumplir los contratos.
Gráfico 2: Profundidad de los mercados financieros en Colombia y algunos
países de América Latina
Colombia
Deuda privada
Deuda pública
Crédito
Acciones
75,0
40,4
42,0
25,3
25,7
24,7
21,9
22,8
24,2
22,9
0,4
0,5
0,4
0,4
0,3
0,4
0,5
0,6
2005
2006
2008
2009
163,8
2011
23,4
2010
20,9
0,3
2007
32,3
2004
2001
36,6
29,9
19,0
0,2
0,0
4,9
25,7
22,1
17,8
0,2
5,4
2,7
0,8
7,7
5,2
5,7
23,3
22,2
14,1
0,2
46,1
59,4
73,1
6,6
21,5
0,3
23,7
América Latina
145,5
160,0
140,0
42,4
20,9
25,0
180,0
41,6
0,3
0,4
2000
0,5
40,5
57,2
71,7
65,0
2003
38,5
2002
50,0
51,7
60,6
Total
63,5
120,0
89,1
100,0
79,5
80,0
73,1
71,4
42,0
24,0
9,5
38,8
60,0
40,0
22,8
39,8
20,0
18,8
21,7
14,8
Brasil
Chile
0,0
79,1
Panamá
7,7
22,9
0,6
Colombia
62,3
41,4
36,4
26,9
24,2
22,1
15,7
22,1
3,3
11,3
3,3
14,0
10,4
2,0
México
A Latina
Perú
Argentina
Fuente: Banco Mundial ― FDDB 2013 ― Cálculos de Asobancaria
Una de las principales desventajas para el avance de los mercados financieros
colombianos ―deuda pública y privada, crédito y acciones― frente a otras economías
es su reducida profundidad. De acuerdo con la base de datos de desarrollo financiero
En la clasificación del FEM, los servicios bancarios son el crédito y los depósitos, mientras que los no bancarios
son las fusiones y las adquisiciones, las ofertas iniciales públicas de acciones, los seguros y la titularización. Los
mercados financieros son los de moneda extranjera, derivados, acciones y bonos.
23 El concepto de represión financiera se refiere a la situación de un mercado con obstáculos institucionales, tanto
de política económica como administrativos, que impiden que la oferta y la demanda se igualen a un precio de
equilibrio. Esa desigualdad conduce a una asignación ineficiente de los recursos. Este resultado se debe a que los
instrumentos de represión financiera introducen distorsiones en el proceso de formación de los precios. Como
veremos luego, en Colombia los controles a las tasas de interés y la asignación administrativa del crédito constituyen
instrumentos de represión financiera.
22
105
del Banco Mundial (WB―FDDB), esta aumentó de 40,5% a 73,1% del PIB entre 2001 y
2011, gracias a la expansión del crédito y de las transacciones de acciones (gráfico 2).
No obstante, Colombia ocupa un lugar apenas intermedio en América Latina, bajo en el
contexto mundial y está inclusive por debajo de lo que correspondería frente a su
desarrollo económico, aproximado por su nivel de ingreso per cápita (gráfico 3).
Gráfico 3. PIB per cápita (ln) y profundidad financiera (% del PIB)
13
12
11
Sweden
PIB per cápita (ln)
Mexico
US
UK
Euro area
Panama
10
Chile
Brazil
Colombia
9
Peru
y = 0,0084x + 7,8892
R² = 0,3656
8
7
6
5
0
100
200
300
400
500
600
Profundidad financiera (% PIB)
Fuente: Banco Mundial (GFDD, November 2013) ― Fondo Monetario Internacional ― Cálculos de Asobancaria
El rezago en el desarrollo financiero frena la competitividad de la economía, y le
dificulta su capacidad de crecer en el largo plazo, al no contribuir a la acumulación de
los factores productivos ni al progreso tecnológico. Unos mercados financieros más
profundos y con un acceso más amplio de la población proveen mayor cantidad de
fondos prestables para financiar la acumulación de activos de las empresas y de los
hogares, al tiempo que suministran más recursos para financiar la investigación y la
innovación. La mayor productividad de los factores, que deriva de la mayor
disponibilidad de crédito para financiar diferentes modalidades de inversión, posibilita
el aumento real de los ingresos de los trabajadores y los beneficios empresariales. De
este modo, una brecha en la evolución de los mercados financieros impide la
canalización de un mayor volumen de ahorro hacia la inversión productiva, por lo cual
retrasa el logro de mejores condiciones de vida para la población, la reducción de la
pobreza y la disminución de la desigualdad.
106
Es por estos motivos que el sector financiero se constituye en un pilar de las políticas
públicas y, como tal, debe ser incluido en los Planes Nacionales de Desarrollo, los cuales
deberían, en consecuencia, incorporar estrategias para su promoción y desarrollo. Esa
política debería incluir fórmulas orientadas a aumentar la profundidad de los mercados
financieros; la ampliación del acceso de los hogares y las empresas a ellos; y la
promoción del ahorro y de la realización de las transacciones financieras. Del logro de
estos objetivos se derivan mayores oportunidades de generación de ingresos para los
hogares más pobres y, con base en ello, la oportunidad de reducir la pobreza y la
desigualdad. Para alcanzar estos propósitos de una manera sostenible, se debe
salvaguardar la estabilidad del sistema financiero, promover la competencia entre los
intermediarios, permitir el ejercicio de la iniciativa privada y desestimular la
preferencia por el dinero en efectivo.
Este propósito debe buscarse desde dos dimensiones. La primera, la profundización,
que se logra al aumentar el tamaño del sistema respecto de la economía. La segunda, la
inclusión, que se consigue aumentando la extensión de la cobertura de los servicios que
presta el sistema a todos los hogares y firmas colombianas.
1. La estabilidad y la competencia
En las comparaciones internacionales, los mercados financieros colombianos se
destacan tanto por su estabilidad, como por una baja concentración de la propiedad y
una dinámica competencia entre los intermediarios.
No obstante, la estabilidad que caracteriza a la banca nacional y que la deja bien
posicionada a nivel internacional, no está exenta de costos. Ella se ha venido logrando
a través del estricto cumplimiento de una regulación cada vez más rigurosa que, al
tiempo que le imprime solidez al sistema en términos de requerimientos de capital,
provisiones y liquidez, aumenta sus costos operativos del sistema y reduce su
rentabilidad, al limitar su capacidad de apalancamiento. Ello termina frenando su
desarrollo y, en ciertos casos, limita la eficiencia y el desarrollo de la iniciativa privada.
De este modo, la regulación excesiva obstaculiza la expansión del sector.
De otra parte, la tendencia decreciente de los márgenes de intermediación y de los
indicadores de rentabilidad del mediano plazo (gráfico 4), sugiere que la competencia
en la industria bancaria en Colombia es cada vez más intensa. La libertad de entrada al
mercado ha redundado en reducida concentración de la actividad bancaria en el país.
Esta resulta menor, incluso que de los países de ingreso alto, medio alto, y frente al
promedio mundial y regional. Al mismo tiempo, la competencia en la industria bancaria
doméstica se ha intensificado, al punto de que en la actualidad esta es más pronunciada
que la de la mayoría de los países del mundo. Al respecto existen indicadores que lo
107
corroboran como el estadístico H, el indicador C3, y el Índice de Herfindahl y Hirschman
(IHH) (gráfico 5).
Gráfico 4. Margen de intermediación e indicadores de rentabilidad (%)
Margen financiero neto y de intermediación
Margen f inanciero neto
Indicadores de rentabilidad
Margen de intermediación
ROA
ROE (eje derecho)
4%
11,00%
10,50%
30%
3%
20%
10,00%
12,16%
2%
10%
9,50%
1,67%
1%
9,00%
0%
0%
8,50%
-10%
8,00%
8,0%
7,50%
7,44%
-1%
-20%
-2%
7,00%
-30%
-3%
6,50%
-4%
dic-14
dic-12
dic-13
dic-10
dic-11
dic-08
dic-09
dic-06
dic-07
dic-04
dic-05
dic-02
dic-03
dic-00
dic-01
dic-98
dic-99
dic-96
-40%
dic-97
dic-13
dic-14
dic-11
dic-12
dic-09
dic-10
dic-07
dic-08
dic-06
dic-04
dic-05
dic-02
dic-03
6,00%
Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia ― Cálculos de Asobancaria
108
Gráfico 5. Indicadores de concentración y competencia24
IHH Latam
Brasil
Peru
IHH
2600
Colombia
Ecuador
Mexico
Chile
2.500
2100
2.300
1149
1600
2.100
1.900
1100
1.700
1.500
600
1.300
1.149
Estonia
Holanda
Chile
Ecuador
Grecia
ortugal
Mexico
Brasil
Colombia
Suecia
Letonia
Iralanda
Francia
0,4
0,2
0,0
World, 0,6
High income 0,6
U. M. income; 0,7
Low income, 0,4
0,6
20
Andorra
Guyana
Swaziland
Trinidad and Tobago
Finland
Madagascar
Cyprus
Gambia, The
Qatar
Namibia
Cote d'Ivoire
Israel
Lithuania
High income
Sierra Leone
Middle East & North…
Dominican Rep.
Burkina Faso
Zimbabwe
Spain
Europe & Central Asia
France
Latam
UK
Ecuador
Slovenia
Moldova
China
Colombia
Thailand
Poland
Armenia
Argentina
Colombia 0,8
0,8
Latam 0,7
1,0
Sudan
El Salvador
Vietnam
Czech Republic
Hungary
Bolivia
Serbia
Paraguay
Nigeria
Bulgaria
Slovak Republic
Portugal
Armenia
Upper middle income
Uruguay
Bosnia and Herzegovina
East Asia & Pacific …
Lower middle income
United Kingdom
Belgium
South Asia
Philippines
Ethiopia
France
United Arab Emirates
Georgia
Argentina
Oman
Low income
Qatar
Kenya
Tanzania
Macedonia
U. M. Income60,3
1,2
40
0
República Checa
2012
2013
2011
2009
2010
Latam 60,4
2006
2007
2004
2005
2003
2008
L. M. Income 68,3
Estadistico H - 2011
Colombia 48,3
60
C-3
World 71,2
80
High income, 76,1
100
2002
2001
120
Austria
-400
500
Polonia
700
Finlandia
100
900
Luxemburgo
1.100
Fuente: Banco Mundial (GFDD, November 2013) ― Cálculos de Asobancaria
La competencia obliga a los bancos que operan en el país a ser cada vez más eficientes,
como puede apreciarse, por ejemplo, en el descenso que ha ocurrido en sus gastos
administrativos como proporción de sus activos y en el margen de intermediación. Esta
mayor eficiencia se ha transmitido a los usuarios a través de un descenso en los precios
de los servicios bancarios que prestan, incluyendo el crediticio, en los últimos años
(gráfico 6).
El estadístico H, donde uno (1) corresponde a una estructura de mercado con competencia perfecta y cero (0) a
la existencia de un monopolio, indica que el sector bancario colombiano tiene un alto grado de competencia, muy
por encima del promedio de América Latina, los países de ingresos altos, y el promedio mundial. El indicador C3,
mide la concentración de los activos en los tres bancos más grandes de cada país. En Colombia los tres bancos más
grandes concentran apenas la mitad de los activos totales del sistema (51,5%) en contraposición con lo observado
en América Latina y los países de alto ingreso (60,4% y 76,1%, respectivamente). Lo anterior, también se corrobora
a través del Índice de Herfindahl y Hirschman (IHH), el cual considera de 1000 a 1500 un rango moderado de
concentración de acuerdo con las normas internacionales. La banca colombiana, con un indicador de 1149, ostenta
un buen nivel de concentración de activos con respecto a algunos países de América Latina.
24
109
Gráfico 6. Gastos administrativos (% del activo) e inflación de servicios
bancarios (%)
Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia ― Banco Mundial (GFDD, November 2013) ― Cálculos de
Asobancaria
Al lado de aspectos regulatorios que inciden directamente sobre el manejo bancario y
cuyo propósito es preservar la estabilidad de los depósitos del público en el sistema,
están vigentes otro tipo de controles administrativos que en nada contribuyen a los
objetivos de estabilidad y competencia del sistema y, por ende, a la mayor profundidad
e inclusión financiera. Dentro de estos se destacan los controles a las tasas de interés
que desestimulan la oferta de crédito formal a amplios segmentos de la población, en la
medida en que la tasa remuneratoria no cubre el riesgo y los costos en que incurre la
banca para el desembolso de créditos en el caso de algunos segmentos poblacionales.
Por cuenta de ello, dichas poblaciones se ven desplazadas a los mercados informales,
en los que se imponen de manera ilegal tasas de interés superiores.
Este control para efectos prácticos, se introduce por la vía del cálculo del interés
bancario corriente (IBC) que realiza la Superintendencia Financiera, el cual se divide en
dos: uno, para microcrédito y otro, para crédito comercial y de consumo. En el cálculo
de este último rubro, pesa de manera significativa (47%) la tasa de interés de los
créditos otorgados a las grandes empresas, tasas que en general son reducidas, por
110
estar ampliamente soportadas en garantías reales, por lo que se introduce un sesgo a la
baja a la tasa de interés máxima que se puede utilizar para el desembolso de créditos
para la pequeña y mediana empresa con niveles más elevados de riesgo. Algo similar
ocurre con el otorgamiento de crédito de consumo de bajo monto, cuya tasa máxima
remuneratoria es reducida frente a los costos administrativos y al riesgo del
otorgamiento de este tipo de crédito.
También están los controles de orden constitucional a la tasa de interés de los créditos
de vivienda, que exigen que esta debe ser la menor del mercado y para vivienda VIS,
incluso deben estar por debajo.
La normativa relacionada con este tipo de controles está acompañada de la exigencia
de repreciar el valor de la cartera en caso de caída en las tasas de interés. En resumen,
no solo se presentan problemas con los topes fijados, sino también con el riesgo de
efectuar desembolsos para cualquier tipo de crédito, al no tenerse certeza de la tasa a
la cual se presta. De manera similar existen problemas con las tasas de interés y la
posibilidad de recuperar la cartera correspondiente al crédito dirigido.
Otra distorsión existente en el sistema surge de la vinculación de algunos impuestos a
las transacciones financieras. En este frente surgen dos problemas. El primero es el
impuesto a las transacciones financieras. El segundo la retención en la fuente del
impuesto de renta, del IVA y del ICA, vinculada a las transacciones con tarjetas de
crédito y débito.
La eliminación del GMF ―programada de manera gradual entre 2015 y 2018― y del
vínculo entre las retenciones de los impuestos mencionados y los pagos con tarjetas,
disminuiría la preferencia por el dinero en efectivo e incentivaría la utilización de otros
medios de pago y la formalización de actividades productivas.
Por cuenta del GMF la preferencia por el dinero en efectivo en Colombia resulta elevada
en las comparaciones internacionales y más alta de lo que correspondería a su
desarrollo económico y social. Los indicadores de uso de efectivo en Colombia son
superados en América Latina solo por Bolivia, Argentina y Perú (gráfico 7). Colombia,
con la introducción del GMF, pasó de tener una preferencia por el efectivo como
proporción de M1 de 30% a una de 50% en la actualidad. Esto, en términos absolutos,
significa un exceso de $14.3 billones en circulación frente a lo que se tenía a finales del
siglo pasado. En contraste, en Estados Unidos por ejemplo, la relación de efectivo sobre
M1 es cercana al 17%.
111
Gráfico 7. Preferencia por dinero en efectivo
Preferencia por efectivo: E/M1 (%)
Preferencia por efectivo (% de M1) y PIB
per cápita (USD)
55%
79%
50%
48%
Bolivia
Thailand
Armenia
45%
69%
40%
Azerbaijan
Nepal
35%
Efectivo / M1
ene-12
ene-10
ene-08
ene-06
ene-04
ene-02
ene-00
ene-98
ene-96
ene-94
ene-92
ene-90
ene-88
40%
Colombia
39%
Afghanistan
Jamaica
Ecuador
Brasil
Paraguay
Indonesia
29%
México
Solomon
Islands
Hong Kong
Malaysia
Chile
China
19%
Singapore
EU
Japón
Corea
Venezuela
9%
30%
USA
Canadá
Sweden
UK
20%
10%
60.000
30.000
20.000
Thailand
Azerbaijan
Georgia
Nicaragua
Bangladesh
Jamaica
Brasil
Paraguay
Uruguay
Mongolia
México
Granada
Fiji
Santa Lucía
Antigua y B.
Dominica
Belize
China
Vietnam
Bahamas
Canadá
Timor-Leste
10.000
0
-1%
0%
50.000
50%
Efectivo/M1
49%
y = -5E-06x + 0,3807
R² = 0,1625
40.000
60%
Colombia, 48,1%
70%
ene-86
ene-84
25%
80%
Laos
Georgia
India Argentina
Perú
59%
30%
y = 2E-10x2 - 1E-05x + 0,4171
R² = 0,1919
PIB per cápita (USD)
Fuente: Bancos centrales ― Cepal ― Asian Development Bank ― Banco Mundial ― Cálculos de Asobancaria
La retención en la fuente asociada a los pagos con tarjetas de crédito y débito
desestimula su uso, en particular por la elevada informalidad vigente en Colombia y por
la presión que ello ejerce sobre la caja de las empresas. En efecto, es reducido el número
de tarjetas de crédito utilizadas para realizar pagos: en febrero de 2014 la transacción
promedio con tarjeta de crédito fue de $197.173. A ello se suma que la penetración de
la tarjeta de crédito en el país está concentrada en las principales ciudades del país.
Cifras a marzo de 2014 registraban cerca de 4,3 millones de tarjeta habientes en Bogotá,
un millón en el departamento de Antioquia, y 740 mil en el Valle del Cauca. La Amazonia
y la Orinoquia son las regiones con más bajos índices de penetración.
En términos del consumo total de los hogares en 2013, tan solo el 11,5% fue realizado
con tarjetas débito y crédito, en comparación con otros países de mayor desarrollo
como Corea del Sur y Brasil, donde este indicador alcanzó en 2010 el 53,4% y 24,3%,
respectivamente. El número de POS por mil habitantes, es decir de datafonos instalados
en comercios en el país, también muestra el atraso que existe en la masificación de
terminales habilitados para realizar compras con medios de pago electrónicos.
112
Colombia tenía 472 POS por cada 100 mil habitantes, en contraste con los 3.751 que en
2012 tenía Brasil.
Recomendaciones de este tipo no solo surgen de la banca de tiempo atrás, sino también
de informes de organismos multilaterales, tales como la OCDE (2013)25, el Banco
Mundial y el Fondo Monetario Internacional (2013).
2. Profundización e inclusión financiera
Para lograr una mayor profundización financiera es preciso abrir espacio al aumento
en la participación de la cartera en el PIB y al fortalecimiento del mercado de capitales
en Colombia. Esto se puede lograr, en primer lugar, con una amplia participación de los
bancos y de los inversionistas institucionales, en la financiación de la infraestructura en
el esquema de concesiones de cuarta generación (4G) y otras alianzas público privadas
que surjan en el futuro. En segundo lugar, mediante una ampliación de la oferta de
financiación formal a las pequeñas y medianas empresas. En tercer lugar, brindando los
mecanismos necesarios para ampliar la financiación de la vivienda y el consumo de los
hogares. Por último, garantizando un crecimiento armónico del mercado primario y
secundario, que robustezca el mercado de capitales.
Estos objetivos, además de servir al logro de una mayor profundización, sirven para
efectos de una mayor inclusión financiera por la vía del crédito. Esta, adicionalmente,
también precisa de mayor vinculación de la población colombiana al sistema financiero
y al uso de sus servicios, incluyendo la de los estratos más pobres de la sociedad, en
especial a productos del ahorro y transaccionales.
a. Cartera
i.
Infraestructura
La financiación de la construcción de infraestructura vial prevista en el 4G abre nuevas
posibilidades de profundización para el crédito bancario. Estas oportunidades no están
exentas de riesgo. En el 4G las autoridades asignaron a los concesionarios los riesgos
relacionados con las consultas previas con las comunidades, el otorgamiento de las
licencias ambientales, la adquisición de los predios y la afectación de las redes de
servicios. También hicieron un gran esfuerzo para mitigarlos, a través de cambios
legales y normativos, que permiten ordenar y agilizar el cumplimiento de esos
requisitos. Sin embargo, como esos riesgos quedan en cabeza de los concesionarios, que
los pueden mitigar de una manera menos eficaz que el Estado, todavía pueden
materializarse en la fase de construcción. Por eso su gestión genera costos para los
concesionarios, quienes además les asignan una alta valoración, por la capacidad que
25
OECD (2013). “OECD Economic Surveys. Colombia 2013: Economic Assessment”.
113
tienen de demorar o paralizar las obras. Como una gran proporción de la inversión que
deben realizar los concesionarios se financia con deuda (70%) y, además, los proyectos
no comienzan a generar ingresos sino hasta cuando se pongan las obras en operación,
las demoras o parálisis, debidas a la materialización de esas eventualidades, implican
un alto riesgo de crédito. En consecuencia, la financiación resulta más costosa que en el
caso de tener que precaver un menor riesgo. Para compensar la alta valoración de los
riesgos y los costos financieros, los proyectos deben garantizar unos ingresos
adecuados, de modo que ofrezcan una rentabilidad atractiva para los oferentes en las
licitaciones. De otra manera, no habrá la intensa competencia que es deseable para
seleccionar a los proponentes que se comprometan a construir las obras de la mejor
calidad. Por esta razón se requiere seguir trabajando en lograr una menor transferencia
de riesgos a los concesionarios, en garantizarles unos mayores ingresos y en brindarles
unos instrumentos de mitigación más eficaces, con el fin de mejorar la rentabilidad de
los proyectos. También es necesario un empeño adicional de las autoridades para
garantizarles estabilidad jurídica y tributaria a los concesionarios. Estas mejoras
pueden aumentar el apetito entre los participantes y hacer posible de una manera más
fácil el cierre financiero de los proyectos, con base en el cual se podrán profundizar el
crédito y el mercado de valores.
ii.
Pequeñas y medianas empresas (Pymes)
Las Pymes en las economías desarrolladas gozan de mayor acceso al crédito bancario
que en los países en desarrollo, lo que limita aumentos sostenidos de su productividad
y de sus utilidades. Al considerar que en las economías en desarrollo la participación de
dichas empresas en la producción y en la generación de empleo es elevada, ese
fenómeno retrasa el desarrollo de los países y su generación de empleo.
El Banco Mundial señala que la gran mayoría de firmas, tanto en los países
desarrollados como en desarrollo, cuentan con acceso a una cuenta bancaria, lo cual de
alguna manera presupone que no se presentan problemas de acceso al sistema
financiero por parte de estas empresas. No obstante, una gran proporción de las
empresas acude a recursos internos para el desarrollo de su actividad (66%) y tan solo
el 18% recurre al sistema financiero. En tal sentido, el gran reto está en facilitar el
acceso al crédito de las Pyme, logrando con ello una mayor profundidad financiera y
potencializando las posibilidades de crecimiento e inversión.
En Colombia, por ejemplo, las micro, pequeñas y medianas empresas constituyen el
99% de las firmas, generan 80% del empleo privado y 35% del PIB. Según la OCDE
(2013) no tienen un amplio acceso al crédito ni al capital de riesgo, lo cual dificulta su
inversión en capital fijo. Mejorar ese acceso al crédito, por tanto, ayudaría a
incrementar su productividad. Para ampliar el acceso de esas firmas al crédito es vital
114
garantizar el cumplimiento de los contratos, para que disminuya el riesgo que asume la
banca al prestarles, adicional a disminuir o eliminar el control de tasas de interés.
Es por ello que resulta de la mayor pertinencia que el cálculo de la tasa del IBC se ajuste
a las particularidades de las pequeñas y medianas empresas, como ocurrió
exitosamente para la microempresa.
Este caso es prueba fehaciente de que un manejo más coherente de control de tasa de
interés produce grandes frutos, en beneficio de los estratos de menores ingresos. Esta
coherencia se logró independizando el cálculo del IBC de la microempresa del resto de
modalidades y utilizando para su cálculo una metodología que reflejara más de cerca la
realidad del mercado. De esta manera, si bien la tasa fijada por la Superintendencia
Financiera subió, el mercado se ha mantenido cerca de 20 puntos porcentuales por
debajo del tope establecido (gráfico 8).
Gráfico 8. Tasas de interés para microcrédito
55%
50%
Usura microcrédito
45%
Tasa de crédito ef ectiva de microcrédito
51,2%
40%
35%
35,2%
30%
25%
20%
ene-07
abr-07
jul-07
oct-07
ene-08
abr-08
jul-08
oct-08
ene-09
abr-09
jul-09
oct-09
ene-10
abr-10
jul-10
oct-10
ene-11
abr-11
jul-11
oct-11
ene-12
abr-12
jul-12
oct-12
ene-13
abr-13
jul-13
oct-13
ene-14
abr-14
15%
Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia ― Cálculos de Asobancaria
Dentro de ese marco es que cabe destacar que el número de microempresarios
atendidos por la banca pasó de 536 mil en 2010 a más de 1,8 millones a la fecha, de
suerte que en la actualidad, alrededor del 60% de los microempresarios que tienen un
crédito es atendido por el sistema financiero formal y el otro 40% por entidades
microfinancieras de diferente naturaleza como ONGs y cooperativas. En cuanto a la
cartera, los datos de la Superintendencia Financiera señalan que en los últimos cinco
años el saldo de la cartera de microcrédito se triplicó al pasar de 2,9 billones en
diciembre de 2008 a 7,9 billones en diciembre de 2013, hecho que corresponde con un
crecimiento del 172%. Adicionalmente, se resalta que dos de las más grandes ONGs
especializadas en este nicho de mercado se han convertido en bancos con el propósito
115
de prestar más servicios a sus clientes y es probable que una más, que a la fecha atiende
a 500 mil microempresarios, pronto se convierta también en banco comercial.
Otra norma sobre la cual es preciso actuar es la relativa a la Ley de Garantías
Mobiliarias. En este caso se precisa que el Gobierno Nacional las incluya como
admisibles de manera expresa en el Decreto 2555 de 2010, y que la Superintendencia
Financiera permita a las entidades financieras adoptar criterios unificados y
estandarizados para valorar los bienes dados en garantía, lo cual tiene un efecto
importante en las provisiones y los requerimientos de capital, de tal forma que se
facilite el desarrollo de las operaciones crediticias para el sector Pyme. Asimismo, es
indispensable la coordinación entre los registros como es el caso de los automotores y
el de garantías mobiliarias para evitar así dobles inscripciones de garantías sobre
vehículos.
También es importante hacer referencia al factoring como instrumento efectivo que
facilita el acceso de las Pymes a los mercados de servicios financieros formales. Con la
expedición de la Ley 1231 de 2008 el factoring cobró gran relevancia dentro del
financiamiento de las actividades comerciales de las empresas: a diciembre de 2013, el
saldo de la cartera comercial con factoring, alcanzó un billón de pesos, con un
crecimiento cercano al 35.2% en el último año. Aunque el factoring ha observado una
dinámica positiva en el país, aún se presentan algunos inconvenientes, pues en la
actualidad los organismos de control y hasta algunas de las pequeñas y grandes
empresas del país confunden el factoring con un simple crédito, desconociendo su
particular funcionamiento en cuanto a estructura jurídica, de riesgos y operativa,
impidiendo el desarrollo y crecimiento del negocio en Colombia. Es por lo anterior, que
se hace necesario que exista un marco normativo que incluya definiciones precisas
frente a su naturaleza jurídica, el registro contable por parte de los actores del negocio,
la aceptación ágil y oportuna por parte de los compradores, la circulación electrónica
de las facturas físicas y la circulación de la factura electrónica como título valor.
iii.
Crédito a las personas.
El acceso de las personas naturales al crédito es fundamental para superar las barreras
al desarrollo económico y los altos niveles de desigualdad existentes en Colombia. No
obstante, el control que deriva del cálculo del IBC termina excluyendo la población de
menores ingresos, en su mayoría informal, que no tiene historial crediticio, que está en
manos del llamado “gota a gota” y paga tasas de interés de hasta el 300%. En tal sentido
se vuelve relevante construir alternativas de financiamiento formal para la población
que hace parte del mercado informal y no cuenta con las condiciones requeridas
tradicionalmente en materia de información y capacidad de pago y que representan
riesgos altos para los establecimientos de crédito.
116
Para estos efectos es fundamental realizar ajustes al cálculo de IBC a semejanza de lo
ocurrido con el correspondiente al microcrédito y que también se propone para Pymes.
Dentro de ese marco es que Asobancaria ha elaborado una propuesta para “crédito de
trámite simplificado”, que tendría como características principales: (i) ser de bajo
monto, es decir tener un límite en el valor del desembolso o en el endeudamiento global
del cliente; (ii) ser de consumo y no estar vinculado a una actividad productiva como el
microcrédito; (iii) tener un trámite simplificado para su apertura y; (iv) necesitar una
tasa de interés que remunere el riesgo de este segmento de la población.
Un elemento necesario para el desarrollo de esta propuesta es mejorar la información
disponible, pues es usual que su carencia se compense solicitando, por ejemplo,
colaterales adicionales. Por esta razón, uno de los principales retos es crear sistemas
que provean información sobre las obligaciones, la capacidad y los hábitos de pago de
nuevos usuarios mediante el aprovechamiento de registros que reposan en manos de
las entidades públicas y privadas, tales como afiliación a la seguridad social, compras
en canales minoristas, pago de servicios públicos, entre otras.
Adicionalmente, es conveniente lograr que todas las entidades, tradicionales y no
tradicionales, con o sin ánimo de lucro, reporten sus operaciones de crédito a las
centrales de riesgo (Cifin y Datacrédito). Esto no solo ayuda a la vinculación de las
personas con la banca formal, sino que sirve para prevenir el sobreendeudamiento de
los prestatarios.
Al mismo tiempo, es deseable permitir la consulta accesible al sistema de identificación
personal y universal, garantizado y gestionado por la Registraduría Nacional del Estado
Civil.
iv.
Vivienda.
El año pasado fue uno de los mejores en los últimos cuatro lustros para la construcción
y la financiación de la vivienda, gracias al aumento considerable de la inversión pública
en el sector, al diseño de programas de subsidios de acuerdo con los requisitos de cada
segmento poblacional y a la articulación del sector público con el privado para ponerlos
en marcha. No obstante, el país continúa con un sistema de financiación limitado, por
debajo del potencial que se podría tener. En efecto, si bien el indicador de cartera de
vivienda como proporción del PIB alcanza el 5,9%, mostrando un incremento del 60%
entre 2006 y 2013, todavía continúa por debajo del que se tenía con anterioridad a la
crisis económica y financiera de 1998 ―10%.
El esquema vigente tiene incorporada una gran aversión al riesgo de todos los actores.
Los financiadores redujeron de manera significativa su participación en el
117
otorgamiento de crédito de vivienda, debido en buena medida a la estricta regulación,
que impone límites al monto de los préstamos, al compromiso de ingresos y a las tasas
de interés. Los constructores optaron por la conformación de fiducias constituidas por
patrimonios autónomos, fondeados con recursos de los diversos agentes que hoy
participan en el negocio (dueño de la tierra, inversionistas, etc.) y con las cuotas
iniciales de los compradores, lo cual disminuyó sus requerimientos de crédito
constructor. Por último, el usuario final de la vivienda que, producto del esquema
descrito, prefinancia con su ahorro buena parte del valor de la vivienda, toma crédito
en baja proporción frente al valor de la misma ―en promedio la relación deuda garantía
es del 50%― y administra sus obligaciones con un alto nivel de prepagos. Ello reduce
las posibilidades de crecimiento de un mercado que, en sana lógica, derivaría de la
existencia de un sector financiero maduro, cuyo objeto es el manejo de los riesgos en la
canalización del ahorro del público hacia la inversión, facilitando la adquisición de
activos.
Con el fin de tener un sistema hipotecario más dinámico, sostenible e incluyente, es
necesario idear mecanismos que disminuyan los riesgos inherentes al sistema, amplíen
la demanda y aumenten la financiación. Para estos efectos se sugiere revivir la exención
tributaria para los ingresos producto de la colocación de títulos hipotecarios, que
facilitaba la transformación de plazos, al servir de puente entre la captación inicial de
recursos de corto plazo y su transformación en préstamos de largo plazo. Desde que se
perdió la exención, los bancos continúan prestando bajo esta modalidad crediticia,
asumiendo el riesgo de la transformación de plazos, situación que ha sido posible dado
el tamaño reducido del mercado, pero que no es sostenible.
Para ampliar la oferta crediticia para vivienda VIS, se propone:
•
Arrendamiento social.
Para la mayoría de la población que desarrolla su actividad económica de una manera
informal, resulta complejo demostrar sus ingresos y capacidad de pago ante una
entidad financiera. Por eso termina con frecuencia excluida del crédito. Cabe destacar
que el 42% de los hogares urbanos es arrendatario y de esta proporción cerca del 70%
es población informal.
Una alternativa para incorporar esta población informal al sistema está en el
arrendamiento con opción de compra, figura creada en la Ley 1469 de 2011. En ella, los
inversionistas en fondos inmobiliarios otorgarían en arriendo vivienda VIP a futuros
compradores durante, por ejemplo, dos años, lo que facilitaría conocer sus hábitos de
pago. En este esquema se requeriría un subsidio gubernamental similar a los vigentes
para la compra de vivienda (cerca del 35% de su valor), a fin de aproximar el valor del
canon de arrendamiento al que las familias pagan en la actualidad. Dicho valor incluiría,
118
además del canon propiamente dicho, los seguros, la cuota de administración y una
porción de ahorro, lo cual permitiría al final del periodo pactado, ejercer la opción de
compra. A partir de este momento los bancos entrarían a financiar al adquiriente con
crédito hipotecario o leasing habitacional, operación que requeriría contar con un
subsidio a la tasa de interés para aproximar el valor de la cuota al valor del
arrendamiento.
Para su funcionamiento se requiere un manejo similar al del programa de las 86 mil
viviendas de interés prioritario para ahorradores (VIPA) ―dirigido a hogares formales
con ingreso entre uno y dos salarios mínimos―, en el sentido de contar con un
patrimonio autónomo que administre la totalidad de los recursos y seleccione los
proyectos y familias beneficiarias.
•
Revivir la exención tributaria a los ingresos provenientes del leasing
habitacional para VIS.
Esta operó de manera eficiente para la vivienda No VIS hasta 2012 y se había
introducido para contrarrestar, así fuera parcialmente, el control de tasas de interés. El
leasing facilita el acceso a la vivienda por parte de los hogares con reducida capacidad
de ahorro para el pago de la cuota inicial y su recuperación, en caso de no pago, es más
eficiente para el acreedor. Además, su costo es menor, en razón a que la entidad
crediticia cobra tasas de interés inferiores a las de los créditos financiados de la manera
tradicional, al ser el esquema jurídico menos riesgoso en caso de incumplimiento.
•
Garantizar una fuente permanente de fondeo del subsidio a la tasa de interés
(FRECH) para VIS y no VIS.
Este programa ha implicado que la cuota mensual de amortización de los usuarios de
crédito se reduzca en promedio 25%, de tal forma que posibilita que un gran número
de familias adquiera vivienda financiada. Con esa reducción en la cuota se facilita el
logro del cierre financiero requerido por los programas tradicionales de crédito
hipotecario, integrados por tres componentes a saber: ahorro, subsidio directo y
crédito. Respecto a la financiación de los subsidios, en la actualidad existen problemas
de estancamiento e incertidumbre en los desembolsos, debido a que anualmente se
deben cumplir trámites hasta tener los recursos disponibles. Para garantizar el fondeo
permanente del programa, se propone establecer un modelo similar al que funciona en
Panamá desde 1985, con el sistema conocido como “intereses preferenciales”, en el que
Gobierno paga el subsidio a las entidades financieras contra “créditos fiscales”, que les
permite descontar el subsidio a la tasa de interés del impuesto sobre la renta.
119
b. Mercado de capitales.
Existe un nexo entre el desarrollo de los mercados de capital de un país y su progreso
económico. El mercado de capitales es el facilitador por excelencia de la transferencia
del ahorro hacia la financiación de proyectos de inversión, por medio del intercambio
de valores. Dentro de las ventajas que ofrece el mercado de capitales se pueden
enumerar: i) la asignación de recursos y riesgos entre los agentes económicos; ii) la
reducción de costos de transacción por economías de escala; iii) el incremento de la
riqueza de los hogares; iv) la democratización de la propiedad; v) el aumento de la
productividad general de las empresas; vi) la diversificación de las alternativas de
inversión; y vii) el desarrollo de la infraestructura, entre otros.
En Colombia el desarrollo del mercado de capitales ha sido moderado, lo cual ha
limitado los beneficios que este puede traer al sistema financiero en su conjunto y a la
economía en general. Este mercado sigue siendo altamente segmentado, cuenta con
bajos niveles de liquidez, altos costos de transacción, canales inadecuados de
distribución hacia la mayor parte de los colombianos y poca conectividad con los
mercados internacionales. Por el lado de la demanda existe un terreno extenso por
recorrer. Es así como el nivel de profundización de los vehículos de ahorro
denominados fondos de inversión colectiva, medidos como porcentaje del PIB, en
Colombia es apenas del 6,7%, inferior al de países comparables de la región como
México con el 10%, Chile con el 13%, Brasil con el 48%, mientras en países
desarrollados como Estados Unidos es del 88%26 .
Teniendo en cuenta lo anterior, se considera relevante incluir dentro de la agenda del
Gobierno una política pública de desarrollo de los mercados de capitales en Colombia,
que busque: i) la ampliación de la gama de instrumentos; ii) la neutralidad tributaria
que no genere sesgos sobre las decisiones de los inversionistas; iii) el crecimiento
armónico de los diversos segmentos del mercado primario y del mercado secundario
(mercados monetario, de acciones, de deuda y de derivados); iv) el fortalecimiento del
esquema de creadores de mercado para mejorar su liquidez; y v) establecer
mecanismos que faciliten el proceso de emisión de acciones, con el fin de darle acceso
a las pequeñas y medianas empresas a nuevas fuentes de financiación, permitiendo, al
mismo tiempo, la ampliación de oferta para el mercado de capitales.
Esta política debe establecer los objetivos de corto y mediano plazo que guíen los
esfuerzos de los diferentes agentes públicos y privados, y que permita coordinar en
debida forma esas acciones.
Cálculos realizados por Asofiduciarias con Información del I.C.I Investment Company Institute y del Banco
Mundial.
26
120
3. Inclusión financiera.
Otro pilar por medio del cual se propone lograr un mayor desarrollo financiero en
Colombia es la inclusión financiera. Alcanzar una mayor profundización del sistema
bancario por la vía de la inclusión de poblaciones que han estado marginadas del
sistema, implica ajustar la oferta de productos y servicios de la banca a las necesidades
de los nuevos usuarios.
La mayor utilización de los servicios financieros va de la mano de mayor equidad en la
distribución del ingreso. En concepto del Banco Mundial, por ejemplo, en los países con
ingresos mejor distribuidos, existe mayor penetración de las cuentas bancarias.
Asimismo, ese organismo sostiene que algunos factores contribuyen a la mayor
inclusión financiera. Entre ellos se incluyen la presencia de entornos que faciliten el
acceso, tales como los bajos costos de los servicios bancarios, la mayor proximidad de
la población a los proveedores de ellos y una menor documentación requerida para
abrir una cuenta27.
En este sentido, la banca viene realizando un enorme esfuerzo facilitando la atención al
público por parte del sistema. Cabe resaltar, en especial, que a abril de 2014 existían
64.610 corresponsales bancarios y otros puntos de atención al público como oficinas,
cajeros y datafonos alcanzaban 317.113 a diciembre de 2013, lo cual implica tener
cobertura bancaria en casi la totalidad de los municipios del país, cuando hace cuatro
años más del 30% de ellos no tenía ninguna presencia bancaria. Asimismo, se viene
trabajando en facilitar la apertura de cuentas en el sistema, mediante la disminución de
los requisitos exigidos, así como en la reducción de costos de los productos. En este
sentido, es destacable que hoy la mayoría de los bancos ofrece una cuenta de ahorro
exenta de cualquier tipo de costo. Por otro lado, las cuentas de ahorro de trámite
simplificado (CATS), los depósitos electrónicos (DE) o las cuentas de ahorro
electrónicas (CAE), que permiten débitos mensuales hasta por tres salarios mínimos,
no tienen cuota de manejo, no exigen un depósito mínimo inicial, ni la permanencia de
un saldo mínimo. Incluso, algunas de estas cuentas permiten realizar un número
ilimitado de transacciones de forma gratuita. Ejemplo de ello son Ahorro a la Mano de
Bancolombia, Transfer Aval de AV Villas, Mi Sueldo de Caja Social y Daviplata de
Davivienda.
Ello ha facilitado que en la actualidad el 66,4% de los adultos (mayor de 18 años) tenga
una cuenta bancaria, con lo que se ha logrado vincular al sistema siete millones de
usuarios en cinco años. No obstante, del total de adultos con una cuenta de ahorro solo
International Finance Corporation (IFC), Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA) y The World Bank
(WB).“Global Financial Development Report 2014. Financial Inclusion”. Página 6.
27
121
el 43,8% la tiene activa y el 33,2% tiene préstamos con el sistema financiero
(incluyendo aquéllos con tarjeta de crédito)28. El Banco Mundial en 201129, por su parte,
encuentra que solo el 30,1% de la población mayor de 15 años utiliza una cuenta
bancaria; solo el 9% lo hace para ahorrar y el 12,1% tiene un préstamo con una
institución financiera30 (19% si se incorpora la tarjeta de crédito). Es importante la
distinción entre tener una cuenta y usarla. Para el Banco Mundial, no basta tenerla, ni
ese debe ser el propósito de la inclusión financiera. El propósito de ésta debe ser que la
población use ampliamente el sistema financiero formal.
Estos avances y las limitaciones que enfrenta el sistema financiero para lograr una
mayor inclusión, no son independientes del marco regulatorio, del nivel de
competencia al interior del sistema y con otros proveedores por fuera de él, ni del
régimen tributario vigente, que puede generar sesgos en la preferencia por
determinados medios de pago.
Es por ello que cabe destacar que diversas normas, en particular las tributarias,
desestimulan los pagos a través del sistema financiero y estimulan su realización en
efectivo. Entre ellas, es especialmente relevante la vinculación del recaudo tributario a
la realización de operaciones financieras. En este frente existen, en particular, el
impuesto del cuatro por mil a los movimientos financieros o GMF, que estimula la tenencia
de dinero en efectivo y desestimula la utilización de otros medios de pago, y el recaudo
de otros impuestos como la retención anticipada de IVA, renta e ICA vinculados a las
compras con tarjetas débito o crédito, que desincentivan su aceptación en los
comercios.
Para promover la mayor utilización de los servicios financieros, es necesario insistir en
mantener el cronograma de desmonte del GMF a partir de 2015 y en eliminar la
vinculación entre las retenciones de impuestos y la utilización de medios de pago
diferentes del efectivo. A este respecto, la posibilidad de promover los pagos y recibos
de ingresos del Gobierno a través del sistema financiero resulta de especial interés.
Colombia también enfrenta un enorme reto en la masificación de la aceptación de
medios de pago electrónicos en pequeños comercios, que además puede significar un
impulso importante a la formalización de la economía. Por ello, es necesario crear unas
condiciones diferentes en términos de (i) los incentivos para recibir pagos con tarjetas
débito, crédito o banca móvil, (ii) reducirlos costos asociados a estas operaciones, a
hacerse visible ante la DIAN y a tener contabilidad, entre otros. Para esto se propone
una segmentación de los comercios y explorar la viabilidad de un “monotributo”, que de
Asobancaria. “Informe Trimestral de Inclusión Financiera”. Marzo de 2014.
DEMIRGUC-KUNT, Asli y Leora KLAPPER, “Measuring Financial Inclusion: The Global Findex Database”. Policy
Research Working Paper No. 6025. Banco Mundial (2012). Página 50.
30 Ibid.
28
29
122
manera fácil y clara permita a los pequeños negocios cumplir con sus obligaciones
tributarias de manera progresiva.
Adicionalmente, es preciso acelerar el desarrollo de la banca móvil y la incorporación
de tecnologías de pago como instrumentos de costos menores para ampliar el acceso a
cuentas y a servicios transaccionales. Para ello resulta fundamental, por un lado, pactar
niveles de servicio que permitan garantizar que una transacción se complete de manera
exitosa. Esto fortalece la confianza en esta tecnología para realizar movimientos de
dinero. Y de otro lado, es importante también explorar las condiciones para que se
facilite el pago revertido de datos, de modo que los bancos puedan pagarles a la TELCO
por datos consumidos por sus clientes, al hacer la transacción, para que eso no sea una
limitante para el usuario que carece de plan de datos.
4. Educación financiera.
Desde la última crisis financiera internacional y el efecto negativo que las decisiones
económicas y financieras no informadas tuvieron sobre los ciudadanos y agentes del
mercado y sobre la estabilidad y solidez del sistema financiero, una educación
financiera que favorezca comportamientos financieros adecuados se ha convertido en
un tema relevante en las agendas nacionales e internacionales.
Desde 2012, el Ministerio de Educación Nacional (MEN) y Asobancaria firmaron un
convenio para la puesta en marcha del Programa de Educación Económica y
Financiera (PEEF), en el marco del Plan Nacional de Desarrollo (art. 145 de la Ley 1450
de 2011). El documento de Orientaciones Pedagógicas ya fue aprobado por el MEN y
está previsto realizar en 2014 un piloto en 120 instituciones educativas del país,
pertenecientes a 26 Secretarías de Educación. El reto de esta iniciativa está en su puesta
en operación en todo el territorio nacional, con cobertura total de los alumnos en
primaria y secundaria ―10 millones de niños― en un término de dos años. Esto es que
incluya a toda primaria en 2015 y su extensión a toda secundaria en 2016.
Adicionalmente, está la aplicación de las pruebas SABER para establecer la línea de base
y realizar mediciones periódicas que permitan evaluar el desarrollo de estas
competencias en los niños, niñas y jóvenes del país. En tal sentido, se vuelve
fundamental asegurar la incorporación del PEEF en la Ley General de Educación (115
de 1994) para que su aplicación y desarrollo no dependan del término de una norma
de cuatro años como la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Además es preciso allegar
los recursos requeridos para llevar a feliz término la ampliación de su cobertura en todo
el territorio nacional.
123
C.
Educación.

El Consejo Gremial Nacional resalta la importancia de haber puesto la
educación en el centro de la actual agenda pública. Si mejoramos – en forma
significativa – nuestra educación, el país podrá generar y aprovechar las
oportunidades de crecimiento que se vislumbran para los próximos años.

Destacamos el hecho de que en los últimos años se hayan dado avances
especialmente en términos de cobertura en educación, pero también es
importante tener en cuenta que en términos internacionales aún falta mucho
por mejorar, y los puntajes de las pruebas “PISA” para Colombia así lo
demuestran.

Urge desarrollar políticas públicas que permitan generar incentivos para que
el magisterio en Colombia se conforme con profesionales de la más alta
categoría, siendo los docentes el insumo fundamental para alcanzar la calidad
de la educación.
1.
El estado actual de la educación en Colombia.
Existe una amplia literatura que destaca el rol fundamental de la educación en el
desarrollo económico y social de las naciones31. Sin embargo, la forma en que impacta
la educación al desarrollo tiene diferentes componentes que deben tenerse en cuenta
al momento de desarrollar políticas públicas en educación. El primer componente es el
de la cobertura, especialmente en la educación básica y media para asegurar que la
totalidad de la población tenga acceso a un conjunto de conocimientos comunes. El
segundo componente es el de la calidad. Más adelante trataremos la calidad de los
docentes como uno de los piares fundamentales para el mejoramiento de la calidad de
la educación32. El tercer componente es el de la pertinencia, no es suficiente que los
estudiantes tengan una jornada de estudios completa si los programas no aseguran
conocimientos básicos que respondan a las necesidades del mercado.
El CGN resalta la importancia poner a la educación en el centro de la actual agenda
pública y celebra los anuncios de incrementar la inversión en este rubro, que
actualmente está en el 4% del PIB. Los empresarios están convencidos de que si
mejoramos – en forma significativa – nuestra educación, el país podrá generar y
31
Barro 1991; Mankiw, Romer y Weil, 1992; Gennaioli, La Porta, López-de-Silanes y Schleifer, 2013, entre
otros.
32
Para el caso colombiano un estudio reciente de la Fundación Compartir destaca a los docentes como el
insumo fundamental para mejorar la calidad de la educación en Colombia (Maldonado, D. et. al. Tras la
excelencia docente: ¿Cómo mejorar la calidad de la educación para todos los colombianos? ).
124
aprovechar las oportunidades de crecimiento que se vislumbran para los próximos
años. De lo contrario, el capital humano no tendrá las herramientas para responder a
los retos de competitividad a los que hacemos referencia a lo largo de esta Agenda
Empresarial.
De acuerdo con el ranking del Foro Económico Mundial, Colombia ocupa el puesto 98
en el pilar de educación primaria y el puesto 60 en educación superior entre 148 países.
Adicionalmente, Colombia se ubica en los últimos puestos en las pruebas en educación
aplicadas por la OCDE a países miembros y no miembros por medio del “Programme
for International Student Assesment” (conocidas como las pruebas “PISA”).
En las últimas pruebas aplicadas en el año 2012, Colombia tuvo los siguientes
resultados entre 65 países evaluados: en matemáticas y lenguaje ocupó el puesto 62 y
en ciencias el puesto 58. Otras pruebas muestran que los estudiantes colombianos
necesitan 38 clics para solucionar un problema, mientras que los niños de los países
miembros de la OCDE necesitan 5 clics para realizar la misma tarea.
Este panorama debe servir al Gobierno para que más allá de juzgar los resultados de
administraciones anteriores, se planteé una política pública de largo plazo que le
permita a país contar con una educación de calidad, pertinente y universal.
2.
Calidad docente.
Tal como lo mencionamos en la parte inicial de este Capítulo, uno de los pilares
fundamentales de la calidad en la educación está en los docentes. Por eso estamos
convencidos de que éstos deben tener un alto nivel de formación.
En el Cuadro 1 se observa el grado de preparación académica de nuestros docentes en
los niveles de primar y secundaria. Sorprende que un porcentaje importante no alcanza
la formación universitaria.
125
Secundaria
Primaria
Cuadro 1: Proporción de Docentes en Colombia de Acuerdo con el Último Nivel
Educativo.
Sin Título Universitario
Título Universitario en
Educación
Título Universitario no
Licenciado
Postgrado en educación
Postgrado en Otras Áreas
Sin título Universitario
Título Universitario en
Educación
Título Universitario no
Licenciado
Postgrado en Educación
Postgrado en Otras Áreas
Urbana
29,87%
Escalafón 2277
Rural
Total
41,66% 32,61%
Urbana
32,51%
Escalafón 1278
Rural
Total
46,39% 36,54%
50,25%
38,39%
47,49%
52,07%
46,91% 50,58%
4,54%
4,78%
10,57%
18,67%
5,10%
4,92%
9,93%
21,63%
4,67%
4,81%
10,42%
19,12%
9,80%
3,31%
2,29%
7,24%
4,16%
0,14%
2,46%
10,67%
57,10%
51,18%
56,21%
58,12%
62,61% 59,13%
5,46%
5,78%
12,99%
5,06%
4,77%
17,37%
5,40%
5,63%
13,65%
25,82%
5,04%
3,77%
21,85% 24,93%
0,16% 3,95%
0,47% 3,98%
8,16%
2,39%
2,34%
8,01%
Fuente: “Tras la Excelencia Docente”, Fundación Compartir.
En el Gráfico 1, al analizar el número de personas inscritas entre los diferentes
programas que ofrecen las universidades en Colombia, muy pocas aspiran a carreras de
las ciencias de la educación, al igual que ocurre con matemáticas y ciencias naturales.
Esto implica que la carrera docente en Colombia no es atractiva y que el Gobierno
enfrenta el reto de crear incentivos para que los jóvenes busquen educarse en las áreas
mencionadas con el objetivo de convertirse en docentes.
Gráfico 1: Número de Inscritos en Programas Universitarios por Áreas de
Conocimiento en 2012.
126
Número de Inscritos en Programas Universitarios
por Áreas de Conocimiento en 2012.
Agronomía, veterinaria y afines
Matemáticas y ciencias naturales
Bellas artes
Ciencias de la educación
Ciencias de la salud
Economía, administración, contaduría y afines
Ciencias sociales y humanas
300,000
250,000
200,000
150,000
100,000
50,000
0
Ingeniería, arquitectura, urbanismo y afines
Fuente: Tomado de “Tras la Excelencia Docente”, Fundación Compartir.
El estudio realizado por la Fundación Compartir “Tras la Excelencia Docente” muestra
que en términos generales los profesionales de las áreas relacionadas con la educación
obtienen los puntajes más bajos en las pruebas Saber Pro, en comparación con los
profesionales de otras carreras. Lo cual implica que la carrera docente no solamente es
poco atractiva, sino que aquellos que eligen este camino no obtienen resultados buenos
en las pruebas estandarizadas.
Con el fin de corregir la situación descrita hasta ahora, creemos que en el periodo 20142018 debe trabajarse principalmente en tres frentes, así: i) evaluar las licenciaturas en
educación para enriquecer las actuales e implementar nuevos programas que cumplan
con los requisitos de excelencia y pertinencia que reclama el mercado; ii) continuar
127
fortaleciendo el sistema de becas nacionales y extranjeras, para atraer a los mejores
bachilleres y profesionales del país, a cursar programas de formación como docentes, y
iii) mejorar las condiciones de remuneración de los docentes, premiando a aquellos
docentes que se destaquen por sus conocimientos, habilidades pedagógicas y
desempeño.
Subrayamos el hecho de que en Colombia conviven dos regímenes de carrera docente,
generando diferencias en los criterios de evaluación y remuneración. Si bien los
cambios en la materia pueden ser impopulares entre las organizaciones de maestros, el
Gobierno debe implementar las medidas que permitan que la totalidad de los docentes
de la educación pública puedan ser evaluados en las diferentes etapas del proceso
(ingreso, permanencia y ascenso) y que esas evaluaciones se traduzcan en incentivos
económicos para la mejora permanente de la profesión.
3.
Educación básica y media.
Sin desconocer la importancia de la formación en la primera infancia, para efectos de
este documento vamos a referirnos a la educación básica y media como etapas
fundamentales para la adquisición de habilidades básicas en comprensión de lectura,
escritura, matemáticas y pensamiento crítico. Estas habilidades son las que el mercado
laboral está esperando de los jóvenes para enfrentar los retos de la competitividad.
Coincidimos con estudiosos en materia educativa que proponen el establecimiento de
la jornada completa.
En opinión del CGN, la jornada completa de 8 horas, debe destinarse a las siguientes
actividades:




Refuerzo en ciencias básicas, matemáticas y lectura.
Enseñanza de otra lengua, preferiblemente el inglés.
Formación para la Ciudadanía (Educación Ambiental, Educación para la
Sexualidad, Educación para el Ejercicio de los Derechos Humanos)
Actividades complementarias de la educación cognitiva (arte, música y
deporte).
Aquí subrayamos el aporte del sector privado en la provisión de educación, bien sea a
través de colegios en concesión o bonos escolares. Estos esquemas merecen
mantenerse y ser parte de la política de educación.
128
4.
Educación Superior.
Tal como lo menciona el informe del Consejo Privado de Competitividad para el año
2013, cabe destacar el esfuerzo por alcanzar la meta de cobertura del 50% para el año
2014, a pesar de que aún estamos por debajo de otros países de la región como Chile
que ha alcanzado el 58%, Uruguay con el %63, Venezuela con el 78% y Argentina con
el 71%.
Teniendo como referente la media de los países miembros de la OCDE, proponemos se
tomen las siguientes acciones:
5.
a.
Enriquecer el actual modelo de financiación de la universidad pública
incluyendo incentivos directamente relacionados con la calidad y
pertinencia de sus programas: Mayores beneficios por contar con
número significativo de docentes con doctorado, acreditación de
programas (nacionales e internacionales), doble titulación,
empleabilidad de los egresados, investigación, entre otros.
b.
Ampliar el modelo de acreditación, fomentando la autoevaluación y la
acreditación internacional de instituciones y programas.
c.
Desarrollar estímulos económicos que incentiven la acreditación de
alta calidad de instituciones y programas.33
Programas Tecnológicos y Técnicos y la Formación para el Trabajo.
El diseño e implementación de la nueva política educativa, necesariamente debe pasar
por un diagnostico que contemple las necesidades del aparato productivo con el fin de
alcanzar una mayor relación entre los niveles de educación, la innovación en ciencia y
tecnología y las necesidades del aparato productivo nacional.
Para este fin las Comisiones Regionales de Competitividad han adelantado un trabajo
que permite conocer las apuestas productivas por región, lo que ayudará a dirigir los
esfuerzos académicos en función de ellas y lograr de esa manera absorber y
transformar el desarrollo académico en mejoramientos de los eslabones en las cadenas
productivas y por ende de la competitividad agregada de la economía.
33
De las 288 Instituciones de Educación Superior (IES) existentes en el país, 30 de ellas cuentan
con acreditación de alta calidad (10% de las IES). 1703 programas de pregrado tiene acreditación
de alta calidad. 42 programas de posgrados han obtenido la acreditación de alta calidad. 9780
programas tienen registro calificado.( Fuente MEN – SACES – Diciembre 2013)
129
Finalmente, si bien la tasa de cobertura en la educación técnica y tecnológica se ha
incrementado, es necesario un esquema de política liderado por el SENA que fomente
el tránsito de los niveles de educación básica hacia la técnica y tecnológica, lo que
brindaría un marco de oportunidades laborales para determinados segmentos de la
población, al tiempo que facilitaría los procesos de mejoras tecnológicas al interior de
la pequeña y mediana empresa.
Las particularidades de cada sector de la actividad productiva plantean la necesidad de
contar con centros especializados que permitan una capacitación de profesiones,
brindar asesoría y asistencia técnica y realizar investigación e innovación tanto en
procesos de fabricación, como en productos. Estos centros complementarían la labor
del SENA, en particular, en lo relativo a la preparación de operarios, técnicos y
tecnólogos.
130
D.
Mercado Laboral.

A pesar del buen comportamiento en términos generales de la economía
colombiana, el mercado laboral tiene debe analizarse en más detenimiento,
teniendo en cuenta que las bajas tasas de desempleo reportadas en los
últimos meses tienen un componente fuerte relacionado con la informalidad
laboral.

Los empresarios colombianos han hecho grandes esfuerzos en mantener
unos costos de producción competitivos, de tal forma que puedan sostener
su posicionamiento en los mercados internacionales. De allí la importancia
de que el Estado provea condiciones propicias para el desarrollo de las
actividades empresariales. Todas las acciones que promuevan costos
laborales competitivos, deben ser consensuadas con el sector privado y estar
sustentadas en estudios rigurosos. Los logros de la Ley 1607 de 2012 se
perderían si se abre el espacio a reformas laborales que hagan más complejo
el sistema.

Es importante destacar que Colombia es uno de los países de la región con
mayores niveles de costos laborales en términos de aquellos costos
adicionales al salario básico.

Teniendo en cuenta la situación actual de la economía colombiana en
términos de incursión a nuevos mercados e inversión extranjera, cobra
relevancia el hecho de que los altos costos laborales se traducen en
disminuciones a la competitividad y en incrementos a la informalidad.
1.
Mercado Laboral y Comportamiento de la Economía en Colombia.
El comportamiento favorable de los indicadores macroeconómicos de Colombia no es
consistente con el comportamiento del mercado laboral del país. Por un lado, la
economía ha crecido en promedio 4% en los últimos años y son evidentes, entre otros,
los progresos en reducción de la pobreza, la inversión extranjera directa, el manejo de
la política fiscal y monetaria, y el avance que registran sectores como el minero
energético y la construcción. A pesar de este buen desempeño social y económico, los
indicadores de informalidad laboral y desempleo continúan siendo elevados.
131
En los últimos años Colombia ha sido uno de los países de la región con las tasas anuales
de crecimiento del PIB más estables. El Gráfico 1 muestra la tendencia de la tasa de
crecimiento del PIB entre 1990 y 2013 para Colombia, Brasil, Chile, Ecuador y México34.
Los datos muestran una tendencia positiva y sostenida del PIB nacional en el periodo
de estudio y señalan, adicionalmente, que las tasas de crecimiento han sido mayores
que en el resto de los países de referencia con excepción de Chile cuya tasa de
crecimiento, a pesar de ser mayor que la colombiana, ha disminuido sistemáticamente
en el mismo periodo.
Gráfico 1: Tendencia de la tasa de crecimiento anual del PIB para países
seleccionados35
Porcentaje de crecimiento
10
8
6
4
2
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
0
México
Fuente: World Bank national accounts data. Gráfica elaborada por FASECOLDA.
A pesar del crecimiento que la economía ha mostrado en los últimos años, existen
situaciones que dejan en evidencia la existencia de un mercado laboral con bajo
desempeño36. Según se relaciona en diversos estudios 37, Colombia ostenta una tasa de
desempleo cercana a dos dígitos con el agravante de que gran parte de la población que
logra estar empleada lo hace desde la informalidad laboral. Infortunadamente, estos
indicadores no son producto del ciclo de la economía; por el contrario, demuestran una
falla estructural atada a problemas sociales y productivos altamente complejos.
34
Para efectos de este documentose tomarán a Brasil, Chile, Ecudador y México como países de referencia para realizar las
comparaciones de PIB y tasa de desempleo porque están categorizados, según el Banco Mundial, como naciones con
ingresos per-cápita “medio-alto”.
35
Nota: Tasa de crecimiento anual del PIB, a precios de mercado basados en moneda local constante
36
Luis Eduardo Arango, Franz Hamann, Maurcio Avella y Hugo López. “El Mercado de Trabajo en Colombia:
Hechos, tendencias e instituciones”. Banco de la República, 2013.
37
Al respecto ver: Informe para el 2013 del Consejo Privado de Competitividad, “Estudios Económicos de la
OCDE – Colombia, Evaluación económica, visión general” e “Informe Mensual del Mercado Laboral, Octubre
2013” Fedesarrollo.
132
El Gráfico 2 muestra la tasa de desempleo para los países que se han tomado como
referencia para este capítulo de la Agenda Empresarial. Los datos muestran que a pesar
de la disminución de este indicador en el país desde 1999, Colombia registra la mayor
tasa de desempleo dentro de la muestra. El análisis conjunto de los datos mostrados en
los Gráficos 1 y 2, muestran que a pesar de que el país registra tasas de crecimiento del
PIB mayores a las de sus vecinos, sigue registrando la mayor tasa de desempleo.
Gráfico 2. Tasa de desempleo como porcentaje de la fuerza laboral para países
seleccionados
25
Tasa de desempleo
20
15
10
5
Brasil *
Chile
Colombia
Ecuador
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
0
México
Fuente: World Bank national accounts data y el IBGE de Brasil. Cálculos propios.
Nota: * Brasil no registra información completa para el periodo de análisis
El otro aspecto que influye de forma importante el mercado laboral en Colombia es la
informalidad laboral. Recientes mediciones de la informalidad en Colombia, que toman
como base el número de trabajadores que cotizan al Sistema General de Pensiones y la
comparan con la población en edad de trabajar, estiman que cerca del 70% de los
ocupados son informales, siendo esta una de las más altas proporciones de América
Latina38.
El Gráfico 3 compara las tasas de informalidad de países seleccionados registradas en
el año 2012. Colombia presenta la mayor tasa de informalidad entre los países de
referencia y registra una tasa que supera en dos veces a la calculada para Brasil y Chile.
De nuevo, a pesar de que las tasas de crecimiento del PIB nacional en los últimos años
se han comportado de mejor manera que en los países que se han tomado como
referencia, Colombia presenta la mayor tasa de empleo informal.
38
Para efectos de este documento se utiliza la definición de empleo informal del Ministerio del Trabajo. Para ver más
definiciones y mediciones de informalidad laboral para Colombia consultar (Fedesarrollo, 2010, página 6).
133
Porcentaje de la población informal
Gráfico 3. Tasa de informalidad para países seleccionados
80.0%
69.6%
60.0%
52.7%
53.0%
Ecuador
México
40.0%
20.0%
30.1%
31.2%
Chile
Brasil
0.0%
Colombia
Tasa de Informalidad Laboral
Fuente: Panorama Laboral 2012 América Latina y el Caribe de la OIT y DANE.
Construcción Propia.
El análisis comparativo entre el comportamiento de economías de países vecinos y sus
tasas de desempleo e informalidad, muestran una incoherencia entre el mercado
laboral nacional y el comportamiento del PIB. Este hecho ha sido revelado en varios
estudios. El Premio Nobel de Economía Christopher Pissarides, quien ha estudiado el
caso colombiano, afirma que el comportamiento del mercado laboral en Colombia no es
consistente, ni mucho menos coherente con la tendencia de crecimiento del país. Según
Pissarides39, dado el crecimiento del PIB en los últimos años la tasa de desempleo en
Colombia debería ubicarse alrededor del 6%, con una tasa de informalidad no superior
al 30%. Resulta entonces desconcertante la poca convergencia del comportamiento
económico del país y el comportamiento del mercado laboral.
2.
Causas del comportamiento del mercado laboral.
De acuerdo con diversos estudios sobre el tema, las causas de las altas tasas de
desempleo y la informalidad son principalmente dos: Los elevados costos no laborales
asociados a la nómina, y un salario mínimo alto en comparación con el salario medio
(OECD, 2013).
A continuación, se desarrollarán los principales aspectos de estas causas y
posteriormente se analizarán las consecuencias que ello trae para la economía y
sociedad colombianas.
39
Christopher Pissarides. “The Labor Market: Unemployment and Informality”. Convención FIAPASOFONDOS, Cartagena de Indias. 2013.
134
a.
Elevados costos no laborales asociados a la nómina.
Existen varios costos no laborales asociados a la nómina entre los que se encuentran
los aportes solidarios a la seguridad en salud, riesgos laborales y pensiones40, y los
aportes parafiscales destinados a financiar el SENA, el ICBF y las Cajas de Compensación
Familiar (Ver Tabla 1).
Tabla 1. Costos no Laborales en Colombia41
Sobrecostos a la
TOTAL APORTE
nómina
16% sobre el salario base de
cotización (SBC), 12% a
cargo del empleador y 4% a
cargo del empleado.
PENSIONES
Adicional, cotización al
Fondo de Solidaridad
Pensional para SBC
superiores a 4 SMLMV.
12,5% sobre el SBC, donde
8,5% se financia con el
SALUD
CREE42 para empleados con
SBC inferiores a 10. SMLMV
y 4% a cargo del empleado
0,522% - 6,960% sobre el
RIESGOS
SBC según tasa de riesgo. El
LABORALES
empleador la paga en su
totalidad.
3% sobre el SBC, antes a
ICBF
cargo del empleador. Con la
Ley 1607, se financia a
través del CREE
2% sobre el SBC, antes a
SENA
cargo del empleador. Con la
Ley 1607, se financia a
través del CREE
40
Hace referencia a las contribuciones que se atribuyen a los componentes solidarios del Sistema Integral de Seguridad
Social, como el aporte al Fondo de Garantía de Pensión Mínima, al Régimen Subsidiado en Salud, al Fondo de Riesgos
Laborales entre otros.
41
Estos costos no laborales no tienen en cuenta los costos asociados a las primas legales, vacaciones, pago de cesantías e
intereses de cesantías.
42
Con la Ley 1667 de 2012 se da origen al CREE, impuesto sobre la renta para la equidad, cuya tarifa será del 9 % para los
años 2013, 2014 y 2015, sin embargo a partir del año 2015 la tarifa será del 8 %. Este porcentaje se distribuirá de la siguiente
manera: 2.2 puntos se destinarán al ICBF, 1.4 puntos al SENA y 4.4 puntos al sistema de seguridad social en salud. El punto
adicional que será cobrado en los tres primeros años, será destinado en 40 % para financiar las instituciones de educación
superior públicas, 30 % para la nivelación de la UPC del régimen subsidiado en salud, y 30 % para la inversión social en el
sector agropecuario. Fuente: Legis, Comunidad Contable. 2014.
135
CAJAS DE
COMPENSACIÓN
FAMILIAR
TOTAL
4% sobre el SBC. La Ley
1607 no cambió la
financiación de este
parafiscal
33,022% - 39,46%
Fuente: FASECOLDA.
La suma de estos costos representó para los empleadores en Colombia, en el 2012, entre
el 33% y el 39% del salario de los empleados. Consciente de ello, el Gobierno introdujo
cambios importantes a través de la Reforma Tributaria del 2012 (Ley 1607 de 2012),
modificando la fuente de financiación del SENA y del ICBF, así como el pago del 8,5%
de aporte a salud a cargo de los empleadores, para trabajadores que devenguen menos
de 10 SMLMV. Esta medida consiguió que estos costos laborales se redujeran a cerca
del 30% del salario del trabajador.
A pesar de esta reducción, el costo no asociado a la remuneración de los trabajadores
sigue siendo alto. Para sustentar esta afirmación se comparó la proporción de dichos
costos como porcentaje de las utilidades comerciales de las empresas con otros países
de la región.
En el Gráfico 4 se puede observar que en Colombia la mencionada proporción equivale
al 30,5%, superado tan solo por Brasil que registra una proporción de 41%. Vale la pena
resaltar los casos de países como Ecuador y Chile, donde la proporción de costos
laborales es notablemente baja con el 14% y el 4% respectivamente.
Gráfico 4. Costos No Laborales como Proporción de las Ganancias
Brasil
41%
Colombia
30%
México
27%
Ecuador
14%
Chile
4%
0%
10%
20%
30%
Porcentaje de CNL / Ganancias
40%
50%
Fuente: Datos tomados de Consejo Privado de Competitividad, 2013. Gráfica
hecha por Fasecolda.
Nota: * Los datos para Colombia se tomaron antes del efecto de la Reforma Tributaria,
en ausencia de data para calcular el impacto.
136
b.
Salario mínimo en comparación con el salario promedio.
El segundo de los aspectos que afecta notablemente el desempeño del mercado laboral
colombiano es la cercanía del salario mínimo al salario promedio de la economía. Se
espera que el salario mínimo sea, como su nombre lo indica, la mínima remuneración
legal que perciben los menos educados y en general los trabajadores menos calificados
de una economía, mientras que el salario promedio hace referencia a la media de los
ingresos de la totalidad de los trabajadores ocupados.
Por ello, un salario mínimo muy cercano a un salario medio se traduce en que se está
remunerando de manera similar a un trabajador no calificado y a un trabajador con
educación y experiencia laboral, lo que genera desincentivos para la creación de nuevas
plazas laborales que demanden mano de obra no calificada43.
El salario mínimo en Colombia es cercano al salario medio de la población como
consecuencia de la forma en que el mismo se establece en el país. Los incrementos de
la remuneración mínima están determinados generalmente por consideraciones de
orden político producto de una negociación entre sindicatos, representantes de los
empleadores y gobierno nacional, donde no se consideran, por ejemplo, estimaciones
rigurosas de la productividad. Se han llegado al extremo de definir incrementos del
salario mínimo muy altos incluso en años en los que la variación de la productividad
ha sido nula o negativa.
El Gráfico 5 muestra el salario mínimo respecto del salario promedio, de acuerdo con
cifras de la OCDE.
43
Informe de Competitividad para el 2014, Consejo Privado de Competitividad.
137
Gráfico 5. Proporción del Salario Mínimo respecto del salario promedio, 2011 o año
más reciente para el que se dispone de datos
Fuente: Tomado de “Estudios Económicos de la OCDE, Colombia”, 2013.
c.
Consecuencias de los elevados costos no salariales y de un
salario mínimo alto en comparación con el salario promedio.
El diseño de esquemas de subsidio o solidarios para la población (o un segmento
específico de la misma) por parte del Estado, debe estructurarse de forma tal que no se
generen incentivos nocivos que en el mediano o largo plazo terminen afectando el
desempeño de las actividades económicas intervenidas, la tasa de empleo y la
formalidad laboral.
Existe abundante evidencia para demostrar que los componentes solidarios diseñados
por el Estado y financiados por el mercado laboral formal, han terminado por afectar
negativamente al mismo. En el esquema colombiano se han generado incentivos para
que la población más pobre y menos educada se mantenga en la informalidad laboral44
y al mismo tiempo, al financiar dichos esquemas a través de impuestos a la nómina, se
desincentiva a los empleadores a mantener plazas de trabajo bajo condiciones de
formalidad. Toda esta situación termina por convertirse en un círculo ruinoso. Tal y
como lo menciona Santa María en su estudio:
“Con el fin de aumentar la cobertura en seguridad social… surge la necesidad de recursos
fiscales que, bajo la estructura de financiamiento presente en Colombia, se consiguen
imponiendo mayores impuestos a la nómina… Sin ninguna duda, este encarecimiento del
trabajo, al reducir la demanda por empleo formal, hace que se reduzca la base de
aportantes (el empleo asalariado formal), lo que a la vez disminuye el flujo de recursos
44
Por ejemplo, en el caso de la salud, los trabajadores informales acceden gratuitamente a un sistema subsidiado con los
mismos beneficios de el de los trabajadores formales, a pesar que estos últimos destinan un porcentaje obligatorio de su
salario a la cotización (OECD, 2013).
138
para financiar las coberturas de la Seguridad Social. Pero no solo se reducen los recursos,
también aumenta la demanda por estos al haber una mayor población fuera del mercado
laboral y por tanto desprotegida. Todo lo anterior conlleva a que vuelva a haber una
necesidad de mayores recursos, para lo cual se vuelve a aumentar la carga a la nómina y
así, de manera indefinida, el mercado laboral se mueve en este círculo vicioso, que lo único
que genera es un incremento de la población que deja el trabajo formal para ingresar a
la informalidad (o peor aún, para hacer parte de la población desempleada”)45.
Así las cosas, la informalidad del mercado laboral colombiano, en medio de una
constante reducción de tarifas arancelarias consecuencia de los Tratados de Libre
Comercio y de la globalización, le resta competitividad al país al disminuir de forma
considerable la productividad laboral por trabajador46. Además, la cercanía del ingreso
medio de la población al salario mínimo, desincentiva la innovación, investigación y el
desarrollo, lo que inevitablemente se traduce en altos costos internos para la
producción de bienes y servicios, todo lo cual evita que Colombia aproveche de forma
eficiente su estabilidad política y las buenas tasas de crecimiento que registra, tal como
atrás quedó demostrado.
Adicionalmente, estas rigideces del mercado laboral encarecen al capital humano en
comparación con un capital físico más barato, gracias a la disminución de las tasas de
interés y del reciente comportamiento de la tasa de cambio. Todo ello genera
desincentivos para la creación de plazas de trabajo formales.
El impacto negativo de estas distorsiones tiene repercusiones negativas en el mercado
laboral. En efecto: el trabajador informal no cuenta con protección en caso de invalidez
o muerte por riesgo común o laboral, ni con la posibilidad de acceder a una pensión
para su vejez. Un indicador de esto es la tasa de cobertura del Sistema General de
Pensiones colombiano que es una de las tasas más bajas en América Latina (menos del
26% de la población económicamente activa cotiza de manera periódica). Esta
población tampoco cuenta con beneficios como el pago de la licencia de maternidad o
el pago de incapacidades otorgadas por el Sistema Contributivo de Salud.
De acuerdo con el documento “El Mercado de Trabajo en Colombia: Hechos, tendencias
e instituciones”, la evolución del mercado laboral en Colombia ha terminado por
perjudicar a la población menos calificada, la más pobre y a los más jóvenes. Debido a
los altos costos no laborales, la precepción de remuneración en el mercado formal, que
no reconoce la educación y capacitación de esta población, se enfrenta a la percepción
de una remuneración mayor del mercado informal, generando incentivos perversos
para que esta población prefiera la informalidad.
La proximidad del salario mínimo al salario medio es una de las principales razones que
desincentiva el deseo del trabajador por mejorar la calidad de su educación y
45
Mauricio Santa María, Roberto Steiner,Jorge H. Botero, Mariana Martínez y Natalia Millán. “El Sistema
Pensional en Colombia: Retos y alternativas para aumentar la cobertura” Fedesarrollo, 2010.
46
Según McKinsey Global Institute, un trabajador formal es entre cinco y siete veces más productivo que un trabajador
informal.
139
entrenamiento laboral porque no lo ve reflejado en su ingreso. Ello acrecienta aún más
la segmentación del trabajo entre formales e informales y son estos últimos quienes
terminan percibiendo menores salarios con respecto a su experiencia y niveles de
educación.
La brecha entre unos y otros (salarial, educacional y en términos de experiencia
laboral) se hace cada vez mayor, a tal punto que la movilidad entre estos dos mercados
es muy baja, reforzando aún más las condiciones de informalidad y desempleo. Un
estudio realizado por Fedesarollo en el 2010, mostró que incrementos del salario
mínimo superiores al 20%, en lugar de generar mayor bienestar a las personas de bajos
ingresos, trae como consecuencia un aumento del GINI en 7%, reafirmando a Colombia
como uno de los países más desiguales de la región.
Las principales consecuencias económicas y sociales de las fallas estructurales del
mercado laboral, se resumen a continuación:
i.
Colombia no mejora su competitividad y desaprovecha las
ventajas derivadas de su estabilidad política y las buenas tasas
de crecimiento al restringirse de forma considerable la
productividad laboral por trabajador.
ii.
Se crea un fuerte desincentivo a la innovación, la investigación y
el desarrollo, lo que inevitablemente se traduce en altos costos
internos para la producción de bienes y servicios.
iii.
Se genera una fuerte inequidad derivada de las diferencias en
sistemas de protección que tienen los trabajadores formales (a
través el Sistema de Seguridad Social) y los trabajadores
informales (regímenes subsidiados y auxilios).
iv.
Se perpetúa el hecho de que trabajadores pobres y menos
educados no mejoren la calidad de su educación y entrenamiento
laboral, lo que a la larga se traduce en altos porcentajes de mano
de obra no calificada.
v.
Aumenta la segmentación del trabajo entre formales e
informales de modo tal que estos últimos terminan percibiendo
menores salarios con respecto a su experiencia y niveles de
educación.
vi.
Se desaprovecha el fenómeno conocido como “bono
demográfico”, consiste en el momento en el que una sociedad
tiene muchos adultos jóvenes en el mercado laboral y pocos
niños y ancianos para subsidiar. Colombia actualmente se
encuentra en esas condiciones.
140
A pesar de que Colombia registra indicadores macroeconómicos favorables,
respaldados por una institucional sólida y cuenta con perspectivas de crecimiento
importantes, se hace necesario encontrar los mecanismos idóneos para corregir las
anomalías del mercado laboral, es decir, la informalidad y el desempleo. De no tomar
estos correctivos, es muy probable que el país no alcance los objetivos planteados en la
Agenda Nacional de Competitividad.
Desde el CGN se proponen las siguientes recomendaciones para la elaboración de
política pública en materia de empleo:

Revisar la financiación del componente solidario del Sistema de Seguridad
Social: es claro que los componentes solidarios del Sistema de Seguridad Social
deben existir, pero idealmente deben financiarse por la vía fiscal, es decir, con
impuestos generales, y no con cargas para-fiscales a la generación de empleo
que distorsionan el mercado laboral. Como se demostró en numerales
anteriores, esta práctica hace más costosa la mano de obra generando una carga
innecesaria sobre la productividad y competitividad del país (Arango et al,
2013).

Aumentar la reducción de los costos no laborales asociados al empleo formal: Es
necesario continuar avanzando en la reducción de las cargas no laborales sobre
la nómina tal como lo hizo la Reforma Tributaria del 2012.
El Gobierno tiene la responsabilidad de estimular a los trabajadores informales a
mejorar la calidad de su educación mediante programas de capacitación y tecnificación
y de aumentar la cobertura y protección del Sistema General de Seguridad Social. Estos
son algunos de los aspectos que el Gobierno debe enfrentar con determinación para
llevar a la nación en la senda del desarrollo sostenible en el largo plazo y para eso el
periodo 2014-2018 será decisivo.
3.
Educación y tecnología.
Sin perjuicio de los comentarios hechos en el capítulo anterior sobre Educación, a
continuación hacemos algunas reflexiones adicionales sobre la educación relacionada
con el trabajo.
Creemos que la tecnología es un factor que debe tenerse muy en cuenta en la
trasformación futura del mercado laboral en Colombia, así como lo está siendo en el
mundo entero. En efecto, según estudios de organismos internacionales como la
Organización Internacional del Trabajo – OIT, 47% de las categorías de puestos de
trabajos estarían sujetas a automatización en las próximas dos décadas.
141
En armonía con lo anterior, se presume que existirá una mayor demanda de trabajo de
alta calificaciones, con énfasis en actividades que permitan creatividad, innovación y
relacionamiento; en suma todo aquello que no pueda ser programado mediante
maquinas. Esto significa que los trabajos de calificación media tienden a ser reemplazos
por los avances tecnológicos.
Lo que muestran estos estudios es que la demanda de empleo si bien no se reduce, si se
recompone.
Es preciso señalar que la revolución tecnológica que conlleva a una mayor calificación
de los trabajadores, sin la educación necesaria, acentuará la polarización y las
desigualdades laborales.
De otro lado, en un mundo globalizado, la demanda y oferta laboral se hace más flexible,
e internacional. Debemos crear una cultura de aprendizaje continuo, donde el
trabajador del futuro pueda adaptarse a distintos ambientes.
Esto lo ha reconocido el Gobierno, por ejemplo mediante las leyes que regulan el
Teletrabajo.
Según el más reciente estudio de la OIT sobre tendencias de empleo, las empresas dejan
de contratar trabajadores debido a la incertidumbre en los índices económicos, además
de la rigidez que supone algunas clases de contratación.
En conclusión, es evidente que la relación tradicional de trabajo se ve replanteada por
los cambios en las comunicaciones y la economía global. Colombia, como país que ha
aumentado el tamaño de su economía en la última década y reafirmado su presencia en
el mundo, ubicándose como el tercer país en América Latina, debe imperativamente
adelantarse a los cambios que plantea el mercado laboral de los próximos años.
142
E.
Seguridad Social.

El CGN destaca la importancia de la calidad en los servicios de seguridad social
en el país como condiciones mínimas y necesarias para que los procesos
productivos sean exitosos, además como parte fundamental para el desarrollo
socioeconómico y la reducción de la desigualdad.

El sistema pensional colombiano representa costos bastante elevados,
especialmente para aquellos empleados con salarios más bajos que cotizan
por su propia cuenta. Esto se traduce en barreras de ingreso a la formalidad,
particularmente al Sistema General de Pensiones.

Los ajustes que se realicen al Sistema de Salud deben tener como objetivo el
cumplimiento de la Ley Estatutaria, enfocando sus estrategias y programas en
acciones concretas que permitan a todas las personas gozar efectivamente –y
en igualdad de condiciones- del derecho a la salud, asegurando la
transparencia y el accionar costo-eficiente de sus actores, y garantizando la
sostenibilidad fiscal y viabilidad financiera.

Es necesario que se defina de manera clara, bajo un esquema de incentivos
adecuado, el rol de los intermediarios del SGSS, actualmente denominados
EPS, de manera que se reduzcan las barreras de acceso a la prestación de
servicios de salud, se evite la corrupción y la desviación de recursos, a la vez
de favorecer el flujo eficiente de información y recursos en todo el SGSS.
1.
Pensiones.
El Sistema General de Pensiones (“SGP”) actual está compuesto por dos regímenes que
funcionan paralelamente y compiten entre sí: un Régimen de Prima Media (“RPM”)
basado en un esquema de reparto de beneficio definido, en donde la pensión se calcula
de acuerdo con una fórmula establecida por ley, implicando subsidios por parte del
Estado; y un Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (“RAIS”) basado en un
esquema de capitalización individual, en el cual la pensión depende del monto ahorrado
por el afiliado y por lo tanto es financieramente sostenible.
Idealmente, el SGP debería otorgar pensiones a todas las personas en caso de vejez,
invalidez o sobrevivencia de sus beneficiarios (cobertura pensional), debería
involucrar a toda la población económicamente activa (cobertura universal), debería
ser equitativo ofreciendo beneficios similares a personas en condiciones equivalentes
y concentrando los subsidios en las personas con menores ingresos y, por último,
debería ser financieramente sostenible. A pesar de que este último requisito actúa como
una restricción que dificulta la consecución de los primeros objetivos, vale la pena
143
resaltar su importancia, ya que un sistema pensional que, en busca de una mayor
cobertura, sacrifica su sostenibilidad financiera es un riesgo para los propios afiliados
que dependerán de él durante un periodo muy largo y que no pueden quedar
descubiertos en la vejez.
En Colombia el SGP tiene falencias en cobertura, equidad y sostenibilidad financiera, las
dos últimas generadas principalmente por el Régimen de Prima Media. Adicionalmente
cualquier esfuerzo que se haga en pro de mejorar la cobertura y equidad no debiera
comprometer aún más la estabilidad financiera.
Los problemas de equidad tienen varias fuentes. Por una parte, la diferencia en
condiciones para los afiliados y los pensionados entre los dos regímenes tiene como
resultado que dos personas con la misma edad, género e historia laboral podrán tener
pensiones sustancialmente mayores en el RPM que en el RAIS (pueden darse
diferencias hasta del 40%), y al contrario, en caso de no pensionarse, los afiliados al
RAIS tendrán una devolución de saldos que puede triplicar o cuadriplicar el monto
otorgado como indemnización sustitutiva en el RPM.
Por otro parte, existe una barrera para ingresar al Sistema General de Pensiones que
consiste en cotizar por al menos un salario mínimo legal mensual vigente (1 SMLMV) o
su fracción47 que, adicionada al elevado costo que representa la cotización respecto al
ingreso de las personas, desincentiva su formalización. En el caso de los empleados
dependientes, la reforma tributaria contenida en la Ley 1607 de 2012 disminuyó una
parte importante de los costos no laborales; sin embargo, en el caso de los trabajadores
independientes, los costos siguen siendo los mismos y corresponden en promedio al
30% de su ingreso base de cotización (equivale al 40% de los ingresos y mínimo debe
ser 1 SMLMV). Ésta es una de las principales dificultades que existe para otorgar
protección a los trabajadores cuenta propia (8.987.000 personas48, 39% de la PEA), que
devengan alrededor de 1 SLMMV, ya que el valor a cotizar por un ingreso de $616.000
es de $184.000. Estas barreras de ingreso a la formalidad, particularmente al Sistema
General de Pensiones, que encuentran quienes hoy en día hacen parte de la población
informal son otra importante fuente de iniquidad.
También existen iniquidades en la forma en la cual se atribuyen los subsidios a los
pensionados. Para empezar, todas las pensiones del RPM están subsidiadas por el
Estado, independientemente del nivel de ingreso del afiliado, de tal forma que todos los
colombianos contribuyen directa o indirectamente a pagar estas pensiones. Por su
parte, las pensiones del RAIS son autofinanciadas por el afiliado, o en el caso de acceder
47
El Decreto 2616 de 2013 estableció la posibilidad de cotizar sobre fracciones de 1 SMLMV (por semanas)
para empleados dependientes que trabajen menos de 1 mes y devenguen menos de 1 SMLMV.
48
Fuente: DANE- Boletín de Prensa “Principales indicadores del mercado laboral” Diciembre 2013
144
a la Garantía de Pensión Mínima, utilizan recursos del propio sistema, sin alterar las
cuentas fiscales de la Nación. Además de estos subsidios diferenciados entre regímenes,
el 20% más rico de la población recibe el 86.3% de la totalidad de los subsidios, como
lo menciona el Informe Nacional de Competitividad de 2013-2014. Se trata de una
situación de flagrante iniquidad. Incluso podríamos decir que es una gran fuente de
regresividad en la distribución de ingresos; son quienes no se jubilan (población
vulnerable) quienes financian los subsidios de quienes si lo hacen en el RPM.
Índice base de cotización en salarios mínimos
Gráfica 1: Subsidio pensión en millones de pesos.
Subsidio Pensión en Millones de Pesos
901
25 SMMLV
1022
428
477
10 SMMLV
2 SMMLV
76
87
1 SMMLV
88
93
0
200
400
Hombre
600
800
1000
1200
Mujer
Fuente: Colpensiones.
En cuanto a la cobertura, existen diversas medidas para un sistema pensional; Colombia
falla en todas ellas. La primera medición hace referencia al número de pensionados
sobre el número de personas en edad de pensión, a diciembre 2013, este indicador era
del 18%49. La segunda medición no se concentra en la población pensionada actual, si
no en los potenciales pensionados futuros y se mide como el porcentaje de cotizantes
activos sobre la población económica activa, para diciembre de 2013, el porcentaje era
del 35%50. Bajo cualquier medición, la cobertura actual del sistema pensional y la que
se prevé en un futuro, si no se realizan cambios, es deficiente. Cada uno de los
porcentajes no sólo refleja la población que tiene o tendrá una pensión, sino más
importante aún, aquella que se encuentra desprovista de protección convirtiéndose en
una carga para el Estado.
49
Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia y DANE. No toma en cuenta pensionados por regímenes
especiales. Incluye pensionados por invalidez y sobrevivencia en edad de pensionarse por vejez.
50
Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia y DANE.
145
Aunque el 75% de la población se encuentra afiliada al RAIS, es importante considerar
como un problema la sostenibilidad financiera del RPM. Es un régimen con parámetros
fijos, cuya modificación siempre ha encontrado resistencia política por las
implicaciones que esto puede tener en un gran número de afiliados; dichos parámetros
se desactualizan o desconectan de la realidad demográfica y/o financiera del país y
generan un incremento invisible en el pasivo pensional de dicho régimen. Actualmente,
sin tener en cuenta los gastos administrativos, se requieren cerca de 8 cotizantes de
salario mínimo para pagar una pensión del mismo monto. Dada la baja cobertura
durante el periodo de acumulación en este momento el RPM cuenta con menos de 2
cotizantes activos por cada pensionado.
Es comprensible que cualquier cambio que se proponga pueda generar presión sobre
el déficit pensional ya que debería ir encaminado a asegurar un mayor número de
pensionados. No obstante, debe manejarse con cautela el nivel de nuevo déficit que
generaría el cambio; de lo contrario la reforma podría ser insostenible en el mediano o
largo plazo. Un ejemplo de esto lo muestra ANIF al calcular el efecto de la reforma
pensional sugerida por el Ministerio de Trabajo en el 2013, en la cual el SGP se convertía
en un primer pilar de RPM al que cotizarían todos los afiliados sobre 1 SMLMV y el RAIS
se convertiría en un segundo pilar para aquellas personas que devengan más de 1
SMLMV (menos 25% de la PEA). Por supuesto, la situación sería peor si se decide que
el primer pilar financiara pensiones de más de un salario mínimo.
Tomando en cuenta todos los elementos mencionados, los cambios que se consideren
para el sistema deben estar enfocados en solucionar las tres falencias mencionadas
(cobertura, equidad y sostenibilidad financiera) y deben estar acompañados de los
respectivos estudios profundos de ganadores y perdedores a la luz de dichos cambios.
También deben estar articulados con las reformas laborales, ya que la cobertura
universal ideal es aquella en la que la gran mayoría de personas cotizan al SGP, y sólo
una pequeña minoría acude al componente solidario. Esto sólo podrá lograrse en la
medida que la informalidad disminuya y alcance porcentajes cercanos al 40% como en
el caso de Chile y Brasil, o incluso inferiores.
Tal como lo mencionamos en el Capítulo D. “Mercado Laboral”, es importante que se
contemple la posibilidad de separar el salario mínimo del salario medio de la población.
Igualmente, es importante seguir avanzando en la disminución de los costos no
laborales asociados a la contratación formal, los cuales aún después de la reforma
tributaria de 2012 siguen estando entre los más altos de la región. Finalmente, se debe
incentivar la mejora en la calidad de la educación de los trabajadores informales
mediante programas de capacitación y tecnificación.
146
2.
Salud.
La expedición de la ley estatutaria aprobada en 2013, implica nuevas directrices para
cumplir el reto de garantizar la satisfacción del derecho fundamental a la salud. La ley
ordinaria que se expida será el marco normativo para que el Sistema de Seguridad
Social en Salud al actuar con eficiencia operativa y estabilidad financiera, redunde en el
mayor bienestar social posible y sea un factor relevante para la competitividad del país.
A pesar de los notorios avances en cobertura y acceso a servicios y tecnologías en salud,
el sistema público de aseguramiento se enfrenta a grandes retos y dificultades que, de
no ser resueltos de manera adecuada, podrían deteriorar los logros obtenidos hasta
este momento. En opinión del CGN, los principales retos son los siguientes:

Definir un plan de beneficios que compatibilice el derecho a la salud
con la sostenibilidad financiera del sistema.

Restablecer el prestigio del Sistema entre los usuarios.

Reducir los incentivos negativos que han permitido que algunos
agentes hayan aprovechado deficiencias del diseño del Sistema para
obtener beneficios económicos desproporcionados.

Mejorar el marco regulatorio, de supervisión y control por parte del
Estado.
a.
Acciones para garantizar la sostenibilidad financiera del
sistema.
En años recientes, el Sistema General de Seguridad Social en Salud (“SGSSS”) ha
presentado dificultades financieras cuyo origen principal han sido, de acuerdo al
diagnóstico del Ministerio de Salud, los recobros realizados al sistema. En efecto,
mientras en el 2006 los recobros anuales fueron de 0.25 billones de pesos, entre el año
2007 y el año 2012 fueron en promedio 1.7 billones de pesos. Entre 2003 y 2011 el
gasto No POS como porcentaje del Gasto Público en Salud pasó de 0.9% a 18.5%51.
Respecto del impacto financiero, en nuestro país el gasto asociado al régimen
contributivo y subsidiado entre 2003 y 2011 se mantuvo cercano en 2.8 puntos del PIB,
pero de estos recursos disponibles para el SGSSS en el 2003 se destinaron el 1.7% a
recobros y para el 2011 esta cifra se incrementó a 11.6% aproximadamente52; es decir
en tanto que durante casi una década los recursos para cubrir el plan de salud de salud
51
52
Alejandro Gaviria, “Hacia un Nuevo Modelo de Salud. Presentación Ministerio de Salud, 2013.
Ibídem.
147
de los colombianos se mantuvieron constantes, el rubro de recobros en atención No Pos
se multiplicó por cinco en el mismo periodo.
La principal explicación que han encontrado los estudiosos del tema corresponde a
recobros asociados a referencias comerciales de medicamentos y tecnologías médicas
no incluidas en el Plan Obligatorio en Salud (POS), de los cuales el 87% corresponde a
los fármacos, y de esta cifra cerca del 80% corresponde a 105 principios activos53.
De acuerdo con Alejandro Gaviria, el POS actual tiene 442 medicamentos, y en 2012 se
encontraron 993 principios activos recobrados por No POS. Adicionalmente, 372 de los
principios activos del POS fueron recobrados por variaciones en alguna de las
categorías que contempla el POS bien sea por concentración o por forma farmacéutica.
Por tanto, es necesario tomar acciones de política pública que profundicen en darle a la
directriz farmacéutica nacional herramientas de supervisión, control y sanción para
lograr el adecuado control de precios de medicamentos y servicios asociados a la salud.
Además de controlar el gasto en salud se deben implementar acciones que garanticen
los ingresos destinados al sector. El Estado colombiano modificó el esquema de
financiamiento del SGSS, en su módulo contributivo, al pasar de ser totalmente cubierto
por contribuciones a cargo de empleados y empleadores, a un esquema con el cual un
porcentaje del financiamiento necesario se realiza a partir de impuestos a las utilidades
de las empresas. Se pretende así que el esquema de financiamiento del SGSSS
contributivo sea sostenible a través del tiempo, además de generar un impacto positivo
directo al costo de contratación de trabajadores por parte de las empresas. Este impacto
positivo se daría tanto en el financiamiento del régimen contributivo como en el
subsidiado, en la medida que se espera una reducción en la informalidad laboral y a la
vez un incremento del componente de solidaridad de las contribuciones que se destinan
a este último (que corresponde al 25% de los recursos para financiar el régimen
subsidiado).
La implementación de este esquema de financiamiento mixto, en el sentido que el costo
del SGSSS sea cubierto parcialmente por contribuciones tanto de trabajadores afiliados
como de empleadores y parcialmente por impuestos, en este caso de las utilidades de
las empresas, es una alternativa en la dirección correcta. Otros pasos en la misma
dirección serán la reducción de los parafiscales que aún se mantienen asociados a la
nómina.
53
Salazar, J et al. “Cost-utility and cost-benefit of biological treatments for rheumatoid arthristis in
Colombia”. Ann Rheum Dis 2011;70 (Suppl3):203, 2011. Zapata, G. et al. “Hacia una Política Integral de
Medicamentos Biotecnológicos en Colombia. Cuadernos Fedesarrollo No. 39, 2012.
148
Incluso, el incremento del gasto de bolsillo además de ser una fuente de financiamiento
se convertiría en una herramienta de racionalización de la demanda inducida por
servicios de salud. En países de la región el gasto en Salud a cargo de los usuarios varía
entre el 22% y el 49%, mientras que en nuestro país ha estado entre el 8% y 15% del
total de gasto en salud.
Estamos convencidos de que centralizar los recursos, discusión que se ha dado de
manera reciente en nuestro país dado que es una propuesta fundamental en el proyecto
de reforma a la salud de origen gubernamental, puede generar ineficiencias en el flujo
financiero del SGSSS que dificulten aún más su operación.
La centralización implica la creación de una entidad con la capacidad de administrar
cerca 3.0 billones de pesos anuales (el equivalente a los dos bancos más grandes del
país) junto con la capacidad de gestión para negociar y direccionar los recursos a las
entidades prestadores de servicios de salud en todo el país y atender de manera
adecuada el control fiscal de los entes reguladores del Estado.
Descentralizar los recursos a cargo de agentes privados acompañado de marco
regulatorio, de vigilancia y control diseñado de manera adecuada a las particularidades
del sistema, permitirá eficiencia en la gestión de los recursos y en el mismo control fiscal
y disciplinario el cual podrá contar con herramientas especialmente diseñadas en el
marco del SGSSS.
Junto con el gasto en tecnologías médicas no cubiertas por el POS, los recobros
indebidos se han convertido en una de las causas más importantes de los problemas
financieros del SGSS. El 1% de los colombianos explican el 42% del gasto total en Salud
(Guerrero (2013)) y cerca del 80% de los recobros corresponden a tratamientos
asociados a personas de los quintiles más altos de ingresos (Gaviria (2013)).
La racionalización de la demanda en el marco de la garantía del derecho fundamental a
la salud es requisito para el funcionamiento del SGSSS. El derecho a la salud no es
ilimitado y debe responder a criterios de salud pública y de eficiencia operativa y
financiera. Los usuarios deben ser corresponsables de su salud y a la vez el SGSSS debe
garantizar la adecuada prestación de servicios de salud y el acceso de tecnologías de
manera limitada. La definición precisa del POS y la restricción a determinados servicios
y tecnologías de alto costo y baja efectividad o que no tengan relación directa con el
estado de salud permitirán racionalizar la demanda; pero es necesario también, buscar
mecanismos para que los usuarios tomen conciencia del riesgo y tengan incentivos para
mejorar su estado de salud .
149
Es necesario mantener el cobro de copagos e incluso ampliarlo en determinados
servicios y tecnologías. En la medida que un usuario desee determinada atención en
salud alternativa a una ya existente en el plan de Beneficios podrá cubrir parte del costo
de esta tecnología en salud adicional a la disponible en el aseguramiento público.
Eliminar la opción de recobros al interior del SGSSS y reemplazarlo por un esquema de
reaseguro que permita un rediseño en el sistema mediante el pago de servicios
prestados adicionales al POS es otra alternativa viable. Aquí el sector privado podría
participar aportando además de su conocimiento, su capacidad de gestionar el riesgo
financiero.
En algunos países existen incentivos para buscar esquemas de cobertura en salud
diferentes al sistema público. De acuerdo a resultados de la Encuesta de Calidad de Vida
de 2011, el 87% de las personas con coberturas privadas en Salud no utilizan el POS. Es
necesario explorar opciones que incentiven que los usuarios utilicen esquemas
privados de aseguramiento para que se reduzca el uso del SGSS sin reducir su
contribución al sistema.
b.
Modificación del plan de beneficios.
La modificación del plan de beneficios del SGSSS también debe ser una herramienta
para realizar los ajustes necesarios que reduzcan los desequilibrios financieros del
sistema. La existencia de listas taxativas de servicios y tecnologías implica un esquema
indemnizatorio que genera incentivos para que no se presten los servicios cubiertos
por la UPC y se busquen financiamiento adicional para coberturas No POS. En la medida
en que se deje atrás la cobertura definida por una lista explícita y se pase a un esquema
de coberturas generales pero delimitadas se logrará una atención integral de salud
pública, promoción y prevención.
Los beneficios del SGSSS no pueden ser ilimitados y debe excluir servicios y tecnologías
de alto costo con efectividad no comprobada, así como es necesario excluir servicios o
el uso de tecnologías que no tengan relación directa con el estado de salud del paciente.
La existencia de “listas negativas” donde se excluyen de manera explícita servicios y
tecnologías específicas permitirá tanto racionalizar la demanda como generar
herramientas de planeación del gasto en salud lo cual redundará en la gestión más
eficiente del SGSSS, siempre y cuando se acompañen de alternativas de atención dentro
del plan de beneficios. No es limitar el acceso de los usuarios a tratamientos que
impliquen un bienestar en su atención y cuidado de su salud, sino dejar a disposición
de los usuarios un plan de beneficios tan amplio como sea necesario para garantizar el
derecho fundamental a la salud pero bajo los preceptos de costo-efectividad definidos
por la ley estatutaria.
150
En el mismo sentido, es fundamental considerar el impacto de las enfermedades
catastróficas en la sostenibilidad financiera del SGSSS. Si bien no es socialmente
deseable excluir el tratamiento de este tipo, ni de ningún tipo de patología, es necesario
que el Gobierno Nacional implemente mecanismos de reaseguro que permitan
transferir el riesgo y, por ende, el costo financiero de este tipo de riesgos a entidades
privadas especializadas en su gestión.
c.
Prestigio del sistema.
A pesar de que el sistema permite que el gasto de los colombianos sea relativamente
bajo y que el indicador de no atención en caso de enfermedad pasó de 19% en 1993 a
1.8% en 2013, se ha incrementado la percepción negativa del funcionamiento del
Sistema de SGSSS pasando del 52% en 2010 al 82% en 2013.
Las principales razones de esta percepción negativa ante el funcionamiento del SGSSS
es la mala atención del personal médico (47%) y los trámites asociados a los
procedimientos médicos (35%). Además, los usuarios consideran que el principal
aspecto a mejorar es el tiempo de espera en la asignación de citas y la relación personal
médico-paciente (43%)54.
Parte del origen de esta inconformidad radica en la gestión de los intermediarios del
esquema de aseguramiento público, que han afectado tanto la eficiencia financiera
como la operativa del SGSS. El incremento de la cobertura que se dio en el SGSS en años
recientes recayó especialmente en Entidades Promotoras de Salud (“EPS”) con limitada
capacidad financiera y de gestión, es así que el 35% de estas entidades han sido
intervenidas por las entidades gubernamentales.
Esta ineficiencia operativa y financiera, ha estado acompañada con esquemas de
incentivos que favorecen la creación de barreras a la prestación de servicios de salud y
de dificultades en el flujo eficiente de información y de recursos creadas por las EPS,
agravada por las deficiencias en supervisión y control de parte de entidades
gubernamentales.
Es necesario que se defina de manera clara, bajo un esquema de incentivos adecuado,
el rol de los intermediarios del SGSS, actualmente denominados EPS, de manera que se
reduzcan las barreras de acceso a la prestación de servicios de salud, se evite la
corrupción y la desviación de recursos, a la vez de favorecer el flujo eficiente de
información y recursos en todo el SGSS. Todo bajo una vigilancia estricta y un marco
regulatorio claro, que imponga requisitos patrimoniales lo suficientemente estrictos
54
Gaviria, A. (2013) Hacia un Nuevo Modelo de Salud. Presentación del Ministro de Salud.
151
para garantizar la solvencia de los agentes, tal como está previsto para entidades
financieras.
d.
Incentivos negativos en el SGSSS.
Es imperativo que la retribución de los agentes administradores de los recursos a la
salud provenga de la rápida gestión de dichos recursos y de la intermediación adecuada
entre los prestadores de servicios de salud y los usuarios.
En la medida en que se modifique la remuneración de las EPS de un esquema fijo,
determinado por la UPC por afiliado a una remuneración variable a partir de resultados,
donde indicadores de cobertura, calidad de prestación de servicios y eficiencia sean
determinantes de al menos una parte de la remuneración, se lograrán los incentivos
adecuados para que sea el sector privado, bajo el adecuado marco de vigilancia y control
estatal, realice la gestión de los recursos financieros del sistema.
Desde el punto de vista operativo, la concentración de los recursos financieros en una
sola entidad de carácter gubernamental sería un paso en la dirección equivocada. El
adecuado flujo de recursos financieros debe ser diseñado de manera descentralizada
para que los intermediarios del SGSSS logren realizar los pagos a proveedores y
prestadores de servicios de salud de manera eficiente.
La gestión de recursos financieros debe ser descentralizada del Estado hacia los
intermediarios privados tal que permita un adecuado flujo de recursos, entre todos los
agentes del SGSSS. Aquí el sector privado juega un papel preponderante tanto como
prestador de servicios de salud como intermediario de recursos financieros de la salud
bajo un esquema de incentivos que favorezcan la eficiencia y la mejora de indicadores
de salud pública.
Simultáneamente con la descentralización de recursos financieros, la total
centralización de la información relacionada con prestación de servicios de salud y sus
costos asociados a cargo del Estado con el fin de supervisar, controlar y sancionar a los
agentes privados es la alternativa que debe implementarse. Este esquema permitirá
que el Estado cuente con las herramientas adecuadas tanto para planear el gasto en
salud como para vigilar la gestión de los agentes privados descentralizados en el SGSSS.
Experiencias exitosas en otros países donde la información detallada de historias
clínicas, tratamientos médicos y sus costos asociados se puede consultar en línea por
agentes del Estado debe ser replicada. Adicionalmente, con el rediseño del proceso de
afiliación replicando el esquema de operadores privados de información que ha sido
exitoso en el manejo de PILA y logrando la estandarización de los flujos de información
de atenciones médicas y aviso de cobros de siniestros entre las EPS y el Ministerio de
Salud se abrirían canales de información eficientes.
152
e.
Marco regulatorio.
En la medida en que los intermediarios del SGSS sean responsables de la gestión del
riesgo, la atención oportuna (bajo estrictos estándares de calidad), la afiliación de
usuarios y la gestión de recursos financieros bajo un esquema en el cual su
remuneración dependa del cumplimiento de indicadores de calidad y de gestión, a la
vez que la información de afiliaciones, de la prestación de servicios y de tecnologías sea
centralizada, se contará con otras herramientas de control de la gestión de los
intermediarios de salud que permitirá evaluar, controlar, sancionar y remunerar la
gestión de dichos intermediarios.
Es responsabilidad del Estado lograr la correcta coordinación de la política pública de
prevención de la salud con esta supervisión y control de los mercados asociados al
aseguramiento en salud, así como la responsabilidad de diseñar los incentivos a los
diferentes actores para lograr el adecuado flujo de recursos e información que permita
el funcionamiento del SGSSS.
En este sentido, el Plan Decenal de Salud Pública recientemente publicado por el
Ministerio de Salud y Protección Social como resultado de un diagnóstico de la situación
y necesidades en salud de las regiones se debe convertir en la hoja de ruta para las
reformas esperadas para el periodo 2014-2018.
Finalmente, es de particular importancia estimar el costo presente así como la tendencia
futura del plan de beneficios definido bajo el esquema de cobertura general y listas
negativas de servicios y tecnologías en salud. La adecuada proyección del costo en salud,
además de servir como herramienta de planeación de política pública permitirá estimar
el requerimiento de gasto privado que deberá ser incrementado así como cuantificar el
impacto futuro que tendrán los cambios del sistema de salud.
Bajo este marco general, el sector privado participará activamente en la construcción
del sistema de seguridad social en salud sirviendo como prestador de servicios de salud,
proveedor de infraestructura hospitalaria y de tecnologías en salud, como agente
asegurador y reasegurador haciendo la debida gestión del riesgo, así como
intermediario de recursos financieros y como operador de información de los servicios
de salud y de afiliaciones que genere el mayor bienestar para la población y que
simultáneamente garantice la sostenibilidad financiera del sistema, mejorando los
logros ya alcanzados en estos 20 años de construcción.
153
F.
Sostenibilidad.

La premisa esencial del esquema de desarrollo es la apuesta del sector
empresarial por la sostenibilidad económica que esté debidamente
compaginada con la apuesta social y ambiental en aras de un desarrollo
sostenible.

Hay que promover modelos que faciliten el desarrollo de proyectos de
desarrollo por fuera las áreas protegidas, de manera armónica con los
objetivos de protección, pero sin la incertidumbre permanente de la creación
de áreas vedadas al desarrollo, que hoy están siendo usadas como estrategia
contra proyectos necesarios para mejorar las condiciones de competitividad
del país.

Se requiere evaluar los compromisos derivados del proceso que adelanta
Colombia para ingresar a la OCDE, de manera tal que se tenga una evaluación
clara de los requerimientos institucionales y la exigencia que debe asumir el
sector productivo, con el propósito de tener un plan que involucre
gradualidad, apoyo o aplazamiento de compromisos que no estén no acordes
con la realidad nacional.

Se requiere una estrategia para enfrentar la competencia desleal y el grave
deterioro en los recursos hídricos, el suelo y el aire, que están haciendo
sectores ilegales e informales.
La premisa esencial del esquema de desarrollo es la apuesta del sector empresarial por
la sostenibilidad económica que esté debidamente compaginada con la apuesta social y
ambiental en aras de un desarrollo sostenible. Esto va en contravía del falso dilema
entre desarrollo y preservación ambiental. Más bien se resume en garantizar las
condiciones para contar con un sector productivo sostenible en pleno crecimiento con
responsabilidad social empresarial prohijando la equidad como valor supremo y con
un adecuado uso de los recursos naturales para garantizar un hábitat posible, resiliente
y capaz de generar valor por su propia dinámica ambiental.
En ese contexto, los retos que esperan al país para acelerar su camino a una mayor
prosperidad, están asociados con garantizar un crecimiento elevado de su economía,
fortalecer la estabilidad social, reducir la pobreza y administrar adecuadamente los
recursos naturales.
Hay una tendencia evidente de mayores exigencias ambientales por parte de la
población, frente a la obligación de administrar los recursos naturales adecuadamente
para que puedan satisfacer las necesidades crecientes, sin comprometer los servicios
ambientales de las próximas generaciones
154
Bajo la premisa enunciada presentamos en este Capítulo una serie de reflexiones, desde
la óptica empresarial, para garantizar que la senda de la sostenibilidad sea posible.
1.
Uso del suelo.
El retraso en el ordenamiento del territorio está generando diversos conflictos,
desestimulando la inversión y generando reglas inestables para los negocios o incluso
generando sobrecostos en proyectos previamente subastados (caso de las líneas de
transmisión que deben entrar a las ciudades). La visión de promover el desarrollo
sostenible, no es común a todas las autoridades y algunas están utilizando las figuras
de conservación como los parques regionales o la delimitación de ecosistemas para
obstaculizar proyectos. Complementariamente, es necesario cambiar la visión
conservacionista que impide el uso del territorio de manera sostenible, para algunas
actividades de desarrollo. Las ciudades en los POT deben definir corredores energéticos
(combustibles, líneas de transmisión, entre otros) que posibiliten la prestación de los
servicios públicos que el crecimiento económico demanda.
Colombia, al inicio del 2014, tenía protegido el 13,6% del territorio continental, si a esto
se suma áreas que no están incluidas en el Registro Único Nacional de Áreas Protegidas,
como páramos, humedales RAMSAR, manglares, y el portafolio de nuevas áreas
protegidas, el país estaría cercano al 17% de área protegida, que es la meta global fijada
por el Convenio sobre la Biodiversidad Biológica.
Sin menoscabo de que estas áreas se pudieran ampliar con un adecuado proceso de
concertación nacional en aras de proteger ecosistemas esenciales para la producción
de agua, es necesario promover modelos que faciliten proyectos de desarrollo por fuera
de estas áreas, de manera armónica con los objetivos de protección, pero sin la
incertidumbre permanente de la creación de áreas vedadas. Bajo ese contexto, las
decisiones tienen que ser tomadas con base en estudios rigurosos técnicos ambientales,
sociales y económicos.
En consecuencia, proponemos que en el próximo cuatrienio se trabaje en las siguientes
acciones específicas: i) realinderación y ordenamiento de la reservas forestales
nacionales a escala 1:100.000; ii) delimitación de ecosistemas de páramos a escala
1:25.000; iii) actualización de los Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas
(POMCA´s) prioritarias, que incluyan como áreas excluidas solamente aquellas que
hayan sido previamente declaradas y registradas en el Registro Único Nacional de Áreas
Protegidas (RUNAP), los páramos y manglares; iv) garantizar que la competencia para
restringir el uso del subsuelo sea exclusivamente de la nación, teniendo en cuenta la
reciente jurisprudencia emanada de la Corte Constitucional; v) acción coordinada e
interinstitucional con la participación de los diferentes ministerios sectoriales (minas
y energía, transporte, agricultura y comercio, industria y turismo, cultura), en el
155
proceso de concertación para la definición de áreas protegidas regionales por parte de
las Corporaciones Autónomas Regionales o áreas protegidas locales por parte de los
entes municipales, cuando estas no sean parte del portafolio de nuevas áreas
protegidas, definido por el gobierno nacional.
2.
Cosecha de agua y cero tolerancia a la deforestación.
Es evidente la necesidad de contar con los estudios rigurosos para determinar en cuáles
zonas del país hay una restricción para las actividades productivas. Las delimitaciones
de páramos, zonas de manglar, humedales, pantanos, áreas de inundación natural,
tienen que estar perfectamente definidas. Por otra parte, la deforestación es el cáncer
que carcome a la nación. Alrededor de 300 mil hectáreas por año de bosque son taladas
para potrerización, cultivos lícitos e ilícitos, explotación ilegal de la madera, entre otros.
Proponemos que en el periodo 2014-2018 el Gobierno asuma el reto de establecer una
regularización del recurso hídrico, favoreciendo la cosecha del agua y conteniendo el
arrastre de sedimentos, lo cual trae una mejor calidad de agua en los cauces.
El incentivo lógico es pagar como sociedad por estos servicios ambientales; pagar por
esta cosecha del agua a quienes la deben proteger, que son los dueños de los terrenos
en donde estos ecosistemas están; en palabras sencillas, pagar para que no se talen los
frailejones, la vegetación, los mangles, los morichales, las riberas de las cuencas, entre
otros. Pagar por ampliar la frontera de las zonas de cosecha de agua, con estímulos para
hacer pequeños lagos artificiales, lagunas de pondaje, jagüeyes; incentivar la creación
de reservas de la sociedad civil con facilidad en sus trámites.
Una medida complementaria sería un descuento en el impuesto predial al dueño del
predio que conserve estos ecosistemas; el municipio que los otorgue debería ser
compensado con recursos provenientes de otras fuentes como regalías, o sistema
general de participaciones.
También creemos que vale la pena contemplar la ampliación del presupuesto de los
Parques Nacionales y Áreas Protegidas y trabajar en la eficiencia en el manejo de los
recursos por parte de las autoridades ambientales destinados a la conservación como
los correspondientes a la sobretasa predial; inversión del 1% del presupuesto
municipal; transferencias del sector eléctrico; tasas del agua y retributivas entre otros.
Adicionalmente, proponemos estas medidas concretas: i) promover empleos verdes de
guardabosques y sembradores de árboles pueden ser una alternativa para muchos de
nuestros compatriotas que están en proceso de reinserción; ii) implementar una
estrategia nacional para aprovechar los recursos provenientes del mecanismo de
Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación de bosques (REDD+), con
amplia participación del sector productivo y las comunidades locales; iii) realizar
156
campañas masivas de educación ambiental a todo nivel por parte de los medios de
comunicación y los colegios. La televisión regional y comunitaria deben ser los
abanderados, conjuntamente con el sector productivo, de la defensa y cuidado del agua
y de los bosques.
3.
Esquema institucional de autoridades ambientales regionales y
urbanas para responder a los retos del desarrollo sostenible.
Colombia cuenta con un rico patrimonio natural que debe servir de base para su
desarrollo. A pesar de la gran cantidad de recursos económicos que se destinan a la
gestión ambiental, provenientes de diversas fuentes de financiación que aporta el
sector productivo, los municipios y los ciudadanos, se percibe un creciente deterioro, a
lo que hay que agregar que el país no se está preparando adecuadamente para
adaptarse a los efectos del cambio climático.
Las graves consecuencias de la última ola invernal, llamaron la atención del país sobre
la efectividad del trabajo de la autoridad ambiental regional, lo que llevó al gobierno a
proponer ajustes al esquema de gestión de las Corporaciones Autónomas Regionales y
las Autoridades Ambientales Urbanas, por medio de un proyecto de ley que tuvo que
someterse al proceso de consultas previas.
Colombia no puede avanzar en sus objetivos ambientales y de sostenibilidad, si las
entidades ejecutoras no son efectivas en su trabajo.
Como lo manifiesta la OCDE, en su informe “Estudios Económicos de la OCDE, Colombia,
evaluación económica” de 2013, “Las CAR carecen de capacidad técnica y
administrativa”. No necesariamente esto sucede por escasez presupuestal, que sin duda
hay que revisar para verificar la eficacia y viabilidad en la ejecución del gasto; más bien,
podría darse porque no hay mecanismos adecuados para la selección del personal que
cuente con las competencias para cumplir con las funciones encomendadas, ya que en
múltiples ocasiones, son sujetas a una eventual cooptación por esquemas de
nombramiento que responden según la OCDE al “ciclo político”.
Otro aspecto que es importante mencionar es la gobernabilidad de la autoridad
ambiental en donde debe imperar un criterio de meritocracia para la selección de los
directivos, un sistema de evaluación de su efectividad e instrumentos para que el
gobierno nacional pueda supervisar la gestión de estas autoridades. El requisito
principal para que el país avance en el camino de la sostenibilidad y pueda atender los
requerimientos internacionales, es contar con una institucionalidad adecuada.
Complementariamente, en este contexto, se requiere evaluar los compromisos
derivados del proceso que adelanta Colombia para ingresar a la OCDE, de manera tal
que se tenga una evaluación clara de los requerimientos institucionales y la exigencia
157
que debe asumir el sector productivo, con el propósito de tener un plan que involucre
gradualidad, apoyo o aplazamiento de compromisos no acordes con la realidad nacional
y una evaluación de los requerimientos institucionales para atender los temas.
4.
Crecimiento verde.
El crecimiento verde tiene como condición que las políticas sectoriales y ambientales
se armonicen, evitando una confrontación, que desestimule la inversión por la falta de
reglas claras; es fundamental que los programas sectoriales incorporen
consideraciones ambientales en su diseño, y en la estructuración y ejecución de
proyectos. De igual manera, las políticas e instrumentos ambientales deben incorporar
consideraciones de los sectoriales en el diseño de sus instrumentos.
Hay un nuevo sector económico que podría consolidarse a partir de la oferta de
productos y servicios que se destaquen por sus atributos ambientales o por procesos
más limpios. Retos como prevenir y atender las consecuencias del cambio climático,
abren diversas oportunidades que el país debe aprovechar, para consolidar nuevos
negocios y fuentes de empleos, igualmente el uso sostenible de la biodiversidad ofrece
oportunidades desde el ecoturismo, hasta el aprovechamiento del material genético.
Esta nueva ola empresarial basada en la economía verde requiere que la
institucionalidad ambiental y sectorial se adecue para aprovechar esta oportunidad,
mejorar el conocimiento de las demandas internacionales, estimular la innovación,
consolidar nuevos sectores, atraer inversiones, facilitar la transferencia tecnológica y
crear nuevas oportunidades de empleo.
Un tema de alto interés en este contexto, es el aprovechamiento de residuos sólidos en
particular los urbanos de carácter doméstico, donde es necesario adelantar acciones
para dignificar y formalizar el trabajo del reciclador, impulsar modelos urbanos de
separación en la fuente, favorecer la creación de mercados para los productos, diseñar
los instrumentos económicos adecuados para que el proceso tenga el cierre financiero
que haga factible la actividad y estimular la transferencia de tecnología para
reincorporar los materiales recolectados al ciclo productivo.
5.
Trámites ambientales y las consultas previas.
La demora y complejidad en los trámites ambientales reduce la competitividad de
la economía, aplaza y desestimula inversiones y no favorece la transparencia en las
relaciones con las autoridades competentes. Hay una gran saturación de las
autoridades ambientales regionales y urbanas por la gran cantidad de trámites que
deben atender, muchos de ellos redundantes e innecesarios. Mucho de los trámites
son de los años 70 y mantienen el mismo procedimiento, estos se ha agravado por
la continua creación de nuevos requerimientos por parte del Gobierno Nacional.
158
Es indispensable la simplificación de trámites redundantes e innecesarios, y
promover formularios.
Desde la expedición de las normas que regulan los temas de permisos,
autorizaciones y concesiones hace más de 30 años, no se ha expedido ninguna ley
anti trámite que los contemple, además es escaso el uso de sistemas en línea para
realizar los trámites. Complementariamente, debe mantenerse el impulso de la
mejora del sistema de licencias ambientales, así como a las consultas previas.
Una evaluación adelantada por ANDI acerca de estos trámites, da cuenta de cerca de
30 procesos que deben realizarse ante 7 entidades involucradas, a saber: 11 de
carácter social, 14 de carácter ambiental, 4 de carácter geológico y uno de carácter
arqueológico. Estos trámites están soportados en 14 diferentes normas que regulan
los procesos de licenciamiento y de diversas autorizaciones, los cuales se adelantan
en un tiempo estimado que oscila entre 35 y 78 meses.
A continuación listamos algunas propuestas concretas:







Implementar y reglamentar el CONPES 3762 de 2913 sobre Proyectos de Interés
Nacional y Estratégico (PINES).
Requerir a todas las autoridades ambientales regionales y urbanas para que
hagan parte de la Ventanilla Única Ambiental de Tramites Ambientales en Línea
–VITAL-, en un plazo de 18 meses.
Establecer un instrumento obligatorio, para que todas las autoridades
ambientales tengan en línea disponible el estado de todos los trámites
ambientales y que presenten cada año un informe sobre el tiempo que han
requerido sus trámites.
Garantizar que las autoridades ambientales regionales y urbanas, utilicen los
formatos únicos para permisos, autorizaciones y concesiones.
Unificar la certificación de comunidades étnicas y territorios indígenas y
afrodescendientes, que realizan el INCODER y el Ministerio del Interior, en un
solo trámite.
Centralizar competencias para protocolizar consultas previas en cabeza del
Ministerio del Interior. El rol del Estado debe cambiar y dejar de ser garante o
árbitro y por el contrario ser el responsable de realizar la consulta, para dar más
respaldo y garantía a la misma. También pensar en un sistema de
financiamiento, pagos por la consulta, multas, para la sostenibilidad de esta
actividad.
Reglamentar el alcance y procedimiento para la determinación del área de
influencia del proyecto, en los trámites para obtención de una licencia
ambiental.
159








Crear el marco para que un proyecto, obra o actividad requiera una única
consulta previa a las comunidades étnicas que involucre todas sus etapas,
permisos, autorizaciones, concesiones y cualquier otro requerimiento.
Establecer e implementar una estrategia que permita que comunidades ajenas a
la zona de influencia de un proyecto, y con intereses no necesariamente de orden
general sino particular, no se conviertan en agentes oficiosos en contra de los
proyectos.
Definir una estrategia formal para abordar las consultas previas a grupos
étnicos, cuando una de las partes se niegue a participar o busque dilatar el
proceso.
Establecer que el otorgamiento de la licencia arqueológica, sea otorgado al
dueño del proyecto y que incorpore todas las etapas del proyecto.
Eliminar el requerimiento de renovar los permisos de vertimientos y de
emisiones atmosféricas (es innecesario pues la autoridad tienen facultades para
fijar nuevas reglas en cualquier momento, sin necesidad de adelantar este
trámite administrativo, además hay obligaciones de presentar informes
periódicos para los usuarios).
Eliminar el requerimiento del permiso de vertimiento para descargas al
alcantarillado (se precisa que las obligaciones de cumplir con los estándares se
mantienen, pero se elimina el trámite administrativo, es un requisito que el
gobierno, ha intentado eliminar pero no ha sido posible por estar contenido en
el Código de Recursos Naturales de 1974).
Unificar en una sola norma todos los requerimientos relacionados con el plan de
contingencia, de manera tal que se tenga un solo plan por instalación o proyecto,
que este no sea objeto de un trámite administrativo de aprobación, que deba ser
actualizado periódicamente y que se entreguen informes de seguimiento
periódicos a la autoridad.
Eliminar los siguientes instrumentos: (i) Diagnóstico Ambiental de Alternativas,
(ii) Permiso de Estudios con Fines de Elaboración de Estudios Ambientales.
6.
Mejoramiento de la calidad del ambiente.
El deterioro de los recursos naturales afecta la salud pública, compromete el desarrollo
de proyectos en muchas zonas del país y crea sobrecostos al sector productivo formal.
A pesar de la diversidad de instrumentos regulatorios, tasas e impuestos, la gestión de
las autoridades se centra especialmente en el sector formal dando ventaja a los
informales. La prioridad antes de expedir nuevas normas y tributos es aplicar las
existentes.
160
Se requiere una estrategia para enfrentar la competencia desleal y el grave deterioro
en los recursos hídricos, el suelo y el aire, que están haciendo sectores ilegales e
informales.
Una de las prioridades para el periodo 2014-2018 es la ejecución de una política que
facilite la ejecución de las regulaciones existentes. Se requiere ajustar la estructura de
las autoridades ambientales para poder hacer seguimiento y enfrentar la informalidad.
Además las autoridades ambientales deben ser transparentes en cuanto a quién cobran
y qué hacen con los recursos como las diversas tasas y demostrar la eficacia de las
inversiones de estos recursos en protección del recurso hídrico y en la
descontaminación del agua, así mismo para las trasferencias del sector eléctrico y el
porcentaje de impuesto predial.
El país no tiene deficiencias en información sobre la calidad de los recursos naturales.
Hasta ahora, es discrecional el reporte de datos para la aplicación de normas sobre
calidad del ambiente.
El fortalecimiento del sistema de información ambiental es fundamental para una
adecuada toma de decisiones, por otra parte, debe haber una estrategia para crear una
mayor capacidad analítica y contar con un sistema robusto de aseguramiento de la
calidad de la información de los laboratorios ambientales.
Tal como lo plantea la OCDE, la exigencia de la metodología del Análisis del Impacto de
la Regulación –RIA (por sus siglas en inglés) para la expedición de cualquier
normatividad debe ser la práctica común. En ese contexto, cualquier regulación de
orden ambiental deberá cumplir con estas premisas, con estudios concretos de las
necesidades para su implementación, de una estrategia para lograr el cumplimiento y
para combatir la informalidad, además de una evaluación socioeconómica de su
impacto y la determinación de requerimientos y esquemas económicos y financieros,
para facilitar su cumplimiento.
Para propiciar el cumplimiento, se requiere que el gobierno cree un sistema de
información público que incluya todas las normas ambientales, con sus modificaciones
y vigencias, de manera tal que sea fácil para un inversionista o usuario de los recursos
naturales conocer que debe cumplir y en qué caso. Este sistema debería actualizarse
periódicamente.
Colombia no requiere en la actualidad de nuevos tributos ambientales, la prioridad en
primer lugar es usar los cuantiosos recursos que se tienen de manera efectiva y
transparente, la segunda prioridad es ampliar la base de usuarios que deben contribuir
y que hoy no lo están haciendo, aunque tienen la obligación.
161
7.
Enfrentando el cambio climático.
Colombia es un país limpio en el contexto internacional en cuanto a emisiones de gases
efecto invernadero, sin embargo tiene el reto de adaptarse a los cambios del clima que
ocasiona el calentamiento del planeta. Es claro que el aparato productivo del país está
avanzando en sus procesos para ser más eficientes ambientalmente y debe seguir su
consolidación.
La mayor prioridad es la adaptación, para eso se recomienda:





Crear una robusta base de información, de datos, de modelos, de herramientas
que faciliten la toma de decisiones de adaptación para sectores y regiones
Crear capacidad y suministrar soporte técnico para que las regiones y los
sectores puedan responder a los retos de la adaptación
Avanzar en la evaluación de riesgos, la vulnerabilidad y los impactos a nivel
nacional y regional
Articular las acciones para adaptarse al cambio climático, con la política para el
manejo integral del recurso hídrico
Hacer de la reforestación un propósito nacional, complementariamente hay que
adelantar estrategias para reducir la deforestación. La estrategia incluiría la
liberación de millones de hectáreas dedicadas a la ganadería y la promoción de
hornillas eficientes.
Complementariamente el país tiene oportunidades de crear nuevos negocios, favorecer
la competitividad y reducir sus emisiones mediante estrategias de mitigación, se
sugiere:



Profundizar la estrategia para promover la eficiencia energética y las energías
alternativas. En particular ampliar el rango de actividades, equipos y proyectos
que puedan ser cobijados por los incentivos para IVA y Renta, incluidos dentro
del Programa de Uso Racional y Eficiente de Energía y Fuentes no
Convencionales –PROUREPromover las Acciones Nacionalmente Apropiadas de Mitigación (“NAMAS”)
para diversos sectores, con amplia participación del sector productivo que
permitan aprovechar los recursos financieros internacionales para estos
propósitos y preparen a las empresas colombianas para competir en los
mercados globales en línea con la estrategia de desarrollo bajo en carbono
Establecer líneas estratégicas para promover el desarrollo de proyectos de
encadenamiento que reduzcan las emisiones de gases efecto invernadero en
cadenas de valor.
162
G.
Emprendimiento.

El CGN resalta la necesidad de impulsar en desarrollo de emprendimientos
como motor de crecimiento.

Es importante reconocer que los avances en materia de emprendimiento son
más notorios en pocos departamentos del país, que han incluido en sus planes
de desarrollo económico un componente claro de emprendimiento e
innovación, mientras que en otros, aún no se ha incluido dentro de su agenda
pública.

Se necesitan políticas públicas que promuevan el emprendimiento en grupos
vulnerables con el enfoque de convertirlo en una oportunidad económica
sostenible, distinta de una fuente de supervivencia de última instancia.

Es necesario fomentar la creación de más y mejores fondos de capital de
riesgo, que estén dispuestos a invertir en empresas de etapa temprana.
1.
Estado del emprendimiento en Colombia.
El emprendimiento en Colombia y el fomento del mismo, atraviesa un momento muy
importante. Durante los últimos años han surgido nuevas instituciones de fomento al
emprendimiento, tanto de carácter público como privado, que han permitido que los
colombianos tengan la posibilidad de asesorarse, acceder a recursos, escalar sus
empresas y llegar a mercados internacionales.
El surgimiento de estas instituciones ha permitido, un cambio de mentalidad y cultura
de muchos colombianos, que ahora ven el emprendimiento no como una estrategia de
autoempleo, sino como una vía a la generación de riqueza, empleo, conocimiento e
innovación.
Sin embargo cuando hablamos de Colombia, es importante reconocer que los avances
en materia de emprendimiento son más notorios en pocos departamentos del país, que
han incluido en sus planes de desarrollo económico un componente claro de
emprendimiento e innovación, mientras que en otros, aún hay un gran camino por
recorrer, debido a que el tema ni siquiera se encuentra en la agenda pública.
En el Gráfico 1 se puede observar el número de empresas y el total de recursos
asignados a proyectos de emprendimiento apoyados por el programa INNpulsa. Se
observa que los departamentos con mayor número de empresas impulsadas y con
mayor cantidad de recursos son Antioquia, Cundinamarca, Valle del Cauca y Bolívar.
Por su parte el resto de departamentos se encuentran en general por debajo de 500
empresas y se destacan casos como Putumayo, Amazonas, Guaviare (y en general los
163
departamentos del sur del país) con tan solo una empresa impulsada por esta
organización.
Gráfico 1: Principales Departamentos en Términos de Empresas Apoyadas por
INNpulsa.
Fuente: INNpulsa Colombia (2013). www.innpulsacolombia.com
El Gobierno Nacional ha tomado decisiones que han ayudado a fomentar un ambiente
propicio para la creación de nuevas empresas y cada vez más, toma decisiones
acertadas para fomentar la creación de empresas dinámicas e innovadoras que generen
riqueza para el país de manera sostenida. Como muestra de este esfuerzo se destaca el
164
incremento del número de fondos destinados a la generación de emprendimiento en el
país como se muestra en el Gráfico 2.
En este sentido, de acuerdo con cifras de Bancoldex a septiembre de 2013 había un total
de 38 fondos (iniciando con 2 en 2005) con un capital comprometido de 3.664 millones
de dólares.
Gráfico 2: Número de Fondos Establecidos y Capital Comprometido (Septiembre de
2013).
Capital Comprometido 3.664 Millones
4000
3664
3,256
10
3500
3000
2500
8
2,354
10
2,628
8
2000
6
1,437
1500
4
1000
500
12
4
3
420
2
79
79
2005
0
2006
0
969 4
5
2
2
0
2007
2008
2009
Monto Anual Acumulado
2010
2011
2012
2013
No.Fondos
Fuente: Tomado de Bancoldex, septiembre de 2013.
Entre estos 38 fondos se encuentra que (Ver Gráfico 3) 12 tienen destinos
multisectoriales con un total de capital comprometido de 1.169 millones de dólares, y
el resto de los fondos tienen algún sector de destino en particular. Se destaca el sector
inmobiliario con 7 fondos y 751 millones de dólares destinados, al igual que el sector
de infraestructura con 5 fondos y 817 millones de dólares. Otros sectores como el
agropecuario, el agroindustrial y las TIC’s cuentan con un número reducido de fondos,
teniendo en cuenta que son sectores bastante relevantes en la economía colombiana, y
a su vez sectores con altas facilidades de innovación y mejoras en competitividad.
165
Gráfico 3: Número de Fondos y Recursos por Tipo de Fondo.
Recursos Por Tipo De Fondo USD 3.664
Millones
1400
14
1,169
12
1200
12
1000
10
817
751
800
8
7
600
6
5
350
400
220 3
200
4
141 2
129
7 1 26 1 40 1
39 1
1
1 30 1
12
0
33 1
0
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Compromisos de capital
9
10
11
12
2
13
14
No.fondos
Fuente: Tomado de Bancoldex, septiembre de 2013.
2.
Colombia en el Contexto Internacional
Caracterización del Emprendimiento.
– Percepción y
En los últimos años Colombia, y en general los países de américa Latina como Perú y
Chile se han destacado por su buen desempeño económico desde diversos puntos de
vista. Y en general, luego de la crisis europea se ha hecho cada vez más notorio el hecho
de que los flujos de inversión se han redireccionado de los países desarrollados a los
países en desarrollo.
En el Cuadro 1 se puede observar que la Tasa de Actividad Emprendedora o “TEA” por
sus siglas en inglés “Total Enterpreneurial Activity” es bastante elevada en Colombia en
comparación con el caso de América Latina y el Caribe. Adicionalmente es importante
destacar que en su mayoría la TEA se da fundamentalmente por oportunidades, más
que por necesidad.
166
Cuadro 1: Tasa de Actividad Emprendedora (2011 – 2012).
País
TEA por
oportunidad
15,9
9,9
TEA por
necesidad
5,4
5,7
Colombia
Economías impulsados por factores
Economías impulsados por la
eficiencia
9,5
3,8
Economías impulsadas por la
innovación
5,4
1,3
América Latina y el Caribe
12,5
4,4
Total GEM
8,3
3,6
Fuente: Tomado de Colombia – Global Enterpreneurship Monitor, 2011-2012.
Adicionalmente, al analizar la TEA por género, el Cuadro 2 permite observar que los
hombres en general tienen una mayor tasa de actividad emprendedora que las mujeres.
Vale la pena destacar que para Colombia la ratio entre la TEA de hombres y la TEA de
mujeres es bastante superior a la misma ratio para América Latina; lo cual indicaría que
es importante estudiar por qué los hombres están desarrollando mayores niveles en
términos de emprendimiento, y a su vez buscar una forma de promover el
emprendimiento en las mujeres colombianas.
Cuadro 2: Tasa de Actividad Emprendedora por Género (2011 – 2012).
País
TEA
Hombres
TEA Mujeres
TEA
Hombres/TEA
Mujeres
1,65
1,76
Colombia
26,9
16,3
Economías impulsados por factores
19,9
11,3
Economías impulsados por la
eficiencia
16,9
11,3
1,49
Economías impulsadas por la
innovación
8,8
4,9
1,76
América Latina y el Caribe
20,7
15,4
1,33
Total GEM
15,2
9,2
1,65
Fuente: Tomado de Colombia – Global Enterpreneurship Monitor, 2011-2012.
Además de lo anterior, es importante destacar el hecho de que el emprendimiento en
las mujeres tiende a ser más un emprendimiento por necesidad que el emprendimiento
en los hombres. En el Gráfico 4 se puede observar que el 24.8% el emprendimiento en
mujeres para el periodo 2011 – 2012 es emprendimiento por necesidad, mientras que
en el caso de los hombres sólo el 18.2% del emprendimiento es por necesidad. Esto es
importante en el sentido de que las mujeres tienen entonces una menor tasa de
actividad emprendedora, y de las pocas mujeres que emprenden muchas lo hacen por
167
necesidad. Lo anterior indicaría que se necesitan políticas que permitan promover el
emprendimiento en las mujeres colombianas para hacer que lo vean más como una
oportunidad que como una fuente de supervivencia de última instancia.
Gráfico 4: Tipo de Emprendimiento por Género (2011 – 2012).
Hombre
81.6%
18.2%0.2%
Oportunidad
Necesidad
Otro motivo
Mujer
0.0%
74.2%
20.0%
40.0%
24.8% 1.0%
60.0%
80.0%
100.0%
120.0%
Fuente: Tomado de Colombia – Global Enterpreneurship Monitor, 2011-2012.
Finalmente, es importante también tener en cuenta la percepción que tiene la población
colombiana acerca de las condiciones para emprender en el país. En este sentido el
cuadro 3 muestra que Colombia ocupa el primer puesto en el Global Enterpreneurship
Monitor (2011 – 2012) en este tema, teniendo en cuenta que el 73.1% de la población
cree que hay buenas condiciones para iniciar un negocio en los próximos seis meses. En
esta lista lo siguen Suecia, Perú, Noruega y Bangladesh.
168
Cuadro 2: Percepción de Condiciones Para Emprender (GEM, 2011 – 2012).
% de la población que cree que hay
País
buenas condiciones para inicio de
Posición
negocio en los próximos 6 meses
Colombia
73,1
1
Suecia
71,5
2
Perú
70,3
3
Noregua
67
4
Bangladesh
64,4
5
Fuente: Tomado de Colombia – Global Enterpreneurship Monitor, 2011-2012.
Dentro de los aspectos positivos de la evolución del emprendimiento en Colombia,
resaltamos los siguientes: i) en materia legislativa el ambiente ha mejorado, la
reducción de la tasa impositiva para la creación de nuevas empresas ha tenido buenos
resultados55; ii) la creación y el apoyo a instituciones como Bancoldex e Innpulsa ha
sido fundamental para fomentar dicho ambiente; iii) la diferenciación que han hecho
estas instituciones entre emprendimientos dinámicos e innovadores y
emprendimientos tradicionales, debe mantenerse, debido a que los esfuerzos para cada
uno de estos se centra en actividades muy específicas y iv) los procesos para la creación
de nuevas empresas han mejorado, sin embargo la liquidación de las mismas sigue
siendo un proceso complicado, lo cual es contraproducente para la formalización
empresarial.
3.
Los retos del emprendimiento.
Los esfuerzos anteriores, han abonado el terreno y fomentado una actitud positiva
hacia el emprendimiento y han permitido que las nuevas empresas, basen su
crecimiento en modelos diferenciados. Sin embargo el mundo está avanzando cada vez
más rápido y no podemos quedarnos atrás, el país debe continuar con lo que está
haciendo bien, pero también debe tomar decisiones innovadoras y prontas, para que
los esfuerzos de los años anteriores no se pierdan.
El camino recorrido durante los últimos años nos ha permitido ver el surgimiento de
emprendimientos cada vez más maduros y esta evolución también ha traído como
consecuencia necesidades muy específicas en las cuales el gobierno nacional debe
enfocar grandes esfuerzos. La más importante de estas necesidades y el gran reto de
Colombia para los próximos años es la financiación al emprendimiento.
55
Aquí se destaca la Ley 1429 de 2010, de formalización y generación de empleo que se tenía como objetivo
la generación de nuevos empleos y la formalización de empleos existentes mediante estímulos tributarios y
disminución de trabas para el establecimiento de empresas.
169
Debemos comenzar a pensar en dinamizar el mercado secundario de capitales. Si este
mercado sigue siendo solo para las grandes corporaciones del país no vamos a obtener
resultados diferentes. Comenzar a pensar en la creación de un Mercado Secundario que
esté abierto para los colombianos y las nuevas empresas de alto potencial es necesario
para que el país crezca a extraordinariamente. Esto depende única y exclusivamente del
gobierno nacional.
Adicionalmente es necesario fomentar la creación de más y mejores fondos de capital
de riesgo, que estén dispuestos a invertir en empresas de etapa temprana. Durante los
últimos años al país han llegado nuevos fondos de inversión extranjera, en búsqueda de
empresas en etapa temprana. Aunque esto es muy positivo para el país, es necesario
tener en cuenta que muchos de estos fondos vienen en búsqueda de compañías baratas,
invierten en ellas a cambio de participación mayoritaria y las venden luego a fondos
internacionales por montos muy superiores. El país debe comenzar a pensar en esto y
a tomar decisiones. No para impedir que lleguen fondos del extranjero, sino para
comenzar a valorar mejor el talento emprendedor colombiano y diseñar alternativas
que permitan que la riqueza se quede en el país.
El país debe también jalonar el emprendimiento a través de las compras públicas de
productos con alto valor agregado. Existen en el país emprendimientos que venden a
otros gobiernos implementos y tecnología para el ejército y para el sector minero
energético, sin embargo en Colombia no les ha sido posible. Proponemos al Gobierno
implementar políticas de flexibilización de compras donde el Estado y la gran empresa
desarrollen proveedores para vincularlos en sus cadenas productivas.
Es necesario que el país cuente con un observatorio de emprendimiento. Es la única
manera de detectar a tiempo las necesidades en esta materia, de anticiparse al futuro y
de medir el impacto de las iniciativas. Si contamos con un observatorio de
emprendimiento y medimos el impacto podremos saber los emprendimientos de alto
impacto y los emprendimientos innovadores cuanta riqueza están generando para el
mismo. Según estudios de la firma Breaktrough, si Colombia es capaz de generar en los
próximos 10 años, mil emprendimientos de alto impacto y tres mil emprendimientos
dinámicos e innovadores, el país pasará a la historia por su crecimiento exponencial.
Sin embargo, no sabemos cómo vamos, no hay cifras ni estudios consolidados en esta
materia. Este observatorio debe ser una entidad seria y respetada, como el DANE o
como el DNP, de carácter nacional y con representación regional.
El país requiere más instituciones de soporte: Incubadoras, Aceleradoras, Instituciones
de fomento a la competitividad. Ningún esfuerzo que se haga en ese sentido se perderá.
Aunque el país cuenta con algunas instituciones la oferta es corta para satisfacer la
demanda actual, incluso en los ecosistemas de emprendimiento más evolucionados del
país. Las convocatorias lideradas por Innpulsa para fortalecer los ecosistemas de
emprendimiento deben incrementarse.
170
H.
Formalización empresarial y la micro, pequeña y mediana empresa.

El CGN hace un llamado al Gobierno Nacional para que en el siguiente
cuatrienio se trabaje de manera concertada con el sector privado en la
búsqueda de herramientas que faciliten la formalización empresarial.

La atención de las Mipymes como principales generadores de empleo debe ser
prioritaria en el diseño y ejecución de políticas públicas en todos los sectores
económicos.
1.
Formalización empresarial.
Una de las principales políticas que debe seguir impulsando el Gobierno Nacional es la
formalización, que propenda porque los pequeños y medianos empresarios puedan
ingresar al mercado de manera competitiva.
En línea con lo expuesto en el aparte correspondiente a desarrollo del mercado
financiero, antes descrito, entre los elementos que dificultan de sobremanera la
formalización empresarial se destacan el acceso al crédito. Así mismo, la facilidad
para hacer negocios es otra limitante que impide la formalización empresarial.
En el ranking de competitividad elaborado anualmente por el Banco Mundial (Doing
Bussines), Colombia ocupa el puesto 79 en el índice de facilidad para comenzar una
nueva empresa y al cierre del año anterior la informalidad en las trece principales
ciudades del país según DANE fue del orden del 49%.
Valoramos los esfuerzos del Estado para incentivar la creación y operación de las
empresas en la formalidad, como la ley 1429 de 2010, que contempla incentivos como
la reducción durante los cinco primeros años de funcionamiento de los impuestos de
renta y del pago de registro mercantil, entre otros. Sin embargo, es necesaria una
política que avance en otros aspectos relacionados con la informalidad como por
ejemplo la complejidad del sistema tributario.
En relación con el crédito, una investigación reciente de la EAN con pequeños
empresarios de calzado en la ciudad de Bogotá encontró que los informales tomaban el
acceso al crédito como una de las ventajas de la formalidad que no encontraban en la
informalidad y que los podía motivar a formalizarse. El mejoramiento del acceso al
crédito para los empresarios es una condición necesaria para reducir los niveles de
informalidad (al respecto ver el Capítulo B. “Formalización del Mercado Financiero”)
171
La Reforma Tributaria de 2012, Ley 1607, rebajó inicialmente en cinco puntos las
contribuciones al ICBF y SENA, medida que vino a implementarse en mayo del año
anterior, y se dejaron para 2014 los restantes 8.5 puntos restantes de la salud. Aun
cuando se implementen los 13.5pp de rebaja de gastos no salariales, el empresariado
colombiano tendrá que seguir pagando 46 puntos de cargas no salariales. Inclusive, el
desmonte de los parafiscales y su reemplazo por el llamado CREE, le resultará al menos
igualmente oneroso al empresariado que el régimen anterior, por razones contables y
por el generoso aumento en el salario mínimo acordado para este año. En particular, y
como lo ha subrayado ANIF, la carga impositiva terminó aumentando, pues el CREE se
aprobó a tasas del 9% en 2013-2015 (con el adicional destinado al agro-educaciónsalud) contando, a la vez, con mayor base de contribución al estar “blindado” contra los
contratos de estabilidad tributaria y otras exenciones. La reducción de 8 puntos en el
impuesto de renta terminó siendo más que compensada.
De otra parte, no puede atribuirse exclusivamente a la Reforma Tributaria la constante
reducción del desempleo en 2013. Dos hechos, la devaluación del peso y los cuantiosos
recursos inyectados al torrente económico vía PIPE, explican también el mejoramiento
de los indicadores laborales.
En concepto del CGN una pieza clave para acelerar la formalización empresarial es la
capacitación y aquí la contribución de los gremios se vuelve definitiva. La formación
empresarial es un proceso activo y creativo que promueve un cambio de actitudes y
comportamientos en los actores, fomentando los beneficios de la formalización laboral
a través de la contabilidad como una herramienta para la estandarización,
formalización y sostenibilidad de la gestión administrativa de los microempresarios. En
este nivel se busca que los microempresarios identifiquen su necesidad de formalizar
su empresa para mejorar su productividad, una empresa informal no desarrolla buenas
prácticas empresariales que le permita mantenerse dinámica en el mercado.
A continuación se presentan las conclusiones de una experiencia de capacitación
efectuada por FENALCO en el cuarto trimestre de 2013, con la colaboración del
Ministerio del Trabajo, que podrían ser de gran utilidad para encaminar los esfuerzos
de gobierno y empresarios para estimular la formalización.
a.
Para que el empresario inicie los trámites correspondientes a la
Formalización Laboral es necesario que contemple algunos aspectos
de importancia que le servirán como soporte para realizar más
fácilmente su proceso de registro ante las entidades correspondientes
Es por ello que una de los del Proyecto fue que los microempresarios
se capacitaran en los beneficios, requisitos y riesgos a los que se
exponen laborando informalmente.
172
b.
En su mayoría los microempresarios participantes son parte de la
cadena de mayor Informalidad Empresarial y Laboral. No están
registrados en la Cámara de Comercio, no llevan el Libro Fiscal, no
tienen a sus empleados afiliados a la seguridad social básica; son poco
“generadores” de puestos de trabajo y predomina la precariedad de
empleo. El sector de tenderos, comidas rápidas, vendedores
ambulantes, vendedores de plaza de mercado se encuentran en un
grado de desarrollo productivo y organizacional incipiente, aunque
son generadores de demandas, el empleo creado es informal, no
poseen capital de trabajo suficiente, no están asociados, los dueños no
poseían formación empresarial y son muy pocas las organizaciones
que prestan ayuda a estos empresarios.
c.
La mayoría de actores que participaron o se beneficiaron del proyecto
son quienes atienden sus respectivos negocios de manera personal,
son pocos los que “tienen empleados” dependientes. La mayoría de
ellos se encuentran afiliados al régimen subsidiado, SISBEN, pero,
fueron sensibilizados frente a la necesidad del pago de pensión y de su
inscripción en una ARL, debido a la explicación de las dificultades que
podrían afrontar de no hacer estas afiliaciones. La mayoría de actores
participantes asumió este compromiso para el año 2014, ya que en el
presente año no se habían presupuestado para tal fin y la necesidad de
hacerlo surgió al término de la capacitación.
d.
La mayoría de los microempresarios participantes iniciaron con un
negocio de subsistencia y por las condiciones del entorno y la
perseverancia de los actores logra llevarlo a ser un micro negocio, pero
como desconocen la norma sigue creciendo de manera informal y
asumiendo altos costo en su sistema de financiación. Crean modelos
mentales frente al pago de impuesto o de cualquier requisito de ley
como un gasto elevado que no representa ningún beneficio y que no
tiene importancia porque los controles son inexistentes por lo menos
ante sus ojos.
e.
Se evidencia varios tipos de micro comerciantes que podríamos
describir de la siguiente manera. Los que actualmente tienen un
negocio simplemente de subsistencia y ante la oportunidad de
participar en un proceso de formación, cambian su visión de negocio
valoran sus habilidades, descubren oportunidades, se dan la
oportunidad de soñar y hasta de planear como construir una
verdadera unidad productiva con todos los requisitos de ley; ellos son
el potencial más alto que tiene este proyecto es la semilla sembrada en
una tierra que ha sido abonada, arada y adecuadamente trabajada.
173
f.
Los comerciantes que están iniciando su negocio y que con la
formación recibida se trazan un norte con un crecimiento formal
altamente diseñado con miras a alcanza un alto nivel. Este grupo se
fortalece empresarialmente, algunos avanzan en cámara con registro
mercantil o está a la espera de realizar su registro al iniciar el próximo
año, y aquellos que tiene cámara de comercio desde tiempo atrás y en
ese punto se quedaron detenidos y escuchan con asombro las ventajas
de tener cámara, la importancia de llevar un libro fiscal, para ellos
hablar de los impuesto es una novedad tal como si estos estuvieran
siendo cosa la legislación 2013 y ni hablar de las necesidades de
conocimiento en saneamiento básico o requisitos adicionales; piensan
en sus empleados como unos compañeros de trabajo y consideran que
pagándole a diario ya están cubiertas o cumpliendo plenamente con
sus obligaciones laborales.
g.
Un cuarto grupo dice estar listo para asumir un proceso de
formalización sólo cuando existan controles reales en la ciudad, pues
consideran que solo las acciones represivas podrán dar un cambio en
la organización de los microempresario. Lamentablemente, cuando se
realiza un acompañamiento se denota un sistema de finanza poco sano
lo que presupone que estas unidades no pueden crecer o fortalecerse
incluso algunos tiene doble condición tienen un negocio formal y uno
informal esperado dar la pelea sobre el espacio público.
El CGN sugiere adelantar las siguientes acciones en el periodo 2014-2018, con el fin de
impulsar la formalización empresarial.
a.
Solicitar a los entes nacionales orientadores de las políticas de
formalización laboral proyectos que apoyen para fortalecer las
actividades económicas de los microempresarios y los actores
comerciales, con base en base al diagnóstico obtenido a través del
proyecto.
b.
Es necesario la ayuda de la institucionalidad, a través de la asociación
como elemento receptor de oportunidades, con la consolidación de
cooperativas y la ayuda del Estado como puente entre la oferta de
recursos que ofrecen instituciones públicas y privadas. Además de
formar a los microempresarios en temas tales como: Formalización
Micro establecimientos, Beneficios, Requerimientos, Ley de
Formalización y Generación de Empleo, Contabilidad General-Libro
Fiscal, Impuestos (IVA, ICA), Beneficios Tributarios, Manipulación de
Alimentos y Plan de Saneamiento; se debe fomentar el
emprendimiento y con capital semilla, contribuir en la constitución de
nuevas empresas que sean generadoras de empleo digno y formal, de
174
esta manera los microempresarios pueden aplicar el conocimiento
aprendido en el proceso de capacitación.
c.
Debido al tamaño de las empresas y unidades productivas beneficiadas
se debe dar continuidad al programa de formalización laboral, con el
fin de propender a logro de los objetivos del plan milenio para la
generación de nuevas oportunidades de empleo, luchar contra la
pobreza y por ende brindar una mejor calidad de vida para los
habitantes de los territorios intervenidos.
d.
Siendo la formalización y el desarrollo empresarial un tema
relativamente nuevo para muchos microempresarios participantes; y
considerando que la gran mayoría de los microempresarios
intervenidos administran sus negocios de forma tradicional, es
fundamental la puesta en marcha de un programa a corto y mediano
plazo para capacitar y nivelar a los actores comerciales con
conocimientos y herramientas para realizar una labor eficiente de los
sus recursos para garantizar la supervivencia de sus microempresas y
unidades productivas.
e.
Hacer seguimiento a los programas que brinda apoyo a la población
para el fortalecimiento de unidades productivas o capacitación de
emprendimiento asegurando que las unidades sean constituidas con
todos los requisitos de ley y no fomentar puntos de venta ambulante
o informal.
f.
Ejercer las medidas de control a la informalidad previstas en la ley y
aplicar todas aquellas sanciones o medidas correspondientes.
2.
Micro, pequeña y mediana empresa (“Mipyme”).
De acuerdo con los datos suministrados por el Consejo Superior Mipyme, con corte a
Septiembre de 2012, existía un registro total de 853.954 Mipymes, lo que corresponde
aproximadamente más del 95% del tejido empresarial nacional.
El Gráfico 1 muestra que, de acuerdo con los datos del Censo General de 1990 y 2005,
en Colombia la gran mayoría de las empresas corresponden a micro y pequeños
establecimientos. Esta cifra se ha mantenido en los últimos años.
175
Gráfico 1: Establecimientos por Tamaño de Empresa Según el Censo.
Establecimientos por Tamaño de Empresa
120.00%
100.00%
96.00% 96.10%
80.00%
1990
60.00%
2005
40.00%
20.00%
3.40% 3.20%
0.50% 0.50%
0.10% 0.10%
0.00%
Micro
Pequeña
Mediana
Grande
Fuente: DANE, Censo General 1990 y 2005. Cálculos DNP – DDE.
Adicionalmente, es importante destacar que el sector de las Mipymes son las
principales generadoras de empleo en el país. El Gráfico 2 permite observar que, de
acuerdo con cifras del CENSO de 2005 la gran mayoría del empleo generado en
Colombia proviene de micro y pequeñas empresas.
176
Gráfico 2: Personal Ocupado por Tamaño de Empresa Según el Censo.
Personal Ocupado por Tamaño de
Empresa
60.00%
51.40% 51.10%
50.00%
40.00%
1990
30.00%
19.30% 17.40%
20.00%
13.00% 12.50%
16.40%
18.90%
2005
10.00%
0.00%
Micro
Pequeña
Mediana
Grande
Fuente: DANE, Censo General 1990 y 2005. Cálculos DNP – DDE.
Todo lo anterior es relevante para mostrar la relevancia de las Mipymes en Colombia
como motor del desarrollo del país y la necesidad de darles atención orientada hacia la
formalización y el mejoramiento de sus condiciones para el progreso.
En el cuadro 1 se puede observar que entre septiembre de 2012 y octubre de 2013 han
caído las ventas y el personal ocupado en las MIPYMES, de acuerdo con datos del DANE.
Cuadro 1: Empleo, Producción y Ventas de las MIPYMES (2012 – 2013).
Variación anual y contribución del personal ocupado y producción, ventas o ingresos nominales (2012 - 2013)
Variables Principales
Variación anual de
Producción, Ventas o
Ingresos nominales
Personal Ocupado
Sector Económico
Variación
12 meses (septiembreoctubre) 2013-2012
%
Total
-5.2
Comercio
-6.6
Contribución a la
variación
-4.5
Servicios
-0.8
-0.2
Industria
-5.6
-0.5
Total
-2.5
Comercio
-2.8
-1.6
Servicios
-1.8
-0.6
Industria
-2.6
-0.3
Fuente: DANE - MICRO
177
Cuando hablamos de productividad entre las empresas Latinoamericanas respecto a
Europa, en éste último continente la diferencia en productividad entre una gran
empresa y una Micro es de 1.7%, con la pequeña 1.4% y 1.2% con la mediana. En
Colombia es 3 y 4.5 veces la diferencia en productividad de la grande comparada con la
Pyme y 7 veces más que la Microempresa. (Fuente estudio CEPAL, Informe 2012). La
baja productividad, valor agregado de bajo contenido tecnológico y escasa innovación,
son los problemas más comunes identificados entre las empresas del segmento
Mipyme.
Por lo anterior, es necesario fortalecer y consolidar a las micros, pequeñas y medianas
empresas urbanas, rurales y las economías regionales como eje central de la estrategia
económica y social sobre la cual se debe fundar una política pública para Mipymes.
El CGN propone aprovechar los recursos de cooperación internacional pactados en
acuerdos comerciales para el fomento de las Mipymes. Cabe destacar que en el 2012 se
aprobó la Estrategia Nacional de Cooperación Internacional de Colombia – ENCI 20122014 después de un proceso de construcción participativa con las entidades del orden
nacional, territorial y la consulta con donantes y otros grupos de interés. En donde se
definieron las áreas prioritarias de demanda de cooperación.
La alineación de la cooperación se distribuyó en las 6 áreas estratégicas: medio
ambiente, gobernabilidad, igualdad de oportunidades, victimas, reconciliación y
derechos humanos, crecimiento económico y competitividad y gestión del riesgo. Al
ítem relativo a crecimiento económico y competitividad se le asignó un 4% de los
recursos obtenidos a través de la Cooperación internacional.
Si bien a lo largo de esta Agenda Empresarial se tratan aspectos aplicables a empresas
de todos los tamaños, hacemos un llamado para que las particularidades de las
Mipymes sean tenidas en cuenta al momento de establecer criterios diferenciadores en
todas las áreas del quehacer empresarial.
178
I.
Ciencia, Tecnología e Innovación.

A través de la ciencia, la tecnología y la innovación se genera más empleo de
calidad, mayor diversidad y especialización productiva, mejores condiciones
para competir en los mercados nacional e internacional, y una mayor
capacidad de adaptación y reacción de las empresas a los cambios o
fluctuaciones de demanda en el mundo globalizado.

Urge que los recursos destinados a la promoción de Ciencia, Tecnología e
Innovación se canalicen con base en una estrategia clara y se enmarquen en
una visión de país de largo plazo.

Es prioritario alinear la política de educación superior con los propósitos de
la estrategia de ciencia, tecnología e innovación. Esto implica aumentar la
cobertura de carreras priorizadas como ciencias puras, ingeniería y diseño,
mejorar la pertinencia y cobertura de la educación técnica y tecnológica,
vincular masivamente investigadores en las empresas, y desarrollar
capacidades en gestión administrativa en pymes y nuevos emprendedores.
La ciencia, la tecnología y la innovación (CTI) constituyen pilares fundamentales para
impulsar el desarrollo sostenible y de largo plazo del país. Son elementos aplicables a
todas las actividades productivas y extrapolables a otros sectores como el social o el de
políticas públicas. A través de la ciencia, la tecnología y la innovación se generan más
empleos de calidad, mayor diversidad y especialización productiva, mejores
condiciones para competir en los mercados internacional y nacional, y una mayor
capacidad de adaptación y reacción de las empresas a los cambios o fluctuaciones de
demanda en el mundo globalizado.
En este capítulo se presentan algunos insumos para consolidar en el país una estrategia
integral de ciencia, tecnología e innovación. Los lineamientos planteados se
fundamentan en la empresa privada como el eje central del sistema56 y parten de seis
grandes objetivos.
56
Si bien las propuestas de este documento se concentran en la innovación empresarial, es importante
enfatizar la importancia de promover la innovación en otras esferas del desarrollo como la social, la
institucional o la ambiental.
179
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Una cultura de innovación y emprendimiento que se permee en las
empresas, los gremios, las universidades, los investigadores, los estudiantes,
los centros de investigación, el gobierno, las autoridades locales, las
asociaciones profesionales y la sociedad civil
Una capacidad de desarrollo científico y tecnológico en universidades,
empresas y centros de pensamiento o formación que produzca soluciones de
mercado a las empresas y genere mejoras en el bienestar de la sociedad
Un capital humano con capacidad de generar oferta en ciencia y tecnología,
y de llevarla con éxito a los mercados a través de proyectos de innovación o
emprendimientos dinámicos.
Un esquema institucional articulado, comprometido y encaminado hacia una
visión común y de largo plazo
Amplios recursos públicos y privados para financiar proyectos de ciencia,
tecnología e innovación de alto impacto
Un entorno de competencia y competitividad que impulse a las empresas a
demandar servicios de ciencia y tecnología, y a realizar inversiones en
proyectos de innovación y nuevos emprendimientos.
1.
Diagnóstico de Colombia.
Colombia se encuentra rezagada, frente a países de la región u otras economías de
referencia, en diversos indicadores relacionados con la ciencia, la tecnología y la
innovación.
En términos de recursos, el monto de inversiones en ciencia, tecnología e innovación de
Colombia es insuficiente y la participación del sector privado en este esfuerzo es
comparativamente baja. La inversión del país en investigación y desarrollo fue, en 2010,
de tan solo 0,17% del PIB. Esta cifra resulta baja al compararla con Chile (0,44%),
México (0,47%), Argentina (0,61%), y Brasil (1,16%), e ínfima frente a países de
ingresos altos como Alemania (2,80%), Estados Unidos (2,89%), Corea del Sur (3,74%),
e Israel (4,40%).
Al abarcar un espectro más amplio de actividades de ciencia, tecnología e innovación –
para incluir, además de la investigación y desarrollo, la formación de alto nivel y la
oferta de servicios científicos y tecnológicos- se encuentra que la inversión de Colombia
alcanzó, en 2012, el 0,45% del PIB; lo cual se encuentra, aún, por debajo de América
Latina, que promedia 1,1%.
En otros indicadores relacionados en la ciencia, la tecnología y la innovación, el
panorama de Colombia es igualmente sombrío. En la tabla 1, además de los indicadores
180
de inversión pública y privada en investigación y desarrollo, se presentan otras
variables relativas a la producción científica y de patentes, y la disponibilidad de capital
humano para desarrollar actividades de ciencia, tecnología e innovación.
Tabla 1: Indicadores de ciencia, tecnología e innovación para Colombia y un
grupo de países de referencia
País
Alemania
Argentina
Brasil
Chile
COLOMBIA
Corea
EEUU
España
Israel
México
Gasto en
investigación
y desarrollo
(% del PIB),
2010
2,8
0,61
1,16
0,44
0,18
3,74
2,89
1,39
4,4
0,47
Artículos
Participación Investigadores
Tasa de
S&E por
sector privado por millón de
matrículas
millón de
en gasto en
habitantes,
en ciencias
habitantes
I+D, 2010
2010
puras, 2009
, 2007
66
23
45
39
44
75
68
52
80
43
5825
1833
1203
551
336
7139
4650
4850
n.d.
382
14,6
7
5,5
5,2
3,4
7,3
8,5
8,6
n.d.
5,5
546,2
91,2
64,1
109,9
45,7
464
677,9
472,4
863,6
36,9
Solicitud
patentes
PCT por
millón de
habitantes,
2011
724
137
119
161
36
3697
1608
78
906
122
Fuente: Banco Mundial, RICYT, Foro Económico Mundial, Unesco, Observatorio
Colombiano de Ciencia y Tecnología, Ministerio de Educación Nacional. *Indicadores:
1) Gasto en investigación y desarrollo como porcentaje del PIB, 2010. 2) Participación
de las empresas del sector privado en la financiación de la inversión total en
investigación y desarrollo, 2010. 3) Investigadores en actividades de investigación y
desarrollo, por millón de habitantes, 2010. 4) Matriculados de educación terciaria en
carreras de ciencias exactas y matemáticas como porcentaje del total, 2009, 5) Artículos
publicados en el revistas científicas indexadas al Science Citation Index en los campos
de física, biología, química, matemáticas, medicina, biomédica, ingeniería, tecnología y
ciencias espaciales y de la tierra, 2009, 6) Aplicaciones de patentes ante el PCT (Patent
Cooperation Treaty) por millón de habitantes, 2010.
En los últimos años, se han producido en el país algunos cambios positivos en la
estrategia de ciencia, tecnología e innovación. Por un lado, se ha fortalecido la
institucionalidad. Mediante la Ley 1286 de 2009, o Ley de Ciencia, Tecnología e
181
Innovación, se transformó a Colciencias en Departamento Administrativo y se crearon
el Consejo Asesor de Ciencia y Tecnología y el Consejo de Estímulos Tributarios, y se
estructuró el Fondo Francisco José de Caldas.
La Ley 1450 de 2011, por su parte, marcó los lineamientos para dar vida a Innpulsa, la
entidad a cargo de la promoción de la innovación empresarial y el emprendimiento
dinámico en el país.
Se ha producido también un incremento sustancial en los recursos públicos destinados
a financiar actividades de ciencia, tecnología e innovación. Mediante el Acto Legislativo
05 de 2011, se asignó el 10% de los recursos del Sistema General de Regalías a
proyectos de impacto regional en ciencia, tecnología e innovación. Con corte al 31 de
diciembre de 2013, se ha asignado un monto cercano a 1,5 billones de pesos en
proyectos de regalías de CTI.
Así mismo, la Ley del Plan Nacional de Desarrollo incrementó los estímulos tributarios
para inversiones en ciencia y tecnología, al incluir el derecho a las empresas de deducir
de su renta el 17.5% del valor invertido en proyectos de esta naturaleza.
Resulta prioritario seguir aumentando los recursos públicos destinados a financiar
actividades de ciencia, tecnología e innovación. Ahora bien, es igualmente urgente que
estos recursos se canalicen con base en una estrategia clara y se enmarquen en una
visión de país de largo plazo. A modo ilustrativo, se presenta, en el gráfico 1, un análisis
de la distribución de los recursos públicos destinados a actividades de ciencia,
tecnología e innovación.
Llama la atención el comparativamente bajo monto que reciben las entidades del orden
nacional facultadas para orientar el diseño y ejecución de la estrategia nacional de
ciencia, tecnología e innovación; a saber, Colciencias –en desarrollo científico y
tecnológico- e Innpulsa –para apalancar proyectos empresariales de innovación y
emprendimiento dinámico-.
Los rubros de mayor relevancia, como se evidencia en el gráfico, son los
correspondientes al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación del Sistema General de
Regalías, el potencial de recursos a los que tienen acceso las empresas para obtener
beneficios tributarios por inversiones en ciencia y tecnología, y el componente del
presupuesto del Sena destinado, según la Ley 344 de 1996, a desarrollo tecnológico y
competitividad.
182
Gráfico 1: Recursos públicos estimados para ciencia, tecnología e innovación en
2014.
Total de Recursos para CT&I=$3 Billones
1001
949
1200
1000
540
800
377
600
121
77
67
54
53
46
45
44
40
38
36
34
30
27
27
25
25
24
20
18
15
14
12
11
11
10
9
4
4
3
3
2
200
138
400
BOYACA
VICHADA
GUAINIA
CALDAS
VALLE DEL CAUCA
CHOCO
CESAR
RISARALDA
CUNDINAMARCA
ARAUCA
ATLANTICO
CASANARE
CAUCA
SUCRE
CAQUETA
GUAJIRA
REGALIAS
SENA
IMPULSA
0
Fuente: DNP, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Bancoldex-Innpulsa. Notas: (i)
Innpulsa: corresponde al presupuesto 2014 para la Unidad de Desarrollo e Innovación
y el Fondo iNNpulsa Mipyma, (ii) Colciencias: Presupuesto General de la Nación 2014,
(iii) Sena: Corresponde al 20% del presupuesto del Sena para 2014 (según disposición
de la Ley 344 de 1996), (iv) Beneficios tributarios: corresponde al valor
presupuestado para 2012 (cabe resaltar que, en este año, tan solo el 33%, se ejecutó)
y (v) Regalías: se toma como base el monto aprobado en 2013 para proyectos de
ciencia, tecnología e innovación.
2.
Principales retos de Colombia en ciencia, tecnología e innovación.
Con base en los seis objetivos presentados en la parte inicial de este capítulo, y
considerando las particularidades del caso colombiano, sobresalen algunos desafíos
puntuales del país en materia de ciencia, tecnología e innovación. Estos retos
representan las principales preocupaciones del sector empresarial colombiano en la
materia, y constituyen la base de las recomendaciones de política que se presentan en
la siguiente sección.
Por un lado, se requiere consolidar un mayor compromiso por parte del Estado con la
ciencia, la tecnología y la innovación. Es fundamental convertir la estrategia de CTI en
una política de Estado, que trascienda los periodos presidenciales, y que pase a un
primer plano en la agenda de los gobiernos. De igual manera, es esencial reorientar la
183
estrategia de CTI para enfocarla más hacia las empresas a través del apoyo a sus
proyectos de innovación y emprendimiento dinámico. Para ello, un requisito central es
establecer un marco conceptual claro del significado de la innovación para la sociedad
y de su relación e importancia frente a la competitividad de las empresas, y, en este
sentido, sobre su impacto en la generación de empleo y la prosperidad social.
Un tercer elemento es mejorar la articulación y liderazgo de las entidades que forman
parte del sistema de ciencia, tecnología e innovación, en particular de Colciencias,
Bancoldex –a través de Innpulsa- y el Departamento Nacional de Planeación. En materia
de financiación, se requiere inyectar más recursos –vía Innpulsa- para la financiación
de iniciativas de innovación empresarial y emprendimiento dinámico. Así mismo, es
clave mejorar la distribución y uso de los recursos del sistema general de regalías, y
simplificar las convocatorias de Colciencias e Innpulsa para cofinanciar actividades de
ciencia, tecnología e innovación.
Por otra parte, es prioritario alinear la política de educación superior con los propósitos
de la estrategia de ciencia, tecnología e innovación. Esto implica aumentar la cobertura
de carreras priorizadas como ciencias puras, ingeniería y diseño, mejorar la pertinencia
y cobertura de la educación técnica y tecnológica, vincular masivamente investigadores
en las empresas, y desarrollar capacidades en gestión administrativa en pymes y
nuevos emprendedores.
Adicionalmente, se requiere fortalecer los centros de investigación sectoriales, y
promover la creación de centros tecnológicos en áreas transversales de conocimiento
como biotecnología, genética, cambio climático, entre otros.
3.
Recomendaciones de política.
En esta sección se proponen algunas recomendaciones de política que buscan construir
sobre las lecciones aprendidas y los logros alcanzados en los últimos años y, en
definitiva, convertir la estrategia de ciencia, tecnología e innovación en una política de
Estado de la más alta prioridad. Todo ello, con el propósito de aumentar la
competitividad de las empresas del país, mejorar la oferta exportable, aumentar la
calidad del talento humano, y reducir la vulnerabilidad de la economía.
Se propone este plan de acción para ser implementado en el corto y mediano plazo, a
fin de asegurar que la sociedad colombiana se incorpore a los cambios sociales,
culturales y tecnológicos, y que el sector empresarial asuma el papel de dinamizador
del cambio productivo que facilite la creación de nuevas fuentes de trabajo, como forma
para asegurar un desarrollo social de los estratos menos favorecidos.
184
Las recomendaciones de política que se presentan a continuación se organizan de
acuerdo a los cinco objetivos planteados en la sección introductoria, y se fundamentan
en la innovación, comprendida en su concepto más amplio en el que abarca la
innovación económica, productiva, social y política.
a.
Objetivo 1: Una cultura de innovación y emprendimiento
que se permee en las empresas, los gremios, las
universidades, los investigadores, los estudiantes, los
centros de investigación, el gobierno, las autoridades
locales, las asociaciones profesionales y la sociedad civil.

Innovación abierta: Desarrollar una plataforma integral de innovación abierta,
financiada y administrada por el gobierno, que vinculen la oferta de servicios de
ciencia y tecnología, con la demanda de proyectos de innovación y
emprendimiento

Emprendimiento dinámicos: Mejorar el entorno para promover la generación
de emprendimientos dinámicos mediante: (i) un aumento en las líneas de capital
semilla de Bancoldex, (ii) reducciones en los tiempos y costos para la liquidación
de empresas, y (iii) la reglamentación de la Ley de Emprendimiento (Ley 1014
de 2006).

Innovación en procesos y gestión: Orientar los esfuerzos de innovación en la
industria a las áreas de procesos y gestión empresarial. Se requiere,
especialmente, apoyar a las pymes innovadoras y a los nuevos emprendedores
con asesorías, capacitaciones, o apoyo en la contratación de personal en áreas
administrativas.

Innovación en las regiones: Adaptar experiencias locales de éxito en ciencia,
tecnología e innovación como el Centro de Tecnología de Antioquia, Ruta N en
Medellín, Tecnnova, o Connect Bogotá, en otras regiones del país como el Caribe,
el Valle del Cauca o Santander.

Clusters regionales de alto valor agregado: Orientar la estrategia de
desarrollo empresarial hacia la conformación de clusters regionales basados en
la innovación.

Fortalecer el subsistema nacional de calidad: Aumentar recursos para
fortalecer el subsistema nacional de calidad en: (i) acompañamiento y
financiación de procesos de certificación en empresas, (ii) expedición y
185
cumplimiento de reglamentos técnicos, (iii) infraestructura de laboratorios, y
(iv) esquemas de vigilancia y control.
b.
Objetivo 2: Capacidad de desarrollo científico y tecnológico
en universidades, empresas y centros de pensamiento o
formación, que produzca soluciones de mercado a las
empresas y genere mejoras en el bienestar de la sociedad.

Centros de investigación y de excelencia: Promover la creación o
fortalecimiento de centros de investigación y desarrollo tecnológico sectoriales
o transversales. Sobresalen algunos casos de éxito para seguir apoyando o
replicar en otras actividades, tales como: el ICIPC (sectores plástico, caucho y
relacionados), el ICP (petróleo), Cenicaña (cadena de procesamiento y
refinación de azúcar), Cidet (sector eléctrico), Cenicafé, Cenipalma y el CIAT
(agricultura).

Licenciamiento y aprovechamiento de tecnologías: Apoyar los procesos de
licenciamiento y comercialización de tecnología en el país. Para ello se propone:
(i) establecer líneas fijas de financiación para apoyar a empresas, universidades
y centros de investigación en el registro de patentes y la comercialización de
tecnologías, (ii) apoyar la creación de oficinas de transferencia tecnológica en las
regiones, así como en universidades, (iii) continuar con el proceso de agilización
y simplificación de trámites para la obtención de patentes, y (iv) proveer el
apoyo y acompañamiento de Proexport a las empresas, universidades y centros
de investigación en el licenciamiento de tecnología en el exterior y su respectiva
comercialización en los mercados internacionales.

Más información sobre propiedad intelectual: Poner en marcha campañas de
información sobre la protección de los derechos de propiedad intelectual y su
importancia para la competitividad de las empresas. Como complemento a esto,
se sugiere establecer estrategias de comunicación en la Superintendencia de
Industria y Comercio –o la entidad que haga sus veces- para incentivar a las
empresas a consultar y estudiar las patentes y otras modalidades de propiedad
industrial que sean de libre acceso y uso en los mercados.

Prospectiva tecnológica: Realizar estudios de vigilancia y prospectiva
tecnológica que identifiquen las tendencias en industrias y actividades
productivas estratégicas.
186
c.

Objetivo 3: Un capital humano con capacidad de generar
oferta en ciencia y tecnología, y de llevarla con éxito a los
mercados a través de proyectos de innovación y
emprendimientos dinámicos.
Atracción de colombianos en el exterior: Ampliar los programas para que
retorne al país la diáspora de colombianos residentes en el exterior,
especialmente aquellos con estudios de doctorado o experiencia profesional en
actividades de desarrollo o promoción de la ciencia, la tecnología e innovación.

Atracción de extranjeros especializados: Continuar con el proceso de
simplificación de trámites para la expedición de visas de trabajo a extranjeros
con capacidades y conocimientos específicos.

Capacidades técnicas y tecnológicas: Consolidar los convenios del Sena con
empresas, y fortalecer la planeación curricular en esta entidad, de modo que esta
se adapte a las necesidades cambiantes de las empresas, en un entorno de
globalización.

Talento humano de alto nivel: Seguir adelante con los programas de
financiación de doctorados. Como complemento, se debe incentivar la carrera
investigativa en el país, a través de: (i) apoyos a la vinculación de doctores en
empresas, (ii) mayor flexibilidad para complementar la carrera de docencia con
proyectos de innovación y emprendimiento, (iii) el apoyo al desarrollo de “spinoffs”, y (iv) la financiación a grupos de investigación.
d.
Objetivo 4: Un esquema institucional articulado,
comprometido y encaminado hacia una visión común y de
largo plazo.

Coordinación y articulación institucional: Establecer una mayor
coordinación entre Colciencias y Bancoldex –representado por Innpulsa- de
modo que se evite la duplicidad de funciones y se coordine el diseño y ejecución
de los programas. Colciencias debe ser la entidad encargada de promover la
oferta de ciencia y tecnología en el país, y Bancóldex –a través de Innpulsa- de
incentivar la demanda por la ciencia y la tecnología a través proyectos de
innovación empresarial y emprendimiento dinámico.

Protección de la propiedad intelectual: Crear una agencia pública encargada
de la solicitud, licenciamiento y registro de la propiedad intelectual (patentes,
modelos de utilidad, registros de marcas, derechos de autor, diseños
187
industriales, entre otros). La vigilancia y control de los derechos de propiedad
intelectual se mantendría a cargo de la Superintendencia de Industria y
Comercio.

Orientación de convocatorias para financiar actividades de CTI: Hacer una
recopilación de las convocatorias para financiar o promover actividades de CTI,
agruparlas en un menor número de categorías, simplificar su estructura y
funcionamiento, e identificar las más recurrentes para convertirlas en
programas plurianuales.

Simplificación de trámites para convocatorias de CTI: Simplificar los
requerimientos de las convocatorias de Colciencias e Innpulsa para proyectos de
ciencia, tecnología e innovación. Actualmente, estas convocatorias exigen
requisitos difíciles de cumplir, especialmente para empresas pequeñas y
medianas, nuevos emprendimientos, o centros de investigación con personal de
planta y capacidad de apalancamiento reducidos.

Coordinación Sena-Colciencias-Innpulsa: Establecer esquemas de
coordinación entre el Sena, Colciencias e Innpulsa para apoyar la estrategia de
asignación de los recursos que, según la Ley 344 de 1996, el Sena debe destinar
a proyectos de desarrollo tecnológico y competitividad.
e.
Objetivo 5: Amplios recursos públicos y privados para
financiar proyectos de ciencia, tecnología e innovación de
alto impacto.

Recursos de regalías para inversiones nacionales en CTI: Asignar un
porcentaje de los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación del
Sistema General de Regalías a financiar proyectos con cobertura nacional, de
carácter transversal o sectorial, y con impacto en varias regiones del país.

Aprovechamiento de beneficios tributarios para CTI: Difundir los beneficios,
ofrecer acompañamiento a empresas, y simplificar los trámites y requisitos para
las empresas acceder a los descuentos tributarios por inversiones en actividades
de ciencia, tecnología e innovación incluidos en la Ley 1450 de 2011.

Más presupuesto para Innpulsa: Incrementar al presupuesto de Innpulsa,
asegurar su financiación año a año, y hacer más expedito el giro de recursos para
atender sus convocatorias de innovación empresarial y emprendimiento
dinámico.
188

Impacto del Fondo Emprender: Mejorar la destinación de recursos y la
operatividad del Fondo Emprender del Sena, a través de: (i) la priorización de
emprendimientos basados en la ciencia, la tecnología y la innovación, (ii) la
puesta en marcha de líneas de más alto monto, (iii) el apoyo en capacitación y
asesoría en gestión empresarial a los nuevos emprendedores, y (iv) la
retroalimentación constante de las iniciativas, tanto de las exitosas como de las
que fracasen.

Mejores proyectos de CTI para financiar con regalías: Acelerar los tiempos y
mejorar la asignación de recursos para ciencia, tecnología e innovación del
Sistema General de Regalías. Para ello, además de fortalecer las entidades
públicas a cargo de la operación del sistema, se requiere apoyar y financiar a las
regiones para mejorar la estructuración y la ejecución de los proyectos.
La internacionalización de la economía colombiana ha llevado al país a enfrentar dos
necesidades apremiantes; la primera, reducir los costos que enfrentan las empresas del
país para mejorar su posición frente a la competencia internacional, y la segunda,
priorizar la estrategia de ciencia, tecnología e innovación –tanto desde la óptica pública
como privada-, como medida de urgencia para transitar con éxito hacia una economía
moderna y de alto valor agregado.
En los retos hacia la prosperidad, la ciencia, la tecnología y la innovación
desempeñarán un rol trascendental, no solo en el aumento de la competitividad
agregada del país, sino en la generación de incentivos de diferenciación de mercado y
de valores agregados; aspectos que deberá incorporar la estrategia productiva y de
crecimiento económico del país en el marco de una economía cada vez más
globalizada.
Las nuevas autoridades electas deberán desarrollar un marco de política pública muy
activa, que permita que Colombia pueda participar de la sociedad del conocimiento a
través de un esquema que integre eficientemente el eje: empresa-Estado-academia.
Esto demandará adoptar una serie de políticas y estrategias que faciliten la
modernización del sector productivo colombiano para acoplarse a las nuevas
tendencias globales.
Para este fin, se presentaron, en este capítulo, un listado de propuestas y prioridades
del sector empresarial en materia de ciencia, tecnología e innovación. Estos
lineamientos planteados, en definitiva buscan, además de abordar asuntos puntuales,
enfatizar la urgencia de convertir la innovación empresarial en una prioridad del más
189
alto nivel en el programa de gobierno.
190
J.
Comercio Internacional

Es de interés del sector privado que en el siguiente cuatrienio el Gobierno
Nacional se ocupe de brindar eficazmente los bienes públicos que impactan
de manera transversal la competitividad de los diferentes sectores
productivos, de forma tal que se pueda aprovechar de manera adecuada las
oportunidades de mercado que ha generado el proceso de profundización de
la integración comercial que ha tenido nuestro país en la última década.

Es necesario que en los próximos años se continúe con la tarea de estimular y
vigorizar las exportaciones no mineras y tomar acciones correctivas que
permitan fortalecer el hoy ligero superávit de la balanza y estimular la
ampliación del aparato productivo colombiano.

Luego de la suscripción de múltiples Acuerdos Comerciales, es necesario que
el Gobierno Nacional fortalezca el aprovechamiento de los mismos.
1.
Panorama actual
colombianas.
de las
importaciones
y exportaciones
El comercio exterior colombiano durante el último cuatrienio ha tenido un crecimiento
significativo lo que sin duda alguna ha contribuido a las buenas cifras de nuestra
economía. Sin embargo, es preocupante que buena parte de dicho desempeño
corresponda a la dinámica observada en los bienes minero –energéticos57.
No se puede pasar por alto que en los últimos tres años se ha venido registrando un
deterioro de la balanza comercial del país, con reducciones importantes del valor de las
exportaciones y aumentos muy significativos del valor de las importaciones,
especialmente en los productos no mineros. Este hecho se debe corregir fortaleciendo
el aparato productivo desde la perspectiva de una alianza público privada incluyente y
comprometida.
Así mismo, es importante señalar que el proceso de revaluación del peso colombiano
frente al dólar ha golpeado de manera considerable la actividad productiva agrícola e
57
En el 2013 las exportaciones colombianas ascendieron a 58.824 millones de dólares, y de éstas
aproximadamente el 58% correspondió a productos mineros, mientras que el 67,5% de las exportaciones se
clasificó dentro de bienes primarios.
191
industrial, que son las mayores generadoras de empleo en nuestro país, restándoles
competitividad.
En ese sentido, para recuperar la competitividad perdida por la vía de la tasa de cambio,
es de interés del sector privado que en el siguiente cuatrienio el Gobierno Nacional se
ocupe de brindar eficazmente los bienes públicos que impactan de manera transversal
la competitividad de los diferentes sectores productivos, de forma tal que se pueda
aprovechar de manera adecuada las oportunidades de mercado que ha generado el
proceso de profundización de la integración comercial que ha tenido nuestro país en la
última década.
De igual forma, es necesario que en los próximos años se continúe con la tarea de
estimular y vigorizar las exportaciones no mineras y tomar acciones correctivas que
permitan fortalecer el hoy ligero superávit de la balanza y estimular la ampliación del
aparato productivo colombiano.
Gráfica 1: Exportaciones colombianas.
20000
18000
16000
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
18500
16604
15300
2011
16122 16800
2012
16356
2013
EXPORTACIONES NO MINERAS (USD MILLONES DE DOLARES)
EXPORTACIONES METAS DEL GOBIERNO (USD MILLONES DE DOLARES)
Fuente: MinCIT, DANE.
Nota: Exportaciones Mineras: Capítulos del Arancel 27, 71 y Ferroníquel.
Esas acciones deberán estar encaminadas, entre otras, a la internacionalización de los
productores con vocación exportadora, con un mayor acceso al crédito para que se
pueda dar impulso a la innovación y a la investigación y al desarrollo de nuevos
productos y de nuevos mercados.
192
Al revisar el total de los destinos de exportación, se observa una moderada
concentración de mercados58. En ese sentido en una alianza público – privada se debe
continuar con la diversificación de países y de la canasta de productos, para lo cual es
necesario implementar estrategias para el aprovechamiento de los acuerdos
comerciales vigentes, lo cual va acompañado de la búsqueda de nuevos mercados a
donde solo será posible llegar incrementando la competitividad del aparato productivo
colombiano.
Por su parte, la agenda comercial debe enfocarse en la identificación de bienes no
tradicionales con potencial exportador para el aprovechamiento de los acuerdos
comerciales que ha suscrito el país. Adicionalmente, se deben abrir nuevos espacios
comerciales en mercados que respondan a criterios de demanda, ingreso per-cápita
creciente y déficits de producción estructurales. Así se hace necesario analizar algunas
oportunidades con el fin de emprender nuevas negociaciones que sean estratégicas
para el desarrollo colombiano.
Así mismo, llamamos la atención sobre la importancia de incentivar la exportación de
servicios. Por ejemplo, el turismo colombiano ha sido identificado por el Gobierno
Nacional como el tercer sector de exportaciones del país y por tanto merece una política
que lo incentive de manera suficiente.
2.
Acuerdos comerciales y agenda interna.
Para el aprovechamiento de los acuerdos comerciales, es importante desarrollar una
agenda interna que permita a los empresarios colombianos tener condiciones
competitivas dentro y fuera del país. Colombia se encuentra en un proceso de inserción
internacional, donde debe competir sobre la base de los precios externos, por lo que
debe ajustar medidas económicas en materia comercial considerando el contexto
externo y las condiciones de distorsión que se presentan en los mercados
internacionales, así como las escalas productivas comparativas.
En ese orden deben revisarse aspectos que afectan transversalmente la competitividad
de los sectores productivos como las cargas impositivas, infraestructura, y formación
del capital humano, entre otros. En especial se requiere poner especial énfasis en
mejorar las condiciones logísticas en los puertos y fletes más competitivos desde los
centros de producción a los mercados locales o de exportación.
58
Calculando el índice de Herfindahl- Hirschmann para mercados se tiene que para el 2009 era de 0,18 pasando
en el 2013 a 0,15, por lo que en este último año se ubica dentro de la zona de “moderadamente concentrado”.
193
Igualmente, luego de la suscripción de múltiples Acuerdos Comerciales, es necesario
que el Gobierno Nacional fortalezca su capacidad de gestión y de administración de los
mismos, especialmente en lo correspondiente al uso eficiente y oportuno de medidas
de defensa comercial, medidas fitosanitarias, obstáculos técnicos al comercio y solución
de controversias, entre otras. Ello, con el fin de que el sector privado tenga el soporte
necesario de parte del gobierno en el momento en que requiera el uso de esas
disciplinas acordadas, bien sea para defender la producción nacional de flujos de
comercio que generen perjuicio o para aprovechar realmente el acceso a los diferentes
mercados.
Se requiere fortalecer los procedimientos de Inspección, Vigilancia, Control, Medidas de
Seguridad y Sanciones a los que se refieren las normas sanitarias, de etiquetado e
inocuidad de alimentos, así como las normas y reglamentos técnicos. Ante la cada vez
mayor presencia de bienes importados en el mercado doméstico, se debe garantizar
que los estándares técnicos, sanitarios, de etiquetado y de inocuidad de alimentos
cumplan con las condiciones exigidas a los de producción nacional. Este tipo de
medidas contribuirían no solamente a tratar el trato discriminatorio que podría tener
el productor local sino que también se ataca incentivos al contrabando por la
inobservancia de las normas descritas.
Los productos que quieran colocarse en los mercados internacionales, deben cumplir
con un mínimo de requisitos de calidad, por lo que los productores colombianos deben
trabajar en la implementación de sistemas de gestión de calidad que les permitan, por
lo menos, ofrecer sus productos disminuyendo el riesgo de enfrentarse a barreras
paraarancelarias en otros mercados. En este punto resulta fundamental el apoyo
gubernamental en la negociación y puesta en marcha de acuerdos de reconocimiento
mutuo con otros países, los cuales permitan un sencillo y menos oneroso acceso a las
certificaciones de calidad que exigen otros países.
No menos importante resulta la rigurosa observancia de las normas de calidad no
solamente en los productos locales sino también en la mercancía importada.
En conclusión, en esta materia es clave el apoyo por parte del gobierno para que las
empresas colombianas obtengan las ayudas necesarias para promocionar y posicionar
sus productos.
Otro de los aspectos que debe ser abordado es el relacionado con los instrumentos de
promoción al comercio exterior, basados en dos aspectos fundamentales: I) evaluar si
son estos u otros los que el país necesita; y II) analizar lo que tiene nuestros países
vecinos, contra los que se compite en materia de instrumentos.
194
El país debe tener mecanismos que generen competitividad a las empresas y
apalanquen las operaciones y entre otros que impriman agilidad en los trámites,
eficiencia en las operaciones, posibilidades comerciales, reducción de costo y tiempo en
las operaciones de importación y exportación y actividades logísticas, que no dependan
solo del tamaño de las empresas o de su patrimonio, lo ideal sería incorporar todos los
segmentos empresariales: grandes, medianas y pequeñas.
Una de las ventajas que traen los acuerdos comerciales es la identificación y uso de
encadenamientos productivos. De esta forma, sectores como la agricultura59, textiles y
confecciones, materiales de construcción, autopartes, entre otros, pueden verse
beneficiados de los acuerdos para exportar hacia mercados como Estados Unidos,
Canadá, la Unión Europea, la Alianza del Pacífico, Corea y Japón.
En ese sentido, se debe propiciar que los sectores con buenas experiencias en manejo
de proveedores y de encadenamientos productivos las den a conocer a sectores con
grandes potencialidades, para lo cual el gobierno nacional debe crear los escenarios que
permitan la transmisión de conocimientos entre actores del mercado.
El Programa de Transformación Productiva (PTP) nace con la necesidad de impulsar
algunos de los sectores que pueden mostrar una alta competencia de exportación.
Si bien es cierto que el gobierno encuentra en el PTP al instrumento principal para
hablar de política en algunos sectores, el Programa ha estado enfocado en diagnósticos
y estudios que no han permitido avances contundentes en la transformación productiva
del país. El programa debe centrarse en la generación de condiciones productivas
fundamentadas en la incorporación tecnológica y la mejora de las condiciones logísticas
y de mercadeo, necesarias para reducir el costo relativo de producir en Colombia, con
una visión conjunta de desarrollo sostenible por parte de los diferentes eslabones de la
cadena productiva.
El PTP debe servir como instrumento para la formulación y ejecución de la política
industrial y de desarrollo empresarial.
En el próximo cuatrienio debe ser una prioridad avanzar en una política internacional
que tenga metas claras y componentes de compromiso del Estado. La innovación, la
disminución de costos exógenos y el estímulo efectivo de los sectores productivos, son
algunos aspectos clave en el desarrollo de la agenda de los sectores productivos. Estos
59
/ De acuerdo con la definición de la Organización Mundial del Comercio, Anexo del AsA Agricultura
comprende los bienes contenidos en los capítulos 1 al 24 del Sistema Armonizado, a excepción de capítulo 3
de la pesaca, más algunas subpartidas específicas y puntuales de los capítulos 29,33, 35, 38, 41, 50, 51 y 52
y 53.
195
aspectos se desarrollan en el capítulo de “Competitividad y Productividad para el
Desarrollo”.
Además de lo anterior, se debe resaltar que el sector servicios se proyecta como uno de
los grandes impulsores de crecimiento, se encuentran allí el turismo, salud, energía y
BPO. La Tercerización de Procesos de Negocios (BPO) es uno de los sectores que más
podrían crecer aprovechando las condiciones de mercados desarrollados y así puede
trasladar beneficios a ciudades intermedias donde el precio del capital humano genera
condiciones competitivas. El gobierno debe formular una estrategia para que este
sector dinamice el crecimiento económico del país durante los próximos años.
El sector de servicios refleja grandes potencialidades por lo que se deben identificar
nuevos subsectores en donde existe un amplio mercado sobre el que se debe trabajar.
Diseño, publicidad, educación, consultorías especializadas, entre otros subsectores,
cuentan con amplias ventajas que podrían posicionarlos como grandes jugadores a
nivel regional. Esto, sin contar que se debe continuar con el impulso en el crecimiento
de los subsectores en los que ya se ha venido trabajando con anterioridad. De allí la
importancia para que la legislación en este aspecto sea simplificada.
En relación con el avance de las negociaciones multilaterales en el seno de la
Organización Mundial del Comercio (“OMC”), resaltamos que el Acuerdo de Bali logró
avances significativos en materia de Facilitación del Comercio. Los objetivos trazados
en este aspecto están enfocados hacia la agilización de la puesta en circulación de
mercancías y despachos de aduanas, contribución con la cooperación entre entidades
aduaneras y relacionadas, así como, el fortalecimiento de la asistencia técnica en este
ámbito.
Si bien hay un porcentaje importante de cumplimiento del Acuerdo sobre Facilitación
del Comercio, se necesita el compromiso de las autoridades relacionadas con la
implementación, para desarrollar una estructura acorde con los requerimientos del
país en armonía con la OMC. De allí la importancia de desarrollar un marco normativo
moderno que tenga una regulación aduanera coherente y con procedimientos
expeditos, en aras de facilitar las operaciones de comercio exterior de los empresarios
colombianos.
No menos importante es plantear al Gobierno la necesidad de buscar, como objetivo
primordial del próximo cuatrienio una acción decidida en defensa de los intereses
nacionales en el marco de la Ronda Doha, a fin de eliminar elementos perversos como
los subsidios a las exportaciones y comprometerse a impulsar la eliminación de todos
aquellos distorsionantes de los mercados internacionales, como por ejemplo la ayuda
interna en el caso de la agricultura,
196
En relación con los Acuerdos Bilaterales para evitar la doble imposición y prevenir la
evasión fiscal en el impuesto sobre la renta, el gobierno ha logrado concluir
negociaciones bilaterales de inversión, así como se espera continuar con el proceso
desarrollado con otras economías, con el fin de lograr acuerdos que satisfagan el interés
nacional y sea benéfico para las partes firmantes. Indudablemente este instrumento se
muestra como un complemento ideal para los acuerdos comerciales de Colombia. Por
lo anterior, los empresarios colombianos en cooperación con el gobierno, deben
ampliar y fortalecer las relaciones internacionales a través de este instrumento con
países como con los que haya acuerdos comerciales, además de otros.
Lo anterior puede desarrollar su potencial solo si el Gobierno otorga los incentivos
correctos. Es así como los instrumentos de promoción de inversión deben continuar
generando los estímulos necesarios para atraer inversión extranjera al país. El gobierno
debe proporcionar las señales necesarias para que la inversión extranjera llegue
también a sectores diferentes al minero-energético y propiciar otros desarrollos
productivos en el país.
En ese orden de ideas, la atracción de recursos foráneos debe complementarse con un
ambiente competitivo impulsado por una infraestructura moderna, la cual debe
permitir que los bienes y servicios que sean comercializados en el ámbito internacional,
lleguen en buenas condiciones de calidad y en poco tiempo. Se espera que las
inversiones que se realizarán en puertos, aeropuertos, vías terrestres, fluviales, entre
otros, brinden las condiciones que permitan impulsar las exportaciones no mineroenergéticas.
3.
Administración aduanera.
Para el cumplimiento de los fines mencionados anteriormente, es absolutamente
fundamental que la reglamentación aduanera sea clara y se diseñen mecanismos que
permitan que las grandes líneas en materia de facilitación sean emitidas desde el nivel
central de la Dirección de Aduanas, de tal suerte que las aduanas locales tengan claros
lineamientos.
Consideramos que la Ley 1609 de 2013 (Ley Marco de Aduanas), en cuya formulación
participó activamente este Consejo, avanzó de manera positiva en brindar a los agentes
del comercio un marco que les permita sacar el mejor provecho del comercio
internacional. Resaltamos que la Ley haya incluido normas en materia de seguridad
jurídica, tales como términos para la expedición de la reglamentación basada en la Ley
y establecer expresamente que actos administrativos como conceptos y circulares
197
tienen naturaleza de criterios auxiliares de interpretación y no pueden ser contrarios a
la Constitución y la ley.
El paso siguiente es aceptar el reto de tomar estas normas y líneas macro y hacer los
ajustes institucionales que permitan que éstas permeen el día a día del comercio.
En este punto hacemos un llamado a la importancia de fortalecer la aduana colombiana,
no solamente con el fin de evitar el ingreso de mercancías que no cumplan con todos
los requisitos exigidos legales, sino también para que sea al mismo tiempo una
herramienta facilitadora para el comercio formal y legal.
Entre el 2010 y el 2014, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales afirmó en
múltiples ocasiones que Colombia no ha tenido capacidad para tener un sistema
moderno y adecuado para la administración de las aduanas. También mencionó
diagnósticos y subrayó las dificultades que traía consigo el diseño del Sistema de
Administración de Riesgos.
Tal como lo hemos mencionado en otros capítulos de este documento, para los
empresarios colombianos este cuatrienio es el de la ejecución. El servicio de aduanas
es público, no podemos quedarnos en un diagnóstico de capacidad institucional,
debemos sobreponernos a esa fase y adaptarnos a las exigencias del comercio
contemporáneo.
Por otra parte, deben reconocerse los avances alcanzados con la implementación de la
Ventanilla Única de Comercio Exterior – VUCE, pues ha creado un escenario en el que
las entidades estatales puedan coordinar sus actuaciones. No obstante, en la práctica
se necesita mayor coordinación institucional. Indudablemente, la inspección no
intrusiva y la inspección simultánea serían de gran ayuda para solucionar las malas
manipulaciones. Por ende, es necesario formular una política para que mejoren los
niveles de eficiencia y se reduzcan los niveles de inspección.
También es indispensable poner en marcha la política de combate al contrabando del
que hace parte la Ley Anti-contrabando, ampliamente debatida por el Gobierno y el
sector Privado con el fin de adecuar el marco normativo y sancionatorio a las
condiciones necesarias para estimular el comercio legal de bienes y eliminar los
estímulos perversos al contrabando técnico y la falsedad documental, por la falta de
sanciones contundentes y procesamiento judicial competente. En el siguiente Capítulo
desarrollamos la problemática del contrabando, desde la perspectiva del sector
empresarial.
198
4.
Tasa de cambio.
Por su parte, el nivel de la tasa de cambio es uno de los factores que afecta la
competitividad del país. Con una alta volatilidad cambiaria, el sector privado se
enfrentaría a unos mayores costos por coberturas y afectaría la toma de decisiones de
inversión, por lo que es necesario mantener una política enfocada hacia el
amortiguamiento de choques externos que afecten la estabilidad cambiaria.
Para el sector real, las coberturas cambiarias constituyen un apoyo a la mitigación del
riesgo. Sin embargo, estos mecanismos no son utilizados por pequeñas y medianas
empresas. Es necesario insistir entonces para que el gobierno adopte campañas fuertes,
así como nuevos métodos que permitan la adopción de coberturas cambiarias por parte
de las Pymes colombianas.
5.
Otras consideraciones.
Paralelamente, el país ha iniciado la implementación de las Normas Internacionales de
Información Financiera. Será fundamental que la aplicación de estas normas, tenga el
acompañamiento necesario por parte del gobierno, con el fin de que su adopción no sea
traumática para las empresas colombianas, en especial las pequeñas y medianas y
permitan poner al país a tono frente a estándares internacionales.
Llamamos la atención sobre el problema que representa la deficiencia o
extemporaneidad de la información pública disponible en materia de comercio
internacional. Los gremios han trabajado no solamente en asuntos comerciales sino
también en otras áreas supliendo en algunas oportunidades estas deficiencias, pero
ciertamente creemos que Colombia está en mora de trabajar en este aspecto que
debilita la institucionalidad.
Algunos ejemplos de estas deficiencias es que las estadísticas en comercio exterior son
de difícil acceso, no hay forma de hacer seguimiento al trabajo de las comisiones
administradoras de los acuerdos ni hay información básica que permita activar en el
momento adecuado mecanismos de investigación por prácticas ilegales en materia
comercial.
199
K.
Contrabando

Diferenciar los tipos de contrabando y articular la institucionalidad alrededor
de la prevención, detección y penalización de estas conductas debe ser una
prioridad del Gobierno Nacional.

La armonización institucional es una necesidad apremiante para el combate
del contrabando, por lo tanto la coordinación y el trabajo conjunto entre la
POLFA y la DIAN son absolutamente fundamentales.
1.
Consideraciones Generales.
Las actividades ilícitas en Colombia han tenido un efecto importante sobre el desarrollo
económico y social del país, siendo el narcotráfico y el contrabando, algunas de las más
representativas. En materia de contrabando, algunas estimaciones de este fenómeno
sugieren que deriva ingresos cercanos a los USD$ 6.000 millones anuales60. Entre los
productos que más comúnmente son objeto de este delito se encuentran algunos bienes
tradicionales como cigarrillos y licores, y en general, aquellos que están gravados con
altas tasas impositivas para su importación y consumo.
Entre los incentivos económicos que más frecuentemente se relacionan con esta
actividad se encuentran el lavado de dinero de otras actividades ilícitas y la generación
de ingresos en periodos cortos de tiempo. Dado el aumento en la tributación de algunos
productos, se crea un diferencial importante entre los precios de los productos legales
y los que son objeto de contrabando, generando incentivos a reproducir la actividad por
parte de organizaciones ilegales que se apropian en parte o en su totalidad de los
impuestos que se deberían pagar.
La magnitud que ha alcanzado el contrabando en Colombia requiere de una acción
decidida por parte del Estado colombiano. Los empresarios de Colombia reclaman la
articulación de una política de Estado que vaya más allá del cuatrienio que recién
empieza.
Algunos analistas han considerado que el contrabando es en esta década lo que fue el
narcotráfico en el pasado y es por eso que si no se le da la importancia que merece,
puede crecer en las mismas proporciones y agravar problemas sociales y económicos
asociados al mismo.
60
Zapata, J. G., Sabogal, A., Montes, A. C., Rodríguez, G., & Castillo, J. (2012). Contrabando de Cigarrillos y
Tributación en Colombia. Cuadernos de Fedesarrollo (42), 1-79.
200
2.
Tipos de Contrabando.
En términos muy generales la literatura hace distinción entre dos tipos de contrabando:
el contrabando grueso y el contrabando técnico. El contrabando grueso es el más
conocido y consiste en ingresar algún tipo de mercancía a un país sin realizar ningún
tipo de trámite en aduanas ni reportar la presencia de los bienes ante las autoridades
aduaneras. En este caso los contrabandistas se apropian de la totalidad de los tributos
aduaneros que deberían pagar por los productos que ingresaron ilegalmente al país.
Este tipo de contrabando es bastante difícil de medir, y su tratamiento depende
fundamentalmente de la seguridad y la vigilancia en las zonas fronterizas.
En este punto consideramos fundamental repensar las políticas de fomento a las zonas
de frontera y generar una nueva política de ordenamiento en estas regiones. Los
pobladores de las fronteras necesitan proyectos productivos sostenibles que generen
incentivos hacia la formalización (en el Capítulo sobre “Desarrollo Regional” se trata
este tema).
Por su parte, el contrabando técnico es un tipo de crimen más sofisticado, y podría
decirse que organizado. En este caso los contrabandistas evaden su responsabilidad
aduanera básicamente en dos formas: subfacturación por cantidades y subfacturación
por precios (este contrabando es especialmente utilizado para delitos de lavado de
activos)61. Cuando el contrabando se da por subfacturación de cantidades se reportan
menos cantidades de las reportadas legalmente al país62 y cuando el contrabando se da
por subfacturación en precios se reportan valores unitarios inferiores a los reales de
los productos. 63
Existen también otras modalidades de contrabando técnico que se caracterizan por la
inclusión de información falsa en los documentos de importación de mercancía, con el
objetivo de disminuir el pago de impuestos y derechos de aduana. Un ejemplo de este
tipo de contrabando es la manipulación de la clasificación arancelaria de la mercancía.
3.
Contrabando Técnico en Colombia.
En Colombia, y en general en América Latina el contrabando técnico es un delito
bastante común que genera una externalidad extremadamente negativa para los
productores nacionales. Como se mencionó anteriormente, hay algunos sectores más
propensos a este tipo de prácticas ilegales precisamente por las altas cargas impositivas
61
También se puede considerar la clasificación intencionalmente errónea de un producto en una partida con
menos arancel como contrabando técnico.
62
Cuando los aranceles de las mercancías se tasan por su peso, es más fácil descubrir este tipo de
contrabando.
63
Los contrabandistas pueden subfacturar precios y cantidades al mismo tiempo para reducir el arancel
pagado.
201
asociadas a los mismos, teniendo en cuenta que mientras mayor sea el arancel a pagar,
mayores son los incentivos a delinquir de los contrabandistas.
Algunas experiencias internacionales en el sector textil y de confecciones (el cual
tomamos como ejemplo en este capítulo), como es el caso mexicano, han concluido que
el mejor mecanismo para enfrentar el contrabando es el ajuste de la política comercial
del país. De acuerdo con un estudio de la Cámara de Diputados de ese país: “Si bien las
cuotas compensatorias tienen la finalidad de proteger a la industria nacional ante las
prácticas desleales de otros países, al ser tan elevadas propician su evasión y generan
mecanismos ilegales de entrada de mercancía y corrupción. Las altas cuotas
compensatorias y aranceles a la importación, son un elemento que comparten los sectores
con mayor incidencia de contrabando y corrupción”. Las recomendaciones de este
estudio apuntan más a mecanismos de cooperación entre los países y a la recopilación
de información como mecanismo para combatir este tipo de prácticas.64
En un trabajo desarrollado por el exministro Carlos Ronderos, se estima que en los
sectores de confecciones y calzado alrededor del 48% de las partidas arancelarias en
dichos sectores presentan problemas de contrabando por subfacturación en precios en
el comercio con China (Véase cuadro 1).65 Y en el caso de las importaciones
provenientes de Panamá (Cuadro 2) este problema se presenta en el 69% de las
subpartidas arancelarias.66
64
Véase: Ochoa (2005). Corrupción y Contrabando en el Sector Textil en México. Centro de Estudios Sociales
y de Opinión Pública.
65
Para las importaciones provenientes de China se observa que 47.9% de las 217 subpartidas analizadas
evidencian problemas de contrabando técnico.
66
De las 87 subpartidas analizadas el 69.0% presentan contrabando técnico por subfacturación.
202
Cuadro 1: Contrabando Técnico Por Subpartidas Arancelarias Para Importaciones de
Calzado y Confecciones Provenientes de China (2012).
CONTRABANDO TÉCNICO DESDE LA CHINA: S.A a 2 Dígitos
No Contrabando
Hay Contrabando
Producto
Técnico
Técnico
43
34
61-Prendas y complementos de
vestir,de punto
55,80%
44,20%
34
53
62-Prendas y complementos de
vestir, excepto los de punto
39,10%
60,90%
63-Los demás artículos textiles
22
14
confeccionados;
conjuntos/surtidos.
61,10%
38,90%
14
3
64-Calzado,polainas,botines y
artículos análogos y sus partes
82,40%
17,70%
113
101
Total
52,10%
47,90%
Fuente: Tomado de Ronderos, C. et. Al. (2013).
Cuadro 2: Contrabando Técnico Por Subpartidas Arancelarias Para Importaciones de
Calzado y Confecciones Provenientes de Panamá (2012).
CONTRABANDO TÉCNICO DESDE LA CHINA: S.A a 2 Dígitos
Producto
61-Prendas y complementos de vestir,
de punto
62-Prendas y complementos de vestir,
excepto los de punto
63-Los demás artículos textiles
confeccionados; conjuntos/surtidos.
64-Calzado,polainas,botines y artículos
análogos y sus partes
Total
No Contrabando
Técnico
12
40,00%
6
20,00%
3
23,10%
6
42,90%
27
31,00%
Hay
Contrabando
Técnico
18
60,00%
24
80,00%
10
76,90%
8
57,10%
60
69,00%
Fuente: Tomado de Ronderos, C. et. Al. (2013).
203
En términos de cantidades subfacturadas para las importaciones de confecciones y
calzado provenientes de China y Panamá, Ronderos, C. et. Al. (2013) construyen una
aproximación para ver qué porcentaje de los productos (ponderado por los volúmenes
importados) ingresa al país con un precio reportado inferior al precio que se reporta al
salir de su país de origen (China y Panamá) y lo que encuentran es bastante
preocupante.
En el cuadro 3 se puede observar que aquellas partidas que presentan problemas de
contrabando por subfacturación en precios para mercancías provenientes de China en
general representan más del 50% de las importaciones en dichas partidas.
Cuadro 3: Contrabando Técnico Ponderado Por Volúmenes Por Subpartidas
Arancelarias Para Importaciones de Calzado y Confecciones Provenientes de China
(2012).
CONTRABANDO TÉCNICO DESDE LA CHINA: S.A a 2 Dígitos
No Contrabando
Hay Contrabando
Producto
Técnico
Técnico
43
34
61-Prendas y complementos de
vestir, de punto
55,80%
44,20%
34
53
62-Prendas y complementos de
vestir, excepto los de punto
39,10%
60,90%
63-Los demás artículos textiles
22
14
confeccionados;
conjuntos/surtidos.
61,10%
38,90%
14
3
64-Calzado,polainas,botines y
artículos análogos y sus partes
82,40%
17,70%
113
101
Total
52,10%
47,90%
Fuente: Tomado de Ronderos, C. et. Al. (2013).
En el caso de las importaciones de dichas subpartidas provenientes de Panamá el
panorama es mucho más preocupante. Pues en el cuadro 4 se puede ver que las
subpartidas que presentan problemas de contrabando técnico representan la mayoría
de las importaciones (en volumen) que proviene de Panamá para las partidas en
particular.
204
Cuadro 4: Contrabando Técnico Ponderado Por Volúmenes Por Subpartidas
Arancelarias Para Importaciones de Calzado y Confecciones Provenientes de Panamá
(2012).
CONTRABANDO TÉCNICO DESDE LA CHINA: S.A a 2 Dígitos
No Contrabando
Producto
Técnico
12
61-Prendas y complementos de vestir,
de punto
40,00%
6
62-Prendas y complementos de vestir,
excepto los de punto
20,00%
3
63-Los demás artículos textiles
confeccionados; conjuntos/surtidos.
23,10%
6
64-Calzado,polainas,botines y artículos
análogos y sus partes
42,90%
27
Total
31,00%
Fuente: Tomado de Ronderos, C. et. Al. (2013).
4.
Hay
Contrabando
Técnico
18
60,00%
24
80,00%
10
76,90%
8
57,10%
60
69,00%
Política Anticontrabando.
Tal como lo mencionamos al inicio de este capítulo, creemos que el contrabando merece
el diseño de una política integral de Estado. El ámbito policivo es uno de los más
importantes.
Si bien en el periodo 2010-2014 se tomó la decisión acertada de poner en cabeza de la
Policía Fiscal y Aduanera (“POLFA”) a un oficial de alto rango con experiencia en
inteligencia y contrainteligencia, creemos que esto no es suficiente. Tanto la POLFA
como la DIAN y las demás entidades estatales involucradas en el control del comercio
internacional de mercancías, deben fortalecerse y generar un trabajo conjunto y
efectivo en la lucha contra el contrabando.
Los empresarios demandan acciones concretas que evidencien los resultados de este
trabajo coordinado. La información estadística con la que se cuenta actualmente no es
suficiente.
Para el sector empresarial, el componente tecnológico en la lucha contra el contrabando
debe ser una prioridad. Para tal efecto será necesario que el sistema informático de la
administración de aduanas se fortalezca (al respecto ver el Capítulo sobre Comercio
205
Internacional) y pueda integrarse con otras entidades estatales. Así las cosas, en una
acción de investigación de la POLFA, la entidad debe tener la posibilidad de consultar
la información de entes técnicos que permita dar suficientes indicios de la existencia o
inexistencia de contrabando técnico, por ejemplo.
A continuación, algunas propuestas adicionales sobre los aspectos a trabajar y
fortalecer para la lucha contra el contrabando son:

Las cifras del contrabando en Colombia siguen siendo una de las mayores
preocupaciones y a pesar de que se han generado estrategias para combatirlo,
aun es necesaria una verdadera articulación de esfuerzos institucionales para
realizar las mediciones correspondientes.

Es necesario realizar labores de coordinación con las centrales aduaneras de los
países que representan una fuente notoria de contrabando con el fin de
coordinar en la medida de lo posible los valores y cantidades que salen de dichos
países y se dirigen a Colombia.

Ampliar, fortalecer, instrumentar y entregar mayores recursos humanos y
tecnológicos para realizar análisis de contrabando, debería implicar establecer
unos compromisos concretos en materia de su reducción. El endurecimiento de
las penas y los nuevos delitos contenidos en diferentes iniciativas legislativas,
deben ir acompañadas también de medidas de facilitación, pues existe una serie
de disposiciones legales restrictivas que deberían ser desmontadas, ya que son
generadoras de obstáculos al comercio, burocracia y corrupción. Se necesitan
cifras de gestión en reducción del contrabando y demás delitos atados a los
asuntos de comercio exterior, es decir, eficiencia en las investigaciones.

El Estado en general y especialmente la DIAN, deben estimular el cumplimiento
voluntario de las obligaciones. No es lo mismo que la aduana producto de sus
investigaciones detecte infracciones o delitos a que sea el operador de comercio
exterior el que se presente ante la autoridad y reconozca su error. En materia de
cultura aduanera y pedagogía ha sido muy poco o nada lo que se ha hecho:
debemos entender que una estrategia de educación y prevención, también son
alternativas para combatir este flagelo.

Mantener el concepto de que el contrabando entra solo por las trochas de los
países vecinos es no reconocer la realidad; los puertos, aeropuertos y pasos de
frontera, también hacen parte de esta problemática. Es mediante la
administración del riesgo, el uso de la inteligencia y los controles de auditoría
que se debe combatir el problema, no con mayores inspecciones y controles
físicos, pues es evidente que siempre se desborda la capacidad operativa de las
206
instituciones de control: es necesario hacer un control eficiente en las
inspecciones para no demorar las operaciones más allá de lo necesario.

El sector empresarial tiene el compromiso de contribuir a combatir el
contrabando.
No obstante, para facilitar las denuncias mencionadas
anteriormente, debe realizarse un trabajo basado en la confianza entre el sector
público y el sector privado. Los empresarios y sus gremios han formulado
importantes denuncias cuyos resultados no son conocidos.
Fortalecer el mecanismo de participación ciudadana y retomar el pago de
recompensas, puede facilitar las actividades de control y asegurar el éxito de las
investigaciones.

Así mismo, impulsar iniciativas como la Mesa de Trabajo Conjunta contra las
prácticas ilegales en materia tributaria, aduanera y cambiaria, creada a partir de
la firma de un Convenio entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la Agencia del Inspector General
de Tributos Rentas y Contribuciones y el Consejo Gremial Nacional.

La articulación interinstitucional está siendo puesto a prueba actualmente
mediante mecanismos como la VUCE, la Inspección Simultanea y el Operador
Económico Autorizado – OEA, en el cual se espera que las entidades de control,
en especial el ICA, INVIMA, DIAN y Antinarcóticos, no sean inferiores al mandato
legal y que el comercio exterior gane en eficiencia, transparencia y
simplificación: el sector empresarial confía en que la coordinación, la actuación
única y simultánea sea una realidad.

El concepto de administración del riesgo aun es difuso y poco comprensible para
el sector empresarial, pues es claro que toda la información contable, financiera,
societaria, la tienen las entidades de control, lo que se evidencia es falta de
capacidad para procesarla y analizarla: es importante administrar y procesar la
información, ese es el éxito en las investigaciones de fondo.

Dar el calificativo de contrabando a lo que es y garantizar transparencia,
imparcialidad y los demás principios consagrados en la ley marco de aduanas,
será fundamental. El investigador tendrá que establecer qué es error y qué es
fraude, lo que hasta hoy ha sido un asunto complejo en muchas de las
investigaciones que se adelantan en materia de aduanas.
5.
Ley anticontrabando.
Resaltamos la necesidad de que haya una verdadera voluntad política y una acción
decidida por parte de las entidades involucradas en el control y prevención del
207
contrabando. El control debe ser eficaz y el Estado debe estar en capacidad de generar
información concreta que muestre los resultados de la lucha contra el contrabando.
No obstante lo anterior, consideramos que la Ley anticontrabando que se tramita en el
congreso es importante y que su contenido debe dotar a las entidades de control,
especialmente a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, de
mecanismos idóneos y eficaces para romper el nexo entre algunas operaciones de
comercio exterior y actividades delictivas, no solo las generadas para el lavado de
activos, también esas operaciones que buscan de manera fraudulenta mayor
rentabilidad en los negocios.
Los canales del comercio exterior han sido permeados y están siendo utilizados por
unos y otros; los controles y los esfuerzos aislados de las distintas entidades hacen
compleja la actividad de importación y exportación y afectan de manera significativa
las operaciones por mayores costos y tiempos.
Diferenciar los tipos de contrabando y articular la institucionalidad alrededor de la
prevención, detección y penalización de estas conductas es importante; es evidente que
no son las importaciones formales las que preocupan al sector empresarial del país, es
cuando ellas – las importaciones – son producto del contrabando, subfacturación,
lavado de activos o cualquier actividad al margen de la ley, en el que la competencia
desleal distorsiona e incluso acaba con sectores de nuestra economía.
Se reconoce entonces la importancia de generar nuevas herramientas tendientes a
fortalecer la capacidad institucional para investigar y castigar el contrabando, para
proteger a los productores y comerciantes, para garantizar reglas de juego claras y
equitativas y en general para evitar y combatir la competencia desleal.
208
Anexo
Principales Organizaciones Internacionales a las que pertenece Colombia
Siglas
Organización o
Acuerdo
OIM
Organización
Integral Para las
Migraciones
CPPS
Comisión
Permanente del
Pacífico Sur
Organización
INTERPOL Internacional de
Policía Criminal
CAB
Convenio Andrés
Bello
CIAT
Centro
Internacional de
Agricultura
Tropical
Descripción
Desde 1956 la misión de OIM en Colombia trabaja
para contribuir, desde su experiencia como
principal organización intergubernamental en el
ámbito de la migración, a encauzar la migración en
beneficio de todos.
La Comisión Permanente del Pacífico Sur (CPPS),
constituye un sistema marítimo regional y una
alianza y opción estratégica, política y operativa en
el Pacífico Sudeste, para consolidar la presencia de
los países ribereños en dicha área geográfica y su
proyección de manera efectiva y coordinada, tanto
hacia las zonas aledañas cuanto a la vinculación con
la Cuenca del Pacífico. Fue creada en 1952 y
Colombia se adhirió en 1979.
La Organización Internacional de Policía Criminal INTERPOL
es
la
mayor
organización
de policía internacional, con 190 países miembros,
por lo cual es la segunda organización internacional
más grande del mundo, tan sólo por detrás de
las Naciones Unidas. Creada en 1923, apoya y ayuda
a todas las organizaciones, autoridades y servicios
cuya misión es prevenir o combatir la delincuencia
internacional.
La Organización del Convenio Andrés Bello de
integración Educativa, Científica, Tecnológica y
Cultural, es un organismo con personería jurídica
internacional, intergubernamental, creado en
virtud del Tratado suscrito en Bogotá, el 31 de
enero de 1970, sustituido en Madrid en 1990.
El CIAT es una organización que realiza
investigación colaborativa para mejorar la
productividad agrícola y el manejo de los recursos
naturales en países tropicales y en vía de
desarrollo.
209
BID
CIID
CAN
OEA
CEPAL
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) es una
organización financiera internacional con sede en
la ciudad de Washington D.C. (Estados Unidos), y
creada en el año de 1959 con el propósito de
Banco
financiar proyectos viables de desarrollo
Interamericano de económico, social e institucional y promover la
Desarrollo
integración comercial regional en el área
de América Latina y el Caribe. Es la institución
financiera de desarrollo regional más grande de
este tipo y su origen se remonta a la Conferencia
Interamericana de 1890.
El Centro de Investigaciones para el Desarrollo
Internacional (IDRC) es una corporación pública
Centro
creada por el Parlamento de Canadá en 1970 para
Internacional de
ayudar a los países en desarrollo a utilizar la ciencia
Investigaciones
y la tecnología para encontrar soluciones prácticas
para el Desarrollo
a largo plazo para los problemas sociales,
económicos y ambientales que enfrentan.
Es una comunidad de países que se une con el
objetivo de alcanzar un desarrollo integral, más
Comunidad Andina
equilibrado y autónomo, mediante la integración
de Naciones
andina, suramericana y latinoamericana. La
integran: Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.
Es una organización internacional americanista de
ámbito regional y continental creado el 8 de mayo
de 1948, con el objetivo de ser un foro político para
el diálogo multilateral, integración y la toma de
decisiones de ámbito americano. La declaración de
Organización de
la organización dice que trabaja para fortalecer
los Estados
la paz, seguridad y consolidar la democracia,
Americanos
promover los derechos humanos, apoyar el
desarrollo social y económico y promover el
crecimiento sostenible en América. En su accionar
busca construir relaciones más fuertes entre las
naciones y los pueblos del continente. Colombia es
Miembro fundador desde 1948.
Se fundó para contribuir al desarrollo económico
de América Latina, coordinar las acciones
encaminadas a su promoción y reforzar las
La Comisión
relaciones económicas de los países entre sí y con
Económica para
las demás naciones del mundo. Posteriormente, su
América Latina
labor se amplió a los países del Caribe y se
incorporó el objetivo de promover el desarrollo
social.
210
ONUDI
Organización de las
Naciones Unidas
para el Desarrollo
Industrial
CICR
Comité
Internacional de la
Cruz Roja
OASCHU
Organismo Andino
de Salud- Convenio
Hipólito Unanue
MERCOSUR
Mercado Común
del Sur
OEI
Organización de
Estados
Iberoamericanos
CPI
Corte Penal
Internacional
ONYDC
Oficina de las
Naciones Unidas
contra la Droga y el
Delito
La Organización de las Naciones Unidas para el
Desarrollo Industrial, ONUDI, (En inglés: United
Nations Industrial Development Organization) fue
establecida por la Asamblea General en 1966 como
órgano encargado de promover y acelerar
la industrialización en los países en desarrollo.
El CICR, fundado en 1863, trabaja en todo el mundo
para prestar ayuda humanitaria a las personas
afectadas por los conflictos y la violencia armada, y
para promover las leyes por las que se protege a las
víctimas de la guerra. Es una Institución
independiente y neutral, su cometido dimana
esencialmente de los Convenios de Ginebra de
1949.
Organismo de integración Subregional que
perteneciente al Sistema Andino de Integración. Su
objetivo es coordinar y apoyar los esfuerzos que
realizan los países miembros, individual o
colectivamente, para el mejoramiento de la salud
de sus pueblos. (1971).
Es
un
bloque
subregional
integrado
por Argentina, Brasil, Paraguay (en proceso de
reincorporación), Uruguay y Venezuela. Tiene
como
países
asociados
a Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Y como
países
observadores
tiene
a
Nueva
Zelanda y México
Es un organismo internacional de carácter
gubernamental para la cooperación entre los países
iberoamericanos en el campo de la educación, la
ciencia, la tecnología y la cultura en el contexto del
desarrollo integral, la democracia y la integración
regional.
Es un tribunal de justicia internacional permanente
cuya misión es juzgar a las personas acusadas de
cometer crímenes de genocidio, de guerra, de
agresión y de lesa humanidad.
Trabaja con los Estados y la sociedad civil para
prevenir que las drogas y el delito amenacen la
seguridad, la paz y las oportunidades de desarrollo
de los ciudadanos. UNODC tiene oficinas nacionales
y regionales en 21 localidades de todo el mundo,
que abarcan más de 150 países.
211
UNESCO
Organización de las
Naciones Unidas
para la Educación
la Ciencia y la
Cultura
FLAR
Fondo
Latinoamericano
de Reservas
ILANUD
Instituto
Latinoamericano
de las Naciones
Unidas para la
Prevención del
Delito y el
Tratamiento del
Delincuente
PNUFID
Programa de las
Naciones Unidas
para la
Fiscalización
Internacional de
Drogas
FAO
IAEA
La misión de la UNESCO consiste en contribuir a la
consolidación de la paz, la erradicación de la
pobreza, el desarrollo sostenible y el diálogo
intercultural mediante la educación, las ciencias, la
cultura, la comunicación y la información.
Es una organización en la que sus miembros hacen
aportes de capital para ayudarse en periodos de
crisis de balanzas de pagos. Fue fundado en 1978
como Fondo Andino de Reservas (FAR) se
transformó en Fondo Latinoamericano de Reservas
(FLAR), para permitir la participación a todos los
países de América Latina.
El objetivo principal del Instituto es colaborar con
los gobiernos en el desarrollo económico y social
equilibrado de los países de América Latina y el
Caribe, mediante la formulación e incorporación en
los planes nacionales de desarrollo, de políticas e
instrumentos de acción adecuados en el área de la
prevención del delito y la justicia penal.
El PNUFID fue establecido en 1991 por resolución
de la Asamblea General de Naciones Unidas del 21
de diciembre de 1990 en la que se solicitó que se
estableciera un programa único que integrase en él
por completo las estructuras y funciones de las
anteriores dependencias de las Naciones Unidas
para la fiscalización y el uso indebido de drogas.
Esta organización tiene tres objetivos principales:
la erradicación del hambre, la inseguridad
Organización de las alimentaria y la malnutrición, la eliminación de la
Naciones Unidas
pobreza y el impulso del progreso económico y
para la
social para todos, y la ordenación y utilización
Alimentación y la
sostenibles de los recursos naturales, incluida la
Agricultura
tierra, el agua, el aire, el clima y los recursos
genéticos, en beneficio de las generaciones
presentes y futuras.
Este organismo empezó a funcionar en Viena el 29
de julio de 1957 y en noviembre del mismo año
Agencia
la Asamblea General aprobó un acuerdo sobre la
Internacional de
relación del OIEA con la ONU, a fin de tratar de
Energía Atómica
acelerar y aumentar la contribución de la energía
atómica para fines de paz, la salud y la prosperidad
en todo el mundo.
212
ONU
UNICEF
PNUMA
APICE
FIDA
Es la mayor organización internacional existente.
Se define como una asociación de gobierno global
que facilita la cooperación en asuntos como
Organización de las
el
Derecho
internacional,
la
Naciones Unidas
paz y seguridad internacional, el desarrollo
económico y social, los asuntos humanitarios y
los derechos humanos.
La misión de UNICEF consiste en proteger los
derechos de niños y niñas, para contribuir a
resolver sus necesidades básicas y ampliar sus
oportunidades a fin de que alcancen su pleno
Fondo de las
potencial. Para ello, UNICEF se rige bajo las
Naciones Unidas
disposiciones y principios de la Convención sobre
para la Infancia
los Derechos del Niño.
Es un programa de las Naciones Unidas que
coordina las actividades relacionadas con el medio
Programa de las
ambiente, asistiendo a los países en la
Naciones Unidas
implementación de políticas medioambientales
para el Medio
adecuadas así como a fomentar el desarrollo
Ambiente
sostenible. Fue creado por recomendación de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Desarrollo Humano (Estocolmo - 1972).
Es una organización internacional sin ánimo de
lucro, integrado por 75 afiliados en 18 países de
América, con el fin de: "Asociar la instituciones y
programas de crédito educativo y procurar su
Asociación
perfeccionamiento y expansión mediante el
Panamericana de
estudio, la investigación, la difusión, el fomento, la
Instituciones de
promoción, la evaluación y el desarrollo de
Crédito Educativo sistemas de financiación de la educación, con el
fin de apoyar a los estudiantes con alto rendimiento
académico y menores recursos económicos, y
contribuir al desarrollo integral de las diferentes
comunidades a las cuales pertenecen."
Es una agencia especializada de las Naciones
Unidas cuyo objetivo es proporcionar fondos y
Fondo
movilizar recursos adicionales para programas
Internacional de
específicamente diseñados para promocionar el
Desarrollo Agrícola progreso económico de los habitantes pobres de
zonas rurales, principalmente mejorando la
productividad agrícola. Fue creada en 1977.
213
CAF
Corporación
Andina de
Fomento
OMS
Organización
Mundial de Salud
OMC
Organización
Mundial del
Comercio
CAF - banco de desarrollo de América Latina - tiene
como misión impulsar el desarrollo sostenible y la
integración regional en América Latina, mediante el
financiamiento de proyectos de los sectores público
y privado, la provisión de cooperación técnica y
otros servicios especializados. Constituido en 1970
y conformado en la actualidad por 18 países de
América Latina, El Caribe, Europa y 14 bancos
privados, es una de las principales fuentes de
financiamiento multilateral y un importante
generador de conocimiento para la región.
La OMS es la autoridad directiva y coordinadora de
la acción sanitaria en el sistema de las Naciones
Unidas. Es la responsable de desempeñar una
función de liderazgo en los asuntos sanitarios
mundiales, configurar la agenda de las
investigaciones en salud, establecer normas,
articular opciones de política basadas en la
evidencia, prestar apoyo técnico a los países y
vigilar las tendencias sanitarias mundiales
La OMC es un foro de negociaciones internacionales
en comercio internacional. Nació a partir de las
negociaciones conocidas como la “Ronda de
Uruguay” y cuenta con 159 países miembros.
214
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