1. No category

En atención a lo dispuesto en el artículo 73, segundo párrafo, de
la Ley de Amparo, así como en la jurisprudencia de rubro:
“PROYECTOS DE RESOLUCIÓN DE LA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN Y DE LOS TRIBUNALES
COLEGIADOS DE CIRCUITO. SÓLO DEBEN PUBLICARSE
AQUELLOS
EN
LOS
QUE
SE
ANALICE
LA
CONSTITUCIONALIDAD O LA CONVENCIONALIDAD DE UNA
NORMA
GENERAL,
O
BIEN,
SE
REALICE
LA
INTERPRETACIÓN
DIRECTA
DE
UN
PRECEPTO
CONSTITUCIONAL O DE UN TRATADO INTERNACIONAL EN
MATERIA DE DERECHOS HUMANOS.1, a continuación se hace
público el fragmento del proyecto de sentencia del amparo directo
en revisión 1456/2016 en la cual se realiza el estudio de
constitucionalidad respectivo:
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016.
QUEJOSA Y RECURRENTE: *********.
PONENTE: MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ.
SECRETARIO: MIGUEL ÁNGEL VILLASEÑOR REYES.
COLABORÓ: VLADIMIR AGUILA OLVERA
Vo. Bo.
Ministra
Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, en la sesión correspondiente al día *********
VISTOS, los autos, para dictar sentencia en el amparo directo en
revisión 1456/2016.
1
Jurisprudencia P./J 53/2014 (10ª.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima
Época, Pleno, Libro 12, Noviembre de 2014, Tomo I, Página 61.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
24. Previo a resolver el problema de constitucionalidad planteado por la
recurrente, es importante recapitular sobre la esencia de sus motivos
de agravios, a fin de entender debidamente la inconstitucionalidad
que les atribuye a los preceptos legales cuestionados.
25. En relación con el artículo 396 Bis de la Ley General de Salud,
considera que es contrario al artículo 16 constitucional, porque permite
la emisión y elaboración de un informe de verificación de publicidad,
sin que previamente a ello se expida una orden de verificación que
autorice y permita la realización de aquél, y en la que se contenga la
información que será materia de verificación.
26. Siendo que, indica, al tratarse de actos de verificación, debe estar
precedido de la orden de verificación respectiva, que cumpla con todos
los requisitos legales previstos en las leyes y en las jurisprudencias del
Alto Tribunal del país, en acatamiento del derecho fundamental de
seguridad jurídica previsto en el artículo 16 constitucional.
27. Por lo que, aduce, si el informe de verificación de publicidad es un acto
por el que se lleva a cabo la verificación de publicidad que se emite en
diversos medios de comunicación, debe estar precedido de una orden
de verificación que faculte a determinada persona a analizar en un
tiempo y lugar específico la publicidad que se emita, pues de lo
contrario se deja en estado e indefensión al particular.
28. Por lo que hace al artículo 432 de la Ley General de Salud, considera
que resulta violatorio de los artículos 14 y 16 constitucionales, en
cuanto al derecho fundamental de seguridad jurídica, ya que no
establece el tiempo que puede transcurrir entre el momento en que se
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
emite y notifica el informe de verificación de publicidad y aquél en que
se cita al interesado para que comparezca al procedimiento a realizar
manifestaciones y ofrecer pruebas, dejando al arbitrio de la autoridad
esa situación, en contravención de la seguridad jurídica que debe
prevalecer en los procedimientos administrativos; sin que el plazo de
caducidad o prescripción previsto en las leyes subsane esa laguna
legal, pues finalmente, se permite que la autoridad no tenga un límite
temporal entre ambas actuaciones, decidiendo arbitrariamente en su
perjuicio y dejándolo en estado de indefensión.
29. Resultan infundados los agravios expuestos por la representación
legal de la quejosa, respecto del artículo 396 Bis de la Ley General
de Salud.
30. Para dar respuesta a los agravios, es necesario tener presente el
contenido de los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, que señalan:
Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en
perjuicio de persona alguna.
Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades,
posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante
los tribunales previamente establecidos, en el que se
cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y
conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho.
En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer,
por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena
alguna que no esté decretada por una ley exactamente
aplicable al delito de que se trata.
En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá
ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley,
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
y a falta de ésta se fundará en los principios generales del
derecho.
Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona,
familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de
mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde
y motive la causa legal del procedimiento.
Toda persona tiene derecho a la protección de sus datos
personales, al acceso, rectificación y cancelación de los
mismos, así como a manifestar su oposición, en los
términos que fije la ley, la cual establecerá los supuestos de
excepción a los principios que rijan el tratamiento de datos,
por razones de seguridad nacional, disposiciones de orden
público, seguridad y salud públicas o para proteger los
derechos de terceros.
No podrá librarse orden de aprehensión sino por la
autoridad judicial y sin que preceda denuncia o querella de
un hecho que la ley señale como delito, sancionado con
pena privativa de libertad y obren datos que establezcan
que se ha cometido ese hecho y que exista la probabilidad
de que el indiciado lo cometió o participó en su comisión.
La autoridad que ejecute una orden judicial de aprehensión,
deberá poner al inculpado a disposición del juez, sin
dilación alguna y bajo su más estricta responsabilidad. La
contravención a lo anterior será sancionada por la ley penal.
Cualquier persona puede detener al indiciado en el
momento en que esté cometiendo un delito o
inmediatamente después de haberlo cometido, poniéndolo
sin demora a disposición de la autoridad más cercana y ésta
con la misma prontitud, a la del Ministerio Público. Existirá
un registro inmediato de la detención.
Sólo en casos urgentes, cuando se trate de delito grave así
calificado por la ley y ante el riesgo fundado de que el
indiciado pueda sustraerse a la acción de la justicia,
siempre y cuando no se pueda ocurrir ante la autoridad
judicial por razón de la hora, lugar o circunstancia, el
Ministerio Público podrá, bajo su responsabilidad, ordenar
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
su detención, fundando y expresando los indicios que
motiven su proceder.
En casos de urgencia o flagrancia, el juez que reciba la
consignación del detenido deberá inmediatamente ratificar
la detención o decretar la libertad con las reservas de ley.
La autoridad judicial, a petición del Ministerio Público y
tratándose de delitos de delincuencia organizada, podrá
decretar el arraigo de una persona, con las modalidades de
lugar y tiempo que la ley señale, sin que pueda exceder de
cuarenta días, siempre que sea necesario para el éxito de la
investigación, la protección de personas o bienes jurídicos,
o cuando exista riesgo fundado de que el inculpado se
sustraiga a la acción de la justicia. Este plazo podrá
prorrogarse, siempre y cuando el Ministerio Público acredite
que subsisten las causas que le dieron origen. En todo
caso, la duración total del arraigo no podrá exceder los
ochenta días.
Por delincuencia organizada se entiende una organización
de hecho de tres o más personas, para cometer delitos en
forma permanente o reiterada, en los términos de la ley de la
materia.
Ningún indiciado podrá ser retenido por el Ministerio
Público por más de cuarenta y ocho horas, plazo en que
deberá ordenarse su libertad o ponérsele a disposición de la
autoridad judicial; este plazo podrá duplicarse en aquellos
casos que la ley prevea como delincuencia organizada.
Todo abuso a lo anteriormente dispuesto será sancionado
por la ley penal.
En toda orden de cateo, que sólo la autoridad judicial podrá
expedir, a solicitud del Ministerio Público, se expresará el
lugar que ha de inspeccionarse, la persona o personas que
hayan de aprehenderse y los objetos que se buscan, a lo
que únicamente debe limitarse la diligencia, levantándose al
concluirla, un acta circunstanciada, en presencia de dos
testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado o en
su ausencia o negativa, por la autoridad que practique la
diligencia.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
Las comunicaciones privadas son inviolables. La ley
sancionará penalmente cualquier acto que atente contra la
libertad y privacía de las mismas, excepto cuando sean
aportadas de forma voluntaria por alguno de los
particulares que participen en ellas. El juez valorará el
alcance de éstas, siempre y cuando contengan información
relacionada con la comisión de un delito. En ningún caso se
admitirán comunicaciones que violen el deber de
confidencialidad que establezca la ley.
Exclusivamente la autoridad judicial federal, a petición de la
autoridad federal que faculte la ley o del titular del Ministerio
Público de la entidad federativa correspondiente, podrá
autorizar la intervención de cualquier comunicación privada.
Para ello, la autoridad competente deberá fundar y motivar
las causas legales de la solicitud, expresando además, el
tipo de intervención, los sujetos de la misma y su duración.
La autoridad judicial federal no podrá otorgar estas
autorizaciones cuando se trate de materias de carácter
electoral, fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativo, ni
en el caso de las comunicaciones del detenido con su
defensor.
Los Poderes Judiciales contarán con jueces de control que
resolverán, en forma inmediata, y por cualquier medio, las
solicitudes
de
medidas
cautelares,
providencias
precautorias y técnicas de investigación de la autoridad,
que requieran control judicial, garantizando los derechos de
los indiciados y de las víctimas u ofendidos. Deberá existir
un registro fehaciente de todas las comunicaciones entre
jueces y Ministerio Público y demás autoridades
competentes.
Las intervenciones autorizadas se ajustarán a los requisitos
y límites previstos en las leyes. Los resultados de las
intervenciones que no cumplan con éstos, carecerán de
todo valor probatorio.
La autoridad administrativa podrá practicar visitas
domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han
cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la
exhibición de los libros y papeles indispensables para
comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales,
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
sujetándose en estos casos, a las leyes respectivas y a las
formalidades prescritas para los cateos.
La correspondencia que bajo cubierta circule por las
estafetas estará libre de todo registro, y su violación será
penada por la ley.
En tiempo de paz ningún miembro del Ejército podrá
alojarse en casa particular contra la voluntad del dueño, ni
imponer prestación alguna. En tiempo de guerra los
militares podrán exigir alojamiento, bagajes, alimentos y
otras prestaciones, en los términos que establezca la ley
marcial correspondiente.
31. De
conformidad
con
el
primero
de
los
referidos
preceptos
constitucionales, nadie podrá ser privado de la libertad o de sus
propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido
ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las
formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes
expedidas con anterioridad al hecho.
32. Con lo cual, se establece el derecho fundamental de audiencia, en el
sentido de que previamente a la existencia de acto de privación, deben
seguirse un juicio o procedimiento en contra del gobernado, en el que
se respeten las formalidades esenciales del procedimiento, ya
definidas por este Ato Tribunal del país.
33. Por su parte, los párrafos conducentes del artículo 16 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que aquí
importan, establecen que nadie puede ser molestado en su persona,
familia,
domicilio,
papeles
o
posesiones,
sino
en
virtud
de
mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive
la causa legal del procedimiento (primer párrafo).
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
34. Asimismo, que en toda orden de cateo, que sólo la autoridad judicial
podrá expedir, a solicitud del Ministerio Público, se expresará el lugar
que ha de inspeccionarse, la persona o personas que hayan de
aprehenderse y los objetos que se buscan, a lo que únicamente debe
limitarse
la
diligencia,
levantándose
al
concluirla,
un
acta
circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por el
ocupante del lugar cateado o en su ausencia o negativa, por la
autoridad que practique la diligencia (décimo primer párrafo).
35. Y, finalmente, que la autoridad administrativa podrá practicar visitas
domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los
reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y
papeles indispensables para comprobar que se han acatado las
disposiciones fiscales, sujetándose en estos casos, a las leyes
respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos (décimo
sexto párrafo).
36. De este último precepto constitucional, en los párrafos destacados, se
deriva lo siguiente:
a) Todo acto de molestia (persona, familia, domicilio, papeles o
posesiones),
debe
emitirse
por
escrito,
por
autoridad
competente, así como estar fundado y motivado.
b) En toda orden de cateo, expedida por la autoridad judicial, a
solicitud del Ministerio Público, se expresará el lugar que ha de
inspeccionarse,
la
persona
o
personas
que
hayan
de
aprehenderse y los objetos que se buscan, a lo que únicamente
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
debe
limitarse
la
diligencia,
levantándose
un
acta
circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por el
ocupante del lugar cateado o en su ausencia o negativa, por la
autoridad que practique la diligencia.
c) La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias
para cerciorarse de que se han cumplido las normas en esa
materia, sujetándose en esos casos, a las leyes respectivas y a
las formalidades prescritas para los cateos.
37. De lo anterior se deduce, entonces, como premisas esenciales, que
todo acto de molestia, para respetar el derecho fundamental de
legalidad, debe ser emitido por escrito, a través de autoridad
competente, además de encontrarse fundado y motivado.
38. Y tratándose de visitas domiciliarias, deben sujetarse a las
formalidades prescritas para los cateos, es decir, contar con una orden
de verificación expedida por la autoridad administrativa, en la que se
exprese el lugar que ha de inspeccionarse, la persona o personas a
quien se encuentra dirigida y el objetos de la misma, así como
levantarse un acta circunstanciada, en presencia de dos testigos
propuestos por el ocupante del lugar o, en su ausencia o negativa, por
la autoridad que practique la diligencia.
39. De conformidad con esto último, se faculta a la autoridad
administrativa para practicar visitas domiciliarias a efecto de
cerciorarse que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de
policía, así como para comprobar que se han acatado las
disposiciones fiscales.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
40. Dicha intromisión implica una excepción a la inviolabilidad del
domicilio particular, la cual se justifica por el interés general que
existe en verificar que los gobernados cumplan con los deberes que el
legislador establece en relación la obligación de cumplir con las
normas administrativas.
41. Y cabe indicar que en atención al principio de seguridad jurídica
tutelado en el propio artículo 16 constitucional, la facultad de la
autoridad administrativa para llevar a cabo visitas domiciliarias se
encuentra sujeta a diversas formalidades, a efecto de que no sea
ejercitada en forma caprichosa, por lo que en la orden de visita relativa
debe expresarse el lugar que ha de inspeccionarse y el objeto que se
busca, levantándose al concluirla, un acta circunstanciada, en
presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar
revisado, o en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique
la diligencia (formalidades para los cateos).
42. Lo anterior, en virtud de que una expresión del derecho subjetivo de
seguridad jurídica es el derecho fundamental de la inviolabilidad del
domicilio a cuyo respeto el Estado está obligado, por lo cual, ante la
posibilidad constitucional de exigir los papeles o documentos a los
particulares en su domicilio, el ejercicio de la atribución queda sujeta al
cumplimiento de los requisitos constitucionales referidos, así como a
aquellos previstos por las leyes secundarias.
43. De ese modo, el artículo 16 constitucional, en el párrafo mencionado,
contempla como derecho fundamental del gobernado la inviolabilidad
del domicilio, pues el acto de molestia, en tal lugar, queda sujeto al
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
cumplimiento de determinadas formalidades que delimitan la facultad
de la autoridad administrativa para llevar a cabo visitas domiciliarias,
con lo que se estatuye también el derecho fundamental de seguridad
jurídica en ese acto de molestia, pues también se debe cumplir lo que
establece el primer párrafo del mismo precepto constitucional, o sea,
que el acto de molestia sea emitido por autoridad competente y conste
por escrito, en el que se funde y motive la causa legal del
procedimiento.
44. Sobre este aspecto, este Máximo Tribunal del País ha establecido que
las órdenes de visita que expiden las autoridades administrativas o
fiscales, por regla general, deben cumplir con los requisitos previstos
en el propio artículo 16 constitucional, además, deben sujetarse a las
leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos, por lo
que se traducen en actos de molestia, al igual que las visitas de
verificación por constituir caso análogos.
45. Lo anterior se advierte así, de la jurisprudencia 2a./J. 175/2011, de la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en
la página 3545, Libro IV, Enero de 2012, Tomo 4 , Décima Época del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra dice:
“ORDEN DE VERIFICACIÓN. SU OBJETO. En
concordancia con lo que esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación sustentó en la jurisprudencia
2a./J. 59/97, de rubro: "ORDEN DE VISITA DOMICILIARIA,
SU OBJETO."; se afirma que como la orden de verificación
es un acto de molestia, para llevarla a cabo debe satisfacer
los requisitos propios de la orden de visita domiciliaria, de
entre los que destaca el relativo a la precisión de su objeto,
el cual ha de entenderse no sólo como un propósito o un fin
que da lugar a la facultad verificadora de la autoridad
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
correspondiente, sino también como una cosa, elemento,
tema o materia; es decir, el objeto de una orden de
verificación constituye la delimitación del actuar de la
autoridad, a fin de determinar dónde empezarán y dónde
terminarán las actividades que ha de realizar durante la
verificación correspondiente, dado que la determinación del
objeto configura un acto esencial para la ejecución de las
facultades de inspección de la autoridad fiscalizadora, pues
tiende a especificar la materia de los actos que ejecutará;
luego, para que la autoridad hacendaria cumpla ese deber,
es necesario que en la orden de verificación respectiva
precise el rubro a inspeccionar y su fundamento legal, a fin
de que la persona verificada conozca las obligaciones a su
cargo que van a revisarse, en acatamiento a la garantía de
seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.”
46. En suma, el artículo 16 de la Constitución Federal prevé como un
derecho subjetivo público de los gobernados no ser molestados en su
persona, familia, domicilio, papeles o posesiones; lo cual implica en
principio la inviolabilidad del domicilio.
47. Sin embargo, fue intención del creador de la norma constitucional,
permitir a la autoridad practicar actos de molestia a los particulares e
introducirse a sus domicilios, siempre y cuando se cumplan
determinadas condiciones o requisitos y con un propósito definido, a
efecto de que pueda cumplir con sus actividades, pero siempre
respetando el marco constitucional y legal correspondientes, a efecto
de observar el principio de seguridad jurídica en beneficio del
particular afectado.
48. Inclusive, de conformidad con diversos precedentes de esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación, se obtiene que es factible que la
autoridad administrativa lleve a cabo la verificación de mercancías
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
durante su tránsito en el territorio nacional, para lo cual debe contar
también con la orden de verificación respectiva, pero sin que requiera
de una orden de visita domiciliaria, al no afectarse la inviolabilidad del
domicilio de los gobernados.
49. Así se ha establecido en las siguientes tesis de jurisprudencia:
Época: Novena Época
Registro: 168846
Instancia: Segunda Sala
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo XXVIII, Septiembre de 2008
Materia(s): Administrativa
Tesis: 2a./J. 132/2008
Página: 229
ORDEN DE VERIFICACIÓN DE VEHÍCULOS DE
PROCEDENCIA EXTRANJERA Y DE MERCANCÍAS DE
COMERCIO EXTERIOR EN TRÁNSITO. CONSTITUYE UNA
FACULTAD DE COMPROBACIÓN DIVERSA A LAS
ÓRDENES DE VISITA, REGIDAS POR EL ARTÍCULO 43
DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE, POR TAL
MOTIVO, ES INCONDUCENTE PARA FUNDAR LA
COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD. La autoridad
administrativa a fin de comprobar que los contribuyentes, los
responsables solidarios o los terceros con ellos relacionados
han cumplido con las disposiciones fiscales, tienen la facultad
de ordenar y practicar la verificación de vehículos de
procedencia extranjera y de mercancías de comercio exterior,
ambos en tránsito, con fundamento en los artículos 42,
fracción VI, del Código Fiscal de la Federación, 144, fracción
XI, de la Ley Aduanera, 7o., fracción II, de la Ley del Servicio
de Administración Tributaria y 12, apartado A y 11, fracción X,
del Reglamento Interior del Servicio de Administración
Tributaria; en este sentido, cuando se ejerza dicha facultad se
deben satisfacer los requisitos que al efecto señala el artículo
16 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en razón de estar frente a actos de molestia de la
autoridad dirigidos a un gobernado en relación con sus bienes
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
o posesiones, así como los demás requisitos previstos por las
leyes respectivas, esto es, los señalados en los artículos 38 y
43 del Código Fiscal de la Federación, los cuales se
concretan, exclusivamente, en los siguientes: a) constar por
escrito; b) ser emitida por autoridad competente; c) estar
debidamente fundada y motivada; d) señalar el lugar que ha
de inspeccionarse; e) indicar la persona o personas a las
cuales va dirigida o los datos que permitan su identificación; f)
precisar el objeto de la misma; g) sujetarse a lo dispuesto por
las leyes respectivas; h) asentar el nombre de la persona o
personas que deban efectuar la misma y, finalmente, i) estar
firmada por el funcionario competente para ello. De ahí que la
autoridad aduanera no tenga la obligación de citar
expresamente el artículo 43, fracción II, del Código Fiscal de
la Federación, para tener por fundada su competencia
material de designar a la persona o personas que de manera
conjunta o separadamente deben practicarla, ya que el
precepto relativo se refiere a la orden de visita domiciliaria,
cuya finalidad es la inviolabilidad del domicilio de los
gobernados, situación diversa al ejercicio de las facultades de
la autoridad administrativa de verificar el exacto cumplimiento
de las obligaciones fiscales por parte de los gobernados,
como lo es la legal importación, tenencia y estancia de
vehículos o mercancías de procedencia extranjera en territorio
nacional, resultando suficiente que la autoridad fiscal cite los
preceptos legales que lo facultan para ordenar y practicar la
verificación de vehículos de procedencia extranjera y de
mercancías de comercio exterior, ambos en tránsito, para que
la orden relativa satisfaga la garantía de fundamentación,
pues así el acto de molestia da certeza y seguridad jurídica al
particular frente a los actos de las autoridades que afecten o
lesionen su interés jurídico, y por ende, asegurar su defensa
ante un acto que no cumpla con los requisitos legales
necesarios.
Época: Novena Época
Registro: 174681
Instancia: Segunda Sala
Tipo de Tesis: Aislada
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo XXIV, Julio de 2006
Materia(s): Constitucional, Administrativa
Tesis: 2a. LVII/2006
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
Página: 436
MERCANCÍAS DE PROCEDENCIA EXTRANJERA. EL
ARTÍCULO 144, FRACCIÓN XI, DE LA LEY ADUANERA,
QUE ESTABLECE LA FACULTAD DE LA AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA
PARA
VERIFICAR
SU
LEGAL
IMPORTACIÓN O TENENCIA DURANTE SU TRANSPORTE
EN TODO EL TERRITORIO NACIONAL, NO TRANSGREDE
EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El décimo primer
párrafo del citado precepto constitucional tutela las garantías
de inviolabilidad del domicilio y seguridad jurídica del
gobernado en los casos en que la autoridad ejerce, de entre la
amplia gama de facultades de verificación y comprobación
establecidas en la legislación ordinaria, la consistente en la
visita domiciliaria, ya que dicha intromisión requiere una
regulación constitucional al tratarse de una excepción a la
inviolabilidad del domicilio particular. En ese sentido, se
concluye que el artículo 144, fracción XI, de la Ley Aduanera,
al prever una facultad de comprobación del cumplimiento de
las obligaciones fiscales y aduaneras del gobernado, distinta
de las visitas domiciliarias, no transgrede el artículo 16 de la
Constitución Federal, pues la circunstancia de que este
numeral solamente se refiera a las visitas domiciliarias, no
implica que dicho medio de comprobación sea el único con el
que cuentan las autoridades para cerciorarse del
cumplimiento de las obligaciones a cargo de los gobernados,
sino que ello responde a que el Constituyente estimó que se
trata de una facultad de comprobación que requiere
regulación constitucional, por lo que el legislador ordinario
puede establecer facultades distintas a la visita domiciliaria
para que la autoridad verifique el debido cumplimiento de las
referidas obligaciones en materias fiscal y aduanera.
50. Precisado lo anterior, a efecto de conocer la regulación normativa del
denominado “Informe de Verificación de Publicidad”, que dio origen
a la imposición de la multa controvertida por la ahora recurrente,
conviene tener presente el contenido de los siguientes preceptos de la
Ley General de Salud, que establecen lo siguiente:
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
TITULO DECIMO SEPTIMO
Vigilancia Sanitaria
CAPITULO UNICO
Artículo 396.- La vigilancia sanitaria se llevará a cabo a
través de las siguientes diligencias:
I.- Visitas de verificación a cargo del personal expresamente
autorizado por la autoridad sanitaria competente para llevar a
cabo la verificación física del cumplimiento de la ley y demás
disposiciones aplicables, y
II.- Tratándose de publicidad de las actividades, productos y
servicios a que se refiere esta Ley, a través de las visitas a
que se refiere la fracción anterior o de informes de
verificación que reúnan los requisitos señalados por el
artículo siguiente.
Artículo 396 Bis.- Cuando la autoridad sanitaria detecte
alguna publicidad que no reúna los requisitos exigidos por
esta Ley y demás disposiciones generales aplicables en
materia de salud, elaborará un informe detallado donde se
exprese lo siguiente:
I.- El lugar, fecha y hora de la verificación;
II.- El medio de comunicación social que se haya verificado;
III.- El texto de la publicidad anómala de ser material escrito o
bien su descripción, en cualquier otro caso, y
IV.- Las irregularidades sanitarias detectadas y las violaciones
a esta Ley y demás disposiciones generales aplicables en
materia de salud, en que se hubiere incurrido.
En el supuesto de que el medio de comunicación social
verificado sea la prensa u otra publicación, el informe de
verificación deberá integrarse invariablemente con una copia
de la parte relativa que contenga la publicidad anómala,
donde se aprecie, además, del texto o mensaje publicitario, la
denominación del periódico o publicación y su fecha.
16
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
Artículo 397.- Las autoridades sanitarias podrán encomendar
a sus verificadores, además, actividades de orientación,
educación y aplicación, en su caso, de las medidas de
seguridad a que se refieren las fracciones VII y X del artículo
404 de esta ley.
Artículo 398.- Las verificaciones podrán ser ordinarias y
extraordinarias. Las primeras se efectuarán en días y horas
hábiles y las segundas en cualquier tiempo.
Para los efectos de esta Ley, tratándose de establecimientos
industriales, comerciales o de servicios, se considerarán horas
hábiles las de su funcionamiento habitual.
Artículo 399.- Los verificadores, para practicar visitas,
deberán estar provistos de órdenes escritas, con firma
autógrafa expedidas por las autoridades sanitarias
competentes, en las que se deberá precisar el lugar o zona
que ha de verificarse, el objeto de la visita, el alcance que
debe tener y las disposiciones legales que la fundamenten.
Artículo 400.- Los verificadores en el ejercicio de sus
funciones
tendrán
libre
acceso
a
los
edificios,
establecimientos comerciales, industriales, de servicio y, en
general a todos los lugares a que hace referencia esta ley.
Los propietarios, responsables, encargados u ocupantes de
establecimientos o conductores de los transportes objeto de
verificación, estarán obligados a permitir el acceso y a dar
facilidades e informes a los verificadores para el desarrollo de
su labor.
Artículo 401.- En la diligencia de verificación sanitaria se
deberán observar las siguientes reglas:
I.- Al iniciar la visita el verificador deberá exhibir la credencial
vigente, expedida por la Autoridad sanitaria competente, que
lo acredite legalmente para desempeñar dicha función, así
como la orden expresa a que se refiere el artículo 399 de
esta ley, de la que deberá dejar copia al propietario,
responsable, encargado u ocupante del establecimiento. Esta
circunstancia se deberá anotar en el acta correspondiente;
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
II.- Al inicio de la visita, se deberá requerir al propietario,
responsable, encargado u ocupante del establecimiento, o
conductor del transporte, que proponga a dos testigos que
deberán permanecer durante el desarrollo de la visita. Ante la
negativa o ausencia del visitado, los designará la autoridad
que practique la verificación. Estas circunstancias, el nombre,
domicilio y firma de los testigos, se hará constar en el acta;
III.- En el acta que se levante con motivo de la verificación, se
harán constar las circunstancias de la diligencia, las
deficiencias o anomalías sanitarias observadas, el número y
tipo de muestras tomadas o en su caso las medidas de
seguridad que se ejecuten, y
IV.- Al concluir la verificación, se dará oportunidad al
propietario, responsable, encargado u ocupante del
establecimiento o conductor del transporte, de manifestar lo
que a su derecho convenga, asentando su dicho en el acta
respectiva y recabando su firma en el propio documento, del
que se le entregará una copia. La negativa a firmar el acta o a
recibir copia de la misma o de la orden de visita, se deberá
hacer constar en el referido documento y no afectará su
validez, ni la de la diligencia practicada.
Artículo 401 Bis.- La recolección de muestras se efectuará
con sujeción a las siguientes reglas:
I.- Se observarán las formalidades y requisitos exigidos para
las visitas de verificación;
II.- La toma de muestras podrá realizarse en cualquiera de las
etapas del proceso, pero deberán tomarse del mismo lote,
producción o recipiente, procediéndose a identificar las
muestras en envases que puedan ser cerrados y sellados;
III.- Se obtendrán tres muestras del producto. Una de ellas se
dejará en poder de la persona con quien se entienda la
diligencia para su análisis particular; otra muestra quedará en
poder de la misma persona a disposición de la autoridad
sanitaria y tendrá el carácter de muestra testigo; la última será
enviada por la autoridad sanitaria al laboratorio autorizado y
habilitado por ésta, para su análisis oficial;
18
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
IV.- El resultado del análisis oficial se notificará al interesado o
titular de la autorización sanitaria de que se trate, en forma
personal o por correo certificado con acuse de recibo, telefax,
o por cualquier otro medio por el que se pueda comprobar
fehacientemente la recepción de los mismos, dentro de los
treinta días hábiles siguientes a la fecha de la toma de
muestras;
V.- En caso de desacuerdo con el resultado que se haya
notificado, el interesado lo podrá impugnar dentro de un plazo
de quince días hábiles a partir de la notificación del análisis
oficial. Transcurrido este plazo sin que se haya impugnado el
resultado del análisis oficial, éste quedará firme y la autoridad
sanitaria procederá conforme a la fracción VII de este artículo,
según corresponda;
VI.- Con la impugnación a que se refiere la fracción anterior, el
interesado deberá acompañar el original del análisis particular
que se hubiere practicado a la muestra que haya sido dejada
en poder de la persona con quien se entendió la diligencia de
muestreo, así como, en su caso, la muestra testigo. Sin el
cumplimiento de este requisito no se dará trámite a la
impugnación y el resultado del análisis oficial quedará firme;
VII.- La impugnación presentada en los términos de las
fracciones anteriores dará lugar a que el interesado, a su
cuenta y cargo, solicite a la autoridad sanitaria, el análisis de
la muestra testigo en un laboratorio que la misma señale; en
el caso de insumos médicos el análisis se deberá realizar en
un laboratorio autorizado como laboratorio de control analítico
auxiliar de la regulación sanitaria. El resultado del análisis de
la muestra testigo será el que en definitiva acredite si el
producto en cuestión reúne o no los requisitos y
especificaciones sanitarios exigidos, y
VIII.- El resultado de los análisis de la muestra testigo, se
notificará al interesado o titular de la autorización sanitaria de
que se trate, en forma personal o por correo certificado con
acuse de recibo, telefax, o por cualquier otro medio por el que
se pueda comprobar fehacientemente la recepción de los
mismos y, en caso de que el producto reúna los requisitos y
especificaciones requeridos, la autoridad sanitaria procederá a
otorgar la autorización que se haya solicitado, o a ordenar el
19
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
levantamiento de la medida de seguridad que se hubiera
ejecutado, según corresponda.
Si el resultado a que se refiere la fracción anterior comprueba
que el producto no satisface los requisitos y especificaciones
sanitarios, la autoridad sanitaria procederá a dictar y ejecutar
las medidas de seguridad sanitarias que procedan o a
confirmar las que se hubieren ejecutado, a imponer las
sanciones que correspondan y a negar o revocar, en su caso,
la autorización de que se trate.
Si la diligencia se practica en un establecimiento que no sea
donde se fabrica o produce el producto o no sea el
establecimiento del titular del registro, el verificado está
obligado a enviar, en condiciones adecuadas de
conservación, dentro del término de tres días hábiles
siguientes a la toma de muestras, copia del acta de
verificación que consigne el muestreo realizado, así como las
muestras que quedaron en poder de la persona con quien se
entendió la diligencia, a efecto de que tenga la oportunidad de
realizar los análisis particulares y, en su caso, impugnar el
resultado del análisis oficial, dentro de los quince días hábiles
siguientes a la notificación de resultados.
En este caso, el titular podrá inconformarse, solicitando sea
realizado el análisis de la muestra testigo.
El depositario de la muestra testigo será responsable solidario
con el titular, si no conserva la muestra citada.
El procedimiento de muestreo no impide que la Secretaría
dicte y ejecute las medidas de seguridad sanitarias que
procedan, en cuyo caso se asentará en el acta de verificación
las que se hubieren ejecutado y los productos que
comprenda.
Artículo 401 Bis 1.- En el caso de toma de muestras de
productos perecederos deberá conservarse en condiciones
óptimas para evitar su descomposición, su análisis deberá
iniciarse dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la
hora en que se recogieron. El resultado del análisis se
notificará en forma personal al interesado dentro de los quince
días hábiles siguientes contados a partir de la fecha en que se
20
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
hizo la verificación. El particular podrá impugnar el resultado
del análisis en un plazo de tres días contados a partir de la
notificación, en cuyo caso se procederá en los términos de las
fracciones VI y VII del artículo anterior.
Transcurrido este plazo, sin que se haya impugnado el
resultado del análisis oficial, éste quedará firme.
Artículo 401 Bis 2.- En el caso de los productos recogidos en
procedimientos de muestreo o verificación, sólo los
laboratorios autorizados o habilitados por la Secretaría para
tal efecto podrán determinar por medio de los análisis
practicados, si tales productos reúnen o no sus
especificaciones.
TITULO DECIMO OCTAVO
Medidas de Seguridad, Sanciones y Delitos
CAPITULO I
Medidas de Seguridad Sanitaria
Artículo 413.- La suspensión de mensajes publicitarios en
materia de salud, procederá cuando éstos se difundan por
cualquier medio de comunicación social contraviniendo lo
dispuesto en esta ley y demás ordenamientos aplicables o
cuando la Secretaría de Salud determine que el contenido de
los mensajes afecta o induce a actos que pueden afectar la
salud pública.
En estos casos, los responsables de la publicidad procederán
a suspender el mensaje, dentro de las veinticuatro horas
siguientes a la notificación de la medida de seguridad, si se
trata de emisiones de radio, cine o televisión, de publicaciones
diarias o de anuncios en la vía pública. En caso de
publicaciones periódicas, la suspensión surtirá efectos a partir
del siguiente ejemplar en el que apareció el mensaje.
51. De conformidad con los anteriores numerales, en lo que aquí importa,
se establece que la vigilancia sanitaria se llevará a cabo a través de
las siguientes diligencias:
21
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
1. Visitas de verificación a cargo del personal expresamente
autorizado por la autoridad sanitaria competente para llevar a
cabo la verificación física del cumplimiento de la ley y demás
disposiciones aplicables.
2. Tratándose de publicidad de las actividades, productos y
servicios referidos en la misma Ley, a través de:
a) Visitas de verificación; o,
b) Informes de verificación.
52. Asimismo, se indica que cuando la autoridad sanitaria detecte alguna
publicidad que no reúna los requisitos exigidos por la normatividad
aplicable en materia de salud, elaborará un informe detallado donde
se exprese lo siguiente:
I.
El lugar, fecha y hora de la verificación.
II.
El medio de comunicación social que se haya verificado.
III.
El texto de la publicidad anómala de ser material escrito o
bien su descripción, en cualquier otro caso, y
IV.
Las irregularidades sanitarias detectadas y las violaciones
a esta Ley y demás disposiciones generales aplicables en
materia de salud, en que se hubiere incurrido.
22
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
53. Y que, en el supuesto de que el medio de comunicación social
verificado sea la prensa u otra publicación, el informe de verificación
deberá integrarse invariablemente con una copia de la parte relativa
que contenga la publicidad anómala, donde se aprecie, además, del
texto o mensaje publicitario, la denominación del periódico o
publicación y su fecha.
54. Finalmente, se menciona que la suspensión de mensajes publicitarios
en materia de salud, procederá cuando éstos se difundan por
cualquier medio de comunicación social contraviniendo lo dispuesto en
la citada Ley y demás ordenamientos aplicables o cuando la
Secretaría de Salud determine que el contenido de los mensajes
afecta o induce a actos que pueden afectar la salud pública.
55. En estos casos, se refiere que los responsables de la publicidad
procederán a suspender el mensaje, dentro de las veinticuatro horas
siguientes a la notificación de la medida de seguridad, si se trata de
emisiones de radio, cine o televisión, de publicaciones diarias o de
anuncios en la vía pública. Y que, en caso de publicaciones
periódicas, la suspensión surtirá efectos a partir del siguiente ejemplar
en el que apareció el mensaje.
56. De lo anterior se deriva que el artículo 396 Bis de la Ley General de
Salud, no resulta contrario a los derechos fundamentales de legalidad
y seguridad jurídica establecidos en el artículo 16 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
57. Como quedó establecido en párrafos anteriores, tratándose de visitas
domiciliarias se requiere la previa existencia de una orden de
23
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
verificación para poder llevarlas a cabo, ya sea en el domicilio del
gobernado o durante el tránsito de determinadas mercancías. Pues,
de esa manera, se cumple con las formalidades prescritas para los
cateos, en el sentido de contar con la orden respectiva, en la que se
precisen los datos relacionados con la visita de verificación, en aras de
salvaguardar los derechos fundamentales del visitado.
58. Sin embargo, de conformidad con lo señalado, se sigue que el
Informe de Verificación de Publicidad no constituye ni reviste la
naturaleza de una visita domiciliaria, entendida ésta como una
excepción a la inviolabilidad del domicilio de los gobernados, mediante
la cual la autoridad administrativa puede tener acceso al mismo, para
llevar a cabo la verificación física del cumplimiento de la Ley,
directamente en el negocio o establecimiento correspondiente.
59. De conformidad con los numerales antes mencionados, el Informe de
Verificación de Publicidad es distinto a una visita de verificación. El
primero, consiste en un informe emitido por la autoridad sanitaria,
cuando detecta alguna publicidad difundida en un medio de
comunicación social (radio, cine, televisión, prensa, revistas, anuncios
en vía pública, entre otros), que no reúna los requisitos exigidos por la
normatividad aplicable en materia de salud. La segunda, se requiere
para llevar a cabo la verificación física del cumplimiento de la Ley,
para lo cual, el personal de la Institución debe contar con la orden de
verificación respectiva, que cumpla con los requisitos previstos en el
artículo 399 aludido, observándose durante la diligencia las reglas
señaladas en el diverso artículo 401, pues se practica directamente en
el domicilio del gobernado.
24
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
60. Informe de Verificación que, se insiste, no constituye ni se traduce en
una visita domiciliaria, en términos del párrafo décimo sexto del
artículo 16 de la Constitución Federal, al no practicarse en el domicilio
del particular, ni tener como finalidad constituirse en ese lugar para la
revisión física de su publicidad.
61. Consecuentemente, al no tratarse de una visita domiciliaria, sino de un
acto de verificación de diversa índole, no requiere de la previa emisión
de una orden de verificación, que permita la intromisión al domicilio del
gobernado.
62. En ese tenor, se colige que el artículo 396 Bis de la Ley General de
Salud, no resulta contrario a los derechos fundamentales de legalidad
y seguridad jurídica mencionados, al no resultar contrario al artículo 16
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
particularmente, al párrafo décimo sexto mencionado.
63. Esto no significa que, en todos los casos en que se verifique la
publicidad de las actividades, productos y servicios referidos en la
misma Ley, deba prescindirse de una orden de verificación, pues ello
dependerá de la manera en que se realice dicha verificación, sea a
través de una visita domiciliaria, en la que sí se requerirá de tal
formalidad, o de un informe de verificación, en el que no se exigirá ese
requisito; pues, al respecto, cabe precisar que así lo establece la
propia normatividad en análisis, al señalar que tratándose de
publicidad, la vigilancia sanitaria se llevará a cabo a través de visitas
de verificación o de informes de verificación, dependiendo, desde
luego, del lugar en que se practique, sea en el domicilio del gobernado
25
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
o, con independencia de ello, en el momento en que se detecte la
publicidad en los medios de comunicación social.
64. Tampoco implica, por supuesto, que el referido informe no deba
cumplir con los requisitos establecidos en el primer párrafo del artículo
16 constitucional, pues cabe señalar que al tratarse de un acto de
molestia, sí debe colmarlos; tan es así, que en el diverso artículo 399
Bis, tildado de inconstitucional, así se establece, al precisar los
requisitos que debe contener, y que a la postre deben hacerse del
conocimiento de la parte interesada, en caso de citársele al
procedimiento administrativo.
65. Sin embargo, contrario a lo que refiere la recurrente, no por el hecho
de tratarse de un acto de molestia, de suyo, implica que requiera de la
previa existencia de una orden de verificación, pues para esto, como
se indicó, es menester que se trate de una visita domiciliaria, como
excepción a la inviolabilidad del domicilio de los particulares, lo que no
acontece en el caso.
66. Por lo tanto, se concluye en la constitucionalidad del referido precepto
legal, desde la perspectiva en que fue cuestionado, pues contrario a lo
referido por la recurrente, no todo acto de verificación debe estar
precedido por una orden de verificación, sino sólo cuando se trate de
una visita domiciliaria, en los términos señalados en el décimo sexto
párrafo del artículo 16 constitucional, atento al derecho fundamental de
inviolabilidad del domicilio.
67. No pasa por alto señalar que lo anterior coincide, en esencia, con lo
resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
26
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
Nación en el Amparo Directo En Revisión 4665/2015, fallado el día
seis de enero de dos mil dieciséis, por mayoría de cuatro votos de los
señores Ministros Eduardo Medina Mora I., Javier Laynez Potisek,
José Fernando Franco González Salas y Presidente Alberto Pérez
Dayán, en contra del voto de la señora Ministra Margarita Beatriz Luna
Ramos.
68. En dicho precedente, la Segunda Sala mencionó, en la parte que
interesa, lo siguiente:
“… Todo lo expuesto permite llegar a la conclusión de
que la circunstancia relativa a que el artículo 396 Bis de
la Ley General de Salud, al no establecer que
previamente al informe de verificación se emita una
orden de verificación obedece en principio a que la
materia a la que se refiere el informe de verificación
está inmerso en un procedimiento diverso a la visita de
verificación partiendo del contenido del artículo 396 de
la misma ley cuya transcripción se ha realizado en los
párrafos anteriores.
Por ello no es menester que previamente al informe de
verificación la autoridad sanitaria emita una orden de
verificación, máxime que en el procedimiento que inicia
a partir de ese acto, cumple con las formalidades
esenciales del procedimiento, pues en dicho informe
como ya se indicó se señalan todos los datos que
permiten conocer al particular el día en que se llevó a
efecto, el medio social que se verificó, las
irregularidades sanitarias que se le atribuyen, la
publicidad que se considera inadecuada, se le cita para
que acuda a formular los argumentos correspondientes
y a ofrecer pruebas y una vez que se le oye y se
desahogan las probanzas que aportó se dicta la
resolución correspondiente.
Además debe atenderse a que el legislador tiene
libertad de configuración y en el caso de la publicidad
27
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
engañosa tratándose de artículos destinados a la salud
humana consideró que no era necesario que
previamente al informe de verificación se emitiera una
orden de visita, y para ello creó un procedimiento
especial sin menoscabo de respetar las formalidades
esenciales del procedimiento, pues como ya se dijo, en
el procedimiento administrativo que se origina con
motivo del informe de verificación, se cumple con
aquéllas pues, se le notifica al gobernado el inicio del
procedimiento y sus consecuencias; se le da
oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que
se finque la defensa, se le da oportunidad de alegar; y
se dicta la resolución que dirima las cuestiones
debatidas, la cual además puede combatirse a través
del recurso de revocación tal como lo establece el
artículo 438 de la Ley General de Salud, que es del
siguiente tenor:
“ARTÍCULO 438.- Contra actos y resoluciones de las autoridades
sanitarias que con motivo de la aplicación de esta Ley den fin a una
instancia o resuelvan un expediente, los interesados podrán
interponer el recurso de inconformidad.”
Ahora bien, es verdad que en las órdenes de visita se
determina el objeto de éstas, lo que provoca la certeza
jurídica del gobernado, sin embargo, aunque es cierto
que en el artículo 396 Bis de la Ley General de Salud no
se establece la obligación de dicha orden de visita, lo
cual ya se justificó no determina la irregularidad
constitucional del precepto en cita, es menester señalar
que en éste se obliga a la autoridad sanitaria a precisar
en el informe de verificación, el medio de comunicación
social que se verificó, el de la publicidad anómala de
ser material escrito o bien su descripción, en cualquier
otro caso, y las irregularidades sanitarias detectadas y
las violaciones a esta ley y demás disposiciones
generales aplicables en materia de salud, en que se
incurrió, además se establece la obligación de anexar a
dicho informe de verificación el medio de comunicación
social verificado sea la prensa u otra publicación.
Lo anterior permite al particular conocer las razones del
inicio del procedimiento administrativo, lo que se
28
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
homologa al objeto de la visita domiciliaria, razón por la
que se corrobora que el citado artículo 396 Bis de la Ley
General de Salud, está apegado al derecho humano de
seguridad jurídica contenido en el artículo 16 de la
Carta Magna.
Sirve de apoyo a lo expuesto, por analogía y en lo
conducente, lo resuelto por esta Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en el Amparo
en Revisión 567/2007, en sesión de fecha diez de
octubre de dos mil siete, por unanimidad de cinco
votos de los señores Ministros: Mariano Azuela Güitrón,
Genaro David Góngora Pimentel, Sergio Salvador
Aguirre Anguiano, José Fernando Franco González
Salas y Ministra Presidenta Margarita Beatriz Luna
Ramos. Fue ponente el señor Ministro Genaro David
Góngora Pimentel, que señala:
“En cambio, si la autoridad sanitaria opta por elaborar el informe de
verificación, en términos del artículo 396 bis de la Ley en cita,
deberá: 1) elaborar un informe detallado donde exprese el lugar,
fecha y hora de la verificación; 2) el medio de comunicación social
que se haya verificado; 3) el texto de la publicidad anómala de ser
material escrito o bien su descripción, en cualquier otro caso, y 4)
las irregularidades sanitarias detectadas y las violaciones a la Ley y
demás disposiciones generales aplicables en materia de salud, en
que se hubiere incurrido; aclarando que en el supuesto de que el
medio de comunicación social verificado sea la prensa u otra
publicación, el informe de verificación deberá integrarse
invariablemente con una copia de la parte relativa que contenga la
publicidad anómala, donde se aprecie, además, del texto o mensaje
publicitario, la denominación del periódico o publicación y su fecha.
Ahora bien, el hecho de que la autoridad sanitaria, en términos del
artículo 396 de la Ley General de Salud, opte por elaborar el informe
de verificación cuando se trate de publicidad de las actividades,
productos y servicios, cumpliendo con los requisitos que previene
el artículo 396 bis de la Ley en cita, los cuales quedaron precisados
en el párrafo anterior, no quiere decir que se viole la garantía de
audiencia, ya que tal garantía está protegida en los artículos 432,
433, 434 y 435 de la Ley General de Salud. Estos numerales
disponen:
“ARTÍCULO 432.- (Se transcribe).
29
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
“ARTÍCULO 433.- (Se transcribe).
“ARTÍCULO 434.” (Se transcribe).
“ARTÍCULO 435.- (Se transcribe).
Como se aprecia, el artículo 432 de la Ley General de Salud,
establece que derivado de las irregularidades sanitarias que se
reporten en el acta o informe de verificación a que se refiere el
artículo 396 Bis de esta ley, la “…autoridad sanitaria competente
citará al interesado personalmente o por correo certificado con
acuse de recibo, para que dentro de un plazo no menor de cinco ni
mayor de treinta días comparezca a manifestar lo que a su derecho
convenga y ofrezca las pruebas que estime procedentes en relación
con los hechos asentados en el acta o informe de verificación según
el caso. Tratándose del informe de verificación la autoridad sanitaria
deberá acompañar al citatorio invariablemente copia de aquél”.
Asimismo, el artículo 434 de la Ley General de Salud, dispone que
“Una vez oído al presunto infractor o a su representante legal y
desahogadas las pruebas que ofreciere y fueren admitidas, se
procederá dentro de los cinco días hábiles siguientes, a dictar, por
escrito, la resolución que proceda, la cual será notificada en forma
personal o por correo certificado con acuse de recibo al interesado
o a su representante legal”.
El artículo 435 de la Ley en cita, también establece que “En caso de
que el presunto infractor no compareciera dentro del plazo fijado
por el artículo 432 se procederá a dictar, en rebeldía, la resolución
definitiva y a notificarla personalmente o por correo certificado con
acuse de recibo”.
Todo lo anterior, demuestra que tratándose de informes de
verificación, la garantía de audiencia de la que se duele la quejosa,
sí está tutelada en los artículos 432, 433, 434 y 435 de la Ley General
de Salud, pues una vez que se le notifica el informe de verificación
al particular, éste tiene la oportunidad para manifestar lo que a su
derecho convenga y ofrecer pruebas; y transcurrido los plazos
correspondientes, la autoridad dicta la resolución que corresponda.
Además, el gobernado, sin perjuicio de lo que dispone el artículo 83
de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, aplicable
supletoriamente, según el artículo 2 de la Ley en cita a la Ley
General de Salud, conforme a los artículos 438, 439 y 440 de la Ley
General de Salud, podrá interponer el recurso de inconformidad
dentro del plazo de quince días hábiles, contados a partir del día
30
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
siguiente a aquel en que se hubiere notificado la resolución o acto
que se recurra. Dicho recurso se interpondrá ante la unidad
administrativa que hubiere dictado la resolución o acto combatido,
directamente o por correo certificado con acuse de recibo.
En efecto, los artículos 438, 439 y 440 de la Ley General de Salud,
disponen:
“ARTÍCULO 438.- (Se transcribe).
“ARTÍCULO 439.- (Se transcribe).
“ARTÍCULO 440.- (Se transcribe).
Todo lo anterior permite concluir que los planteamientos de la
quejosa son infundados, pues contrariamente a lo que afirma, los
artículos 396 y 396 bis de la Ley General de Salud, no violan la
garantía de audiencia, ya que, si bien es verdad que dichos
numerales no establecen el derecho del gobernado de alegar o de
hacer las manifestaciones en contra de los actos derivados del
informe de verificación, también lo es que tal garantía se tutela en
los artículos 432, 433, 434 y 435 de la Ley General de Salud, pues
previo al dictado de la resolución administrativa, se otorga al
particular el derecho de alegar y de ofrecer pruebas. Además, en
contra de la resolución administrativa definitiva que la autoridad de
salud dicte, puede interponer el recurso de inconformidad que
prevén los artículos 438, 439 y 440 de la Ley General de Salud o, en
su caso, el recurso de revisión a que se refiere el artículo 83 de la
Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
No es obstáculo para arribar a la conclusión anterior, el hecho de
que los artículos 396 y 396 bis de la Ley General de Salud no
establezcan en su texto normativo la garantía de audiencia, ya que
la constitucionalidad de los preceptos no se juzgan o interpretan en
forma aislada, sino de manera sistémica, de ahí que si en los
artículos 432, 433, 434 y 435 de la Ley General de Salud, se tutela
dicha garantía, debe concluirse que aquellos numerales son
constitucionales porque todos los preceptos forman una unidad
normativa. …”
69. Tales consideraciones se comparten, en su esencia, en cuanto a la
constitucionalidad de los preceptos legales cuestionados.
31
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
70. En ese sentido, se considera acertado lo determinado por el Tribunal
Colegiado del conocimiento, cuando concluyó que el artículo 396 Bis
de la Ley General de Salud no es violatorio de los derechos
fundamentales de seguridad jurídica e inviolabilidad del domicilio
tutelados en el artículo 16 constitucional, por el hecho de permitir la
emisión del informe de verificación de publicidad sin que previamente
exista una orden de autoridad competente que faculte a la autoridad a
emitir informe, pues –sostuvo- no implica la intromisión al domicilio de
los establecimientos, pues su finalidad es distinta.
71. Por último, la parte inconforme se duele de que la autoridad entró al
establecimiento de su representada sin identificarse sustrayendo
documentación propiedad de la persona moral que representa
(volante), sin que hubiese orden emitida por autoridad competente, y
que dicha autoridad no se identificó, lo que redunda en la
inconstitucionalidad del artículo referido.
72. Dicho argumento es inoperante, porque está orientado a evidenciar
una ilegal actuación de la autoridad sanitaria, sin embargo, ese tema
no es apto de análisis en esta instancia, pues de acuerdo a los
artículos 107 fracción IX, de la Carta Magna y 81, de la Ley de
Amparo, en el recurso de revisión hecho valer en contra de una
sentencia dictada en amparo directo, sólo será materia de análisis lo
concerniente
a
las
constitucionalidad
de
sentencias
normas
que
generales
resuelvan
que
sobre
la
establezcan
la
interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos o de los derechos humanos establecidos
en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea
parte, u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido
32
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
planteadas,
siempre
que
fijen
un
criterio
de
importancia
y
trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, en cumplimiento de Acuerdos Generales del Pleno; no así,
para analizar el comportamiento de autoridades administrativas como
lo pretende quien recurre en el agravio que nos ocupa, pues al margen
de que la autoridad sanitaria hubiese actuado en la forma en que lo
aduce, ello no torna inconstitucional la norma cuestionada, en la que
–cabe señalar- no se permite de manera expresa la intromisión al
domicilio del particular, para verificar la publicidad de un negocio, sin
necesidad de una orden de verificación previa.
73. De allí que resulten infundadas e inoperantes las manifestaciones de
la parte recurrente.
74. Asimismo, son infundados los argumentos
que expresa la
inconforme, relacionados con la inconstitucionalidad del artículo 432
de la Ley General de Salud.
75. Cabe recordar que la recurrente alega que dicho precepto legal es
violatorio de los artículos 14 y 16 constitucionales, en cuanto al
derecho fundamental de seguridad jurídica, ya que no establece el
tiempo que puede transcurrir entre el momento en que se emite y
notifica el informe de verificación de publicidad y el otorgamiento del
plazo para presentar manifestaciones y pruebas, dejando al arbitrio de
la autoridad esa situación.
76. El punto a dilucidar entonces, atendiendo a la causa de pedir de la
recurrente y a las constancias de autos, radica en determinar si el
artículo 432 de la Ley General de Salud es contrario al derecho
33
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
fundamental de seguridad jurídica previsto en el artículo 14
constitucional, porque no establece un plazo entre la fecha de
emisión del informe de verificación de publicidad, en el que se
detectan irregularidades, y la citación al interesado para que
comparezca al procedimiento a manifestar lo que a su derecho
convenga y ofrezca las pruebas que estime procedentes, en relación
con los hechos asentados en el aludido informe o en el acta
correspondiente.
77. En principio, es importante destacar que esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación ha considerado que un procedimiento es
constitucional, desde la perspectiva de la garantía de seguridad
jurídica, si su regulación normativa establece un mecanismo por el
que, por un lado, el particular pueda hacer valer sus derechos,
otorgándole la vía necesaria para ello y, por el otro, se impida que la
autoridad actúe de forma arbitraria, especificando un marco claro de
las facultades y obligaciones que le corresponde.
78. Al efecto, se invoca la siguiente tesis que se comparte, de rubro, texto
y datos de localización siguientes:
“GARANTÍA
DE
SEGURIDAD
JURÍDICA.
SUS
ALCANCES. La garantía de seguridad jurídica prevista en
el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, no debe entenderse en el sentido de
que la ley ha de señalar de manera especial y precisa un
procedimiento para regular cada una de las relaciones que
se entablen entre las autoridades y los particulares, sino
que debe contener los elementos mínimos para hacer valer
el derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto,
la autoridad no incurra en arbitrariedades, lo que explica
que existen trámites o relaciones que por su simplicidad o
sencillez, no requieren de que la ley pormenorice un
34
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
procedimiento detallado para ejercer el derecho correlativo.
Lo anterior corrobora que es innecesario que en todos los
supuestos de la ley se deba detallar minuciosamente el
procedimiento, cuando éste se encuentra definido de
manera sencilla para evidenciar la forma en que debe
hacerse valer el derecho por el particular, así como las
facultades y obligaciones que le corresponden a la
autoridad.
79. El artículo 432 de la Ley General de Salud, desde su texto original (7
de febrero de 1984) hasta el actual (modificado desde el 14 de junio
de 1991), ha sido el siguiente:
“Artículo 432. Turnada un acta de inspección, las autoridades
sanitarias competentes citarán al interesado personalmente o
por correo certificado con acuse de recibo, para que dentro de
un plazo no menor de cinco días, ni mayor de treinta,
comparezca a manifestar lo que a su derecho convenga y
ofrezca las pruebas que estime procedentes, en relación con
los hechos asentados en el acta de inspección.”
(REFORMADO, D.O.F. 27 DE MAYO DE 1987)
“Artículo 432. Derivado de las irregularidades sanitarias que
reporte un acta de inspección o el informe de verificación a
que se refiere el artículo 396 Bis de esta Ley, la autoridad
sanitaria competente citará al interesado personalmente o por
correo certificado con acuse de recibo, para que dentro de un
plazo no menor de cinco ni mayor de treinta días, comparezca
a manifestar lo que a su derecho convenga y ofrezca las
pruebas que estime procedentes, en relación con los hechos
asentados en el acta de inspección o informe de verificación,
según el caso. Tratándose del informe de verificación la
autoridad sanitaria deberá acompañar al citatorio,
invariablemente, copia de aquél.”
(REFORMADO, D.O.F. 14 DE JUNIO DE 1991)
“Artículo 432. Derivado de las irregularidades sanitarias que
reporte el acta o informe de verificación a que se refiere el
artículo 396 Bis de esta ley, la autoridad sanitaria competente
citará al interesado personalmente o por correo certificado con
acuse de recibo, para que dentro de un plazo no menor de
35
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
cinco ni mayor de treinta días comparezca a manifestar lo que
a su derecho convenga y ofrezca las pruebas que estime
procedentes en relación con los hechos asentados en el acta
o informe de verificación según el caso. Tratándose del
informe de verificación la autoridad sanitaria deberá
acompañar al citatorio invariablemente copia de aquel.”
80. De lo anterior se advierte que, desde su texto original, hasta el actual
(cuestionado), el precepto legal tildado de inconstitucional ha
mantenido la esencia de su contenido, con algunas modificaciones.
Pero conservando lo relativo a la citación del interesado para que
comparezca al procedimiento a defender sus derechos.
81. De conformidad con el contenido de la sentencia recurrida, se aprecia
que el Tribunal Colegiado partió de la premisa de que el referido
numeral no establecía plazo alguno entre la emisión del informe de
verificación y el acto en el que la autoridad citaba al interesado para
que compareciera al procedimiento a manifestar lo que a su derecho
conviniera y ofreciera las pruebas que estimara procedentes.
82. Sin embargo, sostuvo que ello no transgredía el derecho a la
seguridad jurídica, pues en tanto la autoridad no ejerciera esa potestad
(citación al procedimiento) el particular no resentía perjuicio alguno en
su esfera jurídica, es decir, mientras la autoridad sanitaria requiriera al
infractor para que compareciera a que manifestara lo que a su interés
conviniera respecto de las irregularidades que se le atribuyeran, en
forma alguna afectaba la esfera jurídica del interesado, ya que el
agravio que pudiera resentir se materializaba hasta que, en su caso, la
autoridad una vez que le dio la oportunidad de ser oído, emitía la
resolución correspondiente; además de que no se afectaba el derecho
fundamental de audiencia del particular.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
83. No obstante, contrario a lo referido en los agravios e, incluso, a lo
resuelto por el Tribunal Colegiado, esta Primera Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación considera que el artículo 432 de la Ley
General de Salud, no resulta violatorio del derecho fundamental de
seguridad jurídica, previsto en el artículo 14 constitucional, pues
atendiendo a la norma supletoria aplicable a la materia, se colige que
existe un plazo cierto entre la fecha de emisión del informe de
verificación de publicidad, en el que se detectan irregularidades, y
el momento en que se debe citar al interesado para que
comparezca al procedimiento a defender sus derechos.
84. El numeral en comento establece que derivado de las irregularidades
sanitarias que reporte el acta o informe de verificación a que se refiere
el artículo 396 Bis de la misma Ley, la autoridad sanitaria competente
citará al interesado personalmente o por correo certificado con acuse
de recibo, para que dentro de un plazo no menor de cinco ni mayor de
treinta días comparezca a manifestar lo que a su derecho convenga y
ofrezca las pruebas que estime procedentes, en relación con los
hechos asentados en el acta o informe de verificación, según
corresponda.
85. De acuerdo con ese texto, una vez que la autoridad tiene conocimiento
de las irregularidades detectadas en el acta o en el informe de
verificación, debe citar al interesado para dentro de un plazo no menor
de cinco ni mayor de treinta días, comparezca al procedimiento a
manifestar lo que a su derecho convenga, en relación las
irregularidades asentadas.
37
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
86. Del contenido de la norma cuya regularidad se cuestiona se advierte
que no prevé un plazo cierto y determinado, entre la emisión del
informe de verificación y la citación que debe hacerse al interesado;
sin embargo, tal situación se encuentra regulada por la norma
supletoria, que resulta ser la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo.
Esta ley adjetiva, en los artículos 1º y 2º, establece:
“Artículo 1. Las disposiciones de esta ley son de orden e
interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y
resoluciones de la Administración Pública Federal
centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los Tratados
Internacionales de los que México sea parte.
El presente ordenamiento también se aplicará a los
organismos descentralizados de la administración pública
federal paraestatal respecto a sus actos de autoridad, a los
servicios que el estado preste de manera exclusiva, y a los
contratos que los particulares sólo puedan celebrar con el
mismo.
Este ordenamiento no será aplicable a las materias de
carácter fiscal, responsabilidades de los servidores públicos,
justicia agraria y laboral, ni al ministerio público en ejercicio de
sus funciones constitucionales. En relación con las materias
de competencia económica, prácticas desleales de comercio
internacional y financiera, únicamente les será aplicable el
título tercero A.
Para los efectos de esta Ley sólo queda excluida la materia
fiscal tratándose de las contribuciones y los accesorios que
deriven directamente de aquéllas.
“Artículo 2. Esta Ley, salvo por lo que toca al título tercero A,
se aplicará supletoriamente a las diversas leyes
administrativas. El Código Federal de Procedimientos Civiles
se aplicará, a su vez, supletoriamente a esta Ley, en lo
conducente.”
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
87. De conformidad con tales numerales, la citada Ley adjetiva resulta
aplicable
a
los
Administración
actos,
Pública
procedimientos
y
resoluciones
Federal centralizada,
de
así como
la
a los
organismos descentralizados de la administración pública federal
paraestatal, respecto a los actos de autoridad, a los servicios que el
Estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los
particulares sólo puedan celebrar con el mismo.
88. Asimismo, se precisa que la citada normatividad se aplicará
supletoriamente a las diversas leyes administrativas; y que, el Código
Federal
de
Procedimientos
Civiles
se
aplicará,
a
su
vez,
supletoriamente, en lo conducente.
89. De
conformidad
con
estos
preceptos
legales,
se
llega
al
convencimiento de que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo
resulta aplicable de manera supletoria a la Ley General de Salud,
no sólo porque ésta tiene la naturaleza de una ley administrativa, sino
además, porque en el caso de trata de un procedimiento administrativo
(sanitario)
tramitado
por
la
Administración
Pública
Federal
centralizada, a través de la Comisión Federal para la Protección contra
Riesgos Sanitarios, como órgano administrativo desconcentrado de la
Secretaría de Salud; aunado a que, no se está en alguno de los
supuestos de excepción referidos en el artículo 1º mencionado, al no
versar
el
asunto
sobre
las
materias
de
carácter
fiscal,
responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y laboral,
ni respecto del ministerio público en ejercicio de sus funciones
constitucionales.
Tampoco,
en
relación
con
las
materias
de
competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional
y financiera.
39
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
90. Así pues, se considera que la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo resulta aplicable de manera supletoria a la Ley General
-de Salud.
91. En relación con la supletoriedad de dicha normatividad a las demás
leyes administrativas, es importante tener presente que en la
exposición de motivos se sostuvo que la finalidad de su creación
obedecía a la necesidad de incorporar al sistema jurídico una Ley para
lograr, desde el punto de vista jurídico, una actuación unitaria,
congruente, sistemática de la Administración Pública Federal, debido a
los problemas causados por las múltiples leyes que regulaban la
actividad de los órganos administrativos, por lo que era imprescindible
el establecimiento de principios que dieran uniformidad a los
procedimientos administrativos y contrarrestaran las prácticas viciosas
de dicha función.
92. Asimismo, se sostuvo la necesidad de que existiera un ordenamiento
legal que unificara lo que se encontraba disperso en algunas leyes en
lo que se refería a los principios fundamentales atinentes a definir,
principios de competencia, elementos del acto administrativo, que
constituía la forma como se expresaba la voluntad del Estado en su
función administrativa para aplicar y concretar la ley a casos
particulares; además de contar con un ordenamiento legal que
instituyera un solo procedimiento que regulara la actuación de la
administración pública, mediante principios aplicables a todos los
órganos que la integraban, en un marco de un procedimiento general
tipo, para asegurar un mínimo de unidad de principios y logra así la
justicia administrativa.
40
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
93. También se expuso que la falta de una ley uniforme en materia
administrativa y la carencia de una unidad integral de las diversas
leyes administrativas, había dado lugar a que el Poder Judicial
integrara principios jurisprudenciales para suplir las deficiencias de
algunos de los ordenamientos legales administrativos, a fin de
procurar la realización y vigencia de los principios de legalidad y del
debido proceso legal.
94. Así por ejemplo, en lo concerniente al principio de fijación de términos
y notificaciones, se mencionó que derivado de los principios de
celeridad y de economía procesal, los términos se habían fijado en
plazos cortos y precisos, señalando los días hábiles e inhábiles para
que tuvieran lugar las actuaciones administrativas. Que, igualmente,
todo el Título Tercero relativo al procedimiento administrativo, regulaba
en detalle los requisitos generales del procedimiento administrativo,
los términos y plazos, información y documentación, comunicaciones y
notificaciones, visitas de verificación e inspección, la iniciación,
tramitación y terminación del procedimiento, el cual no requería de
mayor explicación, pues se trataba de normas procedimentales muy
arraigadas en la doctrina y conforme a los criterios jurisprudenciales
que habían sido dictados por la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, para dar plena vigencia al derecho de audiencia y al debido
proceso legal, de manera que con tal procedimiento se lograba la
certeza, celeridad y seguridad jurídicas en favor de los administrados.
95. En materia de los recursos administrativos, se indicó que el Título
Cuarto estaba dedicado a los medios de defensa, contemplándose
como único recurso el de revisión, proponiéndose derogar todos los
41
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
recursos
administrativos
establecidos
en
las
diferentes
leyes
administrativas que regulaba la iniciativa. Y se indicó que se optó por
un único recurso, el de revisión, en virtud de que las causas que
podían
dar lugar a su interposición comprendían todas
las
resoluciones que pusieran fin al procedimiento administrativo y los
actos de trámite que determinaran la imposibilidad de continuar un
procedimiento o dejaran en estado de indefensión a los administrados,
incluyendo los actos administrativos presuntos.
96. En suma, se mencionó que resultaba incuestionable la necesidad de
contar con un ordenamiento legal que estableciera los principios
normativos generales que rigieran la actuación de la Administración
Pública Federal en sus relaciones con los particulares, con el propósito
de asegurar un mínimo de unidad de principios y lograr así la justicia
administrativa, derivado de la demanda generalizada respecto a una
normatividad uniforme que regulara la actuación con los particulares,
que contemplara un procedimiento ágil y sencillo, que daba seguridad
y protección a los administrados en sus derechos e intereses jurídicos.
97. De lo anterior se sigue, entonces, que además de que la Ley Federal
de Procedimiento Administrativo resulta aplicable de manera supletoria
a la Ley General de Salud, la finalidad de ésta fue unificar los
procedimientos administrativos dentro de un procedimiento general
tipo, para asegurar un mínimo de unidad de principios y otorgar
certeza, celeridad y seguridad jurídica en favor de los administrados,
en sus derechos e intereses, por virtud del establecimiento de un
procedimiento ágil y sencillo, con una tramitación común.
42
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
98. Tomando en cuenta lo anterior y a fin de evidenciar la premisa
señalada con anterioridad, se tiene presente que el artículo 32 de la
Ley Federal de Procedimiento Administrativo, establece lo siguiente:
“Artículo 32. Para efectos de las notificaciones, citaciones,
emplazamientos, requerimientos, visitas e informes, a falta de
términos o plazos establecidos en las leyes administrativas
para la realización de trámites, aquéllos no excederán de diez
días. El órgano administrativo deberá hacer del conocimiento
del interesado dicho plazo.”
99. Dicho precepto legal, previsto en el Capítulo Cuarto, denominado “De
los Términos y Plazos”, establece que para efectos de las
notificaciones, citaciones, emplazamientos, requerimientos, visitas e
informes, a falta de términos o plazos establecidos en las leyes
administrativas para la realización de trámites, aquéllos no excederán
de diez días. Y que, el órgano administrativo deberá hacer del
conocimiento del interesado dicho plazo.
100. De ello se entiende, que en el caso de que en las leyes administrativas
no se establezcan términos o plazos para que la autoridad realice
notificaciones, citaciones, emplazamientos, requerimientos, visitas e
informes, relacionados con el trámite del procedimiento administrativo,
dicho término o plazo no excederá de diez días.
101. Y por lo que concierne a la última parte del citado numeral, en el
sentido
de
que
“el
órgano
administrativo
deberá
hacer
del
conocimiento del interesado dicho plazo.”, debe entenderse que tal
exigencia sólo aplica cuando se trate de un término o plazo dirigido al
particular (o interesado), a fin de que, por ejemplo, comparezca al
43
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
procedimiento,
a
una
diligencia,
desahogue
un
requerimiento
formulado por la autoridad, o bien, rinda algún informe.
102. Tal interpretación se deduce, incluso, del contenido de diversos
preceptos legales de la propia Ley en comento, en los que, por
ejemplo, se menciona que toda notificación deberá efectuarse en el
plazo máximo de diez días (artículo 39); que en materia de incidentes,
el término que se fije para el desahogo de pruebas no excederá de
diez días (artículo 48); que concluida la tramitación del procedimiento
administrativo, se pondrán las actuaciones a disposición de los
interesados, para que en un plazo no inferior a cinco ni superior a diez
días presenten por escrito sus alegatos (artículo 56); que una vez oído
al infractor y desahogadas las pruebas ofrecidas y admitidas, se
procederá, dentro de los diez días siguientes, a dictar por escrito la
resolución que proceda, la cual será notificada en forma personal o por
correo certificado (artículo 74); y que, asimismo, tratándose del recurso
de revisión, cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o
documentos que no obren en el expediente original derivado del acto
impugnado, se pondrá de manifiesto a los interesados para que, en un
plazo no inferior a cinco días ni superior a diez, formulen sus alegatos
y presenten los documentos que estime procedentes (artículo 96).
103. Lo cual revela que el término o plazo de diez días previsto en el
artículo 32 mencionado, aplica tanto para la autoridad en la realización
de sus actuaciones, como para el interesado, en caso de que se trate
del ejercicio de un derecho o del cumplimiento de una carga procesal.
Tan es así, que en ambos supuestos, la propia Ley procedimental
establece plazos semejantes durante la tramitación del procedimiento
administrativo.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
104. Lo anterior pone de relieve la intención del legislador de establecer en
el artículo 32 aludido, un término o plazo para que la autoridad realice
las actuaciones mencionadas, en caso de que la norma especial sea
omisa en prever alguno; asimismo, para que en ese mismo supuesto,
el interesado cuente con el termino o plazo respectivo para la
diligencia respectiva, caso en el cual, como se indica al final del citado
numeral, se hará de su conocimiento el plazo correspondiente.
105. Así las cosas y atendiendo a la aplicación supletoria del artículo 32 de
la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en relación con el
diverso 432 de la Ley General de Salud, se deduce, entonces, que la
autoridad sanitaria cuenta con un plazo máximo de diez días para
citar
al
interesado
a
que
comparezca
al
procedimiento
administrativo a defender sus derechos, una vez que tiene
conocimiento del informe de verificación.
106. Desde luego, atendiendo al segundo de los referidos numerales
(suplido), dicha citación deberá ser para que dentro de un plazo no
menor de cinco ni mayor de treinta días el interesado comparezca al
procedimiento, a ejercer su derecho de defensa, en relación con los
hechos asentados en el acta o informe de verificación, según sea el
caso.
107. En consecuencia, se concluye que adversamente a lo referido por el
recurrente, el artículo 432 de la Ley General de Salud no es contrario
al derecho fundamental de seguridad jurídica previsto en el artículo 17
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la
medida en que, acudiendo a la norma supletoria en la materia, existe
45
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
un plazo cierto para que una vez que la autoridad cuente con el
informe de verificación de publicidad (en el que se detectan
irregularidades),
cite
al
interesado
para
que
comparezca
al
procedimiento a manifestar lo que a su derecho convenga y ofrezca
las pruebas que estime procedentes, en relación con los hechos
asentados en el aludido informe; plazo que, como se mencionó, no
puede exceder de diez días, una vez que la autoridad tiene
conocimiento de las irregularidades, ya sea a través del acta o el
informe aludido.
108. Esto quiere decir, que desde el momento en que la autoridad
administrativa tiene conocimiento de las irregularidades asentadas en
el acta o informe de verificación, cuenta con un plazo máximo de diez
días para citar al interesado, para que éste, dentro de un plazo no
menor de cinco ni mayor de treinta días (quince, por ejemplo),
comparezca a manifestar lo que a su derecho convenga y ofrezca las
pruebas que estime procedentes en relación con los hechos
asentados en el acta o informe de verificación, según sea el caso.
109. Todo lo cual, permite considerar que acudiendo a la norma supletoria
en la materia, la cual resulta plenamente aplicable a la ley sustantiva
de que se trata, no existe la ausencia de término o plazo legal que se
le atribuye a la norma cuestionada y, por ende, tampoco existe
inseguridad jurídica en ello, que permita una actuación arbitraria por
parte de la autoridad, en el sentido de decidir, sin mayor parámetro
temporal, el momento en que puede realizar esa citación; habida
cuenta que, como se indicó, el aspecto no previsto en la norma
especial, se encuentra regulado en la supletoria que, como ley adjetiva
unificadora, cumple la función de cubrir los vacíos de las demás leyes
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
administrativas,
para
el
debido
y
adecuado
trámite
de
los
procedimientos administrativos.
110. Resulta ilustrativa, en cuanto a la aplicación supletoria de la norma
procedimental, la tesis aislada de la Segunda Sala de esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación, de los datos, rubro y texto siguientes:
“Época: Décima Época
Registro: 2009939
Instancia: Segunda Sala
Tipo de Tesis: Aislada
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Libro 22, Septiembre de 2015, Tomo I
Materia(s): Constitucional, Administrativa
Tesis: 2a. LXXXVII/2015 (10a.)
Página: 691
“INSTITUTO
MEXICANO
DE
LA
PROPIEDAD
INDUSTRIAL. PARA DETERMINAR EL MOMENTO EN EL
CUAL LAS PARTES PUEDEN MANIFESTAR LO QUE A
SU INTERÉS CONVENGA EN RELACIÓN CON LAS
PRUEBAS RECABADAS OFICIOSAMENTE EN EL
PROCEDIMIENTO DE DECLARACIÓN ADMINISTRATIVA,
ES APLICABLE SUPLETORIAMENTE LA LEY FEDERAL
DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.” Si bien es cierto
que el artículo 192 BIS de la Ley de la Propiedad Industrial
no alude expresamente al otorgamiento de un plazo o
término específico en el cual los interesados o posibles
afectados con la resolución que deba pronunciarse en el
procedimiento de declaración administrativa manifiesten lo
que a su interés convenga, en relación con las pruebas
recabadas oficiosamente por el Instituto Mexicano de la
Propiedad Industrial, también lo es que, de la aplicación
supletoria del artículo 56 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo se infiere que, una vez concluida la
tramitación del procedimiento y antes de dictar resolución, el
Instituto debe poner a disposición de las partes dichas
pruebas, con la finalidad de que puedan realizar las
argumentaciones que consideren oportunas en sus alegatos,
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1456/2016
los cuales deberá tomar en cuenta al pronunciar su
resolución.”
111. Por virtud de las anteriores consideraciones, no resulta aplicable al
caso la jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal, número P./J.
4/2010, de rubro: “ACTA DE IRREGULARIDADES DE MERCANCÍAS
DE DIFÍCIL IDENTIFICACIÓN. EL ARTÍCULO 152 DE LA LEY
ADUANERA, AL NO ESTABLECER UN PLAZO PARA QUE LA
AUTORIDAD LA ELABORE Y NOTIFIQUE, VIOLA LA GARANTÍA
DE SEGURIDAD JURÍDICA.”, invocada por la recurrente.
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