1. Art and Diseño

2012 ]
08
Buenos Aires
procesos metropolitanos
Editores invitados: Lorena Vecslir y Pablo Ciccolella
TRANSFORMACIONES TERRITORIALES RECIENTES
y REESTRUCTURACIÓN METROPOLITANA en BUENOS AIRES. Editorial
Lorena Vecslir y Pablo Ciccolella
REVISITANDO LA METRÓPOLIS LATINOAMERICANA
más ALLÁ de la GLOBALIZACIÓN
Pablo Ciccolella
DINÁMICAS, MORFOLOGÍAS Y SINGULARIDADES
en la REESTRUCTURACIÓN METROPOLITANA de BUENOS AIRES
Lorena Vecslir y Pablo Ciccolella
MERCADOS DE SUELO Y PRODUCCIÓN DE VIVIENDA
en BUENOS AIRES y su ÁREA METROPOLITANA.
Luis Baer
ACCESO A LA TIERRA URBANA Y POLÍTICAS DE SUELO
en el BUENOS AIRES METROPOLITANO
Nora Clichevsky
REESTRUCTURACIÓN DE LA RED DE AUTOPISTAS
y METROPOLIZACIÓN EN BUENOS AIRES
Jorge Blanco y Darío San Cristóbal
GESTIÓN METROPOLITANA DEL TRANSPORTE
COLECTIVO EN BUENOS AIRES
Andrea Gutiérrez
COMPLEMENTACIÓN AERO-PORTUARIA EN BUENOS AIRES
Gustavo Lipovich
PLANES Y PROYECTOS TERRITORIALES.
ESCENARIOS DE LA METRÓPOLIS PLANIFICADA
Illiana Mignaqui
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Maira Purman
Editores invitados nº8: Dra Arqta Lorena Vecslir y Dr Geog. Pablo Ciccolella
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de diversas universidades
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Imagen de la avenida 9 de Julio, Buenos Aires. Fuente: www.skyscrapercity.com
riURB nº8
Buenos Aires: procesos metropolitanos
ISSN: 2013-6242
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Iberoamerica.
riURB
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Revista Iberoamericana de Urbanismo nº8
•
Buenos Aires: procesos metropolitanos
riURB
• Revista Iberoamericana de Urbanismo nº8 • Editorial • Transformaciones territoriales recientes y reestructuración metropolitana en Buenos Aires
Editorial
Transformaciones territoriales recientes
y reestructuración metropolitana
en Buenos Aires
Recent territorial transformations and metropolitan
restructuring in Buenos Aires
Uno de los rasgos coincidentes, destacado por la literatura especializada internacional en relación a las
transformaciones territoriales recientes en las regiones metropolitanas más dinámicas, es la tendencia a las
estructuras policéntricas y los flujos pluridireccionales, en contraposición a los anteriores esquemas monocéntricos
y las marcadas relaciones centro-periferia. La nueva armazón de asentamientos y jerarquías territoriales, así como la
creciente indiferenciación espacial y cultural del suelo rural frente al urbano, colaboran en la progresiva
estructuración de un territorio reticular1. La tensión emerge claramente: territorios-zona que resisten, apegados a
estructuras productivas, sociales y políticas tradicionales, con fuerte dependencia del aparato estatal como soporte
de la armazón socioterritorial; frente a territorios-red que emergen como resultado de la formación de un medio técnicocientífico-informacional2 o de un modo de producción informacional3, impulsados por la acción del mercado, cada vez
con menos mediaciones o con normativas cada vez más flexibles.
Este fenómeno desemboca en la producción de un nuevo patrón general de urbanización que Carlos de Mattos
denomina “lo urbano generalizado”4, donde las jerarquías se vuelven multiescalares, trazando en el espacio mallas
sumamente complejas y superpuestas, y donde las relaciones tienden a hacerse cada vez más horizontales,
saltándose los peldaños intermedios de la jerarquía christalleriana5. En términos espaciales, se ha ido pasando de un
territorio urbano continuo que avanzaba en forma de “mancha de aceite”, hacia un crecimiento metropolitano
estructurado tridimensionalmente y verticalmente por medio de redes y en forma de red6, conformando verdaderas
ciudades-regiones, y en algunos casos megalópolis o archipiélagos urbanos,. Así, resulta evidente la tendencia a la
disolución de la metrópolis en un doble sentido: a partir de los procesos de desconcentración de los años ochenta y
de remetropolización de los noventa, con patrones de urbanización sumamente abiertos7. De esta manera, la ciudad
y esa especie de forma superior de lo urbano que es la metrópolis, devienen un territorio inestable, terrae incognitae…
Las metrópolis latinoamericanas, entre ellas Buenos Aires, no resultan ajenas a estos procesos. Así lo han descrito
diversos trabajos centrados en las vinculaciones cada vez más estrechas que existen entre las dinámicas socio
económicas metropolitanas y sus implicaciones territoriales8. Más específicamente, entre las transformaciones
tecnológicas, productivas y organizacionales del sistema capitalista, y los procesos de “concentración territorial
expandida”9 o de configuración de las “periferias metropolitanas expandidas”10 de las mega-ciudades
latinoamericanas.
Más allá de semejanzas y diferencias de cada metrópolis, el modelo de gestión política y económica dominante en
los años noventa y principios de la década actual -que definitivamente se desprende del consenso de Washington y
se ha popularizado como neoliberal-, ha tendido a permitir no sólo mayor fluidez del capital, sino mayor libertad de
acción al mismo como ordenador territorial, poniendo en crisis la relación entre la esfera de lo público y la esfera de lo
privado, evidenciando una indudable tendencia al incremento de esta última. El ocaso de las rigideces entre ambas
esferas ha permitido el avance del capital sin mayores mediaciones en los procesos de decisión y ejecución de las
políticas territoriales, pero sobre todo, la instauración de una influencia creciente del capital privado -especialmente
el de carácter global, concentrado y oligopólico- sobre las transformaciones del territorio.
Esta relativa “ausencia” o incapacidad de control y regulación del espacio urbano por parte del Estado local, ha
dado como resultado un mayor espacio de actuación del capital inmobiliario y financiero según sus necesidades y
apetencias de renta urbana, llevando adelante de manera quizá más acentuada que en otras etapas del capitalismo, lo
que podríamos denominar un proyecto hegemónico de ciudad, transformándose así en el factor de desarrollo urbano más
decisivo o de mayor poder transformador. Esto ha dado lugar al rasgo más singular del cambio urbanometropolitano en América latina: la profundización de una estructura socio económica territorial históricamente
desigual, heredada de etapas anteriores del capitalismo.
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riURB
• Revista Iberoamericana de Urbanismo nº8 • Editorial • Transformaciones territoriales recientes y reestructuración metropolitana en Buenos Aires
Frente a estos procesos y dinámicas de transformación, de un lado, se ubican los problemas de comprensión de la
naturaleza de los cambios en las formas y la estructura urbana; y de otro lado, los problemas referentes a los
mecanismos más adecuados para intervenir y gestionar los sistemas socio-territoriales metropolitanos heredados de
sucesivos procesos recientes de reestructuración. Sin embargo, y a pesar de los numerosos estudios y enfoques
sobre la problemática urbana y metropolitana producidos en los últimos años, el propio discurso académico parece
estar en un callejón sin salida. Las reflexiones se han estancado en torno al discurso de la globalización y la
competitividad de las ciudades, y a los relatos sobre los procesos de segregación, fragmentación y dualización.
Parece necesaria entonces una reflexión, que vaya más allá de estos “chalecos de fuerza”, profundizando sobre los
comportamientos propios de cada metrópolis (cuantitativos y cualitativos), sobre las nuevas formas de fractura
socio-territorial, y sobre las experiencias de planeamiento y el instrumental urbanístico adecuado a las nuevas
realidades, desmitificando la narrativa falaz que extiende al conjunto de una metrópolis, la experiencia “exitosa” de
algunos fragmentos de la misma.
La Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA)11 constituye un escenario y un laboratorio sumamente
interesante y estimulante para analizar las transformaciones y procesos que hemos estado mencionando más arriba.
Los estudios realizados por nuestro grupo de investigación revelan los indicios de un proceso complejo de
reestructuración metropolitana, que se inicia en los noventa cuando paralelamente a la ampliación y modernización
de la red vial (priorizando las autopistas), se disparan nuevos procesos de urbanización, metropolización e
industrialización. Procesos que continúan desarrollándose en los años 2000 bajo modalidades formales y
funcionales inéditas, transformando y redefiniendo los subcentros de la segunda y tercera corona de la región, los
patrones de movilidad, las opciones residenciales, las condiciones de localización del sector comercial y de
servicios, y las tendencias en la distribución territorial y nuevos formatos de las actividades productivas.
Según los resultados provisorios del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010 del Instituto
Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), el 37% de la población argentina vive en la RMBA. En el periodo
2001-2010 el número de habitantes de esta región ascendió en términos absolutos a alrededor de 1,8 millones,
confirmando una tendencia histórica de concentración de alrededor de un tercio de la población nacional. Sin
embargo, a semejanza de lo que sucede en las regiones metropolitanas más dinámicas, los diversos componentes
territoriales de la RMBA mostraron una dinámica demográfica bien diferenciada. La Ciudad de Buenos Aires
(CBA) incrementó su población en alrededor de 115.000 habitantes (de 2,8 a 2,9 millones), lo que representa un
crecimiento intercensal del orden del 4%. El Conurbano Bonaerense (CB) incrementó su población en términos
absolutos en 1,2 millones de habitantes (de 8,7 a 9,9 millones) y en un 13,8% en el período. Pero el segmento
territorial más dinámico lo constituye el resto de la región (la 3º corona metropolitana) que pasó de 1,6 a 2,1
millones de habitantes, lo que significa un incremento de casi medio millón de habitantes, es decir una variación del
orden del 31,3% durante el mismo período.
El peso económico de la RMBA en el contexto nacional se hace sentir aún más que el demográfico, siendo
responsable de aproximadamente la mitad del PBI nacional. La importancia económica de la región, y
especialmente de la CBA, se debe a que allí se concentran las oficinas de comando de la mayoría de las empresas
industriales, comerciales y de servicios, y casi todas las sedes de los grupos económicos nacionales y extranjeros que
operan en el país. Sin embargo, la RMBA continúa siendo también la principal aglomeración industrial. La CBA
constituye el segundo distrito industrial del país (después de la provincia de Buenos Aires) y aún concentra casi el
16% de los locales y el empleo industrial nacional (y el 15% del valor agregado), reteniendo su importancia
productiva e incluso recuperando parcialmente desde principios de los años noventa, las notables pérdidas de
protagonismo industrial que venía experimentando desde mediados del siglo pasado.
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riURB
• Revista Iberoamericana de Urbanismo nº8 • Editorial • Transformaciones territoriales recientes y reestructuración metropolitana en Buenos Aires
Fig. 1. Ámbito de la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA)
Fuente: Elaborado por Marianela Figueroa para el PDTEM, Instituto de Geografía, Universidad de Buenos Aires.
En cuanto a los procesos más recientes de crecimiento económico en la Argentina y en la RMBA, éstos muestran
diferencias sustanciales en el comportamiento de los indicadores socioeconómicos de las décadas de los años
noventa y dos mil, separadas por la crisis de 2001-2002. Sin embargo, gran parte de las dinámicas territoriales que
afectaron al principal aglomerado urbano del país presentan una relativa continuidad entre ambos períodos. Más
allá de las particularidades de la crisis y ambos procesos de crecimiento económico, la selectividad territorial del
capital ha repetido los patrones de localización y concentración de la pobreza y la riqueza sobre los bordes del
territorio urbano, así como también sobre ciertas porciones del tejido más consolidado. La CBA aparece como el
lugar más pujante de la actividad económica, mostrando un vigoroso y sostenido dinamismo inmobiliario apenas
interrumpido por la crisis, donde los estratos más elevados de la pirámide social resultan los mayores beneficiarios
de la nueva infraestructura, equipamiento y políticas de embellecimiento urbano. De todos modos, parece ser la
periferia la que atestigua los mayores contrastes, las menores transiciones socio-territoriales y donde la utopía de
una ciudad más democrática se va diluyendo.
Al cabo de dos décadas de transformaciones estructurales en el conjunto de la región, continúan observándose
tendencias tanto hacia la continuidad de antiguos procesos, morfologías y patrones de localización, vinculados a
cierta tradición monocéntrica de Buenos Aires; como hacia la aparición y consolidación de una red metropolitana
de distritos de localización del terciario, en paralelo a procesos de suburbanización residencial y nuevas opciones
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riURB
• Revista Iberoamericana de Urbanismo nº8 • Editorial • Transformaciones territoriales recientes y reestructuración metropolitana en Buenos Aires
laborales, así como algunos episodios de revitalización de antiguos subcentros metropolitanos, más compatibles
con los conceptos y tendencias globales de construcción de ciudad dispersa, ciudad región o ciudad-red.
La colección de artículos seleccionados para este número de riURB, pretenden aportar información y reflexiones
pormenorizadas respecto de estas grandes líneas de discusión y reflexión hasta aquí trazadas, sobre la problemática
urbana-metropolitana en general y sobre el caso de Buenos Aires en particular. Este conjunto de trabajos constituye
la fase más reciente de una larga y rica trayectoria científica de un grupo de investigadores del Instituto de
Geografía de la Universidad de Buenos Aires (UBA). En efecto, desde hace más de 14 años, se ha ido formando un
equipo de trabajo sobre problemáticas urbanas y metropolitanas en dicha institución. Con el tiempo, este espacio se
ha consolidado y ha dado lugar al Programa de Desarrollo Territorial y Estudios Metropolitanos (PDTEM) que
reúne diversos proyectos de investigación, centrados en el estudio de la RMBA con el objetivo de producir
información y reflexiones sobre los procesos metropolitanos y las transformaciones territoriales de esta metrópolis,
durante las dos últimas décadas, en materia de estructura socioterritorial.12 El programa toma como contexto
referencial procesos similares en otras grandes metrópolis latinoamericanas, y apunta a aportar a la discusión sobre
el modelo deseable de ciudad, a la problemática de la gobernabilidad metropolitana y a la formulación de
lineamientos de intervención y gestión territorial.
Con estos objetivos y en base a algunas de las líneas de trabajo más consolidadas del grupo de investigación, el
número monográfico se estructura a partir de cuatro ejes temáticos:
- La reestructuración metropolitana: Los cambios en la forma y la estructura del crecimiento urbano de la región, en
particular en lo referente a las centralidades y subcentralidades metropolitanas, así como a las nuevas tipologías
del espacio residencial y la aglomeración de actividades que contribuyen a la formación de nuevas formas de
suburbanización.
- El mercado inmobiliario residencial y las políticas públicas de suelo: Los procesos de valorización selectiva y regulación
del mercado de suelo (residencial y de oficinas) en la CBA y la RMBA, su relación con el surgimiento de un
mercado global de bienes raíces y con el incremento de la segregación socioterritorial.
- El transporte público y privado: La evolución de la relación entre movilidad de la población, capacidad adquisitiva
y oferta del sistema de transporte público metropolitano, así como los aspectos institucionales y operativos del
mismo, incluyendo los medios de transporte individuales y colectivos, públicos y privados, así como los
sistemas portuarios y aeroportuarios de la región.
- Planes y proyectos territoriales: La dimensión de gobernabilidad (actores, intereses, lógicas) en la RMBA, como un
elemento para conocer y explicar los procesos de configuración y funcionamiento urbanos en ese territorio.
Así, dentro del período de referencia -desde los años noventa a la actualidad-, el conjunto de trabajos que se
presentan a continuación pretende ofrecer un panorama sintético de los principales procesos y dinámicas de
transformación en la RMBA, en un claro intento de sistematización y territorialización de dichos fenómenos desde
una mirada orientada hacia la intervención. Además de la necesidad de profundizar en el conocimiento de estos
procesos, se considera que la vinculación entre las transformaciones estructurales enunciadas y las nuevas formas e
instrumentos de ordenamiento y gestión urbano territorial resulta un campo escasamente explorado, poniendo de
manifiesto la pertinencia de discutir, a partir de lecturas y análisis rigurosos, posibles políticas, programas y
estrategias renovadas de actuación.
Desde esta perspectiva, abre este número monográfico la reflexión de Pablo Ciccolella sobre la metrópolis
latinoamericana y las nuevas tensiones que se generan a partir del avance de un “proyecto urbano hegemónico”
guiado por las lógicas del capital financiero e inmobiliario. La configuración de nuevos territorios y nuevas
territorialidades se presenta como una realidad en general incomprendida por los mecanismos actuales de
planificación y gestión urbana, caracterizados por la fragmentariedad de sus enfoques y centrados en las
modalidades de la planificación estratégica y participativa, aunque con resultados no necesariamente integrales o
integradores. Dentro de este marco, las ciudades latinoamericanas parecen conservar, sin embargo, algunas
permanencias y persistencias “más allá de la globalización”, las cuales son puestas en valor por el autor a partir de la
revisión crítica de una serie de estudios sobre las transformaciones territoriales recientes en nueve de estas
metrópolis. Se plantea así, la existencia de un escenario urbano híbrido, resultado de procesos de “mestizaje”
cultural, que en algunos casos, denotan una aceleración de tendencias anteriores; mientras que en otros muestran
cambios tan profundos y estructurales como para pensar en el surgimiento de una nueva metrópolis global.
Subyace al trabajo una preocupación por las problemáticas y desafíos comunes a estas regiones urbanas, la
necesidad de clarificar algunos conceptos y acciones en relación a las mismas desde nuestra disciplina, y la
aportación de nuevas claves de lectura y agenda hacia la construcción de un modelo territorial más inclusivo.
A continuación, el artículo de Pablo Ciccolella y Lorena Vecslir intenta analizar las tendencias territoriales en Buenos
Aires que, por un lado, marchan hacia la incorporación de procesos y artefactos globales, y por otro, hacia la
recuperación de algunas tendencias territoriales, actividades y localizaciones que tienen que ver con ciertas inercias
locales muy potentes del período desarrollista. Así, la concentración de procesos y “artefactos” comunes a otras
grandes metrópolis latinoamericanas se contrapone con patrones de localización, comportamientos y morfologías
propias o específicas de esta región metropolitana. Del cruce de ambas lógicas emerge una estructura territorial
(integrada por corredores, continuos urbanizados, sistema de subcentros, modalidades diferenciales de
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riURB
• Revista Iberoamericana de Urbanismo nº8 • Editorial • Transformaciones territoriales recientes y reestructuración metropolitana en Buenos Aires
suburbanización norte y sur, etc.), cuyo entendimiento se considera fundamental a fin de abordar los problemas
referentes a las formas, herramientas y políticas más adecuadas de intervención y gobernanza de los sistemas
metropolitanos en sus diferentes escalas (municipal, intermunicipal o sectorial, y regional). Los cambios a nivel de la
estructura metropolitana, especialmente en lo referente a la reconfiguración de la centralidad tradicional, y de
antiguas y nuevas subcentralidades; la revitalización y relocalización de la actividad industrial metropolitana y los
violentos cambios de patrones residenciales, tanto aquellos vinculados a las élites como los referentes al espacio
residencial informal de los sectores pobres, son los clivajes temáticos a partir de los cuales los autores muestran las
dinámicas metropolitanas recientes en Buenos Aires, e intentan definir los desafíos que ellas representan respecto
de la gobernabilidad y de posibles lineamientos de intervención metropolitana, que morigere las tendencias
definidas por el capital inmobiliario en las últimas décadas.
Por su parte, Luis Baer plantea en su artículo la paradoja entre el crecimiento económico sostenido y la dificultad de
acceso a la vivienda (y a la ciudad) que se ha dado en la RMBA después del periodo de crisis 2001-2002. El autor
analiza el proceso de valorización inmobiliaria y encarecimiento del suelo; y su incidencia en la expulsión de gran
parte de la población del mercado residencial formal así como en la implementación de políticas públicas de
vivienda. El trabajo traza el camino para develar las causas del comportamiento del mercado inmobiliario (costos
de la construcción, modalidades innovadoras de financiamiento, tasas de interés), aportando, al mismo tiempo,
datos relevantes acerca de la evolución del precio del suelo y su relación con la cantidad, localización y tipología
predominante de la superficie autorizada para construir en el periodo postcrisis. Se demuestra así el intenso proceso
de segmentación territorial, donde unos pocos barrios de la ciudad central y municipios de la región concentran los
mayores valores de suelo, “internalizando” en palabras del autor, el carácter concentrado (por localización) y
selectivo (por categoría) del desarrollo inmobiliario. Finalmente, el trabajo expone con gran claridad la problemática
derivada de la implementación de políticas territoriales de construcción de vivienda social con ausencia de medidas
de regulación del precio y la oferta de suelo. En este sentido, se plantea la necesidad de articular las actuales
“soluciones habitacionales”, basadas exclusivamente en la propuesta de nueva vivienda pública y mejora de barrios,
con políticas urbanas que involucren la adquisición de suelo, su “urbanización” (construcción de redes de
infraestructura y servicios), la puesta en juego de los numerosos inmuebles públicos existentes en la región, así
como la implementación de medidas como el “alquiler social”, el impuesto a la vivienda vacía, etc.
El artículo de Nora Clichevsky se centra en el funcionamiento del mercado de suelo y las políticas estatales orientadas
a los sectores sociales de más bajos recursos, indagando especialmente en la problemática en torno a los recientes
episodios de “toma” de tierras en la ciudad y el conurbano bonaerense. A diferencia del trabajo anterior, se ocupa
del mercado informal de vivienda, coincidiendo sin embargo en la mirada crítica hacia la escasa regulación pública,
tanto en la producción como en la comercialización de suelo urbano. Desde esta perspectiva, la autora dibuja un
escenario de expansión o surgimiento de nuevas modalidades de hábitat informal: “villas” miseria o de emergencia,
asentamientos, inquilinatos, hoteles-pensión, ocupación de casas, “tomas” de equipamientos y espacios públicos. A
partir de una rica cronología de estas últimas, el trabajo da cuenta de los actores involucrados, de sus intereses y
conflictos, y de los principales elementos explicativos, tanto coyunturales como estructurales, de su estallido
reciente. Entre otros, el aumento de la población y densificación de villas y asentamientos; la aparición de un
mercado informal de alquileres, las expectativas generadas por el propio gobierno en relación a la regularización
dominial, la irrupción de desarrolladores inmobiliarios informales y punteros políticos, la ausencia de créditos a
largo plazo, los costos de producción de suelo urbano, etc. En este sentido, la falta de articulación entre las políticas
públicas de vivienda (programas de regularización dominial y de mejoramiento de villas), y las políticas sobre la
producción y comercialización del suelo urbano para los sectores de menores ingresos (casi ausentes), abre una
serie de interrogantes sobre el futuro de la región en materia de fragmentación y desigualdad socioterritorial.
Otras claves de la transformación metropolitana de Buenos Aires, son abordadas en el artículo de Jorge Blanco y
Darío San Cristóbal, en el que los autores analizan la relación entre el desarrollo de la red de autopistas de la RMBA y
algunas transformaciones estructurales del crecimiento metropolitano a partir de la década de 1990. La descripción
de la evolución y configuración actual de la red de autopistas -de carácter predominantemente radial que evoluciona
hacia un esquema más reticular-, se vincula con los procesos más recientes de expansión residencial (especialmente
en forma de barrios cerrados), los nuevos patrones de asentamiento industrial, y la consolidación de nuevas
centralidades comerciales y de servicios, evidenciado las ventajas que otorga la red viaria arterial para la localización
de determinados usos y actividades a escala metropolitana. De manera complementaria, resulta de gran interés la
relación que los autores establecen entre los proyectos de mejora o ampliación de infraestructura y el proceso de
valorización inmobiliaria reconocible tanto en autopistas radiales, en los nodos o cruces con los principales ejes
transversales, así como en las “zonas de frontera” metropolitana. Las tensiones que se generan en estas últimas
involucran desde el desplazamiento de los sectores populares o la presión sobre los usos rurales preexistentes a raíz
de la construcción de barrios cerrados, hasta el proceso de incorporación de territorios antes ajenos a la región
urbana funcional, con implicaciones de desigualdad socio-territorial significativas. Dentro de este escenario, se
plantea la problemática del modelo “automóvil-intensivo” y la subordinación del resto de movilidades (transporte
público, en bicicleta o a pie), que quedan relegadas para los desplazamientos individuales de aquellos sectores
sociales que no encuentran alternativa. Por último, los autores dejan abierta la discusión sobre la necesidad de
políticas públicas renovadas en materia de planificación urbana y de movilidad acordes a los nuevos patrones de
ocupación territorial.
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• Revista Iberoamericana de Urbanismo nº8 • Editorial • Transformaciones territoriales recientes y reestructuración metropolitana en Buenos Aires
Partiendo de supuestos consistentes a los de otros trabajos de este número monográfico, el artículo de Andrea
Gutiérrez intenta establecer relaciones sobre las nuevas formas de suburbanización en Buenos Aires y la evolución y
diferencial respuesta del transporte público a estas nuevas realidades metropolitanas. De este modo, el trabajo
aporta información y reflexiona sobre la gestión del transporte colectivo (público y privado) en la RMBA. La autora
parte de un sucinto diagnóstico de cambios sobresalientes acaecidos durante los últimos 20 años. Esta recuperación
de lo acontecido sirve como hilo conductor a la reflexión, observando aspectos territoriales, económicos y de la
calidad del servicio público, así como de los nuevos transportes privados (chárter y remís). La desigualdad del
servicio a nivel territorial, según las distintas coronas metropolitanas y según los sectores sociales que habitan los
diferentes segmentos territoriales del suburbio, permite a la autora identificar y desmentir una serie de mitos y
dilemas acerca de la gestión metropolitana del transporte en Buenos Aires, cuestionando el estado de situación
actual y aportando ideas para el mejoramiento del sistema de transporte metropolitano.
Desde una entrada sectorial diferente, el trabajo de Gustavo Lipovich intenta vincular la problemática del desarrollo
económico metropolitano de Buenos Aires, a partir de la evolución reciente del sistema aeroportuario y la relación
aeropuerto ciudad. Según el autor, como en otras tantas ciudades del mundo, las operaciones aerocomerciales que
tienen lugar en Buenos Aires se llevan a cabo en más de un aeropuerto. En el caso de esta región, el sistema multiaeroportuario conformado por el Aeroparque Jorge Newbery y el Aeropuerto Internacional de Ezeiza aglomera la
totalidad de la oferta aerocomercial metropolitana. El artículo analiza de qué forma se complementan ambos
aeropuertos y cómo repercute ese modelo de complementación en las bases de la relación aeropuerto-ciudad. Con
este fin, se enumeran y clasifican comparativamente los distintos modelos de complementación y suplementación
operativa en distintos sistemas multi-aeroportuarios. Por otra parte, se sitúa el modelo de complementación
aeroportuaria practicado en Buenos Aires en relación a otras características propias de dicho mercado
aerocomercial para ponderar y establecer prioridades en la agenda de la política aeroportuaria metropolitana que
estimulen los impactos económico-productivos positivos presentes en la relación aeropuerto-ciudad. El artículo de
Lipovich concluye que el modelo de complementación aeroportuaria de Buenos Aires constituye un ejemplo casi
único a nivel mundial, que no se adapta eficientemente a la lógica del mercado aerocomercial contemporáneo, y que
por tanto se identifica como una de las mayores dificultades para incrementar la accesibilidad aérea, cuestionando la
posibilidad de un mayor desarrollo económico metropolitano genuino.
El último artículo de este número monográfico, realizado por Iliana Mignaqui, propone una entrada diferente a la
problemática metropolitana. Su trabajo aporta a la sistematización crítica de los diferentes ensayos de planificación
en el territorio metropolitano de Buenos Aires y, particularmente a la identificación de planes y proyectos
territoriales que han ido proponiendo diversos escenarios para definir una metrópolis planificada. El trabajo plantea
los interrogantes y limitaciones serias que estas experiencias han tenido. Asimismo intenta mostrar algunas formas
innovadores del manejo de problemáticas urbano-ambientales específicas. Pero el mayor problema que plantea este
trabajo es que si bien en Buenos Aires ha habido numerosos intentos para dotarla de una autoridad metropolitana,
esto no ha sido posible, primando la fragmentación institucional, la concurrencia normativa y la diversidad de
planes y proyectos para su territorio. En las dos últimas décadas, la RMBA ha estado sujeta a profundas
transformaciones territoriales vinculadas al sesgo y tipo de inversiones realizadas. Mientras en los municipios del
norte y noroeste metropolitano se produce un proceso de modernización del espacio industrial, de servicios,
comercial y residencial, facilitado por la expansión de las redes viarias, en los municipios del sur, localizados en la
Cuenca del Río Matanza - Riachuelo (CMR), a excepción de algunas ramas industriales, no hubo cambios
significativos. La reciente creación de la Autoridad de la Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) abre expectativas
en torno a la gobernabilidad metropolitana y a las posibilidades de planificación de este territorio. En este contexto,
el artículo analiza las transformaciones territoriales producidas en la CMR a partir de las acciones de los actores
gubernamentales (planes y proyectos) y de los actores económicos y presenta los escenarios de desarrollo en
debate.
Finalmente, queremos expresar nuestro agradecimiento al Instituto de Geografía que ha sido el ámbito institucional
y de soporte físico de nuestras investigaciones; a la Facultad de Filosofía y Letras, donde se aloja dicho Instituto,
por apoyar continuamente nuestro trabajo en todos los planos; a la Universidad de Buenos Aires, que, a través de
las diferentes programaciones Científicas UBACYT y su sistema de Becas Doctorales, ha apoyado económicamente
desde 1998 nuestros proyectos de investigación y a nuestros investigadores tesistas; y al Consejo Nacional de
Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) que también ha apoyado institucional y económicamente a
algunos miembros de nuestro equipo, a través de becas o de su incorporación a la Carrera del Investigador
Científico. Queremos agradecer, asimismo, por su colaboración y presencia en distintos momentos del proceso
conjunto de trabajo científico, al resto de los integrantes del PDTEM que no han participado como autores de
estos trabajos: Cintia Russo, Daniela Szajnberg, Elena Quinn, Gabriel Videla, Luis Javier Domínguez Roca, Luis
Yanes, Marianela Figueroa y Nora Lucioni.
LV y PC
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riURB
• Revista Iberoamericana de Urbanismo nº8 • Editorial • Transformaciones territoriales recientes y reestructuración metropolitana en Buenos Aires
NOTAS
1
2
VELTZ, Pierre (1996) Mondialisation, Villes et Territoires. L’Économie d’Archipel. Paris: Presses Universitaires de France.
SANTOS, Milton (1996) A natureza do espaço. Ténica e tempo. Razao e emoçao. Sao Paulo: HUCITEC.
3
CASTELLS, Manuel. (1995) La ciudad informacional. Tecnologías de información, reestructruración económica y el proceso urbanoregional. Madrid: Alianza Editorial.
4
DE MATTOS, Carlos (2008) La tercera revolución urbana en América latina ¿Hacia lo urbano generalizado? X Seminario Internacional
RII, Querétaro, México.
5
ASCHER, François.(1995) Métapolis. Ou l'avenir des villes. París: Editions Odile Jacob.
6
CICCOLELLA, Pablo (1999) Globalización y dualización en la Región Metropolitana de Buenos Aires. Grandes inversiones y
reestructuración socioterritorial en los años 90. Revista Latinoamericana de Estudios urbanos y Regionales EURE, vol.25, n.76, pp. 5-27
7
CICCOLELLA, Pablo (2003) “La metrópolis postsocial: Buenos Aires rehén de la economía global”. Actas del Seminario Internacional
del Instituto Catalán de Cooperación Iberoamericana. Barcelona.
8
Dentro de los estudios sobre las metrópolis latinoamericanas nos interesa destacar la producción de la Red Iberoamericana de
Investigadores sobre Globalización y Territorio (RII), liderada por Carlos de Mattos, sobre los casos de Buenos Aires (Ciccolella, Prévôt–
Schapira), Caracas (Cariola y Lacabana), Rio de Janeiro (Lago), Sao Paulo (Taschner y Bogus), Ciudad de México (Aguilar, Parnreiter),
Santiago (Hidalgo y el propio De Mattos), Lima (Chion), Bogotá (Cuervo), etc.
9
DE MATTOS, Carlos (1997) "Globalización, movimientos del capital, mercados de trabajo y concentración territorial expandida". En
Castello, I, y otros (Org.) Fronteiras na América Latina. Porto Alegre: FEE-Editora da Universidade, Universidade Federal de Río Grande
do Sul.
10
AGUILAR, Adrián G. (2002) “Las mega-ciudades y las periferias expandidas. Ampliando el concepto en Ciudad de México” [versión
electrónica]. EURE, Revista latinoamericana de estudios urbano regionales nº28 (85) pp. 121-149 Santiago de Chile: Pontificia
Universidad Católica de Chile.
11
Se entiende por RMBA las siguientes jurisdicciones: a) Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CBA), con un área de 200 km² y una
población actual de alrededor de 2,9 millones de habitantes; b) Conurbano Bonaerense (CB), conformado por 24 partidos (o municipios)
que forman la 1° y 2° corona de la aglomeración: Alte. Brown, Avellaneda, Berazategui, E. Echeverría, Ezeiza, Florencio Varela, Gral.
San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, Malvinas Argentinas, Merlo, Moreno, Morón,
Quilmes, San Fernando, San Isidro, San Miguel, Tigre, Tres de Febrero y Vicente López, con un área de 3.680 km² y una población
actual aproximada de 9,9 millones de habitantes; y c) el resto de la RMBA o 3ª corona, integrada por 16 partidos: Berisso, Brandsen,
Campana, Canuelas, Ensenada, Escobar, Exaltación de la Cruz, Gral. Las Heras, Gral. Rodriguez, La Plata, Luján, Marcos Paz, Pilar,
Pte. Perón, San Vicente y Zárate, con un área aproximada de 15.800 km² y una población actual de 2,1 millones habitantes. En
conjunto, la RMBA comprende un área de 19.680 km² y una población actual aproximada de 14,8 millones habitantes. La expresión
AMBA (Área Metropolitana de Buenos Aires), se utilizará para denominar al conjunto CBA+CB, y la expresión RMBA (Región
Metropolitana de Buenos Aires), para el conjunto total de la aglomeración.
12
Junto a las investigaciones llevadas a cabo por este equipo desde el Instituto de Geografía (Facultad de Filosofía y Letras, UBA), y
como líneas complementarias de estudio, cabe destacar, entre otros, los aportes seminales de Horacio Torres y Cesar Vapnarsky sobre
la configuración socio-espacial del territorio; las investigaciones del Instituto Gino Germani (Facultad de Ciencias Sociales, UBA) sobre
las transformaciones territoriales desde la lógica de los actores y conflictos sociales; los trabajos sobre mercado de suelo, hábitat informal y
políticas públicas del Instituto del Conurbano (ICO, Universidad Nacional de General Sarmiento); o los estudios culturales y de historia
crítica del Instituto de Arte Americano (Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, UBA).
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Buenos Aires: procesos metropolitanos
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Revisitando la metrópolis latinoamericana más allá de la globalización
REVISITANDO LA METRÓPOLIS
LATINOAMERICANA MÁS ALLÁ DE LA
GLOBALIZACIÓN1
The latin american metropolis
revisited beyond globalization
Pablo Ciccolella
Programa de Desarrollo Territorial y Estudios Metropolitanos (PDTEM), Instituto de
Geografía, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires.
Licenciado en Geografía (Universidad de Buenos Aires) y Doctor en Geografía,
Ordenamiento Territorial y Urbanismo (Universidad de París III)
[email protected]
RESUMEN
Las transformaciones metropolitanas de las últimas décadas en América latina han sido considerables. Ello genera la
necesidad de una revitalizada discusión sobre la nueva naturaleza de la ciudad latinoamericana, intentando identificar
rasgos comunes y singularidades en las grandes metrópolis de la región. Particularmente, este trabajo intenta discutir
acerca de las nuevas tensiones que en esos nuevos escenarios metropolitanos están evidenciándose, tales como las
dificultades del estado local para entender y metabolizar dichos cambios y desarrollar formas eficaces de intervención
sobre el espacio urbano; el avance de un proyecto urbano hegemónico corporizado principalmente por el capital
financiero e inmobiliario; y el agravamiento de una estructura socio-económica territorial históricamente desigual. Como
trasfondo de estas tensiones, aparecen interrogantes significativos: ¿Es posible pensar en una ciudad latinoamericana
competitiva, productiva y a su vez socialmente justa y territorialmente integradora? ¿Qué imágenes, qué modelos de
ciudad van apareciendo como consecuencia de los acelerados cambios sufridos por las metrópolis, y, paralelamente, qué
imaginarios, qué utopías urbanas están surgiendo?
Palabras clave: metrópolis, América latina, globalización, gobernabilidad, inclusión social
REVISITING THE LATIN AMERICAN METROPOLIS MORE THAN OF GLOBALIZATION
ABSTRACT
The Metropolitan transformations in Latin America have been considerable during the last decades. This creates the need for a revitalized
discussion on the new nature of the Latin American city, trying to identify common features and singularities in the great metropolis of the
region. In particular, this paper tries to discuss about the new tensions that these new Metropolitan scenarios are showing, such as the
difficulties of local State to understand and metabolize these changes and develop effective forms of intervention on urban space; the advance of
a hegemonic urban project represented mainly by financial and real estate capital; and the worsening of an historically unequal territorial
socio-economic structure. As a background to these tensions, significant questions appear: Is it possible to think in a competitive, productive
and in turn socially fair and territorially integrated Latin American city? What images, what city models are emerging as a result of the
accelerated changes suffered by the metropolis, and, at the same time, what imaginary, what urban utopias are emerging?
Key words: metropolis, Latin America, governance, globalization, social inclusion
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Revisitando la metrópolis latinoamericana más allá de la globalización
1. NUEVAS TENSIONES, NUEVOS TERRITORIOS
Luego de treinta años de transformaciones aceleradas en las principales metrópolis latinoamericanas, el resultado parece ser el
agravamiento de una estructura socio-económica-territorial históricamente desigual. Siguiendo a Dematteis (1998), el modelo de
ciudad europeo-mediterráneo, más compacto desde el punto de vista físico, y equitativo en términos sociales; ha ido cediendo paso
al modelo de ciudad anglosajón-americano, más disperso y más segmentado, y estructurado en “islas”, conectadas a través de redes
de autopistas.
La reestructuración económica mundial, iniciada a mediados de los ’70, conjuntamente con las transformaciones
políticas, sociales, tecnológicas y culturales; han provocado el progresivo debilitamiento de los Estados nacionales. Las
sucesivas políticas de ajuste, racionalización y modernización han ido desarticulando las estructuras burocrático administrativas y los marcos regulatorios construidos durante la etapa del Estado de Bienestar. En el marco de la
globalización económica, las economías nacionales y los intereses regionales han quedado supeditados a las decisiones
supranacionales y a una mayor libertad de acción del capital.
Estas transformaciones han tenido su correlato físico en la reestructuración del territorio. Tanto las áreas rurales como
las urbanas han acusado el impacto de cambios profundos en las formas de organización de la producción, usos del
suelo y valorización diferencial del mismo, generándose tendencias a la formación de nuevos territorios y de nuevas
territorialidades. A raíz de los cambios recientes, la estructura y la morfología metropolitanas tienden a ser regeneradas,
luego de un proceso de desestructuración-reestructuración y desconcentración-recentralización, a partir de un nuevo
modelo de producción-circulación-consumo y de la transformación de la base económica de las grandes ciudades.
La estructura metropolitana emergente combina la residencia bajo tipologías diversas de barrios privados y
urbanizaciones cerradas, el consumo y la recreación a través de shoppings centers, hipermercados y megacentros de
esparcimiento; y la educación, la salud y la seguridad a través de servicios privados. Existe de hecho una gran dificultad
por denominar los productos urbanos de esta etapa, y de caracterizar a la misma metrópolis que surge de estos procesos
contradictorios, evidenciada en la aparición de numerosos neologismos como ciudad global, ciudad informacional,
megaciudades, metápolis, ciudad difusa, ciudad-red, ciudad sin confines, ciudad genérica, etc.
Al respecto, Carles Carreras y Aurora García Ballesteros alertan particularmente a los geógrafos que: “La geografía urbana
tiene cada vez más dificultades para explicar y comprender la complejidad espacio-temporal de la ciudad entendida como un palimpsesto,
formado por fragmentos, con ritmos y momentos diferentes que se contradicen, se contraponen y se superponen. (…) La inclusión de los
tiempos y de los espacios de los ciudadanos, el análisis de la diferencia y el estudio de la desigualdad, constituyen probablemente uno de los
mayores retos que los estudiosos de la ciudad tienen planteados a los inicios del siglo XXI” (Carreras y García Ballesteros, 2006: 9091).
Desde otro plano analítico, podemos decir que el ocaso de las rigideces entre las esferas de lo público y lo privado ha
permitido el avance del capital sin mayores mediaciones en los procesos de decisión y ejecución de las políticas territoriales,
pero sobre todo, la instauración de una influencia creciente del capital privado -especialmente el de carácter global,
concentrado y oligopólico- sobre las transformaciones del territorio. Este tipo de relación entre el capital y el espacio urbano,
transforma la propia naturaleza de este último y tiende a convertir a la ciudad en un agregado de fragmentos. En palabras de
Ana Fani Alessandri, “Nesse contexto, a terra e o solo urbano mudam de sentido: passa dos usos improdutivos –destinados à plena realização da
vida urbana- para os usos produtivos –os lugares como condição da reprodução económica- e do consumo no espaço para o consumo do espaço”
(Alessandri Carlos, 2008:51).
El predominio del capital sobre el Estado y de lo privado sobre lo público han dado lugar a la competencia interurbana2, es
decir, a que las ciudades compitan entre sí, y, por lo tanto, a la necesidad de desarrollo de atributos para dotarse de
ventajas en esa puja, en el marco de una economía de tendencias marcadamente globalizadoras. Una de las más
evidentes y claras expresiones de estas tendencias a nivel de instrumentos y planes urbanísticos, está constituida por el
denominado marketing urbano, que consiste en un conjunto de políticas tendientes a dotar a la ciudad de una imagen y de
unas infraestructuras y atractivos en materia de calidad de vida y de “ambiente de negocios” que las coloque en
condiciones de competir con otras ciudades para atraer inversiones extranjeras.
Efectivamente, la transformación de la ciudad ha avanzado -con matices diferentes en las sociedades industrializadas y
opulentas y en aquellas que experimentan caminos hacia el desarrollo- hacia la configuración de nuevas territorialidades
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y de nuevas realidades espacio-temporales, así como de nuevas lógicas de producción, circulación y consumo, con
fuertes improntas sobre la geografía y sobre la sociedad urbana. La ciudad como ámbito vivencial, de encuentro, de
sociabilidad, de articulación social y solidaria; ha ido cediendo espacio a la valorización capitalista exacerbada, a la lógica
territorial de la economía global, al avance sobre el espacio público. El territorio urbano, su base económica y sus
instituciones políticas se distancian cada vez más de la gente, se des-socializan, des-humanizan y des-personalizan,
alienando identidades y derribando derechos esenciales, como el derecho a la ciudad del que nos hablaba H. Lefèbvre
(Lefèbvre, 2006). El ciudadano parece quedar en segundo plano.
Por su parte, Carlos de Mattos responsabiliza decisivamente a las mutaciones del sistema capitalista como causantes de
las transformaciones territoriales urbano-metropolitanas, aunque rescata que las ciudades latinoamericanas, sin embargo,
conservan en mayor o menor medida rasgos identitarios que no fueron necesariamente barridos por la globalización,
siendo “…cada ciudad una experiencia y una conformación única e irrepetible” (de Mattos, 2008)
1.1 La ciudad “incomprendida”
Ciertamente en las últimas décadas el urbanismo y la planificación urbana ingresaron en una crisis y en un debate que
aún no parece haber concluido ni desembocado en un paradigma urbanístico comparable a los que se desarrollaron
entre fines del siglo XIX y comienzos del siglo XX, en las brillantes ciudades redesarrolladas por Ildefonso Cerdá o el
Barón de Hausmann, ni los intentos de los urbanistas del movimiento moderno y organicista que tuvieron como
referentes a Le Corbusier, Garnier o Wrigth.
Durante el último cuarto de siglo, el urbanismo parece haber ido abandonando progresivamente una concepción
integral y multidimensional sobre la ciudad, para afirmarse más bien sobre el tratamiento de cuestiones sectoriales y el
tratamiento de piezas urbanas. Prueba de ello parece ser el desarrollo que han tenido temáticas tales como la protección
y rescate del patrimonio urbano, la protección del medio ambiente, el reciclaje de infraestructuras obsoletas, la
revalorización de la arquitectura de escala y la monumentalidad, y la planificación participativa y estratégica.
Efectivamente, estas visiones del urbanismo han sido hasta ahora fragmentarias, y no parecen estar delineando una
nueva concepción integral de la ciudad, ni construyendo una nueva realidad urbanística.
Quizá lo más parecido a una revolución urbanística en los últimos treinta años sea la difusión universal de un único tipo
(o un tipo predominante) de suburbanizacion: el modelo americano, expandiendo el suelo urbano en antiguas ciudades
europeas o en relativamente jóvenes ciudades de América del Norte y América del Sur, cuyo patrón o referente icónico
sería la ciudad de Los Ángeles. La profusión de urbanizaciones privadas en las segundas y terceras periferias de casi
todas las grandes ciudades latinoamericanas parece probar objetivamente esta tendencia3
Los grandes urbanistas mencionados -más allá de que podamos considerar que se hayan desenvuelto en un marco
político autoritario o burgués- se caracterizaron por comprender y percibir las transformaciones y las dinámicas que se
desarrollarían en la ciudad en las décadas futuras. Y proyectaron ciudades que pudieran adaptarse a esas nuevas
realidades o escenarios urbanos, o a las nuevas necesidades del desarrollo de la ciudad, sus habitantes y su base
económica. Unas ciudades que, probablemente no desaparecerán, que no fueron ni serán arrasadas por la globalización
o el capitalismo global, aún cuando sean parte de la mercantilización y de su carácter creciente de ciudades o fragmentos
urbanos excluyentes. O quizá, por ello mismo, no serán reemplazadas por la ciudad genérica o la ciudad americanizante.
En la actualidad, sin embargo, las relaciones que se redefinen en el espacio urbano a partir de nuevas temporalidades,
ritmos y flujos, son ilustradas adecuadamente por el concepto de red, y este concepto ha sido ignorado
mayoritariamente por los urbanistas y los planificadores (Dupuy, 1998: 18). Esta sería una de las explicaciones, según
Dupuy, de las dificultades actuales del urbanismo por comprender el funcionamiento de las ciudades y, especialmente,
de los espacios urbanos complejos y de escala. Es decir, la incapacidad de entender a la ciudad ya no como un mero
sistema, sino como un conjunto articulado, rejerarquizado de estructuras fijas y de flujos de diversa escala (local,
regional, nacional y global).
1.2 Planificación estratégica y alternativas de visión y gestión de la ciudad en la economía global
En todas las metrópolis latinoamericanas, si se observa la evolución de indicadores socioeconómicos (tales como índices
de pobreza, indigencia, tasa de desocupación, etc.) puede concluirse que el modelo de desarrollo urbano neoliberal ha
fracasado rotundamente como modelo superador de las desigualdades a la par que ha tenido un éxito rotundo en
afirmar los intereses de las minorías privilegiadas de los factores de poder mundial. La planificación estratégica, sucesora del
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modelo burocrático-centralizado-autoritario, si bien es de origen progresista y promueve contenidos y modalidades de
planificación participativa, termina volviéndose a menudo reaccionaria, elitista y excluyente, sino ineficaz.
Lamentablemente hay más casos de asociación de la planificación estratégica con el marketing urbano y la gentrificación, que
con una genuina democratización de los usos del suelo urbano y el desarrollo urbano integral e integrador. En el ámbito
latinoamericano, especialmente, la planificación estratégica ha fortalecido la posición del capital especulativo y ha
permitido al decir de Otília Arantes, una convergencia entre especuladores, funcionarios y desarrolladores urbanos, al
promover un tipo de gestión del espacio urbano que termina estando al servicio predominantemente de las elites
(Arantes, 2000: 32). La planificación estratégica atenta así contra sus propias potencialidades, fragmentando y
conflictuando aún más los escenarios de reconstrucción urbana, promoviendo una modernización sin desarrollo, sin
derrame y sin tendencias claras hacia una ciudad más democrática y justa.
Tal como nos alerta Carlos Vainer, la población marginal, los pobres y los sectores populares, no pueden ser tomados
como entorno o ambiente que rodea al objeto o sujeto de la planificación. Esta debe ser integradora o no generará
desarrollo duradero (Vainer, 2000: 82). El fin de la separación rígida entre lo público y lo privado significa participación
directa, sin mediaciones de los empresarios en los procesos de decisión y ejecución de políticas territoriales (Vainer,
2000: 88).
Estas evidencias mueven a replantear los supuestos, las estrategias, las políticas y las herramientas o acciones del
desarrollo urbano en el marco de una etapa del capitalismo dominada por tendencias a un mayor incremento de la
fractura social y territorial, a un divorcio entre el espacio de las empresas y el de la gente, entre las elites y las mayorías,
entre los segmentos modernizados, competitivos y globalizados de las ciudades y los nuevos arrabales –a veces
céntricos- degradados, caracterizados por el deterioro del hábitat.
Paralelamente, y también como lógica respuesta a los límites y a la fragilidad de la acción estatal, también se han
revitalizado algunos movimientos, organizaciones sociales y mecanismos de participación que comienzan a plantear
territorialidades diferentes y formulación de proyectos y visiones de la ciudad (o de barrios) alternativos a aquel del
poder económico y de sus proyectos hegemónicos, mostrando una inusitada vitalidad de la sociedad civil.
Frente a estas transformaciones, tanto físicas (cambios morfológicos, estructurales y de infraestructuras) como
sociopolíticas y culturales (cambios a nivel del papel del Estado, nuevos actores económicos y sociales, nuevas pautas de
consumo del suelo urbano y de las funciones de la ciudad), es necesario retomar la discusión sobre la naturaleza de la
ciudad y particularmente de los grandes espacios metropolitanos.
2. METRÓPOLIS LATINOAMERICANAS: TAN PARECIDAS Y TAN DIFERENTES…
No obstante la velocidad y la violencia de los cambios, desde mediados de los años noventa se ha ido formando un más
que notable stock de estudios y producción de conocimiento sobre las transformaciones metropolitanas en América
latina, en el marco de la globalización. Persisten muchas dudas, pero es posible ir a la búsqueda de algunas conclusiones
muy generales y preliminares. Es decir, dicha producción nos coloca frente a la posibilidad de ir perfilando algunas
comparaciones entre los diversos casos, en la búsqueda de rasgos comunes y de rasgos singulares.
A efectos de analizar las particularidades de los procesos de reestructuración metropolitana en América Latina, se han
utilizado unos 22 trabajos referidos a nueve metrópolis, a saber:
-
Bogotá (Cuervo, 2003)
Buenos Aires (Ciccolella, 1999, 2003; Prévôt Schapira, 2002)
Caracas (Barrios 2003; Cariola y Lacabana, 2001 y 2003)
Lima (Chion, 2002; Ludeña Urquizo, 2003)
México (Aguilar, 2002; Parnreiter 2002, Hiernaux 1999)
Montevideo (Artigas et al, 2002)
Río de Janeiro (Queiroz Riberiro, 2003)
San Pablo (Leme, 2003; Tachner y Bogus, 2001, Alessandri 2001)
Santiago de Chile (de Mattos, 1999, 2002, 2003; Ortiz y Morales, 2002 y Ducci, 2002)
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Las metrópolis listadas han experimentado desde los años setenta en adelante una buena cantidad de procesos similares
o comparables, como los que se listan más abajo; pero asimismo muestran algunas singularidades significativas y
temporalidades diferentes para un mismo proceso4.
Esto muestra a la vez la verificación de fuerzas exógenas y procesos envolventes que explican las tendencias similares (a
veces calcadas) no sólo de las metrópolis analizadas, sino de otras del ámbito de Europa occidental y oriental, y aún de
EEUU y Canadá. Paralelamente, las singularidades y temporalidades divergentes muestran la resistencia a las tendencias
globalizantes de los componentes endógenos, al menos en apariencia.
2.1 Semejanzas y singularidades
Los trabajos analizados muestran que en todas, o en la mayoría de las ciudades analizadas, se verifican los siguientes
fenómenos:
-
Expansión de la mancha urbana
Policentrismo o, al menos, tendencias al mismo
Tendencias a la ciudad-región y al crecimiento reticular
Expansión de la base económica, especialmente basada en servicios
Difusión o proliferación de nuevos objetos urbanos (shoppings, hipermercados, urbanizaciones cerradas, edificios
inteligentes, etc.)
Suburbanización difusa, tanto de élites como de sectores pobres o populares
Incremento de la polarización social
Incremento o consolidación de la segregación residencial
Aparición de nuevos distritos de negocios o formación de redes de distritos corporativos
Reestructuración neoliberal (desregulación-privatizaciones) como factor explicativo de estos procesos territoriales
Asimismo, en varias de las ciudades consideradas, en general las más complejas, también se han verificado otros
procesos coincidentes, menos acusados en el resto de la muestra:
-
Localización de actividades globalizadas (Buenos Aires, México, Santiago, San Pablo)
Capital inmobiliario como factor preponderante de la expansión metropolitana (Buenos Aires, Lima, Río de
Janeiro, Santiago de Chile, San Pablo)
Gentrification, es decir reapropiación de áreas centrales por parte de sectores sociales de ingresos medios altos y altos
(Buenos Aires, Santiago)
Suburbanización de tipo “americanizante” (Buenos Aires, Caracas, San Pablo, Santiago)
Dualización (Buenos Aires, Lima, Río de Janeiro, San Pablo)
Figura 1: Tejido residencial unifamiliar tradicional en la zona Norte del Gran Buenos Aires; y tejido residencial unifamiliar-multifamiliar de nuevas elites de
desarrollo reciente (Nordelta, Partido de Tigre, Pcia. de Buenos Aires)
Fuente: Archivo fotográfico propio
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Paralelamente, se ha podido constatar en el material analizado algunos procesos singulares, que caracterizan a algunas
metrópolis latinoamericanas.
Según Carlos de Mattos, la región metropolitana de Santiago de Chile representa una “…excepción a las tendencia hacia la
acentuación de las desigualdades intrametropolitanas y hacia la dualización” (de Mattos, 2002: 67). En rigor, y tal como el autor lo
aclara, se trataría de una consecuencia de la excepcionalidad de la evolución de la economía chilena dentro del ámbito
latinoamericano, lo que aproxima a Santiago más a la evolución de las metrópolis del mundo desarrollado que a las de
América Latina (de Mattos, 2003: 306)
Por su parte, Caracas también parece presentar algunas singularidades en sus procesos recientes. Cariola y Lacabana
muestran cómo en esta ciudad el ajuste “…no se ha dado tanto por la vía del desempleo sino por la caída de los ingresos”, mientras
que en la mayoría de los casos se combinan ambas situaciones de deterioro del mercado de trabajo. Ello no resultaría
entonces en la cristalización de una ciudad dual (como en muchos casos) sino en “…una realidad metropolitana múltiple y
diversa, con distintos grados de inclusión/exclusión, globalidad y sobrevivencia” (Cariola y Lacabana, 2001: 30)
A su vez, Montevideo, la más pequeña y estable de las metrópolis consideradas, presenta la singularidad de una notable
resistencia sociocultural a la posmodernidad y a la globalización, debido a la alta participación social, a la realización de
plebiscitos, a una enérgica normativa ambiental y territorial y de protección a las áreas rurales del departamento de
Montevideo (Artigas et. al., 2002: 169).
La ciudad de Lima, también presenta algunas particularidades interesantes. Su caso muestra “…como la expansión de redes
internacionales de capital e información combinada con la emergencia o fortalecimiento de redes locales especializadas, se traduce en nuevos
espacios urbanos que presentan nuevas posibilidades de desarrollo” (Chion, 2002: 86). Así, en Lima, se dan “…procesos simultáneos de
integración y fragmentación espacial que presentan un reto para la definición de herramientas y procesos de planificación urbana” (Chion,
2002: 87). Estas particularidades están ilustradas con el caso del centro de confección informal de Gamarra5, que ha
logrado conectarse a redes internacionales en virtud de su capacidad innovadora (Chion, 2002: 83).
En San Pablo se da el fenómeno de la aproximación espacial de las diferentes clases sociales “… generando cambios en el
patrón de segregación socioespacial”, lo que explica la bunkerización temprana paulista, tanto en los enclaves centrales como en
los suburbios (Leme, 2003).
El caso de Bogotá, sorprende por la resistencia de su sector industrial. Al decir de Luis M. Cuervo, no ha habido
desindustrialización metropolitana en Bogotá. Asimismo, señala que el desarrollo de los shopping centers y de las
urbanizaciones cerradas se produjo desde mediados de los setenta, es decir, más tempranamente que otras ciudades
latinoamericanas, debido a un factor local: la violencia y la inseguridad en Colombia, lo que induce a pensar -según el
autor-, que este tipo de transformaciones no serían atribuibles a la globalización (Cuervo, 2003).
Por último, Buenos Aires presenta también una desgraciada singularidad que denominamos convergencia socioterritorial
inversa (Ciccolella, 2003), donde aún los distritos privilegiados mostraron en los últimos años una marcada tendencia al
aumento de la desocupación, la pobreza, la indigencia y la polarización social, rompiéndose así las clásicas tendencias
divergentes y la fractura entre la ciudad de Buenos Aires y su periferia. Otra singularidad interesante de Buenos Aires
está representada por el reforzamiento de la centralidad histórica, aunque ampliada. Si bien surge una cierta red de
distritos de comando en formación, ninguno de ellos parece diputar la supremacía del centro de negocios ampliado de
Buenos Aires, con continuidad territorial (Ciccolella, 2003).
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Figura 2. La operación urbanística de Puerto Madero y el barrio de Retiro en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fuente: Archivo fotográfico propio
2.2 Entre la metrópolis desarrollista y la del capitalismo global
A partir del análisis de todos estos procesos de transformación y de las diferencias y similitudes que presentan las
distintas metrópolis latinoamericanas, parecen ir esbozándose dos posiciones ciertamente divergentes, a saber:
a.
Enfoque genetista o endógeno, que propugna la existencia de factores endógenos y no sólo globales como explicativos
de los procesos de reestructuración metropolitana, valorizando la configuración y morfología territorial heredadas,
la resistencia inercial de las identidades locales y las diferentes temporalidades en el proceso que se desarrolla.
Según este enfoque, habría antecedentes de las transformaciones en curso, que serían así continuidad de tendencias
presentes en la etapa desarrollista o del modelo sustitutivo en América latina. En todo caso, los cambios actuales
tendrían como novedad una cierta aceleración de dichas tendencias. En otras palabras, las transformaciones en
curso desde los años noventa podrían ser considerados cambios relativamente profundos pero no estructurantes de
nuevas territorialidades metropolitanas. La ciudad desarrollista evoluciona y se reproduce, pero sin transformarse en
una ciudad radicalmente diferente.
b.
Enfoque rupturista, que interpreta las transformaciones territoriales metropolitanas recientes como una
discontinuidad radical de las características de la ciudad desarrollista latinoamericana, es decir, un proceso de cambio
en el cual el proceso de globalización arrasa formas y estructuras espaciales preexistentes y moldea una nueva
ciudad: la ciudad del capitalismo global. En este caso sí se trataría de cambios estructurantes de nuevas realidades
territoriales y la superación de los rasgos de la ciudad latinoamericana desarrollista.
Ambos enfoques -en especial el segundo- muestran, sin embargo, una tendencia evidente (y a la vez subliminal) a la
sobrevaloración de los aspectos físicos y estrictamente espaciales de la ciudad. Es decir, consideran preferentemente a la
ciudad como objeto o conjunto de objetos. Se trata de una mirada no necesariamente errónea, pero sí parcial. La perspectiva
cambia si se observa a la ciudad como escenario de transición de procesos sociales económicos, culturales, políticos y
territoriales, si se asume que en nuestras metrópolis han cambiado la base económica, los mercados de trabajo, el paisaje
urbano, los agentes decisivos de estructuración del espacio urbano, los rasgos morfológicos, las formas de expansión y
crecimiento, las relaciones sociales, las formas de gestión urbana, los hábitos culturales, etc.
Sin embargo, las singularidades, la resistencia inercial de las identidades urbanas, las especificidades de estos cambios; en
tanto procesos territoriales que engloban, por ejemplo, la recuperación del patrimonio y de la memoria territorial,
conducen a un escenario urbano híbrido. Quizá deberemos acostumbrarnos a estudiar ciudades que son el resultado de
procesos sobreimpuestos violentamente sobre territorios heredados.
Quizá sea este el carácter esencial y la nueva condición de la ciudad latinoamericana contemporánea: su naturaleza
híbrida. Esta ciudad es híbrida o mestiza, en razón de una serie de atributos evidentes como la yuxtaposición de rasgos
preibéricos, coloniales, agroexportadores, industrialistas y neoliberal-posmodernos; la exacerbación de las
contradicciones y contrastes; el agravamiento de las desigualdades sociales, económicas y territoriales; el incremento de
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la fragmentación por una selectividad territorial creciente del capital y las inversiones; y obviamente, un creciente y rico
proceso de hibridación cultural
3. CLAVES PARA REPENSAR LA CIUDAD LATINOAMERICANA
Como trasfondo de estas tensiones, aparecen interrogantes significativos: ¿Es posible pensar en una ciudad
latinoamericana competitiva, productiva y a su vez socialmente justa y territorialmente integradora? ¿Qué imágenes, qué
modelos de ciudad van apareciendo como consecuencia de los acelerados cambios sufridos por las metrópolis, y,
paralelamente, qué imaginarios, qué utopías urbanas están surgiendo?
Varios autores latinoamericanos y también europeos y norteamericanos plantean abordajes matizados y creativos desde
la geografía, la economía y la sociología. Por ejemplo, para Alicia Lindon: “…no es posible estudiar la subjetividad y la
identidad en nuestras metrópolis múltiples sin considerar la cotidianidad, la vida práctica, el hacer del individuo, ya que es en ella donde
emergen las identidades y la subjetividad social, los fragmentados imaginarios. (…) Dicho de otra forma, esta manera de estudiar las
metrópolis implica realizar un desplazamiento del ‘análisis de agregados’ (población, empleos, infraestructuras, viviendas) al análisis de la
experiencia urbana, de las situaciones de la vida urbana, de las creencias constituidas en las metrópolis, de los imaginarios urbanos y de la
memoria de los lugares y de la ciudad, aún cuando sean memorias frágiles, fragmentadas y recientes” (Lindon, 2001: 55).
Desde el análisis crítico a los postulados sobre la ciudad sostenible o la ambientalización del discurso sobre el desarrollo
urbano, Henri Acselrad nos aporta que: “Uma tal abordagem (modernização ecológica das cidades) é em essência, compatível com o
chamado “pensamento único urbano” que exige das cidades que se ajustem aos propósitos tidos por enelutáveis da globalização financeira. A
chamada ‘inserção competitiva’ é, neste ideário, evocada para pressiónalas a se transformarem em espaços autónomos em disputa –inclusive
pela via da afirmação de seus atributos ‘ambientais’. A cidade do ‘pensamento único’ é consequentemente, a cidade do ‘ambiente único’, o
ambiente dos negócios. (...) Trata-se… de pensar um novo modelo de desenvolvimento urbano, baseado nos princípios da democratização dos
territórios, no combate á segregação socioespacial, na defesa dos direitos de acesso aos serviços urbanos e nas superação da desigualdade social
manifesta também nas condições de exposição aos riscos urbanos (..) Trata-se aqui…de buscar subordinar a ‘economia do ambiente urbano’
aos princípios de uma justiça ambiental aplicada as cidades” (Acselrad, 2001: 21-25).
Esta no parece ser una preocupación exclusiva de los analistas urbanos latinoamericanos. El propio Pierre Veltz advierte
riesgos y desafíos comunes a las metrópolis en general y se interroga acerca de formas superadoras de intervención
urbana, pero sobre todo advierte sobre la necesidad de una renovación de la agenda sobre la reflexión urbana y su
desafíos: “Surge entonces la amenaza de un urbanismo a la americana sin coherencia preestablecida, de una ‘organización just in time’,
donde el peso de lo fundiario sería lo más efímero posible y donde sólo las lógicas del mercado inmobiliario serían las que mandan…
Tratándose de la ciudad hay un inmenso trabajo por hacer. Pero, para responder al desafío, inventar instituciones y procedimientos es sin
duda menos urgente que clarificar los desafíos y conceptos” (Veltz, 2001:153).
Se trata de repensar la ciudad como un ámbito de socialización, de convivencia de sectores sociales, de distintos niveles
de formación profesional y cultural, como un ámbito de producción y de trabajo, donde la actividad industrial y la
extensa gama de servicios a la producción y al consumo pueden constituir una nueva base económica para la ciudad, a
partir de la incorporación intensiva de conocimiento, creatividad, tecnología e inteligencia no sólo a la producción sino a
la propia gestión del espacio urbano.
Sin embargo, los hechos parecen ir en un sentido contrario. El sistema capitalista actual se ha transformado en un tipo
de capitalismo que podríamos denominar capitalismo metropolitano6, en tanto que se realiza a través del territorio urbanometropolitano y en la medida que el capital privado aparece como ordenador territorial preponderante, basándose en los
múltiples recursos o ventajas competitivas de cada porción del territorio, extrayendo las plusvalías más cuantiosas
precisamente de las singularidades y especificidades que hacen de cada territorio el lugar óptimo para cada tipo de
producción.
Por otra parte, como sostiene David Harvey, el capitalismo actual compra influencia política y es constitutivamente
corrupto y corruptor en términos políticos (Harvey, 2007: 24).
La transformación de grandes ciudades en centros financieros globales como Nueva York, Londres, Tokio, Frankfurt, y,
en un futuro próximo, seguramente también São Pablo, Santiago, México, Buenos Aires, Shangai, Mumbai, El Cairo,
etc., va haciendo progresivamente imposible a los sectores populares y ciertas clases medias vivir en los núcleos
centrales de las grandes conurbaciones. El dinero especulativo financiero-inmobiliario esta “comprando” los mejores
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lugares de las ciudades y convirtiéndolas en gigantescos condominios cerrados y desplazando hacia las periferias más
hostiles no sólo a los pobres sino también a los sectores medios. Esto es ya una realidad tangible en Nueva York y
Londres y una tendencia cierta en las principales ciudades del mundo y de América latina. La clases medias altas y altas
se han ido apropiando a la vez de los mejores lugares del suburbio, o mejor dicho de suburbios –paraísos artificiales que
han construido como bunker de resistencia cultural y oasis de seguridad y calidad de vida-; y a la vez están volviendo al
centro, apropiándose también de los mejores lugares para el consumo de objetos y bienes culturales, en las burbujas
internacionales y turistificadas de las áreas centrales de la ciudad, de donde también están expulsando a los pobres en
esos procesos que tanto hemos estudiado bajo el benévolo y neutro eufemismo de la gentrification.
La ciudad global en América latina sólo está representada por ciertos fragmentos privilegiados de la ciudad que el discurso
político, el de los media, y aún a veces, el propio discurso académico mistifica por el conjunto de la ciudad.
Parafraseando a García Canclini, podemos imaginar a las ciudades latinoamericanas saliendo y entrando
convenientemente de la globalización (García Canclini, 1992); tomando de ella lo que puede servir, pero sin involucrarse
dependientemente en la misma.
Evidentemente, estamos frente a un proceso de hibridación o mestizaje territorial que está dando lugar a una nueva
naturaleza de la ciudad latinoamericana que denominamos ciudad mestiza, en razón de una serie de atributos evidentes
como la yuxtaposición de rasgos preibéricos, coloniales, agroexportadores, industrialistas y neoliberal-posmodernos; la
exacerbación de las contradicciones y contrastes; el agravamiento de las desigualdades sociales, económicas y
territoriales; el incremento de la fragmentación por una selectividad territorial creciente del capital y las inversiones; y
obviamente, un creciente y rico proceso de hibridación cultural.
Pero en un plano menos evidente, las transformaciones aludidas, que nos llevan a considerar a las grandes ciudades
latinoamericanas como ciudades mestizas, más que nada devienen de la resolución traumática y parcial de la antítesis
desarrollismo/neoliberalismo, o lo que sería lo mismo, la no resolución de las tendencias hacia metrópolis sustitutivas o hacia
metrópolis en proceso de globalización. Como sugeríamos más arriba, analizando los diferentes casos metropolitanos
podría decirse que, en algunos, los cambios recientes son simplemente una aceleración de tendencias presentes en la
etapa desarrollista. En este sentido, los cambios podrían ser profundos pero no estructurantes de una realidad
metropolitana completamente nueva, haciendo que la ciudad desarrollista evolucione y se reproduzca, pero sin
transformarse radicalmente en una ciudad diferente (Ciccolella, 2007: 134-139). Quizá Montevideo, Lima, Buenos Aires,
Rio o Bogotá representarían bastante bien esta hipótesis. Otros casos sugieren transformaciones territoriales
metropolitanas suficientemente profundas y estructurales como para pensar en una ruptura radical con las características
de la ciudad desarrollista latinoamericana. Es decir, un proceso de cambio en el cual la globalización arrasa formas y
estructuras espaciales preexistentes y moldea una nueva metrópolis: la ciudad del capitalismo global, ciudades
latinoamericanas prácticamente arrasadas por lo que de Mattos llama “lo urbano generalizado” (de Mattos, 2008).
Santiago de Chile, Sao Paulo y México, bien podrían ilustrar esta hipótesis.
4. CONSIDERACIONES FINALES Y AGENDA
Milton Santos (1993 y 1994) afirmaba que, en la medida que los espacios se mundializan, se hacen más y más singulares,
lo que coincide con el pensamiento económico-territorial de los geógrafos y economistas industriales que descubrieron
los distritos neomarshallianos y los sistemas productivos locales. Es precisamente esa condición singular y particular de cada
porción del espacio lo que potencia las “oportunidades” de encuentro entre lo global y lo local y lo que muchas veces
determina el flujo de las inversiones.
Las transformaciones estructurales, morfológicas, tecnológicas, productivas, culturales, urbanísticas y socioterritoriales
experimentadas por las grandes metrópolis latinoamericanas no deben ser “naturalizadas” ni consideradas una fatalidad
o algo irreversible e inevitable. La ciudad siempre es un espacio vivo y mutante cuyas concreciones deben apuntar a
mejorar la calidad de vida del conjunto de la comunidad que en ella habita, y ello puede implicar ajustes y cambios de
rumbo considerables en el modelo territorial, en el proyecto de ciudad y en los principales elementos de infraestructura
que le dan materialidad.
El gran desafío es reconceptualizar y proponer acciones desde nuestra disciplina para la construcción de un modelo de
ciudad y un proyecto político socialmente justos, genuinamente democráticos y participativos, y territorialmente
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integradores. Nuestros territorios urbanos aparecen así como oportunidades, lugares y momentos donde los actores no
hegemónicos pueden emerger y resignificar los caminos de desarrollo urbano y presionar para un cambio de
orientación, no sólo del Estado local sino también del Estado nacional y su retorno como agente ordenador y
planificador de un espacio urbano para todos. El desafío es cómo construir un discurso, conceptos e instrumentos
analíticos y operativos alternativos que puedan evitar el “canto de sirena” del llamado “pensamiento único” sobre la
ciudad y la planificación urbana.
Tal como señala Pedro Abramo en La Ciudad Caleidoscópica: “Si fue preciso recorrer un camino tan largo para llegar a la
solución –finalmente bien simple- del retorno a la regulación y a la política intervencionista en lo urbano, es porque ha sido necesario develar
los trazos perversos que la miopía del liberalismo urbano persiste en mantener en la oscuridad. Es en ese sentido que me posiciono en el campo
de la resistencia a un discurso neoliberal urbano que apuesta a una solución de mercado para descubrir el paraíso de la eficiencia, de la
creatividad y de la felicidad social. En fin, una dinámica espacial y un orden residencial caleidoscópico, promovidas por convención urbana,
proveen motivos suficientes para que no creamos ciegamente en las recetas del liberalismo urbano” (Abramo, 2008: 329).
Frente a los fenómenos descriptos y al estado del arte de la cuestión urbana en América latina, resulta necesario, tanto
una nueva etapa de reflexión teórica -y, a partir de ella y de los diagnósticos y numerosos estudios empíricos
disponibles-, como la producción de nuevas propuestas concretas que permitan diseñar nuevos instrumentos,
instituciones y procedimientos de acción e intervención sobre el territorio urbano y metropolitano.
-
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-
-
En primer lugar, debemos refutar críticamente el concepto de competitividad como único sendero posible al
desarrollo e incorporar a nuestros análisis y discursos conceptos igualmente operativos y concretos, pero de
significado bien diferente, como complementariedad, cooperación y solidaridad entre nuestras metrópolis.
Avanzar más aún en la reelaboración del concepto de espacio-tiempo, vinculado a la problemática concreta del
habitar, de la vida cotidiana, de la ciudadanía, de los imaginarios urbanos, de las redes sociales, de los nuevos
movimientos sociales y del tejido socioproductivos de nuestras ciudades, y particularmente, el principio lefebvriano
del derecho a la ciudad.
Desarrollar también más en profundidad, como concepto y como instrumento, la cuestión de las redes, como
realidad de estructuración territorial, ya sea como articulador virtual o como constructo en términos de
infraestructura, pero también como vehículo de mejoras en la producción y en la estructuración de tejidos de
organizaciones sociales y de vínculos productivos.
Potenciar múltiples y creativos abordajes sobre la problemática de la desigualdad, la pobreza, el poder, la violencia
urbana y los distintos circuitos de la economía urbana.
Resignificar y jerarquizar el papel que juegan la producción y el trabajo en la ciudad como factores de construcción
material y simbólica de la ciudad.
Están dadas hoy algunas precondiciones básicas para pensar desde otro lugar el desarrollo urbano, las que se potencian
en América Latina y aún más en Sudamérica y en el MERCOSUR ampliado:
-
El actual contexto de crisis que parece haber derribado la inercia del Consenso de Washington y que condiciona la
continuidad de la globalización, al menos, en los términos como la conocíamos hasta ahora.
Un mayor involucramiento del Estado Nacional, pero no a partir de los llamados salvatajes financieros y
empresariales, sino recuperando su papel de gran inversor en infraestructuras que generan procesos de valorización
territorial y social, con una mayor capacidad para captar plusvalías urbanas, y fundamentalmente, invertir en
infraestructura social donde la vivienda, la educación, la salud, la investigación científica, el desarrollo tecnológico y
la economía del conocimiento se constituyan a la vez en un círculo virtuoso de justicia socioterritorial y genuino
desarrollo económico y productivo, al servicio de la sociedad toda.
También podemos pensar seriamente en un creciente involucramiento del Estado en todas sus escalas de gestión, pero
donde la dimensión nacional o federal, e incluso la transestatal en el caso del Mercosur, permitan superar las
limitaciones que los estados locales tienen. Se trataría de gestionar un cambio de rumbo en la producción de la ciudad,
que aquella otra escala de Estado si podría acometer de mantenerse y potenciarse los acuerdos transgubernamentales
actuales en América Latina, más allá de las suspicacias o dudas que algunas experiencias en curso nos pueden suscitar,
incluyendo los gobiernos que no están enrolados en una experiencia progresista, como puede ser hoy aún el caso de
Colombia, Chile o México.
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Pero también existen algunas esperanzas significativas, más allá de los desafíos, peligros y conflictos señalados. Quizá la
esperanza más relevante sea la revitalización de la sociedad civil a través de movimientos sociales clásicos o la
proliferación de nuevos movimientos y organizaciones sociales de base territorial o temática comprometidos e
involucrados en proyectos autogenerados para un barrio o una ciudad mejor para todos. En ese marco es destacable una
nueva toma de consciencia crítica por parte de los jóvenes, luego de una prolongada fase de indiferencia política y de
descreimiento y desentendimiento sobre el papel de la política y las luchas sociales en América latina.
En lo que hace al campo disciplinar (geografía urbana, urbanismo), resulta auspicioso el crecimiento de la insatisfacción
por los abordajes neodescriptivos, vaciados de rediscusión teórica sobre la ciudad, especialmente después de la
acumulación de un inmenso capital de conocimiento empírico sobre nuestras ciudades latinoamericanas.
NOTAS
1
Parte de las reflexiones expuestas en este trabajo se han presentado en una Conferencia Magistral en el 12º Encuentro de Geógrafos de
América Latina (Montevideo, 2009) y en “Transformaciones recientes en las metrópolis latinoamericanas“, en María Victoria Fernández Caso,
Raquel Gurevich (ed.) Geografía: nuevos temas, nuevas preguntas, un temario para su enseñanza, Editorial Biblos, 2007.
2
La competencia entre ciudades aparece como el resultado del predominio de las lógicas de mercado y la sustitución de políticas nacionales
de integración y desarrollo territorial (promoción industrial, programas federales de vivienda, subsidio a los costes de trasnsporte, etc.), por
políticas más bien locales o provinciales de marketing urbano o de planificación estratégica que inducen al tratamiento de la ciudad como si
fuera una empresa o un producto.
3
En el caso de Buenos Aires, este tipo de urbanizaciones totalizan alrededor de 450 durante los años noventa y otras 100 durante los años
dos mil, ocupando más de 500 km2 de superficie en forma de archipiélago urbano. Procesos similares se observan en Santiago de Chile, Sao
Pablo, Ciudad de México, Lima. Incluso en ciudades menores como Quito o Montevideo.
4
Cabe aclarar que se consignan los resultados encontrados en los trabajos citados. No se trata de trabajos realizados con una metodología
común, ni con propósitos comparativos rígidos. Sin embargo, nos pareció válido el material utilizado, ya que, a grandes rasgos, los principales
fenómenos están presentes en los trabajos.
5
Distrito de Lima, especializado en confecciones
6
Podría pensarse a priori que existe contradicción entre el concepto de capitalismo global y el que aquí proponemos, como capitalismo
metropolitano. Sin embargo, el hecho de que el capitalismo global para “realizarse” sólo puede recurrir a las especificidades y ventajas
competitivas de ciertos territorios (y en particular los más complejos, como las metrópolis) hace que ambos términos sean próximos y
complementarios, incluso desde un punto de vista pedagógico. Autores como Saskia Sassen, Edward Soja o David Harvey, han señalado en
varios de sus trabajos este tipo de vínculos entre lo global y lo metropolitano, y cómo esto último expresa la naturaleza de la relación entre el
capital y el territorio.
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Buenos Aires: procesos metropolitanos
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• Ciccolella Vecslir • Dinámicas, morfologías y singularidades en la reestructuración
metropolitana de Buenos Aires
DINÁMICAS, MORFOLOGÍAS Y
SINGULARIDADES EN LA
REESTRUCTURACIÓN
METROPOLITANA DE BUENOS AIRES
Dynamics, morphologies and singularities in the
metropolitan restructuring of Buenos Aires
Pablo Ciccolella y Lorena Vecslir
Programa de Desarrollo Territorial y Estudios Metropolitanos (PDTEM), Instituto de
Geografía, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires.
Licenciado en Geografía (UBA) y Doctor en Geografía, Ordenamiento Territorial y
Urbanismo (Universidad de París III)
Arquitecta (Universidad de Buenos Aires) y Doctora en Urbanismo (Universidad
Politécnica de Cataluña), Investigadora CONICET
[email protected] / [email protected]
RESUMEN
El artículo se propone analizar las principales transformaciones territoriales en la Región Metropolitana de Buenos
Aires durante las dos últimas décadas (1990-2010), resaltando las semejanzas y diferencias entre ellas, y tomando
como referencia la experiencia de otras grandes metrópolis latinoamericanas. Se tratan de interpretar las tendencias
hacia los procesos y formas de la “globalización”, al mismo tiempo que se ponen en valor algunas singularidades en
los patrones de localización, comportamientos y morfologías propias o específicas de esta región. Así, el trabajo se
centra en el análisis de la reconfiguración de la centralidad metropolitana (consolidación de antiguos centros y
subcentros, y surgimiento de nuevas centralidades complejas); la relocalización de la actividad productiva y la
difusión de parques industriales; y la reestructuración sociohabitacional (suburbanización residencial,
“verticalización” de tejidos consolidados y expansión de asentamientos informales). Este recorrido se considera
fundamental a fin de aportar argumentos a la discusión sobre el modelo territorial deseable, la problemática de la
gobernabilidad metropolitana y los lineamientos e instrumentos de ordenación urbanística necesarios a efectos de
compensar las distorsiones que la acción del capital tiende a generar sobre el territorio metropolitano.
Palabras clave: estructura urbana, Región Metropolitana de Buenos Aires, globalización, dinámicas metropolitanas
ABSTRACT
The article intends to analyze the major territorial transformations in the metropolitan region of Buenos Aires over the past two decades
(1990-2010), highlighting the similarities and differences between them, and in reference to the experience of other large Latin
American metropolis. It is tried to interpret trends toward processes and forms of "globalization", at the same time that some
singularities in localization patterns, specific behaviors and morphologies of this region are assessed. Thus the work focuses on the
analysis of metropolitan centrality reconfiguration (consolidation of existing centers and subcenters, and emergence of new complex
centralities); productive activities relocation and industrial parks diffusion; and housing restructuring (residential suburbanization,
“verticalization” of consolidated urban fabric and slums expansion). This path is considered essential in order to provide arguments to
the discussion on the desirable territorial model, the problem of metropolitan governance and necessary guidelines and urban planning
tools to compensate the distortions that market action tends to generate in metropolitan areas.
Key words: urban structure, metropolitan region of Buenos Aires, globalization, metropolitan dynamics
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• Ciccolella Vecslir • Dinámicas, morfologías y singularidades en la reestructuración
metropolitana de Buenos Aires
1. INTRODUCCIÓN
Los cambios en el sistema capitalista, registrados desde principios de los años setenta (nuevos paradigmas tecnológicosproductivos, hegemonía de políticas neoliberales, proceso de globalización, etc.), han impactado de manera notable en
las transformaciones sociales y territoriales de los grandes espacios urbanos. Dichos cambios han generado, a su vez,
nuevas tensiones en ese tipo de territorios. Entre ellas, podemos mencionar: las dificultades de los gobiernos locales
para comprender y metabolizar las transformaciones metropolitanas recientes y desarrollar formas eficaces de
intervención sobre el territorio; el avance de un proyecto de ciudad hegemónico comandado por el capital
financiero e inmobiliario nacional y global; y el agravamiento de una estructura socioeconómica y territorial
históricamente desigual.
Mientras el poder político parece perplejo y desorientado por dichas transformaciones, el poder económico tiende a
desmontar las metrópolis en fragmentos urbanos, con una lógica cada vez más selectiva y acelerada, destruyendo
viejos órdenes y construyendo otros, sobre cuyas claves no existe suficiente información; en tanto, el discurso
académico parece haberse estancado en torno a los relatos de la globalización. El resultado de este cuadro de
situación parece ser una creciente pérdida de gobernabilidad debido a la ausencia frecuente de gobiernos
metropolitanos, poniendo en evidencia la fragilidad y dificultad de acción de las esferas gubernamentales (local,
provincial y nacional) sobre el territorio.
En las grandes ciudades, los cambios tecnológico-productivos, político-institucionales y socio-culturales se han
expresado en términos físicos de modo muy definido en los procesos de densificación de las áreas centrales y
pericentrales, y en la expansión casi indefinida de los suburbios. La proliferación de grandes superficies comerciales
y centros de ocio suburbanos, sumado a la ampliación de la red de autopistas en torno a la ciudad, han confluido así
en la producción de un tipo de ciudad más densa en las áreas centrales, pero con densidades muy bajas en las
periferias, dando lugar a lo que se conoce en la literatura urbana reciente como metápolis (Ascher, 1995), ciudad sin
confines (Nel.lo, 1998), ciudad difusa (Indovina, 1990). Así, como resultado del sesgo desconcentrador de los años
ochenta y las tendencias remetropolizadoras de los noventa, con un patrón de urbanización sumamente abierto, la
ciudad parece disolverse sobre los territorios que antes denominábamos hinterland (Ciccolella, 2003).
Pero las grandes metrópolis han sufrido también otro tipo de cambios, menos perceptibles a simple vista: cambios
en la base productiva (de un modelo productivo basado en la industria se pasa a otro especializado en servicios
complejos y avanzados a la producción, y en servicios banales vinculados básicamente al consumo); cambios en los
patrones socioculturales (particularmente en la esfera del consumo), cambios en las formas de gestión del espacio
urbano, cambios en las formas de acceso al suelo y de producción y apropiación de renta urbana, y cambios en la
estructura social y la distribución del ingreso.
Desde los años noventa, la reestructuración de las grandes metrópolis latinoamericanas, constituye un fenómeno
donde los factores externos a la región y al país en que éstas se asientan, tienden a avanzar sobre los factores
internos, pudiendo ocasionar una considerable pérdida de control sobre los procesos económicos, sociales y
territoriales. Algunos trabajos relativamente recientes, preocupados por la vinculación entre dinámicas económicas
y estructura territorial (Ciccolella 2003; Aguilar, 2002; De Mattos, 2010) nos enseñan cómo los procesos de
“informacionalización” y globalización de la economía han repercutido en las metrópolis latinoamericanas más
dinámicas, dando lugar a la aparición de nuevos distritos de negocios, densificación de áreas centrales y subcentros
metropolitanos, expansión de periferias más o menos compactas, y difusión de nuevos formatos de
suburbanización residencial de baja densidad (urbanizaciones cerradas).
Sin embargo, es cada vez más significativo el papel que adquieren las identidades y especificidades locales frente a
los procesos de carácter horizontal1 que se desarrollan en diversas metrópolis y que han servido como motores de
la economía local (distrito industrial, desarrollo turístico, etc.). En Latinoamérica, la “ciudad mestiza” (Ciccolella,
2010) sería la expresión territorial del enfrentamiento entre procesos de inversión y modernización sumamente
selectivos en términos territoriales, entre procesos de desconcentración y recentralización, entre globalizaciónneoliberalización e inclusión social. Un escenario de mestizaje o hibridación territorial caracterizado por una serie
de atributos evidentes que podemos esquematizar en base a los siguientes procesos:
Yuxtaposición de rasgos preibéricos, coloniales, agroexportadores, industrialistas y neoliberal-posmodernos
Exacerbación de las contradicciones y contrastes
Agravamiento de las desigualdades sociales, económicas y territoriales, históricamente consolidadas
Incremento de la fragmentación por una selectividad territorial creciente del capital y las inversiones
Un mayor proceso de hibridación cultural
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metropolitana de Buenos Aires
Partiendo de estas consideraciones generales, este artículo se propone, entre otros objetivos, analizar las
transformaciones y procesos territoriales en la Región Metropolitana de Buenos Aires2 en las dos últimas décadas
(años noventa y dos mil), resaltando las semejanzas y diferencias entre ellas, y tomando como referencia la
experiencia de otras grandes metrópolis latinoamericanas. El supuesto clave del trabajo es que se habrían registrado
dos procesos de crecimiento económico con estrategias diferentes, uno de sesgo netamente neoliberal (años noventa)
y el otro neodesarrollista (desde 2003 en adelante), separados por la profunda crisis económica y política de 20012002. Estos procesos estarían mostrando diferencias importantes en el comportamiento de los indicadores
socioeconómicos, pero las diferencias no serían tan claras en materia de reestructuración territorial metropolitana.
Paralelamente este artículo trata de poner en valor algunas singularidades que presenta Buenos Aires. Otras
metrópolis latinoamericanas han experimentado un virtual deterioro e incluso vaciamiento de su área central
histórica, y el traslado bastante radical de funciones de comando (sedes empresariales, bancarias, centros de
negocios, etc.) hacia la periferia o emplazamientos pericentrales. En este sentido, los casos de Ciudad de México,
Santiago de Chile, São Paulo o Lima, resultan paradigmáticos. México ha creado virtualmente una poderosa ciudad
de negocios en Santa Fe, distante cerca del 20 km del zócalo o de Paseo de la Reforma. São Paulo, por su parte ha
trasladado una y otra vez su área central de negocios, hacia la Av. Paulista en los años 60 y 70, hacia el Centro
Berrini en los años 90, y hacia la Av. Faría Lima y la Marginal Pinheiros en los años 90 y 2000. La comuna de
Santiago de Chile ha expulsado buena parte de las funciones del terciario avanzado hacia Providencia y Las Condes,
e incluso se ha creado una potente Ciudad Empresarial en la comuna de Huechuraba. La ciudad de Lima, por su
parte, en el área central histórica, casi no posee siquiera sedes bancarias, y los servicios avanzados e internacionales
se han retirado desde los años 80 hacia San Isidro y Miraflores. Del mismo modo, estas ciudades y otras de
América Latina, han sufrido un proceso de desconcentración productiva industrial hacia la periferia extrema o hacia
otras regiones. Es extensa la bibliografía latinoamericana que recoge estos procesos y las singularidades de algunas
metrópolis (Ciccolella, 2007 y 2011).
Frente a estos hechos, Buenos Aires parece mostrar tendencias algo diferentes. La monocentralidad y la vitalidad de
su área central tradicional resisten, e incluso no han sufrido procesos de deterioro avanzado, tal como puede
observarse en la mayoría de los espacios centrales históricos de las grandes metrópolis latinoamericanas. Tampoco
podría decirse que Buenos Aires ha entrado en un proceso de desindustrialización. Como se verá más adelante, ha
habido sí una dispersión y relocalización de la actividad industrial hacia la segunda y particularmente hacia la tercera
corona metropolitana, pero sin afectar el proceso general de localización de inversiones y desarrollo industrial de la
región. Ciertamente, como también se verá, los patrones residenciales alternativos y la revitalización de
subcentralidades también parecen mostrar una cierta singularidad de Buenos Aires, luego de dos décadas donde la
ciudad dispersa y la suburbanización americanizante parecían las únicas alternativas de crecimiento metropolitano.
Buenos Aires presenta también otras excepcionalidades que, por razones de espacio, no podrán ser tratadas en este
artículo: la resistencia del llamado comercio a cielo abierto frente a la difusión, bastante potente, de shopping centers y
cadenas de hipermercados, y la ausencia o debilidad de políticas habitacionales y en general del espacio residencial
vinculado a los sectores medios, especialmente en una ciudad que hasta los años setenta había sido paradigmática
en ese sentido en América latina.
Desde esta perspectiva y con dichos propósitos, el artículo se propone, entonces, analizar los principales cambios
inducidos por dos décadas transformaciones en la RMBA, e interpretar las tendencias hacia los procesos y
morfologías de la “globalización”, paralelamente a la progresiva recuperación de algunos emplazamientos y
actividades de carácter e identidad local. Intentaremos mostrar algunas singularidades de este proceso,
centrándonos en el análisis de la evolución de la estructura y la morfología de la región desde los elementos clave de
su transformación: 1) la reconfiguración de la centralidad metropolitana (consolidación de antiguos centros y
subcentros, y surgimiento de nuevas centralidades complejas), 2) la relocalización de la actividad productiva y la
difusión de parques industriales y 3) la reestructuración sociohabitacional (“suburbanización de élites”,
verticalización de tejidos consolidados y expansión de asentamientos informales).
Este recorrido intentará demostrar cómo la concentración de procesos y “artefactos” comunes a otras grandes
metrópolis, se contrapone en esta región con patrones de localización, comportamientos y morfologías propias o
específicas. Del cruce de ambas lógicas emerge una estructura territorial (integrada por corredores, continuos
urbanizados, sistema de subcentros, modalidades diferenciales de suburbanización norte y sur, etc.), cuyo
entendimiento se considera fundamental a fin de abordar los problemas referentes a las formas, herramientas y
políticas más adecuadas de intervención y gobernanza de los sistemas metropolitanos en sus diferentes escalas
(municipal, intermunicipal o sectorial, y regional). Así, el artículo también se propone aportar a la discusión sobre el
modelo territorial deseable, la problemática de la gobernabilidad metropolitana y de los lineamientos e instrumentos
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de ordenación urbanística a efectos de compensar las distorsiones que la acción del capital tiende a generar sobre el
territorio metropolitano.
2. RECONFIGURACIÓN DE LA CENTRALIDAD METROPOLITANA
Diversos trabajos (Ciccolella y Lucioni, 2005, Ciccolella y Mignaqui 2009, Vecslir y Ciccolella, 2011) revelan la
fortaleza del Área Central Tradicional -ACT- (microcentro y macrocentro de la ciudad de Buenos Aires) y su
reciente expansión hacia el sur y este de la ciudad, que coexiste con una estructura de centros secundarios, cuyo
origen se remonta a los trazados y estaciones ferroviarias de la segunda mitad del siglo XIX, y un reciente sistema
de nuevas centralidades (consolidado en el eje norte de la región), que responde a la lógica de las autopistas y el
transporte privado y a las nuevas dinámicas territoriales.3 La permanencia de muchas de las lógicas de implantación
y comportamientos ligados a la tradición monocéntrica de la región, la persistencia y algunos procesos de
reactivación de antiguos subcentros existentes, junto a la aparición y consolidación de nuevas subcentralidades
resultan así, las características dominantes en el proceso de reconfiguración de la centralidad en la RMBA.
2.1 Fortaleza de la (mono) centralidad predominante
A diferencia de lo que sucede con la centralidad en otras grandes ciudades latinoamericanas (México, São Paulo,
Santiago de Chile, Lima, Bogotá), el ACT de Buenos Aires mantiene una clara primacía en la concentración del
poder político y económico, por sobre los subcentros y nuevas centralidades metropolitanas (De Mattos, 2010). La
proximidad de la operación de Puerto Madero con el ACT, ha colaborado en la pervivencia del poder
monocéntrico porteño y, si bien existe una red metropolitana de centros especializados de reciente formación, ésta
no ha significado un desmembramiento o traslado del núcleo principal de negocios, sino que se mantiene
subordinada al centro tradicional (Ciccolella, Mignaqui, 2009).
En las últimas dos décadas se ha verificado una densificación, verticalización y modernización creciente del ACT
(Microcentro, Plaza San Martín, Plaza Roma, y Catalinas Norte), donde aún se registran procesos importantes de
reconversión de edificios corporativos a las nuevas tecnologías (edificios inteligentes), así como las últimas
oportunidades de desarrollo de nuevos emprendimientos4. La extensión del área, que se “derrama” hacia el norte y
particularmente hacia el este y sur, influida por la operación urbanística de Puerto Madero y quizás por las
expectativas generadas por el proyecto urbanístico de Retiro (Ciccolella y Lucioni, 2005), han fomentado esta
consolidación.
Pero el desarrollo de edificios corporativos no ha sido patrimonio exclusivo del dinamismo registrado en el ACT.
El eje norte de alta renta de la CBA también ha sido testigo de la proliferación de estos emprendimientos que, entre
2002 y 2010, acumularon más de 108 mil m2 construidos (casi el 20%) y encontraron en la accesibilidad otorgada
por las avenidas Libertador y Cabildo, la extensión del subte D y la rápida conexión hacia la Panamericana, una
parte importante de sus atractivos. Las torres corporativas de Belgrano (Office Centre, Corner Place, Bureau),
Saavedra (Intecons), Núñez (Xerox) y a las oficinas boutiques de Palermo son algunos exponentes de este tipo de
desarrollo. En la zona sur de la CBA (Barracas y Parque Patricios) también se registran algunos emprendimientos,
aunque de menor incidencia en el conjunto de la ciudad.
Paralelamente, cabe destacar el intenso dinamismo que desde el 2003 se registra en el conjunto de la actividad
comercial de la Ciudad de Buenos Aires (CBA). Ésta se manifiesta en la elevada tasa de ocupación mostrada por los
locales comerciales de las principales avenidas que se extienden desde el ACT hacia el oeste y norte de la ciudad
(Vecslir, Baer, 2011)5.
2.2 Revitalización de subcentralidades históricas y del comercio a cielo abierto
Los principales subcentros metropolitanos coinciden con las cabeceras de los municipios de la primera corona,
cuyo origen se relaciona con las estaciones ferroviarias y los trazados viarios radiales de la región6 (ver Figura 1). La
conectividad otorgada por estas redes de transporte ha contribuido a que allí se conformen las mayores densidades
de población y de actividades terciarias. Durante las décadas del 80 y 90, estos subcentros metropolitanos sufrieron,
en contraposición a la emergencia de grandes centros de consumo (shoppings centers, hipermercados, centros de ocio),
un claro deterioro en su nivel de actividad, calidad del espacio público y oferta de servicios. Sin embargo, a partir de
la crisis de 2001/02, especialmente aquellos localizados al sur de la región, parecen estar involucrados en un nuevo
proceso de revitalización y dinamismo inmobiliario, basado en la construcción de vivienda multifamiliar y
recuperación del comercio local. En algunos casos, estos procesos se encuentran motorizados únicamente vía
mercado, mientras que en otros, aparecen también fomentados por políticas urbanas de regeneración de “centros
comerciales a cielo abierto” e intervenciones sobre el espacio público: plazas, “calles modelo” y paseos peatonales
(Vecslir, Baer, 2011).
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En síntesis, se trata de antiguos centros secundarios que se revitalizan a través de la densificación, modernización y
“verticalización” de su tejido tradicional, predomina el uso residencial, pero también se recupera el comercio y
aparecen usos comerciales más “sofisticados” (gastronomía especializada, cafés boutiques, diseño e indumentaria de
primeras marcas y oficinas bien equipadas).
Figura 1. Disposición espacial de los centros urbanos en la RMBA
Fuente: Plan particularizado de ordenamiento urbano y territorial para el borde metropolitano asociado a corredores concéntricos de la RMBA. Dirección
Provincial de Ordenamiento Urbano y Territorial, 2010
2.3 Emergencia y consolidación de nuevas centralidades complejas
Paralelamente a los procesos que acontecen en los antiguos centros y subcentros metropolitanos, existe una
tendencia (compartida con otras metrópolis latinoamericanas) a la “concentración expandida” (De Mattos, 1997) de
usos terciarios y nuevos artefactos de la globalización en los puntos de máxima accesibilidad y exposición visual
que ofrece la renovada red de autopistas de la RMBA, con rasgos de polarización debido a la llegada tanto de
servicios al productor (sobre todo financieros) como de servicios al consumidor, generalmente de baja calificación
(Aguilar, 2002).
En este sentido, nos interesa distinguir los nuevos espacios vinculados al consumo (en forma de hipermercados,
shopping centers, home centers, etc.), de las “centralidades complejas” donde los usos comerciales y de ocio coinciden
con la localización de “funciones de comando” (gestión, coordinación, articulación y control) y la expansión de la
economía financiera, formando nuevos distritos de negocios y estableciendo asimismo sinergias con otros usos
direccionales (hotelería internacional, grandes equipamientos privados de salud o centros educativos, etc.). Desde
esta perspectiva, mientras que el proceso de terciarización ha significado en nuestra región una marcada
descentralización de servicios personales y actividades comerciales de muy baja productividad, configurando nodos
casi exclusivos de distribución y consumo, la polarización territorial de servicios avanzados, actividades financieras
y terciario direccional, solo se ha dado en algunos emplazamientos del eje norte de la región, y de manera
embrionaria en la zona oeste y sur de la región.
La alta accesibilidad, buen nivel de servicios y valores del suelo más atractivos hicieron que la zona norte de la
región actúe como atractora de varias empresas desarrolladoras. Un relevamiento y análisis de la distribución
territorial de los grandes centros del ocio y el consumo7 (Vecslir, Ciccolella, 2009; Vecslir, 2010), y de los parques
de negocios o centros corporativos y edificios de oficinas clase A8 en la RMBA durante las dos últimas décadas
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(Vecslir, Ciccolella, 2011), permite visualizar la expansión del sector terciario (tanto en metros cuadrados
construidos como en nuevas localizaciones y nivel de innovación en la gestión empresarial y comercial) que, junto a
otros sectores (grandes emprendimientos hoteleros, residenciales y de equipamiento privado), están contribuyendo
al surgimiento y consolidación de “nuevas centralidades complejas”, que han asumido progresivamente una
variedad funcional y de sinergias entre actividades, y un dinamismo inédito en la atracción y polarización de usos
hasta ahora propios de la ciudad compacta (ver Figuras 2 y 3).
En este sentido, pueden detectarse dos tendencias diferenciadas. Por un lado, la consolidación y densificación de
nuevas centralidades en continuidad con el tejido urbano de la ciudad central en el eje norte de la región.9 Por otro,
el surgimiento de nuevas centralidades periféricas, de manera discontinua en los corredores Norte, Oeste y Sur de
la RMBA, destacando los nodos conformados a la altura de los kms 42 y 50 de la Autopista Panamericana Ramal
Pilar; entorno del km 26 del Acceso Oeste, en proximidad del cruce con el Camino del Buen Ayre; o al sur, en el
km 32 de la autopista Buenos Aires-La Plata.10
La estructuración de la oferta de equipamientos en la RMBA permite observar su claro predominio sobre los ejes
viarios y ferroviarios radiales, lo cual origina una configuración tentacular que deja áreas intersticiales débilmente
asistidas. A su vez, parece existir una proliferación de equipamientos de salud y educación privados al norte,
orientando la escasa construcción de equipamiento público a la zona sur y oeste de la región, y determinando
asimismo centralidades de carácter diverso.
Así, si hacia finales de los noventa podíamos afirmar que la incipiente red de distritos de comando de la RMBA no
tendía a competir, sino a complementarse con el ACT expandida (Ciccolella, 1999), a fines de los dos mil se abre el
interrogante sobre la existencia de un freno o “techo” a la oferta de espacio y equipamientos para el terciario
avanzado en el área central tradicional y una arrolladora dinámica de producción de suelo y proyectos para alojar
y/o relocalizar esas funciones, especialmente en el eje norte de la RMBA, aunque ya se perfilan también otras
alternativas (Vecslir, Ciccolella, 2011).
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Figura 2: Distribución territorial de los centros del ocio y el consumo en la RMBA, 2010
Fuente: Elaboración en base a relevamientos propios. Cartografía digital: Marianela Figueroa.
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Figura 3: Distribución territorial de edificios A y A+ entre 1990-2010 en la RMBA.
Fuente: Elaboración en base a relevamientos propios. Cartografía digital: Marianela Figueroa.
3. RESISTENCIA AL PROCESO DE DESINDUSTRIALIZACIÓN
Durante la década de los años noventa, la RMBA recuperó el protagonismo como el principal centro nacional de
atracción de la inversión industrial (seguida por las regiones metropolitanas de Córdoba y Rosario), revirtiendo la
tendencia a la desconcentración experimentada en la década anterior (Briano, Fritzsche, Vio, 2003). Este impulso se
apoyó básicamente en las inversiones realizadas por empresas transnacionales, dirigidas predominantemente a la
industria manufacturera y por las firmas de los grupos más concentrados de capital local (Briano, Fritzsche, 2007;
Álvarez de Celis, 2007).
En este sentido, a pesar del proceso de desindustrialización que tuvo lugar a partir de mediados de los ‘70, se
produjo un aumento de la participación relativa de la RMBA en el total de la industria argentina; aumentó la
participación relativa de la CBA en la RMBA, y se registró un incremento del número absoluto de locales
industriales de dicha ciudad (Borello, Vio y Fritzsche, 2000).
3.1 Inversión extranjera y relocalización de la actividad industrial en diversas coronas
Como en otras metrópolis latinoamericanas, la evolución negativa de la industria contribuyó a un progresivo
abandono de los espacios centrales (permaneciendo algunas sedes sociales de las principales empresas) y un
impulso industrial creciente en los partidos de la segunda y tercera corona. Un proceso de “metropolización
industrial” cuyos motores pueden atribuirse a la disponibilidad de suelo comparativamente más barato, beneficios
impositivos, menores controles urbanísticos y mejoras en la accesibilidad viaria (Ciccolella, 1998; Briano, Fritzsche,
Vio, 2003).
En primer lugar, se detecta una orientación de las inversiones industriales hacia los partidos del eje norte (Zárate,
Pilar, Campana, Escobar y Tigre), tanto de ampliaciones de plantas existentes como de nuevas instalaciones
industriales, sobre todo en el sector automotriz, de alimentos y bebidas, y derivados del petróleo y gas (Blanco,
1996). La “ruta del Mercosur” (puente Zárate-Brazo Largo) que articula el eje norte, resultó el lugar privilegiado
para la atracción de las inversiones debido, entre otras razones, a la conectividad del Acceso Norte (tanto en su eje
troncal a Campana como en sus ramales a Tigre y a Pilar) en la escala intra e intermetropolitana (Briano, Fritzsche,
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Vio, 2003). Por otra parte, también se observan importantes inversiones en los partidos del sur de la región
(Berazategui, La Plata, Berisso y Ensenada). “Esta nueva localización en la región metropolitana no está asociada a
la reconstrucción del tejido manufacturero del período de industrialización por sustitución de importaciones, sino
muy por el contrario a fortalecer a los grupos económicos y a maximizar los ingresos de las empresas
transnacionales a partir de economías de aglomeración. En esa década, las industrias tenderían a localizarse en las
áreas metropolitanas, inclinadas a aprovechar las economías de aglomeración, como así también ciertas ventajas
impositivas que se otorgan, por ejemplo, al localizarse en un parque industrial” (Álvarez de Celis, 2007).
Estos procesos se desaceleran notablemente con la recesión que comenzó en 1998 y se interrumpen con la crisis de
2001-2002. A partir de ese momento, con el fin de la convertibilidad y la consecuente devaluación de la moneda, la
inversión extranjera directa (IED) comenzó a compartir su protagonismo con las inversiones locales. Así, se
verifica un nuevo impulso, pero en “un contexto económico de sustitución de importaciones –y también de
exportaciones–, caracterizado por la recuperación de la actividad industrial en algunos sectores – como el
alimenticio, textil y metalmecánico–, así como por el auge de la industria de la construcción –tanto privada como
pública–, la del turismo, los servicios vinculados a las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, entre
otros” (Briano, Fritzsche, 2007).
En este contexto de reactivación, sin embargo, las empresas enfrentan el dilema de reacondicionar sus aparatos
productivos en las localizaciones tradicionales (el llamado “cinturón o cordón industrial” del GBA) o trasladarse.
Por esta razón, las antiguas áreas industriales (de Avellaneda, Valentín Alsina, Lanús, La Matanza, San Martín, etc.)
presentan serios problemas, como el cierre de fábricas, la migración de establecimientos o su transformación en
depósitos o “baldíos industriales” (DPOUyT, 2007). Desde 2004 en adelante, algunos de estos lugares y de las
infraestructuras fabriles ociosas, han sido reutilizadas y rehabilitadas ya sea para la reiniciación de la actividad
industrial, ya sea para otros usos (hipermercados generales o especializados, campus universitarios, centros
logísticos, etc.).
Se produce así el traslado de firmas de la CBA y el GBA hacia las áreas más alejadas de la RMBA, cuyos municipios
están recibiendo un impulso industrial creciente. Si bien la nueva corriente de inversión opta en algunos casos por
renovar estructuras industriales existentes, como el caso de La Cantábrica en Morón, en general, se canaliza a través
de la promoción un nuevo producto del mercado inmobiliario identificado por los desarrolladores: el parque
industrial (PI). Durante los años 90 la mayor parte de las nuevas inversiones industriales, tendieron a localizarse en
PI de la segunda y tercera corona de la aglomeración. El principal dinamismo de la actividad industrial se desarrolló
en los bordes de la RMBA, es decir, que se dio una fuerte periferización de la actividad industrial de escala
mediano-grande y grande; mientras que la pequeña y mediana industria tradicional continuó vinculada al tejido
urbano compacto (Ciccolella, Baer, 2008).
Diversos estudios (Borello, 2007; CEDEM, 2011) muestran que las PyMEs industriales se concentran en la CBA y
en los partidos más cercanos, mientras que están subrepresentadas en los partidos del borde del conurbano, donde
predominan los grandes establecimientos y empresas industriales. El tejido socioproductivo de la CBA, al estar
constituido básicamente por pymes, tiende a actuar en algunos casos como redes productivas tipo clusters o sistemas
productivos locales (distrito audiovisual de Palermo o distrito tecnológico de Parque Patricios). Algunos segmentos
productivos innovadores en la base económica de la ciudad, tales como las industrias culturales y la actividad
turística receptiva, y los procesos asociados de valorización de algunos barrios de la ciudad, poseerían en este
sentido, una potencialidad considerable para la aplicación de políticas de reactivación económica, generación de
empleo y desarrollo económico-territorial.
3.2 Desarrollo de los parques industriales
“En la RMBA, los PI adquieren auge en la década del ‘90, a partir de dos iniciativas. Por un lado, desde el sector
público, con el propósito –al menos desde el discurso– de reorganizar territorialmente la actividad industrial y, en
especial, de promover la atracción de actividades productivas en aquellas zonas menos industrializadas, como un
intento de lograr el desarrollo local. Por otra parte, desde la inversión privada, se consolidan como un producto
inmobiliario novedoso, que promete ganancias significativas, ya que se aprovecha de un contexto en el que se
cuestiona crecientemente el impacto que provoca la presencia de la actividad industrial en zonas en las que
predomina el uso residencial del suelo” (Briano, Fritzsche, Vio, 2003).
La novedad de los PI radica en la creación de un espacio común con infraestructuras y servicios compartidos,
planificado y gestionado en forma unitaria, destinado en exclusividad a usos industriales y a servicios
complementarios, y diferenciado del tejido urbano habitacional o del espacio periurbano en el que se inserta. El
objetivo genérico de esta modalidad es la creación de economías de escala y la posibilidad de ofertar espacios,
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servicios y calidades específicamente adaptados a las necesidades de las industrias, minimizando las fricciones y
conflictos territoriales con otras funciones urbanas (DPOUyT, 2007).
Actualmente, en la RMBA existen 20 PI (cinco de ellos de gestión mixta público-privada, y el resto de gestión
privada), que ocupan alrededor de 2900 hectáreas. Asimismo se registran desde mediados de los 90, la implantación
de 9 polos logísticos con una superficie conjunta de 90 hectáreas aproximadamente.11 Si bien la mayoría de los PI
se establecieron en la tercera corona (Pilar, Zárate, Escobar y La Plata, entre otros), también han surgido en los
bordes de la segunda corona (por ejemplo, Tortuguitas, en Malvinas Argentinas y CIR-2, en Berazategui) y en la
primera (La Cantábrica, en Morón). Algunos autores (Briano, Fritzsche, Vio, 2003), asocian el surgimiento de PI en
la tercera corona al avance del proceso de metropolización, mientras que los que aparecen en la primera y segunda
se vinculan a procesos de refuncionalización y reestructuración del espacio urbano. Pero especialmente atribuyen su
desarrollo a una oferta conveniente de localización, por exenciones impositivas y/o por cercanía a las vías de
circulación rápida, y no necesariamente debido a una oferta basada en nuevas formas organizativas de la
producción, de sinergias entre empresas y/o con los actores locales (Ver Figura 4).
Finalmente, diversas investigaciones alertan sobre la equiparación entre proliferación de PI y desarrollo industrial.
Según Borello (2010), gran parte de la política industrial se limita a reducciones de impuestos y a subsidiar parte de
la infraestructura física a través del fomento de formatos tales como zonas y parques industriales. Esto no implica
necesariamente desarrollo productivo, el cual depende en gran medida del grado de integración de los PI en
políticas de ordenamiento territorial y de promoción industrial tanto municipal como regional. El trabajo citado
focaliza en la necesidad de diversificar y complejizar el actual tejido productivo metropolitano yendo más allá de las
actividades textiles, alimenticias, insumos o automotrices. También, insiste en la implementación de intervenciones
públicas que armonicen las estrategias de cada municipio, y destaca que un riesgo a evitar es la competencia entre
los distritos por acaparar empresas.
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Figura 4: Distribución territorial de parques industriales y polos logísticos en la RMBA
Fuente: Reporte Inmobiliario, 2010. Cartografía digital: Marianela Figueroa.
4. LA REESTRUCTURACIÓN SOCIOHABITACIONAL
Independientemente de las comparaciones sobre la dinámica de las tasas de crecimiento poblacional y su
distribución territorial en los dos últimos períodos intercensales (1991-2001 y 2001-2010), el aumento poblacional
absoluto de la RMBA12 significó un fuerte aumento de la demanda de espacio residencial y de puestos de trabajo y
supuso, a la vez, un aspecto de vital importancia para el desarrollo del mercado inmobiliario regional. En este
sentido, durante el periodo considerado se verifican algunas tendencias simultáneas de crecimiento urbano y
transformación del hábitat metropolitano, detectándose diferentes modalidades de reestructuración socio
habitacional:
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En primer lugar, una notable inversión del sector inmobiliario en un nuevo producto residencial: las
urbanizaciones cerradas. Estas se convirtieron en el eje del proceso de suburbanización “americanizante”,
discontinua y de baja densidad de la región, quebrando con la histórica conurbanización relativamente
compacta de hasta los años 70 y con la morfología metropolitana basada en la continuidad lineal o tentacular
de los años 70 y 80 (Ciccolella, Baer, 2008).
Otro producto inmobiliario innovador son las torres de alto standing, equipadas con servicios comunes (o
amenities), que contribuyeron al proceso de densificación residencial de algunos barrios de la CBA en los ’90, y
continúan hasta la actualidad. A partir de los ’00 se suman a este proceso algunas cabeceras departamentales de
la RMBA, donde la densificación y verticalización residencial en tejidos consolidados (mediante edificios
comunes o torres-jardín), denota un redesarrollo de las subcentralidades históricas, especialmente evidente en
algunos municipios del sur de la primera y segunda corona de la RMBA, como alternativa al formato cerrado
que proponen los barrios o urbanizaciones privadas.
La profusión de asentamientos informales y villas de emergencia, aparece como la otra cara del modelo de
urbanización, representando los extremos de una creciente “dualización” del crecimiento metropolitano.
En cambio, la colmatación o expansión de las tramas urbanas periféricas, lote a lote, parece haber sufrido un
estancamiento desde los años 70. A partir de esa década, se debilita el mercado del lote popular y la vivienda
individual y, en general, del espacio residencial de los sectores medios que en Buenos Aires fue históricamente
distintivo. El hábitat y la vivienda social aparecen fuertemente rezagados con políticas ausentes o insuficientes,
ligadas a una creciente dificultad de acceso a la vivienda (y a la ciudad) por parte de la clase media.
4.1 “Periferización” de elites en formatos de baja densidad
Mientras que el fenómeno de descentralización residencial en las diversas tipologías de urbanización cerrada (clubes
de campo, barrios cerrados, condominios, clubes de chacra y mega emprendimientos) era marginal hasta comienzos
de la década del 90, entre 1989 y 1999 se lanzaron al mercado inmobiliario de la RMBA alrededor de 449 nuevos
emprendimientos (Szajnerg, 2005).
Entre los años 1999 y 2008 los nuevos desarrollos de este tipo no llegan a las 80 UC13, y si bien el dinamismo de
este tipo de emprendimientos se ha recuperado parcialmente tras la crisis, la gigantesca vacancia remanente de los
90 y el lanzamiento de algunos megaemprendimientos hacia el final de la década pasada, han determinado que la
cantidad de estas alternativas residenciales en los años expansivos de esta década sea considerablemente menor
(Ciccolella, Baer, 2008).
En la actualidad, según Clarín (Suplemento Countries), se registran unas 574 UC, de las cuales 20 serían
megaemprendimientos. Esto es importante, porque entre ellos, Nordelta con 15.000 hectáreas, en realidad nuclea (y
por tanto, oculta) unas 20 UC. Así, es posible que en total haya más de 100 UC contenidas en los 20
megaemprendimientos (también llamados, ciudades privadas, pueblos privados, o multiurbanizaciones).
Si bien no existen cifras oficiales para medir el fenómeno migratorio hacia dichas urbanizaciones, se estima que
entre 1991 y 2001, alrededor de 180.000 personas adquirieron propiedades en las mismas y cerca de 125.000 residen
en ellas de forma permanente. Esta cifra representa aproximadamente el 1% de la población total de la región. Por
otra parte, los proyectos de conjuntos residenciales privados ocupan ya una superficie cercana a las 50.000
hectáreas, es decir alrededor de una quinta parte de la mancha urbana continua de la aglomeración, con densidades
que no superan los 40 habitantes por hectárea (Vidal-Koppmann, 2007).
El porcentaje más alto de UC se concentra a lo largo de los corredores norte y noroeste de la región, en proximidad
del Acceso Norte-Autopista Panamericana, en un radio comprendido entre los 30 y los 70 kilómetros del centro
principal (Figura 5). En términos de conectividad estos desarrollos se han visto favorecidos y potenciados por la
ampliación del Acceso Norte, la conclusión del Acceso Oeste, la construcción de la Autopista Buenos Aires-La
Plata y la rehabilitación del tren de la Costa en el borde fluvial norte (DPOUyT, 2007). Los partidos privilegiados
donde este desarrollo es más dinámico son Pilar, Escobar y Tigre en el norte; Moreno, General Rodríguez y Luján
en el oeste; y Cañuelas, Ezeiza y Berazategui, hacia el sur (Ciccolella, 1999).
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metropolitana de Buenos Aires
Figura 5. Disposición espacial de las urbanizaciones cerradas en la RMBA
Fuente: Plan Estratégico Territorial, Dirección Provincial de Ordenamiento Urbano y Territorial, 2009.
4.2 Verticalización del crecimiento en la CBA y algunas subcentralidades históricas
En los tejidos consolidados, la densificación residencial en altura en forma de torre, se impone en los años 90 como
el producto inmobiliario preferido de los sectores altos. Se trata de edificios o conjuntos residenciales de alto
estándar, en su mayoría con servicios comunes (o amenities) y seguridad privada (conocidos como torres jardín,
torres valladas o countries verticales) que transforman con lógicas de enclave a barrios tradicionales de la ciudad. Esta
nueva generación de torres residenciales predomina en algunos barrios porteños (Barrio Norte, Palermo, Belgrano,
Núñez y Caballito) concentrando en menos del 20% de la superficie de la CBA, más del 80% de dichos
emprendimientos (DPOUyT, 2007).
Fuera de la CBA, la tendencia a la densificación y verticalización residencial pareciera corresponderse mayormente
con algunos municipios del sur de la primera y segunda corona, como Quilmes, Lanús, Lomas de Zamora y
Esteban Echeverría, donde la expansión de la superficie residencial encontró una alternativa al formato cerrado que
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proponen los barrios y urbanizaciones privadas. Por su parte, los centros suburbanos del corredor Norte (Vicente
López, San Isidro y Tigre), donde se concentra la población de mayor poder adquisitivo, no decrecieron ni se
deterioraron durante los noventa. Si bien la construcción de edificios de propiedad horizontal en los últimos años
parece haber adquirido una impronta mayor, se trata de un proceso continuo de reequipamiento y
acondicionamiento del espacio urbano para alojar nuevas y viejas funciones. En algunos subcentros localizados en
el corredor metropolitano oeste, como Ramos Mejía y Morón, también se ha verificado, en la última década, cierta
actividad inmobiliaria asociada al desarrollo de vivienda multifamiliar (Vecslir, Baer, 2011).
El crecimiento actual de los emprendimientos residenciales en altura manifiesta así la existencia de una demanda
inmobiliaria que se inclina por estos subcentros tradicionales que renuevan parte de sus funciones (gastronomía
especializada, café boutiques, diseño e indumentaria de primeras marcas y oficinas bien equipadas) como alternativa
residencial a las UC y los centros barriales de la CBA. Los desarrolladores identifican la demanda de un segmento
de la población que, si bien tendría acceso a vivir en un country o barrio cerrado, opta por “volver a habitar los
centros”, registrándose valores similares (entre 1.000 y 1.700 dólares/m²) para una unidad a estrenar en una torre
residencial en el centro de Lanús, Quilmes o Lomas de Zamora, y una casa a estrenar en una UC.
4.3 Expansión del espacio residencial informal
Como contracara a los desarrollos anteriores, persisten y se multiplican dentro de la región amplias zonas urbanas
en situación de informalidad, que presentan además de la irregularidad en la tenencia o propiedad del suelo,
diferente tipo de carencias: en la estructura familiar, en la provisión de servicios básicos, el nivel de accesibilidad en
transporte público, y/o las condiciones de la vivienda.
Las villas y los asentamientos14 constituyen las principales formas de ocupación irregular por parte de sectores
sociales empobrecidos. Hasta ahora solo se tenían datos aproximados del porcentaje de crecimiento de este tipo de
barrios en los años ‘90 que, debido a las altas tasas de desocupación, se situaba alrededor del 45% (Cravino, 2006).
Un informe publicado recientemente sobre villas y asentamientos, realizado en 30 partidos de la región (UTPMPA,
2011), revela que actualmente existen 864 villas y asentamientos donde residen 508.144 familias. Entre 1981 y 1990
se registró el mayor porcentaje de conformación de nuevos asentamientos con un 18,3%, mientras que entre los
años 2000 y 2011 se manifestó un crecimiento significativo (16,7%) y un fuerte proceso de densificación de los
mismos (55,6%). En cuanto al acceso a los servicios básicos, el 85,2% de los asentamientos y villas del conurbano
no cuentan con acceso a la red cloacal y en el 83,4% no cuentan con acceso a la red de gas.
Las “tomas” son decididas y organizadas colectivamente con una estrategia previa, por los sectores de más bajos
ingresos y los excluidos del mercado de trabajo que buscan la legitimación de la ocupación ante el Estado para
iniciar el proceso de regularización dominial, en la expectativa de obtener paulatinamente servicios y llegar a ser
propietarios (Cravino, 2001). Respecto a su distribución territorial, en las áreas urbanas más consolidadas tienden a
localizarse en las cuencas de los arroyos que recorren la región en sentido este - oeste. En las áreas externas, en
cambio, suelen ocupar los bordes externos de los corredores radiales, definiendo una interfase entre los tejidos más
consolidados y las entrantes verdes que alternan con dichos corredores (DPOUyT, 2007). Según el mencionado
relevamiento, los municipios que concentran la mayor cantidad de barrios informales son La Matanza, Quilmes,
Moreno, Pilar, Merlo y Florencio Varela. Ver Figura 6
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Figura 6. Disposición espacial de las villas y asentamientos en la RMBA
Fuente: Plan Estratégico Territorial, Dirección Provincial de Ordenamiento Urbano y Territorial, 2009.
4.4 Debilidad del espacio residencial de los sectores sociales medios
De la misma manera que lo fue en otro tipo de procesos (creación de red de servicios e infraestructura de
transporte, surgimiento de modernas implantaciones industriales, etc.) Buenos Aires y su entorno metropolitano
fue también pionero, respecto de otras metrópolis latinoamericanas, en la construcción de un espacio residencial
destinado a los sectores medios de la población. Sin embargo, desde la década del ’70 este fenómeno se ralentiza, y
el hábitat popular y la vivienda social pasan a constituir dos sectores fuertemente rezagados de las políticas públicas.
Según Baer (2011), durante la última década, los escasos proyectos asignados y de vivienda construida en la CBA se
localizaron casi exclusivamente en el sur de la misma, donde se registran los precios del suelo más bajos (Villa
Lugano, Parque Avellaneda, Villa Soldati, Nueva Pompeya y la porción sur del barrio de Flores). En cuanto a las
soluciones habitacionales llevadas a cabo en los partidos del GBA, 23.331 (el 62%) se registraron en la primera
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corona metropolitana. Sin embargo, casi dos tercios de esas soluciones habitacionales se efectivizaron sobre tierra
ocupada por villas y asentamientos y, por lo tanto, no precisaron de la adquisición de suelo por parte del Estado.
Así, si bien la demanda de hábitat social ha estado siempre presente en las agendas públicas, ésta básicamente se ha
afrontado a través de la construcción directa de vivienda nueva y mejora de la preexistente, sin plantear “políticas
integrales de suelo y vivienda que contribuyan tanto a expandir la oferta como a regular el precio del suelo” (Baer,
2011:333). La política habitacional nacional iniciada a partir de 2004 fue y continúa siendo muy ambiciosa pero su
implementación ha encontrado como principal inconveniente la escasez de suelo urbanizado a precio asequible y
próximo a las centralidades urbanas. La reformulación o aggiornamiento del instrumental urbanístico existente (leyes,
normas, planes y programas), y especialmente sus formas de implementación y organización de la demanda,
resultan en este sentido fundamentales. Pero no solo en la provisión de vivienda social sino también en la
construcción de la ciudad y la región en su conjunto (grandes emprendimientos, operaciones de “densificación” en
centralidades metropolitanas, recuperación de inmuebles y tierras fiscales, etc.).
5. REFLEXIONES FINALES
La concentración de factores y “artefactos” de la globalización ha sido una constante en los años noventa y en los
años dos mil, adoptando y favoreciendo más o menos a los mismos segmentos territoriales y grosso modo a los
mismos sectores sociales. Las inversiones inmobiliarias y productivas han repetido casi los mismos patrones de
localización, del mismo modo que ha sucedido con la concentración territorial de la pobreza y de la riqueza en
ambas décadas, más allá de los procesos de expansión, crisis y salida de la crisis. A contracorriente de un modelo
económico que en los años dos mil podría haber favorecido el regreso al modelo de ciudad desarrollista, compacta
e inclusiva forjada entre los años 40 y 80 del siglo pasado, la potencia y selectividad del capital como productor de
ciudad ha determinado la continuidad de la estructuración de un modelo de ciudad neoliberal, difusa y excluyente.
En rigor, los espacios de la pobreza y de la riqueza se han densificado y multiplicado, tanto en la ciudad como en el
conurbano bonaerense.
Durante los períodos analizados, el ACT (junto a la revitalización de las centralidades lineales y subcentros
metropolitanos), aparece reforzada y ampliada, aunque comandando ahora también una red de nuevos enclaves de
centralidad compleja en la periferia de la aglomeración que, sin embargo parecen ser los de mayor dinamismo
durante los años dos mil, tanto en el eje del corredor norte como, de un modo más incipiente, en los corredores
oeste y sur de la región.
El auge y la difusión de las UC impulsaron un modo de crecimiento radicalmente diferente al de las décadas
anteriores. El patrón de expansión continuo del espacio metropolitano, en forma de “mancha de aceite”, se alteró
progresivamente hacia un crecimiento fragmentado, de menor densidad, conformando un verdadero archipiélago
urbano, con una morfología de corredores y bordes difusos. A pesar del proceso de densificación y verticalización
del tejido residencial que, a partir de los ’00, se detecta en algunas cabeceras departamentales de la región, al menos
en términos de su extensión física, las UC parecen ser el factor más determinante de reestructuración territorial a
escala metropolitana. Conjuntamente con la ampliación de la red de autopistas y los nuevos centros comerciales y
de entretenimiento, éstas constituyen a gran escala las primeras formas masivas de suburbanización de tipo
anglosajón o norteamericano, en una metrópolis que había conservado, hasta fines de los años setenta, un patrón
predominantemente europeo o latino-mediterráneo de urbanización.
Paralelamente a los procesos de relocalización y “metropolización” industrial y la profusión de nuevos formatos
terciario productivos (parques industriales, tecnológicos y polos logísticos), también parecen robustecerse algunos
sistemas innovadores (industrias culturales, tecnológicas, turismo receptivo) muy dinámicos y fuertemente
identificados con atributos territoriales específicos de ciertos barrios de la ciudad.
Atravesando el conjunto de estos procesos, la crisis económica, institucional y de gobernabilidad de 2001, puso de
relieve los límites del modelo neoliberal de los años noventa, alteró las tensiones entro lo público y lo privado, e
impulsó un debate inédito sobre la ciudad y la metrópolis, no sólo en foros especializados, en la esfera
gubernamental y en el debate mediático, sino también –y principalmente- en la propia ciudadanía. Tanto la
especulación inmobiliaria, como el crecimiento del déficit habitacional, dieron lugar al incremento de las demandas
ciudadanas y populares, y estas demandas se fueron organizando en diferentes movimientos sociales vinculados a
las problemáticas ambientales, del suelo urbano, la vivienda y el espacio público.
Por su parte, la posterior reactivación económica desde fines de 2002, reinstaló la afirmación de los sectores
sociales de ingresos medios-altos y altos, con un patrón de autosegregación territorial similar al de los años noventa
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(torres en la ciudad y urbanizaciones cerradas en la periferia) y la expansión de los asentamientos precarios, aunque
con algunas intervenciones puntuales del estado local y provincial para integrarlos a la “ciudad formal”. A
diferencia de lo ocurrido en los años noventa, los distintos niveles de gobierno han intentado retomar las riendas
del planeamiento territorial. Se re-estatizaron algunos servicios urbanos, y se realizaron algunas intervenciones para
afrontar el problema quizá más grave de la región: el acceso al suelo y a la vivienda. Sin embargo, tales acciones
siguen siendo fragmentarias e insuficientes y además dejan fuera de los programas a los jóvenes y a los sectores
sociales medios-bajos.
Así, nuevas tensiones se evidencian en el escenario metropolitano actual. Entre ellas, las dificultades de los
gobiernos locales para comprender y metabolizar las transformaciones metropolitanas recientes y desarrollar
formas eficaces de intervención sobre el territorio; el avance de un proyecto de ciudad hegemónico comandado por
el capital financiero e inmobiliario nacional y global; y el agravamiento de una estructura socioeconómica y
territorial históricamente desigual. De un lado, se ubican los problemas de la comprensión de la naturaleza de los
cambios en las formas, en la estructura, en las dinámicas, en las tendencias urbanas y de otro lado, los problemas
referentes a las formas más adecuadas para intervenir y gestionar los sistemas socio-territoriales metropolitanos
heredados de sucesivos procesos recientes de reestructuración, pero con una aparentemente lenta construcción de
un futuro con otras condiciones de gobernanza. Quizá algunos cambios recientes en el sesgo de la inversión
pública en infraestructura social y algunas decisiones como poner en marcha el Plan Integral de Saneamiento
Ambiental de la Cuenca Matanza-Riachuelo -en realidad, decisión forzada desde la sociedad civil y el poder judicialpermita imaginar un cambio de rumbo en las tendencias metropolitanas de los años noventa, relativamente
reforzadas por las de los años dos mil.
6. NOTAS
1
De acuerdo con G. Dematteis, el desarrollo regional solo puede ser descrito como valorización de condiciones y recursos locales
(relaciones “verticales”) que interactúan con un entramado de relaciones de producción y de intercambio a nivel territorial (relaciones
“horizontales”). Según el autor, si el espacio geográfico fuera indiferenciado, esta red determinaría unívocamente la localización de las
diversas actividades. En cambio, “cualquier hecho social se localiza en el encuentro de ciertas relaciones horizontales y verticales (de
tipo técnico, ecológico y cultural), que vinculan la acción humana a ciertas condiciones naturales e históricas prexistentes, especificas de
cualquier contexto territorial: de reglas difícilmente reproducibles o modificables en su complejidad” (Dematteis, 1995: 52-53).
2
Se entiende por RMBA las siguientes jurisdicciones: a) Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CBA), con un área de 200 km2 y una
población actual de alrededor de 2,9 millones de habitantes; b) Conurbano Bonaerense (CB), conformado por 24 partidos (o municipios)
que forman la 1° y 2° corona de la aglomeración: Alte. Brown, Avellaneda, Berazategui, E. Echeverría, Ezeiza, Florencio Varela, Gral.
San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, Malvinas Argentinas, Merlo, Moreno, Morón,
Quilmes, San Fernando, San Isidro, San Miguel, Tigre, Tres de Febrero y Vicente López, con un área de 3.680 km2 y una población
actual aproximada de 9,9 millones de habitantes; y c) el resto de la RMBA o 3ª corona, integrada por 16 partidos: Berisso, Brandsen,
Campana, Canuelas, Ensenada, Escobar, Exaltación de la Cruz, Gral. Las Heras, Gral. Rodriguez, La Plata, Luján, Marcos Paz, Pilar,
Pte. Perón, San Vicente y Zárate, con un área aproximada de 15.800 km2 y una población actual de 2,1 millones habitantes. En
conjunto, la RMBA comprende un área de 19.680 km2 y una población actual aproximada de 14,8 millones habitantes. La expresión
AMBA (Área Metropolitana de Buenos Aires), se utilizará para denominar al conjunto CBA+CB, y la expresión RMBA (Región
Metropolitana de Buenos Aires), para el conjunto total de la aglomeración.
3
Además de los trabajos de carácter cuantitativo (Bozzano, 2000; Abba, 2005), basados en la presencia de establecimientos bancarios
(correlacionada con el Censo Económico) para la jerarquización de los centros tradicionales, y de los shopping centers en la
identificación de nuevas centralidades, destacan los estudios llevados a cabo desde el Instituto de Geografía, atentos a los cambios
estructurales de la centralidad a partir de los procesos de globalización económica y las grandes inversiones privadas (Ciccolella y
Lucioni, 2005; Ciccolella y Mignaqui, 2009, Vecslir y Ciccolella, 2011). La centralidad se entiende en estos trabajos como la zona de
concentración del poder político y el poder económico y, particularmente, de los equipamientos, funciones y actividades de comando de
la economía nacional y de la red de vínculos económicos con la economía global.
4
Cabe mencionar la reciente venta por subasta de dos importantes terrenos en el distrito empresarial de Catalinas (restando un tercero)
que pertenecían a la Ciudad de Buenos Aires y donde se podrán construir alrededor de 150.000 m² de oficinas, hoteles y comercios.
5
La vitalidad actual de los ejes comerciales de la zona norte se manifiesta con las mayores tasas de ocupación comercial de la CBA
(95%, en promedio), especialmente en la avenida Santa Fe donde se registra una ocupación plena (100%) de sus locales comerciales
(GCBA, 2011). Aunque con una ocupación levemente menor, los ejes comerciales de la zona oeste también ha registrado un fuerte
dinamismo (94%), especialmente la avenida Rivadavia a la altura del barrio de Flores (97%).
6
Avellaneda, Quilmes, Lanús, Lomas de Zamora y Monte Grande en el sur y sudeste de la aglomeración; San Justo, Ramos Mejía,
Morón y Gral. San Martín en el oeste y noroeste; y San Isidro, Vicente López y Tigre en el norte del conurbano. Estos subcentros
concentran la actividad económica vinculada al comercio tradicional, la administración pública, los equipamientos comunitarios, sedes
bancarias, despachos y estudios profesionales.
7
En relación a las tipologías relevadas, se acotó el estudio a los formatos comerciales mayores a los 2.500 m², tanto de la gran
distribución alimentaria (hipermercados) como con otro tipo de oferta: centros comerciales (shopping centers), superficies especializadas
(home centers), e instalaciones para el ocio (multicines).
8
Dentro del mercado de oficinas, las clases A y A+ (o AAA) hacen referencia a edificios para alquiler, generalmente bien localizados,
con un alto nivel de diseño, amenities, sistemas tecnológicos y management. La mayor parte de estos edificios son de nueva
construcción, aunque las operaciones de reciclado pueden posicionar antiguos edificios dentro de esta categoría. En algunos mercados
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metropolitana de Buenos Aires
existe lo que se denominan edificios inteligentes, que se diferencian del resto por su alto grado de tecnología, valor agregado en el
management,
e
imagen
corporativa.
(Reporte
Inmobiliario,
Clasificación
de
oficinas,
2003.
Disponible
en:
http://www.reporteinmobiliario.com/nuke/article88-clasificacion-de-oficinas.html). Desde el punto de vista metodológico, se trabajó a
partir de diversas fuentes de información (páginas web de las firmas comerciales, reportes inmobiliarios, suplementos de periódicos
especializados y trabajo de terreno).
9
Cabe destacar el área cercana a los centros comerciales Norcenter y Unicenter, donde recientemente se han implantado importantes
complejos de oficinas AAA (Workcenter, Optima Business Park, Urbana, Oficia). Estos sectores se complementan con otros corredores
de menor densidad e importancia formados por la Av. Maipú-Santa Fe-Centenario, y algunas calles transversales como Paraná en
Martínez y Dardo Rocha en los alrededores del Hipódromo de San Isidro y el Jockey Club. Se trata en general de oficinas de superficies
variadas (entre los 500 m² a 1500 m²), en régimen de alquiler, alojadas en edificios de poca altura, con importante extensión en
superficie total. El resto de los edificios, próximos al hipódromo, son de característica A, con superficies mínimas cercanas a los 200 m².
10
La calidad de los edificios y centros corporativos en estos emplazamientos responde, en general, a una tipología AAA. Además
existen algunos emprendimientos mixtos que admiten también la convivencia con usos residenciales, conocidos y publicitados como
“home & office”.
11
Datos extraídos de Reporte Inmobiliario, Relevamiento Parques Industriales 2010
12
De acuerdo a los datos provisorios del último censo del INDEC, el crecimiento absoluto de la población de la RMBA fue, para el
período 2001-2010, de 1.263.532 de habitantes. Este incremento poblacional significó una variación porcentual de 9,4%. Tanto la
variación absoluta como relativa de la población de la RMBA han sido considerablemente más altas a las del período inter-censal 19912001 en el cual se registró un incremento de 986.856 habitantes y una tasa de crecimiento del 8%.
13
Según suplementos Countries de los diarios Clarín y La Nación y relevamientos propios.
14
En la CBA y los partidos de la primera corona las villas son la forma predominante de solución habitacional de los sectores de
menores ingresos; mientras que en el GBA los asentamientos son más frecuentes. Las primeras se caracterizan por tener tramas
urbanas muy irregulares con intrincados pasillos, que responden a la suma de prácticas individuales y diferidas en el tiempo. La mayor
parte no cuenta con infraestructura de servicios, las viviendas son autoconstruidas por las familias, con diversos materiales, en muchos
casos de descarte. Poseen una alta densidad poblacional e intensidad de ocupación del suelo, sin reserva de espacio público. Los
llamados asentamientos, en cambio, se caracterizan por presentar trazados urbanos regulares y planificados que tienden a dar
continuidad a la trama urbana circundante (Cravino, 2001).
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Revista Iberoamericana de Urbanismo nº8
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Buenos Aires: procesos metropolitanos
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• Revista Iberoamericana de Urbanismo nº8 • Luis Baer • Mercado de suelo y producción de vivienda en Buenos Aires y su área metropolitana
MERCADOS DE SUELO Y PRODUCCIÓN
DE VIVIENDA EN BUENOS AIRES Y SU
ÁREA METROPOLITANA. Tendencias
recientes de desarrollo urbano y acceso
a la ciudad
Land markets and housing production in
Buenos Aires and its metropolitan area
Luis Baer
Programa de Desarrollo Territorial y Estudios Metropolitanos (PDTEM), Instituto de
Geografía, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires.
Licenciado y Doctor en Geografía (Universidad de Buenos Aires), Magister en
Economía Urbana (Universidad Torcuato Di Tella).
[email protected]
RESUMEN
A partir del año 2003 la economía de la República Argentina ha experimentado un sostenido crecimiento con
generación de empleo y disminución de la pobreza. Sin embargo, la población ha encontrado varios obstáculos para
mejorar sus condiciones de vida. El aumento de los asentamientos precarios, de la ocupación de inmuebles y de los
desalojos forzados han puesto al descubierto las fuertes restricciones que existen en la actualidad para acceder a una
vivienda formal en ámbitos urbanos bien servidos. En este artículo se desarrollarán factores clave para comprender
las dificultades de acceso a la vivienda (y a la ciudad) para el caso de la ciudad de Buenos Aires y su contexto
metropolitano. El eje del problema se ubica en torno al comportamiento del mercado de suelo urbano y, en
relación a ello, a la tendencia reciente del desarrollo inmobiliario y la producción de vivienda de interés social.
Palabras clave: mercado de suelo, desarrollo inmobiliario, vivienda de interés social, Buenos Aires.
ABSTRACT
Since 2003 the economy of Argentina has experienced sustained growth with employment generation and poverty reduction. However,
the population has encountered several obstacles for improving their living conditions. The increase of informal settlements, the occupation
of property and the forced evictions show the strong restrictions that exist today for the access to formal housing in urban areas well
located. This article will develop some keys to understand the difficulties of access to housing (and city) in the case of the city of Buenos
Aires and its metropolitan area. The aim of this paper is to analyze the behavior of the urban land market and in connection with it,
the recent trend of real estate development and production of affordable housing.
Key words: urban market, real estate development, social housing, Buenos Aires
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1. INTRODUCCIÓN
Ningún bien de consumo corriente ha experimentado un aumento de precios tan significativo como el suelo y la
vivienda durante la década que acaba de culminar. A pesar de ello, la preocupación de la inflación en los medios de
comunicación argentinos y en algunos sectores de la política giró en torno al encarecimiento de algunos bienes
alimentarios como el tomate y la carne. Incluso se llegó a visualizar al proceso de valorización inmobiliaria como un
síntoma de desarrollo que (sólo) genera empleo, riqueza y oferta de vivienda. La contracara concreta y visible del
encarecimiento del suelo es la inédita presión que ejercen hoy el alquiler y la compra de vivienda en los ingresos de
la población. Esto ha expulsado a numerosas familias del mercado inmobiliario formal y, por lo tanto, fomentado la
expansión (en superficie y población) de los asentamientos informales, nuevas ocupaciones de tierras y edificios,
desalojos forzados y el desplazamiento residencial de numerosas familias hacia zonas retiradas de la ciudad, en
algunos casos, con servicios deficientes. El encarecimiento del suelo también ha sido el principal obstáculo para la
implementación del ambicioso Plan Federal de Vivienda en los municipios que comprenden la Región
Metropolitana de Buenos Aires (RMBA), porque ha dificultado la adquisición de tierra necesaria para la
construcción de vivienda de interés social en una ubicación razonable. En suma, el incremento del precio del suelo
es una de las principales causas de las grandes dificultades que existen hoy en día para acceder a una vivienda formal
en ámbitos urbanos accesibles, con servicios y ambientalmente seguros, sea a través del mercado o de la ayuda
estatal.
La disminución del poder de compra de bienes inmuebles (ocasionada por la devaluación, la falta de crédito, pero
principalmente, por la gran alza del precio del suelo) ha fomentado que el desarrollo inmobiliario se oriente hacia la
población de mayores ingresos y con ahorro suficiente para comprar vivienda pagando al contado. Esto explica los
dos sentidos del alto grado de concentración que ha caracterizado, por ejemplo, al desarrollo inmobiliario en la
Ciudad de Buenos Aires (CBA) desde 2003: el territorial (5 de los 48 barrios porteños acumularon la mitad de la
superficie autorizada para construir entre 2003 y 2008), y el asociado a la categoría de vivienda (el 40% de la
superficie autorizada para construir correspondió a la vivienda “multifamiliar suntuosa”). El doble sentido de la
concentración del desarrollo inmobiliario también favoreció el aumento del precio del suelo, no solo en los
enclaves urbanos más buscados para construir, sino también en áreas no especialmente atractivas para el desarrollo
inmobiliario. Al expandirse la oferta residencial (casi únicamente) para la población con mayores recursos,
contraerse el ingreso con respecto al precio de la vivienda y casi no existir acceso al crédito hipotecario, numerosas
familias de estratos medios y medios-bajos se volcaron al mercado de alquileres. Sin embargo, la presión de la
demanda de alquiler no fue correspondida con un incremento de la oferta de nuevas unidades locativas. Esta
situación de escasez relativa de vivienda en el mercado de alquileres propició un aumento de los costos de
arrendamiento en pesos, a pesar de que los cánones locativos no alcanzaran los niveles de renta (en pesos) en
relación al precio de las propiedades (en dólares) que existían en la década pasada. Además del aumento en los
precios, el mayor esfuerzo para alquilar una vivienda se relaciona con los requisitos exigidos por los propietarios
para arrendarlas, especialmente con la exigencia de garantías que pocos disponen.
En este artículo se exponen los principales componentes empíricos que refieren a esta singular dinámica del
mercado inmobiliario en el ámbito metropolitano de Buenos Aires. En tal sentido, se desarrollan los factores
explicativos de la evolución de los precios del suelo metropolitano y el proceso de segmentación territorial
experimentado por este mercado durante el período 2002-20081. En segundo lugar, y en relación a la dinámica de
los precios de los terrenos, se realiza una caracterización del desarrollo inmobiliario en cuanto a la tipología y la
distribución territorial de los emprendimientos construidos. La presión creciente que han ejercido el desarrollo y la
valorización inmobiliaria en los ingresos de los hogares significó que cada vez menos familias pudieran resolver sus
necesidades habitacionales en el mercado inmobiliario formal. Ante este panorama, se propone una breve
caracterización sobre la principal estrategia que asumió el Estado nacional para atender las dificultades de acceso
residencial en el territorio metropolitano: la construcción directa de vivienda nueva y el mejoramiento de la vivienda
y los barrios precarios preexistentes.
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2. LA DINÁMICA DE PRECIOS DEL SUELO METROPOLITANO
Luego del “estallido social” desencadenado a finales de 2001, las actividades económicas del país atravesaron la
etapa más crítica desde que había comenzado el período de recesión económica en 1998. El mercado inmobiliario
de la CBA no fue la excepción, y los niveles de oferta y de precios del suelo urbano dieron señales de ello. A fines
de 2001, el precio promedio del suelo de la CBA fue de 562 dólares el m2, y seis meses después se había
desplomado a 193 dólares el m2 (Fig. 1). Las razones de semejante depreciación se encuentran en la gran
incertidumbre que había desencadenado una de las crisis económicas más profundas de la historia del país. Inéditos
índices de desempleo y pobreza, una gran masa de ahorros acorralada2 en los bancos, otro importante caudal de
dinero enviado al exterior3 y la devaluación de la moneda local colocaron al mercado inmobiliario en un escenario
de extrema incertidumbre. Además de la abrupta caída del precio del suelo, la crisis provocó una fuerte contracción
de la cantidad de tierra ofrecida en el mercado4.
Figura 1. Evolución del precio promedio del suelo (m2) en dólares. CBA, período 2001-2008.
Fuente: Elaboración propia sobre datos del CEDEM, DGSIG y USIT.
Nota: Para la elaboración del promedio se extrajeron los precios del suelo de Retiro y Puerto Madero por presentar valores extremos y carecer de información
para algunos relevamientos.
La reducida oferta de suelo urbano demuestra la reticencia que tuvieron los propietarios de mantener (o colocar) a
la venta sus terrenos en uno de los momentos más álgidos de la crisis. En este contexto de retracción de la oferta, la
demanda inmobiliaria parece no haber tenido el mismo comportamiento, pues la cantidad de compraventas de
inmuebles se mantuvo relativamente estable con respecto al año anterior. Al igual que otras actividades económicas,
el dinamismo del mercado inmobiliario se había desacelerado antes del año 2001 debido a los efectos de tres años
consecutivos de recesión económica y crisis política. De hecho, durante 2002 el mercado inmobiliario comenzó a
recuperarse y superó la cantidad de escrituras de dominio realizadas en 2001 prescindiendo del crédito hipotecario,
es decir, pagando en efectivo (Baer, 2011). Parte de esa liquidez provino de la liberación paulatina del dinero que
los ahorristas habían depositado en los bancos y que hasta entonces se veían impedidos de extraerlo. El precio de
los terrenos de la CBA parece haber sido, frente a la crisis, más sensible que una demanda decidida a colocar el
capital disponible en el mercado inmobiliario. Una vez más, una nueva crisis económica venía a reforzar aún más el
uso de la propiedad inmueble como reserva de valor o medio de acumulación. Sin embargo, los pronósticos sobre
la expansión de la demanda inmobiliaria aún eran bastante inciertos. Al escenario de pobreza, desempleo y de
pérdida de poder adquisitivo en dólares se agregaba la imposibilidad de acceder al crédito hipotecario. Estos
factores de demanda cercenaron las expectativas de rentabilidad de los proyectos inmobiliarios en la CBA y, por lo
tanto, frenaron las iniciativas de construcción de todo tipo de obra. De este modo, y a pesar de haberse mantenido
el nivel de operaciones de compraventa de inmuebles, la retracción del desarrollo inmobiliario fue tan significativa
que desde 1935 no se había solicitado tan poca superficie para construir como en el año 2002 (Fig. 2).
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Figura 2. Evolución de la superficie total autorizada a construir. CBA, 1935-2008
Fuente: Elaboración propia sobre datos de la Dirección General de Fiscalización y Control de Obras y Catastro, GCBA.
Nota: El pico histórico de la superficie solicitada para construir en 1977 se debe a las autorizaciones otorgadas antes de la modificación de las normas de
edificabilidad del nuevo Código de Planeamiento Urbano (CPU) sancionado el mismo año y aún vigente.
Sin embargo, no pasó mucho tiempo para que la demanda derivada de suelo mostrara signos de reactivación y, por
lo tanto, para que el precio de los lotes aumentara a un ritmo insospechado. En los tres semestres subsiguientes a
junio de 2002 se registraron tasas de incremento del precio promedio del suelo de la CBA de 34%, 23% y 22%
respectivamente. Estas altas tasas de crecimiento se debieron a una incipiente reactivación de la economía, al inicio
de una dinámica específica del desarrollo inmobiliario y al “efecto rebote” de la abrupta caída del precio de los
terrenos en la primera mitad de 2002. A fines de 2005, con un valor de U$S 634 el m2, el precio promedio del suelo
alcanzó el nivel registrado antes de la devaluación del peso. Durante la totalidad del período de valorización
inmobiliaria, entre junio de 2002 y diciembre de 2008, el precio promedio del suelo tomado como referencia trepó
de U$S 193 el m2 a U$S 1014 el m2, es decir, aumentó más de 5 veces.
El proceso de valorización inmobiliaria fue acompañado por una profunda segmentación territorial del mercado
inmobiliario. La brecha de precios del suelo de los barrios porteños fue ampliándose cada vez más durante este
período. Esto ha sido especialmente crítico en barrios con intensidades de valorización extremas. Palermo registró,
luego de Núñez, la mayor valorización del suelo y, luego de Recoleta, los mayores precios promedio del suelo en
2008 (Fig. 3 y 4). Como contrapartida, Villa Soldati registró a fines de ese mismo año los menores precios
promedio del suelo y, luego de Villa Real y Villa Gral. Mitre, la menor tasa de incremento de precios durante el
período de valorización. A mediados de 2002, la diferencia del precio promedio del suelo entre estos barrios era de
3,7 veces; a finales de 2008, esa brecha se había agrandado a poco más de 10 veces luego de haberse registrado un
pico de amplitud de casi 13 veces a finales de 2005 (Fig. 5). Si se replica el mismo ejercicio con los cinco barrios de
mayores y menores incrementos del precio promedio del suelo, prevalece semejante contraste entre los
diferenciales de valorización. Esta evolución de las curvas de valorización introduce, al menos, dos cuestiones
fundamentales para este tipo de estudios. En términos de estructura territorial de precios, sugiere que el mercado de
suelo de la CBA ha experimentado un intenso proceso de segmentación en el contexto de mejoramiento de la
economía entre 2003 y 2008. En términos metodológicos, pone al descubierto que los barrios más valorizados y
con mayores precios del suelo, como Recoleta y Palermo, tienden a sobredimensionar el precio promedio del suelo
analizado para la ciudad en su conjunto5. El “tirón” que ejercen los precios altos del suelo en el precio promedio
del conjunto de la ciudad también se percibe comparando los precios de la media y la mediana.
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Figura 3. Barrios de la Ciudad de Buenos Aires
Fuente: Unidad de Sistemas de Inteligencia Territorial (USIT), GCBA, 2009.
Figura 4. Mapa de precios de la CBA, año 2008.
Fuente: Elaboración propia con datos del CEDEM y USIT.
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Figura 5. Evolución de precios del suelo. Precio promedio y de barrios seleccionados de la Ciudad de Buenos Aires.
Diciembre de 2001-Diciembre de 2008.
Fuente: Elaboración propia sobre datos del CEDEM y USIT.
Los contrastes de los ritmos de valorización también sobresalen en los grandes agregados territoriales de la RMBA.
No existen relevamientos de precios del suelo para la RMBA previos al 2004, pero a partir de ese año el organismo
oficial que desde 2001 elabora los informes de precios del suelo de la CBA también realiza un relevamiento anual
de los lotes en oferta a escala de la RMBA6. De todas maneras, existe un estudio privado de precios de la tierra de la
RMBA efectuado durante el segundo trimestre del año 20007 (Sparacino, 2000). De acuerdo al empalme de estas
fuentes disponibles, fue recién a mediados de 2008 que se alcanzó el precio promedio del suelo registrado en el
territorio metropolitano que rodea a la CBA en el año 2000. Pero al tratarse de una superficie tan amplia y con
mercados de suelo tan disímiles, la adopción del promedio para el conjunto de la metrópolis carece de valor
explicativo.
La segmentación del mercado de suelo metropolitano obedece a características físicas, urbanísticas y socioterritoriales, y se percibe claramente comparando la evolución del precio promedio del suelo de los grandes
agregados territoriales que lo componen. El contraste de precios entre los municipios más próximos y alejados de la
CBA, entre las Coronas 1, 2 y 3 de la figura 6 es elocuente. A grandes rasgos puede apreciarse que el precio
promedio del suelo de los municipios de la primera corona triplica los de la segunda corona. Esta brecha fue aún
más amplia en junio de 2007 donde la diferencia de precios se aproximó a 5 veces. El contraste es lógicamente
mayor entre la primera y la tercera corona donde la diferencia llega a ampliarse casi 8 veces en 2007. A pesar de
contar con los menores precios del suelo, los municipios más alejados de la CBA se han valorizado en el período
2004-2008 con la misma intensidad (117%) que los municipios más cercanos a la misma.
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Figura 6. Evolución del precio promedio del suelo (m2) en dólares por “corona” de la RMBA. Período 2000-2008
Fuente: Elaborado con datos del CEDEM y USIT del GCBA para los meses de junio del período 2004-2008 y Sparacino (2000) para el segundo trimestre de
2000.
Existen diversos factores que motivaron la presión de la demanda derivada sobre el mercado de suelo de la
metrópolis de Buenos Aires propiciando el alza de precios. El bajo costo de la construcción fue un elemento
favorable para la expansión del desarrollo inmobiliario a partir de la crisis de 2001/02. De manera similar que con la
caída del precio promedio del suelo, el costo de la construcción se desbarrancó en esos seis meses más de un 50%
(Baer, 2008). Otro factor de importancia fue el uso de modalidades innovadoras de financiamiento de la
construcción de vivienda y de proyectos de infraestructura (Cosentino, 2005). Ante las restricciones al crédito
bancario, la construcción de obras y edificios que involucran grandes inversiones requirió de instrumentos de
financiamiento con cierto grado de sofisticación que permitieran resguardarse de las falencias del mercado
financiero y acotar los riesgos sin limitar la capacidad de endeudamiento. En este escenario, el fideicomiso8 se
convirtió en una herramienta eficaz para el financiamiento del desarrollo inmobiliario en el ámbito metropolitano
de Buenos Aires. Otro factor, no menos importante, que alentó la inversión en el desarrollo inmobiliario y la
compra final de inmuebles fueron las bajas tasas de interés real que ofrecieron los depósitos bancarios domésticos y
extranjeros en los años dos mil. El costo de oportunidad determinó así que el mercado inmobiliario fuera una
alternativa de inversión atractiva para volcar los recursos financieros disponibles. Los cuatro factores mencionados
son cruciales para comprender el proceso de valorización del suelo de la RMBA y la reactivación de la demanda
derivada (que en breve se analizará) desde mediados de 2002.
Las expectativas de rentabilidad con la compra de suelo y construcción de inmuebles estaban cubiertas en términos
del costo de los factores de producción (suelo, mano de obra y materiales de construcción baratos), del costo de
oportunidad (baja tasa de interés real y escasez de alternativas de inversión), y más tardíamente por la innovación de
ingenierías de financiamiento. Sin embargo, la disminución relativa del ingreso en dólares (producida por la
devaluación y desaparición casi total del crédito hipotecario) generaba cierta incertidumbre en relación a la demanda
final de productos inmobiliarios, especialmente de vivienda. Es por ello que interesa analizar el tipo de
consumidores inmobiliarios que se proyectaron satisfacer con las obras de construcción realizadas luego de la crisis
de 2001/02.
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3. DESARROLLO INMOBILIARIO Y PRECIOS DEL SUELO, VARIABLES CORRELACIONADAS
El producto inmobiliario que se decide construir para atraer a un cierto perfil de consumidor es determinante en la
formación del precio del suelo; es decir, lo que se construye encima de un lote (el tipo de uso que se habilita a partir
de su acondicionamiento) constituye un componente de primer orden de la valorización inmobiliaria9. De aceptarse
este supuesto que vertebra parte de la teoría de la renta del suelo urbano, la valorización del suelo de la RMBA de
postcrisis no puede prescindir de un análisis sobre el comportamiento del desarrollo inmobiliario en cuanto a la
tipología y la distribución territorial de los emprendimientos.
La estimación sobre cuánto, qué y dónde se solicitaron permisos de construcción ofrece evidencia estadística
confiable10 para rastrear el suelo por el cual compitieron los desarrolladores inmobiliarios, así como las expectativas
sobre la demanda final que esperaban satisfacer con sus emprendimientos. El dinamismo de la demanda derivada, y
su influencia en la formación de los precios del suelo, se asocian fundamentalmente con los permisos de obra de
construcciones nuevas. Teniendo en cuenta este universo, en los noventa se autorizaron 14.315 obras (en
promedio, 1.301 obras anuales), mientras que en el período 2003-2008 se autorizaron 8.881 obras (en promedio,
1.480 obras anuales). La mayor cantidad de obra nueva registrada para el último período es aún más significativa
considerando la superficie autorizada que, con promedio anual de más de 2 millones de m2, superó ampliamente los
1,4 millones de m2 autorizados en los noventa. Además de la cantidad absoluta de m2 autorizados para construir,
interesa también analizar los usos del suelo que el desarrollo inmobiliario procuró atender con esa superficie. Al
desagregar la información, puede constatarse que el 66% de toda la superficie autorizada en los noventa fue
destinado al uso residencial. Para el período 2003-2008, dicha participación había ascendido a un 81% acumulando
un total de más de 11millones de m2 (Fig. 7). La menor incidencia de otros usos en los años dos mil no solo se
vincula con la concentración del desarrollo inmobiliario en la producción de vivienda, sino con el auge de la
construcción de grandes centros comerciales (hipermercados y shoppings centers) en los noventa.
Figura 7. Evolución de la superficie autorizada para construir (millones de m2) e incidencias por uso. CBA, 1991-2008.
Fuente: Elaboración propia con datos de la DGFyCOyC.
Nota: Excluye las obras pertenecientes al Instituto de Vivienda de la Ciudad.
Lo primero que se distingue, si se analiza la evolución de la composición de la superficie autorizada para el uso
residencial, es el incremento relativo (y absoluto) de la vivienda multifamiliar por sobre la vivienda unifamiliar: entre
1991 y 2001 fue de 90,5% (tasa anual de 1,01 mill. de m2), mientras que entre 2003 y 2008 la incidencia de la
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vivienda multifamiliar se elevó al 96,2% (tasa anual de 1,79 mill. de m2). Al avanzar un poco más con el
desagregado de la superficie autorizada para construir vivienda entre 2003 y 2008, sobresale la categoría suntuosa
entre el resto de las tipologías residenciales. Con casi 4,5 millones de m2, este producto residencial dio cuenta del
42% de la superficie residencial total autorizada para edificar vivienda en ese período, mientras que las dos
categorías subsiguientes, la vivienda lujosa y confortable, promediaron en conjunto un 37%. Por su parte, la vivienda
sencilla explicó un quinto de la superficie solicitada para construir en el mismo período (Fig. 8). En suma, el espacio
residencial solicitado para atender a los sectores de altos ingresos fue mayor que la superficie autorizada para el tipo
de vivienda que consumen los estratos medios. Interesa destacar asimismo que la incidencia de los m2 autorizados
para construir vivienda suntuosa en los dos mil (42%) ha más que duplicado la incidencia registrada por esta
categoría entre 1991 y 2001 (19%).
Figura 8. Cantidad (m2) y porcentaje de superficie autorizada para construir vivienda por categoría. CBA, acumulado 2003-2008.
Fuente: Elaboración propia con datos de la DGFyCOYyC.
Nota: Sobre las categorías de vivienda véase nota al pie número 1.
La desigual distribución del espacio residencial autorizado para construir por categoría de vivienda también se
manifiesta analizando el comportamiento territorial de las solicitudes de construcción. La concentración territorial
de este fenómeno es de tal envergadura, que solamente cinco barrios porteños (de mayor a menor dinamismo,
Palermo, Caballito, Villa Urquiza, Belgrano y Puerto Madero) dieron cuenta de casi la mitad del espacio residencial
habilitado para construir vivienda en la CBA entre 2003 y 2008 (5 de los 10,6 millones de m2). La selectividad
territorial del desarrollo inmobiliario se agudiza aún más al considerar que Palermo, el barrio más solicitado para el
desarrollo inmobiliario, concentró casi el 15% de la superficie autorizada para construir vivienda en la ciudad (1,57
millones de m2). En términos generales, el patrón territorial de la superficie autorizada en los permisos de
construcción manifiesta una clara preferencia de los desarrolladores inmobiliarios por el eje norte y, en menor
medida, del eje oeste de la ciudad, es decir, por las zonas más ricas, con la mejor calidad de infraestructura urbana
acumulada en el tiempo y bien conectadas, especialmente con el centro de la ciudad a través de la red de
subterráneos (Fig. 9).
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Figura 9. Distribución territorial de la superficie autorizada (miles de m2) para construir vivienda nueva por barrio.
Ciudad de Buenos Aires, período 2003-2008.
Fuente: Elaboración propia con datos de la DGFyCOYyC.
Figura 10. Distribución territorial de la valorización del suelo. Ciudad de Buenos Aires, período 2002 y 2008.
Fuente: Elaboración propia con datos del CEDEM y USIT.
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El carácter concentrado del desarrollo inmobiliario en los dos mil no fue patrimonio exclusivo de la CBA: a escala
metropolitana, solo seis municipios explicaron el 56,2% de la superficie registrada en los permisos de construcción
de vivienda entre 2003 y 2008 (6,9 millones de m2 de 12,3 millones de m2) (Fig. 11). Asimismo, la concentración
territorial de esta superficie reforzó aún más el patrón histórico de las preferencias de localización del mercado
inmobiliario. Luego de La Plata, en cuyo casco urbano se registró la mayor cantidad de los 1,67 millones de m2
autorizados para construir vivienda multifamiliar, los demás municipios de este grupo se encuentran en el corredor
metropolitano norte. Entre ellos, sobresale Tigre que acumuló un total de 1,57 millones de m2 para expandir su
superficie residencial. El desarrollo inmobiliario de este municipio se relaciona con la gran cantidad de urbanizaciones
cerradas que se construyeron sobre áreas inundables a partir de los noventa.
Figura 11. Evolución de la superficie autorizada para construir (millones de m2) por municipios de la RMBA, 2003-2008.
Fuente: Elaborado con datos provistos por la Dirección Provincial de Estadística (Provincia de Buenos Aires) y las direcciones de Obras Particulares de los
municipios.DGFCyOyC.
Algo similar ha ocurrido en Pilar, otro de los municipios “líderes” en cuanto a la cantidad de este tipo de
emprendimientos y de superficie residencial autorizada entre 2003 y 2008. Allí se han otorgado permisos para
construir 1,16 millones de m2 de vivienda, cifra que representa el 61,7% de la superficie autorizada para la totalidad
de los usos urbanos en este municipio.
El patrón territorial de la superficie autorizada para construir entre 2003 y 2008 guarda cierta relación con la
evolución y los niveles de precios del suelo. La comparación entre las tasas de valorización del suelo por barrio y la
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superficie autorizada para construir vivienda nueva permite distinguir a los ejes norte y oeste de la CBA con los
mayores valores para ambas variables de análisis (Fig. 9 y 10). Una mirada intuitiva sobre los mapas abona esta
mirada del desarrollo inmobiliario como factor de valorización de la tierra urbana. Los diez barrios más solicitados
para construir vivienda nueva coinciden con los ejes norte y oeste, y algunos barrios aledaños como Villa Crespo y
Villa Urquiza. Si se agrupa, por otro lado, a los diez barrios que más se valorizaron se puede identificar que cinco de
ellos también lideran el ranking de los más solicitados para construir. De mayor a menor valorización, Palermo,
Recoleta, Villa Crespo, Flores y Almagro son los barrios que registraron tasas de valorización superiores a 540%.
Es probable que el resto de los diez barrios más valorizados no se encuentren entre los más solicitados para
construir vivienda por la escasez física de suelo (Retiro y San Nicolás), o a las restricciones que impone el código
para hacer un uso intensivo del mismo (Villa Ortúzar y Floresta). Algo similar ocurre con los extremos opuestos de
ambas variables. De los diez barrios menos solicitados para construir vivienda (exceptuando Retiro y San Nicolás),
seis se corresponden con los menos valorizados y pertenecen en su mayoría a la zona sur (de menor a mayor
valorización, Villa Real, Villa Soldati, La Boca, Parque Avellaneda, Villa General Mitre y Villa Riachuelo). Se trata
de la porción de la ciudad que, en claro contraste con el eje norte, presenta los peores indicadores urbanísticos y
socio-territoriales11. El comportamiento del desarrollo inmobiliario de la última década no fue ajeno a la inequidad
territorial preexistente en la CBA. No lo fue en el sentido de que la estructura urbana conformada históricamente
condicionó, en el contexto económico del dos mil, la distribución territorial de la vivienda nueva; pero también
porque con el carácter cada vez más concentrado del desarrollo inmobiliario (en términos territoriales y de
categoría) reforzó aún más las disparidades de las condiciones edilicias y urbanísticas de los diferentes sectores de la
ciudad.
4. LA INICIATIVA ESTATAL PARA EL ACCESO A LA VIVIENDA EN EL TERRITORIO
METROPOLITANO
La apreciación del suelo de la CBA y su contexto metropolitano ha incrementado la incidencia del precio del suelo
en el precio final de compra y alquiler de la vivienda nueva y usada (Baer, 2011). Este proceso de valorización
inmobiliaria ejerció una presión creciente sobre los ingresos de los hogares y produjo, de este modo, que cada vez
menos familias pudieran resolver sus necesidades habitacionales en el mercado inmobiliario formal. Ante estas
dificultades de acceso residencial, el desarrollo inmobiliario ha orientado sus recursos hacia la construcción de
vivienda de alta gama en unos pocos enclaves de la ciudad. ¿Qué ha hecho el Estado ante este “panorama
inmobiliario” donde los que pudieron comprar las viviendas construidas no las necesitaban, y los que sí las
necesitaban no pudieron comprarlas ni alquilarlas?
Durante el contexto de crecimiento económico de la década pasada, la construcción de vivienda en la RMBA no
sólo ha sido el principal producto inmobiliario desarrollado por el mercado, sino también la estrategia
predominante del Estado para afrontar la creciente dificultad de los sectores populares por acceder a una vivienda y
a un lugar en la ciudad. El otro pilar de la política habitacional apuntó al mejoramiento de las viviendas y los barrios
precarios. Es decir, las soluciones habitacionales propuestas por el Estado apuntaron a la construcción directa de
vivienda nueva y el mejoramiento de vivienda preexistente con obra complementaria para equipamiento
comunitario y servicios urbanos. Esta política comenzó a implementarse desde fines de 2003 y, por su gran escala,
marcó un fuerte contraste con la performance que había tenido durante los noventa, al menos en los municipios del
GBA.
Durante los noventa, el Instituto de la Vivienda de Buenos Aires (IVBA) había desatendido, de forma deliberada,
este tipo de soluciones habitacionales en el GBA (INFO-hábitat, 2007). El criterio que había orientado la política
de vivienda fue el de promover el crecimiento de las ciudades medianas y pequeñas de la provincia de Buenos Aires
y, como contrapartida, el de desalentar el crecimiento poblacional en el territorio metropolitano. Por otra parte, el
IVBA se ajustó a la lógica predominante de la política habitacional del país transfiriendo parte de sus funciones de
productor de vivienda al papel de facilitador. Es por ello que buena parte de las iniciativas en materia de vivienda
estuvo destinada preferentemente a sectores medios con ingresos suficientes para calificar como sujetos de crédito
hipotecario. Luego de la profunda crisis de 2001/02, comienza a gestarse un cambio significativo del accionar
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estatal frente a la cuestión habitacional. Se produce una “recentralización” de la política de vivienda como uno de
los pilares centrales de la obra pública estatal a escala nacional. De este modo, comienzan a destinarse cuantiosos
fondos federales para la construcción de viviendas sociales que dinamizan los mercados de la construcción y del
trabajo. La inversión global y el número de tales intervenciones se desarrollaron en el marco de los programas
federales de mejoramiento y construcción de vivienda12. Cerca del 90% del total de los mejoramientos
habitacionales registrados en los municipios del GBA fueron canalizados a través del “Programa Federal de
Emergencia Habitacional Techo y Trabajo”, el Plan Federal de Construcción de Viviendas (I, II y Plurianual) y el
“Subprograma Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios”. El resto de las iniciativas se
correspondieron con el “Programa Reactivación de Obras del FONAVI” y el “Programa Mejor Vivir”13.
La implementación de la política de vivienda en el GBA se tradujo en la construcción de 37.679 soluciones
habitacionales entre 2003 y 2008, cifra similar a las 39.856 que lograron construirse en esta porción de la metrópolis
durante los 28 años que van desde 1976 a 2003 (Fig. 12). En este mismo período se construyeron en el AMBA
62.263 soluciones habitacionales, de las cuales el 64% se localizaron en el GBA y el 36% restante en la CBA; en el
período 2004-2008 lograron ejecutarse 42.116 soluciones habitacionales, de las cuales el 89% se localizaron en el GBA y
el resto en la ciudad. El retroceso de la vivienda social construida en la CBA es una de las manifestaciones más
elocuentes de la dinámica territorial de la política habitacional implementada en el territorio metropolitano en la
década de dos mil. Según Ostuni (2010), las dificultades para implementar la política de vivienda en la CBA
obedecen, entre otras causas, a la imposibilidad o falta de iniciativa del Instituto de la Vivienda de la Ciudad (IVC)
para generar la oferta de suelo necesaria. Es por ello que los pocos proyectos asignados y de vivienda construida en
la CBA se localizaron en los barrios del sur, precisamente donde se registran los precios del suelo más bajos: Villa
Lugano, Parque Avellaneda, Villa Soldati, Nueva Pompeya y la porción sur del barrio de Flores.
Soluciones habitacionales
Cantidad
CBA
Promedio anual
Cantidad
24
municipios
Promedio anual
Cantidad
AMBA
Promedio anual
1976-1990
16.114
1.074
21.615
1.441
37.729
2.515
1991-2003
6.134
472
18.241
1.403
24.375
1.875
1976-20031
22.407
800
39.8562
1.423
62.263
2.224
2004-2008
4.437
1.138
37.679
7.536
42.116
8.423
Figura 12. Soluciones habitacionales (vivienda nueva y mejoramientos). AMBA, 1976-2004
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Duarte (2010) y SSDUV-INFO-hábitat (2007).
Notas: 1 La desagregación por municipio para este período puede consultarse en SSDUV-INFO-hábitat (2007:19-20). 2 Mejoramientos ejecutados articulando el
Subprograma de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios con el Programa Mejor Vivir y el Programa Emergencia Habitacional.
En el resto del territorio metropolitano se pueden distinguir dos situaciones en cuanto a las soluciones habitacionales
ejecutadas: las que se llevaron a cabo en tierra de dominio público o en suelo vacante adquirido por el Estado
(“tierra nueva”); y las que se produjeron en tierra ocupada por asentamientos informales (“tierra de VyA”) y que,
por lo tanto, no precisaron de la adquisición de suelo por parte del Estado14. De las 37.679 soluciones habitacionales
llevadas a cabo en el GBA, 23.331 (el 62%) se registraron en la primera corona metropolitana. Sin embargo, casi
dos tercios de esas soluciones habitacionales (14.942) se efectivizaron sobre “tierra de VyA” y corresponden a la
operatoria SPFUVyA. Por su parte, la segunda corona concentró 14.348 (el 38%) de las soluciones habitacionales,
casi todas ellas producidas en “tierra nueva”.
Este patrón de localización de la vivienda de interés social guarda una estrecha relación con la distribución
territorial de precios del suelo. Entre 2004 y 2008, los precios promedio del suelo de la primera corona triplicaron, a
grandes rasgos, los valores registrados en la segunda corona (Fig. 6) y los programas de vivienda social que
requirieron “tierra nueva” lograron ser ejecutados, en su amplia mayoría, en la segunda corona metropolitana. En la
primera corona prevalecieron, por el contrario, los mejoramientos de barrios y urbanización de villas en tierra ya
ocupada. En términos de escala, la política habitacional iniciada a partir de 2004 fue y continúa siendo muy
ambiciosa. Sin embargo, su implementación ha encontrado como principal inconveniente la escasez y el precio del
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suelo urbano. Las dificultades que han tenido (y siguen teniendo) los gobiernos provinciales y municipales para
encauzar la construcción de vivienda social en suelo urbanizado, a precio asequible y próximo a las centralidades
urbanas ponen en evidencia que una política de vivienda no puede prescindir de una política de suelo, no al menos
si se pretenden mejorar las condiciones de acceso a la ciudad revirtiendo la tendencia predominante de localizar la
vivienda social donde el suelo es más barato y, por lo tanto, donde se encuentran las condiciones urbanas más
deficientes. El carácter concentrado y selectivo del desarrollo inmobiliario y el aumento de la incidencia del suelo
sobre el precio de venta y alquiler de la vivienda también evidencian la importancia de contar con instrumentos de
regulación del mercado inmobiliario en el marco de una política integral de suelo y vivienda que tienda a garantizar
condiciones de igualdad de acceso a la ciudad.
5. CONCLUSIONES
La notable valorización inmobiliaria que atravesó el suelo metropolitano de Buenos Aires no sólo se relaciona con
el dinamismo y la demanda de espacio de las actividades urbanas en un contexto de intenso crecimiento
económico, sino también con el singular comportamiento que desempeñó el desarrollo inmobiliario de acuerdo a
las oportunidades de negocio establecidas por el escenario económico inaugurado a partir de la crisis de 2001/02, la
estructura urbana y socio-territorial preexistente y la ausencia de una política que regule el mercado. El motor del
desarrollo inmobiliario en el período 2003-2008 ha sido, sin lugar a dudas, la edificación de vivienda multifamiliar
para los estratos económicos de mayor poder adquisitivo en unos pocos enclaves de la ciudad. La estructuración
territorial de los precios del suelo no ha sido ajena a este patrón del desarrollo inmobiliario, pues ha existido cierta
correspondencia entre los barrios más valorizados y con mayores precios del suelo, por un lado, y el destino
territorial de la superficie autorizada para construir vivienda, por otro lado. En otras palabras, las variaciones y los
niveles de precios del suelo registrados en la CBA han “internalizado” el carácter concentrado (localización) y
selectivo (categoría) del desarrollo inmobiliario.
El gran aumento del precio del suelo, los contrastes territoriales en cuanto a los niveles de valorización inmobiliaria
y el patrón de vivienda producida en los últimos años, han determinado que las áreas de la ciudad tradicionalmente
exclusivas sean en la actualidad aún más excluyentes. Por otra parte, estas características del mercado inmobiliario
han determinado que el esfuerzo monetario para acceder a la vivienda (a través de su compra o alquiler) en la
RMBA sea cada vez mayor. El crecimiento de las villas, asentamientos y ocupaciones de inmuebles son parte de los
síntomas vinculados a la imposibilidad que han tenido numerosas familias para satisfacer sus necesidades
habitacionales a través del mercado formal de tierra y vivienda.
El empeoramiento de las condiciones de acceso a la vivienda (y a la ciudad) de la década pasada ocurrió en un
contexto donde el Estado implementó un ambicioso plan de viviendas en el territorio metropolitano que envuelve
a la CBA: entre 2003 y 2008 se logró materializar allí una cantidad de soluciones habitacionales similar a las generadas en
los 28 años que abarcan el período 1976-2003. Podrán desarrollarse programas de vivienda aún más ambiciosos que
los actuales en términos de cantidad de unidades a ejecutar, pero si simultáneamente no se implementan medidas
preventivas que tiendan a regular el precio del suelo, la expansión de la vivienda de interés social o de cualquier otra
medida curativa difícilmente pueda contrarrestar los efectos negativos que genera un mercado de suelo desprovisto de
una política que lo regule.
En este sentido, la implementación de políticas territoriales que contribuyan a regular el precio y la oferta de suelo
se vuelve doblemente estratégico. Por un lado, para poder desarrollar políticas urbanas que involucren la
adquisición de suelo y, por otro lado, para facilitar la compra o arrendamiento de inmuebles para vivir o desarrollar
actividades productivas. La pérdida de oportunidad que supone un contexto de crecimiento económico (con
generación de empleo) que no logra mejorar las condiciones de acceso a la vivienda (y a la ciudad) plantea la
necesidad de articular el sentido actual de la política de vivienda (construcción de vivienda social y mejoramiento de
barrios) con la producción de lotes con servicios, la implementación del “alquiler social” y expansión de la oferta
efectiva de suelo y vivienda del parque existente, por ejemplo, castigando el mantenimiento de la propiedad
inmueble en estado vacante que se encuentra a la espera de una mayor valorización inmobiliaria. Asimismo, la gran
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cantidad de inmuebles que se encuentran en el territorio metropolitano y son propiedad pública y privada de los
distintos niveles de gobierno, constituyen recursos estratégicos que abren la posibilidad de mejorar las condiciones
de oferta de vivienda para los estratos sociales de medianos y bajos recursos en suelo urbano de calidad.
NOTAS
1
El inicio de un nuevo período de la economía, la reactivación del mercado inmobiliario y la disponibilidad de la información al momento
de la elaboración de este artículo han definido este recorte temporal.
2
Este fenómeno, dado a conocer como corralito, había comenzado a ponerse en práctica a principios de diciembre de 2001 para
impedir que una gran masa de ahorros, especialmente de las familias de medianos ingresos, pudiera retirarse de los bancos. Esta
medida forzosa afectó a más de un millón de ahorristas que, de un día para otro y sin previo aviso, se vieron impedidos de retirar el
dinero depositado en los bancos oficiales. De acuerdo a las estimaciones efectuadas por la Asociación de Bancos de la Argentina
(ABA), la suma total del dinero acorralado fue aproximadamente de 66 mil millones de pesos-dólares.
3
Según un informe elaborado por la Comisión Especial Investigadora de Fuga de Divisas de la Cámara de Diputados la fuga de
capitales hacia el exterior ascendió a casi 15 mil millones pesos-dólares durante el año 2001.
4
De acuerdo al relevamiento realizado por el Centro de Estudios para el Desarrollo Metropolitano del Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires (CEDEM), en diciembre de 2001 se registraron 1.466 lotes en oferta sumando una superficie total de 80 hectáreas, mientras que
en junio de 2002 sólo se logró relevar 107 lotes en oferta con una superficie total de 5 hectáreas.
5
Esto ocurre inclusive para el promedio utilizado en este análisis que no incorpora valores extremos o outliers de precios del suelo como
los registrados en los barrios de Retiro y Puerto Madero. En este último caso, tampoco ha existido una oferta continua de terrenos como
para realizar un seguimiento temporal de los precios de oferta.
6
En junio de 2005, 2006, 2007 y 2008 la cantidad de terrenos en oferta relevados en el territorio metropolitano, exceptuando a las
urbanizaciones cerradas, fue de 1.457, 1.864, 1.714 y 2.354, respectivamente.
7
En este trabajo se relevaron 2.318 terrenos en oferta, con cierta homogeneidad en la dispersión territorial de las observaciones, que
suman una superficie total de 128 has. El precio promedio del suelo registrado para los 40 municipios de la RMBA fue de 171 U$S el m2
8
El fideicomiso refiere a un contrato entre fiduciante y fiduciario que involucra a un tercero (el beneficiario) y se conforma cuando el
titular de un bien transmite la propiedad fiduciaria a la otra parte, para que ésta cumpla los términos del mandato recibido. Entre sus
ventajas se destaca la posibilidad de aislar bienes, flujos de fondos o derechos en un patrimonio independiente para diversas
finalidades. Además de poder transformar una necesidad de financiamiento en una propuesta de inversión para potenciales
fondeadores, esto último permite desafectar del fideicomiso la posibilidad de quiebra del fiduciante o el fiduciario y mejorar así el costo
del endeudamiento, disminuir riesgos, brindar transparencia en el manejo de fondos de terceros y habilitar al fiduciario para que, ante el
incumplimiento de las obligaciones de las partes, actúe sin necesidad de recurrir a la justicia.
9
Parafraseando a David Ricardo, Smolka (1981:75) sostiene que “… los precios de la tierra son elevados porque los precios de los
inmuebles son elevados y no a la inversa, como lo sostienen algunos analistas”.
10
Esta información es relevada y sistematizada por la Dirección General de Fiscalización y Control de Obras y Catastro (DGFCOyC) y
tiene alto valor explicativo para analizar la evolución y las características de lo que se proyecta construir, especialmente para la CBA
donde se registra una cantidad significativa de obras de construcción.
11
Además de la conectividad, la mejor calidad de los servicios y equipamientos urbanos, la concentración de comercios y la
composición socioeconómica, la percepción colectiva de los barrios del eje norte como espacios de distinción (Bourdieu, 2000) también
ha contribuido a este proceso diferenciado de valorización del suelo en la CBA.
12
El Gobierno Nacional otorgaba a las provincias un financiamiento no reintegrable, que estaba destinado a la construcción de nuevas
unidades, y daba la posibilidad de un financiamiento complementario a cargo de las provincias para la adquisición de tierra, la ejecución
de obras complementarias y/o la incorporación de mejoras en los proyectos.
13
Este último se aplicó mayormente junto al Subprograma Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios para construir
un dormitorio adicional en aquellas viviendas habitadas por familias numerosas.
14
En este caso, las iniciativas apuntaron a la regularización dominial.
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• Revista Iberoamericana de Urbanismo nº8 • Luis Baer • Mercado de suelo y producción de vivienda en Buenos Aires y su área metropolitana
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riURB • Revista Iberoamericana de Urbanismo nº8 • Nora Clichevsky • Acceso a la tierra urbana y políticas de suelo en el Buenos Aires metropolitano
ACCESO A LA TIERRA URBANA Y
POLÍTICAS DE SUELO EN EL BUENOS
AIRES METROPOLITANO. Apuntes para
la reflexión
Accessing to urban land and land policies
in the metropolitan area of Buenos Aires.
Notes for reflection
Nora Clichevsky
Arquitecta (Universidad de Buenos Aires), Máster en Planejamento Urbano e Regional,
(Universidade Federal de Rio Grande do Sul). Investigadora Independiente, Consejo
Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas -CONICET- Instituto de Geografía,
Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires.
[email protected]
RESUMEN
En el Área Metropolitana de Buenos Aires no ha existido históricamente una política pública explícita para los
distintos mercados de suelo urbano y sus submercados, salvo en contadas situaciones, como la surgida a inicios de
los años cincuenta para el submercado residencial destinado a los sectores de menores ingresos, que entra en franca
declinación hacia inicios de los años setenta. Por un lado, la falta de políticas estatales hacia el suelo urbano, y por
otro, la situación socioeconómica de la población desde los años setenta, con una agudización importante de falta
de empleo y una concentración en la distribución de los ingresos en los noventa del siglo pasado, han llevado a una
exacerbación de la segmentación y exclusión de los espacios que ocupan los distintos sectores sociales, ya presente
en décadas anteriores. La “toma” de tierras en 2010 es la resultante de la situación de los sectores más pobres
urbanos.
Palabras clave: suelo, “tomas” de tierra, política urbana, pobreza urbana
ABSTRACT
Historically, in the Metropolitan Area of Buenos Aires has not existed explicit public policy for the different urban land markets and
their submarkets. There are few exceptions, such as the one arose in the early fifties intended for residential submarket to low-income
sectors, which fall into decline at the beginning of the seventies. On the one hand, the lack of state policies towards urban land, and on
the other, socioeconomic status of the population since the seventies, with a significant worsening unemployment and an income
distribution concentration in the nineties of last century, have led to a segmentation and exclusion exacerbation of the spaces occupied by
different social sectors, already present in previous decades. Urban land seizures in 2010 are the result of the situation of poorest urban
sectors.
Key words: land, land seizures, urban policy, urban poverty
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riURB • Revista Iberoamericana de Urbanismo nº8 • Nora Clichevsky • Acceso a la tierra urbana y políticas de suelo en el Buenos Aires metropolitano
1. INTRODUCCIÓN
Es imposible escribir sobre la actualidad y el futuro de nuestras ciudades argentinas, y, en particular sobre el Área
Metropolitana de Buenos Aires (AMBA)1 sin que nos envuelva la crítica situación generada por la “tomas” de
tierras2 en los últimos años, exacerbada en diciembre del 2010 debido a la multiplicidad de las mismas y las
complejas (y aun escasamente transparentes) explicaciones sobre ellas. Dichas explicaciones son disímiles según
quien las analice, pero es indiscutible que hay algunas coyunturales y otras estructurales.
Si bien las “tomas” de tierras estuvieron presentes durante las décadas del 90 y del 2000, no han tenido la relevancia
ni la repercusión social que habían tenido durante los primeros años de la década del 80 del siglo pasado. Y si en los
últimos años hubo una serie de ocupaciones nuevas, tanto en la ciudad autónoma de Buenos Aires como de los
partidos que integran el AMBA, en especial los que se encuentran más cercanos a la ciudad capital, una realidad
muy compleja da surgimiento al estallido de las “tomas” en el mes de diciembre de 2010.
Este trabajo tiene por objetivo mostrar el funcionamiento del mercado de tierras y las políticas estatales en el
AMBA, dirigidas a la población de más bajos ingresos y sus implicancias en el hábitat informal de dichos sectores
sociales y las reacciones de los mismos, en especial hacia fines de la primera década del 2000.
La hipótesis fundamental es que las tomas existen porque no hay políticas públicas ni privadas para que los sectores
pobres urbanos accedan al suelo.
1.1 Antecedentes
El mercado de tierras en el AMBA ha tenido escasas regulaciones tanto en la producción como en la
comercialización de suelo urbano. Hasta los años cuarenta del siglo pasado, se podía “producir” suelo sin
infraestructura y venderlo sin restricciones; luego se aprobaron una serie de legislaciones tendientes a mejorar la
calidad de la tierras vendidas (aunque hasta 1977, cuando se aprueba el decreto –ley 8912, que prohíbe el loteo sin
infraestructura, las tierras vendidas solo poseían una superficie mínima y deficiente accesibilidad) y en especial, su
comercialización a partir de la aprobación de la ley 14005/50 que permitía vender los lotes hasta en 150
mensualidades fijas, impulsando la configuración de un submercado particular destinado a la población de menores
ingresos.
Ello ha significado una dinámica peculiar del mercado, en especial desde fines de la década del cuarenta del siglo
pasado. Pues si bien la forma de producción de tierra a partir de loteos ha sido importante desde inicios de siglo
XX, se incrementa de manera significativa desde dichos años, particularmente los loteos destinados a población de
bajos ingresos. Ello es debido a una serie de factores, entre los que se destacan: el aumento de la participación de
los asalariados en el ingreso nacional durante los primeros gobiernos peronistas (1946-51 y 1951-55), la ya citada
financiación a largo plazo ofrecida por los vendedores de lotes, la protección legal del Estado a los compradores, la
existencia de créditos accesibles para vivienda a través de las líneas del Banco Hipotecario Nacional (BHN) y el
subsidio al transporte masivo (Clichevsky, 1975).
Se vendían directamente pueblos enteros, como Laferrère, en el partido La Matanza, o San Antonio de Padua en el
partido de Merlo, ambos al oeste del Conurbano Bonaerense. Este último pueblo, situado alrededor de la estación
que lleva su nombre, fue rematado y vendido por una de las inmobiliarias más importantes de la época, la cual
también financió la estación del FFCC. Con seis cuotas de seña, la familia tenía la posesión; se entregaban 10.000
ladrillos a los primeros 50 compradores para promocionar los loteos.
Este submercado desaparece prácticamente a partir de fines de la década del setenta, por la baja salarial y la
desocupación que comienzan a agudizarse con la implementación de las políticas neoliberales, así como a raíz de la
supresión de la forma de comercialización en 150 mensualidades fijas, a partir del año 1980, cuando se permite la
indexación de dichas cuotas.
En la ciudad de Buenos Aires, desde 1944 y hasta 1977, el uso y ocupación del suelo era regulado por el Código de
Edificación -los loteos ya se habían terminado de realizar cuando el mismo fue aprobado-. La sanción del Código
de Planeamiento, en 1977, y sus sucesivas modificaciones, tampoco ha significado un cambio de la no-política
sobre la ya escasa tierra vacante existente en manos privadas.
El mayor productor de tierra urbana ha sido, y sigue siéndolo, el sector privado. Aunque el Estado fue un gran
propietario, no “produjo” suelo en el estricto sentido, sino que se apropió de tierra que en su momento estaba en
área rural, y que luego quedó incorporada al área urbana debido a su expansión; sólo a fines de la década del
60
riURB • Revista Iberoamericana de Urbanismo nº8 • Nora Clichevsky • Acceso a la tierra urbana y políticas de suelo en el Buenos Aires metropolitano
ochenta generó una pequeña cantidad de lotes destinados a población de bajos ingresos. La comercialización ha
estado en manos de agentes privados que se han ido modificando a lo largo del tiempo: desde los agentes locales –
entre los cuales se hallaban los que producían y comercializaban tierra en el submercado de lotes “a mensualidades”
-pasando por las empresas argentinas, hasta las multinacionales y el capital financiero como agente que actúa
directamente en el mercado en los años noventa3;. Pero estos agentes inmobiliarios, a partir de los años setenta,
solo comercializan tierra para sectores de ingresos medios y altos.
Es de señalar que no ha habido una política pública de crédito a la tierra para ningún sector social. Los créditos
existentes eran a través de la banca privada (muy escasos) o de los propios agentes inmobiliarios; ellos eran
realmente, los agentes crediticios, tanto para los sectores de bajos ingresos como para los sectores de ingresos
medios, a quienes estos agentes también daban la posibilidad de compra a plazos, aunque menores: 1 a 3 años.
La tierra fiscal ha jugado un importantísimo rol en las modificaciones del sector inmobiliario en los últimos quince
años; ha sido objeto de diversos proyectos de venta y muchos han sido concretados4. La misma posee un uso
público (plazas, parques, etc.) o un uso privado, siendo ésta última la que puede ser reutilizada de manera más fácil,
dado que desafectar el uso público presenta no sólo problemas legales sino también sociales. La tierra fiscal existente
en los partidos del AMBA pertenecía al gobierno nacional, al Ejército, a la ex Empresa Ferrocarriles Argentinos, a la
provincia de Buenos Aires y a los municipios; muchas de estas tierras han sido objeto de proyectos del estado nacional
para su venta, a partir de 1990, cuando cambian las políticas del Estado respecto a las tierras fiscales. En algunos casos
existen complejidades de orden jurídico que podrían dificultar la venta de las tierras. Las negociaciones se
encaminaron, entre los propietarios fiscales, a la compra y canje de tierras en poder de las Fuerzas Armadas -FFAA- y
de la ex Empresa de Ferrocarriles Argentinos –FFCC-, mayoritariamente con destino a programas de desarrollo
urbano, regularización dominial y equipamiento comunitario. La operación urbana de Puerto Madero5, significó la
incorporación a la ciudad de Buenos Aires de 170 Has que según uno de los funcionarios que tuvieron a su cargo el
desarrollo del proyecto, podría haber incorporado vivienda social, pero esta premisa no estuvo en sus planes
originales. También el Instituto de la Vivienda de la ciudad de Buenos Aires posee alrededor de 500 Has. de tierra
en los municipios del AMBA. Por otra parte, aun no hay información precisa sobre la tierra que posee el
Organismo Nacional de Administración de Bienes –ONABE- y que podría poner a disposición en el mercado.
Pero la comercialización de dichas tierras fiscales no dio posibilidades a la población de bajos ingresos a acceder a
las mismas, pues las operatorias de puesta en venta/adquisición estaban destinadas, fundamentalmente, al sector
inmobiliario para realizar grandes emprendimientos para los sectores de medio-altos y altos ingresos.
Las posibilidades, pues, de acceso al suelo por parte de la población pobre a través del mercado legal desde fines de
los años setenta, son mínimas y por lo tanto se expanden las múltiples formas que asume la ilegalidad (o
informalidad). En los últimos treinta años, el deterioro en la situación de empleo e ingresos, que conlleva a la
pobreza e indigencia de una parte importante de la población argentina, define que la cantidad de habitantes que no
puede acceder al mercado formal sea mayor que en décadas anteriores.
El aumento de las tarifas de transporte, también desde los años ochenta, conjuntamente con el empobrecimiento
de la población, ha contribuido a la disminución de la demanda de los sectores pobres hacia los terrenos más
alejados. Asimismo, los aumentos de impuestos y tasas por servicios -en los casos que las tierras los posean- han
significado problemas en el funcionamiento de este submercado. Aunque ya la disminución de la demanda solvente
para éste se venía produciendo desde fines de la década del sesenta. Se podría afirmar que a inicios de la década del
setenta se produce una pequeña reactivación –dada por la mejora en las condiciones de ingresos- pero
inmediatamente después se produce una caída en las posibilidades de acceso de la población pobre al mercado
formal.
En los años noventa no han reaparecido en el mercado los lotes a mensualidades y la situación no se puede decir
que ha empeorado desde las sucesivas crisis del sector inmobiliario de fines de la década del noventa y más aún,
desde la salida de la convertibilidad a inicios del 2002, pues este submercado ya era prácticamente inexistente. Han
quebrado muchas de las empresas que se dedicaban al mismo, y, fundamentalmente no existe demanda solvente de
la población de bajos recursos. Son muchos los loteos legales producidos en los años cincuenta y sesenta del siglo
pasado que no pudieron venderse, y hasta se han borrado las señas que los identificaban, como las aperturas de
calles. Por lo tanto, existe una cantidad importante de tierra vacante, sobre la que puede actuarse como una de las
posibilidades de ampliación del mercado para los sectores de más bajos ingresos.
Pero interesa señalar que, a pesar de la existencia hasta fines de los años setenta de loteos financiados en
mensualidades de hasta 150 cuotas fijas, desde los años cuarenta crecen las áreas marginales denominadas "villas
miseria", o simplemente "villas", localizadas en principio en la ciudad de Buenos Aires, y posteriormente, también
en los partidos del Gran Buenos Aires. No hay datos anteriores, pero en 1956, la ex Comisión Municipal de la
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Vivienda censó 112.350 personas residentes en villas en el AMBA (1,9% de la población), de las cuales 33.920
personas habitaban en la ciudad de Buenos Aires, correspondiente al 1,1% de su población. En 1970, la población
villera del AMBA llegaba a 340.000 habitantes, el 5,2% del total de población. En 1980 disminuye al 3,1%, como
resultado de la política de erradicación implementada desde 1976.
Ya a inicios de la década del ochenta -con el aumento del empobrecimiento de la población y las regulaciones
estatales vigentes a partir de fines de la década del setenta- se advierte la multiplicidad de las formas que adopta la
ilegalidad: a las históricas villas, se suman los asentamientos, la venta de terrenos en parcelas rurales indivisas, los
loteos clandestinos e irregulares, muchos de ellos en terrenos no aptos para la localización residencial (inundables,
cercanos a basurales, etc.), los hoteles-pensión (que si bien existían desde hacía décadas, como los inquilinatos, se
multiplican), y el nuevo fenómeno de los equipamientos y las casas tomadas.
1.2 La situación actual
La pobreza de la población, asociada a la falta de empleo y/o la informalidad/precariedad del mismo, los bajos
salarios, en especial en estos últimos tipos de empleo y la falta de políticas públicas tendientes a favorecer el acceso
al suelo de la población en peores condiciones respecto a empleo e ingresos, definen que los pobres e indigentes
urbanos no poseen ninguna posibilidad de acceder al suelo urbano y vivienda de manera “formal” o “legal”.
La situación es muy compleja, tanto por los diferentes tipos “informales” mediante los cuales la población más
pobre se hace de un espacio para vivir en las ciudades/ áreas metropolitanas de Argentina, y en especial en el
AMBA, como por los actores intervinientes en cada una de estas formas; los complejos esquemas de articulación
entre los mismos y la dinámica de los procesos en los últimos 30 años, pero en especial en la última década.
Las formas más comunes de dichas “informalidades” son las villas “miseria” o “de emergencia” según quien las
denomine, los asentamientos, que comenzaron a aparecer en la década del 80 del siglo pasado, al final del gobierno
militar 1976-83, los inquilinatos6 -la forma más antigua de hábitat para los pobres urbanos desde la época de las
grandes migraciones, en especial extranjeras, en las últimas décadas del siglo XIX y las primeras del XX- los
hoteles-pensiones (que son inquilinatos “disfrazados”), las casas y equipamientos tomados, los espacios públicos
“tomados”, las tierras privadas y fiscales de uso privado “tomadas”. Para dar una idea de la magnitud de la
población viviendo en dichos hábitats, solo en villas de emergencia y asentamientos viven actualmente poco más de
163.000 (alrededor del 5,6 % de la población de la ciudad de Buenos Aires en el año 2010).
Debido a la magnitud y diversidad que asume la informalidad, sumado a que las políticas de "vivienda terminada"
impulsadas por el Estado no dan respuesta a las necesidades de la población de bajos ingresos, comienzan a
implementarse políticas de regularización del suelo que hasta fines de los años ochenta no habían existido (salvo
contadas excepciones, en algún municipio, o las primeras políticas de regularización dominial a inicios de la década
del ochenta llevadas a cabo en la Provincia de Buenos Aires). También en dicha Provincia se aprueba legislación
permitiendo menor dimensión en lotes destinados a población de bajos ingresos, que no tiene efectos sobre la
oferta de suelo en el mercado legal, sino que se implementa sólo a fin de regularizar las situaciones de ocupación de
suelo ya existentes.
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Figura 1. Asentamientos Precarios y Villas miseria (AMBA)
Fuente: Dirección Provincial de Ordenamiento Urbano y Territorial. Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda. Ministerio de Infraestructura de la Pcia. de Bs As.
Unidad de Investigación INFOHABITAT. Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento. 2011.
2. LAS “TOMAS” DE TIERRA POR LOS SECTORES POBRES URBANOS
2.1 Cronología, magnitud, localización
Si bien las “tomas” de tierras siguieron durante las décadas del 90 y del 2000, no han tenido la relevancia ni la
repercusión social que habían tenido durante los primeros años de la década del 80 del siglo pasado. Y si en los
últimos años hubo una serie de ocupaciones nuevas, tanto en la ciudad autónoma de Buenos Aires como de los
partidos que integran el AMBA, en especial los que se encuentran más cercanos a la ciudad capital, una realidad
muy compleja da surgimiento al estallido de las “tomas” del mes de diciembre de 2010.
Pero es necesario hacer una cronología de las mismas, así como el análisis de los involucrados, sus intereses,
contradicciones y falta de transparencia, para llegar a una explicación lo más “objetivamente” posible de los hechos.
Aquellos más significativos por su magnitud y repercusión, de manera muy sintética, fueron los siguientes:
ƒ
Terreno del Parque Indoamericano (espacio libre público de aproximadamente 130 hectáreas, ubicado al sur
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en el barrio de Villa Soldati, recuperado por relleno de antiguos
basurales y escasamente forestado): Los primeros ocupantes ingresaron en la noche del 3 de diciembre de
2010; el 7 de diciembre hubo un desalojo compulsivo, por parte de la Policías Federal y Metropolitana; luego
fue nuevamente ocupado (con manifestaciones y hechos de violencia cometidos por vecinos del Parque que
habitan conjuntos de vivienda y en los cuales los diferentes cuerpos policiales no intervinieron). Las primeras
situaciones de violencia no hicieron que los ocupantes se replegaran. Al contrario; tres días después se
estimaba que había 5 mil personas dentro del parque. El censo del 14 de diciembre estableció que había 13.333
ocupantes entre las personas que efectivamente ocupaban el mismo y sus familias, que habían quedado en sus
lugares originales de hábitat (censo que realizaron 320 agentes del Ministerio Nacional de Desarrollo Social).
El destino de las familias y las condiciones del traslado representan el eje del debate de fondo. Se realizó una
negociación entre el gobierno nacional y municipal, por el cual entre ambos construirían viviendas para los
ocupantes, pero aun el Plan se halla en las preliminares; no obstante el predio fue desalojado pacíficamente,
luego que una persona que ofició de líder de los ocupantes, les hiciera firmar un certificado por el cual iban a
ser objeto de una política de vivienda social por parte de los gobiernos nacional y de la ciudad. Aun no se
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conoce con exactitud cómo fue la negociación para una desocupación tan rápida del Parque (algunas
denuncias indican que se había pagado para ello a los ocupantes).
ƒ
Terreno dado en concesión al Club Social y Deportivo Albariño (tierras cercanas al Parque Indoamericano en
el barrio de Villa Lugano, pertenecientes al gobierno nacional): La ocupación se organizó por habitantes de la
aledaña Villa 20 –en el entorno del Club- con antecedentes penales. En los terrenos ocupados querían, además
de lotearlo y venderlo a las familias de bajos ingresos, instalar un local bailable y otros comercios. Los
principales organizadores fueron detenidos.
ƒ
Terreno en las adyacencias de las vías del FFCC San Martín (aledaño a la Villa 31), en el barrio de Retiro,
próximo al centro de ciudad: Fue ocupado por alrededor de 200 familias, en suelo muy cercano a las vías del
tren; aún permanecen en el terreno, habiéndose “colgado”7 de la luz y obtenido agua a través de cañerías
ilegales.
ƒ
Veredas en el Bajo Flores: En una zona de campos recreativos de colegios y clubes, una docena de casillas
fueron instaladas sobre las veredas y la calle; son la extensión de un predio tomado hace cinco años. Todo
comenzó con una especie de loteo en las veredas. El centro deportivo del Colegio Marianista resultó el más
afectado, ya que las precarias viviendas fueron instaladas en uno de sus laterales y en el frente con lo que la
puerta de entrada quedó virtualmente rodeada. El gobierno de la ciudad de Buenos Aires está tratando de dar
una solución, pero aún no se tomó ninguna decisión al respecto.
ƒ
Terrenos en los partidos del AMBA:
- En el municipio de Quilmes fueron ocupados ocho terrenos (de frigorífico, otras industrias, una plaza,
instalaciones de un Club Deportivo, entre otros)
- Terreno privado de 430 ha en Esteban Echeverría: Sólo un día después de haberse liberado el parque
Indoamericano de Villa Soldati, el 17 de diciembre del 2010, en el partido bonaerense de Esteban
Echeverría comenzaba una masiva usurpación de un predio privado de 430 hectáreas, lindero con la
autopista Riccheri, acceso al aeropuerto internacional de Ezeiza. Poco más de un mes después, ese
terreno se encontraba ocupado casi en su totalidad por miles de familias provenientes de distintos puntos
del AMBA, que reclamaban a las autoridades su expropiación para la construcción de viviendas sociales,
dado que se trata de un terreno privado propiedad de una empresa, parte del cual se halla bajo cota de
inundación (incluso muchas casillas se han construido sobre pilotes en áreas totalmente inundables). La
Justicia ordenó el desalojo, pero el mismo al 22 de febrero de 2011 aun no se había concretado.
- Hilandería de González Catán, partido bonaerense de La Matanza.
2.2 Los principales actores involucrados y los conflictos emergentes
Los principales actores involucrados son los ocupantes, los "organizadores": "punteros" (o líderes) políticos,
inmobiliarias; los dirigentes barriales, los vecinos de barrios aledaños a los terrenos tomados, las ONGs, los
gobiernos nacional, de la ciudad autónoma de Buenos Aires, los intendentes municipales de los partidos que
pertenecen al AMBA, la Policía Federal, la Policía Metropolitana. Cada uno de ellos ha jugado un papel particular, e
incluso no se posee aun claridad sobre algunos de ellos, como los punteros políticos y los dirigentes barriales.
Las “tomas” dejaron cinco muertos –entre los del Parque Indoamericano y los de Retiro-, infinidad de heridos (no
se ha podido establecer la cantidad de los mismos, dado que muchos no se han presentado en hospitales públicos
para ser atendidos, por falta de documentos y miedo a no ser aceptados), explicitación de xenofobia por parte de la
sociedad y del jefe de gobierno de la ciudad de Buenos Aires, así como de los habitantes aledaños a los terrenos
tomados (dado que una gran cantidad de los habitantes que tomaron los distintos terrenos pertenecen a las
comunidades bolivianas y paraguayas; y la totalidad de los muertos pertenecían a dichas comunidades). Además de
diez detenidos por la ocupación de uno de los terrenos en el Sur de la ciudad, concesionado por el Estado Nacional
al Club Albariño.
Y si bien ya había habido, en décadas anteriores, lucha de pobres contra pobres por la ocupación del suelo urbano
y/o viviendas (es recordada la lucha entre los vecinos de los barrios de sectores de ingresos bajos y medio-bajos
cuando se hizo público el proyecto de erradicación de la villa 31, localizada en el barrio de Retiro, hacia los barrios
ocupados por dicha población, la cual nunca se llevó a cabo por diversos motivos), las movilizaciones y la violencia
ejercida por los habitantes linderos a los terrenos ocupados fue de una gravedad no vista con anterioridad. ¿Cómo y
por qué ha sucedido ello?
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Por otro lado, el desalojo de los terrenos ocupados, cada uno con una lógica diferente en la ciudad de Buenos
Aires, y las negociaciones llevadas a cabo por intendentes (alcaldes) de los municipios que rodean dicha ciudad,
tratando de llegar a la expropiación de los terrenos ocupados y venderlos a la población que los ocupa, define las
diferentes formas de llevar adelante los conflictos sociales por el acceso al suelo urbano (primer paso para acceder a
vivienda). Los objetivos de los diferentes involucrados en cada una de las tomas pueden dar una explicación—
aunque aun no definitiva—sobre los hechos ocurridos.
En Esteban Echeverría, el enorme asentamiento que más de 1500 familias con necesidad de vivienda habían
levantado en un predio privado de 440 hectáreas tomado en diciembre de 2010 fue desalojado, con más de 1000
efectivos de la policía provincial que, en conjunto con personal de la Municipalidad de Esteban Echeverría, dieron
cumplimiento a la orden de desalojo pacífico dictada por el Juzgado de Garantías. Y si bien no se produjeron
mayores hechos de violencia ni de parte de las fuerzas de seguridad ni de los ocupantes, la angustia de las familias
que habían pagado miles de pesos por los terrenos donde habían construido su nuevo hogar, víctimas de una estafa
que desde la municipalidad estimaron millonaria, era inconsolable. Se abrió una causa por separado para investigar
las denuncias sobre ventas de terrenos, con el fin de perseguir a los autores intelectuales de la toma, que cometieron
el delito de estafa. Desde la municipalidad estimaron que el negocio de las ventas pudo alcanzar los 4 o 5 millones
de pesos. Algunas familias pagaron 1000 pesos por su terreno y más de 2000 por los materiales que utilizaron para
construirlo. El municipio de Esteban Echeverría puso a disposición de los ocupantes el traslado de sus cosas con
camiones y ómnibus, y desde el área de desarrollo social se encargó censar a las familias y atender a aquellas que
más lo necesitasen (La Nación, 23/02/11)8.
Desde inicios del mes de marzo de 2011, sobre la “toma” del Club Albariño hay un proceso judicial y diez
detenidos, y en dicho terreno se haya avanzada la construcción de un Cuartel de Bomberos, ya inaugurado por la
Presidenta de la Nación.
Asimismo, hay juicios por la ocupación del Parque Indoamericano. La investigación judicial tiene en la mira a media
docena de delegados de las villas 20 y Los Piletones, lindantes al predio, que habrían organizado la usurpación y el
loteo de los terrenos. Según uno de los expedientes9, todo comenzó el 6 de diciembre alrededor de medianoche,
cuando unas 300 personas, “previamente organizadas” irrumpieron en el predio. Allí se menciona varias veces que
los integrantes de ese grupo fueron “transportados mediante autos particulares y de alquiler” y que el movimiento
estuvo comandado por tres de los delegados sospechados. Pero no se avanza sobre ese punto: no se explica quién
aportó los vehículos. Al día siguiente, la jueza Cristina Nazar, que sigue a cargo de la causa, ordenó el desalojo que
concluyó con la muerte de dos personas.
Y todo cambió. La segunda oleada, del 8 de diciembre, involucró unas 1.500 personas que trasladaron colchones,
efectos personales y elementos útiles para la construcción de viviendas precarias. Cerca de las 11 de la mañana un
grupo de manifestantes “previamente organizados y armados con palos” arrojaron piedras, forzando el repliegue de
la Policía Metropolitana. Dos horas después, la toma se terminó de consumar y los efectivos tuvieron que
abandonar el lugar. Para los fiscales, seis personas fueron claves en la organización. Varios de ellos tienen militancia
política y participaron en las negociaciones entre el gobierno nacional y el de la ciudad de Buenos Aires. También se
los vio en la conferencia de prensa que se realizó en la Casa Rosada el sábado posterior a los incidentes, encabezada
por Alejandro Salvatierra (militante kirchnerista y delegado de la villa 15 -Ciudad Oculta- ubicada en el barrio de
Villa Lugano al sur de la ciudad). La letra fría del expediente les adjudica el “dominio sobre el desarrollo de los
hechos” y existen varios testimonios claves para llegar a esa conclusión.10 En un polémico fallo, el 3 de marzo del
2011, se rechazó detener y allanar los domicilios de seis "punteros" de las villas 20 y Los Piletones, acusados de
liderar la toma y el loteo de los terrenos del Parque Indoamericano en diciembre de 2010. La jueza, la misma que
ordenó en su momento el desalojo de los terrenos, sostuvo en ese momento que no había existido delito y pidió
archivar la causa (Pagina 12, 04/03/11). La resolución generó una dura respuesta de los fiscales que investigaban el
caso y fuertes críticas del gobierno porteño. El fiscal general adjunto de la Ciudad, en tanto, sostuvo que apelarían
ante la Cámara Contravencional, argumentando que “la ocupación de un espacio público es delito, el
Indoamericano no es una plaza pública, es un terreno del Instituto de la Vivienda (IVC)" (Clarín, 4/3/11). En los
considerandos de su resolución, la jueza señaló que "la cuestión traída a examen excede el marco del derecho penal
y se enrola en una cuestión social que debe estudiarse y resolverse, como sucedió, a través de las instituciones
previstas por la Constitución local y por los actores dispuestos a tal fin." Y explicó que "se puede hablar de una
ocupación indebida de un espacio público, pero no se puede sostener que se trate de un delito de usurpación,
porque para su configuración, previamente el Estado debería desafectar del dominio público al parque
Indoamericano, situación ajena al presente caso" (La Nación, 03/03/11).
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En paralelo, la Ciudad anunció un plan para recuperar 27 hectáreas del Parque (del total de alrededor de 130
hectáreas). El futuro parque, bautizado Paseo Lúdico, abarca la zona ubicada en la intersección de las avenidas
Castañares y Escalada, frente a una serie de edificios de viviendas cuyos vecinos reclaman obras en esos terrenos
desde hace años. Desde el Ministerio de Ambiente y Espacio Público del gobierno de la ciudad, explicaron que el
proyecto del paseo fue pensado por un arquitecto especialista en obras antivandálicas. Habrá también garitas de
seguridad de hormigón armado, todo el perímetro ya fue cerrado. Una extensa área del paseo estará ocupada por
juegos para chicos y habrá también estacionamiento, zonas parquizadas, baños y un sector para practicar deportes
(Clarín, 7/3/11). "Este es un proyecto ambicioso que será realidad en 120 días", señaló el ministro de Ambiente y
Espacio Público porteño (La Nación, 06/03/11).
Al mismo tiempo, los gobiernos de la ciudad de Buenos Aires y Nacional se abocaron, supuestamente, a la
definición del Plan de viviendas para los ocupantes del Parque Indoamericano. En principio el gobierno de la
ciudad y el nacional iban a financiar por partes iguales las viviendas necesarias para los demandantes que habían
ocupado el parque Iberoamericano. Sin embargo, la administración de la Ciudad se limitó a presentar un proyecto
al gobierno nacional, que en un inicio no fue aprobado pues no cumplía con los mínimos requisitos de
especificidad en las obras: planos de los proyectos, cómputo y presupuesto de cada uno, abordaje territorial, estudio
de impacto ambiental, de aptitudes de tierras y urbanísticas. El 3 de marzo de 2011, con cambios, el jefe de
gobierno de la ciudad, Mauricio Macri logró que le aprueben el Presupuesto; el mismo aceptó aumentar las partidas
destinadas a la infraestructura educativa y las exigencias de la oposición de elevar el monto destinado a la
construcción de viviendas -de $ 814 a $ 914- millones (La Nación, 04/03/11). Por otra parte, el Ministro de
Economía de la Nación anunció que el gobierno nacional invertiría 3173 millones de pesos en la construcción de
17.771 viviendas en la cuenca Matanza-Riachuelo. Son 15.244 en la provincia de Buenos Aires –que ya tienen
principio de ejecución– y otras 2527 en la ciudad, que contribuirán a la urbanización de las villas y a la
relocalización de las viviendas que bordean la cuenca. El plan, en realidad, responde a un fallo de la Corte Suprema,
sobre la relocalización de los habitantes de la Cuenca Matanza-Riachuelo, que se encuentran ocupando tierras del
camino de sirga (Clarín, 25/01/11).
En el caso de las “tomas” de tierras en el municipio de Quilmes, el Intendente está tratando de llevar adelante la
expropiación de los terrenos ocupados, en los casos que ello sea viable, para luego vendérselos a los ocupantes.
Aún es muy confuso el panorama, en especial de la población que había ocupado los terrenos: ¿A dónde están
viviendo? ¿Volvieron a los “inquilinatos” dentro de las villas? ¿Ocuparon otros terrenos en algún municipio más
alejado, como Esteban Echeverría, donde estuvieron ocupadas 430 hectáreas hasta que fueron desalojadas? Muchas
preguntas aún quedan sin resolver, y con la esperanza que se puedan encontrar e implementar los caminos para que
la población más pobre que habita el AMBA pueda hacerlo en condiciones socialmente aceptables.
2.3 Los elementos explicativos
Entre los principales elementos explicativos “coyunturales” de las tomas, es de consignar:
– el aumento de la población en villas y asentamientos en el AMBA y, en especial, en la ciudad de Buenos Aires
(poco más de 52.000 hab. en 1991; algo más de 170.000 en 2001 y 163.000 en 2010; ver Tabla 1);
– su densificación;
– el desarrollo de un mercado de alquileres “informal” con precios casi inaccesibles para los inquilinos, en
especial en las villas de la ciudad de Buenos Aires,
– así como las expectativas generadas por las declaraciones de funcionarios del gobierno de la ciudad en relación
a la regularización dominial de las villas, y la irrupción de “desarrolladores inmobiliarios informales” y
punteros políticos, tanto del partido del gobierno de la ciudad como del gobierno nacional, que apelaron a la
movilización de la población más pobre, muchos “inquilinos“ de las villas, para llevar a cabo las tomas,
prometiendo la venta de lotes en los terrenos que ocupaban.
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Villa o asentamiento
Total
1-11-14
3
6
12
13bis
15
16
17
19
20
21-24
26
31-31 bis
N.H.T. Av. Del Trabajo
N.H.T. Zavaleta
Bº Calaza
Villa Dulce
Piletones
Calecita
Rodrigo Bueno
Ciudad Universitaria
ExAU7 (Lacarra y Av. Roca)
Ex Fca. Morixe
Nuevos asentamientos
Zona
Bajo Flores
Villa Soldati
Parque Avellaneda
Flores
Villa Lugano
Villa Riachuelo
Villa Lugano
Villa Lugano
Villa Lugano
Barracas
Barracas
Retiro
Villa Lugano
Barracas
Villa Soldati
Villa Soldati
Reserva Ecológica
Chacarita y otros
1991
52.608
4.894
3.503
5.604
1.943
266
5.167
110
554
2.006
7.460
10.822
220
5.668
1.645
2.572
174
-
2001
107.422
21.693
7.090
7.993
621
9.776**
118
784
3.343
16.323
16.108
456
12.204
1.735
4.814**
280
2.328
640
356
76
547
137
-
2010 *
163.587
25.973
10.144
9.511
482
15.568
162
471
4.010
19.195
29.782
636
26.492
1.836
2.906
5.218
499
1.795
8.907
* Resultados provisionales
** Incluye nuevo asentamiento
Tabla 1. Ciudad de Buenos Aires. Población en villas y asentamientos
Fuente: Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda GCBA)
Entre las explicaciones más "estructurales" se encuentra la inexistencia de un mercado (o submercado) de suelo
para la población más pobre, como funcionó hasta los años setenta. Ya en 1973 había lotes sin vender, incluso sin
ofertar, que han permanecido décadas en la misma situación. Se cerró el submercado de ventas de lotes a
mensualidades dirigido a los sectores de bajos ingresos, y nunca se recuperó, ni por las condiciones en la
comercialización (financieras, con créditos a largo plazo, debido a la Circular 1050 del año 80 que obligaba a la
indexación de las cuotas), ni por los costos de “producción” de tierra (a partir de la implementación del DecretoLey 8912/77 que obligaba a lotear suelo con infraestructura). Muchos de los agentes inmobiliarios que loteaban y
vendían lotes legalmente hasta ese año, luego pasan a hacerlo ilegalmente, aunque en un submercado muy
restringido, dado que en Argentina es más común la ocupación directa que la ocupación a través de un agente
inmobiliario informal o ilegal.
En síntesis, no hay oferta en el mercado legal del suelo a la que pueda acceder la población de bajos ingresos. El
suelo que han ocupado muchas de las urbanizaciones cerradas –UC- no era posible de ser comprado y ocupado por
población pobre, tanto por las condiciones financieras como de costos de producción del suelo urbano. Incluso
mucha de la tierra ocupada por dichas UC han tenido que ser rellenas, con técnicas tecnológicas sofisticadas, dado
que eran inundables o pertenecían a bañados y humedales, como las del Norte del AMBA, en el municipio de
Tigre.
Las “tomas” dieron lugar a que se desarrollen, por un lado, lucha de pobres contra pobres, que si bien ya habían
existido en décadas anteriores por la ocupación del suelo urbano y/o viviendas, no revistieron la misma gravedad y
violencia que estos nuevos episodios. Por otro lado, la violencia ejercida por otros actores involucrados (Policía
Federal y Metropolitana) dejó un saldo de muertos y heridos, y una decena de detenidos, y la significativa respuesta
del Estado Nacional al crear el Ministerio de Seguridad, a cargo de la ex Ministra de Defensa (no queda espacio
para analizar las múltiples lecturas políticas y cambios de poder en el Gobierno a nivel nacional). También dieron
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lugar a la explicitación de xenofobia por parte de sectores de población y hasta del jefe de gobierno local, porque la
mayor cantidad de ocupantes eran de origen boliviano y paraguayo (incluso los cinco muertos durante las
ocupaciones fueron extranjeros).
Asimismo, sirvieron para que aparezcan las pugnas políticas y las “falsas” explicaciones; la más difundida es que el
gobierno de la ciudad de Buenos Aires ha "subejecutado" el presupuesto destinado a vivienda social (lo cual no
resultaría una novedad respecto de la actuación de los gobiernos anteriores en materia de política habitacional
destinada a los pobres urbanos), y también falsas soluciones. El desalojo del terreno más grande dentro de la ciudad
de Buenos Aires (casi 130 has.), se efectuó, la segunda vez, tras la promesa de acceso a la vivienda de los ocupantes
que llegaron a ser más de 13.000 entre los que efectivamente ocuparon y los familiares de los mismos. Esto plantea
la duda si realmente hubo dinero de por medio para la rápida desocupación, como los han manifestado algunos
actores.
3. LAS POLITICAS PÚBLICAS
3.1 Las políticas sobre producción y comercialización del suelo.
Ya hemos mencionado el significado de las políticas sobre suelo urbano para los sectores de menores ingresos,
tanto sobre su producción –sin obras de infraestructura hasta 1977, con una gran cantidad de tierra que pasó de
rural a urbana, y luego de dicho año, el encarecimiento de la producción de tierra ligado a la gran cantidad de lotes
sin vender y/u ocupar (1,5 millones hacia 1995)–, como sobre su comercialización en el submercado de venta de
“lotes a mensualidades”, que finalizó hacia 1980 por cambios económico-financieros en el país a partir de la
implementación de las políticas neoliberales. Las políticas en las últimas décadas están destinadas al desarrollo del
sector inmobiliario más concentrado, a través de la venta de tierras públicas y la adecuación de la mayoría de las
normas sobre uso y ocupación del suelo a las necesidades “mercantiles”.
Por otra parte, durante el año 2008, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, a través de la Corporación Buenos
Aires Sur S.E., decidió abordar la problemática de los asentamientos irregulares existentes en la zona sur de la
ciudad. Para ello desarrolló el programa PROSUR Hábitat (Programa de Regularización y Ordenamiento del Suelo
Urbano). Al inicio del Programa vivían en asentamientos precarios en la zona sur de la ciudad alrededor de 180 mil
habitantes (aproximadamente 40 mil familias). El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, ya venía interviniendo
en algunos asentamientos, pero para lograr un mayor impacto, creó el mencionado programa, que en una primera
etapa beneficiaría a unas 18 mil familias. El objetivo establecido fue regularizar la ocupación informal de los
diferentes asentamientos existentes en el sur de la ciudad. Para ello se propuso transformar estos asentamientos
irregulares en barrios formales, lo cual redundaría en una mejor calidad de vida para toda la población. El programa
PROSUR se halla en ejecución, con un horizonte de planeación de ocho años, pero aún no se conocen las
implicancias que el mismo ha tenido para la población objetivo. Este programa ha significado que el Instituto
Municipal de la Vivienda dejara de ocuparse de las villas y asentamientos que están en jurisdicción de la
Corporación del Sur (http://www.cbas.gov.ar/prosur.htm).
3.2 Las políticas de tierra y vivienda: ¿falta de articulación entre ellas?
La política habitacional argentina ha tenido en la última década profundas modificaciones, vinculadas a la
reestructuración económica a nivel mundial y nacional, así como a los cambios del rol del Estado. Entre las nuevas
políticas se destaca, especialmente, la regularización dominial11 y, en menor medida, la regularización urbana.
Los instrumentos que existen para legalizar la posesión de la tierra urbana y los inmuebles se pueden dividir en tres
grupos: los que transfieren el derecho de propiedad de la tierra a los ocupantes; los que, si bien transfieren los derechos
reales de la posesión, conservan para el Estado la propiedad, y los que posibilitan la venta de inmuebles a sus ocupantes
a través de formas diversas. En Argentina, ha primado la primera opción sobre las restantes; por lo tanto, el Estado ha
vendido sus tierras a los ocupantes y, en menor medida, lo han hecho los propietarios privados.
En el nivel nacional, la Constitución Argentina no hace referencia a la situación de ilegalidad urbana y su necesidad
de regularización; ni siquiera define la función social de la propiedad. A diferencia de otros países latinoamericanos,
en la reforma constitucional aprobada en 1994 no se han incluido estos temas. La regularización de tierras privadas
se rige por el Código Civil y la Ley 24.374/94. La regularización dominial de los bienes del Estado Nacional posee
un marco normativo específico a partir de la Ley de Emergencia Económica Nº 23.697/8912.
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Las políticas más importantes por lo abarcativas, son: el Programa Nacional de Tierras Fiscales, Programa Arraigo
(Decreto 2441/90) que luego pasa a configurar la Comisión de Tierras para el Hábitat Social, Programa Padre Carlos
Mugica y la Ley 24.374/94. El 22 de noviembre de 1990, el presidente de la República, Dr. Carlos Menem sancionó el
Decreto Nº 2441 (Programa Arraigo), mediante el cual se autorizó la venta de inmuebles del Estado Nacional
considerados en los términos de la Ley Nº 23.697/89 de Emergencia Económica. No se intervino sobre la
regularización de la tierra privada ocupada. En mayo de 1990 se firmó el Decreto Nº 1001, considerado un hito
trascendental, pues en él se declara la “innecesariedad” de las tierras fiscales nacionales que estaban bajo la órbita de
distintas empresas o jurisdicciones y se autoriza su venta. Es decir, que podían regularizarse las tierras ocupadas,
propiedad del estado nacional13. Su objetivo era regularizar la situación habitacional de alrededor de 600.000
personas en el país. En la ciudad de Buenos Aires, las villas 15, 20 y 21-24, pertenecientes al Programa Arraigo no
han podido regularizarse pues aún existen problemas dominiales14.
Dado que sólo cinco villas estaban sobre tierras nacionales15, en 1991 fue refrendada por el Concejo Deliberante
Municipal, la venta de las tierras municipales ocupadas por el resto de las villas y se crea, en el ámbito de la
Municipalidad, el Programa de Radicación de Villas de la Capital. La Mesa de Concertación -entre el movimiento
villero y las autoridades municipales- fue manejada clientelarmente desde operadores del gobierno y sus diferentes
administraciones entre 1989 y 1996; el Movimiento de villeros se desarticuló, dado que muchos de sus dirigentes
fueron cooptados ingresando a trabajar en el gobierno de la ciudad16.
En 1996, la primera Constitución de la Ciudad le dio status casi de derecho a la radicación. Al año siguiente, el
Gobierno de la Ciudad, creó un Plan de Urbanización de villas en la Comisión Municipal de la Vivienda- CMV(actualmente Instituto de la Vivienda). En los últimos días de 1998 se votó en la Legislatura, la Ley Nº 148 que
establece mecanismos de consenso entre los poderes ejecutivo, legislativo y organizaciones villeras. Para las
ocupaciones de inmuebles, no existe una política global en la ciudad.
La Ley Nº 24.374/94 es la primera política en Argentina sobre regularización -exclusivamente dominial- de tierra
privada y que había loteada y, en parte vendida, legalmente, así como de viviendas17. Establece la legalización dominial
en favor de ocupantes de viviendas permanentes, que acrediten la posesión pública, pacífica y continua durante tres
años y su causa lícita, según consta en su Art. Nº1; así como una inscripción registral que produzca los efectos de
inscripción de título a los fines del inicio del cómputo de la prescripción decenal. La ley dispone, asimismo, la
inmediata escrituración en los casos en que el titular de dominio se presente a efectos de otorgar su consentimiento. La
regularización se realiza a título gratuito, aunque se define una contribución del 1% de la valuación fiscal del inmueble,
que deben realizar los beneficiarios. Es importante señalar que la reglamentación de la misma permite la regularización
de tierra inundable y sin ninguna infraestructura, al exceptuar, para la aprobación, de las normas del Decreto-Ley
8912/77 y de las Leyes 6.253 y 6.254 de 1960. En paralelo a esta legislación, se ha modificado el Código Penal, en
términos de dar mayores seguridades al propietario, a través de la Ley 24.454/94, por la cual pueden ir a prisión los
ocupantes de terrenos y viviendas. Muchos de los desalojos que actualmente se realizan están amparados en esta
legislación.
Es de destacar asimismo, el Programa de Mejoramiento de Barrios- PROMEBA-, el cual tiende a la mejora urbano
ambiental y desarrollo social a través de realización de acciones comunitarias, que comienza a trabajar en el AMBA
hacia inicios de la década del 2000, y que ha realizado mejoramiento en varias villas (figura 2).
Interesa mencionar que desde 2003 se están llevando a cabo una serie de iniciativas a nivel del gobierno nacional,
de construcción, completamiento y mejoramiento de viviendas para sectores pobres urbanos, pero que no han
llegado a cubrir las demandas en materia de hábitat (y las tomas son parte de estos resultados parciales de las
políticas implementadas).
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riURB • Revista Iberoamericana de Urbanismo nº8 • Nora Clichevsky • Acceso a la tierra urbana y políticas de suelo en el Buenos Aires metropolitano
Figura 2. Programa Mejoramiento de Barrios / Promeba
Fuente: Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda. Ministerio de Infraestructura de la Pcia. de Bs As. 2011.
4. APUNTES PARA LA REFLEXIÓN
Es evidente que las políticas del sector inmobiliario – a través del mercado “legal” del suelo, e incluso las políticas
estatales son insuficientes para dar cuenta de las demandas que posee la población de bajos ingresos de un espacio
para habitar en el AMBA. La consecuencia son los diferentes tipos de informalidad y la explosión social que
significa la “toma” masiva de tierras como las que han ocurrido en los finales del año 2010, y sobre las que aún hay
mucho que investigar: el papel de cada uno de los actores, incluido el poder judicial, con casi hasta un doble
discurso (¿ocupar tierras públicas es o no un hecho de “usurpación” de suelo, y por lo tanto hay que juzgar a los
implicados en las mismas, más específicamente a los líderes de las “tomas”?). Y por supuesto el papel del Estado
Nacional y de la ciudad de Buenos Aires, que a casi un año y medio de las últimas tomas masivas, aun no han
definido políticas claras de actuación para dar solución a la grave situación planteada por las mismas; sólo se han
realizado innúmeras promesas incumplidas.
¿Qué podemos imaginar como futuro de la ciudad de Buenos Aires y del AMBA en su conjunto frente a estas
situaciones? ¿Serán “los villeros” una categoría social, como se los quiere presentar? ¿Se van a pintar los frentes de
las viviendas y ser objeto de paseos turísticos, como el que se pretende en la villa 31? ¿Siempre seguirán siendo
habitantes de segunda, por su estigmatización, aunque se los “maquille”? ¿Es esta la ciudad que pretendemos para
la sociedad justa e igualitaria que algunos de nosotros queremos? Pues si no es así, debemos trabajar muy duro para
concienciar a la población que se puede tener otra sociedad y por lo tanto otro tipo de ciudad, y luchar por ello. En
cuantos años se logrará, veremos…..
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NOTAS
1
El Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) abarca la Ciudad de Buenos Aires (CBA) y los 24 partidos del Conurbano Bonaerense
(CB), totalizando un área de 3.833 km².
2
Dentro de las formas de ocupación irregular de tierras públicas o privadas se diferencian las" tomas" (o "asentamientos"), de las "villas"
porque las primeras son organizadas, con asesoramiento técnico de ONGs; poseen un trazado regular de terreno y se desarrollan con
un patrón urbano similar a los barrios de loteos legales. Las segundas generalmente no poseen organización previa; comienzan por una
o varias familias, a las cuales se van agregando, a lo largo de un tiempo más o menos largo, otras, hasta configurar algunas de más de
50.000 habitantes; sus densidades son muy altas (Clichevsky, 2000).
3
Luego se produce su retirada a partir de la crisis de fines de los noventa y con mayor énfasis a partir de fines de 2001, y un regreso,
aunque aún débil, a partir de fines de 2003.
4
Para tener una idea de la magnitud de la tierra que se pretendía captar, sólo las negociaciones con el Ejército Nacional Argentino –
ENA- involucran un total de 1.770 hectáreas comprendidas en los partidos del AMBA, fuera de la ciudad de Buenos Aires.
Posteriormente, muchas de ellas fueron vendidas en subasta pública a grandes emprendimientos comerciales.
5
El proyecto de Puerto Madero, cuya primera etapa comenzó en 1994, implicó la transformación de una extensa zona ferroportuaria
subutilizada, contigua al centro comercial, administrativo y político de la ciudad, en un área residencial, gastronómica y de negocios. Por
Decreto del Poder Ejecutivo Nacional 1279/1989 se crea la Corporación Antiguo Puerto Madero S.A. a partir del convenio firmado entre
el Ministerio de Obras y Servicios Públicos de la Nación y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, mediante el cual se
transfirieron a la Corporación el dominio del área y se le otorgó el poder para llevar adelante la urbanización del sector denominado
Antiguo Puerto Madero.
6
Los inquilinatos o "conventillos" son un tipo de vivienda urbana, tradicional en algunos barrios de la CBA (ej. San Telmo), donde cada
cuarto es alquilado por una familia o grupo, y donde el comedor y baños suelen estar compartidos por todos los inquilinos.
7
Toma o conexión ilegal de electricidad
8
Pero la respuesta habitacional no será inmediata, ya que el municipio está trabajando en programas que tiendan a efectivizar
convenios con particulares para poder lograr suelo social, es decir, acordar el loteo de una porción de terrenos privados ociosos para
dar respuesta a problemas habitacionales, con una venta a precio social.
9
Nos referimos al expediente que llevan adelante los fiscales porteños Luis Cevasco, Claudia Barcia y Verónica Guagnino, ya que hay
otra causa abierta en la Justicia nacional por las muertes ocurridas.
10
Un subinspector de la comisaría 36 declaró que algunos de esos delegados reclutaron familias con la promesa de entregarles
subsidios. Otro testigo, vecino de la zona, mencionó que uno de los delegados prometió repartir 25 mil pesos. Varios de los que
aportaron datos relevantes denunciaron amenazas posteriores a los hechos. Otros directamente se negaron a declarar. Ya declararon
más de 200 testigos, confirmaron fuentes judiciales a Clarín. También se observaron 6.000 minutos de video que aportaron los canales.
Algunas de esas imágenes fueron útiles para identificar a los supuestos organizadores (Clarín, 28/2/11).
11
Las políticas se orientan a solucionar dos tipos de problemas relacionados directamente con la ilegalidad: los asuntos relacionados
con el dominio y aquellos que se refieren a aspectos urbano-ambientales. El ámbito desarrollado con mayor frecuencia ha sido el
primero por poseer menor costo, por la seguridad que significa la tenencia (dado que los habitantes no podrán ser desalojados) y por la
hipótesis que lleva consigo, acerca de la mejora del hábitat que se produce cuando la población posee la propiedad, además de la
posibilidad de ser objeto de crédito bancario (Clichevsky, 2003). Si bien el proceso de regularización había comenzado en los años
ochenta -y hasta hubo algunos escasos ejemplos en los años setenta-, se institucionaliza con mayor fuerza, y de diferentes formas, a
partir del inicio de la década del noventa. En la actualidad, existen diversos instrumentos normativos en el AMBA para regularizar y/o
transferir el dominio de las tierras a sus ocupantes, mientras que las experiencias en la regularización de la situación urbano-ambiental
son bastante más acotadas.
12
Decreto 769/89, Decreto 2441/90, Decreto 407/91, Decreto 2137/91, Decreto 156/92, Ley 23.967/91, Decreto 1717/91, Decreto
Reglamentario 591/92; Ley 23.985 y Ley 24.146/92, Decreto 1856/92.
13
La dirigencia villera relata así el acontecimiento: “El presidente de la Nación, Dr. Carlos Menem, en el Salón Blanco de la Casa de
Gobierno, en presencia de todo el Gabinete Nacional y el Ejecutivo Municipal y de dos centenares de delegados de las villas, firma el
Decreto 1001 y sale luego al balcón a saludar a la concentración de varios miles de vecinos que se habían movilizado desde temprano
para ser testigos y protagonistas de un acontecimiento histórico inédito. Fue un día de fiesta.” De este modo era presentado este hecho
por la Mesa de Concertación. Los villeros lo vivían como un triunfo que habían logrado luego de muchos años de lucha
14
La villa 20 posee la situación más compleja, con tierras nacionales, municipales, privadas y de la Policía Federal.
15
La totalidad de las villas 21-24 y 31; la mayoría de la 15, la cuarta parte de la 20 y menos del 20% de la 26, están sobre fracciones
bajo dicho dominio.
16
Puesto que la implementación de la legislación dependía mucho de las organizaciones populares, los logros fueron escasos; el
movimiento villero recién intenta rearmarse hacia 1998.
17
Se trata de solucionar situaciones de ilegalidad: compra de lotes en mensualidades que efectuaron sectores de bajos ingresos, que
nunca pudieron escriturar por falta de pago de cuotas, de dinero para la escrituración o de traspaso de posesión sin los pasos legales
necesarios hasta la población que ha ocupado viviendas desocupadas
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• Revista Iberoamericana de Urbanismo nº 8 • Blanco San Cristóbal • Reestructuración de la red de autopistas y metropolización en Buenos Aires
REESTRUCTURACIÓN DE LA RED DE
AUTOPISTAS Y METROPOLIZACIÓN EN
BUENOS AIRES
Restructuring of the highway network and metropolization in
Buenos Aires
Jorge Blanco y Darío San Cristóbal
Programa de Desarrollo Territorial y Estudios Metropolitanos (PDTEM), Instituto de
Geografía, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires.
Mg. en Políticas ambientales y territoriales
Lic. en Geografía
[email protected] / [email protected]
RESUMEN
El artículo analiza la asociación entre el desarrollo de la red metropolitana de autopistas de Buenos Aires y diversas
facetas del proceso de metropolización, a partir de la década de 1990. Desde esa década tienen lugar importantes
transformaciones en el sistema de circulación que implican cambios estructurales en la dinámica de expansión
metropolitana. Uno de los objetivos del trabajo es reconstruir las características y dinámicas de la vinculación entre
un modelo de movilidad, que denominamos “automóvil-intensivo”, y ciertos modelos de urbanización. Otros dos
objetivos remiten a: la discusión del carácter dominante del modelo automóvil-intensivo y la consiguiente
subordinación de otras movilidades, y a una presentación inicial de la idea de “apropiación de accesibilidad”,
resultante de la ampliación de la red de autopistas. El trabajo articula el análisis a escala metropolitana con estudios
de caso en el Acceso Norte, la Autovía 6 y la Autopista Pilar-Pergamino.
Palabras clave: metropolización – autopistas –movilidad –Buenos Aires
ABSTRACT
The article examines the relationship between the development of the metropolitan highway network of Buenos Aires and different
aspects of the metropolization process starting in the 1990's. Since then there are significant changes in the transportation system
involving structural changes in the dynamics of metropolitan expansion. One of the purposes of this study is to recompose the
characteristics and dynamics of the relationship between a mobility model, introduced as "automobile-intensive", and certain
urbanization models. Two other goals refer to: the discussion of the dominant character of the automobile-intensive model and the
consequent subordination of other mobilities, and an introduction to the idea of "appropriation of accessibility" derived from the
expansion of the metropolitan highway network. This paper articulates the metropolitan scale analysis with case studies on the North
Access Highway of Buenos Aires, Provincial Highway 6 and the project of Pilar-Pergamino Highway.
Key words: metropolization - highways - mobility - Buenos Aires
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• Revista Iberoamericana de Urbanismo nº 8 • Blanco San Cristóbal • Reestructuración de la red de autopistas y metropolización en Buenos Aires
1. INTRODUCCION
La Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) está experimentando un rápido proceso de expansión física y
funcional, con un modelo de urbanización caracterizado por la baja densidad, por su carácter al mismo tiempo
disperso - en términos residenciales -, y concentrado - en nuevas centralidades productivas y de servicios -. La red
de autopistas metropolitana es un componente central de este esquema de expansión urbana, tanto en términos de
la orientación de su desarrollo como en la conformación de un modelo de movilidad asociado.
El artículo tiene como objetivo principal caracterizar la dinámica de metropolización de Buenos Aires, en relación
con la reestructuración de la red de autopistas y con la consolidación de un modelo de movilidad automóvilintensivo.
En la segunda sección se presenta una serie de herramientas conceptuales que entendemos son útiles para analizar
el tema propuesto, para pasar luego a la descripción del desarrollo de la red de autopistas y las tendencias
territoriales vinculadas, en las dos secciones siguientes. En el punto cuarto se discute el modelo automóvil intensivo
y las movilidades subordinadas que genera, junto con la idea de apropiación de accesibilidad por parte de los
actores sociales que comandan la organización del área de expansión metropolitana. En el último punto, se
sintetizan las principales reflexiones que surgen del desarrollo del trabajo.
2. PROCESO DE METROPOLIZACIÓN, SISTEMAS DE CIRCULACIÓN Y MOVILIDAD
Los cambios que se produjeron en las últimas décadas en las formas de producción, de circulación, de
comunicación y de consumo, es decir, en las diversas modalidades en las que se desarrolla la vida social, están
estrechamente ligados con nuevas formas de construcción y uso del territorio. En torno a la articulación entre
procesos y formas territoriales hay una discusión conceptual que revela la búsqueda de nombres más precisos para
referir a la dinámica actual de las grandes ciudades. Entre los nombres que se han empleado en esta discusión se
encuentran los de ciudad-región, metápolis (Ascher, 1995), metrópolis expandida (de Mattos, 2001), etc.
Nos interesan particularmente algunos de los componentes de las transformaciones territoriales en curso. Por un
lado, las morfologías, las formas, los objetos, en tanto revelan decisiones sociales y cristalizan en su materialidad
agregados territoriales localizados. Estos objetos dialogan con el espacio históricamente construido, siendo
condicionados por el uso del territorio y condicionándolo a su vez (Santos, 1996). Por otro lado, nos interesa un
amplio abanico de relaciones que se establecen en el uso del territorio, particularmente a través de las redes y de la
movilidad. Formas y relaciones se vinculan de manera dialéctica, a través de articulaciones y tensiones que al mismo
tiempo que vinculan procesos promueven conflictos (Blanco, 2009).
El proceso de metropolización es el marco que proponemos para indagar en la articulación dialéctica formasrelaciones en la Buenos Aires actual. De acuerdo con de Mattos (2001), un conjunto de procesos de la economía
mundial ha incidido de manera determinante en que el crecimiento urbano se oriente “hacia una dinámica de
metropolización expandida, en la que progresivamente van ocupando los pueblos y áreas rurales que encuentran a
su paso, desbordando una y otra vez sus límites anteriores. De estos incontrolables procesos de suburbanización,
en cuya dinámica el automóvil tiene una incidencia decisiva, emergen ciudades de cobertura y alcance regional, de
estructura policéntrica y fronteras difusas”.
La metropolización es entendida en un doble sentido: concentración y difusión. En tanto concentración, remite a la
creciente reunión en un espacio articulado de la población, la producción y el comando del proceso de producción,
la riqueza y la innovación tecnológica. En tanto difusión, la metropolización remite a la extensión de cualidades
metropolitanas a territorios cada vez más vastos, lejanos y discontinuos, desde los visiblemente urbanos hasta los
aparentemente rurales, que quedan involucrados en la dinámica metropolitana (Ascher, 1995). Nel.lo y Muñoz
denominan a este proceso como de “concentración difusa”. Y agregan: “La evolución de las ciudades del mundo
occidental durante las últimas décadas se explica bastante bien si se tiene en cuenta este binomio centralidaddifusión. Dos tendencias pues complementarias y que han actuado de forma simultánea para generar grandes
regiones metropolitanas” (Nel.lo – Muñoz; 2004:279). Lencioni (2010), por su parte, sostiene que en este conjunto
urbano “se vive más en una región (un área más amplia, en el sentido geométrico del término) que en una ciudad
(en un punto más determinado, igualmente en el sentido geométrico del término)”.
Entre los procesos que se difunden en la metropolización se destacan: la ubicuidad de las condiciones generales
para la producción (Lencioni, 2007); la formación de patrones residenciales diferenciales, fragmentados y
articulados (Gráfico Nº1), con fuertes implicancias en términos de exclusiones y tensiones en el mercado
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• Revista Iberoamericana de Urbanismo nº 8 • Blanco San Cristóbal • Reestructuración de la red de autopistas y metropolización en Buenos Aires
inmobiliario (Blanco-Garay Santaló 2010); la difusión de nuevos objetos urbanos, relativamente homogéneos en su
morfología y funciones como los centros comerciales estandarizados (Gráfico Nº2), condominios y urbanizaciones
cerradas, conjuntos empresariales integrados (Ciccolella, 2000; de Mattos, 2001); y la conformación de amplias y
complejas cuencas de empleo (Gilly, 2001).
Gráfico Nº 1: Urbanización cerrada en el eje norte de la RMBA
Fuente: Producción propia
Gráfico: Nº 2: Centro comercial en la Autopista Acceso Oeste
Fuente: Producción propia
En estos procesos simultáneos de concentración y difusión, podemos distinguir igualmente otro par de opuestos en
las articulaciones y tensiones que se producen (Blanco, 2009). En tanto que la articulación remite a la unión y a la
vinculación de elementos y procesos, tendiendo a lograr coherencia y eficacia; la tensión supone la dinámica, el
malestar, los intereses encontrados, la latencia de los conflictos derivados de las acciones y estrategias de
articulación. Traducido a la dinámica del territorio, lo permanente es la inestabilidad, la posibilidad de conflicto, la
confrontación de intereses. El par articulaciones y tensiones se convierte así en un instrumento metodológico para
indagar en la dinámica territorial.
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• Revista Iberoamericana de Urbanismo nº 8 • Blanco San Cristóbal • Reestructuración de la red de autopistas y metropolización en Buenos Aires
Una condición esencial para el desarrollo simultáneo de la concentración-difusión es la fluidez del territorio : “El
uso de los modos de transporte rápidos permite a las ciudades conocer un doble proceso de evolución: por una
parte, es posible concentrar cierto número de funciones en un número de puntos limitados y aumentar de este
modo los efectos de escala, de densidad, maximizar ciertas interacciones; por otra parte, es posible localizar cada
vez más lejos cierto número de otras funciones que no tienen necesidad de la densidad o que, por el contrario,
pueden beneficiarse del alejamiento en relación con las zonas de polarización” (Ascher, 2003:7). La fluidez es,
siguiendo a Milton Santos (1996), una categoría socio técnica, que remite a la articulación de materialidad y
decisiones para dotar al espacio de facilidad de movimiento. Para ello se requiere un conjunto articulado de
componentes técnicos y organizacionales, dependiente de los actores con poder para planificar, ejecutar, operar,
controlar y regular el funcionamiento de redes. El uso de estas redes remite a las condiciones de circulación material
e inmaterial que guardan estrecha relación con los imprecisos límites de la ciudad-región (Lencioni, 2007).
De manera complementaria, afirmamos una visión no determinista de las redes en relación con el territorio. Las
redes son concreciones de proyectos y, a su vez, portadoras de nuevas posibilidades que sólo las decisiones de los
actores sociales concretan (Blanco, 2009). En consecuencia, la sola presencia de las redes no genera
transformaciones si no es en el marco más amplio de la dinámica socioterritorial. Esto implica que las condiciones
materiales y simbólicas de esas nuevas posibilidades son susceptibles de apropiación diferencial por parte de los
diversos actores sociales.
Finalmente, en relación con la movilidad, la entendemos como una “práctica social” (Gutiérrez, 2009), que se
explicita en el uso y construcción del territorio. Este uso articula necesidades sociales, representaciones y
localizaciones de los lugares, redes y medios materiales, tiempos y estrategias de los actores, para la consecución de
los desplazamientos. La diferenciación del territorio está en la base misma de la necesidad de desplazamiento y
condiciona las modalidades de realización de la movilidad a punto tal de poder inhibirla. En el movimiento que
articula esta diferenciación territorial se reconstruye la dinámica cotidiana de la ciudad, en un amplio espectro que
va desde la identificación de nodos y corredores privilegiados hasta las situaciones de aislamiento, las áreas cautivas
y las situaciones de inmovilidad. Desde estos puntos de partida, observaremos a lo largo del trabajo diversos
aspectos de la relación entre la red de autopistas y la dinámica territorial reciente de la RMBA.
3. BREVE HISTORIA
METROPOLITANO
DE
LA
CONFORMACIÓN
DEL
SISTEMA
DE
AUTOPISTAS
El desarrollo de la red de autopistas de Buenos Aires reconoce como primer antecedente las obras de la Avenida
General Paz y de la autopista Ricchieri en la década de 1940, con funciones precisas a escala metropolitana: en
tanto que la primera es una circunvalación parcial a la Capital Federal, la segunda conecta con el aeropuerto
Internacional de Ezeiza, principal puerta de entrada aérea del país. Precisamente en la década de 1940 es cuando se
inicia el primer proceso significativo de suburbanización, apoyado en la red ferroviaria, y basado en tarifas de
transporte baratas y facilidades para el acceso a la tierra suburbana (Torres, 1993).
A partir de la década de 1960 se producen algunos cambios significativos en el sistema de transporte de Buenos
Aires. El desarrollo de la industria automotriz y el crecimiento de la producción petrolera son indicadores del inicio
de un cambio en el modelo de movilidad y en la prioridad de las políticas de transporte. La red ferroviaria no sólo
no amplía su capacidad sino que sufre un proceso de desinversión que comienza a volcar el peso de los
desplazamientos hacia el transporte automotor de pasajeros (EPTRM, 1972).
En la década de 1970 se consolida en la RMBA una orientación selectiva de la inversión en transporte hacia el
desarrollo de su sistema de autopistas: se concluyen los tres ramales del Acceso Norte y el Acceso Oeste,
configurando ya un claro esquema radial. Los accesos Norte y Oeste constituyen nuevos ejes de ampliación de la
urbanización, secundarios con respecto a los tradicionales ejes ferroviarios, promoviendo un esquema menos denso
que el generado en torno a las estaciones de trenes. En el caso del Acceso Norte, también se conforma un eje
industrial moderno y dinámico que inaugura la morfología industrial sobre corredores. En los ‘80, las autopistas se
construyen al interior de los límites de la Ciudad de Buenos Aires, es decir en áreas con alto grado de consolidación,
extendiendo el esquema radial hasta el propio centro metropolitano.
Un nuevo impulso a la ampliación del sistema de autopistas se produce en la década de 1990. En el marco del
modelo económico y político neoliberal, se implementa un sistema de concesiones a través del pago de peaje en
toda la red, para la realización de obras de mejoramiento de las autopistas existentes y para la construcción y
finalización de nuevas autopistas. Entre las nuevas obras se destacan las autopistas Buenos Aires – La Plata, EzeizaCañuelas y la ampliación de los accesos Norte, Oeste y General Paz. Al mismo tiempo, se habilitaron nuevos
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proyectos o se reactivaron viejos proyectos existentes, como la autopista Presidente Perón, la Autovía Ruta 6, las
extensiones Cañuelas-San Miguel del Monte, Luján-Mercedes y Pilar-Pergamino.
La estructura actual de la red de autopistas, que se presenta en el Gráfico Nº 3, muestra un patrón que sigue siendo
predominantemente radial, pero que tiene en marcha varias obras y proyectos que apuntan a un esquema del tipo
malla enrejada, mediante la construcción de nuevas circunvalaciones. Los proyectos en ejecución también dan
cuenta de la extensión de algunos de los ejes radiales más allá de lo que tradicionalmente se ha considerado como la
aglomeración Buenos Aires, abarcando una Región Metropolitana extendida.
Gráfico Nº 3: Red de autopistas de la RMBA y tasa de motorización
Fuente: Producción propia a partir de datos de la Dirección Nacional de Vialidad
Si hasta la década de 1980 las autopistas seguían cumpliendo un rol relativamente secundario en la dinámica
metropolitana y en el esquema general de movilidad, a partir de la década de 1990 cobran un protagonismo
asociado con los procesos más dinámicos de transformación metropolitana: complejización de las modalidades de
suburbanización, nuevas centralidades comerciales y de servicios, nuevas morfologías de los centros industriales,
diversificación de los patrones de movilidad.
La variación del tránsito medio diario anual a lo largo del período muestra una tendencia creciente, con saltos
porcentuales muy significativos entre los momentos considerados. El Gráfico Nº4, que presenta la variación del
tránsito en las principales autopistas metropolitanas, da cuenta de la importancia absoluta del caudal aportado por el
área más cercana al centro metropolitano. Las zonas externas, de menor caudal, crecen más rápidamente a partir de
la década de 1990, en concordancia con el proceso de reestructuración descripto.
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Gráfico Nº 4: Variación del tránsito medio diario anual 1971-2009
Fuente: Producción propia a partir de datos de la Dirección Nacional de Vialidad
Esta reestructuración reciente de la red de autopistas no cuenta con un correlato de mejoras en la red de transporte
público. No ha habido, en las últimas décadas, planes ferroviarios que impliquen un cambio positivo de las
condiciones de prestación de los servicios, ni acciones de ampliación de la red o implementación firme de
innovaciones tecnológicas. Por el contrario, el ferrocarril recorta servicios en áreas donde crece la ciudad y el
transporte automotor de pasajeros tampoco amplía su oferta para cubrir las demandas de los habitantes (Gutiérrez,
2008). La consecuencia es un sistema ferroviario que no puede constituirse en eje para los procesos de
metropolización y cuyo funcionamiento ocasiona serias dificultades a los usuarios cotidianos. Estos elementos son
importantes para la consolidación del modelo de movilidad automóvil intensivo, que describimos en la sección 5.
4. METROPOLIZACIÓN Y AUTOPISTAS: ARTICULACIONES Y TENSIONES
¿Cómo se vincula la red de autopistas con las diversas facetas del proceso de metropolización? Sin agotar el
conjunto de procesos en curso en la RMBA, nos concentraremos en los que tienen una relación más estrecha con la
red de autopistas: la expansión residencial, la conformación de un nuevo espacio industrial, la afirmación de nuevas
centralidades y lo que hemos denominado “tensiones en la frontera metropolitana” (Blanco-Garay Santaló, 2010).
4.1 La expansión residencial: tres procesos diferenciados
La reestructuración de la red de autopistas desarrollada durante la década de 1990 facilitó el despliegue de una
nueva modalidad de asentamiento residencial: las urbanizaciones cerradas. En efecto, a partir de esa década el
proceso de suburbanización en Buenos Aires adopta un patrón dual. La suburbanización clásica, basada en el loteo
de nuevos barrios y en un lento proceso simultáneo de autoconstrucción de la vivienda y de urbanización del
barrio, encuentra su límite en las normativas urbanas de finales de la década de 1970, que obligan a que los loteos se
realicen con infraestructura básica y con medidas mínimas para cada lote (Torres, 1993). El resultado es que se
detiene la incorporación de lotes urbanos y sólo se completan los loteos previos. Se añade a esta tendencia una
cantidad significativa de ocupaciones y asentamientos, iniciados en la década de 1980, como casi única posibilidad
de acceso al suelo por parte de los sectores de bajos ingresos o marginados del mercado laboral (Buenos Aires,
2007).
A este proceso se agrega otro, completamente novedoso para Buenos Aires: el despliegue de urbanizaciones
cerradas que responden, en parte, a la transformación de segundas residencias en residencias permanente y a un
extraordinario proceso de valorización impulsado por promotores inmobiliarios, en un formato residencial dirigido
a sectores de ingresos medio-altos (Svampa, 2001; Blanco, 2006). Se trata de urbanizaciones con vallado perimetral,
control de acceso, seguridad permanente, que pueden tener o no equipamientos centrales compartidos y adoptan
diferentes tipologías: barrios cerrados, clubes de campo, pueblos y ciudades privadas, clubes náuticos, clubes de
chacras (Szajnberg, 2005).
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El tercer proceso de expansión residencial es el basado en los complejos de vivienda social. La construcción estatal
de viviendas para sectores de bajos ingresos ha sido particularmente intensa durante la década de 2000, bajo el
formato de barrios dotados de infraestructura y equipamiento pero, en muchos casos, con serias limitaciones de
accesibilidad y de integración en la trama urbana (Gráfico Nº5).
Gráfico Nº 5: Complejo de vivienda social construido recientemente en el eje de expansión oeste de la RMBA.
Fuente: Producción propia
Se producen así dos consecuencias significativas para la metropolización. Por un lado, el modelo de urbanización
dispersa de los sectores de ingresos medio-altos y altos es despilfarrador en términos de suelo, costoso en términos
de extensión de redes urbanas y de servicios, poco sustentable en términos de movilidad (Camagni et al, 2002). Por
otro lado, el área de expansión de los sectores de bajos ingresos es intersticial y de baja densidad, lo que dificulta la
provisión de servicios de transporte público, aunque admite un proceso de densificación que ya se encuentra en
marcha. De todos modos, la producción de vivienda social, plantea en general, serias dudas sobre su
sustentabilidad, en términos de ocupación del suelo y movilidad.
Estos formatos residenciales se diferencian en los supuestos de movilidad que involucran: “Así, el proceso de
expansión urbana actual en áreas periféricas o intersticiales de baja densidad y provisión escasa o nula de servicios
urbanos (para el caso, destacando los de transporte público) admite diferenciar una suburbanización protagonizada
por clases bajas, cuya movilidad se apoya prioritariamente en el acceso a servicios de transporte público; y otra
protagonizada por clases medias y altas, cuya movilidad se apoya prioritariamente en el acceso a la vialidad rápida
(para uso del automóvil, o complementariamente, de transporte alternativo)” (Gutiérrez, 2008:5). Podemos agregar
que, en relación con la vivienda social, los supuestos de movilidad también se basan en el transporte público, para el
cual pueden tener una escala de demanda relativamente concentrada, pero con servicios locales que sólo
constituyen una primera etapa del viaje. El desplazamiento con respecto a la ciudad más consolidada y a los ejes de
circulación de escala metropolitana obliga a un primer tramo “local” de un viaje que puede tener varias etapas.
El Gráfico Nº 6 ilustra con imágenes algunas de las escenas vinculadas con los barrios de vivienda social, el
transporte público, las urbanizaciones cerradas y las autopistas.
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Gráfico Nº 6: Expansión residencial y movilidad
Fuente: Producción propia
4.2 La extensión del espacio industrial metropolitano: parques y zonas industriales
La actividad industrial en Buenos Aires ha recorrido un camino sinuoso, con alternancia de períodos de crisis y de
crecimiento de la actividad. En perspectiva histórica, y desde el punto de vista de la localización industrial, se ha
producido un paulatino desplazamiento desde las áreas de antigua industrialización hacia los ejes de autopistas.
El antiguo núcleo de la industrialización estaba situado en algunos barrios de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
y en los municipios del conurbano más directamente ligados con ella, que forman parte de la primera corona
metropolitana. En líneas generales, estas zonas han sido las más afectadas por los sucesivos procesos de
reestructuración industrial producidos desde la década de 1970, aunque mantienen en la actualidad un porcentaje
importante del equipamiento industrial. Las zonas externas, en cambio, se constituyeron en los ejes más dinámicos
y atractivos para la instalación de nuevos emprendimientos industriales, favorecidas, entre otras razones, por la
reestructuración del sistema de autopistas metropolitanas encarado en la década de 1990 (Briano-Fritzche, 2007).
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Gráfico Nº 7: Parque Industrial en el eje de expansión norte de la RMBA.
Fuente: Producción propia
En esta diferenciación de la actividad industrial se advierten dos tipos de tejidos socioterritoriales. En la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires y los municipios vecinos, los tejidos son densos e integrados en términos de usos del
suelo, funciones, infraestructura, servicios y redes, con una combinación de actividades industriales y residenciales y
buena oferta de transporte público. En las áreas de expansión metropolitana, los parques y las zonas industriales,
representados en los Gráficos Nº7 y Nº8, se apoyan en las ventajas de localización derivadas del acondicionamiento
apropiado del espacio para la actividad, la normativa (en particular las exenciones fiscales), la fluidez y la velocidad
de circulación proporcionada por el acceso a sistemas rápidos de escala metropolitana, regional, nacional e
internacional. No son los mismos actores productivos los protagonistas de una u otra estrategia de localización. En
líneas generales, en el ámbito más consolidado y denso tienen un papel protagónico las pequeñas y medianas
empresas, en tanto que en las áreas de expansión predominan las empresas medianas y grandes.
Gráfico Nº 8: Autopistas y localización de componentes del proceso de metropolización
Fuentes: Producción propia sobre datos de BUENOS AIRES (2007) y VECSLIR – CICCOLELLA (2009)
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4.3 Nuevas centralidades comerciales y de servicios
La reestructuración de la red de autopistas ha sido también un factor de relevancia para el desarrollo de nuevas
centralidades comerciales y de servicios. El patrón tradicional de centralidades en Buenos Aires estaba firmemente
asociado con calles comerciales que conformaban núcleos en distintas escalas: el centro metropolitano y un grupo
amplio de subcentros distribuidos en todo el ámbito metropolitano. Estos subcentros integran un sistema de
jerarquías, algunos con alcance para todo un eje de circulación y otros con alcance meramente local. El esquema se
completa con largas avenidas que añaden una linealidad comercial.
Dos características significativas de este esquema eran la accesibilidad en transporte público y la conformación de
espacios públicos. La mayor parte de estos subcentros crecieron en torno a las estaciones ferroviarias, nodos claves
en la expansión suburbana de Buenos Aires desde la década de 1940. Las estaciones del ferrocarril agrupaban la
mayor densidad comercial y residencial de las distintas localidades y eran un punto de paso obligado en la movilidad
cotidiana, especialmente en la realización del viaje al trabajo (ETPRM, 1972). Al mismo tiempo, estas cualidades de
centralidad garantizaban la accesibilidad: la capilaridad de la red de transporte automotor de pasajeros alcanzaba los
diferentes barrios y los unía con la estación ferroviaria. El carácter de espacio público estaba dado por su
equivalencia con la calle, sin prerrogativas de control de acceso, escenario de la vida social. Se aseguraba también el
acceso por su vinculación directa con las redes vehicular y peatonal, por la articulación con otros usos del suelo
(tanto en la secuencia horizontal como en la intensificación vertical) y por la permeabilidad del área enmarcada en
una trama urbana regular y abierta, que puede atravesarse desde cualquier dirección.
El patrón de nuevos centros comerciales y de servicios comienza a perfilarse tímidamente en la década de 1980 y se
afirma en la década de 1990, cuando se produce “un debilitamiento del tradicional frente de centros de consumo de
bienes y servicios de alcance universal y el surgimiento de un nuevo frente de centralidades, vinculadas a los
cambios en el sistema de movilidad y el proceso de distribución y comercialización” (Abba, 2010:77). El nuevo
modelo puede encuadrarse en una profunda transformación cultural y económica, en directa vinculación con la
difusión global de actores, nuevos productos, marcas, formatos y modalidades de consumo. Es importante señalar,
por un lado, la vinculación con la red de autopistas en términos de localización (Vecslir-Ciccolella, 2009), y, por
otro lado, los procesos de segregación que implican: el acceso es, en principio, casi exclusivamente en automóvil
particular, aunque con el tiempo las centralidades más grandes puedan tener oferta de transporte público por la
ampliación de la base de consumidores y por la conformación de áreas de empleo; la accesibilidad peatonal está
dificultada ya que prácticamente no hay redes peatonales que provean seguridad a los desplazamientos; el ingreso
está controlado y sujeto a restricciones. Abba señala que, al tiempo que se produce esa transformación de los
procesos de distribución y consumo desde los centros tradicionales hacia las grandes superficies, hay un proceso de
“privatización de la movilidad” (Abba, 2010:77)
En cuanto a los servicios, el cambio más importante es la difusión de actividades reservadas casi exclusivamente al
área central hacia los ejes de autopistas, en particular hacia el Acceso Norte. Se destacan la aparición de complejos
de oficinas; servicios educativos y de salud; y hotelería. Los edificios y parques de oficinas dan cuenta del desarrollo
de funciones administrativas que tienen, en principio, una doble relación: con los nuevos residentes (profesionales,
pequeños y medianos empresarios) y con las actividades productivas vinculadas con los parques industriales. Los
servicios de salud y de educación están en estrecha relación con el perfil socioeconómico de los habitantes de las
urbanizaciones cerradas: educación privada bilingüe y con certificación internacional, centros de salud privados con
alta tecnología. En cuanto a la hotelería, están representadas por hoteles de 4 y 5 estrellas con centros de
convenciones, siempre ubicados al borde de las autopistas, que también dan cuenta de una doble vinculación: con
el nuevo equipamiento productivo y de negocios y con un componente recreativo (contacto con la naturaleza,
turismo de fin de semana). En todo caso, se trata de la difusión metropolitana de funciones que tienden a
localizarse donde el espacio socialmente construido requiere de esos servicios, es decir, en relación directa con los
sectores demandantes. Escuelas, centros de salud y empresas comerciales que ya servían a estos sectores sociales
colonizan el nuevo espacio residencial.
4.4 Dos miradas desde la autopista: los ejes radiales y la frontera metropolitana
Los procesos descriptos precedentemente pueden mirarse con nuevas perspectivas a partir de dos ejes de
circulación: las autopistas radiales y las transversales. Los ejes radiales (primero ferroviarios y luego viales) han
conformado, históricamente, la estructura básica de organización territorial de la RMBA. Las autopistas
transversales y de circunvalación son más tardías y aún su estructuración es incipiente: existen más como proyecto
que como orientadoras de la circulación.
El caso de la prolongación del Acceso Norte a través de la autopista Pilar – Pergamino puede servir de ejemplo
para analizar las articulaciones y tensiones derivadas de los procesos de metropolización. La autopista Pilar –
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Pergamino se extenderá por 180 kilómetros, entre el área más dinámica de expansión metropolitana (Pilar y el
Acceso Norte) y una ciudad de 100.000 habitantes (Pergamino) situada en el núcleo productivo de la rica zona
agrícola pampeana. En relación con este eje, San Cristóbal (2010) ha identificado claramente la expansión del
proceso de valorización inmobiliaria. En torno a los 20 kilómetros que se construyeron desde Pilar hasta Capilla del
Señor, se identifican 13 proyectos inmobiliarios bajo el formato de urbanizaciones cerradas, en directa vinculación
con la traza de la autopista.
Pero las expectativas de valorización no se limitan a la expansión residencial. Al analizar el Plan de Ordenamiento
Territorial de la Municipalidad de San Antonio de Areco, ciudad situada a 110 km del centro metropolitano, se
reconoce una voluntad explicita de inserción regional en la RMBA. A pesar de los débiles rasgos actuales de
dependencia funcional, se especula que éstos se incrementarán significativamente con la disminución de la
distancia-tiempo a partir del proyecto de la autopista. Y en torno a ello, se cristalizan ciertas expectativas de
valorización vinculadas a la profundización del turismo cultural existente en San Antonio de Areco, como actividad
de articulación directa con el turismo local e internacional de Buenos Aires. El propio municipio identifica varias
iniciativas para adecuar el espacio en torno a la traza de la autopista.
El Gráfico Nº 9 representa, esquemáticamente, algunas de las perspectivas de valorización territorial identificadas
en torno a este proyecto:
Gráfico Nº 9: Expansión de la metropolización en el eje Pilar-Pergamino
Fuente: Producción propia a partir de SAN CRISTOBAL (2010)
A diferencia del eje radial precedente, la Ruta 6 es una vía de circunvalación que describe un arco de
aproximadamente 65 km de radio con respecto al centro metropolitano. Como vía orbital representa un eje de
avance secundario o intersticial en relación con los ejes radiales. Esto significa que, en una primera lectura, puede
seguirse el proceso de apropiación de accesibilidad en curso bajo tendencias similares a la de las autopistas radiales,
pero con un cierto retardo.
Esta mirada puede complementarse con dos perspectivas adicionales: la nodalidad determinada por el cruce de
radiales y transversal y la zona de frontera, que implica dinámicas diferenciadas al interior de la expansión
metropolitana. En relación con la nodalidad, el Gráfico Nº 10 da cuenta de la formación de nodos claves en las
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inmediaciones de la intersección de la ruta 6 con las autopistas radiales, conformados por emprendimientos
industriales y comerciales.
En relación con la frontera, diversas tensiones se generan por el tipo, modalidades e intensidades en el uso del suelo
(Blanco – Garay Santaló, 2010). Una primera tensión es la que se produce porque el proceso de valorización
inmobiliaria asociado con las urbanizaciones cerradas desplaza a las modalidades de asentamiento de los sectores
populares.
Una segunda tensión se manifiesta en la presión sobre los usos rurales intensivos preexistentes. Parte del área
estaba dedicada a actividades primarias propias de los entornos de las grandes ciudades: avicultura, horticultura
intensiva, floricultura. La valorización inmobiliaria de un mercado residencial en crecimiento condiciona el
funcionamiento de estas actividades y pone en riesgo su continuidad (Craviotti, 2007).
Una tercera tensión se expresa en ciudades que tradicionalmente no formaban parte del ámbito metropolitano pero
que se encuentran muy condicionadas ante la nueva dinámica, como por ejemplo, Luján, General Las Heras y
Cañuelas. En particular, se observan diferenciaciones socio territoriales significativas entre el frente de avance de la
urbanización continua y las ciudades que comienzan a recibir la presión metropolitana. Tres aspectos en los que
esto se manifiesta son: la diferencial dinámica sociodemográfica; las regulaciones en el uso del suelo que promueven
o controlan el desarrollo de urbanizaciones cerradas; y la implementación de mecanismos de mercado que apuntan
a restringir la articulación metropolitana dificultando el acceso a la vivienda de los sectores de menores ingresos
(Blanco – Garay Santaló, 2010; Adamo et al, 2009). El Gráfico Nº 10 esquematiza esas relaciones:
Gráfico Nº 10: Tensiones en la frontera metropolitana
Fuente: Producción propia a partir de BLANCO-GARAY SANTALÓ (2010)
5. EL MODELO AUTOMÓVIL INTENSIVO, LAS MOVILIDADES SUBORDINADAS Y LA
APROPIACIÓN DE ACCESIBILIDAD
A lo largo del artículo hemos visto cómo una parte significativa de la dinámica metropolitana actual se vincula con
la red de autopistas. Esta red supone el uso del automóvil particular como modo de transporte privilegiado y tiene
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importantes consecuencias desde el punto de vista de la conformación general del sistema de transporte y de las
alternativas de movilidad para amplios sectores de la población.
La importancia del automóvil particular en las condiciones de movilidad en la RMBA no se limita al crecimiento de
su uso y a su mayor participación en el total de viajes. Se configura en esta etapa y con particular presencia en el
área de expansión urbana, una estrecha asociación entre un patrón de movilidad “automóvil-intensivo” (Blanco,
2006) y formas específicas de urbanización.
Definimos este patrón como intensivo a partir de dos condiciones: la realización de todos los desplazamientos
necesarios en automóvil y la consiguiente densidad de automóviles por hogar que se requiere, ya que un vehículo
por hogar resulta insuficiente (Gráfico Nº11). Entendemos que, para los sectores sociales que comandan la
organización de estas áreas urbanas, se trata de una dependencia elegida y no de una subordinación. Las
características que adquieren la expansión residencial y las nuevas centralidades presuponen y se realizan a partir del
uso del automóvil particular. Bajas densidades y largas distancias para realizar cualquiera de los trayectos que
satisfacen las necesidades cotidianas (como el acceso a la escuela, a las compras básicas o al trabajo), se conjugan
con una trama urbana interrumpida, fragmentada y discontinua que recorta caminos para la circulación. Las
condiciones para la generación de una red de transporte público son débiles: se trata de un mercado disperso, de
baja demanda y con elevados índices de rodeo en las escasas líneas de autobuses.
En este ámbito de expansión metropolitana, cualquier movilidad que no se realice en automóvil queda subordinada.
Ya sea que se trate de quienes no tienen otra alternativa que el limitado transporte público o de quienes utilizan sus
propias bicicletas y motos o realizan largas caminatas para los desplazamientos individuales. Calles de tierra y
discontinuidades urbanas, ausencia de redes peatonales, limitaciones de las bicicletas (no siempre utilizables en
función de las condiciones del tiempo, de la edad o de la salud de los usuarios), hacen que todos los esquemas de
movilidad queden subordinados al modelo automóvil-intensivo (Gráfico Nº12). Es el caso, por ejemplo, de los
trabajadores que se desempeñan en las urbanizaciones cerradas, que conforman áreas de empleos dispersas y de
baja densidad, de difícil acceso.
Gráfico Nº 11: Interior de una urbanización cerrada del eje norte de la RMBA, donde se identifican al menos dos automóviles por unidad residencial.
Fuente: Producción propia
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Cobran, así, particular relevancia las observaciones de Miralles Guasch y Cebollada (2003:14): “La accesibilidad,
además de una dimensión territorial, también es una característica individual en relación con el número de opciones
que tienen los diferentes ciudadanos para acceder a los lugares y a las actividades. En un mismo espacio, en una
misma estructura territorial, la accesibilidad no está uniformemente distribuida hacia todos sus habitantes. Cada
persona o colectivo de individuos tiene su ámbito espaciotemporal de accesibilidad definido por la organización
territorial que caracteriza su ámbito espacial pero también por los vínculos de relación, el nivel de renta, los roles
sociales de género, la edad, la procedencia sociocultural, etc. Por tanto, no puede hablarse de la existencia de una
accesibilidad genérica para todas las personas de una determinada área. ¿Cuál será la accesibilidad a un lugar al que
sólo pueda llegarse en transporte privado de alguien que no pueda conducir o que no tenga coche?”
Las mismas consideraciones son válidas para los emprendimientos productivos y comerciales de las zonas de
expansión, desconectados de la red ferroviaria y con débil conexión en transporte público. En el caso de los
parques industriales, las localizaciones suponen un uso excluyente del transporte automotor de cargas, aún cuando
se cuenta con redes ferroviarias cercanas y accesibles. En el caso de las centralidades comerciales y de servicios, se
privilegia la pertenencia a la red de tiempos rápidos del automóvil particular y la visibilidad del frente de autopistas.
En conjunto la configuración resultante está asociada con tiempos rápidos y tiempos lentos (Santos, 1996). Los
tiempos rápidos expanden el alcance metropolitano sobre las autopistas y habilitan el distanciamiento entre las
residencias y los lugares de trabajo, y entre las residencias y los servicios de uso cotidiano. Para ello es necesario que
las nuevas urbanizaciones y las nuevas centralidades se apropien de la accesibilidad que proporciona la autopista.
Gráfico Nº 12: Espacio peatonal y de circulación vehicular
Fuente: Producción propia
Por el contrario, hay toda una serie de asentamientos espontáneos, barrios de vivienda social, servicios
comunitarios y pequeños comercios, que sólo tienen como alternativa localizaciones intersticiales, unidas a los
nodos de mejor accesibilidad a través de redes cuyo uso implica un tiempo lento: calles de tierra o pavimentos muy
deteriorados, baja frecuencia del transporte público, vehículos muy antiguos con dificultades para circular, bicicletas
y caminatas (Gutiérrez, 2010). Esta fragmentación socioterritorial queda expresada también en la disponibilidad de
vehículos en los municipios donde se imponen estos modelos de expansión urbana, tal como lo refleja el Gráfico
Nº3.
Algunos ejemplos de esta situación son los municipios de Pilar, General Rodríguez y Ezeiza, donde las
urbanizaciones cerradas tienen amplia difusión. En esos mismos municipios, todos los indicadores sociales revelan
que un elevado porcentaje de la población tiene necesidades básicas insatisfechas y que la disponibilidad de
vehículo particular es muy reducida, entre las más bajas de toda la RMBA. Esta contradicción entre la urbanización
bajo el modelo automóvil intensivo y el bajo nivel de motorización implica una mayor exclusión social.
6. COMENTARIOS FINALES
A lo largo del artículo hemos intentado relacionar los principales rasgos del proceso de metropolización con la
reestructuración de la red de autopistas. Hemos partido de la asociación entre la localización de los usos del suelo y
las ventajas de localización que otorga la autopista. Sin embargo, nuestra intención ha sido avanzar por sobre esta
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simple asociación espacial para dar cuenta de un conjunto de mediaciones y consecuencias socioterritoriales. Entre
ellas queremos señalar las siguientes:
En primer lugar, se destaca la conformación de modelos de movilidad particulares para las configuraciones urbanas
resultantes. El tipo de expansión urbana, la morfología y localización de las nuevas centralidades sólo resultan
accesibles y funcionales bajo el modelo automóvil-intensivo. Éste es, al mismo tiempo, una condición y un
resultado de esos modelos de urbanización, es presupuesto y producto. Siguiendo este esquema, se vinculan
estrechamente los procesos de construcción y de uso del territorio construido.
En segundo lugar, nos interesa recuperar los proyectos de los actores sociales en la construcción del territorio. En
efecto, en los modelos de expansión residencial, en la conformación de nuevas centralidades, en el desarrollo de los
parques industriales, hay una dialéctica entre proyectos de los actores y sistema de circulación y no una simple
correspondencia de localización. Las modalidades, las morfologías, las lógicas de ocupación y de localización
responden a las necesidades y a la capacidad de acción de los sectores sociales que comandan el proceso de
expansión. La apropiación de las ventajas de accesibilidad por parte de los actores con mayor poder queda en
evidencia en la ocupación del frente de autopistas y en el desplazamiento de todos los demás procesos urbanos
vinculados con los sectores de menores ingresos hacia las áreas intersticiales, mal provistas o incluso desprovistas
de transporte público.
En tercer lugar, el esquema dominante de urbanización – movilidad, deja conformados esquemas subordinados de
movilidad. Desplazarse en el ámbito conformado por la urbanización dispersa y de baja densidad resulta sencillo en
automóvil pero sumamente complicado en transporte público, en bicicletas o a pie. De lo que resulta que esa
configuración urbana condiciona y subordina las estrategias de movilidad de los sectores de menores ingresos. Las
implicancias de esta subordinación son múltiples en tanto condicionan el acceso al trabajo y a los servicios básicos
para satisfacer las necesidades sociales.
Por último, las características y dinámicas de los procesos de metropolización interrogan acerca de las políticas
públicas que regulan el uso del territorio y la movilidad. De los antecedentes expuestos se concluye que las políticas
en materia de planificación urbana y de la movilidad, regulación de usos del suelo, inversión en vivienda social,
expansión de redes, servicios de transporte público y gestión del uso del automóvil particular, acentúan la
fragmentación y la desigualdad social y territorial en la Región Metropolitana de Buenos Aires. Estas políticas
públicas han sido débiles, discontinuas y poco integradas, relegadas por el predominio de una lógica mercantil de
los procesos de expansión urbana. No obstante ello, la implementación decidida de nuevas modalidades de
regulación vía políticas públicas dirigidas a promover la equidad social, fortalecidas y sostenidas en el tiempo, se
presenta como la alternativa para abordar los problemas socioterritoriales señalados.
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GESTIÓN METROPOLITANA DEL
TRANSPORTE COLECTIVO EN BUENOS
AIRES. Falsos dilemas y perspectivas
Metropolitan management of public transport in Buenos Aires.
Fake dilemmas and prospects
Andrea Gutiérrez
Programa de Desarrollo Territorial y Estudios Metropolitanos (PDTEM), Instituto de
Geografía, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires. Licenciada y
Doctora en Geografía (Universidad de Buenos Aires), Investigadora CoNICET
[email protected]
RESUMEN
La gestión del transporte colectivo en la región metropolitana de Buenos Aires, otrora pionera respecto a las ciudades
latinoamericanas y a la propia dinámica urbana, muestra un estancamiento que compromete su capacidad de responder
a los desafíos actuales. También hay una inercia en la forma en que se diagnostica la situación, con una mirada puesta en
la coyuntura, y un tratamiento fragmentado de los servicios de transporte y de las dimensiones de análisis. El objetivo
del trabajo es reflexionar sobre la gestión de los transportes colectivos conforme a una revisión de los últimos 20 años
orientada a identificar cambios ilustrativos de tendencias. Esta recuperación de lo acontecido sirve como hilo conductor
a una reflexión que observa aspectos socio-territoriales, económicos y de la calidad de los transportes colectivos, tanto
de los servicios públicos (trenes, buses, subtes, taxis) como de los nuevos servicios privados (chárter y remis). El
diagnóstico comparado permite divisar la desigualdad socio-espacial como un resultado común de la gestión de los
transportes colectivos metropolitanos. Llegada esta instancia, el trabajo finaliza identificando desafíos para la gestión y
falsos dilemas, de cara al futuro.
Palabras clave: metrópolis, gestión urbana, transporte público y colectivo.
ABSTRACT
The management of the transport system in the metropolitan region of Buenos Aires, once a pioneer regarding Latin American cities and also
the urban dynamics itself, shows a stalemate that compromises its ability to respond to current challenges. There is also an inertia in the
situation diagnosis, since the attention is addressed to the circumstances, and a fragmented treatment of the transport services and the analysis
dimensions. This paper points out the management of transport system (which includes public and private services) reviewing the past twenty
years in order to identify illustrative changing trends. This path allows us to construct a guideline that includes socio-spacial and economic
aspects, and also the quality of public transport services (train, metro, bus, taxi) and the new private services (charter and remis). The
compared diagnosis shows the socio-spatial inequality as a shared consequence of metropolitan transport system management. We end up by
identifying management challenges and some false dilemmas, facing the future.
Keywords: metropolis, management, public transport system
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1. TRANSPORTE METROPOLITANO: SOBRE CONTINUIDADES Y RUPTURAS
Dos aspectos caracterizan la urbanización mundial actual: un crecimiento territorial en superficie, discontinuo y de baja
densidad, al que apunta la noción de ciudad difusa; y el surgimiento de nuevas centralidades que modifican su
organización interna, al que apunta la noción de ciudad policéntrica (Herce, 2009; Ascher, 1995).
El primer proceso es indiscutible en la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA). El crecimiento territorial hace
cada vez más lejana la periferia, vislumbrándose un perímetro en torno a los 100 km del área central de la ciudad
autónoma de Buenos Aires (CABA)1. Esta nueva urbanización se asocia con pautas culturales del modo de vida que
involucran preferencias de residencia por el paisaje “natural” y de movilidad por la autonomía que brinda el automóvil,
con el valor del suelo y las vialidades rápidas, entre otros aspectos. El segundo proceso es más controvertido, pero hay
consenso en que la RMBA mantiene una configuración monocéntrica dado el peso y la jerarquía del área central de la
CABA respecto al resto de la metrópolis. También hay cierto consenso en que el partido de Pilar (en el noroeste de la
corona externa de la RMBA) reúne las características de “nueva centralidad” metropolitana. El orden jerárquico entre
las nuevas y las viejas sub- centralidades en torno a las estaciones ferroviarias aún no está claro (Vecslir Peri, 2011,
Abba, 2011, Pírez, 2005, entre otros).
La monocentralidad de la RMBA tiene estrecha relación con la configuración de las redes de transporte, tanto de
autopistas como de transporte público masivo (y en particular trenes). Dan estructura al crecimiento metropolitano y
definen una movilidad radio céntrica sustentada en los ejes troncales de urbanización y transporte (norte, oeste y sur) y
con sentido periferia – centro. Dicho patrón de movilidad fue y sigue siendo el básico de la RMBA, tiene vigencia en
todos los ejes y también en los viajes periferia – periferia. Esto es, los viajes entre partidos son dentro del mismo eje,
siendo muy poco significativos aquellos entre ejes o corredores (GPBA, 2007; INTRUPUBA, 2006-2007).
Los datos generales muestran una situación similar a los años ’70. El transporte público masivo (trenes, buses y metro),
articulado por una extensa red ferroviaria de 814 km, una densa red de autotransporte de 342 líneas, y una modesta pero
crucial red de 54 km de metro, sustenta 11 de 26 millones de viajes diarios (tercer lugar en América Latina, luego de
México y Sao Paulo). La ciudad central (CABA) es el principal receptor de viajes y el 65% son hogar - trabajo (CAF,
2010; INTRUPUBA, 2006-2007).
Sin embargo, en los últimos 20 años hay cambios ilustrativos de tendencias diferentes:
Crecimiento de la motorización individual.
Generalización de subsidios al transporte público masivo.
Surgimiento de posiciones empresarias dominantes en el transporte público masivo.
Disparidad en la calidad del servicio ferroviario y del autotransporte.
Instalación y crecimiento de nuevos servicios colectivos: remis y chárter.
El objetivo del trabajo es reflexionar sobre la dinámica metropolitana poniendo en relación la estructura socio-territorial
con la movilidad, por esto el énfasis se coloca en el uso colectivo de los medios de transporte, allende los servicios sean
públicos o privados.
El empleo de los términos transporte público y privado con una connotación “valorativa” lleva a confundir el uso
individual o colectivo de los medios de transporte, con el carácter público del servicio. El (servicio) público es un
transporte de uso colectivo, y también puede serlo un (servicio) privado, como el remis o las bicicletas de alquiler. La
reflexión de este trabajo se basa en un diagnóstico combinado de los servicios de transporte colectivo, tanto servicios
públicos masivos (tren, bus, metro), servicios públicos colectivos (taxi) y servicios privados (remis, chárter).
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Gráfico 1. Redes de transporte de la RMBA
Fuente: Elaboración propia, por A. Gutiérrez y D. Minuto.
2. DIAGNOSTICO COMPARADO DE TRANSPORTES COLECTIVOS
2.1 Transporte público y dinámica territorial
La red de transporte público masivo satisface el patrón básico de movilidad y estructura el crecimiento metropolitano en
volumen de población. Acompaña las mayores densidades tanto en términos de coronas como de ejes cubiertos por la
mancha urbana consolidada. Esto es, acompaña la ciudad compacta (Gráfico 2).
La red más importante en extensión, cobertura y pasajeros transportados de la RMBA es la de autotransporte público.
Desplaza diariamente 5,5 millones de personas, 1,2 el tren y 725 mil el metro y el premetro (INTRUPUBA, 2006-2007).
Entre volúmenes y densidades de población y de autotransporte hay un correlato tanto a nivel de coronas como de ejes
(Gráfico 2 y 3). Contando las líneas y ramales de todas las jurisdicciones (nacional, provincial y comunal)2, la primera y
la segunda corona concentran el 85% de la red y el 68% de la población. La población aumenta allí 1.624.000 habitantes
en la última década. En la tercera corona el aumento es de 714 mil y la densidad 182 habitantes/km2, pero allí el ritmo
de crecimiento es el más alto de la RMBA (53%) (Gráfico 3).
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Gráfico 2. Densidad de líneas de autotransporte público de pasajeros
Fuente: Turco, 2010.
CABA
Corona
1
Corona
2
Corona
3
Total
Población
Variación 1991 –
2010
Hab.
%
92.906
3
295.435
6
Superficie
km2
Habitantes
200
756,63
3.058.309
4.855.616
2925,24
4.720.339
1.327.896
11314,73
2.061.175
15196,6
14.695.439
Autotransporte
Hab. /
km2
Recorridos*
Recorridos/km2
Hab./
recorrido
15292
6417
983
1234
4,92
1,63
3111
3935
39
1614
1091
0,37
4327
713.701
53
182
416
0,04
4955
2.429.938
20
967
2128
0,25
3946
Gráfico 3. Población, autotransporte y densidades por corona – RMBA, 2010.
Fuente: INDEC, 2010. Elaboración propia.
*Líneas y ramales, total en el territorio con independencia de la jurisdicción (nacional, provincial, municipal).
El transporte público atiende el crecimiento metropolitano en volumen demográfico, aquel de las zonas consolidadas y
más densamente ocupadas, pero no el de las zonas con mayor ritmo de crecimiento. Tampoco el crecimiento territorial
de la RMBA. Con excepción de la extensión del metro dentro de la CABA, el transporte público disminuye en cantidad
y calidad. Parte de la red de trenes se desactiva tras su privatización en los ’90 y la red de autotransporte se reduce un
8% en cantidad de líneas durante las dos últimas décadas (CNRT, 2010). Hay ausencia de servicios nocturnos y un
déficit general de frecuencia que se acentúa los fines de semana.
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La magnitud del déficit en la periferia se evidencia al observar la composición del autotransporte por corona: los
recorridos de jurisdicción nacional, corredores troncales que llegan a la CABA, son mayoritarios en todo el territorio.
Aún en la tercera corona, donde tienen una cobertura muy débil, superan la red provincial y la local (Gráfico 4).
También es desigual la calidad de servicio conforme a la jerarquía de la red, en infraestructura vial, antigüedad y estado
del parque móvil, cantidad y calidad de los puntos de acceso. La vialidad hacia la CABA es pavimentada, la flota es más
nueva, mejores las frecuencias y paradores. La vialidad local en la tercera corona, es en su mayoría de tierra, la flota vieja,
peores las frecuencias y paradores.
líneas y ramales
700
600
500
MUNICIPALES
400
PROVINCIALES
300
NACIONALES
200
100
0
Corona 1
Corona 2
Corona 3
Gráfico 4: Cobertura territorial de la red de autotransporte metropolitano en cantidad de líneas y ramales por corona, según jurisdicción. Año 2006-2007
Fuente: INTRUPUBA, 2006-2007. Elaboración propia.
Nota: Se incluyen todos los recorridos (líneas y ramales) circulantes en la corona. Una línea nacional que atraviesa las tres coronas metropolitanas es considerada,
pues, tres veces.
Tampoco hay cambios significativos en la configuración de la red. El Partido de Pilar, prototipo del desarrollo
metropolitano reciente con eje en un nuevo centro, cambios drásticos en la ocupación del suelo y localización de nueva
infraestructura (hospitales y universidades públicas y privadas, entre otras), ejemplifica el descompás entre la dinámica
metropolitana y el transporte público: se conservan desactivados parte de los trenes y la configuración radial del autotransporte hacia el centro tradicional del partido.
La “inmovilidad” de la red de transporte público es, pues, disonante con la dinámica metropolitana, demográfica y
territorial. En la ciudad del capitalismo global perdura el transporte público masivo del capitalismo monopolista.
2.2 Transporte público y dinámica empresarial
La “rigidez” de la red de transporte público es disonante también con la dinámica de su estructura empresarial. Ésta
vive un antes y un después de la concesión de los trenes y el metro y de la revisión reglamentaria del autotransporte
acaecida en los ’90: desaparece la empresa pública, surgen posiciones dominantes, capitales intermodales y
transnacionales. El transporte público es prestado hoy por grupos empresarios, que surgen del autotransporte y se
expanden a los trenes y a otras metrópolis latinoamericanas. Un mismo grupo atiende más del 20% de los 1650 millones
de viajes anuales del autotransporte (un mercado de u$s1660 millones), participa en los trenes de la RMBA y en el subte
de Río Janeiro (CNRT, 2010).
Este cambio en la estructura empresarial con más de 10 años y reconocido por las autoridades, permanece
desconsiderado por la reglamentación. La falta de correspondencia entre la situación real y la reglamentada es
significativa y se sostiene a pesar de distorsionar la determinación de costos, tarifas y subsidios. Se desatiende la
posibilidad de promover la transferencia social de eventuales economías, de mejorar la aplicación y distribución de los
subsidios y de las nuevas tecnologías (como el boleto integrado, por ejemplo), entre otros aspectos.
2.3 La dinámica del transporte público y sus destinatarios
El transporte público metropolitano tiene una vigencia y obsolescencia relativas con destinatarios socioeconómica y
territorialmente diversos.
La cobertura territorial y el nivel de servicio del autotransporte público disminuyen conforme crecen los usuarios de
nivel socioeconómico bajo y aquellos de hogares sin auto. Esto es, la oferta del autotransporte público registra un
gradiente en relación inversa a la pobreza y a la disponibilidad de auto de la población (Gráficos 5 y 6).
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Índice de nivel
socioeconómico*
Bajo
Medio
Alto
Total
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Viajes troncales centro periferia (líneas nacionales)
23%
74,5%
2,5%
100%
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Viajes periferia – periferia
(líneas provinciales)
34%
65%
1%
100%
Viajes locales (líneas
municipales)
37%
62,5%
0,5%
100%
Gráfico 5. Usuarios del autotransporte público según nivel socioeconómico y tipo de viaje.
Fuente: INTRUPUBA, 2006 – 2007. Elaboración propia.
* Combina ingresos del hogar, cantidad de vehículos y modelo, cantidad de integrantes según cobertura de salud y máximo nivel de instrucción alcanzado por el
principal sostén del hogar.
Vehículos/Hogar
Ninguno
Un auto
Dos o más autos
Total
Viajes centro - periferia (líneas
nacionales)
75%
23%
2%
100%
Viajes periferia – periferia
(líneas provinciales)
83%
16%
1%
100%
Viajes locales (líneas
municipales)
86%
14%
1%
100%
Gráfico 6. Usuarios del autotransporte público según autos por hogar y tipo de viaje.
Fuente: INTRUPUBA, 2006 – 2007. Elaboración propia.
¿Quiénes ganan y quiénes pierden con esta situación? ¿Quiénes son los usuarios del transporte público? Son adultos
jóvenes (60%) de nivel socioeconómico medio (72%) con estudio secundario completo o superior (88%), que no
dispone de auto como opción de desplazamiento (77%). Un 26,7% son de nivel socioeconómico bajo. Un 10% menor
de 20 años y un 4% mayor de 60 (INTRUPUBA, 2006-2007). Esto plantea un interrogante a indagar: la población más
vulnerable (en edad, educación, ingresos) no es usuaria del transporte público. Y la población usuaria es “cautiva”.
Las tensiones y paradojas observadas dejan en suspenso un desafío a la gestión: el transporte público no está llegando a
la ciudad en expansión en términos demográficos y territoriales, ni a la “base de la pirámide” en términos económicos.
En resumen, la gestión del transporte público reproduce desigualdades. La cantidad y la calidad del servicio favorecen la
conexión radial por sobre la transversal, y la regional (centro - periferia) por sobre la local. Hay macro diferencias
(centro - periferia, norte - sur, ejes - intersticios) que iluminan desigualdades “viejas” del patrón de movilidad y son más
ampliamente reconocidas. Y hay diferencias locales resultantes de la superposición territorial de redes de transporte
público con diferente jerarquía y desigual cantidad y calidad de servicio, incluso al interior de una misma red y de un
mismo partido.
2.4 Taxi: un transporte público “invisible”
El taxi es un medio de transporte colectivo “poco visibilizado” en la RMBA. Es un servicio público pero no integra la
reciente encuesta de orígenes y destinos (INTRUPUBA, 2006 - 2007), por lo que se carece de datos a nivel de la
RMBA3. En la CABA hay 38 mil licencias (35 mil activas) que ofrecen 160 mil asientos (el 60% de la capacidad del
autotransporte público de jurisdicción nacional, red que transporta el 75% del total) y mueven 1,4 millones de
pasajeros/día (el doble de la red de metro).
El papel desempeñado por el taxi en la movilidad metropolitana contrasta con la ausencia o debilidad de la información
oficial. Las estadísticas permiten decir sobre la marca de los autos o el combustible consumido, pero no sobre los
resultados del servicio prestado, aunque las nuevas tecnologías ofrecen datos al respecto (el reloj digital registra los
kilómetros recorridos, ocupados y sin pasajeros, por ejemplo) (Borthagaray y otros, 2010).
Al igual que los demás transportes públicos, el taxi de la CABA tiene una reforma reglamentaria4 en los ’90, con efectos
en la estructura empresarial. Entre 1990 y 1992, con la concesión a la empresa SACTA del Registro Único de Taxis, el
control técnico y la renovación anual de las licencias, éstas registran el mayor aumento de las últimas décadas. Desde
entonces, la entrega de licencias nuevas permanece cerrada.
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A diferencia de los demás transportes públicos, el taxi no recibe subsidios y su tarifa va a contracorriente. En los ’90,
mientras el transporte público masivo aumentó (en especial el autotransporte), el taxi se mantuvo casi sin variaciones en
torno a u$s.1-. A partir de 2003 comienza una suba acelerada que hoy llega a u$s 1,40, en tanto se congelan las tarifas
del transporte público masivo5 (Borthagaray y otros, 2010).
El taxi es un medio de transporte revalorizado por su capacidad de responder al patrón cultural de la movilidad actual,
ofrece un servicio “a la demanda”, personalizado y con atributos de seguridad valiosos para grupos vulnerables, como
niños, jóvenes y adultos mayores. En la CABA hay nuevas modalidades de servicio como el radio taxi, el transporte de
encomiendas o de escolares que apuntan en este sentido aprovechando las nuevas tecnologías (Darbera, 2009). Estas
nuevas modalidades de servicio no están contempladas en la reglamentación. Tampoco la situación real y mayoritaria de
las relaciones de trabajo6. Hay una inadecuación entre la reglamentación y los cambios acaecidos en la gestión.
2.5 Chárter y remis: nuevos servicios de transporte colectivo
El chárter (servicio contratado para viajes directos con paradas reducidas en el origen y el destino) y el remis (automóvil de
alquiler, sin taxímetro) son servicios de transporte colectivo surgidos en los últimos 20 años. Tras dos décadas de existencia
en la RMBA aún no se supera la escasez de datos y estudios. Aquí se toma uno de 2005 para chárter7 y otro de 2008 para
remises8 cuya vigencia se convalida con estadísticas y artículos recientes (Gutiérrez, 2005, 2009; CNRT, 2010; Diario Perfil,
2010).
El chárter es usado para viajes directos entre la periferia y el área central de la CABA mediante autopistas o vías rápidas
para viajes con recorridos y horarios fijos de 30 km y 40 minutos promedio. El servicio se presta en todos los ejes de la
RMBA, a partir de los 10 y hasta los 100 km del área central.
Al igual que el transporte público, el chárter tiene una reforma reglamentaria en los ’90, con efectos sobre la estructura
empresarial. Ésta busca regularizar su fuerte crecimiento y la reglamentación se torna crecientemente restrictiva. Entre
2001 y 2006 no se admiten servicios nuevos ni modificar los existentes. A partir de entonces se los limita al 10% de los
servicios públicos de autotransporte en el mismo par de origen y destino y franja horaria. La cantidad de empresas y
vehículos con permisos vigentes ronda la mitad del total registrado y hay concentración empresarial. En 2004 el 12% de
los operadores (3 a 27 vehículos) tiene el 53% de la flota, y el resto son cuentapropistas (1 a 2 vehículos).
Esta inadecuación entre la situación real y la reglamentada es acompañada por una paulatina diferenciación del perfil de
servicio: hay un chárter de calidad superior o caro y otro de calidad inferior o económico. Los de calidad superior tienen
precios superiores al autotransporte público (entre u$s 2,5 y 5.-), pasajeros de nivel socioeconómico medio a alto, flota
en estado bueno a muy bueno, operadores en predominante legalidad y un servicio personalizado (reserva telefónica,
pago anticipado, paquetes con descuento, puntos de ascenso y descenso a demanda, trato con la empresa, oficinas
céntricas pero distantes de las estaciones de tren). Los de calidad inferior o económicos tienen precios similares al
autotransporte público (considerando trasbordos), pasajeros de nivel socioeconómico medio bajo a bajo, flota en estado
bueno a regular, operadores en predominante ilegalidad, y un servicio no personalizado (espera en paradas, fijas y
próximas a las estaciones de tren, pago a bordo y por pasaje, admisión de viajar parado, trato con el chofer) (Gutiérrez,
2005).
El chárter adapta el servicio conforme a las particularidades socioeconómicas de los ejes norte, oeste y sur. El
económico se concentra en los corredores sudoeste (hacia el partido de La Matanza) y sudeste (hacia el partido de
Florencio Varela), ambos con población de estratos bajos y déficit de transporte público directo a la CABA. También
los hay transversales, que circunvalan la CABA con destino a localidades del norte o noroeste de la RMBA, como Pilar,
que atraen trabajadores para la industria y la construcción (nuevas urbanizaciones residenciales, comerciales, etc.). En
distancias mayores a los 50 kilómetros hay únicamente chárters caros, en todos los corredores, coincidentemente con las
urbanizaciones lejanas de estratos medios altos y altos (Gutiérrez, 2005).
Dos aspectos son destacables en la performance del servicio chárter. Uno, que se consolida a pesar de las restricciones
impuestas por la reglamentación y de la subvención al transporte público. Dos, que lo hace cambiando el perfil original
del servicio, diferenciándose en calidad y precio, con una desigual distribución territorial.
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El chárter,que surge como servicio exclusivo para empleados de empresas, hoy amplía esa exclusividad al consumo
(clientes de grandes centros comerciales) y a la residencia (habitantes de urbanizaciones cerradas).
Gráfico 7. Distribución geográfica del chárter en la RMBA.
Fuente: Elaboración propia por A. Gutiérrez, D. Elena, D. Minuto, 2004
El remis es un transporte colectivo cuyo crecimiento y consolidación acompaña el de la periferia, donde llega a superar la
oferta del autotransporte público local9. Al igual que en el caso del taxi, se carecen datos a nivel de la RMBA no
obstante la certeza sobre su magnitud e importancia para la movilidad cotidiana de la metrópolis. Es un transporte
colectivo “poco visibilizado”.
Al igual que en los chárter, la flota de remises habilitados ronda el 50% y otro tanto opera en la clandestinidad. También
se distinguen perfiles de servicio según precio y calidad. Los hay de calidad superior o caros, con precios superiores al
transporte público (hasta 10 veces el precio por km), flota en buen estado y en situación de legalidad, con servicio
puerta a puerta y por solicitud telefónica, semejante al taxi. Y los hay de calidad inferior o económicos, con precio fijo,
igual al autotransporte público subsidiado (o un hasta 25% inferior), flota antigua y/o en mal estado, en situación de
ilegalidad, y con servicios en recorridos prefijados que inician completada la capacidad. Este perfil es exclusivo de la
periferia, lo que traza un correlato con el déficit de transporte público.
Bajo ambos perfiles, remises y chárter ofrecen un viaje directo. Las remiserías se concentran en “áreas centrales”, en la
CABA o en las principales localidades de la periferia alrededor de las estaciones de tren o de hipermercados. En zonas
de baja densidad no las hay.
Bajo ambos perfiles también, el remis es un servicio discrecional que opera conforme a barreras económicas,
urbanísticas, sociales y personales. Difícilmente se aceptan viajes para desconocidos, para barrios considerados
“peligrosos” u “oscuros”. Estas barreras operan especialmente en la periferia, donde los mayores contrastes acentúan la
selectividad. El mal estado de las calles y/o su falta de denominación y numeración dificulta la prestación, también la
exclusividad del servicio para empresas (de los parques industriales, por ejemplo) y para urbanizaciones cerrada. La
exclusividad y/o discrecionalidad del servicio de remis impiden que sustituya la ausencia o déficit de servicios públicos
de transporte en la periferia.
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3. ANÁLISIS COMPARADO DE TRANSPORTES COLECTIVOS: DESIGUALDADES Y
DESTINATARIOS
El diagnóstico precedente permite sostener que la gestión del transporte metropolitano de Buenos Aires se muestra
ineficaz para combatir la desigualdad. El transporte colectivo comparte resultados que evidencian una tendencia a
aumentar las diferencias preexistentes y generar nuevas. La metrópolis se expande, las redes de transporte reducen su
cobertura, y sus diferencias aumentan con desigual distribución territorial.
En los ’70 la red de transporte público masivo estructura el crecimiento de la RMBA, tanto territorial como económico.
Hoy la red de autopistas estructura el crecimiento territorial y el económico en términos de las nuevas centralidades de
consumo (como hipermercados, centros comerciales o de entretenimientos) y de producción (parques industriales,
centros de logística). No obstante, la red de transporte público estructura el crecimiento demográfico absoluto, esto es,
el mayor volumen de población y las mayores densidades.
La diferenciación del papel de las redes de transporte en la estructuración de la metrópolis se materializa a escala local
en procesos de desigualdad. Aún con todas sus falencias, la red de transporte público es una opción en la ciudad
compacta (primera y segunda corona). En la periferia lejana no. Allí las autopistas son las principales estructuradoras.
El alcance del chárter difiere entre quienes habitan próximos a las autopistas y en zonas intersticiales, y entre quienes
habitan en la ciudad compacta y en la periferia lejana. En la ciudad compacta, más densa y servida, el chárter es una
alternativa para “ricos” y “pobres”. En la periferia lejana sólo para “ricos”, pues los hay de calidad superior únicamente.
Por lo tanto, en la periferia lejana el chárter no es una alternativa para población pobre ni de zonas intersticiales.
También las remiserías se concentran en “áreas centrales”, de la CABA y la periferia. Allí y en zonas exclusivas
(urbanizaciones cerradas o parques industriales) predominan remises de calidad superior. En zonas periféricas, remises
de calidad inferior.
En resumen, el transporte colectivo (público y privado) es comparativamente menor en las zonas periféricas, lo sean en
relación al área consolidada del aglomerado, a los ejes troncales de transporte (zonas intersticiales), o al área central de
las localidades que componen la metrópolis. Esto se agrava particularmente en la periferia lejana o borde externo. Esto
es, más hacia la periferia y más hacia los intersticios, menos opciones de transporte público y también de los nuevos
transportes colectivos.
La segregación actual es un proceso asociado a una diferenciación socioeconómica y locacional de la movilidad bajo
condiciones más complejas. Las opciones de los grupos sociales varían no sólo en función del poder adquisitivo. Edad,
posesión de licencia de conducir, autonomía y conocimiento del territorio hacen parte de una aptitud diferencial10.
El dilema del urbanismo y el transporte actual no es ciudad compacta “o” difusa. Es ciudad compacta “y” difusa.
Ambas conviven en un mismo territorio metropolitano. Este dilema contiene debates implícitos. ¿Hay que compactar la
parte difusa o adaptar los servicios al modo vida? ¿Por qué, cuánto y en beneficio de quién o quiénes? Cuestionar los
argumentos que sustentan las alternativas de gestión metropolitana es útil para vislumbrar posibles fracasos en la
sustentabilidad socio-territorial del servicio más allá de la rentabilidad económica de las empresas prestadoras. A esto se
dedica el apartado siguiente.
4. GESTION METROPOLITANA DE TRANSPORTE: MITOS Y FALSOS DILEMAS
• Acerca de la performance de la oferta y la demanda (o “son pocos, no es rentable”)
La baja oferta del transporte público (en servicio, líneas o frecuencias) es interpretada como demostrativa o como
consecuencia de una “baja demanda” (GPBA, 2010). Pero la performance de la oferta y la demanda controvierten esta
interpretación. Se verifica una presencia significativa de los viajes locales, en notable contraste con la pobreza de la red
de autotransporte público municipal (INTRUPUBA (2006 – 2007).
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Cuestionar esta interpretación del déficit de oferta del transporte público sirve para quebrar la inacción que genera
identificar baja densidad con bajo volumen y rentabilidad del transporte público. Bajo volumen que, a su vez, lo es en
comparación al de la metrópolis y no necesariamente en términos absolutos.
La RMBA contiene mercados de viajes de rentabilidad diferencial. Entre la CABA y la primera corona se generan y
atraen el 78% de los viajes en transporte público, en la segunda el 20% y en la tercera el 2% (INTRUPUBA, 2006-2007).
La “invisibilidad” del transporte público como mercado con fines de lucro y territorialmente determinado, tanto por
parte de la reglamentación como de la planificación, es difícil de explicar. ¿Por qué empresas que operan desde hace 50
años en un mercado cerrado a la competencia y con rentabilidad creciente van a querer expandirse hacia lugares de
menor rentabilidad?
• Acerca de la performance de la demanda y la motorización (o “el auto enemigo”)
Las interpretaciones más unánimes sobre el estancamiento o caída de la demanda del transporte público apuntan a la
motorización, y a la macroeconomía por sobre la tarifa. Sin embargo, mientras la motorización se sostiene durante 20
años, el transporte público pierde pasajeros en los ’90 y los gana en los 2000. Este comportamiento acompaña una
respectiva coyuntura macroeconómica de recesión y crecimiento, y también de aumento y congelamiento tarifario. La
decisión de aplicar aumentos en situación de recesión, y congelamientos en situación de crecimiento resulta
inconsistente a primera vista.
Hoy los pasajeros del transporte público están en una meseta, a pesar de haber motorización. También a pesar de haber
una coyuntura macroeconómica y relación tarifaria favorables, respecto a los demás transportes colectivos no
subvencionados. Esto alerta sobre los aspectos intervinientes en el comportamiento de la demanda, y sobre si los
cambios podrán venir de “dentro” del transporte público convencional o de una autoridad que conserve la misma
matriz de relaciones aún cuando sea metropolitana.
• Acerca de tarifas, subvenciones y rentabilidades (o “el mal negocio del transporte público”)
La gestión del transporte público metropolitano de los últimos 20 años evidencia una tendencia al éxito, en lograr la
sustentabilidad de las empresas operadoras; y otra al fracaso, en lograr la sustentabilidad social y territorial del servicio.
Los ingresos de las empresas crecen un 130% en $/km y un 153% $/veh entre 1992 y 2008 en forma sostenida,
independiente de los pasajeros transportados, y sin contar subsidios (CNRT, 2010). La performance de negocio es
tendiente a obtener más ingresos transportando menos pasajeros.
En la RMBA la tarifa media pagada por el usuario es de u$s 0,30, igual que a comienzos de los ’90. Pero a diferencia de
entonces la socialmente paga ronda el u$s 1.-, pues las empresas prestadoras reciben otros u$s 0,70 vía subsidios
(CNRT, 2010)11. La subvención aumenta un 400% desde 2002, momento en que la tarifa del autotransporte ronda el
u$s 1.- y comienza a recibirla por primera vez en su historia.
• Acerca del chárter y el transporte público (o “enemigos públicos”)
La interpretación más unánime sobre el crecimiento y consolidación del chárter apunta a la debilidad de su control. La
ganancia de usuarios se presume “a costa” del transporte público, poniéndose en disputa ambos servicios colectivos
(Diario Perfil, 2010). Sin embargo el chárter presenta un perfil de servicio propio que difiere del transporte público en
los siguientes aspectos: 1) está vinculado con las autopistas, nueva red estructuradora de la metrópolis; 2) está orientado
a capturar requerimientos diferenciales de la demanda; 3) está orientado a servir zonas con pocas alternativas de
transporte (sea con respecto al auto o al transporte público). Sean chárter caros o económicos, el usuario los selecciona
como mejor o como única alternativa para viaje directo, destacando la rapidez, la comodidad, la seguridad, el trato, la
puntualidad y el precio (en ese orden).
El patrón de viaje atendido por el chárter es semejante al del transporte masivo, pero sus usuarios demandan un servicio
que éste no ofrece. Una encuesta reciente a residentes de urbanizaciones cerradas12 arroja que los usuarios son adultos
jóvenes (60%) que viajan al área central de la CABA (88%), cotidianamente (56%) y por trabajo (68%) o negocios
(15%). Sin embargo, viajan menos en chárter (7,5%) que en transporte público (11%). Se desatiende, pues, la posibilidad
del chárter de ofrecer una alternativa de viaje directo no atendida por el transporte público, y también potencialmente
alternativa al auto, capaz de desalentar su uso para viajes al área central de la CABA en días hábiles y horas pico.
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5. GESTION METROPOLITANA DE TRANSPORTE: PRESENTE Y FUTURO.
La revisión de los cambios acaecidos en los últimos 20 años permite recoger un panorama compartido por los
transportes colectivos:
hay falta de información,
hay rigidez reglamentaria,
hay restricción de cobertura, con diferenciación social y espacial (incluso en el transporte público),
hay diversificación de servicios, con diferenciación social y espacial,
hay clandestinidad (incluso en el autotransporte público).
El desfasaje entre la situación real del transporte metropolitano, la reglamentada y la “pensada” o “evaluada” por la
gestión es una pauta consistente en todos los medios de transporte analizados e involucra las modalidades de servicio y
la estructura empresarial.
El déficit para capturar y gestionar la demanda tiene consecuencias en la cobertura territorial y social del transporte y en
la diversidad de la oferta. Este déficit es paleado por una clandestinidad que se generaliza en el transporte colectivo,
alcanza al autotransporte público, y es mayor en la periferia lejana que en la ciudad compacta.
La clandestinidad es ilegalidad e irregularidad y también vulnerabilidad. La de los viajeros dejados “al margen” de la
reglamentación aplicable a servicios públicos y privados. La clandestinidad “invisibiliza” la incapacidad de la gestión
para comprender sus causas, para capturar las demandas que sustentan la existencia de los servicios y las normas que
generan su clandestinidad. No sólo para amparar las consecuencias de la clandestinidad.
La dificultad de adecuación a cambios alerta sobre las acciones a venir. El planeamiento y el transporte metropolitano
de Buenos Aires tienen una oportunidad histórica: hay planes, datos y dinero para nuevas instituciones e inversiones en
infraestructura. El desafío es aprovecharla para incidir sobre los mecanismos que hacen persistir la desigualdad y ofrecer
oportunidades a la población de manera equitativa y eficaz, aumentando las de aquellos que menos opciones tienen.
¿Cómo operan las alternativas de gestión en consideración?
5.1 Autoridad única e información: (o “continentes y contenidos”)
La autoridad única es una meta unánime y largamente esperada para la gestión metropolitana de Buenos Aires cuyo
logro puede nublar la reflexión sobre sus acciones.
Como se vio, el problema de la información es uno generalizado. Buenos Aires cuenta con una encuesta de orígenes y
destinos de viajes por transporte público y una de hogares cuyos próximos resultados basarán la gestión del transporte
metropolitano. La información alcanza a 27 de los 43 partidos13 que componen el ámbito o perímetro de gestión
metropolitana del transporte (Ley 25031 ECOTAM, 1998). Por lo tanto, no cubre el escenario de las transformaciones
más profundas y menos comprendidas por el urbanismo y por el transporte. Esta limitación a la toma de decisiones
condiciona superar el desafío del transporte en la periferia.
La propia definición del ámbito o perímetro de acción para la gestión metropolitana carece de cohesión. La Autoridad
Nacional de Transporte sigue un criterio funcional según la movilidad cotidiana de la población (CABA más 43
partidos). El INDEC, mayor fuente oficial de datos estadísticos, uno físico según el continuo de calles y casas (CABA
más 32 partidos). Los estudios de la Autoridad Nacional de Planificación toman la CABA más 40 partidos. Esto
interfiere en la propia utilidad de la información, más allá de las decisiones.
Además de considerar el ámbito, hay que considerar con qué información se diagnóstica y evalúa la gestión
metropolitana. ¿Se está haciendo un buen diagnóstico y evaluación? Las encuestas realizadas en la RMBA mantienen
miradas convencionales que subutilizan la captura de datos, por ejemplo, sobre viajes de consumo y ocio o sobre el uso
del transporte según el patrón de viaje. Las demandas de las personas son dinámicas y también lo son las empresas.
Transparentar nuevas dinámicas financieras y costos reales para desafiar la suba de tarifas y/o subsidios son aspectos
que no están en agenda.
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Avanzar hacia la consolidación de lo metropolitano como eje organizador de la gestión es fundamental, pero
desconocer o malinterpretar la información interfiere en la gestión y lleva a instituciones y reglamentaciones que pueden
ser fuente de problemas más que soluciones. Según Gustavo Badía “…nuevas instituciones, en el marco de viejas
lógicas, seguramente reproducirán de manera ampliada los problemas… ” (Badía, 2010: 56).
5.2 Los sistemas integrados o tronco-alimentados de transporte masivo.
A nivel mundial se difunde una modalidad operativa del autotransporte masivo orientada a conformar un sistema de
corredores troncales de alta capacidad alimentados por servicios de menor capacidad. Las experiencias existentes son
sumamente diversas, admiten la conformación de un sistema, o de sólo un corredor o parte de él, y la utilización o no
de vehículos y paradas especiales, pero coinciden en el principio básico de aumentar la velocidad mediante la
concentración espacial de servicios para conformar corredores de alta capacidad o troncales donde circular por carriles
exclusivos.
Estos sistemas permiten gestionar la metrópolis mediante intervenciones en infraestructura y medios de transporte
masivo, requieren inversiones menores respecto a los modos guiados, y son factibles de implementación en el período
de una gestión de Gobierno.
Pero la troncalización de las redes (esto es, concentrar espacialmente los servicios en menos corredores de mayor
capacidad) no resuelve el desafío de la cobertura territorial y los resultados en cuanto a fluidez son ambiguos. La
velocidad comercial para las empresas es mayor. Para los usuarios varía dependiendo el viaje, pues el sistema requiere
trasbordos, caminatas, esperas y ocasionalmente demoras por las menores frecuencias de los servicios alimentadores en
la periferia o la insuficiente capacidad de los troncales14.
El sistema tronco-alimentado puede reducir tiempo. El viaje directo también, y reduce la fatiga del trasbordo, sumando
confiabilidad y comodidad como aspectos intervinientes en compensación de gastos mayores. El chárter y el remis
“ganan” pasajeros del transporte público por razones vinculadas con un viaje directo más que con el confort y el servicio
personalizado, aún para los residentes de urbanizaciones cerradas. Esto cuestiona la certitud de los sistemas troncoalimentados para capturar viajeros con opciones.
Para capturar la “base de la pirámide”, pues, es crucial que el sistema pueda mantenerse dentro del rango tarifario del
transporte público convencional. Sin embargo no se sabe demasiado sobre el costo de implementación de estos sistemas
ni sobre los capitales intervinientes, aunque se saben las tendencias del autotransporte a la concentración empresarial, la
expansión económica y la internacionalización de capitales que alertan sobre una estrategia territorial creciente en
exclusividad y en volumen de pasajeros.
6. LINEAMIENTOS FINALES
¿Qué está quedando fuera de la gestión metropolitana de transportes? Los viajes de zonas poco aptas o “apetecibles”,
de ciertos grupos sociales (según ingresos, edad, condiciones físicas) o de ciertos motivos (visitas a familiares y amigos,
deportes, compras). La desigualdad es un desafío que requiere superar el déficit de transporte en la periferia y de
transporte “periférico”. Las iniciativas consideradas por el planeamiento y la gestión no se encaminan a superar estos
déficits o tienen limitaciones importantes de considerar.
Para mejorar la cobertura del transporte metropolitano vale considerar que:
La gestión del transporte metropolitano implica gestionar redes jerárquicas.
Habitualmente no se ve la ciudad tras el transporte, pero el análisis territorial es importante y hoy uno más
complejo. La superposición local de redes de transporte público y colectivo con diferente jerarquía y desigual
cantidad y calidad de servicio plantea desigualdades que admiten la contigüidad territorial, consonantes con la
fragmentación socioterritorial de la nueva dinámica metropolitana, en la que colindan urbanizaciones cerradas de
alto estándar y barrios marginales. Esta desigualdad se profundiza y su importancia se acrecienta (Gutiérrez, 2009).
-
El planeamiento y la gestión del transporte metropolitano tienen dificultad para trabajar la coexistencia de
diferentes conexiones (regional – local, ejes – intersticios), calidades y rentabilidades. La gestión metropolitana
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necesita diferenciar y apreciar los medios de transporte según sus aptitudes técnicas y también de comportamiento
respecto a los territorios. Reconocer el taxi como transporte público, el chárter y el remis como transportes
colectivos es un comienzo para integrar servicios a la gestión de la demanda.
-
La gestión del transporte metropolitano implica gestionar demandas.
El transporte periférico desafía los modelos de gestión convencionales y requiere ir hacia nuevos modelos locales
de transporte colectivo. Hay un vacío por llenar al respecto, especialmente uno de análisis. La movilidad tiene
sentido a partir de la territorialidad, y esa territorialidad es la del territorio existencial. Para esclarecer qué circuitos
diseñar es necesario capturarlo bajo miradas nuevas y complementarias y poder traducirlo en medidas y acciones
concretas (Gutiérrez, 2010).
-
La gestión del transporte metropolitano implica gestionar tramas relacionales.
Tampoco se suele ver la historia tras el transporte. La evolución de los operadores, los reguladores y otras
instituciones tiene un peso histórico, propio y variable de ciudad en ciudad, de lugar en lugar. Los actores tejen una
trama de relaciones en un proceso histórico de cambio y recreación continua. Empresas e instituciones requieren
capacidad técnica e innovación que se alimenta en redes abiertas. La suba de tarifas es una tendencia generalizada
en América Latina. Sin embargo, la rentabilidad del servicio no es informada ni conocida con la misma amplitud y
constituye una vacante de estudio. La aplicación de nuevas tecnologías como el boleto integrado puede ayudar a
transparentar dinámicas financieras y determinar costos reales, aspectos en los que también hay un vacío por llenar.
En resumen, las acciones en discusión para renovar la gestión del transporte metropolitano se orientan a hacer más
eficiente lo que hay. Y lo que hay es un transporte de baja cobertura territorial, orientado a grandes densidades de
población organizadas en torno a los ejes troncales, de mayor valor del suelo y nivel socioeconómico. Esto es, se
mantendrán y/o reforzarán las desigualdades existentes.
Las tendencias de la nueva planificación dejan entrever que la modernización puede ser cara y excluyente. El transporte
es potenciador y puede ser uno eficaz. Hay que “crear” transporte y gestionar mejor el que hay para que sea equitativo,
ambientalmente sustentable y económicamente eficiente. Para encaminar la gestión del transporte en la RMBA al
respecto, tres sugerencias finales conforme al diagnóstico y análisis efectuado:
Remediar atrasos reglamentarios.
Construir bases de información con un mismo horizonte territorial y temporal para todos los medios de transporte.
Indagar en la estructura de costos de los servicios colectivos y públicos.
NOTAS
1
Cabe destacar que la expansión de la RMBA no encuentra límites físicos, por ubicase en una planicie, y tampoco urbanísticos, derivados de
políticas públicas de uso del suelo o de transporte, lo cual augura un sostén del proceso mientras dure.
2
Las líneas de jurisdicción nacional componen la red principal, atienden los viajes centro periferia y los corredores troncales. Las líneas de
jurisdicción provincial atienden los viajes periferia – periferia, y las de jurisdicción municipal los viajes locales, internos a los municipios.
3
Según INDEC la cantidad de taxis cada 10.000 habitantes es de 2,80 (CABA más 24 partidos), esto da 2431 taxis según el Censo 2001.
Estimaciones recientes consideran 45500 licencias para la RMBA (CAF, 2010).
4
La reforma no altera los lineamientos originales: se regula la tarifa, la cantidad de licencias, la habilitación profesional de conductores y
técnica de los vehículos, su tipo y antigüedad, la carga máxima de pasajeros y el equipamiento admitido, y las condiciones de trabajo.
5
La bajada de bandera sube en pesos y en cantidad de fichas.
6
La reglamentación admite la contratación de choferes asalariados y fija su remuneración en relación a un valor equivalente de fichas, pero el
alquiler de los vehículos o las licencias, difundido fuertemente a partir de la década de 1980, encubre una forma de remuneración
explícitamente prohibida, aunque real y mayoritaria. Es usual además que los choferes paguen el combustible, el abono de la radio y las
pinchaduras.
7
Gutiérrez, A. Semi-collective Transports in Buenos Aires Region, G.I.E. Renault Research Innovation, 92 págs. (y anexos). París, 2005.
Estudio realizado con estadísticas oficiales, entrevistas a funcionarios, técnicos y operadores (15) y encuestas a pasajeros y conductores
(103) a bordo y en los principales paradas del área central de la CABA (Gutiérrez, 2005).
8
Gutiérrez, A. Movilidad, pobreza y salud adolescente en Argentina. El caso del rururbano de Buenos Aires, IFRTD – SKAT/COSUDE, 77
págs. (y anexos). London, 2008. Estudio realizado en los partidos de Pilar y General Rodríguez (19 barrios) con entrevistas a funcionarios,
agentes de salud y transporte y madres (105).
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Estudios realizados en Pilar y General Rodríguez (partidos de la tercera corona) arrojan que la capacidad del servicio de remis es de 3200
asientos ofrecidos y de 1600 la del autotransporte local (Gutiérrez, 2009).
10
El tiempo de viaje a la CABA es similar para los usuarios del transporte público y los residentes de urbanizaciones cerradas (una hora
promedio). Pero la distancia recorrida, la capacidad de pago y la posibilidad de elegir cómo viajar no lo son. Mientras unos viajan más lejos,
gastan u$s12.- y sólo el 1% declara no poder elegir cómo viajar, los otros gastan u$s0,7, el 77% no tiene auto y de ellos el 88% tampoco
licencia de conducir (CNRT, 2010; INTRUPUBA, 2006-2007).
11
Hasta la fecha no hay datos disponibles de tarifa provenientes de INTRUPUBA.
12
La CNRT realiza 781 encuestas a habitantes de urbanizaciones cerradas de los partidos de Pilar, Escobar, Malvinas Argentinas, J. C. Paz,
Luján, San Isidro, San Miguel, Tigre y Vte. López.
13
La Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) está compuesta por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y 40 partidos
aglomerados de la periferia. En el caso de la gestión metropolitana del transporte la región incluye otros tres partidos: Lobos, Mercedes y
Punta Indio (Ley 25031 ECOTAM, 1998).
14
Tras la implementación del Transantiago se registran viajes que pasan de requerir de 1 a 3 buses, y lugares que pasan de contar con
varias líneas a tener sólo una forma de ir hacia otros lados (Hernández, 2009).
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Buenos Aires: procesos metropolitanos
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Complementación aeroportuaria en Buenos Aires
COMPLEMENTACIÓN AEROPORTUARIA EN BUENOS AIRES.
Implicancias en el desarrollo urbano y
en la relación aeropuerto-ciudad
Airport complementation in Buenos Aires. Implications for
urban development and the airport-city relationship
Gustavo Lipovich
Programa de Desarrollo Territorial y Estudios Metropolitanos (PDTEM), Instituto de
Geografía, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires.
Licenciado y Doctor en Geografía por la Universidad de Buenos Aires
Mail: [email protected]
RESUMEN
Como en otras ciudades del mundo, las operaciones aerocomerciales en Buenos Aires se llevan a cabo en más de
un aeropuerto. Efectivamente, el sistema multi-aeroportuario conformado por el Aeroparque Jorge Newbery y el
Aeropuerto Internacional de Ezeiza aglomera la totalidad de la oferta aerocomercial de Buenos Aires. El objetivo
de este artículo consiste en analizar de qué forma se complementan ambos aeropuertos y cómo repercute ese modelo de complementación en las bases de la relación aeropuerto-ciudad. Con este fin, se clasifican comparativamente distintos modelos de funcionamiento de sistemas multi-aeroportuarios. Por otra parte, se sitúa al modelo de
complementación aeroportuaria de Buenos Aires en relación a otras características de dicha actividad para ponderar
y establecer prioridades en la agenda de la política aeroportuaria metropolitana para estimular los impactos económico-productivos positivos. Como principal conclusión, se puede afirmar que el modelo de complementación aeroportuaria de Buenos Aires constituye un ejemplo casi único a nivel mundial -que no se adapta eficientemente a la
lógica del mercado aerocomercial contemporáneo-, llevando a identificar a este modelo aeroportuario como una de
las mayores dificultades para incrementar la accesibilidad aérea y estimular un mayor desarrollo económico metropolitano.
Palabras clave: Buenos Aires, transporte aéreo, aeropuertos, desarrollo económico
ABSTRACT
As in other cities in the world, Buenos Aires airline operations take place in more than one airport. Indeed, the multi-airport system
conformed by Aeroparque Jorge Newbery and Ezeiza International Airport agglomerates all the airline market supply of Buenos Aires. The aim of this paper is to analyze how both airports complement each other and how that model of complementation affects the airport-city relationship bases. For this purpose, various models of multi-airport operation were comparatively classified. On the other hand,
the airport complementation model in Buenos Aires was analyzed in relation to other features of this activity to weight and prioritize the
potential agenda of the metropolitan airport policy to encourage economic-productive positive impacts. As main conclusion, it is possible
to argue that the airport complementation model of Buenos Aires is an almost unique example worldwide -that does not adapt efficiently
to the logic of modern airline market- leading this airport model to be identified as one of the highest difficulties to increase air accessibility and to encourage greater metropolitan economic development.
Key words: Buenos Aires, air transport, airports, economic development
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Complementación aeroportuaria en Buenos Aires
1. TRANSPORTE AÉREO Y DESARROLLO ECONÓMICO URBANO
Los desarrollos del transporte pueden relacionarse históricamente con distintos paradigmas económicoproductivos, que llevaron a que los diferentes modos de transporte se adapten, intensifiquen, evolucionen, queden
marginalizados o, simplemente, sean sustituidos y desaparezcan. Así, el sistema aerocomercial tiene una vinculación
específica con el paradigma de la globalización económica.
1.1 Globalización y transporte aéreo
Según Rodrigue et al. (2006, 146-147), el fuerte crecimiento del comercio internacional que tuvo lugar con el fortalecimiento de la globalización económica se basó en tres elementos centrales: los sistemas productivos -más flexibles-, la eficiencia del transporte y los procesos de integración -en base a áreas que responden a distintas escalas
geográficas-. Las nuevas formas de la economía llevaron a estimular un proceso de compresión espacio-temporal
debido al contexto de deslocalización económica y creciente interdependencia entre sistemas productivos “mediante redes cada vez más densas de flujos de mercancías, personas, capitales e informaciones” (Gámir y Ramos, 2002,
74). En efecto, Lyon (2008, 32) afirma que la movilidad es una característica fundamental del capitalismo flexible
que actualmente domina el mundo del intercambio, la producción y el consumo. A partir del crecimiento del comercio internacional y la globalización productiva, los sistemas de transporte tuvieron que poseer una gran capacidad de adaptación para poder absorber la demanda creciente de flujos. La masificación de las telecomunicaciones,
los sistemas de distribución y el transporte aéreo se convirtieron en los principales cambios en relación a la fluidez
requerida por el nuevo paradigma económico (Rodrigue et al., 2006, 23).
La intensificación del transporte aéreo ocurrido con el afianzamiento de la economía global se relaciona con un alto
nivel de funcionalidad mutua entre el mercado aerocomercial y el paradigma de producción flexible. Dicha relación
es compleja, aunque presenta algunos aspectos de considerable importancia. Es pertinente tener en cuenta que “el
modo capitalista de producción requiere, y para eso fomenta, formas baratas y rápidas de comunicación y transporte” (Harvey, 2006). Siguiendo la lógica mantenida por Vasconcellos (1993) pero trasvasándola a escala interurbana,
el transporte aéreo es un modo que funciona dentro del espacio de circulación interurbano caracterizado por ser
absolutamente propicio para llevar adelante la circulación de bienes y personas entre los espacios de producción y
reproducción, y al interior de los mismos, ya que ofrece rapidez y bajos precios relativos -los cuales son cada vez
más reducidos-. Este rol de absoluta importancia para posibilitar la aceleración de los flujos y la acumulación de capital, genera una fuerte interdependencia entre la economía global y el transporte aéreo.
Según Goetz y Graham (2004, 267), la “reorganización de la economía mundial alrededor de localidades y áreas de
influencia de ciudades específicas dependen del transporte aéreo y otras actividades de comunicación”. Los aeropuertos pasaron a ser nodos funcionales vitales en la economía mundial que inciden sobre la competitividad local,
regional, nacional e internacional (Freestone, 2009, 161). “El transporte aerocomercial puede ser considerado como
soporte de la economía global, y al mismo tiempo se puede pensar a la economía global como soporte del transporte aerocomercial” (Lipovich, 2005). Avanzando más allá aún, Urry (2007) ofrece una posición más osada y extrema
al afirmar que “sin el desarrollo de los aeropuertos -y del transporte aéreo- que logró facilitar los movimientos de
pasajeros y cargas en grandes distancias, la globalización en su forma actual sería totalmente diferente, posiblemente
no existente”.
Los principales resultados inherentes a esta funcionalidad mutua se concretizan con la experimentación de los siguientes resultados principales: tendencia sostenida del incremento en la cantidad de pasajeros y toneladas de carga
aerotransportadas -con idéntica proyección para los próximos 15 años-; intensificación en el uso del transporte aéreo -en relación a los otros modos de transporte-; solidificación en la complementación de la aviación comercial
con las nuevas tecnologías de información y comunicación -que sirven de soporte técnico a la actividad aerocomercial, que estimulan el incremento de las necesidades de deslocalización física y que funcionan como instrumentos
para evitar que los pasajeros queden incomunicados durante los vuelos-; expansión de la estructura reticular del
comercio mundial; fortalecimiento de las interdependencias y dependencias económico-territoriales; y la masificación en el uso del avión -ampliando los motivos de viaje aéreo de los tradicionales negocios y turismo a otros como
migraciones intercontinentales, educativos, religiosos, deportivos, académicos, culturales, artísticos, y realización de
trámites-.
1.2 Mercado aerocomercial y jerarquización de ciudades globales
Aunque las ciudades puedan ser consideradas como el motor del desarrollo económico por su capacidad de concentrar la actividad económica actual más dinámica: los servicios (Banco Mundial, 2000), existen muchas diferencias
entre ellas según el rol que ocupan dentro de la red de ciudades globales y cómo se jerarquizan. En estos intentos
por describir, clasificar y ranquear a las ciudades globales, en algunos casos, se ha incorporado el análisis de las características y morfología reticular del mercado aerocomercial debido a la funcionalidad mutua de esta actividad con
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la globalización económica. Los flujos aéreos de pasajeros permiten revelar la espacialidad material de la red de ciudades globales (Derudder y Witlox, 2008, 305-306). Hoy en día, el análisis sobre el transporte aéreo puede indagar
sobre la relación directa absoluta existente entre la jerarquización de ciudades globales y la jerarquización de los flujos pertenecientes a la red de ciudades globales.
A pesar de que, por supuesto, hay muchos otros medios interactuando en la red de ciudades globales, según Keeling (1995, 118) el análisis de las redes aerocomerciales puede ser útil para indagar las jerarquías de la red global de
ciudades debido a que: a) los flujos aerocomerciales constituyen uno de los pocos índices disponibles sobre flujos
transnacionales de conectividad interurbana; b) las redes aéreas y sus infraestructuras asociadas son la manifestación
más visible de las interacciones entre las ciudades globales; c) todavía existe una gran demanda de relaciones cara a
cara -facilitadas por el transporte aéreo-, a pesar de la revolución de las telecomunicaciones globales; d) el transporte aéreo es el modo preferido para los movimientos interurbanos para la clase capitalista transnacional, migrantes,
turistas y bienes de alto valor; y e) que las ligaciones aerocomerciales son un componente importante de las aspiraciones de las ciudades para lograr el estatus de ciudad global. Además, se puede agregar que los flujos aéreos son
muy flexibles, por lo cual pueden convertirse en un buen indicador de la materialidad espacial de la red de ciudades
globales, debido a que registran rápidamente todos los cambios que tengan lugar en dicha red. Según Schaafsma
(2003, 29), las “jerarquías de la conectividad entre ciudades globales son dinámicas, fluidas y extremadamente
plásticas”.
Igualmente, es conveniente resaltar que la variabilidad de las redes aerocomerciales se produce debido a los cambios
relacionados con determinantes geográficos, económicos, políticos e históricos (Grubesic et al., 2009, 264). Esto
lleva a plantearse seriamente sobre cómo hay que construir un índice sobre variables aerocomerciales que refleje
con la mayor exactitud posible las jerarquías establecidas en la red de ciudades globales. Según Peter Taylor (2004,
39), la literatura sobre las ciudades globales se ha caracterizado por “una sofisticación teórica y pobreza empírica”.
De todos modos, la cantidad de servicios atendidos por vía aérea desde una ciudad, la cantidad de pasajeros anuales
embarcados o de asientos anuales ofrecidos, poco dicen acerca de cuán global es una ciudad y menos, sobre cuál es
su rol productivo en el comercio mundial. Más aún, se puede correr el riesgo de interpretar que un alto valor en alguna de las variables antes señaladas implique una asociación directa con el grado de desarrollo económico de una
ciudad. Lejos están dichas variables de explicar, y ni siquiera de insinuar, cuáles son los impactos económicos urbanos de la actividad aerocomercial. En efecto, y parafraseando a Brian Graham (1995, 87-88), los aeropuertos pueden actuar como puntos focales de desarrollo genuino o como injertos parásitos que refuerzan y replican las
desigualdades económicas mundiales propias del sistema capitalista global.
1.3 Relación aeropuerto-ciudad
La relación aeropuerto-ciudad consiste en una vinculación entre dos elementos que se encuentran en constante
cambio. Esta relación experimenta transformaciones permanentes basadas por un lado, en la dinámica propia de las
ciudades, haciendo referencia a las características de localización de las actividades en el espacio urbano, pero también a características institucionales, políticas, económicas, sociales y ambientales, entre otras. Por otro lado, las
persistentes alteraciones en relación a los aeropuertos no sólo consisten en cambios vinculados con las infraestructuras aeroportuarias -por ejemplo, en el ámbito de la gestión, la utilización de nuevas tecnologías, etc.-, sino también en las actividades que en ellas tienen lugar, destacando la operación del transporte aerocomercial, aunque
existen otras varias y diferentes actividades conexas de soporte y servicios.
La noción de impacto cae invariable y frecuentemente en ambigüedades. Esto tiene lugar porque, -tomando el caso
del transporte aerocomercial como ejemplo- un aeropuerto, un servicio aéreo o una tarifa, pueden tener un impacto
muy diferente al ser aplicados en lugares y/o en tiempos diferentes. De esta forma, un aeropuerto tendrá un impacto diferente si se instala en una gran metrópolis, en un área de alto interés turístico o en una ciudad pequeña. Más
aún, la instalación de este mismo aeropuerto tendrá impactos diferentes si es establecido en un período temporal o
en otro, por más que se trate del mismo lugar. Lo importante, en todo caso, son los procesos asociados (Blanco,
2006) que tienen relación con, por ejemplo, la instalación de un aeropuerto. Estos procesos asociados no significan
la ausencia de impacto sino que lo relativiza -el impacto es relativo a un lugar, tiempo, persona, sociedad- para cada
caso asumiendo significaciones e interpretaciones variadas sobre el efecto de una determinada acción.
Los diferentes impactos relacionados con la provisión de servicios aerocomerciales tienen lugar sobre escalas espaciales diferentes, al mismo tiempo. Por ejemplo, se puede argumentar que la instalación de cada nuevo vuelo estimula el fortalecimiento de la economía global (escala mundial), es una conexión estratégica para un país (escala
nacional) o genera nuevos puestos de empleo (escala urbana). Del mismo modo, se puede decir que cada nuevo
vuelo incrementa el proceso de calentamiento global (escala mundial) o genera contaminación sonora (escala suburbana). Esta distinción de escala espacial es útil para discriminar qué impactos tienen lugar a escala urbana, conformando las bases de la relación aeropuerto-ciudad.
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A semejanza de lo sucedido en otros modos de transporte, existe una gran dificultad para establecer una relación
directa y demostrable entre transporte aéreo y desarrollo económico en una región metropolitana (Graham, A.,
2008, 282-284), e incluso en relación al entorno inmediato de los aeropuertos (Wichmann Matthiessen, 2004, 198199), debido a la existencia de complejidades que obstaculizan cualquier intento por llegar a deslumbrar categóricamente los detalles de dicha relación. Sin embargo, las dificultades para establecer relaciones directas y comprobables entre transporte aéreo y desarrollo económico, no indican la ausencia de influencias entre ambos.
Los datos muy agregados sobre la oferta y la demanda aerocomercial son muy poco explicativos para tratar de desentrañar los pormenores de la relación aeropuerto-ciudad, siendo conveniente una exploración más detallada y desagregada de aquellos valores, para obtener datos que difieren cualitativamente. El transporte aéreo cualitativamente
diferenciado es sólo un elemento, entre otros, que puede comportarse como inductor del desarrollo económico. En
algunos casos, no es perceptible la relación entre transporte aéreo y desarrollo debido a la carencia de esos otros
elementos o a la presencia de transporte aéreo de baja calidad. Brian Graham (1995, 87-88) sostiene la idea basada
en que el transporte aéreo es un elemento más del desarrollo económico, aunque en el contexto contemporáneo,
sería un elemento esencial. En un escenario de amplia liberalización del mercado aerocomercial mundial, donde tiene lugar el ciclo endógeno de oligopolización empresarial y de estructuración primacial de los flujos aerocomerciales, el mercado aerocomercial tiende a jerarquizarse y homogenizarse simultáneamente (ver Lipovich, 2010). Así, se
reproduce una situación donde prevalece un número cada vez más selecto de aeropuertos que cuentan con la suficiente complejidad para inducir a un desarrollo genuino de grandes proporciones, mientras que en el resto de los
casos se conforman sistemas aeroportuarios que no llegan a poseer las cualidades necesarias para estimular el crecimiento económico local esperado.
1.4 Impactos
El impacto económico generado por los aeropuertos y la operación aerocomercial puede clasificarse de distintas
formas, y cada tipo de impacto puede mensurarse de formas diferentes. Si bien no existe una metodología única
aceptada, y todavía prevalecen las discusiones sobre cuestiones conceptuales y analíticas, existen algunas entidades y
académicos que intentan homogeneizar las metodologías, con el fin de hacer comparables los resultados provistos
por distintas fuentes. Generalmente, los impactos son clasificados entre impactos directos, indirectos, inducidos y
catalíticos (ver ACI-Europe, 1998; ACI-Europe y York Aviation, 2000; y ACI-York Aviation, 2004). Esta clasificación también es ratificada por otros autores como Graham, A. (2008, 274-275) y Grünschloß (2005), y por otros estudios privados. Las principales características a las que hace referencia cada una de estas tipologías son:
•
Impacto directo: Empleos, ingresos/valor agregado, ganancias y recaudación impositiva que están total o
mayormente relacionados con la operación de un aeropuerto o con el entorno inmediato e incluye a, por
ejemplo, administrador aeroportuario, líneas aéreas, empresas de handling, autoridades de control, agentes
de carga, locales comerciales, servicios de correo, contratistas de transporte, servicios a las aeronaves, catering aerocomercial, almacenamiento y distribución de aeronaftas, logística y depósitos. Este tipo de impacto es el más obvio y fácil de cuantificar debido a la provisión de credenciales específicas para quienes
trabajan en el aeropuerto y el conteo puntual de empleados en las empresas localizadas en el entorno inmediato.
•
Impacto indirecto: Empleos, ingresos/valor agregado, ganancias y recaudación impositiva generados en la
economía del área estudiada que forma parte de la cadena de proveedores de bienes y servicios a las actividades directas. Algunos se basan en, por ejemplo, utilidades, mercaderías comercializadas, publicidad,
limpieza.
•
Impacto inducido: Empleos, ingresos/valor agregado, ganancias y recaudación impositiva generados por el
consumo correspondiente al proceso de reproducción social de los empleados de las empresas incluidas
en el impacto directo e indirecto. Algunas veces se denomina como efectos secundarios a aquellos incluidos como impacto indirecto e inducido, y son mucho más difíciles de cuantificar ya que se necesita información detallada acerca de la interacción entre la actividad aeroportuaria y el resto de los sectores
económicos. Generalmente, se utilizan multiplicadores para realizar una aproximación cuantitativa.
•
Impacto catalítico: Empleos, ingresos/valor agregado, ganancias y recaudación impositiva generados por la
atracción, retención y expansión de la actividad económica del área estudiada como resultado de la accesibilidad a los mercados provista por el transporte aéreo. Algunos ejemplos de efectos catalíticos son: inversiones atraídas, turismo receptivo, incremento de productividad, instalación de nuevas empresas,
mantenimiento de la localización de empresas actuales, etc. Sin lugar a dudas, este tipo de impacto es el
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más difícil de cuantificar, aunque significa el impacto más importante generado por la actividad aeroportuaria y aerocomercial.
1.5 Variabilidad de los impactos
Si bien es relativamente sencillo calcular los impactos directos de la actividad aerocomercial en las ciudades, muchos estudios calcularon y cuantificaron los efectos indirectos, inducidos y los catalíticos -los más importantes, pero
los más difíciles de interpretar y mensurar-. Con el fin de sintetizar la realización de estos estudios y difundir los
efectos positivos de la aviación comercial, se intentó establecer repetidamente valores promedio que expresen la
cantidad de empleos o producto bruto generado por cada millón de pasajeros. A pesar de la coexistencia de valores
específicos bien diferenciados, algunos autores se atreven a ir más allá y resuelven adoptar una única generalización,
la cual indica que por cada millón de pasajeros se generan 1.000 empleos directos y 4.000 en otros sectores, aceptando a esta relación como regla según autores como Utrilla Navarro (2003, 53) u Odoni (2009, 359).
Algunos análisis realizados sobre ciudades puntuales indican que en algunos casos se generan 4.000 empleos directos por millón de pasajeros, mientras que en otros casos extremos esta cifra apenas alcanza los 300. Consecuentemente, se puede decir que existe una gran variabilidad en los efectos generados por cada millón de pasajeros en
ciudades y en momentos históricos diferentes. La presencia de variaciones entre resultados de los impactos no invalidan el efecto positivo del transporte sobre la economía, más bien sugieren que los efectos del transporte difieren
entre regiones debido a sus propias características (Sguiglia et al., 1998, 16).
Para el caso del impacto generado por la actividad aeroportuaria y aerocomercial en una ciudad o región metropolitana, las variaciones son muy importantes y se justifican según algunas principales variables cualitativas. Esto significa que no cualquier tipo de oferta se vincula directamente con muchos de los elementos contenidos en la relación
entre transporte aéreo y desarrollo urbano, sino la que cuenta con características cualitativas diferenciales. Es posible explicitar cinco características principales que explican la existencia de variabilidad en los efectos positivos de la
aviación comercial (ver Lipovich, 2010). En primer lugar, existen diferencias terminológicas y metodológicas de los análisis
de impacto que explican las variaciones presentes. En segundo lugar, la variabilidad se puede justificar según los tamaños y magnitudes de los aeropuertos analizados. La adición de un millón de pasajeros anuales estimularía un impacto
diferente, según se trate de un aeropuerto pequeño o de uno que ya cuenta con algunos millones de pasajeros anuales. En este sentido, los mayores impactos por cantidad de pasajeros tienen lugar principalmente en aquellos aeropuertos con menos de 8 millones o con más de 50 millones de pasajeros anuales (ver Lipovich, 2010). En tercer
lugar, la oferta aerocomercial internacional -en detrimento de la doméstica- estimula la generación diferencial de impactos
directos, aunque también de los impactos secundarios y catalíticos. En cuarto lugar, existe una fuerte variación que
se relaciona con la localización de las bases operativas de las líneas aéreas. El efecto estimulado por la oferta aerocomercial es radicalmente distinto -positivo- cuando se trata de vuelos brindados por líneas aéreas asentadas en la ciudad
analizada frente a la oferta correspondiente a empresas aéreas radicadas fuera de dicha área urbana. En quinto lugar,
y en correspondencia directa con los objetivos de este artículo, existe una significativa variabilidad que se relaciona
directamente con la calidad de las conexiones indirectas ofrecidas en los hubs de las líneas aéreas con sedes operativas en
las ciudades analizadas.
1.6 La calidad de las conexiones
El desarrollo de sedes operativas, y consecuentemente de la concentración de los vuelos de las líneas aéreas en una
o pocas ciudades, puede o no implicar un funcionamiento de las operaciones que facilite la interconexión de vuelos.
Cuando solamente se produce una operación basada en la concentración espacial de los servicios en un nodo, se
puede hablar de un centro de distribución de vuelos. En cambio, aquellos casos donde se produce una concentración espacial y temporal de los vuelos para favorecer la realización de conexiones indirectas, pueden denominarse como
centros de conexión de vuelos o hubs operacionales, siguiendo la terminología propuesta por Bhadra y Hechtman (2004, 29).
La operación basada en hubs permite que las líneas aéreas sean más eficientes y costo-efectivas, según Shaw, S-L.
(1993, 47). Si bien este tipo de operación genera varios tipos de economías y deseconomías, es conveniente remarcar brevemente las principales ventajas que la estimula: el funcionamiento de hubs permite reducir los costos al vincular pares de ciudades por medio de conexiones indirectas; los efectos de red estimulan economías de escala y de
densidad -que permiten incrementar las densidades de tráfico de las rutas justificando que estas puedan ser cubiertas por aviones de mayor tamaño o con más frecuencias-; la concentración de las operaciones en un nodo permiten
el desarrollo de economías de alcance -economies of scope- que favorecen el ahorro de gastos relacionados con el personal y la organización; y, en los casos donde una línea aérea llega a dominar un nodo, estas gozan de ventajas monopólicas (Graham, 1995, 76-77; Doganis, 2002, 254-255; Gámir y Ramos, 2002, 120; Rodrigue, J-P. et al., 2006,
48, etc.).
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En la bibliografía especializada sobre hubs aerocomerciales, se mencionan numerosos factores que son atractivos
para la localización de los mismos. Sin embargo, algunos son mencionados de forma repetitiva por muchos autores
(Graham, 1995, 114; Doganis, 2002, 261). Los dos factores más mencionados son: la centralidad geográfica respecto al mercado que va a ser servido -que no necesariamente debe responder a la configuración previa de la demanday la capacidad, características y posibilidades de expansión de las infraestructuras aeroportuarias. El tercer factor
más citado se relaciona con el nivel de demanda correspondiente a la propia localización del hub. Otro factor menos
mencionado pero vital, es que exista una empresa dispuesta a operar con un sistema de oleadas de vuelos para conectar pasajeros (Lipovich, 2009).
En fin, la calidad de las conexiones indirectas, es un término equivalente a la facilidad que se les brinda a los pasajeros para la realización de conexiones en rutas indirectas atractivas (para ampliar, ver Lipovich, 2009). En este sentido, se genera una relación directa entre la generación de impactos positivos y calidad de las conexiones aéreas.
2. EL SISTEMA MULTI-AEROPORTUARIO DE BUENOS AIRES
La coexistencia de más de un aeropuerto comercial en una misma ciudad o área metropolitana es frecuente, principalmente, en las grandes urbes. Estos casos son conocidos como sistemas multi-aeroportuarios, y pueden tener características de origen, complementación, competencia o responder a estrategias muy variadas. Inversamente, también
es posible encontrar grandes aeropuertos que atienden a ciudades distintas, generando economías de escala.
2.1 Los sistemas multi-aeroportuarios urbanos
En Estados Unidos, donde las líneas aéreas cuentan con instalaciones exclusivas en los aeropuertos y generan hubs
fortalezas con un alto nivel de monopolización, la presencia de varios aeropuertos puede favorecer el incremento
de competencia entre las líneas aéreas (Serebrisky y Presso, 2002, 5). Sin embargo, esta no es una práctica común en
el resto del mundo. En aquellos lugares donde no existen los acuerdos de exclusividad sobre el uso de la infraestructura, la presencia de varios aeropuertos en una ciudad no implica la oferta de un mejor servicio. De hecho, las
Figura 1. Esquema de sistemas multi-aeroportuarios
Fuente: elaboración propia.
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líneas aéreas valoran y proceden a concentrar sus operaciones en determinados aeropuertos en busca de una mejor
eficiencia económica. En muchos casos, la presencia de un sistema multi-aeroportuario en una ciudad puede fragmentar las operaciones, estimulado una oferta aerocomercial no conveniente o deficiente (Ishii et al., 2007, 236). Es
posible realizar una amplia clasificación de los sistemas multi-aeroportuarios, según sean sus elementos componentes -aeropuertos comerciales- suplementarios o complementarios (ver figura 1).
En primer lugar, se encuentran los aeropuertos suplementarios que compiten entre sí en una misma metrópolis. Se puede decir que estos se caracterizan por ofrecer una significante proporción de vuelos hacia los mismos destinos y
orientados al mismo tipo de usuarios. Un ejemplo válido consistiría en la existencia de dos aeropuertos en una
misma ciudad desde donde se ofrecen servicios aerocomerciales a los mismos destinos internacionales y/o domésticos. Otro ejemplo, mucho más frecuente, es la presencia de un pequeño aeropuerto desde donde se operan exclusivamente servicios domésticos y otro más grande, que aglutina a la totalidad de los vuelos internacionales de dicha
ciudad, aunque además cuenta con una amplia red de vuelos domésticos -hacia los mismos nodos operados desde
el aeropuerto pequeño-. Casos como estos se encuentran en: Belo Horizonte (CNF-PLU), Londres (LHR-LGW),
Moscú (DME-SVO-VKO), Nueva York (JFK-EWR-LGA), París (CDG-ORY), Río de Janeiro (GIG-SDU), San
Pablo (GRU-CGH), Shangai (PVG-SHA) o Tokio (NRT-HND).
En segundo lugar, se puede mencionar a aquellos sistemas de aeropuertos con operaciones complementarias entre sí. La
complementación operativa se caracteriza por la provisión de oferta aerocomercial orientada a segmentos de demanda bien diferenciados. Por ejemplo, un aeropuerto especializado en carga aérea y otro mixto. Tales son los casos de: Bruselas (LGG≠BRU), Chicago (RFD≠ORD), Manila (SFS≠MNL), San Pablo (VCP≠GRU) o Toronto
(YHM≠YYZ). En una ciudad pueden coexistir un aeropuerto mixto y otro especializado en cargas, mientras que
los destinos atendidos en ambos pueden coincidir. De forma equivalente, los servicios ofrecidos por las líneas aéreas de bajo costo desde algún aeropuerto alternativo pueden tener como destino a los mismos nodos atendidos desde los aeropuertos tradicionales.
Sin embargo, la complementariedad de un sistema multi-aeroportuario puede tener lugar en aquellas ciudades que
poseen aeropuertos que atienden a destinos práctica o absolutamente diferentes. Sin lugar a dudas, estos casos son
realmente infrecuentes debido a la escasa adaptabilidad para facilitar interconexiones. Para ejemplificar este tipo de
complementación, se puede decir que esta tiene lugar cuando una ciudad tiene un aeropuerto dedicado casi o exclusivamente a los vuelos domésticos y otro orientado a la oferta de vuelos internacionales. Si bien se pueden mencionar variantes, la idea consiste en la no coincidencia de los pares de ciudades ofrecidos en los distintos aeropuertos
localizados en una misma ciudad. Este es el caso del Subsistema Aeroparque-Ezeiza (AEP-EZE), que sólo es comparable con el sistema multi-aeroportuario de Teherán (THR-IKA).
Por último, se encuentran aquellas áreas metropolitanas con sistemas mono-aeroportuarios. Con el fin de estimular una
mejor adecuación a las características del mercado aerocomercial global, algunos gobiernos han intentado evitar la
instalación de múltiples infraestructuras aeroportuarias comerciales, proporcionando las condiciones necesarias para
la concentración operativa en un único aeropuerto que atienda a las distintas necesidades de esta demanda segmentada. Inevitablemente, la posibilidad de contar con un único y gran aeropuerto dependió de la existencia de predios
aptos que permitan mantener una voluminosa operación. Algunos ejemplos son: Ámsterdam (AMS), Atlanta
(ATL), Beijing (PEK), Bogotá (BOG), Bombay (BOM), Brasilia (BSB), Caracas (CCS), El Cairo (CAI), Hong Kong
(HKG), Johannesburgo (JNB), Lima (LIM), Santiago (SCL) y Sydney (SYD).
2.2 El modelo de complementación aeroportuaria de Buenos Aires
En la Región Metropolitana de Buenos Aires existen casi 20 aeropuertos dedicados a distintas actividades aéreas.
En lo concerniente a la aviación comercial, sólo hay dos aeropuertos dedicados a dicha actividad (ver figura 2).
Como recién se anticipó, la oferta aerocomercial del Subsistema Aeroparque-Ezeiza se encuentra dividida según pares de ciudades atendidas, conformando un sistema multi-aeroportuario complementario basado en la operación
sobre distintos destinos. Este subsistema aeroportuario concentra la mayor parte de la oferta aerocomercial nacional de cabotaje (ver figura 3) e internacional.
Hasta el año 2010, las operaciones del Aeroparque estaban restringidas hacia destinos domésticos y uruguayos. Por
otra parte, la oferta aerocomercial internacional se concentraba exclusivamente en Ezeiza. Vale la pena destacar que
los vuelos domésticos y hacia Uruguay no se encuentran vedados en Ezeiza, sino que históricamente fueron muy
escasas las ofertas hacia esos destinos. Respecto a las operaciones domésticas, sólo se pueden mencionar algunas
experiencias puntuales como el vuelo diario hacia Mendoza con escala en Córdoba, o el que iba a El Calafate con
una escala en Bariloche. En relación a los vuelos a Uruguay, las empresas argentinas y uruguayas siempre privilegiaron el uso del Aeroparque para llevarlos a cabo, mientras que empresas estadounidenses y españolas, entre otras,
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han ofrecido la ruta Ezeiza-Montevideo como continuación de sus servicios intercontinentales cuando no se justificaba la operación directa al Aeropuerto de Carrasco. La superposición de rutas fue y es insignificante. Por esta
razón, es posible distinguir roles muy definidos para cada uno de estos aeropuertos.
En un trabajo realizado para el BID, Ricover y Negre (2002, 26) afirman que Buenos Aires no puede poseer un hub
operacional por la presencia de dos importantes aeropuertos con roles complementarios bien definidos (ver figura
4), como si conformaran dos redes independientes entre sí. Por el modo en que se organizó el tráfico aéreo en
Buenos Aires, había tres principales posibilidades de realizar conexiones de vuelos.
Figura 2. Subsistema Aeroparque-Ezeiza
Fuente: elaboración propia en base a cartografía del Google Earth.
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En primer lugar, se podían realizar conexiones aéreas entre destinos domésticos o en combinación con Uruguay en
el Aeroparque. En segundo lugar, en Ezeiza podían efectuarse conexiones entre destinos internacionales, teniendo
características geográficas y empresariales muy limitadas para fomentar ese tipo de conexiones. En tercer lugar, se
encontrarían las conexiones realizadas entre nodos del interior del país y de Uruguay con el resto de los destinos internacionales y viceversa, que implicaría el traslado terrestre de los pasajeros entre el Aeroparque y Ezeiza. Este tipo
de desplazamiento, ya no puede denominarse como conexión aérea, sino que conforma una conexión intermodal.
Figura 3. Red aerocomercial doméstica semanal de Argentina (marzo de 2010)
Fuente: elaboración propia en base a GIT, GATA e información provista por las líneas aéreas.
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Los pasajeros deberían salirse del sistema aéreo, perdiendo la esterilidad característica de las operaciones aéreas, para ingresar en un circuito geográficamente ajeno a los pasajeros, donde se presentan algunos obstáculos: adición detiempo de viaje terrestre y del precio del mismo, nuevos trámites de embarque y desembarque, nuevo traslado de
las valijas y equipaje, congestión vehicular, posible bloqueos de las vías de circulación, condiciones meteorológicas
desfavorables, inseguridad, mafias de los taxis, servicios vehiculares chárter monopólicos, sobreprecios, etc. Indudablemente, este sistema atenta contra la existencia de una significativa calidad de las conexiones indirectas atractivas, y consiguientemente, contra el estímulo a la generación de condiciones diferenciales para el incremento de los
impactos económicos positivos resultantes de la actividad aerocomercial, tanto los directos como los indirectos, inducidos y catalíticos.
Figura 4. Red aerocomercial de Buenos Aires desagregada por aeropuerto (2005)
Fuente: elaboración propia en base a GIT, GATA e información provista por las líneas aéreas.
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3. ELEMENTOS AEROCOMERCIALES ESTRATÉGICOS DE POTENCIACIÓN DEL
DESARROLLO ECONÓMICO URBANO EN BUENOS AIRES
Indudablemente, Buenos Aires es una plaza aerocomercial muy interesante y atractiva a nivel nacional y regional
para cualquier línea aérea. De hecho, se destaca principalmente por su propia capacidad de generación y atracción
de demanda, más que como centro de conexión -por sus deficiencias para proveer servicios indirectos de conexión.
A escala nacional, la RMBA es el principal centro poblacional, político, económico, productivo, turístico y migratorio interno, y estas características estimulan el posicionamiento de Buenos Aires como mercado aerocomercial más
importante de Argentina. Los vuelos con origen o destino en Buenos Aires significaron más de un 97% de los
asientos-kilómetros de la oferta nacional total en 2010 y de casi un 24% en relación a toda la oferta aerocomercial
del Cono Sur. De esta forma, se comprueba la importancia de Buenos Aires como uno de los mercados aerocomerciales urbanos más dinámicos de la región en relación a la generación y atracción de la demanda aérea. Mantiene
un liderazgo absoluto en relación al resto de los mercados aerocomerciales argentinos, posee una fuerte jerarquía en
relación a la oferta específica de vuelos regionales y se posiciona como el segundo mercado más importante de todo
el Cono Sur, después de San Pablo (ver evolución en la figura 5).
40.000.000
35.000.000
Pasajeros anuales
30.000.000
25.000.000
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
0
Buenos Aires
Brasilia
Río de Janeiro
San Pablo
Santiago
Figura 5. Pasajeros anuales en las principales ciudades del Cono Sur (1976-2007)
Fuente: elaboración propia en base a datos brindados por OACI y ANAC-Brasil.
Como se mencionó previamente, los principales factores de potenciación de los impactos económicos positivos
son: los servicios internacionales e intercontinentales, la localización de bases operativas de las líneas aéreas y la calidad de las conexiones indirectas que tienen lugar en los hubs. La comparación de la situación de Buenos Aires, en
relación a los factores mencionados, con otros mercados aerocomerciales urbanos de la región puede ayudar a identificar si existen márgenes de mejoramiento para cada caso, o si por el contrario, ya se ha alcanzado un nivel adecuado -aunque siempre pueden ser incrementados-.
3.1 Importancia de los servicios aéreos internacionales de Buenos Aires
Las significativas facultades de Buenos Aires para generar y atraer demanda aérea, se traducen en la conformación
de una plaza atractiva, si se tienen en cuenta sólo los vuelos internacionales. En comparación con los principales
mercados aerocomerciales urbanos de la región, la cantidad de pasajeros anuales internacionales de Buenos Aires
ocupa un lugar privilegiado. Desde una perspectiva histórica, el subsistema Aeroparque-Ezeiza ocupó un lugar de
liderazgo absoluto en oferta aerocomercial internacional hasta 1981, cuando fue superado por Río de Janeiro (ver
figura 6). La ciudad carioca se mantuvo como el principal mercado internacional por 10 años hasta 1991, cuando
fue nuevamente superada por Buenos Aires cuyo liderazgo se mantuvo sólo durante 4 años. Los cambios suscita-
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dos en la lógica del mercado aerocomercial en el contexto de la economía global favorecieron positivamente a San
Pablo, aunque la cantidad de pasajeros internacionales de Buenos Aires estuvo relativamente cerca de la correspondiente a la capital paulista. De hecho, en 2007 ambas ciudades tuvieron registros casi equivalentes.
10.000.000
9.000.000
Pasajeros anuales
8.000.000
7.000.000
6.000.000
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
0
Buenos Aires
Río de Janeiro
San Pablo
Santiago
Figura 6. Pasajeros anuales internacionales en las principales ciudades del Cono Sur (1976-2007)
Fuente: elaboración propia en base a datos brindados por OACI y ANAC-Brasil.
Esta situación demuestra que en términos de pasajeros internacionales, la posición de Buenos Aires no puede ser
caracterizada como de deficiente si se la compara con los otros grandes mercados regionales. Distinto es el caso de
la oferta internacional regional si es medida en asientos-kilómetros (ASK) ofrecidos. En este aspecto, San Pablo
acumulaba casi un 40% del Cono Sur en 2005, secundada por Buenos Aires que casi alcanzó un 30% de participación.
3.2 Localización de bases operativas de líneas aéreas
Como se mencionó en el punto 1.5, uno de los principales factores que estimulan la generación de impactos
económicos positivos diferenciales se relaciona con las operaciones realizadas por las líneas aéreas que montan sus
sedes operativas en las ciudades en cuestión. En este sentido, Buenos Aires ha sido históricamente una ciudad que
atrajo a una gran cantidad de sedes operativas. Sin embargo, como resultado de la centralización empresarial y de la
concentración territorial de las sedes operativas propias de la lógica del mercado aerocomercial de la era global, la
cantidad de estas sedes se ha reducido y sus volúmenes de operación se incrementaron. En este contexto, San Pablo se destacó por su capacidad de atraer sedes operativas, mientras que Buenos Aires redujo significativamente su
atractividad.
Lógicamente, la distribución territorial de las sedes operativas presenta patrones más concentrados que el total de
los flujos de la oferta aerocomercial. Sin embargo, se puede profundizar la exactitud de los resultados si se analiza el
fenómeno a partir de la variable asientos-kilómetros. El análisis se realizó a partir de los ASK ofrecidos exclusivamente por las líneas aéreas con sedes operativas en las diferentes ciudades. En efecto, la cantidad de estos ASK que
corresponden a vuelos con origen o destino en Buenos Aires representaban a un 22,2% del total en 2005, mientras
que esa cifra se estableció en un 56,2% para San Pablo, en un 16,82% para Santiago y en sólo un 2,89% en Santa
Cruz de la Sierra -la cuarta ciudad en importancia respecto a esta variable-.
3.3 Calidad de las conexiones indirectas (hubs)
El tercer principal factor que explica la generación diferencial de impactos económicos positivos, se relaciona con la
facilidad existente en las ciudades para estimular la interconexión de vuelos. Para llevar a cabo la compleja tarea de
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estudiar la calidad de los hubs de América Latina, para verificar la situación relativa de los aeropuertos de Buenos
Aires, se implementó una metodología propia (ver Lipovich, 2009). Resumidamente, la idea consiste en identificar
conexiones indirectas atractivas y no atractivas en función de distintos aspectos geográficos, políticos, y otros propios de mercado aerocomercial, para en un segundo momento, analizar de qué forma se pueden realizar conexiones
indirectas entre aquellas distinguidas como atractivas.
Debido a la existencia de sistemas multi-aeroportuarios en el Cono Sur -escala de análisis-, es interesante conocer la
calidad de las conexiones indirectas en base a dichos sistemas. Para realizar este cálculo es necesario aceptar a las
conexiones intermodales entre aeropuertos como viables e incorporar el tiempo de viaje terrestre entre los aeropuertos. De esta forma, los resultados expresan todas las posibilidades de conexiones entre vuelos de las mismas
líneas aéreas en una misma área urbana. Para el caso de las conexiones con un tiempo de conexión de hasta 3 horas,
en 2009 el hub de Pluna en Montevideo era el que contaba con la mejor calidad de interconexión aérea uniendo en
ese período al 75% de las conexiones atractivas.
Los mercados aerocomerciales más importantes de la región presentan resultados muy variados. El hub de TAM en
Río de Janeiro permite conectar al 62,5% de las conexiones atractivas, el de GOL en la misma ciudad un 58,72%, el
de GOL en San Pablo un 47,55%, el de LAN en Santiago un 38,02%, el de TAM en San Pablo un 35,94%, el de
LAN en Buenos Aires un 17,91%, y el de Aerolíneas Argentinas en Buenos Aires un 12,98% (ver tabla 1). Si se
aplica exageradamente un tiempo máximo de conexión de hasta 24 horas, casi todos los hubs alcanzan a posibilitar
la realización de todas las conexiones atractivas, mientras que los dos hubs de Buenos Aires, el de Aerolíneas Argentinas y el de LAN llegan al 53% y 39% respectivamente, siendo los que poseen la peor calidad de conexión indirecta
de la región.
Hub
Montevideo (Pluna)
Brasilia (GOL)
Brasilia (TAM)
Río de Janeiro (TAM)
Río de Janeiro (GOL)
Curitiba (GOL)
Belo Horizonte (GOL)
Curitiba (TAM)
San Pablo (GOL)
Porto Alegre (GOL)
Asunción (TAM)
Santiago (LAN)
San Pablo (TAM)
Campinas (TAM)
Porto Alegre (TAM)
Buenos Aires (LAN)
Santa Cruz (Aerosur)
Buenos Aires (Aerolíneas Argentinas)
3 horas
75,00%
66,88%
62,66%
62,50%
58,72%
56,76%
54,29%
50,00%
47,55%
45,45%
41,67%
38,02%
35,94%
25,00%
25,00%
17,91%
16,33%
12,98%
Tabla 1. Calidad de conexión indirecta de los sistemas aeroportuarios urbanos regionales con hasta 3 horas de conexión (marzo-09)
Fuente: elaboración propia en base a la información de itinerarios de las empresas.
Nuevamente, los hubs localizados en Buenos Aires son los que poseen la peor calidad de conexión cuando se hace
el análisis a partir de sistemas multi-aeroportuarios. La baja calidad de conexión indirecta induce a argumentar que
las redes están diseñadas para atender principalmente a la demanda generada o atraída, exclusivamente, en Buenos
Aires. Esto surge como consecuencia de la imposibilidad de lograr altos niveles de calidad de las conexiones indirectas debido al sistema de complementación aeroportuaria existente y practicado en el subsistema AeroparqueEzeiza y la muy baja disponibilidad para atraer la operación de líneas aéreas que basen sus planes de negocios en la
interconexión de pasajeros, por la misma cuestión relacionada con la infraestructura aeroportuaria de Buenos Aires.
A partir de marzo de 2010, por iniciativa de Aerolíneas Argentinas y debido a la existencia de capacidad ociosa, se
levantaron las restricciones en Aeroparque para la operación de vuelos directos hacia todos los países limítrofes. Sin
embargo, dicha empresa no trasladó algunos de esos vuelos desde Ezeiza al Aeroparque, sino que la totalidad de los
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vuelos de Aerolíneas Argentinas hacia Chile, Brasil y Paraguay pasaron a ser operados desde el Aeroparque. Por
otra parte, algunas empresas chilenas y brasileñas mudaron algunas pocas operaciones regionales al Aeroparque, tal
cual lo realizó Aerolíneas Argentinas. Este proceso de regionalización del Aeroparque, no llevó a abandonar parcialmente la complementariedad aeroportuaria, sino que las operaciones complementarias se mantienen, aunque con
cambios en las zonas geográficas de referencia (ver figura 7).
Figura 7. Red aerocomercial de Buenos Aires desagregada por aeropuerto (2010)
Fuente: elaboración propia en base a datos brindados por GIT, GATA e información provista por las líneas aéreas.
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Si bien, la nueva estrategia de regionalización del Aeroparque aplicada por Aerolíneas Argentinas lleva a mantener
la organización complementaria de vuelos según los destinos operados, al mismo tiempo, mejora la calidad de las
conexiones aéreas realizadas en Aeroparque ligando los principales nodos del Cono Sur con el interior del país y
ofrece un servicio geográficamente más cercano para la mayor parte de los porteños. Sería interesante ver qué propuestas existen si en un futuro cercano se incrementa la demanda de vuelos domésticos. Los vuelos regionales
podrán volver a Ezeiza -manteniendo el tipo de complementación aeroportuaria-, o la nueva demanda doméstica
podrá ser atendida en Ezeiza -generando, por primera vez en la historia aerocomercial moderna argentina, un sistema multi-aeroportuario suplementario en Buenos Aires.
4. CONCLUSIONES
Teniendo en cuenta exclusivamente a los principales elementos aerocomerciales que inciden en la generación de
impactos económicos positivos diferenciales, es posible determinar cuáles son las debilidades que posee el subsistema Aeroparque-Ezeiza en su relación con la potencialidad de incrementar el desarrollo económico-urbano. Comparando distintas variables presentes en los aeropuertos de Buenos Aires con otros del Cono Sur, se puede afirmar
que el mayor problema es el bajo nivel de calidad de las conexiones indirectas de las aerolíneas que tienen su hub en
dicha ciudad. La diferencia promedio entre el caso de Buenos Aires y del máximo registro en la región Montevideo- es del 62% para esta variable. En segundo lugar, la diferencia porcentual entre Buenos Aires y el
máximo registro en la provisión de asientos-kilómetros por parte de líneas aéreas con base operativa en las ciudades
analizadas es del 34%. Por otra parte, dicha diferencia porcentual medida en el total de asientos-kilómetros totales
ofrecidos es del 10%. Por último, la diferencia porcentual es mínima si se tiene en cuenta a la cantidad de pasajeros
internacionales, siendo ésta del 0,2%.
Por lo tanto, y como resultado de lo expuesto hasta aquí, se puede afirmar que el mayor obstáculo para potenciar la
generación de impactos económicos positivos en la relación aeropuerto-ciudad para el caso de Buenos Aires responde fuertemente a la organización de la operación aerocomercial en un sistema particular de complementación
aeroportuaria -basado en la operación segmentada por destinos- que no se adapta mínimamente a la lógica contemporánea del mercado aerocomercial mundial.
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PLANES Y PROYECTOS
TERRITORIALES. ESCENARIOS DE LA
METRÓPOLIS PLANIFICADA
Territorial plans and projects.
Scenarios of the planned metropolis
Iliana Mignaqui
Programa de Desarrollo Territorial y Estudios Metropolitanos (PDTEM), Instituto de
Geografía, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires. Arquitecta
(Universidad de La Plata), DEA en Urbanisme et Aménagement du Territorire, Máster
(Université de Paris XII, Francia)
[email protected]
RESUMEN
La Región Metropolitana de Buenos Aires constituye una unidad funcional donde habita un tercio de la población del
país. Si bien ha habido numerosos intentos para dotarla de una autoridad metropolitana, esto no ha sido posible,
primando la fragmentación institucional, la concurrencia normativa y la diversidad de planes y proyectos para su
territorio. La reciente creación de la Autoridad de la Cuenca Matanza – Riachuelo, abre nuevas expectativas en materia
de gobernabilidad y planificación metropolitana: el Estado a través del ordenamiento territorial y la inversión pública
puede incidir de manera directa en el proceso de valorización del espacio y determinar las condiciones o sesgo del
futuro desarrollo territorial de un área o región. El artículo analizará las transformaciones producidas en la Región
Metropolitana de Buenos Aires en las dos últimas décadas a partir de las acciones de los actores gubernamentales
(planes y proyectos) y los actores económicos, presentando los escenarios de desarrollo en debate.
Palabras clave: Buenos Aires, transformaciones territoriales, planes y proyectos, escenarios de desarrollo
ABSTRACT
The metropolitan region of Buenos Aires is a functional unit where a third of the population of the country live in. While there have been
numerous attempts to give it a metropolitan authority, this has not been possible due to institutional fragmentation, regulatory competition and
diversity of plans and projects for its territory. The recent establishment of the Matanza – Riachuelo basin Authority, opens new expectations
in terms of governance and metropolitan planning: the State, through land use planning and public investment, can influence directly in the
process for recovering the place and determine the conditions or bias of the future territorial development of an area or region. This article
analyze the changes produced in the metropolitan region of Buenos Aires in during the last two decades, from the actions of governmental
actors (plans and projects) and the economic actors, for presenting the scenarios of development in debate.
Keywords: Buenos Aires, territorial transformations, plans and projects, development scenarios
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1. INTRODUCCION
La planificación del desarrollo territorial en Argentina ha sido durante décadas una preocupación técnica más que
política. Para el caso de la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA), si bien desde el inicio del siglo XX ha
habido acciones sectoriales para ordenar el crecimiento de la ciudad de Buenos Aires (CBA) y su área metropolitana,
formulando planes, programas y proyectos para orientar ese crecimiento a distintas escalas, la ausencia de una autoridad
metropolitana y la falta de continuidad de las agencias gubernamentales con competencia territorial (Mignaqui y Arias,
2009), no han permitido consolidar una estructura pública de planificación territorial. Esta situación, resultado en parte
de la discontinuidad de los gobiernos democráticos, las crisis institucionales y económicas recurrentes, los cambios en el
sesgo de las inversiones y en los modelos de desarrollo económico – territorial impulsados por los gobiernos de turno,
han consolidado una estructura institucional fragmentada, donde aún hoy predominan las acciones y decisiones
sectoriales, ya sean éstas temáticas o geográficas.
La creación de la Autoridad de la Cuenca del Río Matanza – Riachuelo en el año 2006 (ACUMAR) luego de la demanda
judicial presentada por un grupo de ciudadanos contra el Estado Nacional, responsabilizándolo por los daños y
perjuicios derivados de la contaminación ambiental de la Cuenca, ha reabierto el debate en torno a la cuestión ambiental
y los instrumentos de acción vigentes en el país, así como sobre las alternativas de desarrollo. La declaración de
emergencia ambiental de este vasto territorio, donde viven más de cinco millones de habitantes (el 10 % en condiciones
de vulnerabilidad socio-habitacional y riesgo sanitario), no sólo puso en evidencia la ineficacia de las políticas públicas
llevadas adelante en las últimas décadas, sino también la ausencia de voluntad política para articular acciones conjuntas
entre las distintas jurisdicciones responsables de su gestión.
La condición de país federal, agrega una mayor complejidad a la gestión metropolitana al coexistir diversas leyes y
normativas de aplicación en su territorio (Mignaqui, Curcio y Gurman, 2007a). La gestión ambiental vinculada a lo
metropolitano debe superar la incompatibilidad existente entre el territorio jurisdiccional (formal) y el territorio
funcional metropolitano (real), pues la intersección de ambos da lugar a contradicciones técnico – sectoriales, políticas y
financieras (Pirez, 2001).
Para analizar las transformaciones metropolitanas producidas en las dos últimas décadas en la RMBA a partir de las
acciones de los actores gubernamentales y los actores privados, este trabajo se ha estructurado en cuatro apartados. En
el primero, se hace un breve repaso por el proceso de planificación desde la década de los años ’50 hasta la fecha,
analizando el papel de la planificación como instrumento de toma de decisiones públicas en las distintas fases de
modernización y reestructuración metropolitana; en el segundo, se presenta la estructura de gobierno y características de
la gestión metropolitana actual; en el tercero, se presentan los principales planes y proyectos surgidos desde las esferas
pública y privada, poniendo foco en los avances del Plan Integral de Saneamiento Ambiental para la Cuenca del Río
Matanza - Riachuelo y su impacto sobre la gestión y gobernabilidad metropolitana, en el cuarto apartado se analizan los
escenarios de desarrollo en debate. Por último se plantean algunas reflexiones acerca de los desafíos que deberán
enfrentarse en materia de gobierno y gestión metropolitana. El objetivo central del artículo es discutir acerca de las
tensiones que se están evidenciando en el escenario metropolitano como resultado de la fragmentación de las decisiones
en materia de políticas territoriales y las dificultades del Estado para desarrollar formas eficaces de intervención sobre el
territorio.
2. EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN EN LA RMBA
Desde mediados de los años ’50 hasta mediados de los años ’70, en buena parte de las ciudades de América Latina se
trató de compatibilizar el crecimiento económico con la justicia social. Es una etapa de fuerte crecimiento
metropolitano y corresponde al período denominado de industrialización sustitutiva de importaciones (ISI) o desarrollismo.
En Argentina, luego del golpe militar de 1955 y hasta 1983 se alternaron períodos democráticos y dictatoriales
(regímenes militares) caracterizados por la inestabilidad política y económica. Esta situación, sumada a la imposibilidad
de acuerdos políticos en los sucesivos períodos de gobierno, no ha permitido crear una autoridad metropolitana que
pueda coordinar acciones entre las distintas jurisdicciones, ya sea en materia de criterios de urbanización, consolidación
y densificación de los distintos ejidos, de redes de servicios o de transporte. Sólo la CBA ha tenido continuidad en la
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formulación y aplicación de normas de ordenamiento territorial, pero no ha tenido éxito en la aplicación de los distintos
planes y proyectos formulados para ella desde principios del siglo XX. Buenos Aires sigue siendo una ciudad sin Plan y
con múltiples proyectos (Ciccolella y Mignaqui, 2006).
El proceso de estructuración metropolitano estuvo sujeto además, a las marchas y contramarchas de la legislación
industrial sancionada en el país que tuvo fuerte impacto sobre la RMBA incluida la CBA. Las sucesivas adaptaciones de
las normas urbanísticas a las leyes de radicación y promoción industrial contribuyeron al ocaso de la actividad industrial
localizada en el área metropolitana1.
El modelo de desarrollo impuesto por la dictadura militar (1976 – 1983), continuó con el proceso de desmantelamiento
de la actividad industrial metropolitana, a la que se sumó la política de erradicación de “villas” y asentamientos
precarios, que fueron arrasadas a fin de que sus habitantes no regresaran a su lugar de residencia.
En este período se impulsaron acciones en materia de ordenamiento territorial y planificación urbana como el Plan
Director para la ciudad de Buenos Aires y los Lineamientos generales para el Área metropolitana (Etapa 1959-60)2; el
Plan del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE, 1966-70); el Sistema Metropolitano Bonaerense (SIMEB 197577), el Código de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires (1977) y la Ley de Ordenamiento Territorial y
Usos del Suelo de la Provincia de Buenos Aires (Ley N° 8912/77). Esta última ley, sigue siendo el principal instrumento
de ordenamiento territorial de la Provincia de Buenos Aires y sus lineamientos son de cumplimiento obligatorio para
todos los municipios.
Figura 1. Lineamientos estructurales para el Gran Buenos Aires (1958)
Fuente: Plan Director para la ciudad de Buenos Aires.
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Planes y proyectos territoriales. Escenarios de la metrópolis planificada
Figura 2. Sistema Metropolitano Bonaerense. Lineamientos de la estrategia espacial (1977)
Fuente: Sistema Metropolitano Bonaerense
A inicios de la década de los ’80, la RMBA se caracterizaba por la crisis económica y el desempleo, el deterioro de las
condiciones de vida de la población, el precario mantenimiento y escasa expansión de las infraestructuras, el aumento de
la vulnerabilidad ambiental, especialmente en las áreas de las cuencas hídricas. En este contexto, el primer gobierno
luego de la recuperación democrática (1983), debió enfrentar el problema del crecimiento metropolitano no sólo
asumiendo una etapa de reconstrucción institucional sino también haciéndose cargo de una aumentada deuda externa
heredada de la última dictadura militar. A partir de entonces se sucedieron distintas iniciativas en materia de
ordenamiento territorial y planificación urbana: las “20 Ideas para Buenos Aires” (1985)3; la Creación de la Comisión
Nacional del Área Metropolitana de Buenos Aires (CONAMBA, 1984–1997)4; el Plan Trienal de Gobierno (1989 –
1991)5; el Estudio del Conurbano Bonaerense, Relevamiento y Análisis (1995)6.
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Figura 3. Estudio del Conurbano Bonaerense, Relevamiento y Análisis (1995)
Fuente: Estudio del Conurbano Bonaerense (1995)
Con la promulgación de las Leyes de Reforma del Estado y Emergencia Económica7 a inicios de la década de los años
’90 se produjeron cambios en las modalidades de gestión e intervención territoriales. La apertura de la economía, la
privatización de empresas públicas, la descentralización de las políticas sociales, el plan de “convertibilidad”8, entre otras
medidas, buscaron una nueva inserción de la región en la economía mundial. Estos cambios facilitaron la llega de
capitales globales al país (IED) y a la RMBA y generaron condiciones favorables para la realización del capital local e
internacional.
El Estado relegó su papel de ordenador del territorio y promotor del desarrollo regional, dejando que el capital
(inmobiliario, financiero, fundiario y productivo) fuese el principal actor reconfigurador del espacio metropolitano en
esta década. Las principales acciones llevadas adelante por el gobierno nacional se centraron en la privatización de
empresas públicas, la concesión de servicios a empresas privadas y la descentralización administrativa a través del plan
de modernización del Estado, eufemismo utilizado para achicar el aparato burocrático y reducir el presupuesto de las
políticas sociales.
A partir de la declaración de la Autonomía de la CBA y la elección de su primer jefe de Gobierno en el año 1996, vuelve
la planificación urbana a la agenda pública de este distrito. Si bien no se lograron avances significativos, como veremos
más adelante, se dio inicio a un proceso de participación ciudadana para la elaboración del Plan Urbano Ambiental
(PUA) de la ciudad, convocando a actores del ámbito académico, profesional, económico y social.
La década de los años ’90, se caracterizó por un desarrollo metropolitano acorde con el pensamiento hegemónico de la
época, el neoliberalismo, y lo que prevaleció fue una lógica mercantil del desarrollo urbano, promovida desde el sector
privado. El descrédito de la planificación reglamentaria y a largo plazo, fue reemplazada por el “pensamiento urbano
único” (Vainer, 2001) apoyado en la planificación estratégica y el marketing urbano. El proyecto urbano y la lógica de
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Planes y proyectos territoriales. Escenarios de la metrópolis planificada
intervención por fragmentos (piezas urbanas) fueron considerados instrumentos superadores del tradicional plan urbano
por parte de los gobiernos de turno (Ciccolella y Mignaqui, 2006).
Las experiencias antes mencionadas, y más allá de las voluntades de algunos responsables técnico - políticos por
promover instancias de coordinación metropolitana, no sólo no lograron modificar la organización burocrática del
Estado, donde siguió prevaleciendo una visión sectorial, tecnocrática y centralista, sino que tampoco lograron instalar en
la agenda política la planificación territorial como instrumento necesario para el desarrollo. La fragmentación,
institucional y de las decisiones, tuvo y sigue teniendo su correlato en el territorio.
La desaceleración del crecimiento económico iniciada a fines de la década de los años ’90, la caída de la IED y
posteriormente la ruptura de la “convertibilidad”, que culminó con la crisis político – institucional del año 2001-2002,
marcó un punto de inflexión en las dinámicas metropolitanas y en el sesgo y localización de las inversiones.
En el año 2005, dentro del marco de un nuevo gobierno nacional, se inician los estudios para la elaboración del Plan
Estratégico Territorial (PET 2016)9 cuyo primer documento se presentó en el año 2008. Esta iniciativa fue acompañada
por la generación de una Red Nacional de Asistencia al Desarrollo y Ordenamiento territorial, mientras que por su
parte, el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires inició los estudios para la actualización del diagnóstico
metropolitano y formuló el documento Lineamientos Estratégicos Metropolitanos (LEM)10, presentado en el año 2007.
En un contexto técnico - político inédito, los tres niveles de gobierno (nacional, provincial y de la CBA), y luego de
distintos encuentros y talleres de trabajo interjurisdiccional e interinstitucional durante casi tres años, lograron
consensuar un conjunto de lineamientos metropolitanos en materia de ordenamiento territorial y planificación regional,
que dejaron como resultado varios documentos de trabajo, sobre los que se apoyó el diagnóstico metropolitano.
En el año 2006, y luego de que un grupo de vecinos de “Villa Inflamable”11 y profesionales del Hospital de Agudos P.
Fiorito (Municipio de Avellaneda) interpusieran una demanda12 contra el Estado Nacional, el Estado Provincial, la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 45 empresas por los daños sufridos como consecuencia de la contaminación de la
Cuenca Matanza-Riachuelo, el Congreso de la Nación creó la Autoridad de Cuenca (ACUMAR)13. Esta autoridad
debería dar respuesta a los requerimientos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, quien declaró su competencia
originaria para entender en la causa por tratarse de un daño ambiental colectivo derivado de la contaminación de
recursos hídricos interjurisdiccionales. En ese mismo acto, requirió a los gobiernos involucrados la presentación de un
Plan Integral de Saneamiento Ambiental (PISA) cuyo alcance se analizará en el apartado tercero.
El cambio de gobierno en el año 2008 modificó el rumbo de algunas políticas en curso. El nuevo gobierno provincial
no dio continuidad a los LEM elaborados en la etapa de gobierno anterior y el nuevo gobierno de la CBA, si bien dio
continuidad a algunas de las políticas urbanas formuladas en etapas anteriores (extensión de subtes, control de las
inundaciones, mejora del espacio público), no consideró al PUA aprobado en el año 2008, un instrumento necesario
para la planificación urbana y para orientar las inversiones en la ciudad.
Como síntesis, podríamos afirmar que desde el año 2003 el gobierno nacional ha asumido su responsabilidad en la
cuestión ambiental creando una nueva autoridad interjurisdiccional para sanear uno de los cursos de agua más
contaminados de América Latina y que representa además, una deuda histórica en materia de desarrollo. Como
analizaremos más adelante, el conjunto de planes y proyectos en marcha desde los distintos niveles de gobierno, no han
logrado aún la articulación necesaria para avanzar hacia un modelo territorial metropolitano superador del actual.
3. GOBIERNO Y GESTIÓN URBANA EN LA RMBA
La región metropolitana, desde el punto de vista de la gestión, es “una ciudad con muchos gobiernos y por lo tanto, sin gobierno”
(Brewer Carias, 1991 en Pirez, 1994). Esto significa que la metrópolis se gobierna desde múltiples y diferentes unidades
político institucionales: nacional o federal, provincial, Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA)14 (asimilable al status
de una provincia) y municipal. Es decir que no hay una correspondencia entre los gobiernos y el territorio
metropolitano. A esta compleja realidad política e institucional se le aplica una multiplicidad de leyes fundamentales,
como son las Constituciones (Nacional, Provincial y la de la CABA) y la Ley Orgánica de las municipalidades de la
Provincia de Buenos Aires. Cada uno de estos niveles de gobierno cuenta con un poder ejecutivo y legislativo propio, al
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que deben sumarse distintas empresas y sociedades públicas con competencias interjurisdiccionales como el Mercado
Central de Buenos Aires Sociedad del Estado (mercado concentrador de frutas y verduras), la Coordinación Ecológica
Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE), responsable del transporte y disposición final de los residuos
sólidos domiciliarios, el Comité de Cuenca del Río Reconquista y la recientemente creada Autoridad de la Cuenca
Matanza – Riachuelo. No obstante esta situación, sigue prevaleciendo el peso de las decisiones del gobierno nacional
sobre el territorio metropolitano.
Otro aspecto fundamental que debe señalarse es la desigual distribución de recursos económicos al interior de la
RMBA. Desde el punto de vista de las finanzas locales hay grandes asimetrías entre los recursos municipales de los
partidos metropolitanos y la CABA, que representa el tercer presupuesto en orden de importancia nacional, tras el
presupuesto nacional y el de la Provincia de Buenos Aires.
3.1 La planificación urbana y la gestión territorial en los municipios metropolitanos
En materia de ordenamiento territorial los municipios metropolitanos se rigen por el Decreto-Ley 8912/1977 de
Ordenamiento Territorial y Usos del suelo15. Esta ley, desde su promulgación, intentó poner freno a un proceso
especulativo de loteos indiscriminados sobre áreas rurales, que en muchos casos se hacían sobre terrenos inundables y
sin infraestructura de servicios. A partir de entonces para la aprobación de nuevos loteos se exigió la provisión de
servicios urbanos (agua, cloacas) y dimensiones mínimas de parcelas, entre otros requerimientos urbanísticos. Con la
reactivación inmobiliaria en la década de los años ’90, y con nuevas modalidades de gestión, recobró impulso la
suburbanización metropolitana bajo la forma de urbanizaciones cerradas (Mignaqui, 1998). La superficie ocupada por las
distintas variantes de esta modalidad de urbanización (500 km²), se explica en parte por la flexibilización de las normas
de ordenamiento territorial a escala municipal, resultado de la presión de los promotores inmobiliarios y en buena
medida por los acuerdos políticos entre los responsables de los gobiernos locales y el gobierno provincial16.
A más de treinta años de la puesta en vigencia de esta Ley, la mayoría de los municipios metropolitanos no ha superado
la segunda etapa de ordenamiento territorial fijados por la misma, es decir que no cuentan con Planes Urbanos o
instrumentos generales de ordenamiento territorial que orienten su respectivos procesos de crecimiento y desarrollo
urbano. Si bien está en revisión desde hace muchos años, sigue siendo el principal instrumento de regulación del
ordenamiento territorial de la provincia de Buenos de Aires, incluidos los municipios metropolitanos. Distintos
especialistas y funcionarios no dudan en hacer responsable a esta ley del crecimiento del hábitat precario y de impedir el
acceso al suelo y a la vivienda a la mayoría de la población metropolitana.
En el marco de la reforma del Estado argentino (1989), también se puso en marcha la política de privatización y
concesión de empresas públicas, entre ellas las de servicios urbanos. La privatización y/o concesión de servicios
urbanos cambió la noción de servicio público y de usuario, reemplazado este último por el de cliente, agravándose las
posibilidades de acceso a los mismos para los sectores de menores ingresos.
El proceso de descentralización puesto en marcha desde el gobierno nacional y provincial, no logró sustituir el sistema
de instituciones ni la cultura política (en general clientelística), sino que en la mayoría de los casos lo superpuso al
existente. Asimismo, las funciones transferidas a los niveles locales no fueron acompañadas de recursos suficientes y de
competencias de regulación y control. Este es el caso de la transferencia de escuelas, hospitales y algunos servicios
públicos, lo que agravó la situación de las finanzas locales en los municipios metropolitanos. Los procesos de
descentralización implementados, llevan a interrogarnos sobre las posibilidades y límites de la descentralización para
redistribuir el poder social, económico y cultural en la sociedad
3.2 La planificación urbana y la gestión territorial en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
En el contexto de reforma del Estado antes descrito, la disposición de bienes considerados “innecesarios” por parte del
Estado Nacional a través de la venta, privatización y/o concesión (ya sea de tierras, inmuebles o empresas), fue uno de
los primeros cambios cualitativos en los roles del Estado en materia de desarrollo urbano y regional (Mignaqui, 1997).
Así se desafectaron áreas ferroviarias, portuarias, militares y de empresas públicas para la promoción de
emprendimientos urbanísticos en áreas estratégicas de localización. En este marco, se promovió una de las operaciones
paradigmáticas de la década: la recuperación del Antiguo Puerto Madero, localizado en el área central de la CBA17.
La elaboración del primer Plan Estratégico del Antiguo Puerto Madero, estuvo a cargo de Consultores Europeos
Asociados18 y contó con el soporte institucional y material del Ayuntamiento de Barcelona y el Puerto Autónomo de
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Barcelona. Este Plan, discutido ampliamente por los profesionales locales, dio lugar a un llamado a Concurso para la
elaboración del Master Plan en el año 1991. A partir del proyecto ganador se pusieron en marcha las obras. El polígono
de actuación ocupa un área de 170 has en el área central tradicional de la ciudad y el programa urbanístico incluyó un
mix de usos residenciales de media y alta densidad, usos terciarios, hotelería, comercio, equipamientos, espacios
recreativos y espacios verdes públicos, con una superficie edificable de 1.400.000 m2. Esta operación urbanística
consagró el urbanismo fragmentario y promovió procesos de valorización selectiva del territorio y de modernización
excluyente, transfiriendo los beneficios de la reconversión urbanística al sector privado19. Este emprendimiento
contribuyó además a consolidar el área central tradicional de la metrópolis y a ampliar la oferta de espacios para el
terciario avanzado (Ciccolella y Mignaqui, 2009).
Con la sanción de la Constitución de la CBA en el año 1996, se inició una nueva etapa en la gobernabilidad de la ciudad.
La autonomía lograda permitió la elección directa de su Jefe de Gobierno (ex intendente municipal). En materia de
políticas territoriales, el Capítulo Ambiente de la nueva Constitución fija las etapas, modalidades e instrumentos que la
ciudad debe desarrollar: un Consejo de Planeamiento Estratégico (Artículo 19), un Plan Urbano Ambiental (Artículo
29), y los demás instrumentos urbanísticos que emanen de él, como los códigos. En el mismo año, se iniciaron los
estudios para la formulación del PUA cuyos resultados fueron presentados en distintos documentos donde se incluyen
los programas de actuación, la síntesis del proceso participativo del Plan y una memoria de actividades y documentos
elaborados. Si bien la esfera de acción específica del PUA es la CBA, para el análisis y diagnóstico se trascendió el límite
jurisdiccional de este territorio para avanzar en un diagnóstico metropolitano. El documento final del PUA fue
presentado a la Legislatura del Gobierno de la CBA en diciembre del año 2000 y luego de perder estado parlamentario
varias veces, recién fue aprobado en el año 2008. Es decir que pasaron más de diez años para que la CBA tuviera un
nuevo Plan.
Figura 4. Esquema síntesis del Plan Urbano Ambiental Ciudad de Buenos Aires (2000)
Fuente: Plan Urbano Ambiental Ciudad de Buenos Aires (2000)
Aunque la Constitución de la ciudad prevé una formulación jerárquica de los instrumentos de planificación y promueve
un proceso participativo (Plan Estratégico, Plan Urbano Ambiental, Códigos Urbanístico, de Edificación, Ambiental) la
realidad ha marchado en un sentido inverso. Desde el año 1996 hasta el año 2008, se hicieron sucesivas actualizaciones
al Código de Ordenamiento Territorial (mal denominado Código de Planeamiento Urbano), y con posterioridad se
aprobaron el Plan Estratégico (órgano consultivo) y el PUA. Este último instrumento, lejos de ser un Plan, con metas y
acciones precisas a corto, mediano y largo plazo, con presupuestos asignados para sus programas y proyectos, más bien
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es una expresión de deseos o un conjunto de propuestas voluntaristas, que ni siquiera incluye cartografía temática para
localizar sus propuestas de acción. Es decir que no sirve para orientar la inversión pública ni regular la localización de la
inversión privada. El proceso de densificación avanza siguiendo la lógica del mercado, y ha provocado la verticalización
desmedida de algunos pocos barrios de la ciudad (Mignaqui, 1997; Szajnberg, 2010). Desde los instrumentos
urbanísticos vigentes, tampoco se ha podido regular la densificación y verticalización de las “villas” y asentamientos
precarios al no existir una política integral de suelo y vivienda. En esta última materia, la Comisión Municipal de la
Vivienda, actualmente Instituto de la Vivienda de la Ciudad, un ente autárquico y autónomo, sigue siendo el principal
responsable sectorial de la política habitacional de la ciudad desde la década de los años ’60. En los últimos años, como
resultado de la ausencia de coordinación interjurisdiccional entre el Gobierno Nacional y el de la CBA, se han
recrudecido las demandas y los conflictos por el acceso al suelo y a la vivienda.
El primer gobierno autónomo de la ciudad, también definió la base de descentralización comunal prevista por la
Constitución (Artículos 127 a 131). Entre los años1996 - 2000 se organizaron los 16 Centros de Gestión y Participación
Ciudadana (CGP), primera etapa de la descentralización administrativa y territorial. Desde entonces, la organización en
comunas, avanzó muy lentamente y con debates en torno a los criterios de descentralización territorial (número de
comunas, población, criterios de delimitación geográfica o electoral). La crisis institucional y de gobernabilidad del año
2001, sumado a la falta de representatividad de los partidos políticos demoró la aprobación de la Ley de Comunas20.
Pero esta crisis dio lugar al surgimiento espontáneo de un conjunto de asambleas barriales movilizadas por su necesidad
de ruptura con el conjunto de la clase política. El rechazo absoluto a las instituciones vigentes y a los actores que las
expresan fue su fundamento y base de apoyo. El protagonista de este movimiento es el ciudadano común situado
territorialmente en su barrio de pertenencia. La consigna que promovieron entonces fue “que se vayan todos, que no quede ni
uno solo”21.
De esta experiencia se consolidaron algunas ONG’s y asociaciones barriales que han cumplido y cumplen un papel
protagónico en el armado y discusión de la agenda publica de la ciudad. Entre ellas podemos mencionar a la Protocomuna
de Caballito, a la Asociación Vecinal de la Calle Irala y la Asociación de Vecinos por el Resurgimiento de La Boca o el Movimiento
Territorial de Liberación (MTL) (Mignaqui, 2007b). Finalmente, y después de catorce años de autonomía, en el 2010 se
aprobó la división de la ciudad en quince comunas y en el mes de agosto del 2011 se eligieron las primeras autoridades
comunales.
Otro de los institutos previstos en la Constitución de la ciudad (Artículos 52 y Artículos 9) es el Plan de Prioridades
Presupuestarias y el Plan de Presupuesto Participativo. Estas iniciativas tienen como objetivo implementar un sistema
de participación ciudadana directa y semidirecta, abierto a todos los habitantes de la CBA, buscando la ampliación del
control democrático de la gestión pública. Lamentablemente este Plan no ha tenido incidencia en la toma de decisiones
del ejecutivo local.
Más allá de este cambio de status, la CBA presenta una situación particular: por un lado es la capital del país, sede del
gobierno nacional, área central de la RMBA y principal centro de actividades gubernamentales, económicas, financieras
y de servicios, así como centro cultural y educativo de alcance regional; pero por otro lado, y a pesar de sus amplias
atribuciones para definir las estrategias de planificación, elaborar los planes y las normas de ordenamiento territorial,
promulgar leyes a través de su Legislatura, no tiene competencia en materia de redes de servicios urbanos (agua y
cloacas, electricidad, gas) ni sobre el transporte.
Como hemos analizado, las principales áreas de actuación en materia de ordenamiento territorial y planificación del
desarrollo, con distintos grados de responsabilidad y atribuciones se distribuyen entre distintos organismos y entes de
los cuatro niveles de gobierno antes mencionados. En los numerosos intentos de crear una autoridad metropolitana,
autoridades sectoriales o avanzar en acuerdos interjurisdiccionales para la gestión metropolitana, ha prevalecido un
criterio técnico más que político. No ha habido participación de los actores involucrados en el diseño institucional lo
que ha llevado a consolidar la no correspondencia entre el ámbito de la gestión con el de la representación política.
Además de la fragmentación político-gubernamental, como afirma Pirez, la gestión metropolitana se ve afectada por lo
que puede denominarse fragmentación técnico-sectorial que implica que el territorio ocupado es atendido por un
conjunto diferenciado de sectores relativamente autónomos, operados en forma independiente tanto en la definición
como en la aplicación de políticas (Pirez, 1994)
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4. LOS PLANES Y PROYECTOS PARA LA RMBA
4.1 Los Planes y proyectos públicos
A continuación describiremos aquellos planes y proyectos en marcha que tienen mayor impacto sobre la matriz de
crecimiento y la matriz ambiental a cargo de los distintos niveles de gobierno.
Bajo la responsabilidad del Gobierno nacional:
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Plan Federal de Vivienda: considerando todas las operatorias, en el período 2003-2008, se construyeron alrededor de
37.000 viviendas y soluciones habitacionales superando el total de viviendas construidas entre 1970-200322.
Programa de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios: se ocupa de dar soluciones habitacionales a los grupos más
vulnerables, ya sea en situación de emergencia habitacional y/o riesgo ambiental. La prioridad de la inversión se
focaliza en la Cuenca Matanza – Riachuelo.
Plan de Saneamiento Integral: se ocupa de la extensión de redes de servicios de agua y cloacas. Su principal objetivo es
incorporar 1.760.000 habitantes al servicio de agua potable (100%) y 1.750.000 habitantes (80%) a la red cloacal
para el año 2013. Parte de estas inversiones están destinadas a las obras de saneamiento de la Cuenca Matanza –
Riachuelo.
Plan Integral de Saneamiento Ambiental para la Cuenca Matanza – Riachuelo (PISA): la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, en el marco de la causa “Mendoza”, requirió a los tres niveles de gobierno la presentación de un Plan
Integral de Saneamiento Ambiental, bajo la coordinación de la ACUMAR, para dar cumplimiento a un conjunto de
obligaciones: entre ellas la elaboración de un Plan de Ordenamiento Ambiental del Territorio (OAT); control de las
actividades industriales allí localizadas incluyendo la realización de Estudios de impacto ambiental (EIA) de las
empresas demandadas; la puesta en marcha de un Programa de Educación Ambiental y de un Programa de Información
Ambiental Pública. Mientras que a las empresas imputadas les exigió información referida a los procesos productivos
que realizan, sobre el tratamiento de los residuos generados en su actividad y en relación a los seguros previstos en
el marco de la Ley General de Ambiente23. Asimismo, se estableció un programa centrado en cinco ejes de acciones
y una serie de objetivos a ser implementados por ACUMAR, que deben ser de cumplimiento obligatorio: publicidad
de la información (informe trimestral y accesible por Internet) sobre el estado del agua, el aire, y el grado de avance
del PISA; control de la contaminación industrial; el saneamiento de basurales; Plan de Emergencia Sanitaria; y ejecución de obras
de infraestructura. En el caso de este último punto y conforme a lo expresado en documentos oficiales, la forma de
dar respuesta a los problemas derivados del vertido directo de efluentes cloacales al Riachuelo, será a partir de la
realización de un complejo sistema de obras que forman parte del PISA, a cargo de AySA. El Plan de reconversión
Industrial es una de las acciones prioritarias del PISA y apunta a determinar qué actividades productivas deberían
adecuarse a las nuevas normas ambientales y/o relocalizarse en áreas industriales planificadas.
Figura 5. Villas y Asentamientos Cuenca baja Matanza Riachuelo.
Fuente: Convenio UBA – AySA, Programa Urbanismo y Ciudad, FADU –UBA 2010.
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Figura 6. “Paisajes” del Riachuelo
Fuente: Convenio UBA – AySA, Programa Urbanismo y Ciudad, FADU –UBA 2010.
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Plan Estratégico Territorial 2016 (PET 2016) presentado en el año 200824: parte de un diagnóstico del modelo
territorial actual del país y propone un modelo deseado superador del existente. Plantea estrategias y políticas
sectoriales, referidas al medio construido, económico, social, ambiental en cada jurisdicción federal (provincias) y
ha identificado la dotación de infraestructuras y equipamientos necesarios para la reestructuración física, social y
productiva del país. El PET 2016, si bien está conducido por el gobierno nacional, parte de un enfoque estratégico
y se apoya en la construcción de consensos para su implementación. En este documento el Área Metropolitana de
Buenos Aires es considerada como una de las áreas a cualificar, desarrollar y potenciar. En este marco, está en
proceso de debate con cada gobierno provincial, el proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial Nacional.
Programa de Parques Industriales del Bicentenario: su objetivo es promover el desarrollo de los parques industriales en
todo el país, como predios aptos para la radicación industrial, garantizando una convivencia armoniosa entre el uso
industrial y residencial de la tierra. Brinda apoyo económico y financiero para la infraestructura externa e interna de
estos agrupamientos productivos en todo el país y otorga créditos para la radicación de empresas en los mismos.
Cada parque industrial recibe un monto de aportes no reintegrables y otro en préstamos para Pymes que quieran
instalarse en ellos. Este Programa ha fortalecido la creación de parques industriales en la RMBA donde se
contabilizan veinte parques (públicos, privados y mixtos).
Bajo la responsabilidad del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires:
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Plan de Inclusión social: promueve un vasto plan de urbanización de “villas” y asentamientos precarios, priorizando
aquellos localizados en la Cuenca del Río Matanza – Riachuelo, cuya población se encuentra en riesgo ambiental.
El Plan de Manejo para la Cuenca del Río Reconquista: impulsa una propuesta de desarrollo urbano y social de esta
cuenca precariamente urbanizada donde residen 4 millones de habitantes de la RMBA. La inversión comprometida
para el período 2010 – 2016 abarca la ejecución de obras hidráulicas, realización de redes de agua y cloaca, obras de
repavimentación, ensanches y bacheo en rutas y programa de urbanización de villas y asentamientos.
Programa de Infraestructura de apoyo a la radicación industrial: mediante el asesoramiento técnico y el apoyo económico el
Ministerio de la Producción colabora con la mejora y fortalecimiento de la infraestructura de los Agrupamientos
Industriales municipales. En la nueva legislación, quedan comprendidas las incubadoras de empresas; los parques
científicos tecnológicos; las áreas de servicios industriales y logística y las unidades modulares productivas (el
Ministerio es Autoridad de Aplicación de la Ley 13.744 que regula la creación y funcionamiento de los
Agrupamientos Industriales).
Proyecto de Regionalización de la Provincia de Buenos Aires: a partir del año 2008, el gobierno provincial promueve una
iniciativa para la creación de regiones en la Provincia, según lo previsto por la Constitución Nacional. El objetivo es
fortalecer las autonomías municipales, asegurar el desarrollo equilibrado del territorio provincial y acercar los
servicios a la gente. Las Regiones se conciben como instrumentos de desconcentración y descentralización de la
administración central para promover las inversiones locales y extranjeras y fomentar el arraigo poblacional. El
proyecto de Ley fue presentado a la Legislatura provincial el 16/03/2011 para su debate.
Proyecto de “Ley de promoción del hábitat popular”: presentado recientemente en la Legislatura provincial, se rige por los
principios de “el derecho a la ciudad y a la vivienda; la función social de la propiedad; la gestión democrática de la ciudad”.
Asimismo propone un conjunto de programas de actuación que pretenden dar respuesta a distintas situaciones de
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déficit habitacional. La promulgación de esta ley permitiría dar soluciones a una de las necesidades más acuciantes
en la RMBA.
Bajo responsabilidad del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires:
A partir del año 2008 el GCBA ha definido cuatro áreas de actividad estratégicas: las industrias TIC’s, los desarrollos
inmobiliarios, las industrias audiovisuales y el turismo. Para su promoción, ha implementado un conjunto de políticas
que buscan brindar seguridad jurídica, minimizar el impacto burocrático en los procesos de promoción, beneficios
fiscales y respaldo crediticios a través del Banco de la Ciudad. Si bien la promoción de las “industrias creativas” se puso
en marcha en la gestión del gobierno del año 2000 (creación de la Dirección de Industrias Culturales y construcción del
Centro Metropolitano de Diseño), a partir del año 2008 estas iniciativas se han complementado con la creación del
Distrito Tecnológico y el Distrito Audiovisual.
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Centro Metropolitano de Diseño (CMD): luego de la recuperación y rehabilitación del antiguo Mercado del Pescado,
localizado en el área sur de la ciudad (barrio de Barracas), en el año 2001 se inauguró la primera etapa del CMD.
Esta iniciativa se centró en dar apoyo físico (oficinas para la incubación de empresas) técnico y financiera (créditos
del Banco Ciudad) a diseñadores y emprendedores en las distintas ramas del diseño (industrial, gráfico, textil,
audiovisual) a fin de que pudieran capacitarse y armar sus estrategias de negocio. Esta política tuvo continuidad
desde su inicio en el año 2001 hasta la fecha. En la actualidad depende de la Dirección de Industrias Creativas.
Distrito Tecnológico25: es un programa que impulsa el desarrollo y radicación de pequeñas y medianas empresas de
tecnologías de la información y telecomunicaciones, así como universidades, centros de investigación y desarrollo
(I+D), centros de formación profesional e institutos de enseñanza. También se busca incentivar la construcción de
viviendas para empleados, estudiantes y ejecutivos de estas empresas. Entre las principales actividades se incluyen
educación, desarrollo de productos de software a medida, actualización de productos de software, implementación
y puesta a punto de productos de software, soporte y asistencia de productos, servicios informáticos de valor. El
polígono ocupa un área de 200 has localizadas en el Barrio de Parque Patricios, al sur de la Ciudad. En la actualidad
se encuentran radicadas 45 empresas.
Distrito Audiovisual, de acuerdo a la ley de creación26, la actividad audiovisual comprende: a) la producción de
contenidos audiovisuales de todo tipo incluyendo producciones cinematográficas de corto, medio y largometraje,
documentales, publicitarias, televisivas, de animación, de video juegos y toda producción que contenga imagen y
sonido, sin importar su sistema de registro, almacenamiento, soporte o transmisión; b) la prestación de servicios de
producción audiovisual; c) el procesamiento del material resultante de la filmación, grabación o registro de la
imagen y sonido, incluyendo la actividad de los laboratorios, sin importar el sistema de registro, almacenamiento,
soporte o transmisión; d) la posproducción del material resultante de la filmación, grabación o registro de la imagen
y sonido, sin importar el sistema de registro, almacenamiento, soporte o transmisión.27
Proyecto de creación del Distrito Gubernamental 2008-2011: el objetivo de esta iniciativa es trasladar la sede de gobierno y
demás dependencias del gobierno de la ciudad al área sur de la ciudad (barrio de Barracas). La nueva sede
gubernamental se localizaría en terrenos adyacentes a los hospitales neuropsiquiátricos Borda, Moyano y Rawson.
Esta iniciativa refuerza la voluntad del actual gobierno de promover el desarrollo del área del sur de la CBA.28 La
superficie a construir ronda los 50.000 m2 y la inversión se amortizaría con la venta de uno de los edificios del
gobierno de la ciudad localizado en el área central de la ciudad frente al Obelisco (Edificio Del Plata).
4.2 Los planes y proyectos privados
Desde inicios de la década de los ’90, ha venido consolidándose un proceso de valorización selectivo del territorio
metropolitano. Promovidos por el capital inmobiliario orientado a la demanda de los sectores más solventes de la
población, y facilitados por la flexibilidad de las normas urbanísticas vigentes en los municipios metropolitanos, se han
lanzado distintos emprendimientos urbanísticos que en general han privilegiado el borde ribereño del Río de la Plata y
algunos ejes de muy buena accesibilidad metropolitana.
El primero de ellos ha sido la Reconversión del área del Antiguo Puerto Madero, iniciado en el año 1991 a cargo de la
Corporación Antiguo Puerto Madero S. A. Como ya se ha mencionado, esta ha sido la operación urbanística
paradigmática de la década de los’90 y ya lleva veinte años de desarrollo ininterrumpido. Sobre un predio de 170 has, 13
has corresponden a nuevos espacios verdes públicos. La superficie edificable sumó 1.400.000 m2, distribuidos en usos
residenciales, de oficinas, equipamientos culturales y recreativos y la recuperación y puesta en valor de un conjunto de
edificios históricos. En la actualidad está en su etapa final de construcción, completándose los proyectos del Dique 1.
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En este nuevo barrio de la ciudad viven 6.700 habitantes según el último Censo de población (2010) y sus precios
inmobiliarios no han parado de subir desde su inicio manteniéndose como el distrito más caro y exclusivo de la ciudad.
El segundo proyecto iniciado en esta década y el de mayor escala ha sido “Nordelta”, aún en proceso de
consolidación29, una ciudad – pueblo planificada ex novo sobre un área de 16.000 has de delta, en el partido de Tigre.
Agrupa distintas tipologías de barrios cerrados (19), colegios, centros de compras, centros deportivos y médicos y
permitirá albergar una población de 180.000 habitantes. De acuerdo al último censo, tiene una población de 11.335
habitantes y su densidad es de 708 hab/km² .La urbanización requirió de obras de infraestructura y drenaje de gran
impacto ambiental, al modificarse cursos de agua, hacerse rellenos y construirse lagunas artificiales para crear marinas. La
iniciativa estuvo motorizada por Consultatio, una empresa de capitales locales.
Otro de los emprendimientos iniciados en esta década es el “Club de Campo Abril”, el cual aprovecha un antiguo casco
de la estancia perteneciente a la familia Pereyra Iraola, localizado en la localidad de Hudson, Partido de Berazategui, a
35,5 Km de la CBA. Se puede acceder al mismo por la Autopista Buenos Aires – La Plata. Está conformado por 20
barrios totalmente independientes entre sí y con características diferentes, con un total de 1.170 lotes de los cuales ya se
construyeron 903. El predio cuenta con muy buena forestación (150 hectáreas de bosques con añejas arboledas), un
lago, un campo de golf y el Club House es el antiguo casco de la estancia.
Entre los nuevos proyectos de iniciativa privada incluimos aquellos que por su localización, programa urbanístico y
monto de inversión tendrán mayor impacto territorial y ambiental a escala metropolitana y consolidan la lógica de
valorización selectiva del territorio a cargo del capital privado. Estos proyectos se localizan en el borde ribereño del Río
de la Plata:
El proyecto “Complejo del Río”, ubicado en la ribera (municipio de Vicente López), ocupa un terreno de 16 has.
La superficie a edificar es de 500.000 m2 y el programa urbanístico incluye un centro comercial, edificios de
vivienda y oficinas. Su desarrollo está cargo Ribera desarrollos S.A. (Francisco de Narváez). Para su realización el
Concejo Deliberante municipal promulgó en el año 2006 una ordenanza de modificación del Código de
Ordenamiento Urbano para concretarlo, iniciativa que tuvo un amplio rechazo por parte de los habitantes del
municipio.
El proyecto “Nueva Costa del Plata”, ubicado en la ribera del Río de la Plata (municipios de Avellaneda y
Quilmes), ocupa un predio de 220 has. El Plan maestro contempla afectar un cuarto de esa superficie y el volumen
edificable es de 1.300.000 m2. El programa urbanístico contempla usos residenciales, educativos, deportivos,
recreativos y parques públicos. Su desarrollo está cargo de SYUSA (Techint). El proyecto ya fue aprobado por el
municipio de Avellaneda y está en tratamiento en el municipio de Quilmes.
El proyecto “Santa María del Plata”, si bien fue lanzado en la década de los años ’90, no ha logrado aún su
aprobación. Ha sido presentado nuevamente en el 2011 para su tratamiento legislativo. Está localizado en el sur de
la CBA, en la ribera del Río de la Plata, en un predio de 70 has que perteneció al Club Boca Junior. Es una
urbanización privada cuyo programa urbanístico contempla usos residenciales y de oficinas. La particularidad de
este proyecto es que se localiza entre uno de los asentamientos precarios que más ha crecido en la última década,
“Rodrigo Bueno”, la “Reserva ecológica” (área protegida) y las torres de vivienda “El Faro”, uno de los
emprendimientos residenciales más lujosos dentro del área de Puerto Madero. Además, está muy próximo al Polo
petroquímico de Dock Sud (Avellaneda), el área de mayor riesgo ambiental del país y sobre el cual la Corte
Suprema de Justicia de la Nación ha pedido a la ACUMAR su relocalización. El desarrollo del proyecto está a cargo
de la empresa IRSA S.A. y su denominación actual es “Solares de Santa María”. El anteproyecto (considerado de
alto impacto ambiental) cuenta con un dictamen favorable de la Comisión de Habilitación Ambiental de la
Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires. La Comisión reconoció que el anteproyecto es viable, pero estableció
que antes de la realización de cada etapa se deberán llevar a cabo nuevas evaluaciones de impacto ambiental. Entre
las observaciones hechas al documento presentado por IRSA S.A., figura que no se contemplan medidas de
mitigación suficientes para compensar los efectos que la construcción desencadenará sobre la Reserva Ecológica
Costanera Sur. Esta iniciativa cuenta con el repudio de todas las ONG’s ambientalistas.
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Planes y proyectos territoriales. Escenarios de la metrópolis planificada
5. LOS ESCENARIOS DE DESARROLLO EN DEBATE
Una primera constatación es que las transformaciones territoriales de la RMBA se llevan adelante sin un Plan de
Desarrollo o Proyecto de ordenamiento territorial integral para su territorio y que priman las decisiones sectoriales. El
conjunto de planes y proyectos analizados en el apartado anterior nos permite identificar al menos dos tendencias o
sesgos en la inversión pública y privada. Por un lado, las acciones llevadas adelante por el gobierno nacional y el de la
provincia de Buenos Aires han orientado la inversión pública a garantizar el acceso a la vivienda y a las redes de
servicios urbanos (agua y cloaca) de los sectores más pobres de la población, a sanear progresivamente las cuencas
hídricas del Matanza – Riachuelo y del Río Reconquista y a brindar apoyo económico y financiero a la actividad
productiva, promoviendo los agrupamientos industriales planificados.
Por otro lado, el conjunto de proyectos llevados adelante por el sector privado (en su mayoría emprendimientos
urbanísticos destinados al hábitat y al consumo de los sectores más solventes de la población metropolitana), reafirmaría
la lógica selectiva del capital inmobiliario en la localización territorial de sus inversiones, al priorizar el eje ribereño o los
ejes de mejor accesibilidad vial metropolitana.
En esta misma lógica, el gobierno de la CBA viene realizando acciones sectoriales de mejoramiento del espacio público
priorizando el área más postergada de la ciudad (el área sur); lo cual genera nuevas áreas de oportunidad urbanística para
el mercado inmobiliario local pero no promueve un desarrollo integral. Nos referimos a la creación del Distrito
Tecnológico (Barrio Parque Patricios), del Distrito Audiovisual (Barrios Palermo, Chacarita, Villa Ortuzar, Colegiales y
Paternal) y a los proyectos vinculados al Distrito Gubernamental (Barrio Barracas), promovidos a través de dos
concursos de ideas urbanísticas, el “Concurso para el Parque lineal del sur” y el “Concurso para el Centro Cívico Siglo
XXI”. Los primeros cambios generados por estas acciones han sido el aumento de los precios inmobiliarios, agudizando
las dificultades en el acceso a la vivienda para los sectores medios que todavía encontraban en estos barrios ofertas
accesibles. Desde el año 2008, ha reducido el presupuesto asignado al Instituto de la Vivienda de la ciudad así como sus
competencias y no ha avanzado en el Plan de urbanización de “villas” y asentamientos precarios, la mayoría de las cuales
están localizadas en el área de la Cuenca baja del Río Matanza - Riachuelo.
En cuanto al avance de la ACUMAR, desde la puesta en marcha del PISA en el año 2009 ya se han sucedido varias
audiencias públicas donde la Corte y los miembros del Cuerpo Colegiado30 han señalado a esta autoridad el
incumplimiento en tiempo y forma de la mayoría de las obligaciones establecidas. Hasta la fecha, la ACUMAR no ha
manifestado voluntad de diálogo ni de dar lugar a la participación prevista en su estatuto. En el marco del Plan
Reconversión Industrial si bien se ha realizado un empadronamiento de establecimientos localizados en la Cuenca (más
de 20.000), no ha habido avances significativos en la identificación del número de establecimientos por rama y cómo se
distribuyen territorialmente por municipio. Mientras tanto la contaminación sigue avanzando y la Justicia no logra aún
castigar a las empresas responsables.
Podríamos decir que a pesar de los esfuerzos del Estado por recuperar el protagonismo en la planificación del desarrollo
y en asumir la responsabilidad del saneamiento de las cuencas hídricas, no se ha logrado reorientar el escenario de
desarrollo actual y el proyecto urbano hegemónico corporizado por el capital financiero e inmobiliario avanza (Ciccolella y
Mignaqui, 2008). Ya sea a través de la densificación y verticalización de los distritos urbanísticos residenciales y de
oficinas, o en el desarrollo de exclusivos barrios cerrados en lugares estratégicos de la metrópolis. Como afirma de
Mattos, en cada período histórico, las grandes transformaciones territoriales han sido consecuencia ante todo de la
dinámica de acumulación y crecimiento desencadenada por el modelo de desarrollo capitalista adoptado en cada uno de
esos periodos. A juzgar por lo sucedido en los últimos sesenta años las políticas territoriales han ocupado un lugar
marginal en la agenda pública (de Mattos, 2010).
6. REFLEXIONES FINALES
El papel jugado por el Estado en las dos últimas décadas en materia de políticas territoriales y en el sesgo de la inversión
pública muestra diferencias. Mientras en la década de los ’90 el Estado relegó su papel de ordenador del territorio
cediendo a la iniciativa privada (capital inmobiliario y financiero) la reconfiguración metropolitana, a partir del año 2003
se retoma el ordenamiento territorial como política de Estado y la inversión pública, en particular la orientada a la
construcción de viviendas y a la ampliación de las redes de infraestructura. Si bien el conjunto de planes, programas y
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proyectos públicos puestos en marcha a partir de entonces muestran un cambio de rumbo en las acciones de los
diferentes responsables políticos, (acciones orientadas a la reactivación productiva y modernización de la actual matriz
de desarrollo, a la inclusión social, a la progresiva recuperación ambiental de cuencas hídricas), colocan al Estado en sus
distintos niveles de actuación como principal reproductor de la segregación socioterritorial, según el diagnóstico
metropolitano presentado en los distintos aspectos sectoriales aquí abordados.
La ausencia de coordinación interinstitucional no logra promover acciones de integración socioterritorial. El predominio
de políticas focalizadas como las de regularización dominial y de vivienda, la ausencia de una política integral en materia
de radicación de nuevos parques industriales y de control sobre la expansión urbana (crecimiento del sprawl y de las
urbanizaciones privadas), han dejado librado al capital privado la reconfiguración metropolitana, agudizándose los
desequilibrios territoriales entre el norte y el sur. Las políticas públicas no construyen ciudad, sino fragmentos segregados
que consolidan las desigualdades sociales, económicas, y ambientales preexistentes.
En cuanto a la inversión privada, sigue orientada hacia los submercados inmobiliarios más rentables (oficinas, parques
industriales, complejos multivivienda de alto estándar, urbanizaciones privadas) y en materia de localización los grandes
proyectos urbanos siguen concentrándose sobre el borde ribereño y los sectores estratégicos de la metrópolis y con
buena accesibilidad.
Los proyectos tendientes a crear ámbitos de concertación metropolitanos como los de transporte o suelo y vivienda
están aún muy lejos de concretarse. Por el momento persiste la lógica sectorial temática y la fragmentación institucional
de las decisiones, que como hemos analizado se traducen en el territorio. El proyecto de Regionalización de la Provincia
de Buenos Aires, si bien no se orienta a la creación de un nuevo nivel de gobierno, sí abre expectativas en materia de
diálogo y búsqueda de consensos y la posibilidad de institucionalizar acuerdos en torno a programas y proyectos de
inversión en desarrollo local y regional. Pero como afirma de Mattos, resulta discutible presumir que una reforma de
carácter político – institucional sea capaz por sí sola de lograr concretar los cambios estructurales postulados por sus
promotores. La dinámica capitalista actual está afectada por condicionamientos que no pueden ser removidos mediante
la simple reorganización territorial de la administración del poder (de Mattos, 2010).
Las posibilidades de concertar acciones entre los municipios que forman parte de la Cuenca Matanza – Riachuelo y la
ACUMAR siguen aún pendientes. El Plan Integral de Saneamiento Ambiental en marcha bajo su coordinación, deberá
afrontar la reconversión industrial de los sectores más contaminantes, la instalación de plantas de tratamiento de
efluentes industriales y promover una estrategia integral de ordenamiento territorial y ambiental que permita reducir la
contaminación y la generación de residuos industriales. También debería avanzar en un programa de reconversión
selectiva de las actividades promoviendo un mayor mix en los usos del suelo y en la búsqueda de complementación
económica entre los municipios que la integran. Esta nueva matriz productiva y de desarrollo podría ayudar a generar
una base económica más diversificada y más competitiva para la RMBA, y a lograr el progresivo saneamiento,
recuperación socioambiental y valorización del rico patrimonio industrial y ambiental existente. En este sentido el
saneamiento integral de esta cuenca se presenta como uno de los principales desafíos en materia de gobernabilidad y
gestión ambiental metropolitana de este siglo y como uno de los lugares hacia donde habría que reorientar la inversión
pública y privada de la metrópolis.
NOTAS
1
La Ley 14.781/58 sobre Promoción industrial, y sus posteriores reglamentaciones en el Decreto 3.133/ 64 excluyeron de los beneficios a la
CBA y al conurbano bonaerense, haciéndose eco de la filosofía descentralizadora. Sucesivas leyes enfatizan la prohibición de realizar nuevas
radicaciones industriales de ampliar las existentes en estos distritos. La variación porcentual del número de establecimientos de y personal
ocupado en la ciudad de Buenos Aires entre 1974 y 1985 fue de -32% (Ciccolella, 1986). En este período se prohíben nuevas radicaciones
industriales en la CBA y en el Código de Planeamiento Urbano aprobado en 1977 se incorpora la figura de “usos no conformes” impidiendo la
ampliación de las industrias existentes, lo que motivó el cierre y/o deslocalización de muchos establecimientos. A pesar de estas medidas la
RMBA sigue concentrando el 50 % del PBI nacional y un 60 % de la actividad industrial. En cuanto a la CBA, continúa siendo el segundo
distrito industrial del país.
2
En 1958 se aprueba la creación de la Organización del Plan Regulador para la Ciudad de Buenos Aires (OPRBA) como organismo
municipal de planeamiento de carácter permanente. Aunque sólo tiene competencia sobre el territorio de la CBA, propone lineamientos a
escala metropolitana (hasta 30 km) y regional (hasta un radio de 100km).
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En el marco de un convenio de cooperación con España, y siguiendo la experiencia de Madrid, la municipalidad de Buenos Aires convoca a
este concurso, abriendo el proceso de toma de decisiones a la participación ciudadana. El espacio público toma protagonismo y el proyecto
urbano reemplaza a los planes del urbanismo reglamentario.
4
En 1984, el Gobierno Nacional, el de la Provincia de Buenos Aires y el de la Municipalidad de la CBA suscriben un convenio denominado
CONAMBA a fin de lograr la coordinación intersectorial e interjurisdiccional entre los organismos de gobierno de los tres niveles con
competencia sobre el territorio metropolitano (CBA más 14 partidos).
5
Este Plan planteaba la creación de un fondo de desarrollo social (Fondo del Conurbano) con capacidad para financiar acciones
estructuradas en un banco de proyectos. Algunos de los Programas puestos en marcha fueron, Pro – Tierra y Pro – Casa.
6
Se realizó por encargo del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y con el patrocinio del CONAMBA y el Consejo Federal de Inversiones.
Este estudio actualizó el diagnóstico metropolitano e incluyó una síntesis propositiva acerca del crecimiento de la aglomeración.
7
Nos referimos a la Ley Nº 23.696/89 y Ley 23.697/89 del Poder Ejecutivo Nacional respectivamente.
8
Nos referimos al plan económico puesto en marcha por el gobierno nacional en el año 1990 y que estableció la paridad cambiaria 1$ = 1
US$.
9
A cargo de la Subsecretaría de Planificación Territorial de la inversión pública, dependiente del Ministerio de Planificación Federal.
10
A través de la Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda, dependiente del Ministerio de Vivienda, Infraestructura y Servicios públicos de la
Provincia de Buenos Aires.
11
Una de las “villas” metropolitanas más contaminadas, por su proximidad al polo petroquímico de Dock Sud (Municipio de Avellaneda) y al
Riachuelo. El suelo, aire y agua están contaminados por plomo, cromo, benceno y otros químicos provenientes de los desechos industriales
clandestinos en el área.
12
Nos referimos a la causa “Mendoza Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ Daños y Perjuicios. Daños derivados de la
contaminación ambiental del Río Matanza - Riachuelo" (Expediente M. 1569. XL).
En la misma se exige el cese de la contaminación y la recomposición del daño ambiental colectivo según lo establece el artículo 41 de la
Constitución Nacional y el artículo 30 de la Ley General del Ambiente.
13
Ley 26.168/08
14
Con la aprobación de su Constitución en el año 1996, la ciudad de Buenos Aires deviene Ciudad Autónoma (aunque sigue siendo la Capital
de la Nación) y su Jefe de Gobierno es elegido por voto directo de los habitantes de la ciudad.
15
Esta ley fue promulgada en la dictadura militar. Fija cuatro etapas en el proceso de ordenamiento territorial: la delimitación preliminar de
áreas (urbana / rural), la caracterización según usos (residencial, industrial, complementarios, etc.), la formulación de Planes Urbanos
Generales, y la formulación de Planes de Sector.
16
Como resultado de esta presión se promulgó el Decreto Provincial Nº 0027 /98 que da un marco reglamentario para los barrios cerrados
más favorable para los promotores privados.
17
Por Decreto del PEN Nº 1279 /89 se creó la Corporación Antiguo Puerto Madero, Sociedad Anónima a cargo del Desarrollo del área. En su
Directorio está representado el Gobierno Nacional y el de la Municipalidad de la CBA.
18
La dirección estuvo a cargo del Arquitecto Joan Busquets y del economista Joan Alemany.
19
En la década de los ´90 y antes de la autonomía porteña, desde el gobierno nacional se promovieron distintas operaciones urbanísticas a
través del Ente Nacional de Administración de Bienes del Estado y Ferroviarios (ENABIEF), encargado de la venta o concesión de inmuebles
públicos, entre ellas, la reconversión del Área ferroviaria de la Estación de Retiro (no llegó a concretarse) y la venta de las tierras donde
funcionaba la Sociedad Rural, a una empresa privada (OGDEN S.A.) para la localización del Centro de exposiciones y ferias.
20
Ley 1.777/06.
21
En la CBA hay alrededor de mil quinientas organizaciones comunitarias, dentro de las cuales más de cien son asociaciones vecinales y
ONG’s cuya participación se focaliza en problemáticas de planificación urbana, acceso a la vivienda, demandas de espacios verdes,
protección del patrimonio arquitectónico y cultural, ambiente, desarrollo sustentable y control de gestión, entre otros temas (Mignaqui, 2009).
22
Según INFOHABITAT, Instituto del Conurbano, UNGS, 2008.
23
Ley N° 25.675/2002.
24
Una versión actualizada de este documento puede consultarse en la página: www.mpf.ssptip.gov.ar
25
Se crea por Ley N° 2.972 / 08.
26
Ley 3.876/ 2011.
27
También gozan de los beneficios del presente régimen la prestación de servicios específicos para la actividad audiovisual, las actividades
creativas, artísticas e interpretativas vinculadas directamente a una producción audiovisual, el alquiler de estudios de grabación, de filmación
o de equipamiento técnico y la distribución de obras cinematográficas nacionales cuyo proceso de producción comprenda, al menos una
etapa realizada en la CBA habiendo recibido los beneficios previstos en esta ley.
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28
En una primera etapa está previsto el traslado de la Jefatura de Gobierno, la Jefatura de Gabinete y los Ministerios de Desarrollo Urbano,
Espacio Público y Hacienda y en una segunda etapa el Ministerio de Educación.
29
El Plan Director fue aprobado por el Decreto de la Provincia de Buenos Aires N°1736/92.
30
La fiscalización del cumplimiento de las obligaciones impuestas por la Corte, está a cargo de un Cuerpo Colegiado coordinado por el
Defensor del Pueblo de la Nación, e integrado por los representantes de las Organizaciones No Gubernamentales interesadas (Fundación
Ambiente y Recursos Naturales, Asociación de Vecinos de La Boca, Centro de Estudios Legales y Sociales, Asociación Ciudadana por los
Derechos Humanos y Greenpeace).
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