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AMPARO EN REVISIÓN 614/2016
QUEJOSA: **********.
RECURRENTE: COMISIÓN ESTATAL
DE
DERECHOS
HUMANOS
DE
JALISCO.
PONENTE: MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I.
SECRETARIO: EDUARDO ROMERO TAGLE.
Colaboró: Alfonso Uziel Cruz Sotomayor.
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al _____________ de
dos mil dieciséis.
Vo. Bo.
Señor Ministro
VISTOS, para resolver los autos del amparo en revisión
614/2016, y;
RESULTANDO:
Cotejó:
PRIMERO. Hechos que dieron origen al presente asunto. De
las constancias que integran el presente expediente, se advierte que
los hechos relevantes del mismo son los siguientes:
********** laboraba en la Oficina Recaudadora Número 135 de la
Secretaría de Planeación, Administración y Finanzas del Estado de
Jalisco.
AMPARO EN REVISIÓN 614/2016
El diez de julio de dos mil catorce, la señora ********** tuvo una
discusión con **********, quien se desempeñaba como encargada del
área en que laboraba. Después del incidente, la señora **********
presentó una queja ante la Comisión Estatal de Derechos Humanos de
Jalisco, afirmando que había sufrido hostigamiento laboral y que había
sido despedida injustificadamente; dicha queja fue admitida por la
mencionada Comisión Estatal y registrada con el número de
expediente **********1.
El dieciocho de julio dos mil catorce, la mencionada Comisión
Estatal dictó una serie de medidas cautelares2, mismas que fueron
aceptadas por la señora ********** el seis de agosto posterior. En ese
mismo acto, la señora ********** señaló que la señora ********** no fue
despedida y, que incluso, fue comisionada a otra área dentro de la
misma
Secretaría.
Esta
información
fue
corroborada
por
el
Coordinador de Asuntos Laborales de la Comisión Estatal de
Derechos Humanos de Jalisco, mediante una llamada telefónica a la
señora **********, quien confirmó que la habían cambiado de área
laboral, que se encontraba más tranquila y que estaba dispuesta a
llevar a cabo un procedimiento de conciliación para que la Secretaría
de Planeación, Administración y Finanzas del Estado de Jalisco
respetara su lugar de adscripción actual de manera definitiva y no se
le adscribiera de nueva cuenta a la Oficina Recaudadora Número
1353.
1
Fojas 28 y 29 del cuaderno del juicio de amparo **********.
Fojas 30 a 32 del cuaderno del juicio de amparo **********.
3
Fojas 33 a 36 del cuaderno del juicio de amparo **********.
2
2
AMPARO EN REVISIÓN 614/2016
El diez de octubre de mil catorce, la Comisión Estatal de
Derechos Humanos de Jalisco propuso la conciliación, misma que fue
aceptada por la Secretaría de Planeación, Administración y Finanzas,
el veinticuatro de noviembre de dos mil catorce. Posteriormente, se
remitió el expediente a la Dirección de Quejas, Orientación y
Seguimiento de la Comisión, para que se calificara el cumplimiento
efectivo de la conciliación pactada y, en su caso, archivara el asunto
como concluido4.
Finalmente el veinticinco de marzo de dos mil quince, la
mencionada Dirección de Quejas, Orientación y Seguimiento de la
Comisión emitió el oficio **********5, mediante el cual declaró el
cumplimiento satisfactorio y ordenó el archivo de la queja **********.
SEGUNDO. Promoción del juicio de amparo, trámite y
resolución. El dieciocho de mayo de dos mil quince, **********
presentó demanda de amparo en contra del oficio ********** emitido el
veinticinco de marzo de dos mil quince, por la Dirección de Quejas,
Orientación, y Seguimiento de la Comisión Estatal de Derechos
Humanos del Estado de Jalisco6.
Al respecto, la quejosa alegó que la autoridad señalada como
responsable no comprobó que se hubiera cumplido satisfactoriamente
la conciliación en sus términos, pues hasta esa fecha, no se había
formalizado el cambio de adscripción y, por tanto, no debió ordenarse
el archivo de la queja número **********, del índice de la Comisión.
4
Fojas 33 a 36 del cuaderno del juicio de amparo **********.
Fojas 9 y 10 del cuaderno del juicio de amparo **********.
6
Fojas 2 a 8 del del cuaderno del juicio de amparo **********.
5
3
AMPARO EN REVISIÓN 614/2016
Tal asunto fue turnado al Juzgado Cuarto de Distrito en Materia
Administrativa y de Trabajo del Estado de Jalisco, mismo que lo
registró con el número de expediente **********, y mediante auto de
diecinueve de mayo de dos mil quince, admitió la demanda de
amparo7.
Seguidos los trámites correspondientes, el veinticuatro de julio
de dos mil quince, la Secretaria del Juzgado en funciones de Juez de
Distrito, celebró audiencia constitucional8, dictando sentencia que se
terminó de engrosar el treinta y uno de julio de dos mil quince9, en la
en la que determinó conceder el amparo a la quejosa para el efecto
de que la autoridad responsable dejara insubsistente el oficio
reclamado así como sus consecuencias.
Al respecto, el Juzgado de Distrito desestimó la causal de
improcedencia planteada por la mencionada Comisión Estatal, al
considerar que el acto reclamado, consistente en el oficio **********, de
veinticinco de marzo de dos mil quince, mediante el cual se declaró el
cumplimiento satisfactorio y se ordenó el archivo de la queja **********,
sí constituía un acto de autoridad para los efectos del juicio de
amparo, máxime que en la especie no fue reclamada una
recomendación.
TERCERO. Recurso de revisión y resolución del Tribunal
Colegiado. Mediante escrito presentado el diecisiete de agosto de dos
mil quince, la Comisión Estatal de Derechos Humanos de Jalisco
7
Fojas 11 y 12 del cuaderno del juicio de amparo **********.
Foja 238 del cuaderno del juicio de amparo **********.
9
Fojas 239 a 252 del cuaderno del juicio de amparo **********.
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interpuso recurso de revisión10 en contra de la sentencia emitida por el
Juzgado Cuarto de Distrito en Materia Administrativa y de Trabajo del
Estado de Jalisco.
En su escrito de expresión de agravios, la autoridad recurrente
alegó que el acto que se le reclamó no resultaba ser un acto de
autoridad para los efectos del juicio de amparo, por lo que combatió
las consideraciones del Juzgado de Distrito para la procedencia del
asunto.
Dicho recurso fue turnado al Primer Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Tercer Circuito, mismo que registró el
asunto con el número de expediente ********** y, mediante auto de uno
de septiembre de dos mil quince, admitió el recurso en cuestión11.
Así las cosas, en sesión de doce de enero de dos mil dieciséis,
el citado Tribunal Colegiado de Circuito dictó una resolución a través
de la cual, determinó remitir el asunto a este Alto Tribunal, a efecto de
que decidiera si ejercía su facultad de atracción, al considerar que el
asunto revestía las notas de interés y trascendencia12.
CUARTO. Trámite ante esta Suprema Corte. En consecuencia,
mediante resolución de trece de abril de dos mil dieciséis, esta
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó
ejercer la facultad de atracción de que dispone para conocer del
10
Fojas 266 y 267 del cuaderno del juicio de amparo **********.
Foja 5 del cuaderno del amparo en revisión ********** del índice del Tribunal Colegiado.
12
Fojas 18 a 43 del cuaderno del amparo en revisión ********** del índice del Tribunal Colegiado.
11
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amparo en revisión ********** del índice del Primer Tribunal Colegiado
en Materia Administrativa del Tercer Circuito13.
Por tanto, mediante auto de nueve de junio de dos mil dieciséis,
el Ministro Presidente determinó que este Alto Tribunal se avocaría al
conocimiento del amparo en revisión en comento; por lo que ordenó el
registro del asunto con el número de amparo en revisión 614/2016,
turnó el expediente para su estudio al Ministro Eduardo Medina
Mora I., ordenó su envío a la Sala de su adscripción y, finalmente,
ordenó notificar al Agente del Ministerio Público de la Federación14.
Por acuerdo de uno de julio de dos mil dieciséis, el Presidente de
esta Segunda Sala determinó que ésta se avocaba al conocimiento del
asunto y, por tanto, ordenó remitir el expediente relativo al Ministro
ponente para la elaboración del proyecto de resolución respectivo15.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver
este recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), de la Ley de
Amparo; y, 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, en relación con lo previsto en los puntos
Primero y Segundo, fracción III, del Acuerdo General 5/2013, emitido
por el Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la
13
Fojas 3 a 10 del cuaderno del amparo en revisión 614/2016.
Fojas 15 a 17 del cuaderno del amparo en revisión 614/2016.
15
Foja 40 del cuaderno del amparo en revisión 614/2016.
14
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AMPARO EN REVISIÓN 614/2016
Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, toda vez que se
promueve contra la sentencia dictada por un Juzgado de Distrito en un
juicio de amparo indirecto, y esta Segunda Sala ejerció su facultad de
atracción para conocer del asunto, aunado a que no resulta necesaria
la intervención del Pleno de este Alto Tribunal.
SEGUNDO. Oportunidad. Este aspecto no será materia de
análisis por esta Segunda Sala, pues el Tribunal Colegiado que
previno en el conocimiento del asunto, determinó en su resolución de
doce de enero de dos mil dieciséis, que el recurso de revisión fue
interpuesto dentro del plazo legal correspondiente.
TERCERO. Legitimación. El recurso de revisión fue interpuesto
por parte legitimada, en términos de los artículos 5°, fracción II, 9° y 87
de la Ley de Amparo, pues fue signado por **********, en su carácter
de Presidente de la Comisión Estatal de Derechos Humanos en
Jalisco, autoridad responsable en el juicio de amparo de origen.
Por su parte, el Presidente de la citada Comisión se encuentra
facultado para interponer recursos como el referido, conforme a lo
dispuesto en el artículo 28, fracción I de la Ley de la Comisión Estatal
de Derechos Humanos de Jalisco16.
CUARTO. Consideraciones previas. Esta Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en
16
“Artículo 28. Son facultades y atribuciones del Presidente de la Comisión:
I. Ejercer la representación legal de la Comisión y promover la divulgación de la cultura de respeto
de los derechos humanos ante los distintos niveles de gobierno; […]”.
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AMPARO EN REVISIÓN 614/2016
revisión 1066/201517, se pronunció en relación a que el juicio de
amparo es improcedente en torno a las recomendaciones emitidas por
el Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
En tal precedente, esta Segunda Sala estableció que tales
recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
son el resultado de procesos de rango constitucional, a través de los
cuales se pretende analizar la presunta violación a derechos humanos
por parte de autoridades, emitiendo encomiendas específicas en caso
de que se haya constatado la existencia de dichas violaciones, que
podrán ser aceptadas y cumplidas por las autoridades, o bien, éstas
podrán no aceptarlas o negarse a su cumplimiento, en cuyo caso,
tendrán que explicar las razones para adoptar tal postura.
Añadió
que
dichas
recomendaciones
son
garantías
constitucionales no formalmente jurisdiccionales, ni de control de
regularidad normativa –pues a través de las mismas no es posible
invalidar o inaplicar una norma general–, cuya fuerza vinculante surge
de que la autoridad responsable acepte la recomendación o, en caso
de negativa, surge la obligación de justificar tal cuestión.
Ahora bien, no obstante dicha garantía constitucional puede
guardar similitudes con otros mecanismos de protección, por ejemplo,
con el juicio de amparo, en tanto su función se relaciona de manera
primordial con la protección de los derechos humanos de las
17
Resuelto en sesión de seis de abril de dos mil dieciséis, bajo la ponencia del Ministro Eduardo
Medina Mora I., por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros Eduardo Medina Mora I.
(Ponente), Javier Laynez Potisek, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna
Ramos y Presidente Alberto Pérez Dayán. La señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos emitió
su voto en contra de algunas consideraciones.
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AMPARO EN REVISIÓN 614/2016
personas, lo cierto es que su margen de protección, así como su
esquema de funcionamiento es diverso.
Así, para que opere a plenitud el sistema de recomendaciones
emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, no se
requiere de la existencia de un mecanismo de revisión posterior, pues
inclusive dicha garantía, atendiendo a su naturaleza, opera bajo una
lógica no recursal, por lo que la apertura de una vía para reclamar
tales
recomendaciones,
representaría
un
obstáculo
para
el
desenvolvimiento de las funciones que por mandato constitucional
tiene a su cargo la citada Comisión Nacional, en especial, en el tema
del cumplimiento de las recomendaciones, cuando éstas han sido
aceptadas por las autoridades, situación que inclusive se traduciría en
un escenario no deseable para las víctimas de violaciones a derechos
humanos.
Por tanto, si bien una recomendación emitida por la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos, a consideración de un tribunal de
amparo, podría no haber abordado el planteamiento de modo
correcto, o las medidas a implementarse pudiesen parecerle
incompletas o, incluso, inadecuadas acorde al caso, ello no implica
que la misma tenga que analizarse a través del juicio de amparo.
Ello se debe a que las recomendaciones de la citada Comisión
Nacional, se llevan a cabo a partir de la apreciación de las personas
encargadas de su emisión, como acontece con todas las garantías
constitucionales. Sin embargo, la posibilidad de no compartir el
sentido de una recomendación, no es justificación suficiente para que
la validez de ésta dependa de un posterior pronunciamiento a través
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AMPARO EN REVISIÓN 614/2016
del juicio de amparo, pues en caso de que las víctimas de tales
violaciones a sus derechos, consideren que no ha existido una
reparación integral o, no estén de acuerdo con algún otro aspecto que
sea producto de dicha recomendación, adicionalmente podrán acudir
en la vía que estimen pertinente a defender sus derechos.
En consecuencia, esta Segunda Sala determinó que no existe
jerarquía entre una recomendación de la mencionada Comisión y el
juicio de amparo, siendo ambas garantías constitucionales, sino que
existe un principio de complementariedad entre las mismas; por tanto,
la validez de la determinación que se adopte a través de cada una de
éstas, no podrá encontrarse sujeta a un posterior análisis a través de
otro de estos mecanismos de control, por lo que el cumplimiento de
dichas resoluciones tampoco podrán estar supeditadas al
ejercicio de otra de las citadas garantías.
Efectivamente, a través del juicio de amparo, no es posible
analizar la validez de las resoluciones emitidas en una de las garantías
constitucionales. Esto es, a pesar de la naturaleza del juicio de amparo
como un mecanismo para la protección de los derechos de las
personas, no es factible, a través de tal vía, estudiar la validez de las
resoluciones emitidas en el resto de garantías constitucionales, es
decir, en el resto de procesos que por determinación constitucional
expresa, también tienen la función de restaurar el orden normativo de
nuestra Constitución frente a actos y normas que la hayan
transgredido.
El sometimiento de la validez de las determinaciones adoptadas
en otros mecanismos de protección, a la revisión a partir de otra vía,
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AMPARO EN REVISIÓN 614/2016
incluso si ésta es el juicio de amparo, obstaculizaría su finalidad y, por
tanto, ello impediría que estos medios cumplan con el objetivo para el
que fueron diseñados, situación que atentaría contra el propio orden
constitucional que se pretende tutelar.
Lo anterior justifica que este tipo de procesos constitucionales,
entre los cuales se encuentran las recomendaciones de la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos, se encuentren excluidos de los
actos sujetos a análisis vía juicio de amparo, pues el diseño de cada
garantía responde a cierta lógica y objetivos, por lo que el margen de
protección asignado a cada mecanismo no puede sujetarse a otra
garantía que responde a un esquema de protección diverso.
Por tanto, como ya se adelantó, esta Segunda Sala determinó
que es improcedente el juicio de amparo respecto de las
recomendaciones emitidas por el Presidente de la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos, de conformidad con el artículo
61, fracción XXIII, de la Ley de Amparo, en relación con el artículo
102, Apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
En similares consideraciones se pronunció esta Segunda Sala al
resolver el amparo en revisión 742/201518, en el que determinó que
no
son
impugnables
mediante
juicio
de
amparo
los
procedimientos de queja tramitados ante la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos.
18
Resuelto en sesión de veinticinco de mayo de dos mil dieciséis, bajo la ponencia del Ministro
José Fernando Franco González Salas, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros
Eduardo Medina Mora I., Javier Laynez Potisek, José Fernando Franco González Salas (ponente)
y Presidente Alberto Pérez Dayán. Ausente la señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos. El
señor Ministro José Fernando Franco González Salas, emitió su voto con reservas.
11
AMPARO EN REVISIÓN 614/2016
CUARTO. Improcedencia. A consideración de esta Segunda
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el presente juicio
de amparo es improcedente, de conformidad con el artículo 61,
fracción XXIII, de la Ley de Amparo, en relación con el artículo 102,
Apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
Lo anterior es así, pues en nuestro país, la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos se creó mediante Decreto presidencial de seis
de junio de mil novecientos noventa y ocho, como un órgano
desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, a efecto de vigilar el
cumplimiento de la política nacional en materia de protección a los
derechos humanos, por lo que su Presidente podía elaborar
recomendaciones a las autoridades administrativas respecto de las
violaciones cometidas a tales derechos.
Posteriormente, se publicó el veintiocho de enero de mil
novecientos noventa y dos, una reforma al artículo 102, Apartado B, de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a partir de la
que se estableció el rango constitucional de los organismos de
protección a derechos humanos, previendo la creación de un
organismo nacional, así como de organismos de la misma índole
en cada una de las Entidades Federativas, cuya competencia
implicaría conocer de quejas contra actos y omisiones de naturaleza
administrativa, que provinieran de cualquier autoridad o servidor
público, excepto aquéllos del Poder Judicial de la Federación, así
como los asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales. A tales
organismos se les encomendó la función de emitir recomendaciones
12
AMPARO EN REVISIÓN 614/2016
públicas autónomas, de naturaleza no vinculatoria, así como
denuncias y quejas ante las autoridades correspondientes.
Finalmente, el diez de junio de dos mil once, se volvió a reformar
el artículo 102, Apartado B, constitucional, estableciendo que todo
servidor público debe responder las recomendaciones que se le
presenten, y cuando no acepten o no cumplan con las mismas,
deberán fundar, motivar y hacer pública su negativa. Adicionalmente,
se previó que la Cámara de Senadores –o, en sus recesos, la
Comisión Permanente–, o las legislaturas locales cuando se trate de
organismos de las Entidades Federativas, podrán llamar, a solicitud
precisamente de estos organismos, a las autoridades o servidores
públicos responsables, para que expliquen el motivo de su negativa.
Aunado a ello, se excluyó a la materia laboral de aquéllas respecto de
las cuales no pueden emitirse las recomendaciones, por lo que
solamente se prevé la no emisión de recomendaciones en asuntos
electorales y jurisdiccionales. Finalmente, también se estableció que la
Comisión
Nacional
podrá
investigar
hechos
que
constituyan
violaciones graves a derechos humanos19.
19
“El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus
respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que
ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones
de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción
de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos.
Los organismos a que se refiere el párrafo anterior, formularán recomendaciones públicas, no
vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Todo servidor público está
obligado a responder las recomendaciones que les presenten estos organismos. Cuando las
recomendaciones emitidas no sean aceptadas o cumplidas por las autoridades o servidores
públicos, éstos deberán fundar, motivar y hacer pública su negativa; además, la Cámara de
Senadores o en sus recesos la Comisión Permanente, o las legislaturas de las Entidades
Federativas, según corresponda, podrán llamar, a solicitud de estos organismos, a las autoridades
o servidores públicos responsables para que comparezcan ante dichos órganos legislativos, a
efecto de que expliquen el motivo de su negativa.
Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales y jurisdiccionales.
El organismo que establezca el Congreso de la Unión se denominará Comisión Nacional de los
Derechos Humanos; contará con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y
patrimonio propios.
13
AMPARO EN REVISIÓN 614/2016
A partir de la mencionada reforma constitucional de veintiocho de
enero de mil novecientos noventa y dos, fue creada la Comisión
Estatal de los Derechos Humanos de Jalisco, organismo que tiene
como finalidad esencial la defensa, protección, estudio y divulgación
de los derechos humanos20, cuya naturaleza, tiene su origen en la
institución jurídica sueca conocida como “ombudsman”21.
Las Constituciones de los Estados y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal establecerán y
garantizarán la autonomía de los organismos de protección de los derechos humanos.
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos tendrá un Consejo Consultivo integrado por diez
consejeros que serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de
la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la
Unión, con la misma votación calificada. La ley determinará los procedimientos a seguir para la
presentación de las propuestas por la propia Cámara. Anualmente serán substituidos los dos
consejeros de mayor antigüedad en el cargo, salvo que fuesen propuestos y ratificados para un
segundo período.
El Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, quien lo será también del
Consejo Consultivo, será elegido en los mismos términos del párrafo anterior. Durará en su
encargo cinco años, podrá ser reelecto por una sola vez y sólo podrá ser removido de sus
funciones en los términos del Título Cuarto de esta Constitución.
La elección del titular de la presidencia de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así
como de los integrantes del Consejo Consultivo, y de titulares de los organismos de protección de
los derechos humanos de las Entidades Federativas, se ajustarán a un procedimiento de consulta
pública, que deberá ser transparente, en los términos y condiciones que determine la ley.
El Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos presentará anualmente a los
Poderes de la Unión un informe de actividades. Al efecto comparecerá ante las Cámaras del
Congreso en los términos que disponga la ley.
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos conocerá de las inconformidades que se
presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos
equivalentes en las entidades federativas.
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos podrá investigar hechos que constituyan
violaciones graves de derechos humanos, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el
Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, el gobernador de un Estado,
el Jefe de Gobierno del Distrito Federal o las legislaturas de las Entidades Federativas”.
20
Artículo 3°, segundo párrafo de la Ley de la Comisión Estatal de Derechos Humanos de Jalisco.
21
A pesar de que su origen puede remontarse a instituciones de principios del siglo XVIII, fue hasta
mil ochocientos nueve que se instituyó en la Constitución sueca, la institución del ombudsman,
cuyas funciones consistían en controlar la observancia de leyes por los tribunales y funcionarios,
demandando ante los tribunales competentes el descuido en el correcto desempeño de los
deberes, modificándose tal figura en la Constitución sueca de mil novecientos setenta y cuatro, al
establecer que su labor consiste en supervisar la aplicación en la administración pública de las
leyes y demás disposiciones. Por otra parte, el primer país, fuera de Suecia, que instituyó tal figura
jurídica, fue Finlandia en la segunda década del siglo XX, mientras que en Noruega y Dinamarca
se estableció la misma pocos años después de la Segunda Guerra Mundial. Al respecto, véase J.
Fernández Ruiz, Derechos Humanos y Ombudsman en México, Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, pp. 123-125. De igual manera, respecto
de los esfuerzos internacionales por instituir en cada Estado un organismo encargado de la
defensa de los derechos humanos, destaca la Resolución A/RES/48/134 de la Asamblea General
de las Naciones Unidas, aprobada en la 85 sesión plenaria de veinte de diciembre de mil
novecientos noventa y tres, conocida como “Principios relativos al Estatuto de las Instituciones
Nacionales de Promoción y Protección de los Derechos Humanos” (“Principios de París”).
14
AMPARO EN REVISIÓN 614/2016
Aunado a ello, la Comisión Estatal de los Derechos Humanos de
Jalisco es un órgano autónomo e independiente de los tres poderes
del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), cuya finalidad primordial
es la investigación de quejas presentadas en relación con violaciones
a derechos humanos cometidas por servidores públicos.
Una vez finalizada la investigación correspondiente, dicha
Comisión se encuentran facultada para emitir “recomendaciones”, en
las que, en el caso de considerar que existieron violaciones a
derechos humanos, se establecerán encomiendas específicas a las
autoridades vinculadas con las violaciones en cuestión.
Ahora bien, tal y como quedó precisado en párrafos anteriores,
las autoridades pueden no aceptar las recomendaciones, pero siempre
tendrán la obligación de dar respuesta, fundando y motivando, en su
caso, la negativa de mérito y, también es posible que en los casos de
negativa, la autoridad o servidor sean llamados a comparecer ante el
órgano legislativo local, a efecto de explicar el motivo de su actuar.
Sin embargo, desde que se elevó a rango constitucional dicha
figura jurídica, e incluso, con posterioridad a la reforma constitucional
de diez de junio de dos mil once, se ha mantenido el señalamiento
expreso de que tales recomendaciones no son vinculantes, pues las
autoridades pueden aceptar o no las mismas, sin que se desvirtúe tal
carácter por la obligación de fundar y motivar, en su caso, la negativa,
o por el hecho de que ante tal escenario, potencialmente se tendrá
15
AMPARO EN REVISIÓN 614/2016
que comparecer ante el órgano legislativo de cada Entidad
Federativa22.
De lo que se advierte que las recomendaciones emitidas por las
Comisiones
Estatales
de
Derechos
Humanos,
son
garantías
constitucionales no formalmente jurisdiccionales, ni de control de
regularidad normativa –pues a través de las mismas no es posible
invalidar o inaplicar una norma general–, cuya fuerza vinculante surge
de que la autoridad responsable acepte la recomendación o, en caso
de negativa, surge la obligación de justificar tal cuestión.
Al respecto, esta Segunda Sala, al resolver los amparos en
revisión 1066/2015 y 742/2015, determinó que para que opere a
plenitud el sistema de recomendaciones emitidas por la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos, no se requiere de la existencia
de un mecanismo de revisión posterior, pues inclusive dicha garantía,
atendiendo a su naturaleza, opera bajo una lógica no recursal, por lo
22
Lo anterior, incluso se encuentra corroborado en el Dictamen de catorce de diciembre de dos mil
diez, emitido por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, y de Derechos Humanos, de
la Cámara de Diputados, respecto de la reforma constitucional en materia de derechos humanos
de diez de junio de dos mil once, mismo que se advierte en la Gaceta Parlamentaria número 3161VII, en el que se indicó lo siguiente: “En el caso del párrafo segundo del artículo 102, se consideran
muy convenientes algunas de las adiciones y reformas que propone la Cámara de Senadores a
distintas normas, toda vez que adiciona a este párrafo lo siguiente: (se transcribe). Esto es
importante porque no se está dando el carácter obligatorio a las recomendaciones, en virtud
de que la naturaleza de las mismas queda sin tocar, por lo que no se altera el sistema de
control no jurisdiccional y la fuerza moral de estos organismos protectores, fuerza apoyada
en el conocimiento de la sociedad respecto a la recomendación emitida y al reproche que los
grupos organizados pueden manifestar cuando las recomendaciones no sean aceptadas sin la
correspondiente motivación o justificación de la negativa. Se fortalece a las instituciones
protectoras de derechos humanos porque ya no solo serán públicas las recomendaciones, sino
también la manifestación de no aceptación a las mismas, así como su incumplimiento. Esta
publicidad permite que la sociedad conozca y esté pendiente de la aceptación o no de las mismas,
así como del cumplimiento por parte de la autoridad a la que van dirigidas. En caso de que la
autoridad no las acepte deberá sustentar también de manera pública, los argumentos por los
cuales considere que no debe acatar la recomendación y el fundamento en que se basa para tomar
esa decisión, con lo que puede ejercerse un control más eficaz de las recomendaciones. Con esta
reforma se da paso en el país a un importante control que si bien existe no tiene un sólido sustento:
el control social. La fuerza de la sociedad al lado del liderazgo de la defensa de los derechos
humanos ejercido por las instancias protectoras, habrá de verse reflejada en el perfeccionamiento
de la defensa de los derechos humanos”.
16
AMPARO EN REVISIÓN 614/2016
que la apertura de una vía para reclamar tales recomendaciones,
representaría un obstáculo para el desenvolvimiento de las funciones
que por mandato constitucional tiene a su cargo la citada Comisión
Nacional, en especial, en el tema del cumplimiento de las
recomendaciones, cuando éstas han sido aceptadas por las
autoridades, situación que inclusive se traduciría en un escenario no
deseable para las víctimas de violaciones a derechos humanos.
Como ya se indicó, las garantías constitucionales no guardan
una
relación
de
prevalencia
o
jerarquía
entre
sí,
sino
de
complementariedad, toda vez que cada una de estas garantías
responde a una lógica específica, esto es, a una determinada razón
por la que fueron consagradas en el propio texto constitucional. En
consecuencia,
al
no
existir
jerarquía
entre
tales
garantías
constitucionales, sino un principio de complementariedad entre las
mismas, es que debe concluirse que la validez de la determinación
que se adopte a través de cada una de éstas, no podrá encontrarse
sujeta a un posterior análisis a través de otro de estos mecanismos de
control, por lo que el cumplimiento de dichas resoluciones tampoco
podrán estar supeditadas al ejercicio de otra de las citadas garantías.
Por tanto, a través el juicio de amparo no es posible llevar a cabo
un análisis de la validez de todo acto o norma emitidos por las
autoridades, pues existen ciertos ámbitos de la actuación estatal que
se encuentran exentos de control de regularidad vía juicio de amparo,
y entre tales ámbitos se encuentran las resoluciones de las garantías
constitucionales.
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AMPARO EN REVISIÓN 614/2016
Ahora bien, no obstante que en los referidos asuntos esta
Segunda Sala se pronunció específicamente a recomendaciones
emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos; en tales
precedentes esta Segunda Sala también se pronunció en relación a
que en nuestro texto constitucional, existen garantías constitucionales
de índole no jurisdiccional, y que no implican el ejercicio de un control
de constitucionalidad, dentro de las cuales, a la par de las
recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos, también se encuentran las recomendaciones emitidas
por las Comisiones de Derechos Humanos en cada una de las
Entidades Federativas.
Así, las recomendaciones emitidas por las Comisiones de
Derechos Humanos de cada uno de los Estados, al tener la misma
naturaleza y función que las emitidas por la Comisión Nacional,
también son garantías constitucionales no jurisdiccionales en las que
no existe jerarquía respecto del juicio de amparo, pues al ser ambas
garantías constitucionales únicamente se complementan entre sí; y,
por tanto, se encuentran excluidas de los actos sujetos a análisis
vía juicio de amparo.
Lo anterior, toda vez que el artículo 102, Apartado B, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, faculta tanto a
la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, como a las
Comisiones de Derechos Humanos en cada una de las Entidades
Federativas, a emitir las mencionadas recomendaciones conforme a
sus respectivos ámbitos de competencia.
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AMPARO EN REVISIÓN 614/2016
Por otra parte, esta Segunda Sala también estableció que en
relación
al
procedimiento
de
cumplimiento
de
dichas
recomendaciones, éste tampoco podrá estar supeditado al
ejercicio de otra garantía constitucional, como lo es el juicio de
amparo.
En
la
especie,
la
Dirección
de
Quejas,
Orientación
y
Seguimiento, tiene como facultad coordinar, analizar y resolver las
dificultades y peticiones que se presenten con motivo del cumplimiento
de las recomendaciones emitidas por el Presidente de la Comisión
Estatal de Derechos Humanos de Jalisco23; en consecuencia, todas
las resoluciones emitidas por dicha área de la Comisión Estatal
tendentes al cumplimiento de las recomendaciones emitidas, tampoco
podrán analizarse a través del juicio de amparo.
Así, el oficio **********, mediante el cual la citada Dirección de la
Comisión Estatal de Derechos Humanos de Jalisco declaró el
cumplimiento satisfactorio –a partir de la celebración de un convenio
de conciliación– y ordenó el archivo de la queja **********, tampoco
podrá estar sujeto al estudio respectivo mediante juicio de amparo.
Tomando en cuenta los anteriores argumentos, se puede
concluir que:
I) El criterio adoptado por esta Segunda Sala en relación a que el
juicio de amparo es improcedente en cuanto a las recomendaciones
emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, resulta
válidamente
23
aplicable
al
caso
que
se
estudia,
pues
las
Artículo 38, fracción III, de la Ley de la Comisión Estatal de Derechos Humanos de Jalisco.
19
AMPARO EN REVISIÓN 614/2016
recomendaciones emitidas por las Comisiones de Derechos Humanos
de cada una de las Entidades Federativas, al tener la misma
naturaleza y función que las emitidas por la Comisión Nacional, se
encuentran excluidas de los actos sujetos a análisis vía juicio de
amparo; y
II) Al ser el oficio ********** –mediante el cual se declaró el
cumplimiento satisfactorio por la celebración de un convenio de
conciliación y se ordenó el archivo de la queja en cuestión– un acto
tendente al cumplimiento de las recomendaciones emitidas por la
mencionada Comisión Estatal, tampoco podrá estar supeditado al
ejercicio de otra garantía constitucional, como lo es el juicio de
amparo.
En consecuencia, se reitera que a consideración de esta
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es
improcedente el juicio de amparo respecto del oficio **********, emitido
por la Dirección de Quejas, Orientación y Seguimiento de la
Comisión
Estatal
de
Derechos
Humanos
de
Jalisco,
de
conformidad con el artículo 61, fracción XXIII, de la Ley de
Amparo, en relación con el artículo 102, Apartado B, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por lo
tanto, de conformidad con el artículo 63, fracción V, de la propia Ley
de Amparo, lo conducente es decretar el sobreseimiento.
Por lo antes expuesto y fundado, esta Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación,
RESUELVE:
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PRIMERO. Se revoca la sentencia recurrida.
SEGUNDO. Se sobresee en el juicio de amparo.
Notifíquese, con testimonio de esta resolución, devuélvanse los
autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el toca
como asunto concluido.
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