1. Educación

INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
PROGRAMA DE DOCTORADO EN GESTIÓN PÚBLICA Y CIENCIAS
EMPRESARIALES
La Política Pública de Educación Técnica de Costa Rica:
Propuesta para la articulación de la oferta en los programas
educativos de las instituciones del Estado.
Tesis sometida a la consideración del Tribunal Examinador del
Programa de Doctorado en Gestión Pública y Ciencias Empresariales
para optar por el grado académico de
Doctor en Gestión Pública y Ciencias Empresariales.
Verny Montoya Delgado
San José, Costa Rica
Abril 2014
DEDICATORIA
A mi madre Haydee, por todo.
A mis hermanas Mila y Tita, a mi padre Manuel, en el cielo.
A mi familia, por tanto.
ii
AGRADECIMIENTOS
A Dios, nuestro Señor Jesucristo, por dármelo todo en su justa medida.
A don Carlos Murillo Zamora, por su dirección y paciencia en el proceso de
construcción de la tesis.
A don Roberto Jiménez y don Rodolfo Tacsan, por su lectura y orientación.
A don Federico Rivera, por el esfuerzo invaluable de conducirnos por el camino
del conocimiento y por aspirar a darnos, siempre lo mejor.
A doña Sonia Castro, por creer en mí, por su motivación, disposición y tiempo.
A quienes me acompañaron en el camino del doctorado.
iii
RESUMEN EJECUTIVO
La presente investigación tiene como propósito proponer una reformulación de la
Política Pública de la Educación Técnica de Costa Rica, delimitada a la oferta de los
programas educativos en las instituciones estatales, tanto en la educación formal
como en la capacitación para el trabajo.
Debido a lo señalado, se esbozan los argumentos acerca de la importancia que
tiene la educación técnica en el entorno competitivo actual, planteados a través de un
estudio metodológico cualitativo de enfoque apoyo-participativo, con la aplicación de
entrevistas a profundidad. La relevancia que tiene la articulación, en el sistema
educativo, se justifica mediante la vinculación de ésta con la Política Educativa hacia el
Siglo XXI, el Plan Nacional de Desarrollo, con la Política Nacional de Desarrollo, la
Agenda Nacional de Competitividad y la Política Nacional de Emprendimientos, aunque
en el diseño y la ejecución de la investigación, se muestran algunas limitantes.
Asimismo, con el afán de sistematizar la teoría vigente, se realiza un acercamiento
al concepto de la educación técnica, a los alcances de un técnico superior y a la
definición de las competencias profesionales. Además, se incluye un marco de
referencia de la política pública y la gobernanza del sistema educativo estatal.
Por otra parte, para sistematizar el estado de la situación de la educación técnica,
se incorporan los insumos tanto de las entrevistas aplicadas a los representantes de
las instituciones educativas, cámaras gremiales, asociaciones empresariales y
federaciones estudiantiles, como el análisis de las publicaciones acerca de la educación
técnica, la articulación, la política educativa y la de emprendimientos.
Por último, se formula una propuesta de política pública, para efectuar la
articulación de estrategias en la oferta de programas de formación de las instituciones
estatales de la educación técnica de Costa Rica, fundamentada desde la perspectiva
antropológica, ética, jurídica, social y cultural, sin embargo, sintetizada en cuatro ejes
de acción estratégicos como son: la gestión institucional, la articulación inter e intra
institucional y la vinculación con el entorno.
iv
ABSTRACT
This research aims to develop a proposal of reform public policy to articulate strategies
in offering technical training programs of the institutions of the state in Costa Rica,
including the educational programs offered by formal educational institutions —from
high school to college— and those offered by institutions dedicated exclusively to
technical training.
Taking into consideration the focus of this proposal, arguments are outlined
regarding the importance of technical education in today's competitive environment,
which arises through a qualitative methodological approach including depth interviews
techniques and content analysis. The relevance of the articulation for the education
system is justified by linking it with the National Development Plan, the National
Development Policy and the Educational Policy, although in the design and execution
of the research some limitations are shown.
Also, in an effort to systematize the existing theory, an approach is made to the
concept of technical education, to the scope of a senior technician and to the definition
of professional skills in regards to the operation of the labor market. Also, a framework
of public policy from the trends or relevant authors approach is included.
Moreover, to systematize the state of the technical education situation, inputs of
interviews applied to representatives of educational institutions, chambers unions,
companies associations, and student federations are incorporated. Likewise, content
analysis of national and international publications on subject’s such as technical
education, articulations and educational policy developed at national and international
levels are also included.
Finally, a proposal of a public policy for the articulation of the technical education
in Costa Rica is elaborated based on anthropological, ethical, legal, social and cultural
perspectives, but synthesized in four strategic lines of action: institutional operation,
intra and inter-institutional articulation and relationship with its context.
v
Contenido
DEDICATORIA.................................................................................................................. ii
AGRADECIMIENTOS ..................................................................................................... iii
RESUMEN EJECUTIVO .................................................................................................. iv
ABSTRACT ........................................................................................................................ v
LISTA DE DIAGRAMAS Y GRÁFICOS ...................................................................... viii
LISTA DE CUADROS ...................................................................................................... ix
LISTA DE ABREVIATURAS ........................................................................................... x
Capítulo I: EL PROBLEMA Y SU IMPORTANCIA ........................................................ 1
1.1.
Introducción .................................................................................................................................. 1
1.2.
Los antecedentes ........................................................................................................................... 3
1.3.
El porqué de la investigación........................................................................................................ 8
1.4.
El problema y los propósitos del estudio .................................................................................... 11
1.5.
Limitaciones del estudio ............................................................................................................. 12
1.6.
Estructura de la obra ................................................................................................................... 14
Capítulo II: MARCO TEÓRICO ...................................................................................... 16
2.1.
La educación técnica y la jerarquía de los conocimientos.......................................................... 18
2.2.
Delimitación de un técnico y las competencias laborales .......................................................... 21
2.3.
Clasificaciones para los niveles de la educación técnica ............................................................ 26
2.4.
Vínculos de la educación técnica con la política pública ........................................................... 31
2.5.
Relación de la Política Nacional de Desarrollo con la Política Educativa ................................. 35
2.6.
Modelo para el análisis en la articulación de la Política Pública................................................ 41
2.7.
Gobernanza y rendición de cuentas ............................................................................................ 56
Capítulo III: MARCO METODOLÓGICO DE LA INVESTIGACIÓN ......................... 66
3.1.
Introducción al estudio ............................................................................................................... 66
3.2.
Tipo de investigación.................................................................................................................. 68
3.3.
Análisis de los datos y validez de la información ...................................................................... 74
Capítulo IV: ANÁLISIS DE RESULTADOS .................................................................. 76
4.1.
Perspectiva histórica de la educación técnica costarricense ....................................................... 76
4.2.
Los actores institucionales y sus interrelaciones ........................................................................ 83
4.2.1.
Relaciones funcionales entre los actores del sistema educativo ......................................... 85
4.2.3.
Fundamento normativo de los actores de la modalidad técnica .......................................... 89
4.3.
La articulación institucional como normativa ............................................................................ 98
vi
4.3.1
Ministerio de Educación Pública (MEP):............................................................................ 98
4.3.2
Dirección de Educación Técnica y Capacidades Emprendedoras. ..................................... 98
4.3.3
Consejo Superior de Educación CSE .................................................................................. 99
4.3.4
Sinetec ............................................................................................................................... 100
4.3.5
Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) .......................................................................... 102
4.3.6
Comisión Nacional de Rectores (Conare) ......................................................................... 102
4.3.7
Sistematización de las entrevistas aplicadas ..................................................................... 108
4.3.8
Importancia de la educación técnica para el país .............................................................. 109
4.3.9
Pertinencia de los programas ofertados por las universidades públicas ............................ 118
4.3.10
Necesidad de la articulación inter e intrainstitucional ...................................................... 122
4.3.11
Es menester que el Estado formule una política pública de articulación .......................... 124
4.4.
La creación de la UTN.............................................................................................................. 125
4.4.
Nuevas perspectivas para la empleabilidad y la política de PYMES ....................................... 130
Capítulo V: PROPUESTA. ............................................................................................. 137
5.1.
Fundamentos de una política educativa .................................................................................... 142
5.2.
Los contenidos de la propuesta de articulación de la política pública...................................... 145
5.3.
La agenda de acción ................................................................................................................. 156
5.4.
Gobernanza y la rendición de cuentas ...................................................................................... 172
CONSIDERACIONES FINALES .................................................................................. 180
RECOMENDACIONES ................................................................................................. 188
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................. 191
ANEXOS ......................................................................................................................... 198
vii
LISTA DE DIAGRAMAS Y GRÁFICOS
Diagrama 2.1 Pirámide de los conocimientos
19
Diagrama 2.2 Pirámide ocupacional en la educación y formación técnica
30
Diagrama 2.3. Interrelaciones formales del sistema educativo técnico estatal
40
Diagrama 2.4 Fundamentos de una política educativa
47
Diagrama 2.5 Ejes estratégicos de la política pública de articulación
49
Diagrama 2.6 Actores que intervienen en los procesos de gobernanza
58
Diagrama 2.7 La gestión y la rendición de cuentas en Costa Rica
59
Diagrama 4.1 Niveles del sistema educativo técnico nacional
85
Diagrama 4.2 Entes reguladores del sistema educativo técnico nacional
86
Diagrama 4.3 Conare y Comisión de Enlace
88
Diagrama 4.4 Organigrama parcial del MEP
91
Gráfico 4.1 Nivel de formación o de educación requerido para laborar en la empresa
112
Gráfico 4.2 Actividades formativas del INA
112
Diagrama 4.5. Punto de tensión sobre políticas educativas
114
Gráfico 4.3 Calificación de la educación técnica costarricense
117
Gráfico 4.4 Nivel de respuesta del sistema educativo a las necesidades competitivas
119
Gráfico 4.5 Cantidad de graduados de educación superior 2010 y 2011
121
Gráfico 4.6 Cantidad de personas que participan en acciones formativas técnica
122
Diagrama 5.1 Espacio de implementación de la política pública
170
viii
LISTA DE CUADROS
Cuadro 2.1 Relaciones entre el proceso y el análisis de las políticas públicas
50
Cuadro 3.1 Síntesis del planteamiento metodológico
67
Cuadro 3.2 Problemas y propósitos del estudio
72
Cuadro 3.3 Abordaje metodológico del estudio
73
Cuadro 4.1 Hitos normativos y políticos de la Educación Técnica
81
Cuadro 4.2 Aspectos relevantes al momento de contratar personal
113
Cuadro 4.3 Tendencias educativas según percepción de los entrevistados
116
Cuadro 4.4 Áreas técnicas requeridas según sector
120
Cuadro 4.5 Aspiraciones, desempeño y contribución del sistema educativo superior
129
Cuadro 5.1 Sistematización de los fundamentos de una política educativa
143
Cuadro 5.2 Las relaciones entre el proceso y el análisis de las políticas públicas
145
Cuadro 5.3 Objetivos para cada eje estratégico
148
Cuadro 5.4 Vinculación con el entorno
149
Cuadro 5.5 Articulación con el sistema de educación técnica estatal
151
Cuadro 5.6 Articulación con el sistema de educación técnica superior estatal
153
Cuadro 5.7 Gestión institucional
155
Cuadro 5.8 Impactos del Programa de acción
164
Cuadro 5.9 Eficiencia en el uso de los recursos
168
ix
LISTA DE ABREVIATURAS
ARESEP
Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos
CATIE
Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza
CEFOF
Centro de Formación de Formadores
UNEVOC
Centro de Investigación para la Educación y Formación Técnica
Profesional (siglas en inglés)
CIPET
Centro de Investigación y Perfeccionamiento para la Educación Técnica
CINDE
Coalición Costarricense de Iniciativas para el Desarrollo
CTP
Colegio Técnico Profesional
CUNA
Colegio Universitario de Alajuela
CUP
Colegio Universitario de Puntarenas
CURDTS
Colegio Universitario para el Riego y Desarrollo del Trópico Seco
CEPAL
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CONESUP
Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada
CONARE
Consejo Nacional de Rectores
CGR
Contraloría General de la República
CSE
Consejo Superior de Educación
EARTH
Escuela de Agricultura de la Región Tropical Húmedo
FEES
Fondo Especial para el Financiamiento de la Educación Superior Estatal
INCAE
Instituto Centroamericano de Administración de Empresas
ICAP
Instituto Centroamericano de Administración Pública
IMAS
Instituto Mixto de Ayuda Social
INA
Instituto Nacional de Aprendizaje
INFOTEP
Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional de República
Dominicana
ITCR
Instituto Tecnológico de Costa Rica
MAG
Ministerio de Agricultura y Ganadería
MICIT
Ministerio de Ciencia y Tecnología
x
MEP
Ministerio de Educación Pública
MIDEPLAN
Ministerio de Planificación y Política Económica
MTSS
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
OPES
Oficina de Planificación de la Educación Superior
UNESCO
Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y la
Cultura (sigla en inglés)
OIT
Organización Internacional del Trabajo
PND
Plan Nacional de Desarrollo
PLANES
Plan Nacional de Educación Superior
PNUD
Programa Naciones Unidas para el Desarrollo
PP
Política Pública
PPET
Política Pública de Educación Técnica de Costa Rica
PsPs
Políticas Públicas
SETENA
Secretaría Técnica Nacional Ambiental
SINETEC
Sistema Integrado Nacional de Educación Técnica para la Competitividad
SINAES
Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior
SUPEN
Superintendencia de Pensiones
UCCAEP
Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones Empresariales
UACA
Universidad Autónoma de Centroamérica
UCR
Universidad de Costa Rica
UNED
Universidad Nacional Estatal a Distancia
UNA
Universidad Nacional
UTN
Universidad Técnica Nacional
xi
Capítulo I: EL PROBLEMA Y SU IMPORTANCIA
1.1.
Introducción
Formular una propuesta de política pública para articular la educación técnica en Costa
Rica se contextualiza desde los cambios sociales, políticos y económicos sufridos desde la
mitad del siglo pasado hasta el surgimiento de una nueva economía basada en los
servicios y el turismo. De ahí que en el presente apartado introductorio, aparte de esbozar
las perspectivas históricas del surgimiento en la modalidad de la educación técnica,
permiten plantear, tanto la justificación del estudio como la delimitación del problema y
de los objetivos que se propone cumplir. Asimismo, delinea las limitaciones que durante
la fase de la investigación se identificaron.
Es así como en Costa Rica, a partir de la fundación de la Segunda República en 1948,
se desarrolló un modelo de Estado Benefactor1 que creó las condiciones económicas,
políticas, sociales y culturales que aún hoy día se usufructúan, no obstante, a su vez,
dieron paso en las siguientes décadas a dos modelos del Estado: uno empresario en la
década de 1970 y otro, después de 1986, orientado hacia las corrientes neoliberales. Estos
cambios, en un período de sesenta años tuvieron virajes productivos intrincados y
flexibles, pero carecieron de una respuesta oportuna, por parte de las instituciones
educativas.
En ese contexto histórico de mediados del siglo XX, se inició una modalidad de
educación técnica inmersa en un sistema educativo dedicado a la alfabetización, a la
1
Molina y González (2012; 162-169) mencionan que el modelo Estado Benefactor fueron una serie de
medidas económicas y sociales que desligaron al país del modelo liberal del siglo XIX. Las dos medidas más
relevantes fueron la nacionalización bancaria y la creación de más de cien instituciones sociales y
productivas, como el IMAS e INA.
1
cualificación dirigida a los oficios agrícolas y a la capacitación, para una incipiente
industria metalmecánica. Modalidad educativa que se enfrentó a distintos retos
coyunturales, una vez que el país se insertó en el proceso de la globalización con la firma
de los tratados del libre comercio, que conllevó a algunas acciones puntuales como: la
atracción de inversiones con alta tecnología, la instalación de parques industriales
dedicados a las maquilas, reducción de la actividad agrícola tradicional debido a la
sustitución de las importaciones, el impulso urbanístico no planificado en las zonas
agrícolas productivas y a la introducción de los monocultivos.
La «nueva economía costarricense»2 (Programa Estado de la Nación 2010; 131)
resulta un imperativo para que el trabajador calificado evolucione hacia un técnico
humanista, quien asuma una concepción más filosófica de su entorno, despliegue de los
conocimientos integrales, obtenga habilidades y destrezas, se enfoque en una
especialización laboral, o sea, las competencias profesionales blandas y duras, las cuales
coadyuven con el desempeño en su puesto de trabajo, con el emprendimiento de su
propio negocio y en su vida ciudadana. Es meritorio que las competencias adquiridas en
el ámbito educativo le permitan trascender de un puesto de trabajo estático y limitante
a una mayor movilidad laboral, entre las industrias del sector, insertarse en una educación
continua o incubar sus propias iniciativas de autoempleo.
De ahí, que se procede con el esbozo de tres temas sustentados a brindar a la
interpretación de los cambios sufridos en Costa Rica en las últimas décadas; y conllevan
a un análisis de la situación educativa. Los antecedentes sobre los cuales se cimenta la
investigación propuesta, la delimitación del objeto de estudio y la metodología para su
abordaje.
2
De acuerdo con el Programa Estado de la Nación (2010; 131), «la importante diversificación que ha
tenido la economía costarricense en las últimas décadas ha dado paso a una nueva economía en la cual se
encuentran las actividades de servicios que ayudaron a mitigar la reciente crisis e impulsan la recuperación
que se observa desde finales del 2009».
2
1.2.
Los antecedentes
En primer orden, los antecedentes del estudio se fundamentan en los diagnósticos
elaborados, en el ámbito de la educación técnica, por entes como el Programa Estado de
la Nación, la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones Empresariales (Uccaep), la
Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo (Cinde) y los que emite la Comisión
Nacional de Rectores (Conare), los cuales han sido recurrentes en la identificación de la
problemática de la desarticulación educativa y su impacto, en la cualificación del recurso
humano con que dispone el sector empresarial.
Los diagnósticos emitidos tanto por el Programa Estado de la Educación Costarricense
en los años 2005, 2008, 2011 y 2013, como los elaborados por las cámaras y asociaciones
empresariales (Uccaep y Cinde), coinciden en señalar que el subsistema de la educación
técnica universitario se encuentra desarticulado del resto del sistema educativo nacional
que conlleva a que sus logros, en la formación de los técnicos superiores, hayan sido
modestos. La preocupación manifestada, en los informes de empleabilidad, está
justificada ante la necesidad de disponer de profesionales técnicos especializados, sobre
todo, porque ha sido concebido, por los últimos gobiernos, como una ventaja competitiva
para atraer la inversión extranjera al país.
Para profundizar en uno de los diagnósticos relacionados con la problemática de la
desarticulación educativa, incluyeron en el Tercer Informe del Estado de la Educación de
2011, los resultados de una técnica de juicio grupal ponderado (2011; 276), con la
participación de los representantes institucionales, empresariales y académicos, con el
fin de identificar, priorizar y buscar consensos acerca de los desafíos que enfrentaba el
país en materia educativa. Producto de la actividad, elaboraron una jerarquía de los
aspectos claves, para que el país articule la oferta de educación técnica y formación
profesional, con las necesidades del sector productivo, definiendo un grado de
importancia y de dificultad para su ejecución. Según una ponderación grupal, entre las
personas consultadas, los aspectos que presentan mayor dificultad (enumerados del
décimo al quinto lugar) son:
3
i. en el décimo lugar, el que mayor grado de dificultad presenta, está el articular la
visión del país, con áreas prioritarias en el proceso del desarrollo económico
ii. en el noveno, la coordinación permanente e institucionalizada, entre los entes
formadores y los sectores productivos
iii. en el octavo, la priorización del tema y mandato político para su atención
iv. en el séptimo lugar, se colocó la creación de un observatorio laboral, para determinar
las necesidades laborales
v. en el sexto, se encuentra la adaptabilidad de los programas de la educación técnica,
de acuerdo con las necesidades empresariales (flexibilidad)
vi. en el quinto, la articulación de los programas de formación técnica, con la educación
superior, universitaria pública y privada.
En el cuarto lugar de dificultad, se encuentra la formación docente, en el tercero, la
acreditación de los programas educativos, en el segundo, los sistemas de incentivos para
los actores y los mecanismos de rendición de cuentas y por último, el que menos dificultad
presenta, se encuentran las necesidades de formación docente hacia los requerimientos
empresariales de la formación de personal.
Se desprende, por tanto que «los principales desafíos para la articulación sostenida
entre la oferta y la demanda de técnicos apunta a elementos constitutivos de una política
de Estado» – concepto que es ampliado en el capítulo I- (Programa Estado de la Educación
2011; 275), compuesta por: una visión clara sobre las áreas del proceso de desarrollo
económico y una voluntad explícita, en cuanto a fortalecer la educación técnica.
Con respecto a Conare, también se elabora una serie de encuestas de seguimiento,
para la empleabilidad de los graduados en la educación superior; y por medio de la Oficina
de Planificación de la Educación Superior (OPES) el Plan Nacional de Educación Superior
(Planes), publicado de forma quinquenal. En el período 2006-2010, estuvo sintetizado
bajo el lema: De la coordinación a la articulación… de la articulación a la acción, con
importantes avances en materia de coordinación inter e intrainstitucional, sin embargo,
4
esos hallazgos deben ser replanteados ante las nuevas disyuntivas, como son las
demandas sociales, económicas, políticas y culturales, sin omitir las exigencias del
mercado laboral. Se debe considerar, que la creación de la quinta universidad pública
especializada en educación técnica en el año 2008, hace imperante proponer una política
pública orientada a articular los esfuerzos educativos, en pro de una población
beneficiaria y de un parque empresarial nacional e internacional, que requieren el recurso
cualificado en un nivel de especialidad.
Por eso, los estudios elaborados por el Programa Estado de la Nación, la Uccaep, la
Cinde y el Conare, incorporados como antecedentes del presente estudio, indican que se
está en presencia de un sistema educativo multinivel, desarticulado, regido por varios
entes rectores, atomizado por políticas económicas y realidades sociales dispersas, las
cuales intentan orientarlo a que cumpla, como único propósito, con la empleabilidad. Sin
desmerecer el hecho que ante los avatares económicos se demanden acciones, desde la
academia y hasta el resto de las instituciones del Estado, concretas y que solventen las
necesidades emergentes del mercado, para concatenarlas con las tendencias globales de
una educación humanista, integral, que propicie el autoempleo y el emprendedurismo.
Otro aspecto que se debe mencionar, es que tradicionalmente la educación técnica
ha estado delimitada, debido a la trayectoria del país, a los colegios técnicos de la
educación diversificada y al parasistema representado por el Instituto Nacional de
Aprendizaje (INA), sin embargo, ante la coyuntura económica, social, política y cultural
vigente, se debe garantizar una educación integral y para la vida, como corolario de una
interrelación natural, la cual se fortalece en la educación superior universitaria.
Por consiguiente, la importancia que tiene encadenar la educación diversificada con
la universitaria, se refiere a que en el nivel institucional, ya se cumple con la formación de
un técnico medio,3 no obstante, en la actualidad, el parque empresarial requiere, de igual
forma, un especialista titulado con un grado de ingeniería, que trascienda la barrera de
3
El Tercer Informe del Estado de la Educación (2011; 240) delimita al técnico medio como aquella
persona que obtiene un título en un colegio técnico vocacional de educación diversificada, y el técnico
superior, es emitido por un colegio parauniversitario.
5
los conocimientos, destrezas y habilidades, para obtener un puesto de trabajo, que sea
capaz de innovar, aplicar la ciencia y la investigación, asumiendo una visión de mundo
más vasta y responsable, fuera del contexto de la simple empleabilidad y acudiendo a las
modalidades del autoempleo y el emprendedurismo.
Por lo mencionado anteriormente y debido a que la educación técnica ha estado
delimitada al contexto de los Colegios Técnicos Vocacionales y al INA, para los fines del
estudio se amplía el espacio de implementación de una política pública articulativa a las
cinco universidades públicas: la Universidad de Costa Rica (UCR) creada por la Ley 362 (26
de agosto de 1940), el Instituto Tecnológico de Costa Rica (ITCR) creado por la Ley 4477
(10 de junio de 1971), la Universidad Nacional (UNA) creada por la Ley 5182 (12 de febrero
de 1973), la Universidad Estatal a Distancia (UNED) creada por la Ley 6044 (3 de marzo de
1977) y la Universidad Técnica Nacional (UTN) creada mediante la Ley 8638 (4 de junio de
2008), no obstante, se acomete medir las interrelaciones (coordinación horizontal y el
encadenamiento multinivel) con el resto del sistema educativo, sea en diversificada,
parauniversitario o en el parasistema4.
De ahí que la articulación (Martínez 2002; 35), como fundamento de la política
pública, remite al diálogo entre actores con cierta autonomía, relaciones no gobernadas
por la jerarquía, coordinación de conductas y convergencia de resultados e impactos. Es
una construcción social que supone acuerdos, negociaciones, compromisos, sin embargo
a su vez, identidades diferenciadas, capacidades localizadas en muy distintos ámbitos y
reglas del juego explícitas, coherentes y convalidadas socialmente. Para Moscato (2006;
2), se puede entender entonces, como la práctica de enlazar y unir. La idea de articulación
remite entonces a unidad y flexibilidad. Supone unidades y actores o partes a los cuales
articular. Significa redescubrir la primacía del todo, advertir que las relaciones son más
4
Sarramona (2008; 15) «…denominamos educación formal a aquel tipo de actividad educativa que es
plena y explícitamente intencional, que se lleva a cabo de manera sistemática y estructurada y que conlleva
el logro de titulaciones académicas reconocidas oficialmente», se inicia con la preescolar y finaliza con la
superior universitaria, incluyendo la para-universitaria, regulada por el Estado y cuyo requisito de ingreso
es un título de educación formal. También el autor, define «educación no formal o para-sistema, tiene
también las características de sistematismo e intencionalidad pero las acreditaciones académicas derivadas
de ella no tienen el reconocimiento oficial o porque el nivel de regulación legal sobre los contenidos y
procesos es bajo o inexistente».
6
fundamentales que las cosas y la totalidad que las partes. Significa procesos permanentes
y resultados. Más que una teoría es una práctica. Implica aprendizajes.
Por ende, con el desarrollo de la investigación, se espera cumplir con la normativa
constitucional, en cuanto a articular la educación desde la escuela hasta la universidad,
propiciando que haya canales abiertos para efectuar la vinculación con los empleadores,
la coordinación horizontal entre las instituciones del sistema y el encadenamiento vertical
con la educación formal, tendientes a permitir al beneficiario aspirar a la máxima
titulación.
De ahí, que se propone alcanzar cuatro niveles de articulación (Moscato 2006; 1),
como lo son:
i. la conexión con el sistema social, económico y político, por representar una
propuesta educativa emergente con las demandas del mercado;
ii. su vinculación con los niveles académicos y los requisitos de ingreso de los
estudiantes, entre las instituciones públicas;
iii. la movilidad entre los estudiantes del mismo nivel educativo, con garantía de acceso
y calidad acreditada de la carrera que cursa; y
iv. la que sostiene la institución dentro de su sistema interno, con el respeto al
beneficiario de sus gestiones académicas y administrativas.
De acuerdo con lo expuesto, la formulacion de una política pública de articulación,
tiene como propósito coordinar las iniciativas institucionales, desde el sistema educativo,
el subsistema universitario representado por Conare, hasta el parasistema de la
educación técnica con el INA; lo anterior con el fin de obtener mayores beneficios y
facilidades para los educandos y por esta razón, técnicos más cualificados en el sector
empresarial.
Para lograr lo propuesto, la investigación se orienta a construir, mediante la inclusión
de los colegios técnicos vocacionales de secundaria, el INA y las cinco universidades
7
públicas, una política pública incremental5 y multinivel, relaciones fluidas con su entorno
social y económico, esfuerzos de articulación inter e intra institucional, dirigidos a adquirir
una formación integral y con calidad para sus beneficiarios, ante el cumplimiento de las
demandas y expectativas empresariales.
Por ese motivo, la investigación pretenda aportar lo elementos básicos, para formular
una política de articulación de la educación técnica estatal con las necesidades del
mercado, cuyos principales acciones se concretan en la empleabilidad y el fortalecimiento
del espíritu emprendedor, con la creación de pequeñas y medianas empresas (Pymes).
1.3.
El porqué de la investigación
Las orientaciones básicas del estudio se fundamentan en la necesidad de comprender
un fenómeno educativo, acorde con las demandas de la población beneficiaria6 y del
parque empresarial, que requiere condiciones institucionales tendientes a promover el
progreso técnico, la atracción de inversiones, su vínculo educativo directo con la
innovación del país y la creación de pequeñas y medianas empresas (Pymes).
Por esta razón, una política pública de articulación de la educación técnica debe
sustentarse en un marco legal e institucional, orientado a soportar las interrelaciones
entre sus actores y la coordinación de los esfuerzos en pro de las respuestas sociales y
empresariales, las cuales demandan los beneficiarios y que bajo la situación actual, se
haya definido como problemática.
Es así, como una política de articulación debe aportar:
i. los mecanismos de conexión con el sistema social, cultural, económico y político;
5
Aguilar (2003; 38) «… es más probable que las políticas elegibles sean las incrementales, las que no
se separan mucho del actual quehacer de la organización, que comportan reformas aceptables de
procedimiento e introducen innovaciones tecno-administrativas asimilables, sin sacudimientos y zozobras»
6
El concepto de población beneficiaria en la enseñanza de la educación técnica incluye, de acuerdo
con la perspectiva de la Unesco (2003; 10-11) a los hombres, las mujeres, las personas con discapacidad,
los grupos sociales en estado de vulnerabilidad como inmigrantes, refugiados, minorías, indígenas, entre
otros. Es decir, se debe ampliar a una gran base de la sociedad, rompiendo las barreras de la discriminación,
fortaleciendo la articulación como vinculo para la educación integral.
8
ii. los espacios de vinculación tanto para los niveles académicos, como para los
requisitos de ingreso de los estudiantes en las instituciones públicas;
iii. la movilidad de los estudiantes entre las instituciones estatales en el mismo nivel
educativo y las carreras que cursan, que incluya tanto el acceso como la calidad de la
carrera ofertada; y
iv. las buenas prácticas para la gestión administrativa y académica, que sostiene la
institución dentro de su sistema interno;
v. la gobernanza y la rendición de cuentas del sistema educativo técnico estatal.
Por eso, la formulación de una política pública, (Meny & Toening 1992; 90) «se
presenta como un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en
un espacio geográfico», o sea, se converge en «una serie de decisiones o de acciones,
intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no
públicos – cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían – a fin de resolver de
manera puntual un problema políticamente definido como colectivo» (Subirats 1998; 36).
Aunque para efectos de la presente investigación, se concretiza con una agenda de acción
(Creswell 2009; 20) más puntual y que recoge las iniciativas ya expuestas por anteriores
estudios o emanadas de las entrevistas que son aplicadas en profundidad.
Por consiguiente, unas políticas que al contextualizarse en el marco educativo, deben
considerar la complejidad, que para Dengo (2011; 323-325) que arrastra el sistema
educativo, como uno de los sectores o subsistemas del Estado o aún más, del supra
sistema social, organizado por estructuras, niveles y ciclos. Las estructuras institucionales
se encuentran integradas por el esquema institucional con que cuenta un país; los niveles
como la enseñanza básica, la secundaria, la superior; y por último los ciclos. El dinamismo
asociado al sistema educativo puede analizarse con un enfoque cuantitativo, por su
evolución en el tiempo y el espacio geográfico o cualitativamente, de acuerdo con la
modernización de sus estructuras, actualización de los contenidos y las técnicas de
enseñanza.
Supeditado a lo anterior, articular la educación técnica estatal, tiene como
fundamento:
9
i. la Constitución Política de la República, en sus artículos 77 y 78, indica que el Estado
garantiza una educación pública, gratuita y de calidad, indica que debe estar
articulada, desde el grado escolar hasta el universitario;
ii. la Ley General de Educación de Costa Rica, en su artículo 17, menciona que la
enseñanza técnica, sea profesional o vocacional, es una obligación del Estado
Costarricense y que debe estar articulada con el contexto social y económico;
iii. en el Planes 2006-2010 de Conare (2006; 8), se incluye a la articulación, como una
prioridad institucional y como un eje estratégico de sus esfuerzos;
iv. de acuerdo con el PND 2011-2014, la educación técnica es estratégica para «erradicar
el hambre y la pobreza» (Mideplan 2011;104);
v. a partir de la coyuntura de la crisis económica mundial, hay mayores presiones por
parte de los actores sociales y políticos a los Gobiernos centrales, sobre el uso
eficiente y eficaz de los recursos del Estado, sobre todo ante la adquisición de
empréstitos dirigidos a las universidades públicas;
vi. existe anuencia, en el Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior
(Sinaes), para crear tanto un sistema nacional de homologación de requisitos de
ingreso a las carreras impartidas por las universidades públicas, como supervisar la
calidad y capacidad de los docentes; y
vii. hay que cumplir con las demandas emergentes del mercado y las políticas que atraen
la inversión, en cuanto a lo referente a formar técnicos superiores.
La propuesta de la política pública de articulación debe garantizar tanto el
cumplimiento de lo dispuesto en la Constitución Política, en la Ley General de Educación,
como en la necesidad imperante de un mejor aprovechamiento de los recursos públicos
asignados a la educación técnica, o sea introducir someramente, dos temas actuales de
la gestión pública: la rendición de cuentas y la gobernanza.
Con respecto a los beneficiarios, se debe procurar la acreditación de la calidad y la
movilidad inter e intra institucional de los educandos. En concordancia con el mercado
10
laboral, suplir de técnicos con conocimientos acordes, con lo dispuesto por el mercado,
sean los técnicos, los tecnológicos o los científicos, medidos a través del progreso técnico
y la innovación.
1.4.
El problema y los propósitos del estudio
Una política pública de articulación pretende aportar, significativamente, los
lineamientos generales de acción para que sean coordinados, en el nivel institucional, los
esfuerzos humanos, la gestión de la capacidad instalada y el conocimiento acumulado
(medido como progreso técnico), con el fin de solventar un problema público que acarrea
la descoordinación y la desarticulación educativas en un colectivo social vulnerable,7
como lo son las personas beneficiarias de la educación técnica.
Por ende, para cumplir con los objetivos establecidos en la Política Educativa hacia el
Siglo XXI, en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 (PND), en el Planes 2011-2015, en
la Agenda Nacional de Competitividad 2006-2016 y en la Política Nacional de
Emprendimientos, y para qué sirvan como norte de las políticas económicas, sociales,
educativas, entre otras; es conveniente ser eficiente en el uso de los recursos limitados
con que cuenta el Estado, mejorar la rendición de cuentas y la gobernanza del sistema
educativo estatal.
Por eso, la interrogante que se procuró solventar con el estudio, se centra en ¿cómo
articular las relaciones inter e intra institucionales de la educación técnica nacional para
mejorar la vinculación con el entorno, de modo que asegure una formación integral,
pertinente y con calidad para sus beneficiarios?
Los insumos del estudio, se encuentran orientados hacia la comprensión del
fenómeno de la educación técnica, a la luz de los requerimientos sociales y las políticas
económicas, para contribuir con el conocimiento del progreso técnico, como un indicador
del crecimiento e innovación en el país.
7
Así definido en el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 elaborado por Mideplan.
11
El objetivo de la investigación responde a elaborar una propuesta de política pública
de articulación de la educación técnica nacional, para que a través de una mayor
vinculación con el entorno, acciones de coordinación inter e intrainstitucionales y
encadenamientos más oportunos, con el resto del sistema educativo, se logre una
formación integral, pertinente y con calidad para sus beneficiarios.
Para cumplir el objetivo expuesto, se debe elaborar un marco referencial donde se
determine la importancia de desarrollar un estudio cualitativo, que conduzca al aporte de
una política pública de articulación de la educación técnica nacional, de ahí que se
procede con un primer aporte conceptual, que conduzca a comprender el fenómeno de
estudio.
Asimismo, se pretende construir, a través de sistematizar las percepciones,
interpretaciones e información disponibles emanadas de la aplicación metodológica, un
estado de situación de la educación técnica nacional y sus interrelaciones con la
educación superior. Por último, se propone una ruta para la articulación precitada, con
miras a lograr un mayor vínculo con el entorno, acciones de coordinación, tanto inter e
intra institucionales, como encadenamientos más oportunos con el resto del sistema
educativo, que coadyuven a obtener una educación pertinente y con calidad para los
beneficiarios.
1.5.
Limitaciones del estudio
Si bien, el estudio resulta relevante para fortalecer la educación técnica, se
encontraron algunas limitantes para el cumplimiento de los propósitos investigativos, los
cuales deben ser visibilizados a continuación:
i. aunque en el Planes y en los Informes de los Estados de la Educación Costarricense,
elaborado por Conare, se identifican las carencias en la articulación y coordinación
interinstitucional, no existe ninguna mención a la educación técnica en el nivel
12
superior, sino que se afronta la problemática integralmente, en el sistema de la
educación pública universitaria;
ii. a pesar de haber evidencia histórica acerca de la importancia de la educación técnica,
la misma se orienta tanto hacia la formación para el trabajo o vocacional no formal,
como para-universitaria, aunque hay de forma invisibilizada una oferta de carreras
en las facultades y escuelas en las cuatro universidades públicas, creadas antes del
2008, año cuando se crea la quinta universidad pública, la Universidad Técnica
Nacional (UTN);
iii. las políticas públicas en educación omiten referirse explícitamente a la educación
técnica superior, a pesar de que en el PND 2011-2014, se considera como «estratégica
para la erradicación de la pobreza y el hambre» (Mideplan 2011:104);
iv. según el mandato de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación la
Ciencia y la Cultura (Unesco 2003; 7), la educación debe ser integral, humanista y para
toda la vida, esto ante la madurez del sistema educativo costarricense se hace
imperativo romper la barrera del parauniversitario, para encadenarlo con el
subsistema de la educación superior, línea que aún es difusa e interpretada por los
actores involucrados, desde ángulos diversos, pues limita la construcción de un
concepto integral de la educación técnica costarricense;
v. al proponer un análisis integral, existe la carencia de visualizar, normar y funcionar la
educación técnica, como un sistema integral y articulado. En el Tercer Informe Estado
de la Educación (2011; 181) se refiere a que en Costa Rica, las instituciones de educación superior universitaria no funcionan como sistema, porque a través del marco
normativo se crean las universidades públicas, no obstante, no se ha previsto un
espacio de coordinación, entre los dos subsectores (el público y el privado) ni define
un organismo común de regulación y supervisión, agravado aún más, cuando la mayor
oferta de carreras técnicas se ofrece, en el subsistema parauniversitario privado.
13
Es decir, se está en presencia de un sistema8 educativo nacional, complejo y
desarticulado. Lo anterior se encuentra reforzado por Dengo (2011; 323), cuando indica
que a pesar de la vocación sistémica que tiene la educación nacional, su misma
organización constituye un conjunto de instituciones que en ocasiones llevan direcciones
contrarias, partiendo de las formales y personales, las centrales y periféricas, las públicas
y las privadas, con fronteras rígidas no porosas, para lograr la interrelación entre los
componentes del sistema con el resto de la sociedad.
En efecto, la educación superior (Tercer Informe del Estado de la Educación 2011; 179)
se encuentra dividida en dos subsistemas, el universitario y el parauniversitario, y cada
uno con las modalidades públicas y privadas. El subsistema universitario está
desvinculado de los demás subsistemas, pues resulta difícil la incidencia directa del
Estado, sobre todo en el subsistema universitario privado.
En consecuencia, hay una carencia informativa sistematizada, acerca de la educación
técnica universitaria y sus interrelaciones con el resto del sistema técnico estatal, que se
añade en la comprensión de un marco teórico, en la construcción del estado del arte, a
través de la interpretación de la realidad vivida y sentida por los actores involucrados,
estos mismos corresponde a los objetivos del estudio.
1.6.
Estructura de la obra
La presente obra ha significado un esfuerzo reflexivo, que se construye como
complemento de una discusión iniciada en el 2011, en su capítulo quinto dedicado a la
educación técnica que elaboró el Tercer Estado de la Educación (2011; 235). Debido a la
relevancia que tiene esta modalidad educativa, para garantizar y facilitar la empleabilidad
de los jóvenes que incursionan en el mundo del trabajo, se debe procurar una articulación
8
Sarramona (2008; 24-25) define un sistema como «un conjunto de partes o elementos vinculados
entre sí por interacciones dinámicas y que se organizan en la consecución de objetivos comunes». Indica
que el sistematismo aplicado a la organización del proceso educativo ya ha sido contemplado en la
diferenciación entre educación formal, no formal e informal. Permite contemplar la acción educativa como
una acción sistémica y por otra como una estructura social compuesta de elementos humanos,
institucionales y funcionales que confluyen en un país o territorio (sistema educativo).
14
clara, desde la secundaria hasta la universitaria, desde la academia hasta el mercado del
consumo, desde el empleo digno hasta el autoempleo.
De ahí, que se presenta un primer capítulo en donde se elabora una introducción
amplia, la cual incluye la delimitación del objeto de estudio, el problema y los propósitos
de la investigación. Luego en el segundo capítulo, se elabora una aproximación
conceptual, esta ha sido necesaria pues la educación técnica ha sido contextualizada, en
el rango de un técnico medio de educación diversificada y uno superior acreditado por
una institución del parasistema estatal, no obstante, ha estado carente una teorización
amplia que incluya la educación superior.
En un tercer capítulo, se realiza la aproximación al marco metodológico delimitando,
tanto el tipo de estudio seleccionado, las estrategias de indagación, las técnicas
investigativas, como el procedimiento para levar a cabo el análisis de los datos y la validez
de la información.
Para el cuarto capítulo, hubo la necesidad de construir un estado de situación con un
eje central que fueron las leyes, los reglamentos, los decretos y los convenios, orientados
a regular la articulación institucional en Costa Rica, en la modalidad de la educación
técnica. Aunque se muestran las interacciones entre los niveles, los entes rectores y los
logros globales, para terminar con un pequeño modelo, el cual ilustra las relaciones
actuales entre el sistema, el subsistema y el parasistema técnico estatal.
Se finaliza, en el quinto capítulo con una propuesta de una agenda de acción (Creswell
2009; 20) para formular una política pública de articulación, basada en cuatro ejes
estratégicos: la gestión institucional, la vinculación con el entorno y la coordinación inter
e intra institucional. A pesar de esbozarse los fundamentos de la política educativa, no es
el norte de la obra, sin embargo, al menos si tentar a la reflexión, el consenso, la búsqueda
de soluciones amplias y ambiciosas que las vigentes.
15
Capítulo II: MARCO TEÓRICO
La formulación de las políticas públicas tiene como propósito la resolución de los
problemas colectivos mediante el uso del poder político, es decir, se hace referencia, «por
tanto, a las interacciones, alianzas y conflictos, en un marco institucional específico, entre
los diferentes actores públicos, parapúblicos y privados, para resolver un problema que
requiere una acción concertada» (Subirats 2008; 35).
De ahí que, la definición de política pública, mediante la cual se aborda la presente
investigación es la construida por Subirats (2008: 36), indicando que parte de:
Una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes
actores, públicos y a veces no públicos – cuyos recursos, nexos institucionales e intereses
varían- a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como
colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de
obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone,
originaron el problema colectivo a resolver (grupos objetivos), en el interés de grupos sociales
que padecen los efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales).
Por consiguiente, una política pública en el ámbito educativo se presenta como una
agenda de acción (Creswell 2009; 20), la cual se desprende de las iniciativas formuladas
por un Gobierno o una autoridad competente, con el fin de atender las prioridades
educativas de un país. Es así, como una política pública educativa, posee su asidero en
una serie de decisiones o de acciones, que los diferentes actores públicos o privados
hayan consensuado con las autoridades políticas, con el fin de establecer los lineamientos
estratégicos orientados a resolver un problema políticamente definido, como, en el caso
concreto, lo representa la desarticulación y la desvinculación de la educación técnica.
Se agregan, partiendo del enfoque desarrollado por Subirats (2008:41) que la
articulación de los elementos constitutivos de una pública política los conforman, en
orden de prioridad: la solución de un problema público delimitado a un contexto de
insatisfacción social; la existencia de los grupos que son objetivos en el origen del
problema público y que por tanto, define los cambios en su conducta, originando un
16
nuevo escenario de actuación; una coherencia al menos intencional concretada en una
solución; la existencia de diversas decisiones y actividades, la elaboración de una agenda
de acción (Creswell 2009; 20) que incluya las intervenciones que involucren a los actores
públicos, mediante la existencia de actos formales, con cierta obligatoriedad en las
decisiones de implementación.
Por ende, como antecedente para comprender y formular una propuesta en la
articulación de la educación técnica, se elabora el presente marco teórico, desde las
siguientes perspectivas.
En la primera parte, se realiza una aproximación conceptual mediante distintas
orientaciones o corrientes teóricas, con el propósito de complementar y enriquecer una
definición, más integral, de la educación técnica. Luego, se profundiza sobre la
determinación de un técnico en los albores del siglo XXI, y en los alcances de las
competencias laborales que dan sustento, en el campo productivo, al accionar de las
personas beneficiadas por los programas educativos. Al concluir, se enlistan los tópicos,
las aplicaciones y el modelo de una política pública de articulación.
La aproximación teórica de la educación técnica se construye a partir de tres
enfoques, entre ellos: la educación técnica y la jerarquía de los conocimientos, la
delimitación de un técnico, las competencias laborales y las clasificaciones para los niveles
técnicos, elaborados por la Unesco y por Conare.
En la segunda parte, se han incluido tanto los temas de política pública, como los
vínculos de la educación técnica con la política pública, la relación del modelo de
desarrollo adoptado en el país con la modalidad educativa, el esbozo de un modelo de
política pública que se desarrolla posteriormente en el capítulo III, en la propuesta y por
último, se complementa con dos temas de actualidad como lo son la gobernanza y la
rendición de cuentas en el sistema educativo.
17
2.1.
La educación técnica y la jerarquía de los conocimientos
Hay distintos enfoques conceptuales de educación técnica. La diferencia radica en que
algunas están limitadas en su aplicación, para el ámbito regional y otras por el contrario,
inducen a un alcance global. Efectivamente, se inicia desde las recomendadas por los
organismos internacionales, hasta las propuestas en el seno del país.
Para el Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional de República Dominicana
(Infotep 2010; 2) la educación técnica, «designa el proceso educativo a nivel medio y
superior que implica, además de una instrucción general de carácter técnico, la
adquisición de conocimientos y competencias prácticas relativas al ejercicio de ciertas
profesiones». De igual forma, la Organización Internacional del Trabajo (OIT 2011, 2), en
el segundo congreso sobre educación técnica, convocado por la Unesco en Seúl de 2011,
se acuerda que la educación técnica debe «abarcar todos los aspectos del proceso
educativo que, además de una enseñanza general, entrañan el estudio de tecnologías y
ciencias afines y la adquisición de conocimientos prácticos, actitudes, comprensión y
conocimientos teóricos».
Recomienda el informe de la OIT (2011; 2), un enfoque más integral de la educación
técnica, cuando afirma que se refiere a una serie de experiencias de aprendizajes
pertinentes para: la empleabilidad, la portabilidad de las competencias, las calificaciones
y el reconocimiento de las capacidades profesionales, las oportunidades de trabajo
decente y la educación a lo largo de la vida, ya sea en el mundo del trabajo o en
concordancia con éste. Se reconoce, a partir del 2011, la relevancia de la innovación, la
competitividad, la productividad, el crecimiento de la economía, y se tiene presente que
la innovación, aparte de crear oportunidades de empleo, exige también la adopción de
nuevos enfoques para la educación y la formación, que satisfagan las demandas
emergentes del mercado laboral.
Según la Unesco (2003; 7) la enseñanza técnica y profesional es parte integral de la
educación general, porque se debe cumplir con el propósito de disminuir la brecha entre
la separación existente con la modalidad académica, debido a convertirse en un medio
18
de acceso a sectores profesionales y de participación efectiva en el mundo del trabajo.
Un aspecto trascendental consiste en considerar que la educación sea concebida como
un proceso, para toda la vida e incluir la formación humanística, como vínculo para formar
tanto un ciudadano responsable, como un medio para promover el desarrollo sostenible
y respetuoso del ambiente, y no menos importante la contribución de la educación, como
un método dirigido a facilitar la reducción de la pobreza.
Debido a los límites establecidos históricamente, entre los conocimientos técnicos y
académicos dentro del sistema de educación formal, se hace imperante diferenciar, de
acuerdo como se muestra en el diagrama 2.1 (García 2005; 53-54), la jerarquización que
delimita el rango propuesto por el autor, para los conocimientos científicos, tecnológicos,
técnicos y empíricos.
Diagrama 2.1
Pirámide de los conocimientos
Científicos
Tecnológicos
Técnicos
Empíricos
Fuente: elaboración propia con datos de García (2005; 53-54)
De acuerdo con García (2005; 53-54) los conocimientos científicos constituyen la
información básica para el proceso tecnológico y corresponde a datos racionales,
explicativos, metódicos, sustentados y objetivos que explican la realidad. Siguen los
tecnológicos que acuerpan los datos de carácter operativo o ejecutable, los cuales poseen
una sólida base científica y refieren de manera precisa y detallada las acciones, los
recursos y los requerimientos que promueven el tránsito de un estado presente a un
19
estado deseable. Los técnicos son el conjunto de indicaciones menos precisas y concretas,
que enseñan los pasos y recursos para realizar una tarea o actividad determinada. Para
concluir expone, los empíricos, como una experiencia individual y personal, no del todo
racionales o de carácter intuitivo, válidos para los sujetos que comparten el mismo
entorno social o laboral.
Prosigue el autor enunciando que la técnica «surge básicamente de un conocimiento
que es el resultado de acciones concretas. Por este motivo, se define como un saber hacer
producto de la experiencia, un saber empírico generalmente, fruto del ensayo y error»
(García 2005; 61). Se utiliza para «la producción agrícola, artesanal, laboral o industrial»,
lo anterior por ser un «recurso operativo, manual o intelectual que permiten realizar
exitosamente una actividad con el auxilio de las herramientas y los procedimientos que
facilitan la tarea humana, haciéndola más eficaz y eficiente».
Concretando en el nivel de la técnica, para Ortega y Gasset (1933; 12) «no hay hombre
sin técnica. Esa técnica varía en sumo grado y es sobremanera inestable, dependiendo
cuál y cuánta sea en cada momento de la idea de bienestar que el hombre tenga a la
razón». La técnica permite al ser humano, según este autor (1933; 12), «asegurar la
satisfacción de las necesidades, por lo pronto, las elementales; lograr esa satisfacción con
el mínimo de esfuerzo; y crear nuevas posibilidades, produciendo objetos que no hay en
la naturaleza del hombre».
Por esa razón, en esta fase se añade la mediación técnica y la innovación, a partir de
las distintas corrientes teóricas, dirigidas a contextualizar la naturaleza de un técnico en
una jerarquía de los conocimientos en un rango superior a los empíricos, debido al uso de
las herramientas, la incorporación de las técnicas y la mediación con el ambiente en el
cual participa. Por ende, esa delimitación tiene su arraigo en una serie de acciones
realizadas por el ser humano con el fin de ejecutar una labor, esto ha sido concebido como
una competencia laboral.
De ahí que en el apartado siguiente se profundice en la delimitación de un técnico y
los alcances de las competencias laborales.
20
2.2.
Delimitación de un técnico y las competencias laborales
La delimitación de los alcances laborales de un técnico ha sido llevada a su nivel de
especificidad, mediante la definición de las competencias profesionales. En Costa Rica, el
Programa de Mejora de la Competitividad, publica en el año 2008 una propuesta con una
serie de perfiles laborales, tendientes a orientar los esfuerzos de las instituciones
educativas, para formar nuevas carreras o programas de formación. Asimismo, en el
siguiente apartado, se agregan con el afán de fortalecer y enriquecer la visión estatal, los
enfoques de distintos autores orientados a permitir ampliar las competencias
profesionales y las transversales.
Se da un primer esfuerzo estatal, por incorporar las competencias profesionales y
transversales en los perfiles de los técnicos quienes requieren las empresas. El documento
lo elaboró el Programa de Mejora de la Competitividad de la Presidencia de la República,
(2008; 5) reúne en una serie de requisitos, alcances más amplios y pretensiosos para un
técnico superior e incluye competencias como:
i. polivalencia, que se concreta en la capacidad para actuar, en diferentes contextos y
sectores con alto grado de eficiencia. Estas consideraciones hacen necesario
reconocer, que el título académico de origen pierde relevancia, frente al requisito de
aptitud de conducción y flexibilidad, la cual exige cada vez más;
ii. eficiencia, en cuanto a la idoneidad para manejarse en espacios amplios y a veces,
con estructuras pequeñas y con el énfasis puesto en el planeamiento, el presupuesto,
los costos y el control;
iii. estrategia, por la habilidad para generar y participar en situaciones organizativas
estables, dentro de un proceso en permanente cambio y transformación;
iv. actualización, porque su autonomía para manejar modernas tecnologías, entre otras
las de gestión (comunicaciones y sistemas de información);
21
v. liderazgo, el cual debe demostrar en el manejo de los recursos humanos y la habilidad
para conducir equipos de trabajo, generando un compromiso de toda la estructura
bajo su responsabilidad, con los objetivos previstos;
vi. estabilidad, que demuestre su preparación para conducir diferentes situaciones,
manejando la incertidumbre y los ritmos cambiantes, en contextos cada vez más
complejos, todo ello sin perder de vista los objetivos deseados.
En el Informe de la Presidencia de la República (2008; 9), se tipifican las condiciones
mínimas, que incluyen la educación técnica universitaria para una persona joven, limitada
por los esfuerzos para conseguir una sólida formación, en lo fundamental en las ciencias
básicas del área científica, complementada con diferentes temas del conocimiento y
además la práctica de las tecnologías productivas en las áreas específicas.
El Estado propone una combinación entre las horas pedagógicas y los períodos de
prácticas laborales, el estudio y el trabajo en grupos para estimular la convivencia y al
mismo tiempo anteponen como requisito estudiar y trabajar, para que puedan alcanzar
mayor motivación y recibir un aporte económico. Esta vinculación con el sector
productivo la ayuda para aclarar conceptos, dudas, ratificar o rectificar resultados de
actividades de aprendizaje vividas en las aulas, probar con la experimentación y
producción que luego son llevadas a cabo con regularidad en el puesto de trabajo.
Por otro lado, a quienes estudian en educación técnica superior universitaria, les es
necesario sustituir el propósito de acumular conocimientos, por la búsqueda y el análisis
de la información para producir nuevas situaciones, productos o procesos y para
aplicarlos o difundirlos interactuando con su entorno. Es relevante que dentro de la
propuesta curricular, les fortalezcan las siguientes competencias laborales al nuevo
graduado, para que sea:
…innovador, emprendedor, líder, creativo, solidario, con valores éticos y morales,
responsable social y ambientalmente, respetuoso de la diversidad, comunicador en manera
asertiva, competente e interdisciplinario, capaz de tomar decisiones y aceptar
responsabilidades, capaz de comunicarse adecuadamente en español, fluente en un idioma
extranjero, capaz de trabajar colaborativamente, usuario de tecnologías digitales, capaz de
resolver problemas, proactivo y capaz de aprender a aprender (2008; 21).
22
Por ende, en el modelo pedagógico se introduce el concepto de la competencia
laboral,9 la cual está delimitada por la «pericia, aptitud, idoneidad para hacer algo» (Real
Academia, 2013).
Es decir, es por medio del cual, un técnico no solo aplica sus
conocimientos, sino también es importante cómo los aplica, si es a través de la habilidad
o destreza.
Para Díaz (2006; 17-33) el término competencias tiene un sentido utilitario en el
mundo del trabajo, se le concibe como una estrategia que se apoya en el análisis de las
tareas, para identificar las etapas puntuales, mediante las cuales se debe formar a un
técnico medio. En consecuencia, las competencias están basadas en dos aspectos, como
lo son las aptitudes y habilidades, en el primero da cuenta de diversas disposiciones de
cada individuo, el segundo se remite a la pericia desarrollada para tales disposiciones.
También el autor, introduce dos nociones adicionales, las competencias umbral y las
diferenciadoras.
Las competencias umbral «reflejan los conocimientos y habilidades mínimas o básicas
que una persona necesita para desempeñar un puesto, mientras que las competencias
diferenciadoras distinguen a quienes pueden realizar un desempeño superior y a quienes
tienen un término medio» (Díaz 2006; 14). Por su parte, menciona Díaz que las
competencias para la educación básica en la Unión Europea, acordaron que éstas se
elaborarían en torno a ocho campos:
i. la comunicación en lengua materna y en lenguas extranjeras;
ii. las tecnologías de la información;
iii. el cálculo y las competencias en matemáticas;
iv. ciencia y tecnología;
v. el espíritu empresarial;
9
De acuerdo con Díaz (2006; 8) «es conveniente reconocer que en México desde finales de la década
de los ochenta, el Colegio Nacional de Formación Profesional (CONALEP) adoptó varias de las propuestas
del australiano Andrew Gonczi, para de formación de competencias en la enseñanza técnica. En el año de
1996, se elaboró un reporte de esa experiencia».
23
vi. las competencias interpersonales y cívicas;
vii. el aprender a aprender y;
viii. la cultura general.
Es factible identificar aquellas competencias complejas, las cuales pueden caracterizar
el grado del conocimiento experto que pueden mantener en su vida profesional, sin
embargo, en el proceso de construcción de los planes de estudio para los programas de
formación técnica se requiere elaborar una especie de mapa de competencias, el cual
sólo se puede efectuar a partir de un análisis de tareas. Es así como,
(…) la propuesta curricular por competencias para la educación superior adquiere dos
elementos contradictorios: por una parte tiene capacidad para establecer una formulación de
alta integración en la competencia general, para luego dar paso a diversas competencias
menores que fácilmente decaen en una propuesta de construcción curricular por objetivos
fragmentarios (Díaz 2006;15).
De ahí, que se introducen dos términos adicionales a las competencias umbral y a las
diferenciadoras: las genéricas y las transversales.
En relación con las primeras, se le asignó a la educación básica, la responsabilidad de
iniciar la formación de las competencias, para la vida social, personal y las académicas.
Las competencias para la vida social y personal son aquellas cuya formación permite el
mejor desempeño ciudadano. Por su parte, las académicas consisten en las competencias
centrales, que se deben aportar en la educación como un instrumento que admita el
acceso general a la cultura. Dos aspectos concretan este planteamiento, los que guardan
dependencia con la lectura y escritura, y las referentes al manejo de las nociones
matemáticas, así como al dominio de los conceptos básicos de ciencia, tecnología y una
lengua extranjera.
Para las transversales, es factible reconocer tanto las diversas competencias que
surgen de la necesidad de desarrollar esos conocimientos y habilidades vinculados a una
disciplina, como aquellas que responden a procesos que requieren ser impulsados por un
trabajo, que se realice desde un conjunto de asignaturas del plan de estudios. En el primer
caso, el trabajo disciplinario responde a la necesidad de estimular un pensamiento
matemático, sociológico, histórico o científico. Se debe reconocer que este desarrollo del
24
pensamiento es más complejo, que solamente la adquisición de diversos conocimientos,
aunque requiere un bagaje común.
En el caso de Costa Rica, la educación técnica superior universitaria viene
paulatinamente, reuniendo en sus currículos de carrera las competencias laborales, ante
lo cual García (2011; 2), apela por un replanteamiento del modelo educativo tradicional,
orientado a establecer uno basado en competencias profesionales y determina que:
El modelo educativo para las próximas generaciones deberá potenciar las capacidades de
cada ser humano de manera individual, pero, a la vez, deberá permitir la confluencia de todas
estas capacidades individuales como una sola fuerza. El mismo solo se podrá constituir si
construimos e implementamos un currículo capaz de direccionar todos los esfuerzos hacia el
desarrollo de las competencias de cada persona, donde su desempeño permita utilizar los
recursos existentes, materiales y tecnológicos, físicos e intelectuales, cognitivos y
emocionales de manera óptima y racional, capaces de potenciar al máximo la dimensión
humana, capaz de conocer, interpretar y transformar la realidad, lo que implica estimular la
creatividad, la imaginación, el pensamiento divergente, para resolver los problemas que
plantea, demanda o se proyectan en el contexto actual y futuro.
Para García (2011; 9), esta incorporación de las competencias laborales deben estar a
razón de la capacidad en el desempeño efectivo que tengan los estudiantes, así también,
la correspondencia entre lo que el sujeto hace y las demandas de la realización de una
tarea, debe considerar:
i. el conjunto de acciones que despliega el individuo, para resolver o prevenir un
problema;
ii. determinar el orden o la secuencia de los pasos a seguir para resolver un problema;
iii. delimitar las condiciones idóneas para el desempeño;
iv. acotar los criterios de la evaluación sobre el desempeño.
En el ámbito educativo nacional, el técnico superior o terciario de ciclo corto, como
requisito de obtención de su diploma, debe «cumplir con una práctica laboral de 260
horas» (Presidencia de la República 2008; 20), esto lo dispone para probar sus
competencias adquiridas para solucionar los problemas, las relaciones interpersonales y
el uso eficiente de la tecnología, además como su primer contacto laboral para iniciarlo
en el mundo del trabajo. Para los niveles posteriores al bachillerato, la licenciatura y
maestría, no se estipula ningún componente práctico, para quienes provienen de la
25
educación técnica, sin embargo, sí se diferencia entre la modalidad académica y la
profesional.
Según la Agenda Nacional de Competitividad 2006-2016, se debe tratar de fortalecer,
a través de las competencias laborales, una formación técnica más integral de los
educandos. De ahí que, se apunte hacia un sistema que «determina una reorientación de
la educación técnica y una educación superior que sea respondiente con las necesidades
del sector productivo» (Presidencia de la República 2008; 20).
Sintetizando lo expuesto, en el país se han introducido en la corriente educativa las
competencias profesionales, como una forma de orientar los contenidos y las técnicas
pedagógicas implementadas por las instituciones educativas, así dispuestas para cada
nivel de enseñanza. Estos esfuerzos conllevan a revisar con profundidad, los niveles de
clasificación para la enseñanza técnica, con el fin de delimitar las competencias
dominadas por los estudiantes, según su crecimiento psicobiológico.
2.3.
Clasificaciones para los niveles de la educación técnica
Corresponde esbozar, debido a la carencia de límites claros, entre la educación
profesional y la académica, introducida al final del apartado anterior, dos enfoques para
efectuar la diferenciación entre los niveles de la enseñanza técnica. El dispuesto por la
Norma Internacional de la Unesco, publicado en el 2011, y los expuestos en el Tercer
Informe del Estado de la Educación del 2011. Estas clasificaciones presentan con mayor
claridad los límites, entre los niveles técnicos existentes.
De acuerdo con la Unesco (2005; 9-10), existe la necesidad de crear nuevas relaciones
entre la educación, el mundo del trabajo y la comunidad, motivo por el cual la educación
técnica debe formar parte del sistema de aprendizaje, a lo largo de toda la vida adaptado
a las necesidades de cada país y al progreso tecnológico. Por ese motivo, la Unesco,
propone:
26
a)
Reducir las barreras entre los niveles y las esferas de la educación, entre la enseñanza
y el mundo del trabajo, entre la escuela y la sociedad.
i. integrando adecuadamente la enseñanza técnica, profesional y general en todos los
niveles;
ii. creando estructuras educativas abiertas y flexibles;
iii. teniendo en cuenta las necesidades educativas de las personas, la evolución de las
ocupaciones, de los empleos y el reconocimiento de la experiencia laboral.
b) Mejorar la calidad de vida, creando una cultura de aprendizaje propicia para que cada
individuo amplíe sus horizontes intelectuales, mejore sus conocimientos teóricos y
prácticos y se integre a la sociedad.
Para el organismo internacional, la educación técnica debe comenzar por una amplia
base orientada a facilitar la articulación horizontal y vertical, dentro del sistema educativo
y en el mundo del trabajo. Debe permitir el acceso de las poblaciones vulnerables a la
formación para el trabajo, no obstante, también garantizarles la elección de otras
modalidades educativas como la académica, o sea, no restringir la movilidad de las
personas, anteponiéndoles las barreras sociales, culturales, económicas o laborales.
Sin detrimento de la calidad y el nivel que se curse la Unesco (2005; 22) estipula
algunos requisitos básicos, que el sistema educativo debe cumplir: una edad mínima de
quince años, para aquellos jóvenes que se encuentran fuera del sistema educativo formal
y como edad mínima para iniciar una especialización, que los jóvenes reciban una serie
de estudios comunes, que los prepare, tanto para ser mejores ciudadanos, como
conocimientos básicos y generales para la convivencia social.
Otros de los requerimientos tienen que ver con los tiempos de dedicación a la
formación técnica. En el ámbito internacional se dispone de dos modalidades, las del
tiempo completo y las parciales. Las del tiempo completo incorporan en el centro de
estudios las horas de práctica necesarias, para adquirir las competencias para su
desempeño. Las de tiempo parcial, son las recomendadas por la Unesco (2005; 25), pues
27
combinan la formación en el centro de estudios, con la práctica en un sitio de trabajo,
empresariales o comunitarios.
La Clasificación Internacional Normalizada de la Unesco (2011; 44), designa a la
educación técnica como terciaria10, por basarse en los conocimientos adquiridos en la
educación secundaria, proporcionando actividades de aprendizaje en los campos
especializados de estudio. Está destinada, según lo referencia la Norma Internacional
citada, a impartir aprendizaje a un alto nivel de complejidad y especialización. El
contenido de los programas es más complejo y avanzado, que los programas de los niveles
inferiores.
Del mismo modo, la Unesco (2011; 46), revela que se implementan programas
terciarios de ciclo corto de dos años máximo de duración, denominados como técnica
superior y que suelen estar destinados a impartir conocimientos, habilidades y
competencias profesionales. Estos programas se caracterizan por estar basados en un
componente práctico, estar orientados a ocupaciones específicas y preparar al
estudiante, para el mercado laboral.
Se presentan dos grandes disyuntivas para comprender la educación técnica formal,
con la separación que hay en las modalidades académicas y profesionales de los ciclos
siguientes al ciclo corto, delimitado a dos años. Para estos niveles, según la Unesco (2011;
82), existen dos categorías de orientación, la educación general o académica y la
vocacional, aunque en la práctica, se utilizan los términos académico11 y profesional, para
quienes superan la barrera del diplomado.
La educación vocacional es la educación destinada a impartir destrezas,
conocimientos y competencias prácticas, también la comprensión necesaria para ejercer
10
La educación terciaria es la establecida en el sistema de educación formal, luego de obtener el
bachillerato en educación media, por lo general incluye dos años de formación y culmina con la titulación
de un grado de diplomado, como salida lateral al mundo del trabajo.
11
De conformidad con la Unesco (2011; 92) la orientación académica contiene los programas
educativos que están destinados a desarrollar conocimientos, destrezas y competencias de carácter general
y habilidades de lectura, escritura y utilización de números. Este tipo de educación general incluye
programas educativos que pueden preparar al participante para ingresar en los programas de educación
vocacional aunque no así para desempeñar una ocupación u oficio determinado, o tipos de ocupaciones u
oficios, ni conducen directamente a una certificación pertinente al mercado laboral.
28
una ocupación un oficio determinado, o diversos tipos de ocupaciones u oficios. También,
puede incluir un componente basado en el trabajo (por ejemplo, el aprendizaje de
oficios).
Una vez dilucidada la clasificación propuesta por la Unesco. La segunda es la dispuesta
por el Tercer Informe del Estado de la Educación (2011; 240), que según el nivel de
instrucción, la ha jerarquizado de la siguiente forma:
i. los ingenieros y los técnicos de alto nivel formados por instituciones de educación
superior universitaria. Sus labores se relacionan con la planificación y la dirección, que
incluyen diseñar, analizar y delegar tareas;
ii. los técnicos superiores, formados en los colegios universitarios y las universidades.
Ocupan mandos medios y realizan labores de conducción, coordinación, detallan
proyectos, distribuyen tareas, coordinan trabajos, instruyen y supervisan a los
operarios entre otros;
iii. los técnicos medios, formados por los colegios profesionales o vocacionales de
secundaria. Utilizan la preparación en oficios, técnicas o tecnologías durante el
proceso de obtención de su bachillerato;
iv. los operarios calificados, formados por instituciones y empresas de capacitación
laboral. Ejecutan tareas específicas, siguiendo normas y procesos establecidos, no
solicitan el bachillerato de secundaria como requisito de ingreso.
A continuación, se sintetiza en el diagrama 2.2, lo expuesto.
29
Diagrama 2.2
Pirámide ocupacional de la educación técnica y la formación profesional
Ingeniero
Técnico Superior
Técnico Medio
Operarios
Calificados
Fuente: Guzmán, 2010, mencionado por el Tercer Informe del Estado de la Educación
(2011; 240)
Esta clasificación permite visualizar la educación técnica, fuera del contexto de los
trabajos manuales y los oficios para obtener una empleabilidad, que eran ofertados por
el INA. Una necesidad que se hace más latente, a partir de las políticas estatales de
atracción de las inversiones, que demandan la mano de obra especializada, conduciendo
a una mayor conciencia, acerca de la continuidad ofrecida como sistema articulado, una
preparación para la vida. Un sistema educativo repensado en función de los
requerimientos sociales y económicos, como lo establece el Programa Naciones Unidades
para el Desarrollo (PNUD):
…la formación para el trabajo no es –ni debe concebirse- como un tramo o una etapa en la
historia educacional de las personas: todos los niveles escolares tienen la función de
transmitir conocimientos, destrezas y valores aplicables al mundo del trabajo (…) Sin
embargo, cada tramo escolar está llamado a un énfasis diferente dentro de la formación para
el trabajo. La escuela básica y la secundaria debería desarrollar «las competencias para la
empleabilidad» (competencias generales y «personalidad» de trabajador). La secundaria
debería además dar la oportunidad de explorar los distintos caminos laborales (…) Por último,
a las instituciones postsecundarias corresponde en principio la enseñanza de las
competencias ocupacionales específicas (PNUD 1997; 20).
De acuerdo con lo anterior, la continuidad ascendente en la pirámide de la formación
profesional, debe estar garantizada por una articulación, que el Estado debe propiciar
30
entre sus instituciones, sobre todo porque hay modalidades educativas distintas
involucradas. A pesar de que se deben facilitar los enfoques distintos para cada nivel,
necesarios para la empleabilidad.
2.4.
Vínculos de la educación técnica con la política pública
En el PND 2010-2014 se establece que las iniciativas de la formación técnica
ejecutadas en las instituciones estatales, deben contribuir con la erradicación de la
pobreza y el hambre, debido a que la población de más escasos recursos es la que tiene
mayores niveles de deserción escolar y riesgo social. De este modo, los vínculos de la
educación técnica con las políticas públicas que elabora el Gobierno en los ámbitos
económicos, sociales, culturales tienen su arraigo en el PND, que orienta las políticas
sociales, las económicas y las educativas.
Se deben incluir los vínculos de la educación técnica con la Agenda Nacional de
Competitividad 2006-2016, la Política Nacional de Emprendimientos Costa Rica Emprende
de 2011 y las referencias establecidas en la Ley para el Fortalecimiento de las Pequeñas y
Medianas Empresas (Pymes) y en la ley de Banca para el Desarrollo (temática que es
profundizada en el capítulo II), sin dejar excluidos, los planes de atracción de inversiones
extranjeras y la promoción de exportaciones, ambos basadas en el componente en la alta
especialización del recurso humano, las capacidades emprendedoras y de innovación en
productos y soluciones empresariales por medio de las Pymes.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, (Mideplan 2011; 56) se establecen los
lineamientos estratégicos, para fortalecer las políticas sociales universales, como eje
central, una política educativa que se «sustenta en torno a la reivindicación consistente
de la educación como un derecho y responsabilidad de todos y todas».
Si bien es cierto el PND no es una política del Estado12, se convierte en los lineamientos
políticos y estratégicos del Gobierno actual, por tanto orientan las políticas sectoriales
12
Una política del Estado es todo aquello que un Gobierno desea implementar en forma permanente,
para que trascienda un periodo de gobierno. Son decisiones y acciones más permanentes, con consensos
31
que cada Ministerio puede asumir como propias. En el caso de la educación técnica, se
propusieron algunas medidas concretas como: creación de más colegios técnicos
vocacionales, aumento de los programas formativos del INA en cuanto a su oferta y
cobertura, mayor vinculación del INA con la UTN, para encadenar el técnico medio con
un especialista universitario, entre otras iniciativas.
La educación pública responde a criterios de relevancia, pertinencia y calidad, con un
enfoque humanista, racionalista y constructivista, centrada en los y las estudiantes, como
sujetos activos y corresponsables; apoyada por una gestión ágil, eficiente, amable y
sustentada en el uso activo de la investigación educativa, la evaluación y la rendición de
cuentas.
Se destacan los logros acumulados, tras décadas sistemáticas de inversión en la
educación, el sector educativo nacional apunta en este período, al avance hacia la
universalización de la educación diversificada, atendiendo criterios cuantitativos y
cualitativos, dirigidos al fortalecimiento de la educación técnica, con el fin de responder
a las necesidades de articulación de la población egresada en el mercado laboral. Lo
anterior ha sido una apuesta nacional de amplia imbricación institucional, para mejorar
las condiciones de empleabilidad de la fuerza de trabajo y al mismo tiempo, apoyar a la
población joven en su inserción al mundo del trabajo.
De ahí que el Estado, con el objetivo de seguir atrayendo industria especializada,
orientada a mejorar la condición del empleo a través de profesionales con alta tecnología
e innovación, promueve una mayor cobertura de la educación técnica superior. Los
esfuerzos deben estar en dotar al país de técnicos de alto nivel e ingenieros, quienes
respondan a esas exigencias del desarrollo económico.
Por eso, la educación técnica está supeditada a dos políticas públicas: la social y la
económica. En el ámbito social porque debe responder, como sistema articulado con la
política económica, con el fin de sacar de la pobreza a los jóvenes, promoviendo mayores
encadenamientos con el sector productivo, como garantía de empleabilidad. En el ámbito
sociales más amplios, duraderos que los establecidos en un plan nacional de desarrollo, para el caso de
Costa Rica, de cuatro años.
32
de la política económica, el Estado debe procurar la coherencia de los programas técnicos
con la promoción que realiza de sus potencialidades como país, en la estrategia de
atracción de la inversión extranjera directa y con los recursos disponibles.
De ahí, que una política pública de articulación de la educación técnica debe resolver
la insuficiencia de formación de técnicos superiores de forma ágil y oportuna, el
encadenamiento con los procesos productivos y aportar en capital humano, los recursos
cualificados para la tecnificación de los procesos, los cuales requieren las compañías que
se atraen. Como lo refuerza el Panorama de la Educación Costarricense de la Coalición
Costarricense de Iniciativas para el Desarrollo (Cinde) a saber:
El énfasis en la educación técnica ha permitido que Costa Rica continuamente, atraiga la
nueva manufactura de componentes electrónicos, partes de computadora, productos
farmacéuticos, joyería, ropa, la disposición de servicios de procesamiento de datos,
desarrollo de software, soporte a los clientes y centros de servicios compartidos (2009;
4).
Esta ventaja competitiva promovida en el ámbito internacional, se articula con los
esfuerzos internos, para contar con un subsistema de educación superior universitario,
en el nivel técnico, robusto.
A pesar de ser el Estado en su conjunto, que a través de una inversión creciente en la
educación pública debe promover políticas acordes con su PND, no puede estar ajeno a
las necesidades y los aportes que pueda realizar el sistema productivo, el cual mediante
las cámaras y asociaciones gremiales, se vincula con los programas de formación técnica.
Como ha sido diagnosticado por Moreno y Ruiz (2009; 33), la responsabilidad, a pesar
de la inversión privada en la educación, sigue siendo del Estado, como práctica
institucionalizada en América Latina, muy a pesar que la ola de las políticas orientadas a
la privatización, que se sigue en la región en los últimos veinte años. Las instituciones de
educación superior y de investigación continúan siendo, en una alta proporción, públicas
y financiadas con fondos del Estado, las cuales llevan a cabo la mayor parte tanto en los
programas de formación de alto nivel de recursos humanos en ciencia y tecnología, como
un alto porcentaje de los estudios científicos y tecnológicos que se han efectuado, como
33
la investigación y la capacitación del personal especializado, en las áreas básicas para el
crecimiento liderado por la innovación en América Latina.
Por ende, la educación técnica universitaria para que facilite la inserción laboral de
sus graduados de forma exitosa, debe estar articulada y vinculada con el sector
productivo, como un medio para fortalecer las políticas de empleo, erradicación de la
pobreza, entre otras. Es ante esta debilidad, que uno de los resultados concretos
apuntado por el Tercer Informe del Estado de la Educación (2011; 251) es:
El análisis sobre la forma en que se ha desarrollado a lo largo del tiempo la oferta nacional
en materia de educación técnica y formación profesional, permite señalar que ésta se ha
caracterizado por ser de corte reactiva, poco planificada y carente de articulación. Esto
tiene implicaciones directas sobre la misma formación de los técnicos, sus posibilidades
de movilidad en el sistema educativo y, más aún, su inserción en el sector laboral, dado
que no pocas veces se presentan desajustes importantes entre el momento en que se
requieren los técnicos, la oferta existente y el tiempo necesario para su formación.
Lo anterior, aunado a que en el PND elaborado por el Gobierno (Mideplan 2011; 49),
se hace hincapié en la obligatoriedad de fortalecer la educación técnica, en el marco de
una mayor competitividad, ofrecer mejores oportunidades a la población y solventar la
carencia de los salarios dignos. Si bien, el mismo plan muestra sus debilidades, como en
la existencia de brechas entre la oferta educativa y las demandas, cada vez con mayor
grado de complejidad en el mercado de trabajo, por ejemplo, en la formación de áreas
como inglés, matemática y ciencias, también el retraso de esta modalidad, tanto en
cobertura como en contenidos. Esto da lugar a limitaciones de formación y en la
empleabilidad de la población con menores recursos, representando un obstáculo no sólo
para la reducción de la pobreza y de la exclusión social, sino también, para la
competitividad y el crecimiento económico del país.
Un requerimiento para la articulación, como lo afirma Moreno y Ruiz (2009:33)
producido ante la existencia de un diagnóstico claro, dirigido a demostrar la
desvinculación del sistema que se debe intervenir, al menos con tres soluciones:
i. para los recursos humanos (personal técnico y de investigación);
ii. con la infraestructura adecuada (laboratorios, talleres, equipo de cómputo,
bibliotecas) y;
34
iii. con instituciones que se vinculen a los grupos académicos investigativos de las
universidades, con las empresas que producen bienes y servicios para el mercado.
En suma, los vínculos determinados desde el PND, hasta las políticas sociales,
económicas y educativas, tienen que estar articuladas entre sí y vinculadas con las
manifestaciones sociales y culturales, emprendidas por los colectivos sociales. Más aun,
cuando los países en desarrollo apuestan a la erradicación de la pobreza, en la apertura
de las oportunidades educativas, como eje central de sus políticas educativas.
2.5.
Relación de la Política Nacional de Desarrollo con la Política
Educativa
En Costa Rica, no han sido frecuentes las reformas educativas que dispongan, al
sistema educativo formal, de una mayor vinculación con el entorno social, económico y
cultural, aunque en el PND, la educación significa el eje central para la creación de
oportunidades de crecimiento social y económico. Por ende, la relación que se establezca
con la política educativa y su articulación es estratégica, con el fin de garantizar el
cumplimiento de sus objetivos.
Como lo establece el PND 2010-2014, se apuesta a una estructura económica
competitiva, la cual incluye la promoción de empleos de calidad y no recurrir a una
estructura ocupacional poco preparada y remunerada, con un horizonte de realización
humano limitado, desde la base educativa. Se quiere desarrollar una plataforma sólida de
capital humano, para alcanzar la meta de una sociedad más equitativa (Mideplan 2011;
50).
De esta manera, cuando se referencia una política pública, se procura como lo
muestra Salazar (1999; 25) entenderla «como el conjunto de sucesivas respuestas del
Estado, frente a situaciones consideradas socialmente problemáticas» y que no está
condicionada a una ruta de acción única, sino un «rosario de decisiones que se puedan
35
dar de manera simultánea o secuencial en el tiempo» (1999; 41). Asimismo, se refuerza
el concepto de una política educativa, que para Aguilar (2003; 38):
Es lo que realmente se puede efectuar con la capacidad instalada, los recursos humanos, la
tecnología educativa en uso, la organización escolar. Esta atención a la estructura organizativa
y a la gama de sus desempeños posibles restringe el diseño de la política, pero le ofrece la
cualidad preciosa de la viabilidad y la efectividad.
Es decir, una política educativa13 para que cumpla el mandato estipulado en el marco
legal vigente, así como ser consecuente con las expectativas del desarrollo económico y
social, debe dotar al país de mano de obra calificada, vincularla con el sistema productivo
y promover su bienestar integral. Un imperativo, que Subirats (1998; 154) complementa
indicando que «es la expresión de lo que es deseable y legítimo que cumpla socialmente
la política educativa en un momento histórico determinado».
En Costa Rica, a través de su historia, se han llevado a cabo grandes reformas
educativas, sin embargo, es después de 1990 que se ha tratado, bajo la orientación teórica
propuesta por Aguilar (2003; 38), de apostarle a las políticas «incrementales que
introducen innovaciones tecno-administrativas asimilables, sin sacudimientos y
zozobras». Lo expuesto anteriormente, se refiere a que las reformas educativas siempre
levantan suspicacias, ante muchos actores sociales y políticos que rehúsan la discusión, el
debate y el análisis de temas sensibles para el país.
Sobre todo, cuando se trata de una política de articulación educativa, en la cual le
corresponde al país, tanto destacar y proteger los grandes logros históricos, como
13
De acuerdo con el MEP (página oficial www.mep.go.cr) la Política Educativa hacia el Siglo XXI,
constituye un innovador esfuerzo, por establecer un marco a largo plazo para el desarrollo del Sistema
Educativo Costarricense, que permite adecuar el mandato constitucional a la realidad específica de nuestros
días. Fue aprobada por el Concejo Superior de Educación en sesión Nº 82-94, el 8 de noviembre de 1994.
Los objetivos son: Convertir la educación en el eje del desarrollo sostenible; cerrar las brechas existentes
entre la calidad de la educación que reciben los estudiantes de las áreas urbanas y rurales, y eliminar la
diferenciación entre las instituciones educativas de las áreas urbanas marginales y no marginales; formar
recursos humanos que eleven la competitividad del país, necesaria para triunfar en los mercados
internacionales; fortalecer valores fundamentales que se han ido perdiendo con el pasar del tiempo;
fortalecer la educación técnica y científica, a la par de la deportiva y la cultura; como forma de estimular el
desarrollo integral de los estudiantes; hacer conciencia en los individuos, acerca del compromiso que tienen
con las futuras generaciones, procurando un desarrollo sostenible económico y social, en armonía con la
naturaleza y el entorno en genera.
36
apegarse a los mandatos constitucionales, a las leyes, reglamentos y decretos que se
hayan promulgado en materia educativa.
Sin embargo, en el período 2006-2011, como lo menciona el Tercer Informe del Estado
de la Educación (2011; 37): «el sistema educativo costarricense experimentó cambios
positivos que lo sacan del estancamiento de las últimas décadas: aumenta el
financiamiento a la educación, se amplía la cobertura preescolar y secundaria, como en
el ámbito universitario». Además, durante este tiempo, continúa el informe «La
educación superior pública sigue consolidándose como un productor de investigación en
ciencia y tecnología y tuvo avances importantes en materia de acreditación». Por ende,
sin discutir o proponer una reforma educativa, se han logrado avances significativos, que
mantienen la educación costarricense en un buen dinamismo.
De ahí que, pretender con una política pública resolver la problemática de la
desarticulación educativa, es parte de los ideales de contar con una educación técnica, la
cual cumpla con su mandato, porque para enunciarla, como ratifica Salazar (1999; 45-46),
debe cumplir con tres elementos básicos y recurrentes, «uno de predicción porque no es
posible pensar que se tome una decisión sin tener un futuro deseado como referente,
otro de decisión, ya que formular una política no es otra cosa que decidir y, de acción, la
diferencia entre el discurso y la política».
Resolver, la desarticulación del subsistema de educación superior y fortalecer sus
interrelaciones con el sistema educativo, no es un fin en sí mismo, sino un medio para
dotar al país de una política de Estado, que esté acorde con los problemas emergentes de
una sociedad cambiante, como lo declara Subirats (2008; 9) «conviene recordar que la
mejora del funcionamiento intrínseco del sector público no constituye un fin en sí mismo,
sino uno de los medios que han de acabar permitiendo brindar servicios públicos de
calidad».
Por eso, la importancia de que la educación técnica se fortalezca y se visibilice en el
ámbito de las universidades públicas, representa un reto que debe asumirse a partir de la
articulación educativa, a través de la formulación de la política pública. De ahí que la
37
relevancia de la formulación de una política pública, puede sintetizarse en los siguientes
motivos:
i. en el PND (Mideplan 2011; 56) se propone la educación técnica como un eje
estratégico, para la erradicación de la pobreza. Lo anterior, respondiendo por medio
de la articulación entre la población egresada y el mercado laboral, en una apuesta
nacional, por mejorar las condiciones de empleabilidad de la fuerza de trabajo y
apoyar a la población joven en su inserción en el mundo del trabajo. El PND indica que
las iniciativas de formación técnica deben permitir «erradicar la pobreza y el hambre
en los próximos tres años, presentando más de sesenta iniciativas de formación y
capacitación a los jóvenes y jóvenes adultos» (Mideplan 2011; 104);
ii. la política educativa hacia el Siglo XXI incluye dos objetivos concretos, con respecto a
la formación del personal cualificado (MEP 1994): «formar recursos humanos que
eleven la competitividad del país, necesaria para triunfar en los mercados
internacionales» y «fortalecer la educación técnica y científica, a la par de la deportiva
y la cultura; como forma de estimular el desarrollo integral de los estudiantes» y;
iii. en el Tercer Informe del Estado de la Educación (2011; 237), la educación técnica es
estratégica para Costa Rica, por permitirle incrementar su competitividad, al generar
recurso humano requerido por la economía en las áreas emergentes del mercado
laboral, ya que de acuerdo con sus características, este tipo de educación es uno de
los mecanismos con los cuales se cuenta para lograr que los jóvenes se mantengan en
el sistema educativo y culminen sus estudios, aumentando así, sus oportunidades
futuras de empleo e ingresos.
Por esta razón, es a partir de un mayor posicionamiento de la educación técnica
superior en el concierto de las universidades públicas, que se gesta un cambio de
paradigma, al visualizar la formación técnica no como terminal con un título del
diplomado, sino que asumir que un joven, en los albores del siglo XXI, demanda una
educación integral. Este paradigma de una educación técnica humanista, integral y para
toda la vida, ha sido difícil incorporarlo en el sistema costarricense, porque de acuerdo
con la Unesco:
38
La educación técnica en sus orígenes, fue concebida como un sistema exclusivo para los
trabajadores, caracterizado por su flexibilidad, su carácter terminal y su independencia del
sistema educativo regular. Sin embargo, esta concepción se modifica, debido a la influencia
de los grandes avances tecnológicos, científicos y económicos experimentados en el siglo XX.
La velocidad de las innovaciones en ciencia y tecnología, y los consecuentes cambios en los
mercados laborales, han generado una conciencia más clara sobre la necesidad de que las
personas no solo se formen en una especialidad técnica, sino que además se preparen para
el aprendizaje continuo y la posible rotación laboral entre diferentes áreas técnicas e incluso
entre sectores productivos (Unevoc-Unesco mencionado por el Tercer Estado de la Educación
2011; 238).
De ahí que, el Estado para cambiar el paradigma de la educación técnica como una
modalidad terminal; y pretendiendo que cumpla con los objetivos estratégicos incluidos
en el PND, puede promover una política educativa que se desprenda del PND, o que se
alimente de las orientaciones sociales y económicas, que se viven en el mercado
costarricense.
A las dos orientaciones anteriores, Subirats (2008:186) las define como el enfoque
top-down, donde se presenta la vinculación de la política pública desde la orientación que
tiene el PND y la botton-up, que analizaría la política educativa, desde las necesidades o
las orientaciones de la sociedad.
Para efectos de la elaboración de la propuesta, se visualiza desde las decisiones
político-administrativas establecidas en el PND, hasta el cumplimiento básico de los
objetivos sociales.
Por ese motivo, a continuación, se elabora un modelo de interrelaciones del sistema
educativo técnico estatal, pretendiendo visualizar lo expuesto, construido por los
supuestos básicos con los cuales se ha previsto su elaboración, estos son:
i. la política pública que rige las acciones estatales, se desprenden de un PND que
orienta la política económica, social y de emprendimientos;
ii. la existencia de una política educativa vinculada con la política social y económica;
iii. un mercado del trabajo vinculado con un sistema educativo (en el mercado del
trabajo se incluye el autoempleo y las Pymes) y;
iv. una educación nacional que responde a un modelo del Estado implícitamente,
asumido por los actores involucrados.
39
Por eso en el diagrama 2.3, se muestran las salidas laterales de los estudiantes de la
educación formal secundaria, hacia el INA o al mercado laboral. O bien, continuan su
ascenso hacia una educación superior universitaria o para-universitaria.
Diagrama 2.3.
Modelo de las interrelaciones formales del sistema educativo técnico estatal
Fuente: elaboración propia, con datos obtenidos por el Tercer Informe del Estado de la
Educación (2011) y Dengo (2011)
Se pretende evidenciar en la representación del diagrama 2.3, que las políticas
educativas, económicas, sociales, entre otras, tienen sus impactos en en el mundo del
trabajo y en el de los emprendimientos empresariales, sus efectos orientadores sobre los
programas educativos y formativos.
40
A pesar de representar el modelo la relación de la política económica nacional con la
educativa, hay actores y corrientes ideológicas que no están visibles, sin embargo,
influencian los contenidos educativos, como las tendencias internacionales que
promueven los organismos educativos como la Unesco.
Basado en lo anterior, la construcción de una propuesta de política pública debe estar
fundamentada, en los vínculos establecidos con el PND, las políticas sociales, económicas
y educativas y el modelo orientado a permitir la formulación de una política de
articulación. Para tales efectos, aunque el modelo desarrollado se realiza a través de la
combinación de distintas corrientes teóricas, orienta los ejes estratégicos y los objetivos
se deben cumplir, para articular y vincular la educación técnica en el ámbito educativo
nacional.
2.6.
Modelo para el análisis en la articulación de la Política Pública
Una vez que se ha profundizado en la relación existente entre la Política Nacional de
Desarrollo, como orientación de las acciones del Estado y la Política Educativa hacia el
Siglo XXI, que es la vigente en materia educativa, debe diseñarse un modelo teórico, que
remita a una propuesta presentada en el capítulo final.
En primera instancia, resulta meritorio delimitar que la articulación de las políticas
públicas ha sido una temática discutida en América Latina, debido a la desagregación
presente entre los intereses del Estado y las acciones emprendidas para erradicar la
pobreza, mejorar los índices educativos o potenciar el desarrollo local. La articulación de
políticas públicas se acerca a un consenso, entre los actores sociales con el Estado en
busca de mayor eficacia. En el ámbito educativo, la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (Cepal), (2002; 35), indica que la articulación de políticas públicas:
Remite al diálogo entre actores con cierta autonomía, relaciones no gobernadas por la
jerarquía, coordinación de conductas y convergencia de resultados e impactos. La articulación
así entendida no es consecuencia del imperio de un gobierno o de la intencionalidad de una
política pública. No lo es tampoco de una difusa noción de gobernabilidad, conceptualizada
como la capacidad para definir y ejecutar políticas con impacto sobre toda la sociedad. Es una
construcción social que supone acuerdos, negociaciones, compromisos, pero también
41
identidades diferenciadas, capacidades localizadas en muy distintos ámbitos y reglas de juego
explícitas, coherentes y convalidadas socialmente.
Por ende, el marco para lograr acuerdos y consensos sociales se propicia, como un
pilar de la política de articulación, la educación técnica superior, como una formación
constante y para la vida, pues se debe añadir un compromiso de las instituciones
educativas, para no restringirla «… a la oferta de un empleo inmediato y a corto plazo,
sino otra que proporcione a los jóvenes una plataforma hacia el aprendizaje permanente,
incluidos el empleo y/o el ingreso en la enseñanza y formación post-secundaria» (Velasco
2007; 4). Es decir, es necesario fijarse como objetivo que los estudiantes posean las
competencias genéricas, para ser susceptibles de ser empleados, no obstante, también
para ser formados permanentemente.
Se descontextualiza la formación técnica para un oficio limitado y se dimensionan,
bajo esa concepción, la educación para toda la vida, como corolario de una política de
articulación. Pero las instituciones educativas involucradas deben tener la claridad, que
se está en presencia de una modalidad educativa en el nivel técnico, la cual posee cuatro
requisitos básicos (Ibarrola 2010; 12):
i. se define por referencia directa, de los sectores económicos y las ramas
ocupacionales y de preferencia, ocupaciones puntuales;
ii. predomina la intención de formar para el desempeño laboral;
iii. privilegia la formación práctica, centrada en el ejercicio del trabajo mismo o
particularmente, en la manipulación de los equipos y tecnología que lo constituyen;
iv. modifica por lo mismo el uso del tiempo y genera espacios de enseñanza diferentes
al aula, en particular, los talleres y los procesos productivos directos.
Para Ibarrola (2010; 12), los cuatro aspectos anteriores permiten que se cumpla, por
consiguiente, con los objetivos que superan la capacitación y el entrenamiento, para
aspirar a «una formación básica, amplia y diversificada, de elevada calidad, respetuosa de
la ecología y del medio ambiente, orientada a la producción de bienes y servicios para
beneficio de las clases populares».
Bajo esta orientación teórica, a los técnicos e ingenieros en Costa Rica, se les debe
facilitar una mayor movilidad, dentro del sistema productivo y promoverles espacios para
42
que expongan sus aportes científicos y tecnológicos. No se puede, de acuerdo con el
Tercer Informe del Estado de la Educación (2011; 264), seguir enfocados en la formación
para el trabajo o para un oficio concreto, como únicas opciones viables para los jóvenes.
Esto implica mejorar la articulación entre el Estado, los sectores productivos y las
universidades, con el fin de generar una oferta de carreras atractivas e innovadoras,
acordes con los requerimientos del mundo del trabajo, la ciencia, la estética y la cultura.
Es a través de este argumento, que se delimitan los ámbitos de la educación técnica
superior, los niveles de instrucción y los subsistemas donde se incluye, para efectos del
estudio, en las universidades públicas de Costa Rica deben articularse los esfuerzos y los
recursos, en la consecución de objetivos claros y medibles para la sociedad.
Aunque como se ha mencionado, en diciembre de 2005, Conare publica el Planes
2006-2010, como un modelo de gestión integral para la articulación educativa estatal, el
mismo ha sido una aproximación a un modelo, que puede replicarse debido a la vigencia
aún de la problemática, la cual intentó solventar en ese periodo. En él «se busca atender
las demandas cambiantes del nuevo milenio y dar cumplimiento a la norma constitucional
que establece, para Conare, el aprobar su plan de desarrollo en los años divisibles por
cinco» (Conare 2006; 31-32). Este se organizaba en torno a cinco ejes estratégicos: i)
pertinencia e impacto, ii) calidad, iii) cobertura y equidad, iv) ciencia, tecnología e
innovación y v) gestión.
Posteriormente, en el Planes 2011-2015, Conare cimenta su necesidad de elaborar un
nuevo plan quinquenal, porque según González (2011; 9):
La educación superior está ahora inserta en una situación en la que varían y se reestructuran
sus relaciones con la sociedad y con el mundo del trabajo. Se configura un escenario en el que
se intensifica y amplía la interacción con los agentes externos y con los contextos de la vida
económica y productiva. Ahora, por otra parte, la responsabilidad institucional en materia de
formación profesional, así como para la generación de conocimientos y su puesta al servicio
de la sociedad, se asumen, en un proceso de transformación, como resultado de los cambios
que a su vez involucran las realizaciones científico/tecnológicas de la sociedad del
conocimiento.
En consecuencia, en el Planes que está vigente hay una referencia mayor al mundo
del trabajo, a la interacción con el contexto internacional y a la apertura con la sociedad
civil.
43
Por esta razón, la Cepal incluye en los alcances de una política de articulación, los
aspectos claves de la educación técnica para toda la vida, asimismo en los antecedentes
expuestos en los PLANES, se procede a la aproximacion con un modelo, el cual pueda ser
implementado en la propuesta de política pública de articulación, que se formula en el
capítulo III.
Se proponen tres pilares básicos:
i. los fundamentos de una política educativa;
ii. los ejes estratégicos para su articulación y;
iii. un modelo teórico para su formulación.
En los siguientes apartados se amplía cada uno de esos pilares, a partir de una perspectiva
teórica, pretendiendo profundizar en la aplicación realizada en el capítulo III.
i.
Los fundamentos de una política educativa
En relación con los fundamentos de una política educativa, están integrados por las
fuentes antropológicas, las sociales, las éticas, las jurídicas y las culturales, que han sido
enumeradas por Martínez (1998; 5).
Con respecto al fundamento antropológico, para Ortega y Gasset (1933; 1) «sin la
técnica el hombre no existiera ni habría existido nunca», porque según su interpretación
«el hombre no vive ya en la naturaleza, sino que está alojado en la sobre-naturaleza que
ha creado en un nuevo día del génesis, la técnica». Por esta razón, para sobrevivir en el
mundo, desde sus orígenes como Homus Habilis, ha tenido que servirse de la técnica para
alimentarse, vestirse, defenderse, construir y reproducirse. Es y ha sido, para el autor,
inherente al ser humano, porque no se adaptó a su entorno natural, sino que a través de
la mediación de la técnica logró apropiarse, poco a poco, de su medio natural.
Asimismo, para Martínez (1998; 10) y retomando el enfoque humanista de Ortega y
Gasset, el valor de una política pública debe encontrarse en la concepción del ser
humano, considerado como un valor en sí mismo, como unidad indestructible y a su vez,
abierto al mundo, desde una perspectiva social, cultural e histórica. También Dengo
(2011; 4-5) ante la pregunta ¿a quién se dirige la educación, quién es su destinatario? Se
44
reflexiona sobre una persona, quien puede estar en su condición de niño, adolescente,
joven o adulto, o sea, está dirigida a todo tipo de personas integrantes de una
colectividad, en cualquier período de la vida donde ellos se encuentren. Es así, como «por
sus orígenes y evolución en el tiempo, características físicas distintivas, sus productos
culturales de todo tipo, trata de saber todo lo que más pueda desde la antropología
científica» (2011; 6).
De tal modo que, una articulación de una política pública se cimenta en el respeto a
la condición del ser humano como ser evolutivo, sus aportes al medio y los permeados
por la educación, en su propia historia individual y colectiva. Hay grandes preocupaciones
expresadas desde los actores, por una tendencia social a la tecnificación del todo, del
medio, sin embargo, es consustancial al desenvolvimiento que el ser humano y algunos
escasos animales como los chimpancés, han podido lograr a través del uso de la técnica.
Para el aspecto social, indica Dengo (2011; 28) que la sociedad es el «ámbito donde
se desarrolla tanto la cultura como la educación» y «surge de manera casi espontánea o
sistemática, según el caso que unos enseñan y otros aprenden» (2011; 34). «Es el marco
donde se desarrolla la vida, un escenario creado por el ser humano y que tiene el carácter
de ser el ambiente de su existencia» (2011; 35). En síntesis, para Dengo (2011; 39) se dan
tres funciones fundamentales de la educación: conservar la cultura, promover el proceso
transformador de la cultura, fomentar la generalización social del conocimiento y la
formación básica.
La visión anterior se complementa con Martínez (1998; 11), quien apela a que la
educación se encuadre en el marco de las sociedades democráticas contemporáneas,
participando de sus problemas mediante las soluciones, en las cuales se involucran a los
grupos sociales que pueden estar a favor o en contra de los contenidos educativos. La
educación participa en la realidad social, la interpreta, se nutre y proyecta posibles
acciones, que el ser humano en su entorno debe o puede asumir. También, se constituye
en un referente para pensar y repensar, desde la educación pública o privada, la sociedad
que se construye, los valores que se promueven y la ética mediante la cual se asumen los
grandes retos de la humanidad.
45
La solución que se plantee para los problemas, a su vez, crea conflictos sociales
porque, «la técnica produce sociedades humanas, nacidas paradójicamente de la
superabundancia de su propia eficiencia» (Ortega y Gasset 1933; 2), siendo meritorio,
desde la política pública resuelve problemas sociales, compartidos por varios grupos de
actores a quienes el Estado da respuesta, a partir de la educación. Por esta razón, el
análisis de la realidad social significa una obligación en las políticas públicas, tendientes a
involucrar el concierto de los grupos de presión, interés o beneficiados con la educación.
En el ámbito cultural, parte del debate sobre la transculturización de la persona
arraigada a una sociedad precisa, aunque cada vez más global, se analiza el papel
preponderante de la educación, en promover una sociedad que respete y esté acorde con
su desarrollo cultural. Por consiguiente, para Dengo (2011; 28), la cultura se define como
«todo lo que el ser humano ha producido y produce en orden material o espiritual». Se
incluyen «las actividades productivas, las costumbres, los valores sociales e individuales».
Es así como una articulación no irrumpe en los preceptos culturales ampliamente
aceptados en la sociedad, como lo son: la dignificación del ser humano en un entorno
laboral, la concepción de la familia y sus roles emergentes y las relaciones con la
estructura productiva, tanto en el ámbito individual, como grupal o colectivo.
Para el ético, según Martínez (1998; 28) «el fundamento ético de una política
educacional surge de la realidad ética del hombre», debido a que «es una de las disciplinas
más idóneas para afirmar y transmitir los valores de las personas y las sociedades
democráticas», y va a recaer en una tensión permanente entre la «ética y la política».
Es frecuente que se «culpe a las escuela de formar un tipo de persona superficial,
carente de criticidad para enfrentar los apelativos de la sociedad de consumo» (Dengo
2011; 67). De igual forma, como eje de la ética prevaleciente en las políticas educativas,
referencia Dengo (2011; 69) a la Ley Fundamental de la Educación Costarricense en su
artículo 2, la cual señala que los fines son: «la formación de ciudadanos amantes de su
patria, conscientes de sus deberes, de sus derechos y de sus libertades fundamentales,
con profundo sentido de responsabilidad y respeto a la dignidad humana».
46
Por último el jurídico, en Costa Rica existe un amplio marco regulatorio, que
circunscribe la educación como un derecho fundamental con el acceso gratuito y sin
discriminación. La política pública de articulación recurre al marco normativo de la
Constitución Política, la Ley Fundamental de la Educación, la Ley de Creación del MEP, el
Conare, el CSE, el INA, la UTN, entre otras.
En el siguiente diagrama se sintetizan los cinco fundamentos expuestos.
Diagrama 2.4
Fundamentos de una política educativa
Antropológico
Juridico
Social
Política
Pública
Etico
Cultural
Fuente: elaboración propia con datos de Martínez (1998; 5)
En síntesis, para Martínez (1998) los fundamentos de una política educacional
pretenden dotar de una propuesta teórica, dirigida a conducir a una reflexión profunda
que debe darse desde la sociedad, participando a todos los actores sociales, sin importar
que sean grupos opositores, sindicatos u organizaciones no gubernamentales. De ahí, que
se consideren desde una revisión antropológica, hasta el marco jurídico prevaleciente.
ii.
Ejes estratégicos de la política pública de articulación
Para los ejes estratégicos de la política pública, y atendiendo a las necesidades de
concebir un enfoque sistémico de la articulación en la educación intra e inter institucional,
47
se distinguen cuatro niveles básicos de análisis (Moscato 2006; 2): la vinculación del
sistema educativo con el sistema social y político, la articulación entre los niveles del
sistema educativo; luego se puede lograr dentro de cada nivel del subsistema educativo
técnico estatal y dentro de cada institución educativa, en la dimensión de una gestión
integral, de una gramática institucional con sus conflictos, resistencias y posibilidades.
La anterior visión sistémica se gestiona ante el cumplimiento de las recomendaciones
aportadas por la Unesco, por lograr tanto una educación técnica pertinente y con calidad,
con un uso eficiente y eficaz de los recursos públicos, como promover entre la población
beneficiaria, el crecimiento económico, justo y equitativo.
Para la vinculacion del sistema educativo con el sistema social, cultural, político y
económico, se deben abrir espacios de diálogo social, tendientes a promover, tanto la
discusion sobre las prioridades que el modelo educativo debe aportar a la sociedad, como
consensuar en el ambito político, la formulación de políticas y promover la legislación que
permitan esa vinculación estrecha, entre las grandes preocupaciones sociales y las
respuestas brindadas por el sistema educativo.
Como segundo aspecto, se incluye la articulación entre los niveles educativos, debido
a la separación entre los niveles formales y los subsistemas educativos. La relación
existente entre los niveles de la educación diversificada, la parauniversitaria y la
universitaria pública carecen tanto de espacios de diálogo conjuntos, como una mayor
coordinación con el subsistema educativo privado y público, desde el nivel del colegio
secundario hasta el universitario.
El otro ámbito de articulación debe propiciarse entre el subisistema educativo
técnico. La separación entre los objetivos de formación para el trabajo, que hay en los
colegios técnicos vocacionales de secundaria, la oferta parauniversitaria y universitaria
deben coordinarse entre sí y vincularse con los intereses sociales.
Por último, los centros de educación deben aspirar a diseñar procesos amigables con
los usuarios, de acuerdo con las nuevas tecnologías y homologadas dentro del sistema
estatal. Lo anterior como una garantía de transparencia y de fácil acceso para los
beneficiarios.
48
Efectivamente, en el diagrama 2.5 se esquematizan los ejes propuestos.
Diagrama 2.5
Ejes estratégicos para la articulación de la política pública
Vinculación con
el entorno
Articulación con
el sistema de
educación
técnica
Articulación con
el subsistema de
educación
técnica superior
estatal
Gestión
institucional
Fuente: elaboración propia con datos de Moscato (2006: 2)
De acuerdo con Moscato (2006) y el Planes 2006-2010, los cuatro ejes estratégicos
que guían el accionar de una articulación se convierten en una guía básica, sobre la cual
se puede cimentar una propuesta ampliamente colaborativa. La vinculación con el
entorno garantiza la conexión con las necesidades sociales, que desde la educación debe
buscárseles una respuesta efectiva y eficiente; la articulación con el sistema de educación
técnica y con el subsistema estatal debe homologar los criterios de formación académica;
y la gestión institucional debe propiciar espacios de interacción más amigables con los
usuarios, a través de los procesos y los procedimientos basados en los manuales de buena
prácticas.
49
iii.
El modelo de implementación de la politica pública
La implementación de una política pública de articulacion debe basarse en un modelo
teórico, donde se facilite su comprensión. Por consiguiente, para Subirats (2008; 30) un
modelo de política pública debe incluir cinco fases: la identificacion del problema, la
formulacion de alternativas, la adopción de una alternativa, la implementacion de la
alternativa seleccionada y la evaluación de los resultados obtenidos.
En el cuadro 2.1 Barrón y Carrillo (1997; 4) han elaborado una serie de preguntas
claves que orientan la formulación, implementación y evaluación de los resultados en la
política pública.
Cuadro 2.1
Relaciones entre el proceso y el análisis de las políticas públicas
Fases del proceso de
la política pública
La definición del problema
La formulación de las
alternativas de solución, al
problema
La elección de una
alternativa
La implantación de la
alternativa elegida
La evaluación de los
resultados
Preguntas planteadas por el análisis de políticas
públicas
¿Cuál es el problema?
¿Cuáles son sus dimensiones?
¿Cuáles son las causas del problema?
¿A quién afecta y en qué medida?
¿Cómo evoluciona el problema, si no actuamos sobre
él?
¿Cuál es el plan para atajar el problema?
¿Cuáles deben ser nuestros objetivos y prioridades?
¿Qué alternativas existen para alcanzar esas metas?
¿Qué riesgos, beneficios y costes acompañan a cada
alternativa?
¿Qué alternativa produce los mejores resultados, con
los menores efectos negativos?
¿Es viable técnicamente, la alternativa seleccionada?
¿Es viable políticamente, la alternativa seleccionada?
¿Quién es el responsable de la implantación?
¿Qué medios se utilizan para asegurar que la política se
lleva a cabo, de acuerdo con el plan previsto?
¿Se puede asegurar que hemos alcanzado los
resultados?
Fuente: Bañón y Carrillo (1997; 49)
50
La definición del problema que resulta como el primer aspecto a solventar, debe ser
la preocupación de los analistas, quienes vislumbren en su delimitación las posibles
acciones a emprender, a través de las dimensiones teóricas, aportadas por un método de
estudio, las causas identificadas en los diagnósticos, la identificación de las personas o los
grupos perjudicados y las formas de evolución, que haya tenido con el tiempo, el entorno
de aplicación de la política.
Como segundo aspecto, se encuentra la formulación de las alternativas de solución.
Se incluye desde la exploracion de las ideas, para contrarrestar el problema, hasta los
escenarios que se puedan crear, para simular la alternativa en la cual se logren los
beneficios para los usuarios.
Para formular una propuesta de política pública (Subirats 2008; 114-116) se deben
elaborar las alternativas de solucion, definir y desarrollar la estructura de la política y el
documento técnico conocido como una agenda de acción (Creswell 2009; 20).
Para las alternativas posibles, a partir de la valoración de cada una de las situaciones,
condiciones, problemáticas o potencialidades identificadas como necesarias de
transformar, debe construirse una respuesta mediante las estrategias participativas que
se consideren procedentes, teniendo en cuenta la inclusión de la sociedad civil afectada
o beneficiaria con las propuestas y de los actores institucionales directamente
involucrados, representa un elemento indispensable, para garantizar la solidez políticotécnica de las alternativas de solución a plantear.
Para realizar la valoración de la consistencia política - técnica de cada alternativa de
respuesta y obtener una selección óptima, se sugiere realizar un análisis estratégico que
agote al menos, los siguientes pasos: los recursos disponibles; el tiempo estimado para
lograr los distintos objetivos que se valoran; la adecuación a las prioridades de cada una
de las partes implicadas en el proceso; los riesgos identificados en cada una de las
alternativas o análisis de probabilidades en el logro de los objetivos; la contribución de
las diferentes alternativas al logro de objetivos de carácter más general; los posibles
efectos generados por el logro de los diferentes objetivos valorados; la vinculación entre
51
las distintas alternativas y los actores seleccionados y; las posibilidades de viabilidad de
cada una de las alternativas.
Llevada a cabo la valoración técnico-política en las alternativas posibles de respuesta,
es preciso consolidar el insumo obtenido del ejercicio, con el fin de culminar la fase de
formulación de la política pública, con las orientaciones para su implementación,
tendientes a permitir tener un marco para la construcción del plan de acción que guiará
la siguiente fase.
Para desarrollar este paso, debe realizarse un análisis puntual, orientado a garantizar
la identificación de la finalidad de la política pública que se formula, su objetivo general,
su alcance y estructura.
Para definir y desarrollar la estructura de la política, resulta conveniente recordar que
el proceso en la toma de decisiones debe ser comprendido y asumido por todas las
instancias implicadas, porque esa asunción constituye un requisito básico para el éxito de
la futura política.
En el desarrollo de esta fase se aborda, es la construcción de la estructura de la
política, la cual permite alcanzar su propósito, para lo cual se deben definir, al menos, la
finalidad de la política pública que está conformada por un objetivo general, ¿para qué?
¿Cuál es el fin? ¿A qué se quiere contribuir? Además, la circunstancia general a la cual la
política pretende contribuir mediante el logro del objetivo definido.
Para efectos de orientar la fase de implementación de la política pública, es necesario
definir también, la agenda de acción (Creswell 2009; 20) desarrollada a partir de los ejes
estratégicos incluidos en la estructura de la política. Por lo tanto, se hace referencia a las
áreas que componen la política diseñada y que permiten organizar la estructura de la
acción pública, como un punto de partida para su materialización. Esta estructura puede
conformarse a partir de ejes, dimensiones, líneas de acción, pilares, entre otros.
La agenda de acción (Creswell 2009; 20), al menos está formada por los siguientes
aspectos: las metas, que incluyen el número de productos o servicios que se esperan
lograr, expresado en unidades y discriminado por cada eje o línea de política establecida;
los ejes de acciones o actividades necesarias para lograr las metas ya identificadas; el
52
seguimiento, monitoreo y evaluación, como un posible esquema que se utilizará para
cada uno de estos tres aspectos y que permite validar en diferentes momentos, lo que se
obtiene con la política; los responsables sean actores institucionales directa o
indirectamente involucrados en la implementación de la política propuesta. Es
importante identificar el órgano administrativo, el cual coordina la implementación de la
política y la financiación con los alcances de las implicaciones presupuestales o los costos
estimados de la política y sus fuentes financieras.
Posterior a la formulación, se debe elegir una alternativa, midiendo la viabilidad
técnica y política de su implementación. Cada solución propuesta está relacionada, tanto
con la factibilidad de ser llevada a cabo, como obtener los réditos con una promoción
política en el seno de los grupos de actores involucrados.
La implementación de las alternativas debe definir el ente responsable para su
ejecución, los medios utilizados para hacer viable la culminación y los medios materiales
que se necesitan.
Como paso final, se encuentra la evaluación de los resultados o sus previsiones de
evaluación. Si la propuesta no es implementada o debe pasar a la discusión política, debe
prever los mecanismos de evaluación con la delimitación de los criterios, con los cuales
se medirán sus aportes.
De este modo, Subirats (2008; 30) define los componentes que incluye la formulación
de una política pública: los contenidos, el espacio para la implementación de la política,
el capital institucional y la utilizacion de los recursos.
En relacion con la definición del contenido de la política pública, se refiere a la medida
mediante la cual una política pretende resolver un problema colectivo, las acciones y las
decisiones efectuadas se orientan hacia esta finalidad. En consecuencia, el analista debe
constatar empíricamente, a lo largo de las etapas, una gradual concreción y especificación
del contenido de la acción pública.
Los objetivos establecidos durante la fase de programación, por ejemplo, deben
definirse en los términos de las dimensiones del análisis del problema a resolver, según
la percepción política que del mismo se tiene cuando se agrega a la agenda
53
gubernamental. Asimismo, la evaluación de los efectos de las medidas de implementación
deben basarse en la contribución de la política a la solución del problema público, el cual
en un principio se identifica. Esta coherencia sustantiva representa una condición para la
eficacia de las políticas públicas e incluso, para la existencia de las mismas. En la realidad,
la mayoría de las veces esta condición dista de cumplirse debido al desplazamiento de la
definición del problema, una vez la política se sitúa en marcha; establecimiento de los
criterios de evaluación, que difieren de los objetivos fijados de manera vaga, en el
programa de actuación político-administrativo, ene otros.
Para fortalecer el espacio de una política pública, si bien en la etapa de incorporación
del problema colectivo en la agenda política, las fronteras del espacio de los actores
involucrados son permeables, la evolución de la política a lo largo del tiempo, acostumbra
a conducir a una cierta estabilización del número y del tipo de actores implicados, así
como de la frecuencia y la calidad de las interacciones entre los mismos. Por ende, al
analizar la dimensión racional de las políticas públicas, se debe constatar, a partir del
triángulo de base de toda intervención estatal (Estado, grupo-objetivo y beneficiarios
finales), el surgimiento y posteriormente la consolidación, e incluso la delimitación, hasta
cierto punto exclusiva, del espacio de la política analizada.
Para consolidar un capital institucional se incorporan las reglas que influyen en las
estrategias de los actores, por delimitar y canalizar las posibilidades de acción de estos y
al mismo tiempo, se estabilizan sus expectativas con respecto a las decisiones y las
acciones de los otros actores de la política pública. En este sentido, las reglas
institucionales son factores orientados a permitir una mayor estabilidad de las conductas
individuales, de las interacciones entre los actores y de los resultados sustantivos, que de
tales interacciones se derivan. Al concentrarse en el aspecto institucional de la acción
pública, el analista debe estar en posibilidad para identificar el capital institucional
constituido, no sólo por las reglas constitucionales y aquellas que rigen las organizaciones
administrativas del sistema político-administrativo correspondiente, sino también y sobre
todo, por las normas (in) formales que se dan a sí mismos, los actores implicados en una
política específica.
54
Como último aspecto, la explotación de todo el abanico de recursos con los cuales los
actores públicos y privados recurren a múltiples combinaciones, con el fin de hacer valer
sus intereses. A priori, los recursos ya identificados son pertinentes de acuerdo con la
etapa que se trate, por ejemplo, el recurso cognitivo durante la definición del problema
público, el recurso jurídico, en el momento de la programación, el recurso comunicativo
en el momento de la implementación. O según la naturaleza de los actores (por ejemplo,
el uso privilegiado del recurso jurídico, por parte de las autoridades políticoadministrativas, el control parcial del recurso consenso por parte de los actores privados,
entre otros.). Aún así, resulta imposible anticipar claramente, qué actor y por qué razón
estratégica moviliza cuál recurso y con qué nivel de éxito. Por esa razón sólo el análisis
empírico aporta cuáles recursos se utilizan, se combinan o se sustituyen.
En ese marco, el analista puede observar que el abanico de recursos movilizados se
amplía a lo largo del desarrollo de una política pública, y también, que se llevan a cabo
intercambios de recursos entre los actores (por ejemplo, compensación financiera por
consenso) y que incluso, el estatuto mismo de algunos recursos se modifica (por ejemplo,
una información privada acaba convirtiéndose en pública). Finalmente, los análisis
empíricos sugieren que los actores comparables en algunas situaciones específicas,
realizan determinadas combinaciones típicas de recursos.
El acercamiento con un modelo para efectuar el análisis de una política pública en la
articulación de la educación técnica estatal, no pretende ser una receta, sino un espacio
de reflexión teórica y empírica sobre la cual, el Estado y sus instituciones educativas
propongan, discutan y analicen opciones viables de implementación.
Los aspectos presentados por Subirats, desde la definición básica de los objetivos de
la política publica, hasta la utilización de los recursos disponibles para su ejecución,
constituyen el resultado de un diálogo construcutivo, entre los actores que acuden a
presentar una opción viable y consistente para atacar un problema público. Aunado a los
fundamentos de una política educativa y a los ejes estratégicos que orientan la acción, el
presente modelo debe por eso, ser una aproximación consistente, para obtener una
propuesta de politica publica de articulación, desarrollada en el capítulo III.
55
2.7.
Gobernanza y rendición de cuentas
La gobernanza del sistema educativo estatal y la rendición de cuentas que deben
hacer los actores involucrados ante la ciudadanía, representan dos temas que en los
últimos años, han saltado a la palestra de las discusiones nacionales, sobre todo por la
alta inversión que el país destina a la educación y los indicadores que no muestran
avances significativos.
Para Martínez (2011; 28), el concepto de la gobernanza, aunque data del siglo XV,
resurge a partir de la década de los años 1980 cuando se promovieron nuevos patrones
de relación entre los gobiernos y la sociedad civil, especialmente en los Países Bajos. El
enfoque de la gestión había estado centrada en la gobernabilidad, cuya orientación era
unilateral del gobierno hacia los gobernados, sin embargo resulta inefectiva, de acuerdo
con Martínez (2011; 28), una vez introducida la rendición de cuentas hacia una sociedad
civil que demanda mayores espacios participativos.
La gobernanza moderna (Martínez 2011; 31) señala que las instituciones estatales, la
sociedad civil y el sector privado puede establecer acuerdos dirigidos a permitir formular,
implementar y evaluar políticas públicas. Estos espacios de negociación que se crean, solo
son posibles bajo tres condiciones: unas autoridades de gobiernos elegidas
democráticamente; que gocen de recursos para que les sea factible implementar los
acuerdos; y una sociedad civil fuerte, organizada y estructurada en los sectores sociales y
productivos diferenciados.
De ahí que, el autor Joan Prats (mencionado por Regidor 2012) indica que
« […] la eficacia y legitimidad del actuar público se fundamenta en la calidad de la interacción
entre los distintos niveles de gobierno y entre éstos y las organizaciones empresariales y de
la sociedad civil. Los nuevos modos de gobernar en que esto se plasma y tienden a ser
reconocidos como gobernanza».
Por eso, para Regidor (2012) la gobernanza ha sido, tradicionalmente, vista como la
interacción crucial entre tres ámbitos distintos: el sector público, el sector privado y la
sociedad civil., sin embargo, se han incrementado nuevas formas de interacción como:
56
i. los nuevos tipos de interacciones entre los actores sociales y el uso generalizado de
la tecnología informativas y la comunicación en el interior de los gobiernos, entre
gobiernos y sociedad civil, entre gobiernos y empresas;
ii. la intensificación del uso espontáneo o planificado de los medios de comunicación
social con el fin de integrar un gobierno abierto;
iii. la participación incremental de la sociedad civil, en particular en las actuales
modalidades de rendición de cuentas de forma social y participativa y la demanda por
una mayor transparencia en los gobiernos (Rabinovitch 2012).
Con respecto a la relación existente entre la gobernabilidad y la gobernanza, en la
consolidación del modelo democrático, se destacan las relaciones que mantienen los
actores principales: el gobierno, la ciudadanía y los funcionarios públicos, quienes
deben brindar los servicios de excelencia a la ciudadanía como un sistema básico de
rendición de cuentas y el Gobierno debe velar por una constante capacitación y la
formación hacia los funcionarios, para elevar el nivel en la calidad de los servicios
ofrecidos.
Así las cosas, el Estado debe proporcionar confianza en el sistema a la sociedad civil
y desempeñarse bajo un consenso constitutivo con el Gobierno.
Por consiguiente, en el diagrama 2.6 se muestran los actores, los cuales intervienen
en el proceso de la gobernanza, donde se refleja el convenio constitutivo que existe
entre el Estado y el Gobierno bajo la legislación actual. La confianza en el sistema lo
manifiesta la ciudadanía por medio de las respuestas efectivas realizadas por el Estado.
Por ese motivo, la prestación de servicios de excelencia por parte de las instituciones
estatales, están garantizados por funcionarios públicos bien capacitados.
57
Diagrama 2.6
Actores que intervienen en el proceso de la Gobernanza
Fuente: Regidor (2012)
Por eso, la gobernanza no se convierte en un hecho aislado dentro del aparato estatal,
sino que procurando la construcción de un mejor Estado, consiste en una manera de
gobernar, que intenta el desarrollo económico, social e institucional a partir de un
equilibrio: Estado, sociedad civil y mercado (Regidor 2012).
De acuerdo a lo anterior, la gobernanza considera que el Estado se relaciona de
manera diferente con la sociedad, pues se vuelve menos poderoso y opera en una red
conformada también por los actores privados, acoplándose a las relaciones entre el
Estado y la sociedad civil de manera flexible (Cerrillo 2005). Pretende un enfoque
transparente, eficiente, eficaz y responsable del servicio público, donde los actores
estatales y los no estatales, participan en las redes mixtas, públicas, privadas y de modo
cooperativo.
Por lo tanto, una vía para la construcción de la gobernanza, como estilo de gobierno
cooperativo, consiste en la aplicación de políticas públicas efectivas tendientes a permitir
la intervención equilibrada del Gobierno, la ciudadanía y los entes privados, a fin de lograr
el crecimiento de la institucionalidad.
58
Por eso, para lograr un proceso eficaz de gobernanza, se debe fortalecer la gestión
pública, delimitada a los procesos y espacios institucionales mediante los cuales el Estado
diseña e implementa políticas, las provee de bienes y de servicios y les aplica regulaciones
con el fin de ejecutar las funciones estatales (Straface y Vargas 2007; 105).
Por consiguiente, se deben incluir la eficacia y la eficiencia en la gestión pública,
promoviendo el buen manejo de los recursos disponibles en tiempos adecuados y
propicios que posibiliten una administración pública capaz de cumplir las funciones del
Estado.
Otro de los aspectos que se debe incorporar en la gobernanza de los proyectos
estatales es la rendición de cuentas, pues existe un conjunto de obligaciones del Estado
hacia la población, en forma de prestación de servicios, en el acceso a información y el
trato al usuario.
Se destacan numerosos controles de la acción estatal, que velan por el cumplimiento
de los derechos ciudadanos y las obligaciones del Estado, sin contar con la capacidad de
evaluar las políticas y servicios (Straface y Vargas 2007; 116).
Algunos factores incidentes en la rendición de cuentas de la gestión pública son la
responsabilidad horizontal, el derecho de información, la elaboración y la ejecución
transparente del presupuesto público.
59
Diagrama 2.7
La Gestión Pública y la Rendición de Cuentas en Costa Rica
Responsabilidad
horizontal
La Gestión Pública en
Costa Rica
Rasgos básicos del
diseño institucional
del Estado
Rendición de
cuentas
Derechos de
información
Elaboración y ejecución
transparente del
presupuesto público
Fuente: Elaboración propia con datos Straface y Vargas 2007
Los tres aspectos del proceso en la rendición de cuentas (Straface y Vargas 207; 117121) están determinados por los siguientes componentes:
El primero tiene relación con la responsabilidad horizontal, aunque esta tendencia ha
de crear entidades con responsabilidad horizontal en América Latina, el caso
costarricense es singular en tres sentidos. En primer lugar, estas agencias tutelan
derechos que han sido definidos como directamente exigibles y no puramente
programáticos, esto crea obligaciones adicionales y tangibles tanto sobre la
administración activa como sobre estas agencias de control. En segundo lugar, las
agencias de control fueron provistas de competencias y capacidades inusualmente
fuertes en comparación con sus correlatos regionales.
Uno de los resultados prácticos de estos cambios fue, tanto la alteración de las
relaciones entre la administración y los órganos de control, como entre esta
administración y la población en general, dotada ahora de mecanismos para exigir
60
derechos y fiscalizar la acción pública. Finalmente, se trata de una red de instituciones de
fácil acceso y difundido uso ciudadano. En Costa Rica, tanto el número de planteos ante
la Sala Constitucional es, en promedio, unas veinte veces superior al de los demás países
centroamericanos, como los recursos presentados ante la Secretaría Técnica Nacional
Ambiental (Setena), la Superintendencia de Pensiones (Supen), las Contralorías de
Servicios, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep), entre otras.
En el segundo se incorpora la protección constitucional al derecho informativo, pese
a ser eficaz, es insuficiente para garantizar la transparencia en la gestión ordinaria del
Estado, pues no existe un desarrollo de legislación tendientes a regular la actuación de la
administración pública. En este sentido, el principal desafío consiste en el desarrollo de la
legislación específica en materia de derechos de información. El derecho de información
se encuentra constitucionalmente garantizado en Costa Rica, tanto en lo concerniente al
derecho de petición (artículos 27 y 30) como a la obligación de los funcionarios públicos
de rendir cuentas (artículo 11). La Defensoría de los Habitantes ha extendido sus
funciones e incluido la protección del derecho de información, el cual en los últimos años
ha constituido el principal tema de las consultas y quejas ciudadanas planteadas ante este
órgano. Los actos administrativos son publicitados y pueden encontrarse en el diario La
Gaceta.
En el tercero, se propone la elaboración y ejecución del presupuesto público dirigido
a construir la médula de la gestión pública. En una democracia, este presupuesto debe,
por tanto, estar sujeto a los principios de publicidad, transparencia y debido proceso. El
acceso a la información en lo referente a la deliberación y ejecución presupuestaria está
constitucionalmente garantizado y en la práctica, los procedimientos formales o
informales en el nivel legislativo y de la Contraloría General de la República, también
favorecen este acceso.
De acuerdo con lo anterior, el principal desafío surge de la imposibilidad de evaluar
los resultados sustantivos en la ejecución presupuestaria debido a la inexistencia de
sistemas evaluativos. Asimismo, cabe mencionar que en Costa Rica no es frecuente la
61
intervención de ONG u otros grupos de ciudadanos, durante los debates presupuestarios,
nacionales o locales.
Esta realidad ha sido señalada como uno de los principales retos en el caso de Costa
Rica en el Índice latinoamericano de transparencia presupuestaria 2006. Sin embargo, no
existen en realidad impedimentos legales para la intervención de la sociedad civil (la única
barrera existente, ya abolida, era el carácter secreto que tenían las sesiones de los
concejos municipales dedicadas a la aprobación del presupuesto). La ley 8131 de
Administración Financiera y Presupuestos Públicos introdujo profundos cambios, en lo
concerniente a la transparencia y claridad de los presupuestos. Por otra parte, el quiebre
del sistema bipartidista y la emergencia de gobiernos divididos durante la última década
han abierto la posibilidad de deliberación legislativa en materia presupuestaria. En cuanto
a los órganos de control, éstos reciben información puntual y confiable por parte de las
entidades del sector público sobre su ejecución presupuestaria en lo correspondiente a
la liquidación de sus gastos.
Cabe indicar, que el principal incentivo para esta disciplina institucional es la exigencia
del artículo 181 constitucional, el cual estipula la competencia de hacer un seguimiento
ex ante de todo gasto público, esto a los órganos de control les permite, además,
sancionar la entrega tardía o incompleta de información. No obstante, este seguimiento
ex ante ha generado consecuencias no previstas, como por ejemplo procesos lentos de
ejecución presupuestaria, dilución de las responsabilidades en la administración activa y
la asunción derivada de responsabilidades de coadministración por parte de la CGR. Ni la
CGR ni Mideplan, sin embargo, reciben información puntual y confiable en cumplir con
los objetivos de la gestión presupuestaria, lo que impide el cumplimiento de lo dispuesto
en los artículos 52 y 56 de la ley 8.131. Estos artículos establecen los términos y
responsabilidades de ambas instituciones en la evaluación de los resultados de la gestión
presupuestaria.
Hay que acotar que en Costa Rica, los ciudadanos pueden conocer en forma puntual
y confiable la ejecución presupuestaria. La información agregada sobre las liquidaciones
presupuestarias de las instituciones, se encuentra en línea en el sitio web de la CGR y la
62
información desagregada está disponible para consulta pública. El acceso a esta
información cuenta con protección constitucional, mediante normas y jurisprudencia, sin
embargo, este acceso a la información presupuestaria no se extiende a la posibilidad de
conocer los resultados sustantivos de la gestión. Por último, puede señalarse que dado
que menos del 40% de los gastos del sector público se encuentran sujetos al escrutinio
parlamentario, una porción importante del gasto público (incluyendo un porcentaje
mayoritario de la inversión) queda fuera el alcance del debate político. Esta realidad tiene
consecuencias en muchos casos positivas para asegurar el funcionamiento del sector de
prestación de servicios.
Para sintetizar lo expuesto en el presente capítulo, se debe mencionar que la
educación técnica debe estar profundamente arraigada en una jerarquía de
conocimientos, que los aprendientes deben adquirir, sin embargo, no debe limitarse a un
solo tipo de aportes, que la institución debe proporcionarles.
Un estudiante de educación técnica debe aspirar a superar los conocimientos
empíricios que le sustenta un trabajo manual, pero también, un técnico medio debe
contar con los mecanismos necesarios, con el fin de ingresar a una formación técnológica
y científica. Esta es la apuesta del sistema internacional recomendado por la Unesco. Por
eso, no se deben limitar los conocimientos técnicos a los oficios, las habilidades manuales
o las herramientas de trabajo, más bien se deben que cultivar en los alumnos las
inquietudes intelectuales por la investigación, el arte, la cultura y la estética.
Con respecto a las clasificaciones presentadas, la Unesco recomienda, a través de una
propuesta amplia, fundamentada y homologada en el ambito internacional, una
educación técnica que no limite al estudiante a un oficio, o lo condene de por vida a
desempeñar una única función. La garantía que el sistema educativo debe brindar, en
primera instancia, el acceso al estudio a las poblaciones vulnerables, para luego
permitirles la movilidad entre las modalidades educativas y los distintos niveles
formativos. Por consiguiente, la clasificación internacional de la Unesco debe ser asumida
como la guía, dirigida a diseñar un sistema nacional de clasificación,para orientar los
esfuerzos de las instituciones educativas.
63
Otro aspecto que se encuentra desagregado dentro del sistema de la educación
técnica nacional, corresponde a la alineación con la Política Nacional de Desarrollo. La
política educativa incide en la creacion de programas educativos, que se han venido
desvinculando de las demandas de empleabilidad en los sectores productivos. Este es un
indicio de la existencia de una baja coordinación de las instituciones educativas con las
autoridades de Estado, limitada apertura de espacios de diálogo social, que incluya a los
sectores productivos. En este concierto de actores diversos debe asumirse, que un
modelo teórico pueda aproximarse a un ideal que formule una propuesta de solución, sin
ser la única o la más acabada, sino que debe alimentarse de un estado actual, que
dinamice los ejes de acción y revitalice sus contenidos.
Para finalizar este capítulo, se debe indicar que la educación técnica ha sido un tema
de interés nacional, desde la perspectiva de la creación de oportunidades de empleo a la
población vulnerable socialmente, no obstante, se ha carecido de una mayor elaboracion
conceptual, en relación con los niveles educativos superiores al bachillerato de secundaria
o al diplomado universitario, pues en la formación para el trabajo y en la educación
diversificada hay mayor experiencia en el país. Esta situación conlleva a que los perfiles
profesionales, los cuales deben estar arraigados en las competencias profesionales, no
esten delimitados en el ámbito de la educación superior.
Por otra parte, los vínculos con el PND muestran los ejes estratégicos desarrollados
por la política social, económica y educativa, a través de iniciativas formadoras para el
trabajo, excluyendo la profesionalización del trabajador, lo cual representa un tema
recurrente en las demandas del sector productivo.
Es así, como el modelo que coadyuve a vincular y articular el PND con la política
pública de articulación, se ha elaborado mediante distintas corrientes tendientes a
orientar su construcción, como lo son los fundamentos sociales, jurídicos, éticos, legales
y culturales. Asimismo, los ejes estratégicos de la política de articulación y el ciclo de
implementación. Es decir, desde la teoría se concibe una propuesta que debe ser
abordada con los contenidos empíricos que la sustentan, como las acciones oruientadas
a solucionar el problema diagnosticado.
64
Esta teorización debe ser complementada con una visión de la realidad educativa
técnica nacional, que abra nuevas perspectivas de análisis y enriquezca la propuesta, que
se formula para lograr un sistema educativo articulado y vinculado con los intereses
sociales y las demandas económicas. Lo expuesto, sin pretender invisibilizar al colectivo
de estudiantes beneficiarios de las acciones gubernamentales, cuando se implementa una
política educativa.
De este modo, a los estudiantes se les debe garantizar, con un concepto más integral
de la educación técnica y con la agregación de las competencias profesionales en sus
programas formativos, una mayor empleabilidad y un acceso a los puestos laborales que
respondan a su profesión. Para esto, el Estado debe velar por la vinculación realizada por
las instituciones educativas de los insumos de las políticas económicas, sociales y
educativas.
De ahí que se procede, como un segundo aporte a presentar un estado de situación
de la educación técnica costarricense, que no redunde sobre lo expuesto por el Programa
Estado de la Educación, en sus recurrentes informes, sino que esté centrado en la relación
presente entre los actores, el fundamento legal que soporta sus interrelaciones, sin
embargo, con la base legal que se ha elaborado, con respecto a la articulación y
vinculación, desde el MEP hasta Conare.
Asimismo, en el segundo capítulo, se incluyen la interpretación de las entrevistas
aplicadas, durante el proceso investigativo a quienes representan los principales actores.
65
Capítulo III: MARCO METODOLÓGICO DE LA INVESTIGACIÓN
3.1.
Introducción al estudio
Bajo las perspectivas con las cuales se abordó el problema de investigación, se procede a
diseñar un planteamiento metodológico, dirigido al desarrollo de la pesquisa, de índole
cualitativo y bajo el paradigma denominado Apoyo-Participativo (Creswell, 2009: 20), que
permite ser consecuente con un objeto amplio de estudio que condujera, no solo a
formular una política pública de articulación propuesta de forma unilateral, sino que,
incluya los aportes de los representantes institucionales, por ser los responsables de su
implementación.
Más aun, considerando que en el presente estudio, se llega a una propuesta de
política pública, construida a partir de una agenda de acción, que recoge las inquietudes
expuestas por muchos de los informantes abordados en las entrevistas.
Es así, como utilizar un enfoque de Apoyo-Participativo (Creswell 2009: 20) motiva
construir una agenda de acción para que sea factible formular una política pública. Para
el autor «la investigación debe contener una agenda de acción para reformar lo que pueda
cambiar las vidas de los participantes, las instituciones en las cuales los individuos
trabajan o viven, y la vida de los investigadores» (Creswell, 2009: 21), por lo tanto, las
características claves en cuanto a las formas de indagación de ayuda o participativas,
permiten:
i. a través de la acción participativa, se pretende conseguir cambios en la práctica, es
decir al final, los investigadores proponen una agenda de acción para el cambio;
ii. enfocarse en ayudar a los individuos a librarse de las limitantes que puedan
encontrarse en los medios comunicativos, en el lenguaje, en los procedimientos de
trabajo o las relaciones de poder en los escenarios educativos;
66
iii. centrarse en uno de sus propósitos, como significa crear el debate y la discusión
política para que ocurra el cambio;
iv. a los investigadores, comprometerse con los participantes como colaboradores
activos en sus investigaciones.
Las estrategias asociadas para la investigación cualitativa con un enfoque de apoyoparticipativo están fundamentadas en la investigación fenomenológica, mediante la cual
«el investigador identifica la esencia de las experiencias humanas en relación con un
fenómeno» (Creswell, 2009: 25), aunque se basa en el estudio de un pequeño número de
sujetos a través de entrevistas extensas y prolongadas, dirigidas a establecer patrones y
relaciones de significado.
De ahí, que el estudio que se ha propuesto es de tipo:
Tipo del
estudio
Cualitativo
Cuadro 3.1
Síntesis del Planteamiento Metodológico
Enfoque del
Concepciones
Estrategia de
estudio
del
indagación
conocimientos
Apoyo-participativo
Supuestos
emancipatorios
Diseño
fenomenológico
Métodos
Entrevistas
abiertas
Fuente: elaboración propia con datos de (Creswell, 2009: 192-197)
En relación con la descripción del escenario, se trabajó por medio de citas en las
oficinas de las personas entrevistadas, con excepción de una persona que prefirió
realizarla por conferencia telefónica, para contar con el apoyo de otros funcionarios de
su institución. Al referirse las entrevistas a temas académicos, no despertaron suspicacias
entre los entrevistados, quienes permitieron que fuesen grabadas para llevar a cabo su
análisis y transcripción.
La indagación desarrollada bajo el paradigma de investigación de apoyoparticipativo, sí condujo a los entrevistados a expresar su opinión acerca de la necesidad
de construir una agenda para formular una política pública de articulación para la
educación técnica. Es decir, desde el año 2006, que el Conare elaboró su plan quinquenal,
orientado a la articulación, hasta los diagnósticos generados por los Informes del Estado
67
de la Educación, tanto el 2011 como el 2013, se pretendía verificar si la percepción del
investigador era la más idónea para resolver los problemas de desarticulación.
Debido a lo anterior, la selección de los participantes se realizó contando con una
premisa básica: la necesidad de una política pública de articulación de la educación
técnica a nivel superior, incluyendo desde los colegios de secundaria hasta las
universidades públicas, tanto el parasistema de formación para el trabajo representado
por el INA, como los colegios parauniversitarios, todas las instituciones públicas que
intervienen en la formación y educación técnica.
3.2.
Tipo de investigación
De ahí que en primera instancia, la investigación se desarrolla a partir de un enfoque
cualitativo (Flick 2004; 19), porque su diseño debe facilitar a través de métodos abiertos,
aproximarse tanto a la complejidad del objeto de estudio, como a las interacciones de
los sujetos y actores, quienes interpretan los fenómenos desde su vida cotidiana, interesa
conocer cómo sienten y viven su realidad, los beneficiarios y demandantes de la
educación técnica superior.
Este tipo de investigación es apropiado para estudios de esta índole, porque como lo
establece Bonilla (2010: 3), facilita profundizar y explicar los alcances de un enfoque
cualitativo con tres teorías: La de Taylor y Bogdan en 1987, la de Lucca Irizarry y Berríos
Rivera en 2003 y la de Corbin y Strauss en el 2007.
En relación con la teoría de Taylor y Bogdan (1987; 5), define el enfoque cualitativo
como una «Investigación que produce datos descriptivos: las propiedades de las personas,
habladas o escritas, y la conducta observable». Por su parte, Lucca Irizarry y Berríos
Rivera, la conceptualizan como un «Cuerpo de conocimientos que conforman los distintos
diseños y estrategias de investigación que producen datos o información de naturaleza
textual, visual o narrativa, los cuales son analizados, a su vez, a través de medios no
matemáticos». Finalmente, Corbin y Strauss, la definen como una «Investigación acerca
68
de las experiencias de las personas, comportamiento, emociones, sentimientos,
fenómenos sociales y culturales entre comunidades. En el cual se requiere un análisis
interpretativo de la información».
Para Bonilla (2010: 4), el tema investigativo emerge partiendo de una recopilación de
los datos, que los participantes van describiendo y agregando al problema en cuestión.
Este principio básico permite una definición previa del objeto de estudio, de los actores
involucrados y de la técnica o técnicas utilizadas para realizar la recolección de los datos.
Por consiguiente, para la recolección de los datos se recurre a las fuentes secundarias
y primarias. En las secundarias, se dispone de los diagnósticos expuestos en los
antecedentes de la investigación. Mientras que en las fuentes primarias, se incluyen las
consultas con las autoridades de las universidades públicas, los representantes
estudiantiles y las direcciones de las cámaras o los gremios empresariales.
Por eso, se les consulta a los actores ¿si los problemas en la articulación de la
educación técnica se pueden solucionar con una política pública, la cual se formule y sea
factible de implementar por parte del Estado costarricense, a través de sus instancias? Lo
expuesto, con el fin de mejorar la coordinación y la vinculación como insumos para lograr
una educación integral, pertinente y de calidad para los beneficiarios.
Se recurrió a técnicas cualitativas como las entrevistas semiestructuradas, enfocadas
en un tema central y según Gurdián (2010: 197) «la persona entrevistada se descubre a sí
misma y analiza el mundo y los detalles de su entorno, revaluando el espacio inconsciente
de su vida cotidiana». Se procuró, abordando un tema focal, compartir las percepciones
de la realidad y construir mediante su experiencia, las valoraciones acerca de las
soluciones propuestas. También el interés de aplicar las entrevistas abiertas, «se asocia
con la expectativa que es más probable que los sujetos entrevistados expresen sus puntos
de vista en una situación estandarizada o un cuestionario» (Flick 2004: 89), cumpliendo
con cuatro características básicas: «ausencia de dirección, especificidad, amplitud y
profundidad» (Flick 2004: 90-91).
Gracias a la ausencia de dirección en las entrevistas, se condujo a las personas
entrevistadas a respuestas más profundas y extensas, a través del planteamiento de las
69
preguntas generales que indujeron a los entrevistados a tener una mayor comodidad. La
especificidad de cada pregunta permitió cumplir con los objetivos, pues se orientaron
hacia puntos concretos de interés para la labor investigativa. En relación con la amplitud,
se cubrieron los temas señalados en la guía de trabajo, no obstante, cumpliendo con el
aspecto de especificidad. En cuanto a la profundidad en el abordaje de cada pregunta, se
cumple con la aplicación de una entrevista semiestructurada, evitando llevar al
entrevistado hacia las respuestas cerradas sino más bien a ampliar sus aportes y criterios.
En lo correspondiente al diseño del cuestionario (Anexo 1), se adjuntan tres
instrumentos para realizar las entrevistas. El primer cuestionario se aplicó a los rectores
de las universidades públicas o a sus representantes, con el fin de estipular los
requerimientos de la articulación, según se demuestra en el estado de situación. Un
segundo, afrontó a los actores gremiales e institucionales, quienes demandan la
formación de los técnicos superiores, para resolver los requerimientos emergentes del
sector productivo nacional. Un tercero, a los beneficiarios de la educación técnica,
representados en las federaciones de los estudiantes.
Los criterios que guiaron la construcción de los cuestionarios pretendieron cumplir
cuatro ejes básicos de discusión:
i. la importancia de la educación técnica para el país;
ii. la pertinencia de los programas ofertados por las universidades públicas;
iii. la necesidad de articulación dirigida a mejorar la coordinación inter14 e
intrainstitucional;
iv. es menester que el Estado acoja las recomendaciones pertinentes, orientadas a
formular una política pública de articulación de la educación técnica, en el nivel
educativo superior.
14
Por articulación intrainstitucional se refiere al ámbito de los programas académicos, carreras o
iniciativas de capacitación dentro de la institución. Para la interinstitucional, es la articulación con dos o
más instituciones. Ambos son prefijos espaciales donde no se incluyen los procesos de la gestión
administrativa o la implementación de manuales con buenas prácticas hacia lo interno.
70
De ese modo, el diseño de los cuestionarios y la información aportada por los
informantes se someten a un proceso de revisión profunda, a través de identificar los
patrones comunes, contrastes y tendencias.
Por lo tanto, a partir de los criterios que guiaron la construcción de los cuestionarios,
en el capítulo III, en el apartado de sistematización de las entrevistas, se procede a verter
sobre los cuatro ejes los patrones comunes manifestados, los contrastes o divergencias
que se encontraron en los puntos expuestos y la tendencia que se puede establecer en
relación con los grandes tópicos tratados por los informantes.
Cabe destacar que la conducción de las entrevistas, desde una aproximación
hermenéutica-dialéctica, gira sobre las conversaciones que abordaban un tema central
sobre el cual cada uno de los informantes manifestaba sus opiniones, realizaban
explicaciones amplias de sus puntos de vistas, elaboraban definiciones e intentaban
explicar las conclusiones o síntesis a las cuales llegaban. A pesar que el ambiente
propiciado por el investigador fue coloquial pretendiendo que hubiese confianza e
informalidad, siempre se mantuvo el diálogo centrado sobre las cuatro preocupaciones
del estudio.
Por este motivo, que se hace meritorio sintetizar el planteamiento metodológico, en
el siguiente cuadro sinóptico.
71
Cuadro 3.2
Problema y propósitos del Estudio
Problema
La carencia de
una articulación
en la política
pública de la
educación técnica
estatal.
Propósito general
Elaborar, a partir de
una agenda de
acción, la propuesta
de articulación en la
de política pública
educativa, técnica
nacional, para que a
través de una
mayor vinculación
con el entorno,
acciones de
coordinación inter e
intrainstitucionales
y encadenamientos
más oportunos, con
el resto del sistema
educativo, se logre
una formación
integral, pertinente
y con calidad para
sus beneficiarios
Propósitos
específicos
Pregunta de
investigación
Delimitar el
problema y su
importancia.
¿Cómo el
estado actual de la
educación técnica
nacional debe
conllevar a la
enunciación de
una acción en la
articulación de la
política pública,
que conduzca a
mejorar la
vinculación con el
entorno, a las
relaciones de
articulación inter e
intrainstitucionales
para lograr una
formación integral,
pertinente y con
calidad para sus
beneficiarios?
Realizar la
construcción
teórica del objeto
en estudio.
Establecer el
estado de
situación actual de
la educación
técnica estatal.
Formular, a partir
de una agenda de
acción, una
propuesta de
articulación de
política pública de
de la educación
técnica estatal.
Categoría del
estudio
Educación
técnica.
Política
educativa.
Política
pública.
Fuente: elaboración propia
De conformidad con el cuadro 3.2, la carencia de una política pública para la
articulación de la educación técnica estatal, conduce al investigador a formular una
agenda de acción la cual se concretiza con un cuarto propósito específico, pero que es
abordado desde las delimitación del problema en estudio hasta la construcción de un
estado de situación en donde se interpretan los datos obtenidos, mediante las
entrevistas.
72
Cuadro 3.3
Abordaje metodológico del estudio
Propósitos
específicos
Delimitar el problema
y su importancia.
Realizar la
construcción teórica
del objeto en estudio.
Técnica de la
recolección
informativa
Investigación
documental
Investigación
documental.
Entrevistas.
Establecer el estado
de situación actual de
la educación técnica
estatal.
Formular, a partir de
una agenda de
acción, una
propuesta de
articulación en la
política pública de
educación técnica
estatal.
Investigación
documental.
Entrevistas.
Investigación
documental.
Entrevistas.
Producto
Definición del problema en la
investigación.
Definición de la educación técnica.
Categorías de la educación técnica.
Clasificación de los distintos niveles
de la educación técnica.
Relación de la política nacional de
desarrollo con la política pública.
Modelo para el análisis de la política
pública.
La gobernanza y la rendición de
cuentas.
Perspectiva histórica.
Los actores institucionales y sus
interrelaciones.
La articulación institucional como
normativa.
La sistematización de las entrevistas
aplicadas.
La creación de la UTN.
Nuevas perspectivas para la
empleabilidad y la política de
PYMES.
Los fundamentos de una política
educativa.
Los contenidos de una política de
articulación.
La agenda de acción.
La gobernanza y la rendición de
cuentas.
Fuente
Documental.
Documental.
Informantes.
Documental.
Informantes.
Documental.
Informantes.
Fuente: elaboración propia
En el cuadro 3.3, se materializan los productos obtenidos con las técnicas de la
recolección informativa y la consulta a los informantes.
73
3.3.
Análisis de los datos y validez de la información
Dos aspectos que se deben establecer para complementar el planteamiento
metodológico corresponden al análisis de los datos obtenidos y la validez de la
información.
En relación con el análisis de los datos, Creswell (2009; 173-175) determina que es
un proceso que involucra una gran reflexión, para hilar el resultado de las conversaciones
abiertas o entrevistas semi estructuradas con los propósitos planteados en la
investigación. Sobre todo, porque se incluyen datos abiertos que vierten los informantes
y que se concatenan con las interrogantes que se plantea el investigador.
En investigaciones de tipo fenomenológicas «se utilizan declaraciones significativas,
la generación de unidades de significado y el desarrollo de una descripción esencial»
(Creswell 2009; 174). Es decir, el análisis de las entrevistas aplicadas debe soportar, para
el investigador, la construcción de unidades de significado, las cuales deben ser
coincidentes con las interrogantes y los propósitos del estudio.
La validez de la precisión de los resultados en una investigación cualitativa, Creswell
(2009; 177-178) la sistematiza en los siguientes pasos:
i.
los investigadores deben dar a conocer los pasos que dieron en la formulación
de sus estudios, en el análisis de los resultados y en la construcción de sus
conclusiones;
ii.
la validez no implica las mismas connotaciones de las investigaciones
cuantitativas, como por ejemplo la validez externa o las generalizaciones, sin
emabrgo, debe haber forma de verificar los marcos de acción sobre los cuales se
fundamentó el estudio. Una forma de verificación puede ser con el estudio de un
caso o la entrevista en profundidad con un experto no considerado como
informante en el proceso de la recolección de los datos;
iii.
la validez, por tanto, es utilizada para determinar si los resultados son precisos
desde el punto de vista del investigador, el participante o quienes leen el informe
final.
74
De ahí, que Creswell (2009; 178) propone, al menos, ocho estrategias desde las más
frecuentemente utilizadas, hasta las de uso menos común.
i.
triangular diferentes fuentes informativas de datos;
ii.
usar una rica y densa descripción de los resultados;
iii.
clarificar los prejuicios del investigador acerca del estudio;
iv.
presentar información negativa o discrepante que haya en contra del tema;
v.
invertir un prolongado tiempo en el trabajo de campo para que se descubra
todas las aristas que haya sobre el tema;
vi.
utilizar el interrogatorio de colegas para mejorar la precisión del informe;
vii.
acudir a un auditor externo para que revise el proyecto completo.
Es así, como en el próximo capítulo se aborda, desde la normativa que es vinculante
para la articulación institucional hasta los fenómenos recientes que impactan el quehacer
de la educación técnica, hechos que se incorporan como insumos dentro del análisis de
las entrevistas aplicadas a los informantes.
Por último, para elaborar las consideraciones o reflexiones finales, se aplicó la
deducción (Méndez 2009; 12), como una de las leyes de la lógica, que permitió sintetizar
algunos tópicos a partir de los grandes temas tratados durante la investigación. Por eso,
se incluyen algunos hallazgos y se deduce una ruta de acción para futuros estudios.
75
Capítulo IV: ANÁLISIS DE RESULTADOS
El estado de situación de la educación técnica en Costa Rica, se aborda desde cinco
perspectivas distintas. Se inicia con una pequeña sinopsis histórica, tendientes a permitir
contextualizar la evolución, que a lo largo del siglo XX, ha sufrido la educación técnica.
El segundo análisis que se incorpora es la delimitación de los actores quienes
participan en la oferta, coordinación o rectoría de la educación técnica. De esta manera,
se complementa con tres componentes normativos: las leyes, los reglamentos y los
decretos, los cuales regulan las instituciones involucradas y la normativa específica en el
ámbito de la articulación, como antecedente para la propuesta de una política pública,
las cuales se desarrollan en el capítulo siguiente.
Los últimos dos temas tratados tienen que ver con el aporte efectuado por las
personas entrevistadas, quienes representan a los centros educativos, las cámaras o
asociaciones gremiales y las federaciones estudiantiles, además, se analiza la creación por
parte del Estado de una universidad especializada en la educación técnica.
Seguidamente, se presenta cada uno de los análisis en mención.
4.1.
Perspectiva histórica de la educación técnica costarricense
Se dan dos hechos históricos antes de fundarse la primera institución de la educación
técnica en Costa Rica, que deben destacarse. El primero, con la Reforma Educativa de
1885-1889, bajo el Gobierno de Bernado Soto, cuyo secretario de Hacienda, Comercio e
Instrucción Pública, fue el licenciado Mauro Fernández, pues se planteó, de acuerdo con
Dengo (2011; 143), la reforma de la educación superior en 1888, el anteproyecto de una
Universidad Técnica o Instituto Politécnico, en el «marco de las corrientes positivistas y
las instituciones que él había observado en Europa». Aunque su idea se pudo plasmar, al
menos con la fundación del Liceo de Costa Rica el 06 de febrero del 1888, donde dividió,
76
luego de los dos primeros años de estudios, en cuatro ramas la educación diversificada:
clásica, técnica, normal y comercial (Dengo 2011:149).
El segundo se da en el Gobierno de don Ricardo Jiménez Oreamuno, en 1935, a través
de su secretario de instrucción pública, Teodoro Picado quien «contrató los servicios de
una Misión Pedagógica Chilena, que vino a estudiar de forma integral la educación del
país» (2011; 205), una de las conclusiones del presente estudio en cuanto a la educación
superior, fue «el estancamiento y su falta de relación directa con la vida productiva del
país. De esta manera se recomendó introducir la educación técnica en el sistema, pero
pasarían veinte años para que esto se pudiera realizar» (2011; 205).
Lo anterior aunado, a que el país en los años cuarenta del siglo pasado enfrentó una
década bastante convulsa debido a los conflictos políticos que se vivieron, por tanto, una
vez fundada la UCR y habiéndose creado dentro de ella un semillero de intelectuales
capaces de promover una serie de debates profundos acerca de la visión de la educación
pública, se considera que, la modalidad de laeducación técnica se retoma luego de la
fundación de la Segunda República, como parte del modelo de estado benefactor.
Posterior a esos dos hechos, se debe mencionar que Costa Rica, al igual que otros
países de la región, ha sufrido cambios sociales y en su estrutura productiva, en los
últimos sesenta años 1950-2010 debido a las demandas emergentes en el ámbito laboral.
Según Molina y González (2012; 162) «la crisis de los años treinta puso en evidencia
que el modelo liberal vigente en Costa Rica estaba en decadencia, una situación que
motivó a distintos grupos y personas a buscar respuestas para enfrentar estas
circunstancias». Respuestas que fueron encontradas en un Estado benefactor, (19581970) el cual se dedica a crear centros, para satisfacer los nuevos requerimientos sociales,
hasta incidir en un modelo del Estado empresario (1970-1978), que de acuerdo con los
autores (2012; 175-182), corresponde a la antesala de la implementación del modelo
neoliberal (1978-1982) con las subisiguientes consecuencias en el colapso institucional,
que se vive en la última década del siglo XX y principios del XXI.
La dualidad del Estado (benefactor-empresario) en el período 1958-1978, de
conformidad con Molina y González (2012; 162) ocasiona que, no solo se aporte al
77
mercado mano de obra más tecnificada, a través de sus instituciones formadoras, sino
que además, el Estado participa en la producción de bienes y servicios con las empresas
estatales que había creado, estos factores representan los motores suficientes para
promover un parque empresarial demandante de un personal calificado.
Según Dengo (2011; 225-237), en la expansión del sistema educativo en el período
comprendido entre 1950 y 1970, se dan algunos hechos relevantes. En el Gobierno de
Otilio Ulate (1949-1953) siendo su Ministro de Educación Luis Dobles Segreda, se da un
hito histórico de trascendencia, como lo fue la firma del tratado para incorporar a Costa
Rica en la Unesco, pues alineaba el sistema educativo nacional con las orientaciones
internacionales. Fue en el primer Congreso Regional en la Habana en 1950, cuando se
solicita la asistencia técnica a ese organismo, para llevar a cabo la evaluación y el análisis
del sistema educativo nacional, dando origen a la primera Misión de Ayuda Técnica para
Costa Rica, en diciembre de 1951, labor que fue llevada a cabo por la doctora Emma
Gamboa.
Para Dengo (2011; 227) «otro de los proyectos desarrollados por la cooperación
técnica de la Unesco fue la educación vocacional, o sea, en este momento comienza la
educación técnica» es a partir de ahí, que se consolida como «una alternativa para que
los jóvenes que no pudiesen proseguir sus estudios superiores tuviesen una capacitacion
para el trabajo».
Se debe destacar que en el periodo mencionado, no se creó ninguna institución
especializada en la educación técnica, no obstante se combinaba la formación
humanística con el entrenamiento técnico, en áreas como educación para el hogar,
agropecuaria, industrial y comercial. Fue hasta en 1953, que bajo la preocupacion de
Monseñor Víctor Sanabria, se crea la Escuela de Artes y Oficios en Desamparados, que
luego se convertiría en el Colegio Monseñor Sanabria en 1957. Aunque los proyectos de
la educación técnica logran concretarse después de 1955, cuando el país firma un
convenio con la Misión Técnica de Cooperación Internacional de los Estados Unidos, para
crear instituciones vocacionales en varias localidades del país.
78
Las demandas en el mercado laboral hicieron que el Estado creara centros de
capacitación y formación para el trabajo, que suplieran al sector empresarial de mano de
obra calificada. Bajo la administración de Francisco J. Orlich es creado en 1965 el INA,
cuya función primordial, como lo señala el Tercer Informe del Estado de la Educación
(2011:259), consiste en «preparar personas mediante la capacitación y formación
profesional para el trabajo productivo y propiciar la generación de empresas con calidad
y competitividad» a través de la formación de técnicos en oficios específicos, asistido en
esta oferta, por los colegios técnicos profesionales o vocaciones de secundaria y las
empresas de capacitación acreditadas ante esa institución.
A pesar de crearse en 1971 el Instituto Tecnológico de Costa Rica (ITCR), es a partir de
1982, que hay en Costa Rica, un cambio cualitativo y cuantitativo en la tecnificación de la
mano de obra especializada, una vez que se supera la crisis de finales de los 70 y principios
de los 80, pues se da una mayor atracción de la inversión extranjera directa, sobre todo
con dos hitos importantes (Molina y González 2011:188-189): el modelo de sustitución
de importaciones y la implementación de los programas de ajuste estructural, iniciados
en la administración del presidente Luis Alberto Monge 1982-1986, que conducen a una
mayor apertura comercial, gracias a las políticas neoliberales y al alineamiento con las
estadounidenses, que se concretan, posteriormente con el primer Tratado de Libre
Comercio con México, firmado en la administración Calderón (1990-1994).
Este contexto económico, social y político de las décadas de 1980 al 2000, genera que
la atracción de inversión extranjera directa sea una prioridad, sobre todo en las zonas
francas de maquila, en la industria médica especializada, en los servicios de atención de
llamadas y dispositivos tecnológicos. Siendo a partir de la década de 1980, que se abre
una brecha entre la capacitación o formación laboral y la profesionalización de técnicos
superiores e ingenieros.
A pesar de todo esto, las instituciones de formación y capacitación siguen aportando
al mercado laboral técnicos en oficios calificados, aunque se haya incrementado la
presión de las Cámaras de Comercios y en especial de la Uccaep, para que se innove en la
79
oferta de carreras y en la profesionalización técnica, con el fin de que haya una mayor
adaptación a las demandas emergentes en la industria tecnológica.
Los requerimientos del recurso humano profesionalizado abren un debate en la
formación de técnicos, quienes puedan adquirir aprendizajes continuos, acreditación de
sus conocimientos, capacidad para la resolución de problemas y para generar soluciones
creativas, acordes con el uso de las tecnologías de punta. La globalización exige a las
compañías ser más competitivas, contar con profesionales que hagan aportes en
innovación, procesos de adaptación al cambio y agregación de nuevos sistemas
productivos. De tal modo, «frente a estos retos es necesario un esfuerzo nacional que
facilite y promueva una mejor vinculación y pertinencia de la educación superior con las
demandas crecientes, tanto cualitativas como cuantitativas, del sector empresarial»
(Presidencia de la República 2008:2).
De acuerdo con lo expuesto, se abren oportunidades de contratación de técnicos que
hayan superado la barrera del bachillerato en la educación diversificada, y que se
preparen en las universidades, para que les fortalezcan sus competencias y cualificaciones
laborales. Además, «la evolución ocupacional de la educación técnica y la formación para
el trabajo ha pasado de un operario calificado a un técnico medio, un técnico superior
hasta un ingeniero» (Tercer Informe del Estado de la Educación 2011; 240).
Lo anterior conlleva a la necesidad de separar las dos modalidades educativas,
diferenciando entre la educación universitaria superior técnica y universitaria superior
académica, en un país que sigue apostando por atraer inversión especializada e industrias
con valor agregado, que mejoren la calidad del empleo y la remuneración para su fuerza
laboral. Por lo tanto, luego de la creación del ITCR en 1971, en el 2008, con la creación de
la quinta universidad pública denominada UTN.
Para proponer la fundación de una nueva universidad pública, la principal justificación
se desprende de la desvinculación que sigue imperando entre el mercado laboral y la
oferta de los programas educativos estatales. Como lo afirma el rector de la UTN, Lic.
Marcelo Prieto Jiménez, para el período 2008-2016:
80
La Universidad Técnica Nacional nace como una nueva opción educativa, con el fin de
contribuir a la superación de dos grandes brechas. Por un lado, la endémica separación entre
la educación técnica tradicional y la educación universitaria, que en el caso de Costa Rica,
como en casi toda América Latina, constituyen niveles y ámbitos educativos separados, que
han carecido de medios de articulación e integración eficaces y fructíferos, de cara a las
necesidades del desarrollo. Por el otro lado, la también tradicional ruptura entre la academia
universitaria y los sectores productivos, entre las instituciones de educación y el mundo real
del trabajo y de la empresa. Por ello, a la Universidad Técnica Nacional se le establecen
mandatos específicos y se le otorgan competencias concretas en su ley de creación, con el
claro objetivo de que la institución sea un factor activo que pueda contribuir a superar esa
brecha (M. Prieto, citado por Tercer Informe del Estado de la Educación 2011).
De esta manera, que la educación técnica universitaria es aquella en la cual se solicita
como requisito de ingreso, la conclusión de estudios de secundaria y para efectos de la
presente investigación, se centra en el subsistema de las universidades públicas, pues es
en estas instituciones, donde el Estado puede incidir a través de políticas públicas de
articulación educativa con efectividad.
Esta sinopsis histórica de la educación técnica se complementa a continuación, con la
propuesta de Guzmán mencionado por Tercer Informe del Estado de la Educación (2011;
241) con los hitos normativos y las decisiones políticas que han orientado tanto la
educación técnica en Costa Rica, como la sistematización realizada por Dengo (2011; 25237). Los hitos normativos expuestos son concatenados con la medición de las
interrelaciones, existentes entre los actores y que se presentan en el cuadro 2.1.
A partir del año 1888, fecha cuando se realiza la primera reforma educativa de la
educación superior hasta la creación del Colegio de las Artes y los Oficios (Covao) tendrían
que pasar sesenta y tres años, a pesar que desde 1935 ya se inició la discusión acerca de
la importancia de la educación técnica.
81
Cuadro 4.1
Hitos normativos y políticos de la Educación Técnica
Fecha
Hito normativo o hecho
1888
Reforma de la Educación Superior. Lic. Mauro Fernández, secretario de
Instrucción Pública presenta el anteproyecto de una Universidad Técnica
o Instituto Politécnico, en el «marco de las corrientes positivistas y de las
instituciones que él había observado en Europa».
1988
Fundación del Liceo de Costa Rica, el 06 de febrero del 1888, donde se
dividió, luego de los dos primeros años de estudios, en cuatro ramas la
educación diversificada: clásica, técnica, normal y comercial.
1935
Teodoro Picado contrata los servicios de una Misión Pedagógica Chilena,
que vino a estudiar de forma integral la educación del país.
1951
Primera Misión de Ayuda Técnica para Costa Rica, labor que fue llevada a
cabo por la doctora Emma Gamboa.
Creación del Colegio Vocacional de las Artes y los Oficios.
1953
1956
Se oficializa la educación técnica, dentro del sistema educativo. Ley No.
1998 del 01 de mayo de 1956.
1957
Aprobación de la Ley Fundamental de Educación No. 2160.
1960
Creación del Departamento de Educación Técnica del MEP.
1965
Creación del INA.
1970
En esta década se crean cincuenta y tres colegios técnicos.
1971
Creación del ITCR.
1993
Ley para el financiamiento y desarrollo de la educación técnica y
profesional No. 7372.
1998
Creación del Sinetec.
2006
EL CSE aprueba el Modelo de educación basado en Competencias.
2008
Creación de la UTN. Quinta universidad pública de Costa Rica.
Fuente: Guzmán (2010) mencionado por el Tercer Informe del Estado de la Educación (2011;
241) y Dengo (2011; 225-237)
Como síntesis del cuadro 4.1, se indica que la educación técnica ha estado centrada
en una formación profesional, incipiente y limitada a una formación para el trabajo.
Históricamente, la creación de los centros educativos en el ámbito técnico, ha sido más
lenta y ha causado menos controversia social, como han sido los casos del ITCR en 1971
y la UTN en 2008, o sea, a pesar de definirse la educación técnica como estratégica en el
82
PND, no ha tenido una respuesta desde la institucionalidad estatal, una posición
externada por el conjunto de los actores, quienes apuestan por mayores interrelaciones
orientadas a fortalecer los programas educativos y formativos.
Por consiguiente, en el apartado que a continuación se desarrolla se vinculan los
actores institucionales y sus interrelaciones en el sistema educativo.
4.2.
Los actores institucionales y sus interrelaciones
La delimitación de los actores institucionales y la comprensión de sus interacciones,
tanto los que conforman el subsistema de educación técnica universitaria, el sistema
educativo formal y parasistema de capacitación, se miden a partir de las cinco
universidades estatales, como un requisito para garantizar a los beneficiarios de una
educación articulada y para toda la vida.
Las personas entrevistadas durante el proceso investigativo fueron consecuentes en
indicar, que el subsistema de la educación técnica universitario, a pesar de ser estratégico
para la formación de técnicos superiores y que se promueve como una ventaja
competitiva, para la atracción de inversiones, se encuentra desvinculado de los niveles
inferiores de formación.
Por esta razón, la importancia de la articulación en el conjunto de los actores del
sistema educativo estatal se debe a que las universidades representan el último eslabón
en el ascenso profesional de los jóvenes, quienes optan por la educación formal, pública
y gratuita; y que su influencia formal e informal dentro del sistema educativo nacional
tiene un peso suficiente para as decisiones tomadas en el marco de las políticas públicas
de desarrollo y educativas.
Como se mencionó en las limitantes del estudio, la educación técnica no ha sido
visualizada como un sistema integral, de ese modo en el Tercer Informe Estado de la
Educación (2011; 181), se indicó que en Costa Rica, las instituciones de educación superior
universitaria no funcionan como sistema, porque el marco normativo ha creado las
universidades públicas, no obstante, no se ha previsto un espacio de coordinación entre
83
los dos subsectores (el público y el privado), ni se define un organismo común de
regulación y supervisión, agravado aún más, cuando la principal oferta de carreras
técnicas se ofrece en el subsistema parauniversitario privado, con el cual no existe un
punto de encuentro. Es decir, es un sistema educativo nacional complejo y desarticulado,
como bien lo define Dengo (2011; 323):
La teoría de sistemas hace hincapié en las características que debe tener un sistema para
poder ser concebido operativamente como tal. También hay diferencias conceptuales entre
lo sistémico, referido a un sistema, y lo sistemático, lo que se repite periódicamente o con
frecuencia. A pesar de la vocación sistémica que tiene la educación nacional, no opera como
tal, pues su organización es un conjunto de instituciones y esfuerzos que algunas veces llevan
direcciones contrarias: las formales y las personales, las centrales y las periféricas, las públicas
y las privadas. Hay además fronteras rígidas o no porosas o abiertas a la interrelación, entre
los componentes del sistema y con el resto de la sociedad.
En efecto, se observa que la educación superior, como lo muestra el Tercer Informe del
Estado de la Educación (2011; 179) se encuentra dividida en dos subsistemas, el
universitario y el parauniversitario, y cada uno con las con sus ámbitos públicos y
privados. O sea, se está en presencia de un subsistema técnico desvinculado de los demás
subsistemas, donde resulta difícil la incidencia directa del Estado, sobre todo en el
subsistema universitario privado.
De tal modo, se pretende desde la teoría neo-funcionalista15 (Mondol 2010; 56-61),
comprender la estructura del sistema educativo, los subsistemas que lo conforman y las
funciones que desempeñan. Es así, como en una primera instancia, se muestran las
relaciones funcionales entre los actores y en una segunda parte, el fundamento
normativo que rige el accionar institucional, para determinarse, los puntos de encuentro
donde puede incluirse la articulación como parte de sus funciones.
15
El neofuncionalismo es una escuela de la tradición estructuralista-funcional, una variante que
introduce Merton a la teoría estructuralista-funcional de Parsons. Analiza las interrelaciones presentes
entre los sistemas, subsistemas y las funciones que cumplen, pero considera elementos subjetivos o
emocionales de los actores. Incorpora en sus análisis estructuras macrosociales, como la cultura y
microsociales, como la familia, es decir, amplía la comprensión del cambio social (Mondol 2010; 59-60).
84
4.2.1. Relaciones funcionales entre los actores del sistema educativo
En relación con el funcionamiento del sistema, en el diagrama 2.1, de conformidad
con la basado en la obra de Dengo (2011; 346), se muestran los niveles que en la
actualidad existen en el país, para el sistema educativo nacional, no obstante,
delimitándolos a las interrelaciones con la modalidad técnica.
Diagrama 4.1
Niveles del sistema educativo técnico nacional
INA
Especial
Parasistema
Adultos
Abierta
Técnica
Pública
Universitaria
Académica
Privada
Niveles del
sistema
educativo
Superior
Parauniversitaria
Académica
Diversificada
Pública: Colegios
Universitarios
Privada: Colegios y
academias.
Artística
General
básica
Técnica
Preescolar
Fuente: elaboración propia con datos de Dengo (2011; 346)
En el diagrama anterior, se presenta la educación nacional como un sistema
conformado por cinco subsistemas, cada uno con su modalidad pública y privada16.
16
Aunque en el diagrama 2.1 se muestra solo las modalidades públicas, pues la investigación está
delimitada a una propuesta de política pública para efectuar la articulación de la educación técnica.
85
Asimismo, a partir del nivel de la educación diversificada, la separación entre las
modalidades académicas y técnicas.
En un segundo diagrama, el 4.2, se amplía lo expuesto, sin embargo, añadiendo los
actores institucionales (entes reguladores, coordinadores o rectores) para dilucidar las
dificultades en la articulación, debido a la fragmentación entre lo público y lo privado, lo
técnico y lo académico, lo formal e informal.
Diagrama 4.2
Entes reguladores del sistema educativo técnico nacional
INA
Especial
Parasistema
MEP
Adultos
Abierta
Técnica
Pública
CONARE
Académica
Niveles del
sistema
educativo
Universitaria
Técnica
Privada
MEP
CONESUP
Superior
Académica
Parauniversitario
MEP
CSE
Pública: Colegios
Universitarios
Privada: Colegios y
academias.
Diversificada
MEP
Dirección de
ETP
Técnica
SINETEC
Fuente: elaboración propia con datos de Dengo (2011; 346)
86
En el ámbito de la educación diversificada, el ente rector es el MEP, el cual ha creado
la Dirección de Educación Técnica y el Sistema Integrado Nacional de Educación Técnica
(Sinetec), ambos como coordinadores y articuladores de la educación técnica.
En cuanto a la educación superior, el MEP instituye en el subsistema parauniversitario
al Consejo Superior de Educación (CSE). En el subsistema universitario se visualizan dos
modalidades, la pública creada por Conare y la privada, está regida por el Consejo
Nacional de Educación Superior Privado (Conesup). También se muestra el parasistema
de capacitación donde se incluye el INA, cuyo ente rector tanto para la formulación de
sus programas formativos, como para el establecimiento de sus vínculos con la política
educativa, es el MEP.
En el diagrama 4.3 se delimitan las cinco universidades públicas de Costa Rica, por ser
los oferentes de los programas universitarios estatales, aunque no se desagregan las
ofertas de carreras técnicas.
Las universidades en mención, están agrupadas en Conare (2011; 33), que es el
órgano máximo de coordinación de la educación superior estatal. Una de sus funciones
es aprobar el PLANES, que elabora la Oficina de Planificación de la Educación Superior
(OPES), y que orienta los esfuerzos de coordinación institucional y la distribución de los
recursos destinados por el Estado a la educación superior, por medio del Fondo Especial
de Educación Superior (FEES).
87
Diagrama 4.3
Conare y Comisión de Enlace
UNED
M. CY T
UCR
M.
Educación
Comisión de
Enlace
Conare
UNA
M.
Hacienda
OPES
ITCR
M.
Planificación
UTN
Fuente: elaboración propia con datos del Tercer Informe del Estado de la Educación (2011; 33)
Por esta razón, en el diagrama se permite dimensionar la relación existente en la
actualidad, entre los Ministros de Estado, la Comisión de Enlace, el Conare y las
universidades públicas (señala la posición que tiene la UTN mientras recibe el beneplácito
de ingreso). Se debe considerar que se agrega la Oficina de Planificación de la Educación
Superior (OPES), debido a ser la encargada de aprobar las carreras de las universidades
públicas, como en el caso de la UTN, aunque no esté incorporada al Conare.
Ha habido, como se visualiza en los diagramas presentados, una desatención de las
políticas educativas formuladas por el Estado ante la complejidad, que para Dengo (2011;
323-325) arrastra el sistema educativo, como uno de los sectores o subsistemas del
Estado o aún más, del supra sistema social organizado por estructuras, niveles y ciclos.
Debido a lo expuesto anteriormente, se hace necesario establecer el fundamento
normativo de los acores en la modalidad técnica para medir los grados de complejidad
que desde la legislación se han definido en cada uno de las instituciones que ofrecen los
programas de formación técnica.
88
4.2.3. Fundamento normativo de los actores de la modalidad técnica
Para analizar tanto las relaciones existentes en el subsistema de la educación técnica
estatal, como las interrelaciones con el resto del sistema educativo, se deben incluir como
punto de referencia a Conare, sus relaciones normativas y funcionales con el Ministerio
de Educación Pública (MEP), sus vínculos con el Consejo Superior de Educación (CSE), el
Sinetec y el INA.
Se muestran en el diagrama 2.2, los cuatro niveles de regulación y coordinación de la
educación técnica de forma integral (MEP 2007; 3-95), aunque hay una superposición
entre los niveles, como en el caso del CSE, el cual mantiene sus funciones en los colegios
técnicos y en los colegios universitarios en la educación superior, así como Sinetec que ha
sido definido como un ente articulador, entre la modalidad diversificada y la
parauniversitaria impartida por los colegios universitarios.
Por ese motivo, la centralidad observada en las relaciones que hay con el MEP,
mediante los entes creados, se puede sintetizar en la siguiente descripción de hechos:
i. el MEP por medio del Poder Ejecutivo nombra el Presidente Ejecutivo del INA. El
Ministro de Educación integra su Junta Directiva; y se establece que los programas
técnicos deben estar articulados con el Programa Nacional de Desarrollo (PND),
elaborado por el Poder Ejecutivo;
ii. el MEP ha creado el Departamento de Educación Técnica y Capacidades
Emprendedoras que analiza, estudia, formula, planifica, asesora, investiga, evalúa y
divulga todos los aspectos relacionados con la educación técnica profesional, en el
Tercer Ciclo y en la Educación Diversificada;
iii. el MEP ha creado dos entes reguladores en el ámbito superior, como son el Consejo
Superior de Educación y el Consejo Nacional de Educación Superior Privada (Conesup).
El primero regula lo concerniente a la educación parauniversitaria pública y privada;
y la segunda las universidades privadas y;
iv. el Conare es el ente que agrupa a las universidades estatales.
89
Se procede a describir sistematizadamente, la naturaleza de cada uno de los entes
reguladores o rectores mostrados en el diagrama 2.2, con el fin de determinar sus
capacidades normativas y funcionales. En el detalle se incluyen el MEP, el INA y el Conare.
4.2.4. Ministerio de Educación Pública (MEP)
De acuerdo con la organización de las oficinas centrales, el MEP, Decreto No. 34075
del 2007, tiene cuatro niveles normativos y funcionales directos, para llevar a cabo las
interrelaciones de la modalidad de educación técnica pública, omitiendo el Conesup. Por
ese motivo, se describen las funciones del Departamento de Educación Técnica y
Capacidades Emprendedoras, el Consejo Superior de Educación, se describen las
funciones y atribuciones de la articulación del Sinetec.
En el organigrama 4.4, se delimita lo concerniente a la educación técnica y se amplía
cada una de las instancias descritas (excepción del Conesup).
90
Diagrama 4.4
Organigrama parcial del MEP
Ministro de Educación
Consejo Superior de
Educación
SINETEC
Educación Técnica
diversificada
Escuelas y
Colegios.
CONESUP
Universidades
Privadas
Técnico superior parauniversitario
Instituciones Parauniversitarias privadas
y públicas.
Viceministro
Académico
Educacion Técnica y Capacidades
Emprendedoras
Especialidades Técnicas
Gestión Empresarial y
Educación Cooperativa
Vinculación con la empresa
y la comunidad.
Fuente: elaboración propia con datos del MEP 2007
Seguidamente, se detallan las funciones concedidas en el Decreto Ejecutivo No. 34075
del 2007, para el Departamento de Educación Técnica y Capacidades Emprendedoras, el
Consejo Superior de Educación (CSE) y el Sinetec.
i. Departamento de Educación Técnica y Capacidades Emprendedoras del MEP,
constituye el ente encargado tanto de analizar, estudiar, formular, planificar,
asesorar, investigar, evaluar y divulgar todos los aspectos relacionados con la
educación técnica profesional en el Tercer Ciclo y la Educación Diversificada, como de
promover programas y proyectos para potenciar su vinculación con los mercados
laborales. También, tiene como función dirigir la prestación del servicio de la
educación técnica profesional, en el nivel del Tercer Ciclo y Educación Diversificada,
además, de todos aquellos programas de estudios relacionados con la educación
91
técnica, las cuales entregan la oferta educativa del MEP, de conformidad con lo
autorizado por el Consejo Superior de Educación (CSE).
Es importante destacar, que le corresponde funcionar como Secretaría Técnica
del Sinetec y establecer mecanismos de articulación horizontal e integración vertical,
entre aquellas instituciones formadoras de recursos humanos pertenecientes al
Sinetec.
ii. Consejo Superior de Educación (CSE), creado por Ley de la República el 8 de octubre
de 1951, cuya última reforma se realiza el 20 de marzo del 2013.
El CSE, según el artículo 8 y los incisos siguientes, debe realizar: los planes de
desarrollo de la educación pública; los proyectos para la creación, modificación o
supresión de modalidades educativas, tipos de escuelas y colegios, y la puesta en
marcha de proyectos innovadores experimentales, ya se trate de la educación formal
o la no formal; y los reglamentos, planes de estudio y programas que deban someterse
a los establecimientos educativos; y resolver sobre los problemas de correlación e
integración del sistema.
De igual forma, en el inciso g) del artículo 8, se muestra que le conciernen, tanto los
lineamientos generales del currículum y las políticas aplicables a la educación
postsecundaria no universitaria, como la aprobación del funcionamiento de cada
institución de este tipo, todo con base en las recomendaciones técnicas.
En su artículo 4, indica que integran el Consejo Superior de Educación:
a) El Ministro de Educación Pública, quien lo presidirá.
b) Dos exministros de Educación Pública, designados por el Poder Ejecutivo.
c) Un integrante nombrado por el Consejo Universitario de la Universidad de
Costa Rica.
d) Un representante del tercer ciclo de la Educación General Básica y de la
Educación Diversificada, nombrado por los directores de los colegios de estos
ciclos (educación secundaria).
e) Un representante de I y II ciclos de la Educación General Básica (la enseñanza
primaria) y preescolar, nombrado por los directores regionales, supervisores y
92
directores de las escuelas de I y II ciclos de la Educación General Básica
(primarias) del país.
f) Un integrante designado por las organizaciones de educadores inscritas
conforme a la ley, nombrado por sus correspondientes directivas.
Otra de las funciones esenciales del CSE incluidas en el artículo 4 del Reglamento de
Regulación de las Instituciones de Educación Superior Para-universitarias:
corresponde al órgano, encargado de la creación, supervisión y supresión de las
carreras de educación superior para-universitaria, tanto oficiales como particulares,
así como de los planes de estudio, programas y perfiles de salida de los graduados, de
acuerdo con los reglamentos que dicte, todo conforme al PND.
iii. El Sinetec, como un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Educación
Pública, cuyo objetivo es: la integración armónica de los diferentes niveles de
educación técnica, pública y privada, desde el nivel básico hasta el técnico superior,
con un criterio de eficiencia y eficacia, tanto público como privado, mediante acciones
concertadas entre las instituciones formadoras y los demandantes del sector
productivo y de este modo pretende favorecer el desarrollo humano en armonía con
el crecimiento socio-económico.
Para el logro de lo anterior, se deben:
a) establecer mecanismos de articulación horizontal e integración vertical, entre
aquellas instituciones formadoras de recursos humanos, en el sector técnicoprofesional de modo innovador, con el fin de hacer atractiva la enseñanza
técnico-profesional y así aumentar la cantidad, mejorar la calidad y promover la
oferta de nuevas carreras técnicas;
b) lograr, mediante las acciones de coordinación adecuadas, el eficiente uso de
los recursos disponibles del sector técnico-profesional, para la formación, la
capacitación y el perfeccionamiento o educación continua;
93
c) atender las necesidades del sector productivo, presentes y futuras, en aquellas
áreas donde el mercado laboral demande, como medio de favorecer la
modernización del sector primario, secundario y de los servicios;
d) promover la educación técnica en sus diversos niveles y modalidades, para
aumentar el prestigio de este tipo de estudios y con ello ampliar la base
cuantitativa;
e) favorecer la atracción de inversiones con alta tecnología, mediante la
educación técnica de alta calidad, formando recursos humanos con mayores
niveles de conocimientos;
f) contribuir a la elaboración de proyectos de inversión, haciendo uso de los
recursos propios de cada institución o proveniente de la cooperación
internacional, entre los miembros del Sinetec, de acuerdo con el programa
nacional de Educación Técnica;
g) dar seguimiento y evaluación a las actividades del propio sistema;
h) establecer mecanismos entre los miembros del sistema, para efectuar la
convalidación de créditos y reconocimientos de estudios, que faciliten el acceso
en la pirámide educativa, desde el técnico básico hasta el técnico superior,
basado en el conocimiento, sin impedimentos administrativos-burocráticos;
i) ayudar a romper el ciclo vicioso de la pobreza y la deserción escolar, mediante
alternativas de capacitación para trabajos bien remunerados y en actividades de
interés para los jóvenes, dentro de los programas de ejecución dentro del
triángulo de la solidaridad.
De acuerdo con el artículo 7, del decreto ejecutivo N° 29425-MEP del 22 de marzo del
2001, que modifica el N° 27113 -MP-PLAN, publicado el 19 de junio de 1998, el Sinetec
estará estructurado de la siguiente manera: el Presidente del Consejo, en la persona
del Sr. Ministro o Ministra de Educación Pública, el Consejo Nacional de Educación
94
Técnica, la Dirección General de Educación Técnica, el Comité Técnico Nacional de
Educación Técnica, las Comisiones Especializadas de Educación Técnica.
4.2.5. Instituto Nacional de Aprendizaje (INA)
En concordancia con el INA (2013; 1) en su artículo 2 de la Ley Orgánica, se estipula
que el fin de la creación de la institución consiste en, «tendrá como finalidad principal
promover y desarrollar la capacitación y formación profesional de los trabajadores, en
todos los sectores de la economía, para impulsar el desarrollo económico y contribuir al
mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo del pueblo costarricense». Para
llevar a cabo el cumplimiento de lo previsto debe «Organizar y coordinar el sistema
nacional de capacitación y formación profesional de todos los sectores de la actividad
económica, de conformidad con las directrices del Poder Ejecutivo y con las disposiciones
legales correspondientes».
Según el capítulo II de la Ley Orgánica (INA 2013; 2), está integrada su Junta Directiva
por:
a) un Presidente Ejecutivo con reconocida experiencia y conocimientos en el campo
de las actividades del Instituto, designado por el Consejo de Gobierno;
b) los Ministros de Trabajo y Seguridad Social y de Educación Pública, quienes
ejercerán el cargo en calidad de miembros exoficio. Los respectivos Viceministros
podrán suplir al titular en sus ausencias;
c) tres representantes del sector empresarial y tres representantes del sector laboral.
De conformidad con el nombramiento de los miembros de la Junta Directiva a que se
refiere el inciso c) del artículo anterior, serán nombrados por el Consejo de Gobierno de
la siguiente forma: Los representantes del sector empresarial serán escogidos en una
nómina de nueve candidatos, que presentará la Unión Nacional de Cámaras
Empresariales y los del sector laboral, de ternas que presentará cada una de las
95
organizaciones más representativas de las actividades sindicales, cooperativas y
solidaristas.
4.2.6. Consejo Nacional de Rectores (Conare)
De acuerdo con el Tercer Informe Estado de la Educación Costarricense (2011; 212),
Conare es creado mediante el Convenio de Coordinación de la Educación Superior
Universitaria Estatal en Costa Rica, suscrito el 4 de diciembre de 1974 y reformado el 20
de abril de 1982. La misma Ley dio origen a la Oficina de Planificación de la Educación
Superior (OPES) y en él se regulan aspectos de organización, para el ejercicio conjunto de
la autonomía universitaria en diversos ámbitos. Se encuentra integrado por los rectores
y rectoras de las instituciones signatarias (son las cuatro universidades públicas actuales
y la UTN en proceso de incorporación) del Convenio y tiene entre sus funciones:
i. señalar a OPES las directrices necesarias para la elaboración del Planes;
ii. aprobar Planes, previa consulta a los cuerpos colegiados superiores de las
instituciones signatarias, los cuales deberán pronunciarse dentro del plazo requerido
por Conare;
iii. distribuir las rentas globales asignadas a la educación superior universitaria estatal,
en forma congruente con los criterios señalados en el capítulo III del Convenio;
iv. ser el superior jerárquico de OPES, decidir y reglamentar su organización;
v. establecer los órganos, los instrumentos y los procedimientos de coordinación,
adicionales a OPES, que sean necesarios para el adecuado funcionamiento de la
educación superior universitaria estatal;
vi. encargar a OPES la elaboración de los planes a corto, mediano y largo plazo
solicitados por cada institución signataria;
vii. aprobar el presupuesto anual de OPES y sus modificaciones, y determinar el monto
con que deba contribuir cada una de las instituciones signatarias para sufragarlo, en
forma proporcional a la distribución del FEES;
96
viii. designar a los representantes de la educación superior universitaria estatal, en todos
los casos donde la legislación lo permita;
ix. informar, cada seis meses, a los cuerpos colegiados superiores de las instituciones
signatarias, acerca de todas las decisiones que hubiere tomado;
x. constituir, cuando sea necesario, grupos de trabajo o comisiones oficiales para el
estudio de problemas específicos;
xi. evaluar, crear y cerrar carreras, dentro de las instituciones signatarias, de acuerdo
con lo establecido en el capítulo II del Convenio;
xii. recomendar la adopción de políticas comunes, en lo académico y en lo
administrativo, por parte de las instituciones signatarias.
Para implementar una política pública, cuya responsabilidad es del Estado, hay líneas
de interrelación entre el Poder Ejecutivo y el Conare:
La principal relación de coordinación es la que se establece con el Poder Ejecutivo a través de
la Comisión de Enlace, instancia creada en el Convenio de Coordinación de 1974. La integran
los ministros de Educación, Hacienda, Ciencia y Tecnología y Planificación y los rectores de las
universidades estatales que conforman a Conare. La agenda de esta Comisión ha estado
ocupada, en asuntos relativos al financiamiento universitario. Con el Ministerio de Educación
Pública se han establecido vínculos de articulación y colaboración, entre los que destaca el
convenio marco de cooperación interinstitucional, mediante el cual se han realizado
actividades de capacitación para docentes en servicio. Dentro de este ámbito de coordinación
se dan frecuentes solicitudes de diversos órganos del Estado para que Conare, a través de sus
instituciones, colabore o impulse importantes proyectos nacionales (Tercer Informe del
Estado de la Educación 2011; 33).
Lo anterior demarca el accionar del estudio en el marco de las universidades públicas,
integrantes de Conare.
En consecuencia, una vez expuesto el fundamento normativo de los entes rectores o
reguladores de la educación técnica estatal, debe profundizarse en los tres entes
mencionados (MEP, INA y Conare) en la normativa vigente, que hay con respecto a la
articulación y vinculación interinstitucional.
97
4.3. La articulación institucional como normativa
En concordancia con los objetivos de vinculación con el entorno y la articulación
interinstitucional, se han establecido de acuerdo con la normativa vigente y los convenios
firmados, los siguientes medios, acciones y recursos, para cada uno de los entes rectores
o coordinadores. Se incluye en este apartado el análisis del MEP, el INA y el Conare.
4.3.1 Ministerio de Educación Pública (MEP):
En el caso del MEP, se describen las unidades y departamentos relacionados con la
educación técnica, como el Departamento de Educación Técnica y Capacidades
Emprendedoras, el CSE y el Sinetec.
4.3.2 Dirección de Educación Técnica y Capacidades Emprendedoras.
De acuerdo con el Decreto Ejecutivo 34075, del 18 de octubre del 2007, creado por
la organización administrativa de las oficinas centrales del Ministerio de Educación
Pública, se establece en el artículo 57, incisos a) y j) los fundamentos para su articulación:
Inciso a) Dirigir la prestación del servicio de educación técnica profesional en el nivel de
Tercer Ciclo y Educación Diversificada, además, de todos aquellos programas de estudios
relacionados con la educación técnica que forman parte de la oferta educativa del MEP,
de conformidad con lo autorizado por el Consejo Superior de Educación (CSE).
…
Inciso j) Mantener actualizada la oferta educativa de los colegios técnicos y de todo ente
del MEP que brinde programas de Educación Técnica, de acuerdo con lo autorizado por
el CSE.
Del mismo modo, con respecto a la vinculación con el entorno en el mismo artículo,
en los incisos c) y k) estipulan que debe:
Inciso c) Propiciar iniciativas que permitan fortalecer y consolidar escenarios de
vinculación con el sector productivo, como una estrategia para mantener actualizada la
oferta educativa.
…
En el inciso k). Promover la cooperación de organismos nacionales e internacionales,
tanto públicos como privados, para impulsar programas y proyectos de apoyo a la
Educación Técnica y el desarrollo de capacidades emprendedoras, en coordinación con
la Dirección de Asuntos Internacionales y Cooperación.
98
4.3.3 Consejo Superior de Educación CSE
En la Ley 1362, creada por el Consejo Superior de Educación Pública (CSE) del 8 de
octubre de 1951, y en su Reforma Integral 9126 del 20 de marzo del 2013, se revisan tres
artículos atinentes con la vinculación, la articulación y la política de Estado, los cuales son
el 2, 8 y 4.
Para la vinculación con el entorno, se cuenta con el artículo 2, el cual indica:
El Consejo Superior de Educación deberá participar activamente en establecimientos de
planes de desarrollo de la educación nacional, en el control de su calidad y buscará no solo su
desarrollo armónico, sino su adaptación constante a las necesidades del país y a los
requerimientos de la época, para el cumplimiento de sus competencias tendrá capacidad para
contratar conforme a los procedimientos establecidos en la Ley de Contratación
Administrativa, su reglamento y la normativa vigente.
La articulación intra-institucional está garantizada en su artículo 8 y los incisos a) y g).
El Consejo deberá aprobar:
a) Los planes de desarrollo de la educación pública.
…
g) Los lineamientos generales del currículum y las políticas aplicables a la educación
postsecundaria no universitaria, así como la aprobación del funcionamiento de cada
institución de este tipo, todo con base en las recomendaciones técnicas.
Para su vinculación con el entorno y la política del Estado, se cuenta con el artículo 4,
inciso d:
d) Procurar la integración del sistema educativo del país—legislación, planes de estudio,
programas, administración, etc. —. Para tal efecto podrá pedir a los funcionarios del ramo
que formulen los proyectos y, si lo cree necesario, los llamará para oír informaciones.
Se cuenta además, con la Ley 6541 del 19 de noviembre de 1980. Reformada por Ley
7015 del 22 de noviembre de 1985, que regula las Instituciones de Enseñanza Superior
Parauniversitaria, en su artículo 4 estipula, para efectuar la vinculación con el entorno y
la política del Estado:
99
El Consejo Superior de Educación es el órgano, encargado de la creación, supervisión y
supresión de las carreras de educación superior para-universitaria, tanto oficiales como
particulares, así como de los planes de estudio, programas y perfiles de salida de los
graduados, de acuerdo con los reglamentos que dicte, todo conforme al Plan Nacional de
Desarrollo.
La articulación interinstitucional se fundamenta en el artículo 2 y los incisos c) y e):
…
Inciso c) Estudiar las características del país y de la región en donde se encuentran para ofrecer
carreras que respondan a los requerimientos de desarrollo integral de la región y a la oferta y
la demanda del mercado.
…
Inciso e) Ofrecer servicios descentralizados a las universidades oficiales del país, mediante
convenios firmados con ellos.
4.3.4 Sinetec
El Sistema Integrado Nacional de Educación Técnica para la Competitividad (Sinetec)
es creado por el decreto N° 27113 -MP-PLAN del 19 de junio del 1998; y su Reforma N°
29425-MEP del 22 de marzo del 2001.
Para lograr la coordinación, articulación y vinculación con el entorno, el sistema está
integrado por:
a) aquellas instituciones formadoras de los recursos humanos (Instituto Nacional
de Aprendizaje, Ministerio de Educación Pública y Universidades Estatales, sin
perjuicio de la autonomía que les otorga el artículo 84 de la Constitución Política,
los Colegios Parauniversitarios;
b) aquellos Ministerios involucrados con la promoción o utilización de los
recursos humanos en el nivel técnico profesional: Ministerio de Industria y
Comercio Exterior, de Agricultura y Ganadería, Ciencia y Tecnología, Trabajo y
Seguridad Social, Planificación y Política Económica;
c) los sectores productivos del país y promotores de inversiones del comercio:
Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada, Consejo
Nacional de Cooperativas, Cámara de Empresas de Base Tecnológica, Coalición
100
Costarricense de Iniciativas de Desarrollo, Promotora de Comercio Exterior de
Costa Rica;
d) las instituciones del sector privado cuya actividad se enmarque, en la
formación técnico-profesional y que voluntariamente se incorporen;
e) un grupo asesor con alta tecnología o cualesquiera otros que determine el
Presidente de la República o el presidente del Consejo del Sinetec.
Para realizar la articulación interinstitucional y la vinculación con el entorno, se cuenta
con los artículos 3 y 4 correspondientes al objetivo general y los específicos:
Artículo 3. El objetivo general es la integración armónica de los diferentes niveles de
educación técnica, tanto pública como privada, desde el nivel básico hasta el técnico superior,
con un criterio de eficiencia y eficacia, tanto pública como privada, mediante acciones
concertadas entre las instituciones formadoras y los demandantes del sector productivo y de
esta forma favorecer el desarrollo humano en armonía con el desarrollo socio-económico.
Artículo 4. El Sistema Nacional de Educación Técnica, tendrá los siguientes objetivos
específicos:
a) Establecer mecanismos de articulación horizontal e integración vertical entre aquellas
instituciones formadoras de recursos humanos en el sector técnico-profesional en forma
innovadora, para hacer más atractiva la enseñanza técnico-profesional y así aumentar la
cantidad, mejorar la calidad y promover la oferta de nuevas carreras técnicas.
…
c) Atender las necesidades del sector productivo, presentes y futuras, en aquellas áreas que
el mercado laboral demande, como medio de favorecer la modernización del sector primario,
secundario y de los servicios.
…
e) Favorecer la atracción de inversiones de alta tecnología, mediante la educación técnica de
alta calidad, formando recursos humanos con mayor nivel de conocimientos.
f) Contribuir a la elaboración de proyectos de inversión, haciendo uso de los recursos propios
de cada institución o proveniente de la cooperación internacional, entre los miembros del
Sinetec, de acuerdo al programa nacional de Educación Técnica.
Además, el artículo 4 en su inciso d) establece, para la articulación interinstitucional,
«Promover la educación técnica en sus diversos niveles y modalidades para aumentar el
prestigio de este tipo de estudios y con ello ampliar la base cuantitativa».
Para finalizar, en su artículo 10 instituye, con respecto a la vinculación con el entorno,
que el Consejo Nacional de Educación Técnica tendrá las siguientes funciones:
…
b) Analizar y proponer soluciones a los problemas de la enseñanza técnico profesional y su
incorporación eficaz al sector productivo.
101
c) Contribuir a diseñar un sistema de educación técnica integral, de cobertura nacional,
innovadora y flexible que facilite el desarrollo de una formación de alta calidad, junto a la
capacitación innovadora y el perfeccionamiento continuo.
4.3.5 Instituto Nacional de Aprendizaje (INA)
En su Ley Orgánica, articulo No.3, en lo referente a la vinculación con el entorno y la
articulación con la política nacional de desarrollo, señala en sus atribuciones, inciso a):
«Organizar y coordinar el sistema nacional de capacitación y formación profesional de
todos los sectores de la actividad económica, de conformidad con las directrices del Poder
Ejecutivo y con las disposiciones legales correspondientes».
Para la articulación interinstitucional en el mismo artículo, sin emabrago, en los
incisos f), g), h) y k) ha determinado:
…
f) Dictar, cuando sea necesario y no corresponda a otras instituciones públicas, normas
técnicas-metodológicas que regulen los servicios de capacitación y formación profesional,
que ofrezcan entidades privadas a título oneroso, así como velar por su aplicación.
g) Realizar o participar en estudios e investigaciones en materias relacionadas con sus fines.
h) Establecer y mantener relaciones con otras entidades nacionales, extranjeras o
internacionales que tengan cometidos análogos a los del Instituto, y suscribir con ellas
acuerdos de intercambio y cooperación cuando fuere conveniente.
…
k) Diseñar, elaborar y ejecutar programas de capacitación y formación profesional, tendientes
a satisfacer las necesidades del sector empresarial formal, o bien procurar su
formalización. (Así adicionados los incisos j) y k) por el inciso a) del artículo 32 de la Ley N°
8262 de 2 de mayo del 2002, Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas).
4.3.6 Comisión Nacional de Rectores (Conare)
Se menciona el Convenio de Coordinación de la Educación Superior Universitaria
Estatal en Costa Rica (firmado por los miembros de Conare el 20 de abril de 1982), donde
señala:
i. Para la vinculación con el entorno y la articulación interinstitucional, en su artículo 1
que «El cuerpo encargado de la coordinación de la Educación superior Universitaria
102
Estatal. Estará integrado por: a) El. Consejo Nacional de Rectores (Conare); b) El
Conare Ampliado y c) La Oficina de Planificación de la Educación Superior (OPES), la
cual será su órgano técnico».
ii.
En relación con la articulación inter e intra institucional, en los artículo 3 y 11 se
delimitan sus funciones y revela:
Artículo 3. Serán funciones del Conare: a) Señalar a OPES las directrices, necesarias
para la elaboración del Plan Nacional de Educación Superior Universitaria Estatal
(el PLANES). d) Establecer los órganos, los instrumentos y los procedimientos de
coordinación, adicionales a OPES, que sean necesarios para el adecuado
funcionamiento de la Educación Superior Universitaria Estatal. II) Evaluar, crear y
cerrar carreras, dentro de las Instituciones signatarias de acuerdo con lo que
establece el Capítulo II de este Convenio. m) Recomendar la adopción de políticas
comunes, en lo académico y en lo administrativo, por parte de las Instituciones
signatarias. n) Darse sus propios reglamentos cuando lo considere oportuno.
Artículo 11: Los proyectos para crear, para fusionar y para trasladar o eliminar
carreras, podrán ser propuestos por cualquiera de las Instituciones signatarias o
sugeridos por la Comisión de Enlace a que se refiere el Artículo 4. Las Instituciones
signatarias se comprometen a definir claramente el procedimiento mediante el
cual se hará cada proposición. Los proyectos serán puestos en conocimiento de los
Cuerpos Colegiados Superiores de las Instituciones signatarias y su discusión, por
el Conare, deberá estar precedida de estudios bien fundamentados que
demuestren su necesidad y su importancia.
iii. En su vinculación con el entorno y la política nacional de desarrollo, se ha definido la
conformación y las funciones del Conare Ampliado, en su Artículo 4 y 19:
Artículo 4: Los Rectores de las Instituciones signatarias junto con los Ministros que
señale la legislación vigente, actuarán como la Comisión de Enlace entre las
Instituciones de Educación Superior Universitaria Estatal y el Poder Ejecutivo, para
realizar las siguientes funciones:
a) Promover la creación de rentas con destino global a la Educación Superior
Universitaria Estatal y gestionar créditos internos y externos para ella.
b) Coordinar las relaciones de las Instituciones signatarias con el Poder Ejecutivo,
sin perjuicio de la personería propia que para esas relaciones tienen cada una de
las Instituciones de Educación Superior Universitaria Estatal.
c) Darse su propio Reglamento de Trabajo.
ch) Comunicar al Conare las iniciativas que considere pertinentes para que se
tomen en consideración a la hora de preparar el PLANES.
Artículo 19: E1 Conare Ampliado estará formado de la siguiente manera:
a) Los Rectores de las Instituciones de Educación Superior Universitaria Estatal,
signatarias del Convenio.
103
b) Un miembro por cada una de las Instituciones de Educación Superior
Universitaria Estatal signatarias del Convenio, del propio seno de sus Cuerpos
Colegiados Superiores, designados por el respectivo Cuerpo Colegiado. Los
nombrados podrán ejercer el cargo mientras actúen como miembros del Cuerpo
Colegiado Superior respectivo.
c) El Ministro de Educación Pública.
ch) Un representante estudiantil. Este puesto será ocupado en forma rotativa por
los presidentes de las Organizaciones Estudiantiles reconocidas por las autoridades
de las Instituciones de Educación Superior Universitaria Estatal.
d) El Director de OPES, sin derecho a voto.
iv. La articulación inter e intra institucional está garantizada en los artículos 22, 23,
24,27, 28, 29, 30 y 31.
Artículo 22: Los contenidos de los programas y de los planes de estudio para dar
sustento a las carreras de una Institución signataria, serán del resorte exclusivo de
la propia Institución y se aprobarán conforme a sus normas internas al respecto.
Artículo 23: Las Instituciones signatarias se comprometen a reconocer los cursos
aprobados en cualquiera de ellas como equivalentes a los propios de contenido
semejante, sin tomar en cuenta diferencias menores entre los respectivos
programas.
Artículo 24: Las Instituciones signatarias reconocerán también los bloques de
asignaturas o ciclos de plan de estudio de objetivos semejantes, a pesar de las
diferencias que hubiere entre las asignaturas o actividades específicas del bloque
o ciclo. En particular, se considerarán como tales bloques los Ciclos de Estudios
Generales de las Instituciones signatarias que los ofrecen. Igualmente se
reconocerán los grados académicos y títulos expedidos por las Instituciones
signatarias.
…
Artículo 27: Las Instituciones signatarias se comprometen a mantener la unidad de
crédito definida y utilizada de una misma manera, como medida de la actividad del
estudiante.
Artículo 28: Las Instituciones signatarias se comprometen, igualmente, a definir de
una misma manera el concepto de estudiante de tiempo completo.
Artículo 29: Las Instituciones signatarias se comprometen, también a mantener
uniformidad en los requisitos que se deban cumplir para la obtención de los grados
académicos que otorguen y en la nomenclatura de los mismos. En los diplomas
aparecerán, en forma explícita, ese grado y el título correspondiente, quedando a
criterio de cada Institución hacer énfasis en uno o en otro.
104
Artículo 30: El reconocimiento de títulos expedidos en el extranjero lo hará la
Institución o Instituciones de Educación Superior Universitaria Estatal signatarias
de este Convenio que ofrezcan los programas respectivos y afines.
Artículo 31: Las Instituciones signatarias se comprometen a mantener un solo
sistema de estudios de posgrado de la Educación Superior Universitaria Estatal.
Para hacer efectiva esta disposición se emitirá los reglamentos y se suscribirán los
convenios que sean necesarios.
El Decreto No. 33247 del 7 de agosto del 2006, modifica la constitución de la
Comisión de Enlace, para su mejor vinculación con la política nacional de desarrollo y su
artículo 1º indica:
Refórmense el artículo 2 del Decreto Ejecutivo número 4437-E del 23 de diciembre de 1974,
y sus reformas, para que en lo sucesivo se lea de la siguiente forma: “La Comisión de Enlace
es uno de los organismos coordinadores de la educación universitaria, previsto en el
Convenio de Coordinación de la Educación Superior en Costa Rica, suscrito por la Universidad
de Costa Rica, el Instituto Tecnológico de Costa Rica, la Universidad Nacional y la Universidad
Estatal a Distancia.
La Comisión estará integrada por: El Ministro de Educación Pública, quien la presidirá, el
Ministro de Planificación Nacional y Política Económica, el Ministro de Hacienda, el Ministro
de Ciencia y Tecnología y cada uno de los Rectores del Consejo Nacional de Rectores.
Los acuerdos y convenios firmados en el seno de Conare para la articulación y que por
eso, deben mostrarse como antecedentes para formular una política de articulación para
la educación técnica estatal, son expuestos a continuación.
4.3.6.1 El Convenio para crear una nomenclatura de grados y títulos de la
educación superior universitaria estatal, del 04 de mayo del 2004, regula
lo concerniente a la nomenclatura, los pregrados, grados y postgrados,
integrantes del sistema de educación superior estatal, con el fin de
facilitar el reconocimiento de los títulos y la movilidad horizontal entre los
estudiantes del sistema estatal.
4.3.6.2 El Reglamento al artículo 30 del Convenio del Coordinación de la
Educación Superior Estatal Reglamento, para normalizar de lo
105
concerniente a la regularización del proceso de reconocimientos de
grados y títulos extendidos, por las instituciones en el extranjero.
4.3.6.3 El Convenio de Préstamos Inter-bibliotecarios de los entes de Educación
Superior Estatal, indica que se debe facilitar el acceso a los materiales
existentes en las bibliotecas a los estudiantes, investigadores, personal
docente y administrativo.
4.3.6.4 El acuerdo de modificación del artículo 41 del Convenio de Coordinación
de la Educación Superior Estatal, en lo concerniente a la prestación de
servicios profesionales entre los servidores de las universidades públicas.
4.3.6.5 El Convenio para crear la Federación Costarricense Universitaria de
Deportes, cuyo objetivo es fomentar, coordinar y organizar las actividades
deportivas interuniversitarias, así como coordinar y organizar
la
participación en los torneos internacionales.
4.3.6.6 El acuerdo para reconocer los Estudios Generales, con el propósito de
garantizar la movilidad de los estudiantes entre las universidades
públicas, que integran el sistema por medio del reconocimiento de las
materias cursadas como estudios generales.
4.3.6.7 El
convenio marco para el Desarrollo de sedes Regionales
Interuniversitarias de la Educación Superior; basado en el Modelo de
Regionalización Universitaria, firmado en 1997, se estipulan los
106
lineamientos estratégicos y políticos, para crear sedes interuniversitarias.
De acuerdo con Conare (2011:211), se han creado hasta diciembre del
2010, más de cuarenta y cinco proyectos de regionalización, con un
aporte de 2.094 millones de colones.
4.3.6.8 El Convenio de Articulación y cooperación de la educación superior
estatal El 22 de septiembre de 1997, se firma para crear el Consejo de
Articulación, el cual encierra las universidades estatales y los colegios
universitarios de Alajuela, Cartago y la Escuela Centroamericana de
Ganadería ECAG. El objetivo consiste en garantizar la movilidad vertical y
los encadenamientos de los alumnos graduados en los colegios
universitarios. El 22 de octubre de 1997, se amplía el convenio para
adherir al Colegio Universitario de Puntarenas, al Consejo de Articulación.
El 16 de diciembre de 1997, se adhiere al convenio el Colegio Universitario
de Riego y Desarrollo del Trópico Húmedo (Guanacaste), así como el
Centro de Perfeccionamiento de la Educación Técnica.
4.3.6.9 El convenio para la Creación del Sistema Nacional para la Acreditación de
la Educación Superior (Sinaes). En marzo de 1993, se firma el convenio
que da origen al sistema de acreditación de la educación superior, como
una Agencia de Acreditación de la Calidad de la Educación Superior, que
incluyen las universidades públicas y privadas. En la actualidad, reúne a
diecinueve centros de educación superior y se ha extendido a la
acreditación de los colegios universitarios y parauniversitarios.
4.3.6.10 El convenio entre la Unesco y las Instituciones de educación superior
estatal. El 11 de febrero de 1992, se firma el Convenio de cooperación y
107
apoyo con la Unesco, para el fortalecer la investigación, la docencia, la
cultura y la ciencia;
4.3.6.11 El Convenio entre Conare y el Servicio Alemán de Intercambio
Académico (DAAD), firmado el 13 de septiembre en San José, Costa Rica
y el 13 de octubre en la ciudad de Bonn, República Federal de Alemania.
Este convenio es para efectuar el intercambio en la promoción de la
investigación científica.
4.3.6.12 El Convenio de Financiamiento de la Educación Superior Estatal,
Creación del Fondo Especial de Financiamiento de la Educación Superior
Estatal. En la actualidad, se han firmado cinco convenios por medio de la
Comisión de Enlace. El quinto convenio incluye el período 2011-2015,
donde se ha previsto el incremento progresivo hasta alcanzar el 1,5% del
PIB.
Lo expuesto evidencia la basta normativa existente elaborada para la vinculación,
gestión, articulación y coordinación inter e intrainstitucional, que demuestra tanto la
duplicidad de las funciones, lo atomizado del sistema por leyes, decretos y convenios,
como lo dificultoso de lograr puntos de encuentro comunes.
4.3.7 Sistematización de las entrevistas aplicadas
Para sistematizar las entrevistas, como un aporte a la situación actual de la educación
técnica nacional, se ha seguido la misma guía de los criterios definidos en la propuesta
metodológica: la importancia de la educación técnica para el país; pertinencia de los
programas ofertados por las universidades públicas; necesidad de articulación intra e
108
interinstitucional y es menester de que el Estado formule una política pública de
articulación de la educación técnica, en el ámbito educativo superior.
Se procede a describir los aportes de las personas entrevistas, de acuerdo con los
criterios consultados en la guía de entrevista.
4.3.8
Importancia de la educación técnica para el país
La relevancia de la educación técnica para el desarrollo del país, ha sido analizada por
las personas entrevistadas, desde distintas perspectivas, dentro de las que se pueden
mencionar: económicas, sociales, políticas, culturales y educativas.
Desde el punto de vista económico, hay un reconocimiento explícito a los aportes
efectuados a la educación técnica, para efectuar la empleabilidad de los graduados en el
sistema productivo o bien, emprender su propio negocio. La primera garantía que se debe
ofrecer por parte de una institución de educación superior, radica en el vínculo con las
necesidades emergentes en el mercado laboral, por lo tanto, siempre es un sistema
educativo reactivo, consecuente con la coyuntura económica y apegada a una política
económica, que se desprende del Estado.
Con esta situación productiva, antes del 2010, la Uccaep y el Cinde, según lo
demuestra el diagnóstico del Tercer Informe del Estado de la Educación 2011, la
educación técnica estaba desvinculada de las exigencias empresariales y no respondía a
las demandas del parque empresarial, un resultado focalizado en la oferta formativa del
INA por ser reactiva y flexible, pues esta institución no responde a un sistema educativo
formal, sino que presenta cursos formativos de corta duración, para fortalecer las
cualificaciones laborales. Separando la oferta de universidades y colegios universitarios
de la formación para el trabajo, por considerarse como técnicos superiores insertados
bajo condiciones de mercado más estables y maduras, o sea, industrias con capacidad de
absorción de ingenieros y técnicos especializados.
109
Hay con esta realidad productiva dos orientaciones, que expresan las personas
entrevistadas en su análisis y se sintetizan de la siguiente manera:
En primera instancia, las actividades formativas del INA han mejorado de forma
sustancial su vinculación empresarial, en especial a partir del 2010, porque hubo apertura
y consulta a los gremios empresariales. Asimismo, las necesidades de formación de
técnicos superiores se coordinan, desde las cámaras y asociaciones, directamente con las
facultades y escuelas de las instituciones, sin pasar por la estructura burocrática del
sistema de educación superior.
Esto como resultado de diagnósticos precisos arrojados por las cámaras empresariales
y que logran vincularlos a través de un diálogo abierto, con las instituciones de educación
superior o el INA. Un caso concreto, citado por el Cinde y Uccaep, demuestra que de
requerirse una capacitación técnica a trabajadores actuales, en una especialidad no
ofertada por los centros educativos, se hace una coordinación horizontal con la escuela o
centro de formación y se apertura el curso o programa en concreto, sin que intervenga la
firma de convenios marco o se requieren desarrollos curriculares extensos y profundos;
En un segundo momento, aún se mantiene una alta concentración, en opinión de los
entrevistados, en la demanda de técnicos medios y formación para el trabajo que suple
el INA. Las necesidades de técnicos superiores o ingenieros son contratados por el
sistema, sin recurrir a una coordinación estrecha. Las menciones concretas son las
certificaciones internacionales en cualificaciones, orientados a permitir la contratación de
personal costarricense con una garantía de acreditación, que reafirma que las propuestas
curriculares más elaboradas quedan circunscritas a las universidades. Ante esta segunda
línea de acción, el aporte al que hacen como mención, es la certificación de
cualificaciones, para lo cual en primer nivel están el INA, en segundo lugar las
universidades privadas y en tercera opción las universidades públicas.
Como consecuencia, las opiniones vertidas apuntan hacia una concentración
especialmente, marcada por las acciones formativas del INA y la delimitación de los
alcances de un técnico, a una serie de calificaciones que se pueden certificar o acreditar
110
en el ámbito internacional. Hay poca mención a los ingenieros, que además se excluye el
rol que puedan asumir las universidades estatales.
Aunado a lo anterior, en el gráfico 4.1 se muestra la tendencia de las empresas
costarricenses a contratar personal con bachillerato concluido, en un 67% y con un
técnico medio, sea respaldado por el INA o el Colegio Técnico en educación diversificada,
en un 77%.
Se contrasta por ejemplo, lo emanado en los diagnósticos empresariales que señalan
una alta demandan de ingenieros, porque según el gráfico, solo un 8% de los
entrevistados contrataría un profesional graduado en la educación superior.
Gráfico 4.1
Nivel de formación o de educación requerido, para laborar en la empresa
40%
35%
34%
30%
25%
22%
20%
15%
12%
11%
10%
8%
10%
5%
2%
0%
Bachillerato en
educación
secundaria
Educación
primaria
Otro
Noveno año
aprobado
Educación
técnica
Educación
universitaria
NS/NR
Fuente: III Encuesta trimestral de negocios Pulso Empresarial. (UCCAEP 2012)
Como se evidenció en el capítulo I, para las personas entrevistadas por la Uccaep,
persiste la separación entre la educación superior y la modalidad técnica que la siguen
limitando a las acciones formativas del INA. Por su parte, hay una concentración en los
contratos laborales de las personas que finalizan con el bachillerato de educación
111
diversificada, lo cual contrasta con la opinión vertida por los empresarios, acerca de la
preferencia de un profesional más cualificado.
Por consiguiente en el gráfico 4.2 que se evidencia la alta concentración de las
acciones formativas del INA, en el comercio con un 55%, seguida por las de industria, con
un 38% y por último, las agropecuarias.
Gráfico 4.2
Actividades formativas del INA
7%
38%
55%
Agropecuario
Industrial
Comercio y servicios
Fuente: Cuarto Informe del Estado de la Educación 2013
Lo anterior confirma la percepción de las personas entrevistadas en cuanto a que los
técnicos requeridos por el comercio, quienes aportan sus conocimientos a las actividades
del soporte informático, atención a los clientes o procesamiento de datos. Aunque se
sigue incrementando la demanda de técnicos industriales y disminuyendo cada vez más,
las necesidades de personal calificado para las actividades agropecuarias, hoy día, se han
concentrado en las acciones formativas en acuicultura.
Desde la perspectiva social, los entrevistados han expresado sus opiniones sobre el
siguiente aspecto: la educación técnica se ha agregado al PND, haber sido históricamente,
concebida como una educación que favorece a las personas que han sido excluidas de la
educación formal, ante todo por la situación de vulnerabilidad social y económica que
112
experimentan. Hay por ende, una población bastante significativa de alumnos desertores
de la educación secundaria, o que no superan la barrera del examen de bachillerato,
demandando una formación técnica, con necesidades concretas de incorporarse al
mercado del trabajo.
Por esta razón, en la encuesta aplicada por la Uccaep 2013, ante la pregunta ¿Cuál
aspecto valora más el empresario, a la hora de contratar personal? La tendencia muestra
que la experiencia es el factor con mayor valor, seguido por el grado académico.
Hay una tendencia a favorecer, como queda evidenciado en el cuadro 4.2, en la
encuesta a la contratación de personas, con experiencias y sin estudios superiores.
Cuadro 4.2
Aspectos relevantes en el momento de contratar personal
¿Cuál de los siguientes aspectos influye más en
1er
2do
3er
el momento de contratar personal?
Aspecto Aspecto Aspecto
Experiencia
56%
25%
14%
Grado académico
16%
39%
30%
Conocimiento del segundo idioma
13%
15%
18%
Edad
6%
10%
21%
Institución donde realizó sus estudios
2%
4%
4%
Género
1%
4%
4%
NS/NR
4%
0%
0%
Otro
3%
2%
2%
Fuente: III Encuesta trimestral de negocios Pulso Empresarial (Uccaep 2013)
Según la información mostrada, la experiencia sigue prevaleciendo como el primer
aspecto por considerar, a la hora de ofertar un empleo, en consecuencia se favorece la
exclusión de los jóvenes del sistema de educación formal. Un aspecto positivo que debe
resaltarse, es la poca relevancia que se le otorga al género y a la edad a la hora de la
contratación.
El tercer aspecto que se incluye en el análisis de las entrevistas, se refiere a la
percepción que tienen los actores en las acciones políticas estatales e institucionales.
Específicamente, han transmitido sus opiniones sobre dos aspectos.
El primero tiene relación con el aspecto de que las universidades públicas consideran
como desproporcionada la creación de colegios técnicos, en el ámbito de la educación
113
diversificada, que es percibida, como un exceso por la tecnificación del recurso humano.
Esta crítica está fundamentada en que la tecnificación es el resultado de una educación
reactiva con las necesidades empresariales, hecha a la medida de las empresas y con una
alta injerencia de los intereses económicos, en la toma de decisiones de la política
educativa. Con la tecnificación de las carreras en la educación superior, se excluye en el
alumno el pensamiento crítico, creativo, el análisis de la realidad social, la cultura, la
responsabilidad de la ciudadanía.
El segundo, sin embargo, desde la perspectiva de los empresarios, consiste en
interpretar a las políticas educativas formuladas e implementadas en el Estado, como
complacientes con las universidades públicas, lo anterior, porque han desarrollado una
poca vinculación de la inversión realizada por el país en l educación superior y además la
ausencia de una rendición de cuentas claras a la ciudadanía. Se opina en las entrevistas,
que los programas ofertados contribuyen con el deterioro y destrucción del empleo, esto
ante las ofertas llevadas a cabo por las universidades estatales de carreras desvinculadas
de las necesidades económicas, que agravan el desempleo y contribuyen con la pobreza.
Estas dos orientaciones u opiniones marcan un punto de tensión, en una
complacencia de las políticas neoliberales hacia una tecnificación de la educación, o la
educación solo para la empleabilidad por un lado, y por el otro, un aumento en el poder
de las universidades públicas, que siguen consumiendo recursos públicos valiosos, con
una oferta académica desvinculada de la realidad nacional y un ausentismo en la
rendición de cuentas.
Diagrama 4.5
Punto de tensión sobre las políticas educativas
Política
educativa
complaciente
con las
demandas
empresariales
Punto de tensión
Rendición de
cuentas
Política
educativa
complaciente
con las
universidades
estatales
Fuente: elaboración propia con datos sistematizados de las entrevistas
114
En el ámbito cultural, las opiniones se vierten sobre la influencia de las políticas
neoliberales en el sistema educativo costarricense, a partir de la última década del siglo
pasado, pues se viene tecnificando una masa trabajadora, la cual pierde sensibilidad
social, artística, estética, magnificando una técnica mediadora entre sus actividades
educativas y la sociedad. Una de las principales críticas de los académicos, señaladas en
las entrevistas, que ha sido la tecnificación de las carreras, que requerían un aporte en
construir una visión o conformación del ser humano, en los albores de un nuevo siglo.
Hay carreras como la economía, los recursos humanos, la sociología, la psicología, en fin,
las ciencias sociales reducidas a técnicas o herramientas de análisis, evaluación e
interpretación de la realidad. Por consiguiente, la educación técnica ha sido excluida de
una formación humanística y se delimita a una preparación para el empleo.
La visión de las personas entrevistadas, quienes son representantes de las
instituciones educativas, contrasta con lo mencionado por la Unesco, en sus
Recomendaciones para la Enseñanza y la Formación Técnica para el siglo XXI (2003; 7-13),
donde se apela por una educación insertada en la educación formal, integral, inclusiva y
para toda la vida. De ese modo, hace falta una madurez en el sistema nacional de la
educación técnica y un debate en el seno de los entes públicos, orientados a coadyuvar a
las carreras técnicas más articuladas y por consiguiente, brinden aportes a la construcción
de una sociedad justa y equitativa.
Para sintetizar lo expuesto, en el cuadro 4.3, se muestran las dos visiones
mencionadas. Se debe acotar que la importancia de la educación técnica no es
cuestionada por ninguno de los actores, sin embargo, no hay consenso en los alcances y
las delimitaciones del técnico. Este desencuentro dispersa los recursos, la
institucionalidad, la calidad y la visión del mismo técnico que posee el mercado. Las
tendencias en este aspecto de acuerdo con la percepción de las personas entrevistadas,
se muestran en el cuadro 4.3.
115
Cuadro 4.3
Tendencias educativas según la percepción de los entrevistados
Temática
Importancia de
la educación
técnica
Espacio para la
articulación
educativa
Desde las instituciones educativas
La educación técnica no es asumida
como una prioridad en la educación
superior, para que sea requerida como
una prioridad su discusión y análisis. Se
ha delimitado como un técnico medio y
superior, hasta el nivel parauniversitario
o una formación para el trabajo aportada
por el INA. Se invisibiliza la Universidad
Técnica Nacional y aun, es catalogada
como un «rejuntado de colegios
universitarios»,
una
«ocurrencia
política» y «una universidad al servicio
del sector empresarial con una alta
permeabilidad económica».
La articulación de la educación técnica
debe darse fuera del Conare y como un
resorte exclusivo del MEP. Por la altísima
injerencia del sector empresarial en las
decisiones de carácter educativo técnico,
irrumpe con la autonomía universitaria y
el concepto de una educación para la
ciudadanía, orientada a una sociedad
amplia, diversa, inclusiva e integral.
Desde el sector empresarial
La educación técnica debe
promoverse desde la escuela,
hasta la universidad. Incluir la
educación dual (proyecto de ley
en construcción por la Uccaep),
los incentivos a las instituciones
educativas que logren niveles de
empleabilidad altos entre sus
graduados, como un sistema
cuantitativo para la rendición de
cuentas. Lograr al menos un 15%
de los colegios de secundaria
como técnicos, y vincular de
forma directa al INA con la UTN
en la formación de técnicos
superiores.
La articulación debe darse fuera
del Conare, como una política
educativa al servicio de las
políticas económicas, por ser las
que desprenden los indicadores
del bienestar y desarrollo. Una
educación al servicio de la
economía
no
está
necesariamente excluida de la
cultura, la estética y el arte, pero
no destinar el presupuesto a
formar científicos sociales.
La técnica ha sido, en el país, aceptada
como una educación neutra, buena, Lo valioso de la educación
inofensiva e inclusiva. La educación técnica es la cualificación de
técnica transita desde las propuestas competencias,
para
el
educativas simples, hasta las complejas, desenvolvimiento en los puestos
es decir, desde una técnica básica de de trabajo. La academia debe
El enfoque
captura de una especie para su permitir un aporte mayor del
ideológico de la
conservación hasta para su extinción. sector empresarial, en la
técnica
Desde el seno de la educación superior, construcción de los currículos y
apuestan por mayor análisis y consenso, la inclusión de representantes
excluyendo la investigación aplicada a en sus consejos universitarios,
técnicas investigativas o recetas, para como ocurre en el INA y UTN.
obtener el conocimiento empresarial.
Fuente: elaboración propia con datos de las entrevistas aplicadas
116
En el cuadro 4.3, las opiniones manifestadas por los entrevistados quienes
representan a la academia, en las entrevistas realizadas, contrasta con la percepción que
tiene el sector empresarial, en cuanto a la educación pública estatal y la valoración
realizada de la educación técnica. Se evidencia que hay una posición ideológica que
manifiestan, por un lado el sector académico acerca de la injerencia del sector
empresarial en las orientaciones de la educación técnica y por otra parte los empresarios,
quienes expresan la resistencia de los centros educativos estatales a rendir cuentas por
los bajos niveles de empleabilidad de sus graduados y la reducida incubación de negocios,
a pesar de los recursos que destinan.
De acuerdo con el gráfico 4.3, la Uccaep solicitó por medio de una encuesta, a los
empresarios, que evaluaran el sistema educativo nacional, en una escala del 1 al 10,
siendo 10 la mejor calificación y 1 la más deficiente.
Gráfico 4.3
Calificación de la educación técnica costarricense
8,2
8
8,2
8
7,8
7,6
7,3
7,4
7
7,2
7
6,8
6,6
6,4
Educación
universitaria
Educación técnica
Educación primaria
Educación
secundaria
Fuente: III Encuesta trimestral de negocios Pulso Empresarial. UCCAEP.2011
La educación universitaria es la que evalúan mejor los empresarios, con un 8.2 y la
educación técnica con un 8. Se debe destacar que la educación secundaria, como se
muestra en el gráfico es la peor evaluada con un 7. En relación con la modalidad técnica,
117
como se ha expresado anteriormente, los empresarios castigan su desvinculación de las
necesidades sociales y su poca capacidad de reacción.
4.3.9 Pertinencia de los programas ofertados por las universidades públicas
El segundo aspecto por medio del cual se sistematizó la información aportada en las
entrevistas, y reforzando los criterios expuestos con datos de la encuesta de la Uccaep,
facilitada por el señor Jorge Luis Araya (entrevista personal, 02 de septiembre de 2013).
Con respecto a la pertinencia de los programas técnicos ofertados por las
universidades públicas, hay tres aspectos básicos que resumen las opiniones vertidas en
las entrevistas:
i. las mediciones efectuadas por la Uccaep y Cinde, se encuentran delimitadas a los
técnicos medios y al INA. En los instrumentos aplicados para la medición de las
opiniones de los empresarios, se da una baja mención a las universidades públicas;
ii. según lo manifiestan los representantes que fueron entrevistados en la Uccaep y
Cinde, ha habido una mejoría significativa, en la formulación de las carreras y los
programas de formación ofertados a partir del 2010, por parte del INA. Este cambio
ha sido efectivo, gracias a la apertura dada en las instituciones educativas, producto
de la coyuntura de la crisis mundial y la priorización del empleo en tiempos de crisis
y;
iii. las personas entrevistadas como representantes de las universidades públicas,
aducen que sus carreras al ser más integrales, con diseños curriculares amplios e
inclusivos, no son reactivos a las demandas empresariales a corto plazo, aunque se
mantiene abierto un sistema de consulta permanente, con el sector empresarial que
recogen anualmente por medio del Conare.
En el gráfico 4.4, de acuerdo con la encuesta aplicada por la Uccaep, se mide la
percepción de los empresarios acerca de la pertinencia del sistema educativo
118
costarricense, sopesando que desde la educación superior, los objetivos educativos se
ubican por encima de las necesidades competitivas de un país, también las universidades
han discriminado de sus planes de trabajo el desarrollo social, el arte, la cultura, la
estética, los valores humanos y la inclusividad social, aspectos que han dejado por fuera
del contexto laboral o económico.
Gráfico 4.4
Nivel de respuesta del sistema educativo a las necesidades competitivas
No
60%
Si
40%
Fuente: III Encuesta trimestral de negocios Pulso Empresarial (UCCAEP 2011)
Otra medición realizada por el Semanario El Financiero (Salas; 2013) en la última
encuesta aplicada al sector empresarial, denota la tendencia de requerir técnicos medios
y superiores. Aunque sí hay menciones a los ingenieros industriales, electrónicos,
eléctricos, entre otros, evidencia que el sector empresarial posee más claridad en los
alcances de un técnico, los cuales no se demuestran en las encuestas de Uccaep y Cinde.
Es así como en el cuadro siguiente, se muestra que para los empresarios, en una alta
proporción, se sigue delimitando como técnico a una persona egresada del INA o de un
colegio parauniversitario.
En el cuadro 2.4, se proyectan las demandas de técnicos y las áreas requeridas, para
el periodo 2011-2014, según el sector.
Para las personas entrevistadas, por parte de la Uccaep y Cinde, sintetizados sus
aportes en el cuadro 4.4 publicado por el Semanario el Financiero, se destaca la
importancia en cuanto a que las universidades deban tener mayores vínculos con el sector
empresarial, lo anterior garantizaría la empleabilidad de sus graduados.
119
Cuadro 4.4
Áreas técnicas requeridas según el sector
Sector
Áreas técnicas requeridas
Electrónicos, mecánicos, eléctricos,
mantenimiento industrial, plástico,
maquinado de precisión, calidad
Electrónicos, mecánicos, eléctricos,
Manufactura avanzada
mantenimiento industrial, plástico,
y otras industrias
maquinado de precisión, Telecom
Contabilidad: Plataformas SAP, ORACLE
y
PeopleSoft.
Conocimientos
US
GAAP
Finanzas
Tecnologías
de
Información
Técnicos
Centro
Contacto
Certificaciones CISCO, ITIL, Six Sigma,
Servicios
PMI
Flash/Ajax
Diseñadores 2D y 3D
Fuente: Salas (2013)
Ciencias de la vida
Número de técnicos
requeridos para
satisfacer la
demanda (20112014)
5.500
2.250
9.000
Para el sector empresarial, representado por la Uccaep y Cinde, la importancia de que
las universidades públicas mejoren la pertinencia de sus programas técnicos ofertados,
tiene que ver con que la mayor proporción de graduados, provienen de la educación
pública.
En el grafico 4.5, se representa la proporción de graduados en los diplomados e
ingenierías, en relación con la oferta pública y privada.
120
Gráfico 4.5
Cantidad de graduados de educación superior 2010 y 2011
36%
64%
Sector univesitario estatal
Sector universitario privado
Fuente: Cuarto Informe del Estado de la Educación 2013
El gráfico previo mostró la participación relativa de las universidades estatales, en la
cantidad de graduados aportados al país. Esto como corolario del impacto de las carreras
técnicas, en el seno de las universidades públicas.
Otra de las mediciones efectuadas por el Cuarto Informe del Estado de la Educación
2013, tiene que ver con la cantidad de personas participantes en las acciones formativas
del INA, los graduados en el diplomado, los de ingeniería y los de educación técnica
diversificada. Es decir, en conjunto la población de estudiantes que participan en los
programas de la educación técnica.
El gráfico 4.6 muestra comparativamente, las salidas laterales del diplomado, los
graduados de ingeniería, los participantes en las acciones formativas del INA y los
alumnos matriculados en la educación diversificada.
121
Gráfico 4.6
La cantidad de personas que participan en las acciones formativas y de la educación
técnica
.
Graduados - Ingenerías
Graduados-salida lateral diplomado
Acciones formativas del INA
Matricula educación técnica diversificada
Fuente: Cuarto Informe del Estado de la Educación 2013
Con este gráfico se demuestra, el crecimiento que han tenido las acciones formativas
del INA a través de los años, pasando de 154.674 personas en el 2003 a 283.537
participantes en el 2012 (Cuarto Informe del Estado de la Educación 2013; 418). Seguido
por las personas matriculadas en la educación técnica diversificada, que ha logrado
aumentar la matrícula, gracias a la creación de los colegios técnicos vocacionales.
4.3.10 Necesidad de la articulación inter e intrainstitucional
122
El tercer aspecto por medio del cual, se sistematiza la información aportada en las
entrevistas, se refiere a la necesidad de articular mejor las iniciativas interinstitucionales
y la gestión interna de los programas formativos.
La obligatoriedad para la articulación educativa se encuentra implícita en la normativa
vigente y ampliamente detallada. Aun así, para llevar a cabo su aplicación ha habido una
dispersión de esfuerzos y una atomización de leyes, no efectivas en la práctica.
Los criterios expresados por las personas entrevistadas son:
i. que la articulación del sistema de educación técnica estatal debe garantizarse, desde
los colegios técnicos hasta la educación superior, representado por las universidades
públicas;
ii. de crearse o reformarse el ente rector de la educación técnica, debe estar fuera del
Conare y coordinado por el MEP;
iii. el Sinetec es un ente lleno de buenas intenciones, que se convirtió en un foro y no en
un coordinador de la educación técnica;
iv. el Conare tiene un marco normativo amplio, vigente y robusto para articular, no
obstante, la autonomía universitaria y las orientaciones políticas de las universidades
estatales distancian los esfuerzos en esa materia;
v. se apela por consensuar en un único foro, visualizado en las opiniones, como un
observatorio de la educación técnica, para que converjan los diagnósticos emitidos
por las cámaras, las asociaciones empresariales y las propuestas de carreras o
programas formativos;
vi. que haya un ente rector único y desburocratizado;
vii. la carencia de una simplificación en la normativa vigente, para despolitizar a los entes
actuales y dejar una única coordinación de la política educativa en manos del MEP,
que tendría la potestad constitucional de regirse por el PND.
123
Es decir, las personas entrevistas en el proceso investigativo, demuestran tener tanto
una lectura minuciosa del entorno educativo y competitivo actual, como de las soluciones
que a groso modo se pueden implementar.
4.3.11 Es menester que el Estado formule una política pública de articulación
Coinciden las personas entrevistadas, en que el país requiere de una política pública
de articulación que promueva:
i. el diálogo con todos los actores involucrados en la educación técnica;
ii. la articulación multinivel desde el Colegio de secundaria hasta la Universidad;
iii. la movilidad de los estudiantes y graduados dentro del sistema público;
iv. la rectoría de la educación técnica en un solo ente generador de política educativa,
concordante con la política económica y excluida del Conare;
v. que la rendición de cuentas y la gobernanza en la educación pública sea una práctica
común, sistemática y abierta.
De esta forma, dentro de los aportes efectuados por los entrevistados, hubo consenso
acerca de:
i. los múltiples actores participantes en la educación técnica;
ii. la rectoría de la educación técnica ha sido implementada por el nivel educativo, lo
cual desvincula sus acciones del resto de los actores y sus entes rectores;
iii. la duplicidad de funciones que le ha otorgado la Ley, a cada uno de los entes;
iv. la dispersión de datos y estadísticas poco confiables;
v. la inversión alta de los recursos estatales, con poca rendición de cuentas de los
actores públicos y privados.
Lo anterior demuestra que hay claridad por parte de los entrevistados, con respecto
a la necesidad de que el Estado formule una política pública de articulación, aunque se
124
dispone de algunos mecanismos básicos de rendición de cuentas, lo cual es uno de los
aspectos más sensibles para llevar a cabo una eventual discusión.
4.4. La creación de la UTN
Es conveniente dilucidar algunos factores que han potenciado la presencia de nuevos
actores en una dinámica institucional, que ha reaccionado de acuerdo con los cambios
estructurales de un modelo de Estado y coyunturales, por las decisiones de política
económica y su reflejo productivo. Aunque desde la academia se resguarde que el sistema
educativo no siempre debe y puede basarse en la empleabilidad, pues se discriminarían
sus aportes a la ciencia, la investigación, la cultura, el arte y la estética. Se defiende una
posición a ultranza cuyo fundamento es el resguardo de un sistema social inclusivo,
tendiente a pretender el equilibrio entre los intereses económicos y el bienestar de las
personas. La educación como un arma contra la pobreza no puede ser seducida por la
productividad, renunciando como país al aporte a la ciencia y la investigación.
Se debe acotar que el sistema educativo superior en Costa Rica es bastante reciente,
como lo alude el Tercer Informe del Estado de la Educación (2011; 180), pues en 1940
cuando se crea la UCR y hasta 1971, se funda el ITCR. En el nivel privado, en 1975, se crea
la Universidad Autónoma de Centro América (UACA), sin embargo, una vez creado el
Conesup en 1981, y con la aprobación de su reglamento se pasó de tener cinco
universidades privadas a cincuenta, entre los años ubicados del 2000 al 2012, se
contabilizan cincuenta y dos instituciones. En la actualidad en el sistema superior, se
cuenta con cinco universidades públicas, cincuenta y dos privadas y cinco internacionales,
como los son: el Catie, la Earth, la Universidad para la Paz, el Incae y el ICAP.
La creación de los colegios universitarios había sido impulsada en la segunda mitad
del siglo XX, como una prioridad para que los egresados de secundaria, en especial, los
ubicados en las provincias, accedieran al sistema de educación superior y que coadyuven
a preparar los jóvenes en especialidades técnicas, dirigidas a permitirles insertarse en
mercado laboral. Este propósito como ha sido recurrente en esta investigación, se cumple
125
hasta que el Estado promueve una nueva economía más dinámica, global y menos
agrícola. De este modo, hay una masa de graduados de técnicos y diplomados, quienes
se estancan en el sistema sin posibilidades de ingresar a una universidad estatal. Esto
conlleva a que en el año 2008, «se creó la UTN con el propósito de atender las necesidades
de educación técnica superior del país y fortalecer los escasos encadenamientos que
históricamente han existido entre la educación básica y media y la universitaria» (Tercer
Informe del Estado de la Educación 2011; 235).
La UTN se conforma luego de un largo proceso, evidenciado en el acta No.1 del 04 de
agosto del 2008 (Tercer Informe del Estado de la Educación 2011; 278), cuando se inicia
en presencia del Ministro de Educación, Leonardo Garnier Rímolo, quien preside la
Comisión Conformadora17 y que incluyó la participación de los representantes de cada
uno de los colegios universitarios que la integran: el Colegio Universitario de Alajuela
(CUNA), el Colegio Universitario de Puntarenas (CUP), la Escuela Centroamericana de
Ganadería (ECAG), el Centro de Investigación y Perfeccionamiento para la Educación
Técnica (Cipet) y el Colegio Universitario para el Riego y Desarrollo del Trópico Seco
(Curdts).
La importancia que tiene su fundación, se puede sintetizar en los siguientes aspectos:
i. irrumpe en la dinámica institucional estatal de la educación superior y en el estatus
quo de las universidades, que integran al Conare;
ii. logra integrar y agrupar a los colegios universitarios que venían respondiendo de
forma parcial y aislada a las necesidades del sector productivo, con un impacto
regional y no nacional y;
17
La Comisión Conformadora la integraron: Leonardo Garnier Rímolo, Ministro de Educación;
Fernando Bogantes Cruz, MEP; Carlos Pomareda, Representante del Ejecutivo; Marielos Alfaro Murillo,
Representante del Ejecutivo; Rónald Chang Díaz, Representante del Ejecutivo; Eugenia M. Flores. Micit;
Alexander Mora Delgado. Representante Micit; Celin Arce Gómez, Representante Mideplan; Juan Carlos
Pereira Jiménez, invitado; Fernando Varela Zúñiga, Cup; Francisco Romero Royo, ECAG; Luis Enrique
Méndez Briones, Curdst; Marcelo Prieto Jiménez, CUNA; Eulogio Domínguez, Cefof; José A. Masis B,
Director OPES y Ricardo Ramírez Alfaro, Cipet.
126
iii. hace un llamado a la reflexión del sistema de educación estatal y sobre todo, a
replantear la visión y los aportes de la educación técnica, que ahora es visibilizada en
el nivel superior.
Se mencionan tres puntos críticos considerados como sensibles, de acuerdo con las
entrevistas de los representantes de las universidades públicas que integran a Conare, en
relación con la UTN:
i. que en su estatuto orgánico, en su artículo 16 en cuanto a la integración del Consejo
Universitario se haya dado espacio, según el inciso f «a dos representantes del sector
productivo nacional» (UTN 2012; 11);
ii. que en su artículo 5, inciso f, con respecto a los fines con que cumple la universidad,
reza:
Desarrollar carreras cortas en el nivel de pregrado universitario, que faculten el desempeño
profesional satisfactorio y la inserción laboral adecuada. Dichas carreras serán parte de las
carreras de grado de la Universidad y podrán articularse con los programas de especialidades
de educación técnica del MEP y con los programas de Técnico del INA y cualquier otra opción
educativa impartida por un Centro de Educación Superior o Técnica, garantizando en todo
caso el cumplimiento de los requisitos de la universidad (UTN 2012; 4).
iii. en lo concerniente con los consejos18 de cada una de las sedes universitarias (UTN
2012:27) y la conformación de los consejos de sus carreras (UTN 2012; 21), se incluyen
representantes empresariales elegidos por la Asamblea de Sede.
Los puntos expuestos son asumidos, de acuerdo con los entrevistados, como una
injerencia directa del sector empresarial, el cual violenta la autonomía universitaria.
Aspectos que Marcelo Prieto Jiménez (entrevista personal, martes 6 de agosto 2013) no
admite como tales, debido a que «los representantes del sector empresarial son electos
por la asamblea universitaria y no hay ninguna imposición, más por el contrario fortalecen
la vinculación empresarial, tan reclamada en los últimos años».
18
De acuerdo con el Estatuto Orgánico de la UTN, artículo 7, la universidad entre los órganos de
rectores están los decanos y consejos de las sedes. Esta organización pretendió darle cierta autonomía a
los colegios universitarios que se fusionaron, por medio de un consejo administrativo por cada sede y la
elección de un decano, quien es el máximo representante administrativo en la sede universitaria.
127
Esta posición es reafirmada por Jorge Luis Araya, asesor de la Uccaep (entrevista
personal, 2 de septiembre de 2013), quien exterioriza que la Unión de Cámaras propone
«Crear un sistema de formación profesional que promueva la investigación y desarrollo
integrado por el INA, el MEP y la UTN. Además, es básico crear un ente rector en
educación técnica con la participación del sector productivo representado por la Uccaep».
Sin pretender polemizar sobre aspectos institucionales, la creación de la UTN ha
remozado las estructuras educativas nacionales y debe someterse a un proceso de
reflexión, a lo interno, sobre algunos retos que aún tiene pendientes y que resultan
apremiantes de resolver a mediano plazo. Como por ejemplo:
i. revisar con empeño sus carreras ofertadas, muchas de las cuales fueron elaboradas
por los colegios universitarios. Carreras que aún no son señaladas por los empleadores
en las necesidades de formación de técnicos superiores, para los próximos años;
ii. presentar a la comunidad nacional un modelo técnico-pedagógico, orientado a
promover el debate sobre el sistema educativo estatal, y otorgue confianza al sector
empresarial que está urgido de mayor vinculación empresa-academia;
iii. elaborar una política investigativa, de extensión y vinculación empresarial que no
disperse ni atomice los recursos estatales en los programas y los proyectos ya
desarrollados, por las restantes universidades estatales.
Cabe mencionar, que los avances, desde los planes del MEP, el INA, la UTN y Conare
en cuanto a la vinculación y coordinación institucional, han demostrado un avance
significativo en los últimos años, no obstante presentan nuevos desafíos, los cuales deben
convertirse en una brújula orientadora de la política educativa.
Debe destacarse como orientación del esfuerzo que está realizando la UTN por
fortalecer su posición dentro de la sociedad costarricense, que según el Cuarto Estado de
la Educación (2013; 24), las aspiraciones, el desempeño y la contribución del sistema
educativo superior versan sobre los aspectos incluidos en el cuadro 4.5:
128
Cuadro 4.5
Aspiraciones, desempeño y contribución del sistema educativo superior
Aspiraciones
Una educación que propicia
el desarrollo de destrezas,
habilidades,
valores
y
actitudes para que las
personas puedan:

Decidir con autonomía
y responsabilidad, el tipo de
vida que desean vivir y
escoger entre las opciones
que se encuentran a su
disposición.

Participar activamente
en
la
vida
política
democrática.

Convivir pacíficamente
con los demás y con el
ambiente, en una relación
cimentada en el respeto, la
tolerancia y la solidaridad.

Aprovechar
las
oportunidades de empleo y
crecimiento
empresarial,
para generar un ingreso
digno.

Aprovechar
los
avances de la ciencia y la
tecnología, para mejorar su
calidad de vida.

Disfrutar lo mejor de la
cultura universal y nacional,
considerando sus diversos
referentes
y
manifestaciones.
Desempeño
Un sistema educativo formal, con los
recursos e instrumentos necesarios
para ofrecer al país:

La garantía de una educación
universal, gratuita y costeada por el
Estado, hasta el nivel de secundaria
completa.

Una
educación
sin
discontinuidades entre sus ciclos, que
tiene como puntos de partida y de
llegada, las necesidades de los
estudiantes.

Una educación pertinente y
relevante, que se adecua a los
cambios del contexto nacional e
internacional.

Una
oferta
educativa
diversificada y atractiva, para
estudiantes y docentes.

Una educación superior que
apoya y lleva a la práctica propuestas
estratégicas, para el desarrollo
productivo, científico y cultural de la
nación.

La integración de la diversidad y
la atención de grupos vulnerables y
con
necesidades
educativas
especiales.

Una política del Estado robusta
y consensuada, con la comunidad
educativa nacional.

La atracción de los mejores
talentos, al ejercicio de la profesión
docente.

Bases sólidas para el desarrollo
científico y tecnológico.
Contribución
Un país donde la educación es un
factor determinante para:

Fortalecer
la
democracia y la cultura de
rendición de cuentas.

Generar
oportunidades, para romper
los canales de transmisión
intergeneracional
de
la
pobreza.

Generar la demanda
social,
por
una
justa
distribución de la riqueza.

Transformar
paradigmas que están en la
base de las desigualdades de
género, y todas las demás
formas de discriminación.

Fortalecer la identidad
cultural de la nación,
considerando sus distintos
referentes y manifestaciones:
pueblos
indígenas,
afro
descendientes,
migrantes,
etc.

Contar con una fuerza
laboral con
alta calidad,
tendiente a favorecer el
desarrollo
humano
sostenible.

Usar
responsablemente,
los
recursos naturales.
Fuente: elaboración propia con datos del Cuarto Informe del Estado de la Educación (2013; 24)
Desde las aspiraciones, se concibe un sistema educativo superior con una fuerte
vinculación social, económica, política y cultural, que permita al educando obtener los
valores ciudadanos para desempeñarse, tanto laboralmente como incubar sus propias
ideas de negocio, aportar sus conocimientos para solucionar los grandes problemas
nacionales y la construcción de un tejido social sensible con la ética y la moral.
129
Para el desempeño y la contribución que puede hacer el sistema superior, se debe
destacar que Costa Rica, ha depositado su confianza en la educación para que sea el
motor que contribuya con el desarrollo democrático de sus ciudadanos, la erradicación
de la pobreza mediante mejores oportunidades de empleo y emprendimientos, y la
conservación de sus recursos naturales.
Por lo tanto, las autoridades de la UTN deben reflexionar acerca de la importancia de
su misión formadora de un capital humano sensible a las necesidades de su entorno.
4.4. Nuevas perspectivas para la empleabilidad y la política de PYMES
Las pequeñas y medianas empresas (PYMES) logran su relevancia en las economías
modernas, ante la necesidad que hubo por democratizar el acceso a los recursos
económicos y a los medios de producción, a las personas que libremente se organizan en
las sociedades. Es decir, se promueve como contraposicion al libre comercio, que la
producción no se concentre en grandes capitales nacionales o transnacionales bajo el
riesgo que terminen monopolizando la producción de bienes o servicios, sino que se
pretende que haya una distribución de la riqueza más equitativa y con mayor creación del
autoempleo.
Se debe acotar que la globalización de los mercados introdujo la tendencia de la
tercerización19 que estimulaba a los empleados de las grandes corporaciones a vender
sus servicios de forma independiente, una práctica que se logra a través de la creación de
pequeñas y medianas empresas. Aunque en Costa Rica, la promoción de las Pymes, no
se asumió como una política del Estado hasta que se inició la discusión del proyecto de
Banca para el Desarrollo a principios del siglo XXI (Programa Estado del Nación 2013; 152).
Por lo tanto, se propone en la nueva lesgislación, no solamente el acceso a las líneas
de crédito con capital semilla para iniciar un negocio, sino que se abre la discusion acerca
19
La tercerización ha sido conocida como el outsourcing, por pretender que las actividades
empresariales que no son estratégicas sean trasladas a terceras personas. Se cita, por ejemplo la
distribución de productos, la atención de llamadas, los servicios de mantenimiento de equipos, mobiliarios
y flotas de vehículos, entre otros.
130
de las opciones de empleabilidad y autoempleo. Se agregran por consiguiente, en los
programas educativos de los Colegios Técnicos Vocacionales y las Universidades Públicas
los cursos, talleres y concursos para personas que tuviesen capacidades para emprender
nuevas empresas.
De acuerdo con el Programa Estado de la Nación (2013; 154) «el marco normativo que
ordena las competencias institucionales para el fomento de las Mipymes se creó en el
2002 con la aprobación de la Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas
Empresas No. 8262». En esta ley se le otorga al MEIC la rectoría, sin embargo se amplían
sus competencias con la creación, seis años después, de la Ley del Sistema de Banca para
el Desarrollo 8634.
Los vínculos entre los programas de crédito y los educativos se concretizan con la
creación del Consejo Mixto Asesor que establece la Ley No. 8634, pues en su articulo 14,
dentro de sus nueve integrantes, incluye un representante del INA y otro del Conare, con
el fin de dar espacio a la formación y capacitación de las personas que acceden a los
sistema de financiamiento estipulados en la normativa.
En el año 2010, según lo menciona el Programa Estado de la Nación (2013; 154) se
emitió la Política Pública de Fomento a las Pymes y al Emprendedurismo, y la Política
Nacional de Emprendimiento. De ese modo, en la actualidad se cuente con cincuenta y
siete instituciones y se hayan integrado redes regionales para fortalecer la articulación
institucional. Aunque, persistan algunas discrepancias que son sintetizadas a
continuación:
i. la plataforma de apoyo a las Pymes es compleja y las instituciones han tenido
distintas velocidades de adaptación a los cambios requeridos por la normativa
vigente;
ii. el MEIC como ente rector tiene dificultad para reunir la información emitida por las
instituciones vinculadas a los programas de apoyo a las Pymes, tampoco logra
equilibrar los pesos que tienen algunas cámaras y asociaciones en la demanda de los
recursos;
131
iii. las instituciones involucradas han tenido que asumir nuevas funciones otorgadas por
las nuevas leyes. En el caso del Banco Popular como administrador del fondo para el
desarrollo de las Pymes ha requerido de reformas legales para colocar los recursos.
Un segundo caso ha sido el INA, el cual hasta la creación de la Ley del Sistema de Banca
para el Desarrollo, se le asignaron funciones y mandatos más fuertes, así logró instalar
la Unidad para el Mejoramiento de la Competitividad y la Productividad de las Pymes,
nombrando un funcionario coordinador de los programas de capacitación en cada una
de las nueve sedes regionales;
iv. hay disparidad en los datos relacionados con el parque empresarial. De acuerdo con
al CCSS hay, en el 2012, alrededor de 64.000 patronos con menos de cien empleados.
El INEC reporta treinta y siete mil empresas, el Observatorio Mipymes de la UNED
regitró poco más de 30.000 negocios formales, sin embargo destacan que hay más de
ciento veintitrés mil patentes comerciales. Lo anterior dispersa los recursos y
esfuerzos, no permitiendo la homologación de criterios, ni la medición real del
impacto que tienen en la economía.
En relación con los programas educativos y formativos, se pueden mencionar, las
siguientes iniciativas:
i. en la política educativa hacia el Siglo XXI, uno de sus propósitos consiste en fortalecer
la educación técnica y científica, asimismo su tercera línea estratégica para el
programa 2010-2014, es «desarrollar la capacidad productiva y emprendedora de las
poblaciones adolescentes, jóvenes y jóvenes adultos» (Mep 2013). Cuenta además
con la Dirección Técnica y Capacidades Emprendedoras, cuyas funciones fueron
ampliadas con anticipación, en este capítulo;
ii. la UNED en el año 2005 crea el Observatorio de Mipymes que pretenden llenar el
vacío informativo y propiciar el conocimiento sobre este tipo de empresas. Es
apoyado por Conare y cuenta con representantes de las cuatro universidades que le
integran. Publica el Estado Nacional de las Mipymes 2012 con el resultado de la
segunda encuesta nacional (UNED, 2013);
132
iii. la UNA crea en el año 2006 el Programa UNA Emprendedores, con el objetivo de
«Fomentar el desarrollo de las capacidades emprendedoras en los estudiantes de la
UNA y la comunidad nacional para impulsar la creación de micro, pequeña y mediana
empresa»;
iv. el ITCR en el año 1994 funda el CIE-TEC un programa de incubación de empresas.
Descatanco que una incubadora es un «mecanismo para promover la creación,
fortalecimiento y desarrollo de nuevas empresas, consiste en que las empresas inician
sus operaciones en un medio especial donde se les brindan servicios que los irán
fortaleciendo hasta convertirlas gradualmente en empresas que pueden por sí solas,
enfrentar las condiciones competitivas del mercado»;
v. la UCR, en el año 2012 presenta a la comunidad nacional la Agencia Universitaria para
la Gestión del Emprendimiento (AUGE), su objetivo es impulsar proyectos exitosos
intensivos en conocimiento y orientados hacia la tecnología, pero sostenibles social y
ambientalmente;
vi. la UTN funda el Centro para el Desarrollo de las Micro, Pequeña y Medianas Empresas
(CEDEMIPYME), que se orienta al desarrollo de programas y brinda apoyo empresarial
especialmente a las MIPYME y los encadenamientos con empresas exportadoras y
otras de mayor tamaño. Es el brazo ejecutor de los mandatos que la Ley No. 8638 de
la UTN estableció desde su creación, para ejecutar programas y proyectos que
mejoren los sectores productivos. Sus acciones se enfocan también hacia el trabajo
específico con emprendedores, mujeres empresarias, dirigentes y líderes
empresariales, organizaciones y empresas de la economía social como Cooperativas,
Asociaciones de Productores Comunales, Asociaciones administradoras de
Acueductos Rurales, entre otras.
vii. el INA es la institución rectora en materia de capacitación y formación técnica en
Costa Rica, crea en el año 2000 el Programa de Atención de la Micro, Pequeña y
Mediana Empresa, consolidando a partir de 2009 esta iniciativa a través de la
Plataforma Virtual de Apoyo a PYMES.
133
Lo expuesto anteriormente, es una muestra que hay legislación, apoyo institucional y
recursos suficientes para el fortalecimiento de las Pymes, también las universidades
estatales y el INA han creado espacios para incubar, promover y exponer los nuevos
emprendimientos, sin embargo, a criterio del Programa Estado de la Nacion (2013) existe
una baja articulación entre las entidas financieras y los programas de las instituciones
educativas, entre los emprendimientos que se incuban en el seno de las universidades y
la vinculación con las necesidades sociales.
La misma Política Nacional de Emprendimientos Costa Rica Emprende (2010; 2),
destaca en sus motivos, la inexistencia o baja coordinación institucional, el papel poco
protagónico de las universidades públicas y la ineficiencia en la distribución de los
recursos estatales. Por tanto su primer disposición, es «el enfoque sistémico a la
articulación» (2010; 8), cuyo enfoque son: la articulación entre niveles, entre instituciones
y entre la oferta y la demanda.
Asimismo, la política, a través del diagnóstico que elabora en el ámbito educativo
muestra como los apoyos de las universidades se concentran en la primera etapa o en el
fomento de la cultura emprendedora, dejando fuera de su accionar, la gestación y la
consolidación de los emprendimientos, por consiguiente, se requiere no solo de cursos,
talleres y concursos, sino que acompañamiento técnico que permita la maduración de la
empresa en el mercado.
De ese modo, que la educación técnica y específicamente la propuesta de una política
de articulación, debe incorporar programas educativos y formativos a más largo plazo,
también promover el intercambio de experiencias entre las iniciativas que tienen las
universidades estatales y un mayor aprovechamiento de los recursos.
En efecto en este capítulo, se ha reflexionado acerca de una educación técnica, la
cual ha evolucionado de forma reactiva ante las demandas productivas del país, con una
alta concentración en la educación diversificada y en las acciones formativas del INA. Es
recurrente en una democracia participativa y con un alto grado de dispersión como la
costarricense, que se haya creado múltiples niveles y dentro de cada uno un ente rector,
134
que obedece a políticas distintas y además, responde a grupos de presión que en
ocasiones, orientan su oferta educativa.
El Estado costarricense se encuentra ante la disyuntiva de abrir el sistema educativo,
a la injerencia de los sectores empresariales, por ser los generadores de empleo y que
contribuyen con sus aportes a la educación, por medio de sus impuestos, pretendiendo
asegurarse una educación de calidad, inclusiva, gratuita y por consiguiente, que forme un
ser humano integral, humanista, ético y con valores sociales.
La técnica, para Ortega & Gasset (1933; 18-20)
Está adherida a la historia del ser humano, hombre y técnica se complementan en una
sociedad de consumo, pero propiciando un espacio lúdico para la reflexión desde la
ciudadanía, el cultivo de los valores sociales y los equilibrios entre la plenitud del ser humano
y la resolución de sus necesidades básicas.
Para concluir, históricamente, la educación técnica ha estado circunscrita a los
colegios técnicos vocacionales y al INA, como referente educativos y formativos, lo cual
ha imposibilitado la apertura de otros centros de educación superior, como el ITCR y la
UTN. Esta situación muestra que las interrelaciones presentes entre los actores, no están
delimitadas con claridad, a pesar de existir una amplia normativa que procura una
articulación institucional y una vinculación con el entorno.
Las relaciones establecidas entre los entes reguladores, coordinadores y
acreditadores de la educación técnica, han carecido de una normativa integral que no
sobreponga funciones ni disperse los recursos del Estado. Se pueden mencionar, los casos
de la Dirección de Educación Técnica, el Sinetec y el CSE, órganos internos del MEP, los
cuales ostentan funciones similares y que inciden en los programas de la educación
técnica. Otro de los casos que se pueden mencionar se refiere a la rectoría de educación
técnica, concedida al INA, siendo una institución formadora y capacitadora, desligada del
sistema de educación formal.
Lo anterior es referenciado en las entrevistas con los representantes de los centros
educativos, las asociaciones gremiales y las cámaras empresariales, que manifiestan la
135
carencia de un ente rector único de la educación técnica nacional, como el principal
disparador de la situación actual.
Asimismo, con respecto a los criterios consultados, se puede indicar que hay claridad
acerca de la importancia de la educación técnica en Costa Rica y sus aportes a la
empleabilidad, sin embargo, aún persisten las dudas con respecto a la pertinencia.
Lo que sí han manifestado es la necesidad de contar con una política de articulación y
vinculación, que integre tanto los centros educativos con las asociaciones y cámaras
empresariales, como la apertura de espacios a la sociedad civil, requisitos indispensables
para la gobernanza del sistema educativo.
Por último, se debe buscar un equilibrio entre las posiciones que han externado las
personas entrevistadas. La primera posición indica que se ha magnificado la técnica como
una modalidad educativa, lo cual conduce a que las carreras de las instituciones
educativas carezcan de sentido crítico, sensibilidad social, artística y estética. Por otra
parte, los centros educativos técnicos y las cámaras empresariales expresan que las
carreras académicas que en la actualidad, imparten las universidades públicas resulta
«una fábrica de desempleos», porque no están vinculadas con las necesidades de
producción del país.
Otro de los aspectos es la incorporación de la Política Nacional de Emprendimientos
dentro de los rangos de acción de las universidades públicas, no solo como iniciativas
aisladas, sino articuladas y a largo plazo.
Es debido a lo anterior, que se formula en el capítulo siguiente, una propuesta de
política de articulación de la educación técnica nacional, en concordancia con los
fundamentos de una política educativa y el modelo que implementa la política pública,
establecida en un esquema adaptado por Bañón y Carrillo (1997), los contenidos de una
política educativa de Martínez (1998) y el modelo de análisis de las políticas públicas de
Subirats (2008).
136
Capítulo V: PROPUESTA.
PROPUESTA DE REFORMULACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE LA
EDUCACIÓN TÉCNICA EN COSTA RICA, DELIMITADA A LA OFERTA DE
LOS PROGRAMAS EDUCATIVOS DE LAS INSTITUCIONES ESTATALES,
TANTO EN LA EDUCACIÓN FORMAL COMO EN LA CAPACITACIÓN
PARA EL TRABAJO.
La formulación de una agenda de acción (Creswell 2009; 20) para formular de una
propuesta de política pública para llevar a cabo la articulación de la educación técnica en
el ámbito estatal, se elabora a través de los fundamentos de una política educativa, así se
incorporan los ejes estratégicos, posibilitando su implementación en el contexto nacional,
por último agrega el modelo de formulación de la política pública propuesto por Subirats
(2008), que está integrado por los contenidos de la política y sus componentes. En ese
respecto, se incluyen la visión de la política, los ejes estratégicos, los objetivos, la agenda
de acción (Creswell 2009; 20), los sistemas de evaluación y el espacio de implementación.
Asimismo se incorporan la gobernanza y la rendición de cuentas, como un eje transversal
de la política propuesta.
Los autores que han teorizado acerca de la política educativa, como Martínez (1998),
igualmente Bañón y Carrillo (1997) y Subirats (2008) en política pública, han sentado las
bases para comprender los alcances, contenidos y componentes que se conjuntan en un
modelo, tendiente a servir de hilo conductor a las iniciativas aquí expresadas. También,
la recopilación de datos realizados, por medio de las entrevistas y las lecturas de
contenido de los informes elaborados por la Unesco y Conare, han fortalecido la visión
que se desarrolla de la educación técnica en Costa Rica.
Por esa razón, los insumos agregados se inician con las recomendaciones de una
política pública, para la enseñanza de la educación técnica elaborada por la Unesco
137
(2003), luego, los fundamentos de una política educativa de Martínez, aportan el marco
filosófico de la educación contemporánea, por último, con los autores de política pública
se concretiza en los contenidos y componentes estratégicos de la propuesta.
De ahí, que la Unesco (2003; 13) en sus recomendaciones para la enseñanza
aprendizaje de la educación técnica, indica que debe formularse una política pertinente,
orientadas a la administración de la enseñanza técnica y profesional, apoyando tanto los
objetivos generales asignados al proceso educativo, como su vinculación con las
exigencias sociales y económicas, sean nacionales o regionales. Es así, como una política
pública tiende, según el Organismo, a «lograr una mejora estructural y cualitativa de la
enseñanza técnica y profesional» (2003; 13). Apelando al artículo 2 de la Convención
sobre la Enseñanza técnica y profesional de 1989 y a las recomendaciones emanadas del
Segundo Congreso Internacional en 1999, una política educativa en el ámbito de la
enseñanza técnica cumple con cuatro aspectos básicos (2003; 13-14):
i. aunque la formulación de políticas educativas concierne a los gobiernos, en
economías abiertas de mercado, debe llevarse a cabo mediante asociaciones entre el
Estado, los empleadores, las asociaciones empresariales, las empresas, los empleados
y sus representantes, las comunidades locales y
las organizaciones no
gubernamentales, es decir incorporar la gobernanza del sistema educativo y la
rendición de cuentas a la sociedad;
ii. la mejor fórmula, tratándose de la enseñanza técnica y profesional, es que se hagan
cargo en su prestación de ese servicio diversas entidades, públicas y privadas, aunque
la vigilancia sobre la calidad debería recaer sobre el Estado;
iii. el Estado y el sector privado deben asumir la enseñanza técnica como una inversión,
la cual produce considerables beneficios, entre otros, el bienestar de los trabajadores,
una mayor productividad, más competitividad a escala internacional, incubación de
ideas de negocios, emprendedurismo y autoempleo;
iv. las responsabilidades con respecto a los distintos elementos integrantes de la
enseñanza técnica y profesional, la cual se encuentra dispersa y repetida en distintos
138
ministerios u organismos oficiales, por eso es conveniente que los gobiernos
racionalicen en la medida de lo posible, su sistema institucional, con el objeto de
coordinar en el plan nacional, la enseñanza técnica y profesional, crear relaciones de
colaboración eficaces con el sector privado y promover la enseñanza técnica y
profesional, en beneficio de todas las partes interesadas.
Por consiguiente, el organismo internacional de la Unesco (2003:14) apuesta por: un
alto grado de prioridad de la enseñanza técnica en los programas de desarrollo
nacionales, la evaluación de las necesidades nacionales a corto y largo plazo, la adecuada
asignación presente y futura de los recursos financieros y el establecimiento de un órgano
nacional, encargado de coordinar la planificación de las políticas relativas a la educación
y al empleo.
De este modo, la enseñanza técnica y profesional no puede desligarse de la política
nacional educativa, ni tampoco contextualizarse a una formación para el trabajo, sino que
«mecanismos de articulación e interconexión en beneficio de los educandos que deseen
proseguir sus estudios superiores» (2003; 16).
Una política nacional tiene como eje principal, (Unesco 2003; 16) «el aprendizaje a lo
largo de la vida con miras de mejorar dicha enseñanza y su adecuación al contexto
socioeconómico», es decir, garantizar la articulación sistémica y la vinculación con el
entorno, propósitos que no pueden desagregarse de una gestión institucional eficiente
de sus «estructuras administrativas».
Por ende, con el análisis de situación desarrollado en el capítulo II y al mismo tiempo,
pretendiendo cumplir con los objetivos expresados por la Unesco, se traen a colación
algunas reflexiones que brindan sustento, a la formulación de una política pública.
Según el análisis de la situación en la coyuntura contemporánea se requieren:
i. el diálogo horizontal con todos los actores sociales, políticos, culturales y
económicos, para consensuar una visión nacional de la educación técnica pertinente
con las recomendaciones de la Unesco, el mandato constitucional y la normativa
educativa vigente;
139
ii. la articulación multinivel se hace imperante ante la inexistencia de un sistema con
espacios de diálogo establecidos. Hay subsistemas desarticulados entre sí, que limitan
la coordinación;
iii. la movilidad de los estudiantes y graduados dentro del sistema de la educación
pública es una demanda social, que garantiza una educación gratuita, inclusiva y de
calidad. La exclusión del sistema educativo estatal condena a los alumnos de hogares
pobres, al empleo directo no calificado y a la pobreza;
iv. la rectoría de la educación técnica en un solo ente generador de política educativa,
concordante con la política económica que destine los recursos estatales, con los
objetivos de reducción de la pobreza y la deserción escolar y;
v. que la gobernanza y la rendición de cuentas, desde la inversión pública y privada, sea
una práctica común, sistemática y abierta. En democracias abiertas y participativas es
riesgosa la asignación de recursos sin evaluación de los resultados, se crean entes
burocráticos que entraban, dispersan esfuerzos y reducen la capacidad del Estado,
para ejecutar políticas sociales y educativas, con un impacto sobre la población.
Es así, como la categoría de política pública, dentro de la cual se circunscribe la
propuesta, está cimentada por la vinculación que tiene la educación técnica con los
objetivos establecidos en la Política Educativa para el Siglo XXI, el PND, la Agenda Nacional
de Competitividad y la Política Nacional de Emprendimientos, sobre todo, como lo afirma
el Tercer Informe del Estado de la Educación (2011; 240), porque «la educación técnica y
la formación profesional han estado presentes en las decisiones políticas del país, bajo el
entendido que es una responsabilidad del Estado atender los requerimientos del
desarrollo productivo nacional». Asimismo, porque la estrategia competitiva de atracción
de inversión extranjera directa, promovida por el Estado, antecede la disponibilidad de
los técnicos superiores.
Se debe adicionar que el PND 2011-2014 define la educación técnica como
estratégica, para erradicar el hambre y la pobreza. También agrega dentro del análisis y
la pertinencia, el aprovechamiento de los recursos limitados, con que dispone el Estado
140
para cumplir con sus objetivos sociales. Por eso, la articulación trasciende la delimitación
conceptual de un subsistema compuesto por las universidades públicas y se amplía hacia
los colegios técnicos de secundaria, la formación no formal del INA y los colegios
universitarios, o sea, la formación integral desde el colegio hasta las universidades.
Por consiguiente, la incidencia política que el Estado pueda tener sobre una política
de articulación, desde el enfoque del sistema de la educación técnica, está delimitada por
el accionar del Ministerio de Educación, que tiene presencia en las juntas directivas y
comisiones, tal como se ahondó en el capítulo del estado de situación. Aunque se delimita
a la política educativa nacional, pues hay Ministerios que también participan por medio
de la Comisión de Enlace, como lo es el de Hacienda, Trabajo y Seguridad Social, y Ciencia
y Tecnología.
Una política pública de articulación incluye la coordinación interinstitucional entre las
cinco universidades públicas de Costa Rica, que permita en el seno del Conare, establecer
lineamientos, estrategias y acciones que conlleven a garantizar el acceso digno y justo a
los beneficiarios de una educación técnica con calidad, pertinente y atinente. Como
consecuencia, con los objetivos establecidos en el PND, como eje de las acciones del
Gobierno que ejecuta en materia educativa el Ministro de Educación.
Por eso mismo, la propuesta tiene cuatro componentes esenciales:
i. tanto los fundamentos, como la dimensión espacial y temporal, para lograr una
política educativa que ha sido elaborado por Martínez (1998) y Dengo (2012);
ii. los contenidos de la política pública de articulación conformados por la visión y los
cuatro ejes estratégicos con su objetivo;
iii. la agenda de acción (Creswell 2009; 20) conformada por las alternativas de solución,
el sistema de evaluación y el espacio donde se implementará la política;
iv. la gobernanza y la rendición de cuentas del sistema educativo técnico nacional.
141
Por este motivo, se desarrolla como un primer apartado, los fundamentos de la
política de educación, que dan sustento a la propuesta para formular la política de
articulación.
5.1.
Fundamentos de una política educativa
En concordancia con los fundamentos de una política educacional para Martínez
(1998; 5), consiste en un conjunto de decisiones, enunciados, acciones y evaluaciones,
que cimentados en el conocimiento científico de la realidad, que analiza desde el pasado
hasta el presente y que parte de una visión prospectiva, basada en la concepción del ser
humano inmerso en una sociedad, con una cultura y una determinada educación.
Es así, como la propuesta debe ser consistente con los fundamentos antropológicos,
sociales, culturales, éticos y jurídicos, debido a que sus alcances son transversales con los
planes de diversas instituciones, los intereses de los grupos de presión, el rol de los
actores y de los beneficios aportados a los estudiantes.
De acuerdo con lo teorizado anteriormente, se procede a sintetizar los factores que
resultan estratégicos y críticos para la política educativa, desde la perspectiva
antropológica, social, cultural, ética y jurídica.
142
Cuadro 5.1
Sistematización de los fundamentos de una política educativa
Fundamento Factores estratégicos, para la
Factor crítico para la política
política pública de articulación
pública de articulación
Antropológico
Social
La concepción y la visión del ser
humano, en su desarrollo e
interacción con el entorno.
La vinculación social de la
educación, con las necesidades
emergentes de la sociedad.
Asumir la educación técnica, como
desligada de la propia evolución del
ser humano.
La vinculación con la sociedad no
está carente del análisis de la
realidad social y los aportes,
ofrecidos desde la educación técnica.
La política educativa debe tener un
apego a las manifestaciones
culturales, a la visión integral del ser
humano, no solo en su concepción
laboral.
El conflicto latente entre la política y
la ética.
Cultural
El respeto desde las propuestas
educativas, a las manifestaciones
sociales y a su desarrollo cultural.
Ético
La dignificación del ser humano en
el trabajo, la relación con sus
aspiraciones
personales
y
familiares.
El respeto al marco regulatorio Irrumpir en el marco regulatorio
vigente.
vigente.
Fuente: elaboración propia
Jurídico
El fundamento antropológico debe considerar la evolución histórica costarricense y el
momento, cuando se incluye la educación técnica con una modalidad educativa, creando
una institución formadora. Es necesario, que el presente análisis no se desligue del
contexto internacional, de la misma evolución de las formas de trabajo y de la
organización social que ha habido. Por lo mismo, la concepción en la primera mitad del
siglo XX, era una educación técnica terminal dedicada a los oficios, para ser concebida en
el siglo XXI, como una modalidad integral, que incluyen el arte, la estética, la cultura y
garanticen al educando una permanencia dentro del sistema.
En el ámbito social, la educación técnica se vincula con los objetivos de empleabilidad,
erradicación de la pobreza, tecnificación de los procesos conducentes a hacer más fácil la
vida de las personas, no obstante, no debe, un técnico, estar ajeno a la realidad política,
a su ejercicio de la ciudadanía, a la participación en la solución de los conflictos sociales.
La sociedad debe percibir a un técnico como una persona con la educación integral,
143
dejando el paradigma de definirlo como un trabajador mecánico, enajenado por la
producción y carente de sensibilidad social.
De esta forma en el ámbito cultural, una propuesta educativa a nivel técnico, no
significa un alineamiento con las políticas neoliberales, las prácticas de las compañías
transnacionales o la producción con mano de obra barata. Se debe respetar el desarrollo
de los pueblos, su autodeterminación, las potencialidades que se destacan, sus
manifestaciones artísticas o folclóricas.
Otro de los aspectos sensibles es el ético. Hay dos aristas importantes de resaltar, por
un lado, que la tecnificación de los trabajadores de un país dignifique al ser humano, es
decir, que no esté en detrimento de su condición de persona, tendiendo a estimular su
desarrollo intelectual, su interacción social con otros grupos y su participación activa, sin
anular sus aportes. Así también, la educación técnica ha sido percibida como de fácil
permeabilidad por los grupos políticos, que pueden inducir una política del Estado que
irrespete los derechos de las personas trabajadoras, minando las garantías sociales y
conquistas laborales de antaño.
El último de los aspectos es el jurídico. Cualquier propuesta, realizada en el seno del
país, debe apegarse a la normativa vigente, respetando la Constitución Política, las Leyes
Generales y específicas que se hayan hecho, relacionadas con la educación. Ha quedado
en evidencia en el capítulo II, la vasta legislación existente en materia de articulación
educativa.
Los temas tratados en los fundamentos, se complementan con dos aspectos
adicionales incluidos por Martínez (1998; 5): el espacio de aplicación y la delimitación
temporal de la propuesta.
144
5.2.
Los contenidos de la propuesta de articulación de la política pública
La propuesta de una política pública de articulación se elabora recurriendo al modelo
del ciclo de una política pública, en una primera parte, para luego delimitar los contenidos
de la política conformados por los ejes estratégicos y los objetivos.
Para el ciclo de formulación de la política pública, se contestan las preguntas
elaboradas en el modelo de implementación de la política pública, incluidas en el marco
teórico del capítulo I.
Cuadro 5.2
Las relaciones existentes entre el proceso y el análisis de las políticas públicas
Fases del proceso de
la política pública
La definición del problema
La formulación de las
alternativas de solución al
problema
La elección de una
alternativa
La implantación de la
alternativa elegida
La evaluación de los
resultados
Respuesta a las preguntas, que plantea cada fase del proceso de
formulación de la propuesta de política pública de articulación
La desvinculación del sistema de la educación técnica estatal, en
relación con los vínculos en su entorno, tanto la desarticulación con
el sistema de la educación técnica, como entre el subsistema de la
educación técnica universitaria y por último, con la carencia de un
modelo con buenas prácticas de gestión institucional.
La alternativa de solución es la propuesta de política pública en la
articulación de la educación técnica estatal, que incluye cuatro ejes
estratégicos:
i.
Vinculación con el entorno
ii.
Articulación con el sistema de la educación técnica estatal.
iii.
Articulación con el subsistema de la educación técnica
universitaria.
iv.
Implementación de las buenas prácticas de la gestión
administrativa institucional.
La viabilidad técnica y política se fundamenta tanto en los
antecedentes que existen de los PLANES, como en los diagnósticos
emitidos por los informes del Estado de la Educación.
El Estado a través de la delimitación de un espacio de
implementación.
Se proponen indicadores.
Fuente: adaptado de Bañón y Carrillo (1997; 49)
145
Por consiguiente, la propuesta formulada de política pública en la articulación de la
educación técnica se encuentra delimitada por cuatro ejes de acción, cada uno con su
objetivo.
A continuación, se desarrollan los contenidos de la política pública para
implementarla.
5.2.1 Contenidos de la política pública de articulación
Los contenidos de la política pública son la visión, los ejes estratégicos y los objetivos.
5.2.1.1 Visión de la política de articulación de la educación técnica
Se procura a través de una política pública, articular los esfuerzos estatales, para
garantizar una educación técnica pertinente y con calidad, como fundamento de un
diálogo abierto con los actores privados, amparados en el respeto a la institucionalidad
democrática, la idiosincrasia, los objetivos sociales y económicos, bajo la construcción de
una educación técnica humanística, inclusiva y para toda la vida.
Esta visión procura cumplir con una política pública estatal, dirigida a promover el
Estado costarricense, ante el problema que representa contar con un sistema educativo
desarticulado. Asimismo, se incluyen los siguientes aspectos:
i. el cumplimiento de los objetivos de articulación está vinculado con la pertinencia y
la calidad. La pertinencia a partir de la vinculación con el entorno y la calidad, en
concordancia con la gestión, la articulación intra e interinstitucional;
ii. otro de los aspectos que conforman la visión es la recurrencia al diálogo con los
actores privados, quienes están representados en las juntas directivas, los consejos
directivos, académicos y administrativos, que reclaman más apertura, sin embargo,
sobre todo acciones concretas por parte del Estado;
146
iii. ante las políticas neoliberales y la injerencia desequilibrada de los sectores privados
en la gestión pública, se reclama desde los entes educativos estatales, mayor respeto
por la institucionalidad democrática, la idiosincrasia del pueblo costarricense, así
como los objetivos sociales y económicos. Incluyendo el amplio espectro de lo
cultural, estético y artístico como ejes transversales de una política educativa;
iv. la abstracción de una política educativa a nivel técnico puede conducir, como la han
requerido los sectores empresariales a una concentración en la técnica, no obstante,
desde las recomendaciones de la Unesco y los objetivos educacionales consagrados
en la Constitución Política y Ley General de Educación, debe ser, a pesar de su técnica
concreta no reducida a oficios o destrezas manuales o tecnológicas, sino incluir la
formación humanística, ser inclusiva para los hombres y las mujeres, sin detrimento
de su condición social o económica, de su orientación ideológica, política o sexual y;
v. la educación para toda la vida circunscribe la acreditación de la experiencia laboral,
la educación formal, la formación para un empleo, el autoempleo, el
emprendedurismo y los para-sistemas. Garantizársele el acceso al sistema educativo,
una vez que ingresen la movilidad horizontal y la permanencia en el sistema hasta su
máxima titulación o bien hasta la maduración de su negocio propio.
Lo anterior, tiene una estrecha relación con los objetivos delimitados en la
introducción del presente estudio, para efectuar la política de articulación.
5.2.1.2 Ejes estratégicos y objetivos que se pretenden cumplir
En el cuadro 5.3, se propone un objetivo para cada uno de los ejes estratégicos,
propuestos en la política de articulación.
147
Eje estratégico
Vinculación con el entorno
Articulación con el sistema
de la educación técnica
Articulación con el
subsistema de la educación
técnica universitaria estatal
Gestión institucional
i.
Cuadro 5.3
Objetivos para cada eje estratégico
Objetivo
Vincular los programas de la educación técnica con el entorno
social, económico, político y cultural.
Articular la educación técnica con los objetivos de la política
educativa, tanto en la educación diversificada, la formación
no formal, la parauniversitaria y la universitaria pública para
lograr la homologación de los requisitos de ingresos, las
categorías de titulación, el acceso y la calidad de los
programas de la educación y la formación.
Articular entre las universidades públicas los esfuerzos para
aprovechar los recursos humanos, técnicos, equipamiento y
de infraestructura, con carreras que sean regidas por los
criterios de acreditación del Sinaes.
Articular intra-institucional los recursos, programas, servicios
administrativos, facilidades de pagos, becas y pasantías, para
garantizar la movilidad de los alumnos y el aprovechamiento
de los recursos con los cuales dispone el centro educativo.
Fuente: elaboración propia
Vinculación con el entorno:
El primer objetivo consiste en vincular la oferta de los programas y acciones
formativas, las carreras técnicas de los Colegios Para-universitarios y las universidades
públicas con el entorno social, económico, político y cultural, emanado de los diagnósticos
que demuestran las demandas de técnicos especializados, que elaboran las cámaras y las
asociaciones empresariales. Lo expuesto, bajo la revisión de la Agenda Nacional de
Competitividad, la Política Nacional de Emprendimientos y el PND emitidos por el
gobierno.
La vinculación con el entorno se debe garantizar en los ámbitos: sociales, económicos,
políticos y culturales. En el entorno social, abordando con responsabilidad, los indicadores
más representativos como la pobreza, el empleo, la seguridad laboral y la vida digna.
En el económico, considerando las necesidades de los empresarios de contar con
mano de obra especializada, las tendencias en el mercado del consumo, el autoempleo,
el emprendedurismo y la incubación de ideas de negocios.
148
En el político, se deben incorporar el PND, la Política Nacional de Emprendimientos y
la Agenda Nacional de Competitividad, como orientación de los ejes y objetivos de la
política y su vinculación con las propuestas gubernamentales.
En el ámbito cultural, se debe contextualizar la política pública para que sea atinente
con las costumbres, las tradiciones y la ética social.
Seguidamente, en el cuadro 5.4 se profundiza en la problemática de la desvinculación
con el entorno, el objetivo propuesto, el logro que se espera cumplir, la normativa que lo
ampara a esa disposición, la forma de intervenir y el resultado que se consigue con su
aplicación.
Cuadro 5.4
Vinculación con el entorno
Problematización
Desvinculación de los programas de la educación técnica con el entorno
social, económico, político y cultural.
Objetivo
Vincular los programas de la educación técnica con el entorno social,
económico, político y cultural.
Logro esperado
Pertinencia e impacto.
Coherencia
De acuerdo con Conare (2006; 33) «comprende el papel que la educación
intencional
estatal desempeña en la sociedad y lo cual se espera de aquella; alude a la
capacidad de las instituciones para responder tanto a las demandas y
necesidades del país como a las del nuevo orden mundial, con diversas
perspectivas, instrumentos y modalidades».
Programa
de Apertura de espacios de diálogo intra-institucional, para solventar la
intervenciones
carencia de discusión franca y abierta, acerca de las ofertas de los
programas técnicos.
Creación de foros, observatorios, seminarios, estudios e investigaciones
relacionados con la educación técnica.
Resultados
Una reformulación de las ofertas de carreras y una mayor actualización de
evaluativos de los los contenidos.
efectos
Mejor vinculación de los docentes y estudiantes con las empresas, por
medio de prácticas profesionales o investigaciones aplicadas.
Fuente: elaboración propia
El eje estratégico de vinculación con el entorno se procura solventar la desvinculación
de la educación técnica con el ámbito social, que está representado por el conjunto de las
personas integrantes de la sociedad civil, sean padres y madres de familia, asociaciones
de desarrollo distrital, juntas de educación, comités sociales y de empleo adscritos a las
149
municipalidades, así como bolsas de empleo, incubadoras de ideas de negocios u
observatorios de educación.
En el ámbito económico, se dispone de mayor vinculación con las necesidades
emergentes de la sociedad, por medio de las cámaras, las asociaciones empresariales, los
centros de investigación y de diagnóstico, que sistemáticamente analizan las tendencias
del consumo. La educación técnica es emergente, por aportar las técnicas que las
industrias y los comercios apuestan para elaborar los productos, aunque hay limitada
incubación de ideas o propuestas en los laboratorios de las universidades públicas, en
comparación con el parque empresarial extendido por todo el país.
Con el ámbito cultural ha habido una desvinculación, producida por la concepción
errada de que el estudiante o profesional técnico tiene conocimientos limitados de las
artes, la literatura y las demás manifestaciones culturales. Hoy día, los estudiantes y
profesionales de las ciencias sociales han llevado la principal carga del desarrollo cultural
del país; y han reclamado que los técnicos solo se ocupan del trabajo y la producción. El
trabajo para la vida está acompañado de la educación permanente y evolutiva, en especial
de la realidad social, cultural y económica.
El ámbito político se encuentra representado en los planes nacionales de desarrollo,
propuestas por el Gobierno de turno y que armonizan el accionar de los Ministros de
Estado. La política de atracción de inversiones, la educativa, la fiscal, la económica, la de
infraestructura en los servicios públicos, las carreteras, los puertos y los aeropuertos
constituyen ejemplos de esta vinculación que debe haber con la formación de técnicos
superiores, quienes respondan a las necesidades del Estado en su conjunto.
150
ii.
Articulación con el sistema de la educación técnica estatal:
Para cumplir con el segundo objetivo, se pretende:
Cuadro 5.5
Articulación de la política educativa con el sistema de la educación técnica estatal
Problematización
Desarticulación del sistema de la educación técnica estatal, tanto en la
educación diversificada, la parauniversitaria, la no formal y la universitaria.
Objetivo
Articular la educación técnica con los objetivos de la política educativa,
tanto en la educación diversificada, la formación no formal, la
parauniversitaria y la universitaria pública para la homologación de los
requisitos de ingresos, como son las categorías de titulación, el acceso y la
calidad de los programas de la educación y la formación.
Coherencia
De acuerdo con Conare (2006; 36) «promover la articulación de la
intencional
educación superior universitaria con el Ministerio de Educación Pública,
para fortalecer y mejorar los diferentes componentes del sistema
educativo».
Programa
de Análisis y evaluación de la oferta en los programas de la educación técnica,
intervenciones
en relación con los ofertados por los Colegios Técnicos del MEP, los cursos
del INA y las carreras técnicas de los colegios universitarios, con el fin de
encadenar los esfuerzos y garantizar el acceso a una educación continua,
con la homologación de los requisitos de ingreso, las categorías de
titulación y los criterios de calidad.
Resultados
Acceso de los estudiantes a una formación continua, bajo los parámetros
evaluativos de los de calidad y comparabilidad.
efectos
Fuente: elaboración propia
Articular la política educativa con el sistema de la educación técnica, desde la
educación diversificada, la formación no formal, la parauniversitaria, hasta la universitaria
pública, son aspectos de coordinación, como la homologación de los requisitos de
ingresos y las categorías de titulación, para garantizar el acceso, la calidad y la movilidad
de los beneficiarios.
Este objetivo garantiza el encadenamiento de los egresados de la educación
diversificada, del INA y de los colegios universitarios estatales con las universidades
públicas, homologar los requisitos de ingreso en las cinco universidades públicas, en los
151
programas de la educación técnica y homologar las categorías de titulación y los perfiles
de salida, bajo el enfoque de las competencias.
En concordancia con la articulación vertical expresada en este segundo eje
estratégico, hay una gran preocupación, porque la educación técnica ha sido asumida en
Costa Rica como corta, segregada del sistema educativo y laxo con los requisitos de
ingreso. En el nivel de la educación diversificada, se debe permitir a los estudiantes de los
Colegios Técnicos, el acceso a las carreras de formación técnica universitaria, donde
obtengan grados superiores de bachillerato, licenciaturas o maestrías.
En la oferta de los colegios parauniversitarios que titulan técnicos y diplomados,
deben encadenarse programas educativos continuos con las universidades públicas, para
que los estudiantes no vean truncada una educación, sino que puedan aspirar a conseguir
una preparación para la vida, continua y con calidad.
En lo concerniente con el parasistema del INA, a pesar de eximirse de los requisitos
formales de la educación, tanto el MEP por medio de los colegios técnicos, como las
universidades públicas pueden asumir una mayor coordinación, orientada a que los
estudiantes cumplan sus requisitos formales y accedan a una educación integral.
Otro de los aspectos que se debe incorporar, es la coordinación con los programas de
incubación de ideas de negocios, emprendedurismo y acompañamiento para la
maduración de las Pymes. En la actualidad existen iniciativas en los Colegios Técnicos
Vocacionales, en el INA y en las universidades públicas, no obstante no se encuentran
vinculados con la Política Nacional de Emprendimientos y carecen de espacios de diálogo
con las entidades financieras encargadas de aportar los recursos a los emprendimientos
y la formación de Pymes.
iii.
La articulación dentro del subsistema de la educación técnica universitaria:
Con respecto al tercer objetivo, en relación con la articulación entre el subsistema de
la educación técnica universitaria, se espera:
152
Cuadro 5.6
Articulación con el sistema de la educación técnica superior estatal
Problematización
Esfuerzos
aislados
en
los
centros
educativos
estatales,
desaprovechamientos de los recursos instalados y del conocimiento
acumulado de la docencia e investigación y niveles no óptimos con calidad
en los programas.
Objetivo
Articular entre las universidades públicas los esfuerzos, para aprovechar
los recursos humanos, técnicos, equipamiento y de infraestructura, con
carreras que sean regidas por los criterios de acreditación del Sinaes.
Coherencia
De acuerdo con Conare (2006; 43) «la calidad en la educación se define a
intencional
través de su ajuste a las demandas de la sociedad, que cambian con el
tiempo y el espacio».
Programa
de Agrupar, analizar y evaluar las carreras de las cinco universidades públicas,
intervenciones
mediante núcleos comunes, tendientes a permitir la verificación de la
calidad, el aprovechamiento de los recursos y de la capacidad intelectual.
Resultados
Carreras universitarias homologadas en núcleos por facultades o escuelas,
evaluativos de los que haya acceso de los estudiantes a las investigaciones, los laboratorios y
efectos
al equipo docente
Fuente: elaboración propia
El propósito consiste en articular entre el subsistema de la educación técnica,
conformado por las cinco universidades públicas, los esfuerzos para aprovechar los
recursos humanos, técnicos, el equipamiento y la infraestructura, asimismo permitir la
movilidad de los estudiantes entre los niveles que cursan, sobre todo con carreras que
puedan ser acreditadas por el Sinaes.
Para lograr su cumplimiento, se propone la creación de los núcleos afines para las
carreras técnicas, con el fin de aprovechar el conocimiento de los docentes, la utilización
de los equipos disponibles y la coordinación conjunta en las prácticas técnicas de
laboratorio.
De la misma forma, con la creación de núcleos en las carreras técnicas afines, como
por ejemplo ingenierías; presentar ante Sinaes las mallas curriculares de los programas,
en forma conjunta, para su acreditación, con el fin de garantizar la calidad.
Otro de los aspectos es asentir la movilidad dentro del centro universitario, para los
estudiantes incluidos dentro de los núcleos de las carreras afines, ya sean por facultades,
escuelas o carreras. También, admitir la participación y el acceso en la investigación, a los
153
estudiantes de los núcleos de carreras, a través de bancos de proyectos con acceso libre,
para que puedan ser cofinanciados entre universidades, bajo un modelo más estrecho
de cooperación.
En las universidades públicas, se cuenta con un cuerpo docente e investigativo el cual
nutre de conocimientos a la academia y que apunta a una mayor vinculación con el
entorno, no obstante, a lo interno se carece de conexión entre las facultades y escuelas,
las cuales ofertan carreras similares, por ejemplo, se pueden hacer núcleos de las carreras
comunes en las áreas forestales, marítimas, producción animal, tecnología de alimentos,
entre otras.
La anterior coordinación accedería al uso de laboratorios, centros investigativos,
tecnología, software, maquinaria, equipos, convenios internacionales, entre otros
beneficios para los estudiantes. Se puede mediante una homologación de los requisitos
de acceso a las carreras, de la revisión de programas y contenidos, tender hacia la
acreditación por medio de Sinaes.
iv.
Gestión institucional
Para cumplir con el objetivo relacionado con la gestión institucional, se desarrollan en
el cuadro 5.7 los siguientes elementos:
154
Cuadro 5.7
Gestión institucional
Problematización
Objetivo
Coherencia
intencional
Programa de
intervenciones
Resultados
evaluativos de
los efectos
Burocracia universitaria y disparidad entre los centros educativos de los
requisitos, sistemas de registro, cobro y titulación.
Articular intra-institucional los recursos, programas, servicios
administrativos, las facilidades de pagos, becas y pasantías, con los cuales
garantizar la movilidad de los alumnos y el aprovechamiento de los
recursos con los cuales dispone el centro educativo.
De acuerdo con Conare (2006; 62) «comprender las actividades
relacionadas con las dimensiones administrativa y académica, que busca
un accionar profesional ágil, transparente y que contribuya al
mejoramiento de la calidad y la efectividad universitaria».
Evaluación de los procesos administrativos de acceso, al sistema de
ingreso en cada centro educativo.
Homologación en los requisitos de ingresos.
Revisión y homologación de los reglamentos.
Revisión y homologación de los programas de financiamiento.
Análisis de los procesos de planificación institucional.
Una gestión administrativa ágil, eficiente y homologada, entre las
universidades públicas.
Fuente: elaboración propia
Este cuarto objetivo se encuentra delimitado a gestionar dentro de cada universidad
los programas, servicios administrativos, sistemas de pagos, las becas y pasantías para
garantizar, tanto la movilidad de los alumnos y el aprovechamiento de los recursos, con
los cuales dispone el centro educativo, como establecer acciones homologadas para
utilizar los recursos, elaborar los programas, codificar los servicios administrativos,
también los costos del ingreso para los estudiantes dentro del sistema interno de cada
centro educativo.
Este eje representa una garantía de transparencia institucional, a través de la
homologación de los requisitos de ingreso, los reglamentos internos, los sistemas del
financiamiento, entre otros. Este aspecto es de coordinación y no coloca en riesgo la
autonomía universitaria, porque se desarrolla en el ámbito del Conare. Ha habido algunas
iniciativas que han sido exitosas, como por ejemplo, las sedes interuniversitarias, las
carreras ofertadas por dos universidades.
155
5.3. La agenda de acción
Formular una política pública presenta una serie de retos para el sistema educativo
estatal, sobre todo porque los actores cambian, esto conduce a que tanto las demandas
sociales y económicas sean emergentes, como las formas institucionales de responder de
forma efectiva sin descontextualizarse de la realidad sentida y vivida por la población, que
se espera impactar.
Para cada uno de los ejes y para el cumplimiento de los objetivos, se propone una
agenda de acción (Creswell 2009; 20), como se muestra seguidamente.
5.3.1 Vinculación con el entorno:
La vinculación con el entorno, a pesar de su amplitud por incluir los siguientes
ámbitos: el social, el económico, el político y el cultural, se pretende establecer mediante
la creación de un Observatorio de la educación técnica, tal como está propuesto en la
Tercer Informe del Estado de la Educación de 2011 y en los requerimientos publicados
por la Uccaep en setiembre de 2013.
Un Observatorio para la educación técnica estatal es un sistema de monitoreo de las
necesidades de formación del recurso humano, que conjunta la información que en la
actualidad está dispersa en las instituciones académicas y gremiales. Por ejemplo se
puede citar: el Conare realiza un seguimiento a los graduados de la educación
universitaria, la Uccaep de forma sistemática cada tres meses publica la encuesta de Pulso
Empresarial, el Cinde prospecta los requerimientos de mano de obra técnica especializada
con los empresarios en el nivel internacional y las universidades públicas realizan sus
propios diagnósticos.
La información que se recopila no está sistematizada en instrumentos que permitan
la toma de decisiones ni a los centros educativos ni a los empresarios, tampoco se
incorpora una metodología diagnóstica que esté validada y que sea confiable, para los
entes responsables de direccionar la educación técnica.
156
Las iniciativas que se han manifestado para la creación del Observatorio lo han situado
bajo la responsabilidad de la Uccaep, específicamente por agrupar, las cámaras que
requieren mano de obra técnica, sin embargo hay actores que deben incorporarse para
darle equilibrio a la propuesta. Por consiguiente, se establece a continuación el esquema
básico:
i. ¿Quién promueve la iniciativa? Al tratarse de una política pública, el Ministro de
Educación Pública debe convocar la iniciativa a través de: el Conare, el INA, la
Dirección de Educación Técnica y Capacidades Emprendedoras, el CSE, la Uccaep y la
Cinde.
ii. ¿Cómo se realiza? A través de una comisión de trabajo se debe establecer el marco
jurídico, la asignación de recursos financieros y el espacio en donde se implementa.
iii. ¿Qué pasos conlleva? Se debe elaborar un anteproyecto el cual debe ser sometido a
la discusión de los actores involucrados.
iv. ¿Qué productos se esperan del Observatorio? En primera instancia, sistematizar la
información que está dispersa en las instituciones, elaborar un Estado de la Educación
Técnica que incluya los datos procedentes de la oferta y demanda y establecer
proyecciones de formación de recurso humano. Es importante que se monitoreen los
programas de emprendedurismo, incubación de ideas de negocios y formación de
Pymes que hay en los centros educativos, este proceso permite medir el impacto de
las iniciativas, las experiencias y casos que sean exitosas.
Este observatorio debe permitir unificar y sistematizar los datos dispersos acerca del
tema, que ha dificultado elaborar, en Costa Rica, un plan para el accionar de las
instituciones. Asimismo, debe reunir los diagnósticos de empleabilidad y someterlos a la
discusión de los responsables académicos y planificadores de los entes de la educación
formal y del parasistema de capacitación para el trabajo.
157
5.3.2 Articulación con el sistema de la educación técnica:
La creación de un ente rector estaría apoyada por el observatorio, este le proveería
los informes, realizaría la coordinación de los diagnósticos, los foros y las mesas de
trabajo, que se convertirían a todos los insumos, en información sistematizada, para la
toma de decisiones adoptadas en el seno del ente rector. Apuestan los actores
involucrados, que sea una representación simple y un foro dentro del cual, se imposibilite
la toma de decisiones.
Esta segunda acción conlleva la apertura de mesas de diálogo, entre los actores
involucrados y la sociedad civil, para formar de manera conjunta una visión integral de un
ente rector. Los pasos que se deben cumplir para llevar a cabo su implementación se
describen de forma siguiente:
i. ¿Quién promueve la iniciativa? La iniciativa ha sido propuesta por la Uccaep, con el
involucramiento del INA y la UTN, sin embargo debe atender un espectro más amplio
de actores. Por consiguiente, debe ser propuesta por el Ministro de Educación, pues
conlleva una revisión integral de la normativa vigente y requeriría un mayor rango de
acción política.
ii. ¿Cómo se realiza? Se debe crear un anteproyecto de una Rectoría de la Educación
Técnica Estatal, someterlo a la discusión y análisis de: el CSE, el Conare, en Sinetec, el
Departamento de Educación Técnica y Capacidades Emprendedoras del MEP, el INA,
la Escuela de Educación Técnica del ITCR, el Meic (debido a la rectoría que se le otorga
en la Ley Pymes y en la Política Nacional de Emprendimientos).
iii. ¿Qué pasos conlleva?
Una revisión integral de la normativa vigente, tanto de creación de las instituciones
de la educación como las leyes complementarias y las políticas públicas emitidas,
iniciando por la Constitución Política; la Ley General de Educación Pública; las Leyes y
decretos de creación del CSE, el Conare, el INA, la UTN, el Departamento de Educación
Técnica y Capacidades Emprendedoras del MEP, entre otros; los convenios firmados por
el Conare; la creación de un Anteproyecto de Rectoría; y la creación de un anteproyecto
158
de ley para la homologación de las leyes, los reglamentos y los decretos vigentes en la
actualidad.
iv. ¿Qué productos se espera obtener? Un ente Rector sería el encargado de las
políticas, directrices y acuerdos en materia de articulación y coordinación institucional
relacionada con la educación técnica. Su principal fuente de información sería el
Observatorio, sin embargo se convertirán los datos en decisiones para la elaboración
de los programas educativos, los formativos, de emprendedurismo y de autoempleo.
Por medio de la Comisión de Enlace aportará al Conare los insumos para que sean
transmitidos de forma directa a las universidades públicas.
Por ese motivo, el ente rector puede abrir espacios de diálogo con las universidades
públicas, las mismas pueden hacer aportes sustantivos como por ejemplo: la UNED con
las salidas laterales del diplomado universitario; el ITCR con la Escuela de Educación
Técnica; la UNA con los diplomados ofrecidos en sus sedes descentralizadas; y la UCR con
los diplomados técnicos en especialidades con gran impacto comunal. Es decir, construir
propuestas con mayor articulación en el seno del Conare, tendientes a lograr los perfiles
de graduados con fácil empleabilidad.
La UTN en su ley constitutiva incluye la articulación con el INA y los colegios técnicos
vocacionales de secundaria, sin embargo, deben institucionalizarse como una acción
dentro de los planes quinquenales elaborados por la OPES para Conare.
5.3.3 Articulación con el subsistema de la educación técnica universitaria.
Como bien se indicó en el estado de situación, la educación técnica debe
descontextualizarse de la simple empleabilidad para disponerla a una educación integral
que permita al beneficiario aspirar a una máxima titulación o emprender su propio
negocio. Por lo tanto hay dos espacios de articulación que se deben propiciar.
El primer espacio de articulación está relacionado en el nivel vertical e incluye:
159
i. establecer canales directos comunicativos y la coordinación con los Colegios Técnicos
Vocacionales para analizar las acciones formativas emprendidas en ese nivel y las
posibilidades de encadenamiento con las carreras universitarias;
ii. evaluar de forma conjuntamente con el INA, las acciones formativas que requieran
mayores grados de especialización técnica para que sean complementadas con
diplomados universitarios; y
iii. revisar la oferta de carreras de los colegios parauniversitarios con el fin de que hayan
posibilidades concretas para los beneficiarios de aspirar a un bachiller universitario.
En el segundo espacio de articulación se incluye el nivel horizontal, que está
determinado por:
i. sistematizar la información de las cinco universidades públicas relacionada con las
carreras técnicas que imparten;
ii. establecer núcleos comunes o afines para las carreras que permitan homologar
criterios de calidad como: los requisitos de ingreso, la cantidad de horas de práctica,
el uso de laboratorios, entre otros;
iii. permitir, mediante convenios, la movilización de estudiantes y docentes entre las
carreras para fortalecer las experiencias, la autoevaluación y la retroalimentación;
iv. crear un espacio único de coordinación por medio de las Vicerrectorías de Docencia;
v. analizar y evaluar los programas de emprendimientos e incubación de ideas de
negocio que en la actualidad, tienen las cinco universidades públicas, sin un espacio
común de coordinación.
Cabe destacar, que la articulación en el subsistema de la educación técnica
universitaria puede estar establecido en el seno del Conare e involucrando al Sinaes como
agencia acreditadora de la calidad, lo cual garantizaría los pasos concernientes en las
mejoras relacionadas con los programas educativos.
160
5.3.4 Gestión institucional:
Como consecuencia, las acciones propuestas resultarían difíciles de implementar, si
no se recurre a una revisión de los procesos de gestión, de las cuales disponen las
instituciones educativas en la actualidad.
Por consiguiente, la construcción de un manual por parte de la comisión
interinstitucional que se conforme con las buenas prácticas de gestión que se pueda
institucionalizar en el ámbito educativo, coadyuvaría a mejorar la gobernanza del sistema
educativo, por medio de mejorar los canales en el acceso informativo a los estudiantes,
tener procedimientos claros de medición y comparación entre los entes educativos, y
aumentar la participación ciudadana a través de sistemas que sean amigables.
Se pretende con este eje estratégico:
i. homologar los requisitos de ingreso, a las carreras técnicas que ofertan las
universidades públicas, para los estudiantes provenientes de los Colegios Técnicos
Vocacionales, el INA, los Colegios Parauniversitarios y las mismas universidades
públicas;
ii. crear un convenio único para el reconocimiento de las materias generales que deben
cursar los estudiantes de las carreras de la educación técnica;
iii. permitir la movilidad de los estudiantes de carreras técnicas similares que estén bajo
el sistema de articulación por los núcleos;
iv. permitir la movilidad de docentes bajo un convenio de cooperación
interinstitucional.
Para lo anterior se requeriría llevar a cabo:
i. crear
una
comisión
interuniversitaria
con
representantes
académicos
y
administrativos;
ii. revisar los reglamentos y homologarlos bajo las mejores prácticas y las más amigables
con los usuarios;
iii. revisar los convenios y actualizarlos para la educación técnica;
161
iv. mejorar los procesos informativos para los usuarios; y
v. crear contralorías únicas de servicio con procesos centralizados de atención a los
usuarios.
Las universidades públicas deben ser instituciones ejemplarizantes en los procesos de
gestión administrativa, en la transparencia y en la rendición de cuentas a la ciudadanía.
El Conare debe propiciar que haya, sin detrimento de la autonomía universitaria, mayor
coordinación y homologación de procesos para que los usuarios y beneficiarios de la
educación tengan mayor confianza en el sistema y el Estado reditúe mejor los recursos,
los cuales se invierte en la educación técnica.
Las cuatro acciones conllevan a un nivel de especificación en la política de articulación,
con el propósito de aumentar las posibilidades, en cuanto a que los actores conversen
sobre proyectos a mediano y largo plazo; y no sobre marcos filosóficos con pocas
posibilidades de concretar.
Las acciones propuestas son el resultado de las menciones recopiladas en las
entrevistas y las lecturas, que se realizaran a los diagnósticos, por consiguiente, ha sido
una temática que viene siendo al menos comentada, en algunos espacios de discusión.
Las acciones elaboradas deben tener un proceso de implementación a mediano y
largo plazo, que permiten la evaluación del avance a través de un cronograma, el cual se
pueda consensuar con los actores.
5.3.5 Sistema de evaluación de resultados
De acuerdo con Subirats (2008; 2007-2015), el sistema de evaluación conlleva la
aplicación de un modelo empírico, el cual permite medir los impactos en los grupos
objetivos, la efectividad en la solución del problema, la eficacia en el cumplimiento de los
objetivos y la eficiencia en el uso de los recursos.
i.
Impactos de la agenda de acción
162
En relación con los impactos, en el proceso de planificación de la política pública
deben haberse incorporado todos los actores y grupos que son beneficiados con las
acciones emprendidas. Esta medición de los impactos puede realizarse en tres
momentos: ex ante, mediante una lectura minuciosa de los alcances de la propuesta;
durante, con la formación de grupos de trabajo y control; y posteriormente, aplicando
encuestas, grupos focales o entrevistas en profundidad.
Por lo tanto, al tratarse de una propuesta académica y no de un anteproyecto de
política pública emitida por una autoridad pública competente, se delimitan los impactos
de la agenda de acción (Creswell 2009; 20) en el cuadro 5.8, aunque solo se han definido
los beneficios para cada uno de los actores y grupos objetivos.
163
Cuadro 5.8
Impactos de la Agenda de Acción
Eje
estratégico
Sector Empresarial
Sector AcadémicoInstitucional
Beneficiarios de la
Educación Técnica
Sociedad Civil
Carreras técnicas más
vinculadas con las
necesidades
empresariales, tanto
para el aporte de la
mano de obra
especializada como
para los programas de
incubación de ideas de
negocio y creación de
Pymes.
Mayores índices de
empleo entre sus
graduados y
proyectos
empresariales más
exitosos.
Apertura de
mayores
oportunidades de
empleo, de
incubación de
ideas de negocio y
formación de
Pymes.
Mejor distribución de
la riqueza, reducción
de los índices de
pobreza y mayor
aprovechamiento de
los recursos
aportados a través de
los impuestos.
Articulación
con el
sistema de la
educación
técnica
Mayores posibilidades
de especialización y
maduración de las
ideas de los negocios.
Establecer flujos
sistemáticos de
demanda para las
carreras de
formación técnica.
Un
aprovechamiento
de los recursos
institucionales.
Articulación
con el
subsistema
de la
educación
técnica
universitaria
Profesionales técnicos,
especializados en
grados universitarios.
Apoyo a la innovación,
la investigación y la
aplicación de la ciencia
a la técnica.
Aprovechamiento
de los recursos e
infraestructura
instalada.
Gestión
institucional
Mayor transparencia
en los procesos
administrativos,
aprovechamiento de
los recursos y
reducción de los
tiempos de respuesta,
en la formación de
técnicos.
Con la
homologación de
los reglamentos y
convenios se
mejora la
transparencia, se
establecen
procesos más
amigables con los
usuarios.
Vinculación
con el
entorno
Encadenamiento
de los procesos de
formación, aspirar
a la máxima
titulación o
acceder a
acompañamientos
continuos para la
formación de
Pymes.
Aspirar al
reconocimiento de
su formación
técnica, sea media
o superior y la
movilidad vertical
hacia una
universidad
pública.
Mayor movilidad
dentro del sistema
educativo,
transparencia en
los procesos y
reducción de
trabas para
obtener la
información y la
ejecución de
trámites.
Se logran aprovechar
más efectivamente y
eficiente los recursos
destinados a la
educación técnica y se
garantiza la formación
continua.
Que los estudiantes
de educación técnica
tengan garantizado su
acceso al sistema
universitario, sea para
la especialización o
para la formación de
su propio negocio.
Mayor transparencia
en los procesos
administrativos y en
el uso de los recursos.
Fuente: elaboración propia.
164
Los anteriores impactos se obtienen con la aplicación de una agenda de acción
(Creswell 2009; 20) que ha sido planificada en la propuesta, sin embargo en la actualidad
hay que destacar que tanto el Conare con la ejecución de los Convenios firmados entre
instituciones universitarias, como los esfuerzos del INA y de los colegios
parauniversitarios han mejorado la vinculación con el entorno, no así, de acuerdo con el
Tercer Informe Estado de la Educación, la articulación.
ii.
Efectividad de la propuesta en la solución de un problema público relevante
Como se indicó en los antecedentes, desde el año 2006 el Conare por medio del Planes
2006-2010 elabora la primera propuesta de articulación para la educación superior. Luego
en el 2011, el Tercer Informe del Estado de la Nación es recurrente en la carencia de
articulación de la educación técnica y la necesidad de una política articulativa. En el año
2013, la UCR programó las mesas de diálogo para lograr la articulación educativa, lo cual
ha puesto en agenda la discusión acerca de la necesidad de mayores espacios de
coordinación y vinculación educativa. Asimismo, por mandato Constitucional, la
educación pública debe estar articulada desde la escuela hasta la universidad.
Lo anterior revela que la articulación ha sido un tema recurrente, el cual se ha
concretado en convenios interinstitucionales y planes quinquenales, no obstante se ha
carecido de rango de política pública.
Por consiguiente, el problema público de la desarticulación del sistema de la
educación técnica se ha propuesto resolver con una política pública con acciones
incrementales, concretadas en cuatro ejes estratégicos (mostrados a continuación) que
no abarcan la integralidad de los problemas diagnosticados, sin embargo, al menos inicia
una fase de mejora continua que puede incorporar, posteriormente, la acreditación de
las carreras, la capacitación docente, la infraestructura de laboratorios, la formación
virtual, entre otros temas importantes.
Por ese motivo, la agenda de acción (Creswell 2009; 20) para formular una política
pública pretende:
165
i. vincular los programas educativos y formativos con las necesidades sociales,
económicas, políticas y culturales;
ii. articular los niveles y modalidades de la educación técnica en su conjunto como un
sistema, desde el nivel diversificado hasta el universitario;
iii. articular los programas educativos de la educación técnica universitaria; y
iv. mejorar la gestión institucional de las universidades públicas mediante la
homologación de reglamentos, procesos y procedimientos administrativos.
Los dos aspectos siguientes tienen relación con la eficacia y la eficiencia de la
propuesta, tanto en los objetivos como en el uso de los recursos.
iii.
Eficacia en el cumplimiento de los objetivos
Se han planteado cuatro iniciativas concretas para cumplir los objetivos:
a. Creación de un Observatorio de la educación técnica, contemplado en los planes
de la Uccaep e incorporados en el Tercer Informe del Estado de la Educación de
2011.
b. Crear un ente Rector de la educación técnica nacional.
c. Crear en el seno del Conare, dos convenios marco de articulación orientados a
simplificar y englobar los actuales que han sido firmados desde 1980 en adelante.
El primero, que articule con las universidades públicas los programas formativos
de los colegios técnicos vocacionales, el INA y los colegios parauniversitarios. El
segundo, que articule, al seno de las cinco universidades públicas los programas
de formación técnica, incubación de ideas de negocio y apoyo a la formación de
Pymes.
d. Crear una comisión interuniversitaria para homologar los reglamentos, procesos
y procedimientos administrativos en pro de la transparencia.
166
Para lograr la eficacia en el cumplimiento de los objetivos se ha procurado delimitar
cuatro acciones que han sido presentadas en distintos escenarios por actores académicos
y empresariales, no obstante, como iniciativas dispersas sin un rango de política que
cuente con el apoyo de las autoridades estatales.
iv.
La eficiencia en el uso de los recursos
Para cumplir los objetivos se ha dispuesto de recursos instalados y capacidades de
gestión ya establecidas, con el fin de aprovechar los recursos humanos con que cuentan
las instituciones, solo realizando una redistribución de las cargas profesionales. Lo
anterior, debido a que la propuesta de política pública tiene como alcance la planificación
de las acciones y no su ejecución, la cual debe preverse en un plan de trabajo a largo
plazo.
Es así, como a continuación, se especifican las acciones y los recursos con los cuales
deben contarse.
167
Eje estratégico
Vinculación con el
entorno
Articulación con el
sistema
de
la
educación técnica
Articulación con el
subsistema de la
educación técnica
universitaria
Gestión Institucional
Cuadro 5.9
Eficiencia en el uso de los recursos
Acción
Recursos
Creación de una comisión para elaborar el anteproyecto
del Observatorio.
Presentar al Ministro de Educación el anteproyecto para
que sea normado por medio de un Decreto Ejecutivo.
Revisión de la legislación vigente, desde la creación de
las instituciones educativas hasta los reglamentos,
decretos y convenios.
Elaborar el anteproyecto para la creación del ente Rector
de la Educación Técnica Estatal.
Establecer los mecanismos para su implementación.
Recursos
Crear una comisión interuniversitaria para la revisión de humanos
los Convenios.
Elaborar una propuesta de Convenios Marco para la
articulación universitaria.
Crear una comisión interuniversitaria para revisar los
reglamentos, los procesos y los procedimientos
administrativos.
Elaborar una propuesta de un manual de buenas
prácticas para la gestión institucional universitaria para
su presentación al Conare.
Fuente: elaboración propia.
Las anteriores acciones no eximen el uso de recursos adicionales, como equipos de
cómputo, tiempo efectivo de trabajo, viáticos
actos protocolarios, pero estarían
cubiertos con los presupuestos actuales de las instituciones, no demandando, en la fase
de planificación una asignación presupuestaria. Para la fase de ejecución, y luego de
establecido en las comisiones los espacios de implementación, se debe presupuestar para
los periodos siguientes.
5.3.6 El espacio de implementación de la agenda de acción
Con respecto al espacio de implementación, se pretende obtener una mejor
compresión mediante el diagrama 5.1. En él, se muestran las interrelaciones entre las
instituciones, a través de los siguientes niveles: Conare, colegios de educación técnica
vocacional de secundaria, colegios parauniversitarios y el INA.
168
Para el Conare, la autonomía de la cual gozan las universidades públicas debe
mantenerse y respetarse, no obstante, existe un ámbito de influencia, por medio del cual
el Ministro de Educación como responsable de la política educacional nacional, puede
transmitir las inquietudes y preocupaciones propuestas por el PND. También los Ministros
de Hacienda, Planificación, Ciencia y Tecnología tienen presencia en la Comisión de
Enlace, esto coadyuva a consensuar posiciones, desde la política de desarrollo optada por
el Gobierno. Deben aunarse a lo anterior, los foros, las mesas de diálogo, los diagnósticos
y las investigaciones promovidas por el Conare, como instrumentos para realizar la toma
de decisiones.
Con el resto de los niveles que incluye otros actores como el MEP, el CSE y el INA,
resulta más fácil adoptar la política de articulación que desprende el Estado, por medio
del MEP.
Por ende, el espacio de implementación incorpora la articulación desde los colegios
técnicos vocacionales, hasta las universidades estatales. Esta coordinación debe
fortalecerse, dirigida a garantizar el cumplimiento de los ejes estratégicos, los objetivos
propuestos y las acciones de solución.
La vinculación con el entorno, como se ha mencionado, se logra a través del
observatorio de la educación técnica, como un ente de apoyo y consulta del ente rector.
169
Diagrama 5.1
Espacio de implementación de la política pública de la educación técnica estatal
UNED
UTN
Comisión de
Enlace- Ministros
de Estado
CONARE
UCR
ITCR
Plan Nacional de
Desarrollo
MEP
Colegios Técnicos
de Secundaria
CSE
Colegios
Universitarios
UNA
Ministro de
Educación
INA
Colegio
Universitario de
Limón
Colegio
Universitario de
Cartago
Fuente: elaboración propia con datos de Conare (1983) y Dengo (2011)
Por este motivo, la propuesta de política pública significa un esfuerzo por agregar
desde la perspectiva internacional, las recomendaciones de la Unesco con el fin de
otorgar mayor universalidad al sistema educativo, sobre todo en relación con la garantía
que debe dársele al estudiante, para acceder al sistema educativo, la permanencia y
movilidad dentro de él.
El otro aspecto que se incluye, es el respeto a los fundamentos de la política educativa,
los cuales tienen un arraigo antropológico por la misma evolución del ser humano, su
interacción social, sus injerencias como ser político, la ética a la que están llamadas las
acciones educativas y los vínculos culturales inherentes, en todo proceso educativo.
170
Es así como la propuesta se elabora partiendo de un modelo simplificado, en el cual
se asumen dos aspectos críticos: los fundamentos y los contenidos de la política de
articulación.
La política de articulación de la educación técnica es un análisis que se hace,
recurriendo a las inquietudes mostradas por los informes del Estado de la Educación, las
recomendaciones brindadas para la enseñanza de la educación técnica de la Unesco,
fortalecidas con las entrevistas aplicadas tanto a las personas representantes de las
instituciones educativas, las cámaras y asociaciones empresariales, como las federaciones
estudiantiles.
Costa Rica a través de una articulación de sus políticas sociales, económicas y
educativas, debe aspirar a desarrollar un modelo educativo, dirigido a aportarle mayores
créditos en la reducción de la pobreza, un tema recurrente en la actualidad. Es decir, si el
sistema educativo es el eje para crear condiciones más dignas para sus habitantes,
mejores oportunidades de empleo y un mayor crecimiento económico, debe replantearse
en conjunto, la aplicación de sus políticas educativas y sus arraigos con el PND. Las
propuestas formuladas por el Estado deben propiciar un ambiente de bienestar, no deben
ser iniciativas aisladas, sino creadas en el conjunto de la sociedad, con la participación de
todos los actores involucrados.
Por esa razón, lo propuesto no debe asumirse como una receta, sino como una guía
para la discusión y la inclusión en la agenda nacional de un tema relevante, para erradicar
la pobreza, como es la educación técnica. Es así como la unión de voluntades para la
construcción de consensos y acuerdos constituye una prioridad en el ámbito de la
educación técnica, pero sobre todo, la puesta en marcha de planes viables que impacten
positivamente, la población beneficiaria.
171
5.4.Gobernanza y la rendición de cuentas
Para Martínez (2011; 40-46) la gobernanza en los sistemas de la educación
universitaria está garantizada bajo el cumplimiento de cinco aspectos básicos, descritos a
continuación:
i.
la participación de distintos actores;
ii.
una estructura del gobierno horizontal;
iii.
un marco normativo;
iv.
un sistema de relaciones de autoridad y subordinación entre los actores;
v.
los vínculos con la sociedad civil.
Por lo tanto, la gobernanza está basada en un sistema claro de rendición de cuentas
y participación equilibrada de los actores para incidir en el cumplimiento de los objetivos,
el uso de los recursos y la obtención de beneficios, los cuales sean permeables al conjunto
de la sociedad y no sólo a grupos objetivos. Es así, como la educación pública debe
permitir a la sociedad en general, aspirar a una vida digna por medio de un empleo
remunerado o un negocio propio; erradicar la pobreza y el hambre con una equitativa
distribución de la riqueza; y aportar al logro individual, el arte, la cultura y la estética como
formas de realización.
5.4.1 La participación de los distintos actores
En la actualidad, las instituciones que están involucradas en el sistema de la educación
técnica estatal son:
i. el MEP que integra dentro de su estructura al Departamento de Educación Técnica y
Capacidades Emprendedoras, el Sinetec y el CSE;
ii. el INA;
172
iii. las cinco universidades públicas;
iv. los dos colegios parauniversitarios; y
v. los ochenta y nueve colegios técnicos vocacionales de la educación diversificada.
Dentro de la conformación de las juntas directivas y comisiones de las instituciones
educativas estatales, se incluyeron a los siguientes Ministerios: el de Trabajo y Seguridad
Social; de Ciencia y Tecnología; de Economía e Industria; de Comercio Exterior; el de
Planificación y Política Económica; el de Agricultura y Ganadería; el de Hacienda.
Los sectores sociales, los gremios empresariales y la sociedad civil están
representados por:
i. el Consejo Nacional de Cooperativas;
ii. la Cámara de Empresas de Base Tecnológica;
iii. la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones Empresariales (Uccaep);
iv. la Coalición Costarricense de Iniciativas para el Desarrollo (Cinde);
v. la Promotora de Comercio Exterior (Procomer);
vi. las Asociaciones Sindicales; y
vii. las Asociaciones Solidaristas.
Por último, los estudiantes están representados a nivel universitario por las
federaciones de estudiantes que se eligen en el seno de las organizaciones estudiantiles.
Para los niveles parauniversitarios, el INA y los Colegios Técnicos Vocacionales no hay
representación formal de estudiantes, en las juntas directivas de las instituciones.
5.4.2 Las estructuras de gobierno
Las estructuras de gobierno están representadas de la siguiente manera:
i. En el nivel de la educación diversificada, hay un órgano de gobierno en el Sinetec que
lo integran, el Consejo Nacional de Educación Técnica, la Dirección General de
Educación Técnica, el Comité Técnico Nacional de Educación Técnica y las Comisiones
173
Especializadas de Educación Técnica. El Consejo para la Educación Técnica del Sinetec
lo integran: los miembros del sector formador de recursos humanos, ministros de
sectores relacionados con la materia, el presidente ejecutivo del INA, los Rectores de
Conare y los Presidentes de las Cámaras del Sector Productivo, los Colegios
Parauniversitarios y Cinde. El Presidente Ejecutivo del INA, el Ministro de Trabajo y
Previsión Social o el Viceministro, el Ministro de Agricultura y Ganadería, Ciencia y
Tecnología, o el Viceministro, el Ministro de Economía, Industria y Comercio Exterior
o el Viceministro, un representante electo entre los rectores que integran el Conare,
con interés institucional en la materia, un representante electo entre los decanos de
Colegios Universitarios, el presidente de Uccaep, dos presidentes de cámaras afiliadas
a Uccaep, que hagan mayormente uso de recursos técnico profesionales, el
Presidente de la Cámara de Empresas de Base Tecnológica, el Presidente o el Gerente
de Cinde, el Presidente o el Gerente General de Procomer.
ii. Para la educación parauniversitaria se estableció como órgano de gobierno el CSE,
conformado por el Ministro de Educación Pública, dos ex ministros de Educación
Pública, un representante de la educación primaria, un representante de la educación
secundaria, un representante de la UCR y un representante de la Asociación Nacional
de Educadores (ANDE).
iii. Para la educación no formal representado por el INA, hay una junta directiva
conformada por el presidente ejecutivo, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, el
de Educación Pública, tres representantes empresariales del sector laboral
nombrados por la Uccaep y tres representantes gremiales, uno del cooperativismo,
otro del solidarismo y un representante del sindicalismo.
iv. En relación con la educación superior universitaria hay un cuerpo encargado de la
coordinación que lo constituyen cuatro órganos de gobierno: el Conare que está
integrado por los rectores de las universidades públicas; el Conare ampliado que lo
integran los rectores de las universidades públicas, el Ministro de Educación, un
representante de cada una de las instituciones de la educación superior, un
representante estudiantil y el director de la OPES; la OPES; y la Comisión de Enlace
174
conformada por los Ministros de Educación Pública, Presidencia, Hacienda,
Agricultura y Ganadería, y los rectores de las universidades públicas.
v. Por último, cada universidad pública posee un consejo universitario conformado de
acuerdo con su estatuto orgánico.
Hay por lo tanto, órganos de gobierno con representantes académicos, políticos,
empresariales, cooperativistas, solidaristas, sindicales, estudiantiles y de la burocracia
estatal. Es decir, la gobernanza mediante los órganos del gobierno se hace compleja
debido a su cantidad, desagregación por nivel, duplicidad de funciones y de
representantes desvinculados de la toma de decisiones, lo que dificulta su ejecutividad y
toma ágil de decisiones. Como lo indica el Cuarto Estado de la Educación (2013; 169) aún
se debe «consolidar la función rectora del Sinetec a fin de contar con una institucionalidad
fuerte, eficiente y articulada», un propósito pendiente desde el año 1998, sin embargo,
este no da muestra de avance significativo.
5.4.3 Marco normativo
Como se analizó en el capítulo II, la normativa vinculante es amplia y está compuesta
por leyes, reglamentos, decretos ejecutivos, convenios y acuerdos. Desde la Constitución
Política y la Ley General de Educación, hasta las leyes orgánicas en la creación de cada
institución debe ser incorporada.
5.4.4 Sistema de relación de autoridad entre actores y la subordinación
De conformidad con el capítulo II, hay unas relaciones de autoridad y subordinación
entre los actores que dificultan la toma de decisiones relacionadas con mayor
ejecutividad y mayores niveles de respuesta al sector empresarial. Sin embargo, hay
figuras destacadas que inciden de forma más directa sobre la estructura, como el Ministro
de Educación.
Dentro de la estructura administrativa del MEP está el Sinetec, la Dirección de
Educación Técnica y Capacidades Emprendedoras y el CSE, tres órganos de gobierno que
están presididos por el Ministro de Educación Pública. Asimismo, en el INA, en la Comisión
175
de Enlace y el Conare ampliado, tiene presencia el Ministro de Educación, lo que garantiza
una incidencia política, dirigidos a orientar los planes estratégicos hacia el modelo de
desarrollo económico y social, que se haya consensuado en el nivel de representatividad
democrática.
5.4.5 Vínculos con la comunidad
Los vínculos con la comunidad o sociedad civil están representados por las
organizaciones gremiales y los grupos objetivos, mediante las federaciones estudiantiles,
aunque en un sistema democrático las autoridades políticas son depositarias de la
representatividad esas líneas no son tan directas y evidentes como la sociedad civil lo
esperaría.
Por lo tanto, la gobernanza del sistema educativo técnico estatal, de acuerdo con los
cinco aspectos desarrollados, puede conducirnos hacia:
i. que haya participación abierta y diversa de los actores sociales, gremiales y
académicos dentro del sistema educativo técnico, pero que su incidencia en la toma
de decisiones no es tan directa o que sus representantes cuentan con la información
necesaria o suficiente para direccionar los planes de acción que se proponen;
ii. las estructuras de gobierno tienen muchos representantes en distintos niveles del
sistema educativo y no hay espacios comunes para el diálogo, aunque algunas
instituciones tienen más peso en la representación dentro de esos órganos. Por
ejemplo, la representatividad que tiene la Uccaep en los órganos de gobierno del
Sinetec y el INA; la UCR en el Conare y CSE, o bien el Ministro de Educación Pública en
todos los órganos, es decir, se esperarían mayores resultados en articulación y
vinculación o menores distorsiones en los procesos comunicativos;
iii. el marco normativo es amplio y confuso, otorga potestades de coordinación, rectoría
o supervisión por niveles desagregados. Se carece de una visión integral del proceso
educativo técnico estatal, esto dificulta la gobernanza;
176
iv. las relaciones entre los actores o son de poca calidad en cuanto al contenido de las
propuestas o han perdido interés en el aporte sustantivo de ideas, proyectos o planes
de trabajo. Al existir una queja generalizada entre los sectores gremiales y el mismo
Conare por medio del Informe Estado de la Educación (2013; 174) de la baja
articulación institucional y la desvinculación con el entorno, sin embargo queda
demostrada la alta participación de los actores gremiales en los órganos del gobierno,
lo cual debería ser un llamado a someterse a revisión los niveles de autoridad y de
subordinación;
v. por último, los vínculos con la sociedad civil son débiles, a pesar de los diagnósticos
que muestran, tanto la baja empleabilidad de los graduados universitarios de las
carreras de ciencias sociales y de las económicas, como las demandas de técnicos
especializados, sin embargo las instituciones estatales siguen siendo lentas en la
reacción y han castigado el bienestar de la población que puede acceder a un mejor
empleo.
Lo expuesto, conduce a una baja rendición de cuentas del sistema educativo técnico
estatal en el uso de los recursos destinados a los programas formativos, educativos y de
incubación de ideas de negocio.
Por consiguiente, la propuesta para la gobernanza y la rendición de cuentas se basa,
como se desarrolló en la agenda de acción (Creswell 2009; 20), en cuatro acciones básicas:
i. un observatorio de la educación técnica que publique anualmente el estado de la
situación de los programas educativos, los graduados y la demanda empresarial, para
que de forma sistemática, se analicen los recursos invertidos y los impactos logrados
en la población beneficiaria;
ii. un ente Rector de la educación técnica estatal, con un sistema de representatividad
simple, ágil en la toma de decisiones y equilibrado, en la incorporación de los cuatro
sectores: la sociedad civil, las instituciones del sistema educativo, el Estado y el sector
empresarial;
177
iii. dos convenios marcos de articulación universitaria, como se expuso en el apartado
anterior; y
iv. un manual de buenas prácticas para efectuar la gestión institucional universitaria.
La sociedad civil y los gremios empresariales deben contar con un sistema educativo,
que presente una rendición de cuentas claras al país e índices educativos, que permitan
su evaluación.
De ahí que, una política pública de articulación deba incorporar un plan de acción
tendiente a permitir ejecutar los objetivos, un sistema de evaluación que concretice en
resultados las acciones emprendidas, un espacio de implementación que contextualice y
delimite los contenidos de la política y por último una gobernanza mediante una mayor
simplificación y transparencia del sistema. La complejidad, en un mundo globalizado y
sobre informado, ayuda poco al direccionamiento de recursos estatales y a la obtención
de mejores indicadores de bienestar social.
Como se mostró, tanto en el capítulo III, donde se analiza la normativa vigente que
regula la modalidad de la educación técnica, como en apartado de la gobernanza del
presente capítulo, el país, ante la coyuntura económica mundial de la crisis especialmente
relacionada con el empleo, demanda soluciones más ágiles y oportunas en materia
educativa, por consiguiente, debería someterse a una revisión el sistema de forma
integral, para aplicar soluciones incrementales a corto, mediano y largo plazo.
Una política pública, como la propuesta, no se convierte en una solución definitiva
duradera, pues las condiciones del mercado son cambiantes y las necesidades de empleo,
autoempleo y emprendimientos de negocios son cambiantes. Asimismo, deberían ser los
mecanismos que en la educación técnica se construyan para monitorear, diagnosticar y
tomar decisiones orientadoras de los programas de formación.
Cabe reconocer el esfuerzo que en materia de innovación en sus programas
formativos vienen realizando, tanto la Dirección de Educación Técnica del MEP, como el
INA, no obstante, aún no es suficiente para encadenar los graduados con los Colegios
Universitario, la UTN como centro educativo especializado en la educación técnica o las
178
cuatro universidades públicas restantes. Es decir, hay funciones de rectoría inexistentes,
carencia de información sistematizada para llevar a cabo la toma de decisiones y
esfuerzos atomizados y dispersos dentro del sistema, que pueden potenciar los cambios
pero no concatenarlos en una agenda de acción (Creswell 2009; 20).
La apuesta de Costa Rica por la atracción de inversiones en alta tecnología, por la
especialización del recurso humano como valor diferenciado en la Región, por la
generación de empleos de calidad y bien remunerados, por el fortalecimiento de las
Pymes y por la educación como el vínculo para erradicar la pobreza y propiciar una justa
repartición de la riqueza, deben ser aspectos que orienten la reflexión, pero sobre todo
la acción en pro de políticas públicas concretas y plausibles.
179
CONSIDERACIONES FINALES
Costa Rica ha venido apostándole al fortalecimiento de la educación técnica como una
ventaja competitiva, tanto para la atracción de inversiones con alta tecnología, como para
la generación de empleos de una mayor calidad y con mejores ingresos para sus
trabajadores, con el fin de erradicar la pobreza entre la población más vulnerable. De ahí
que se haya arraigado, la educación técnica como una modalidad prioritaria en los
objetivos de la Polítca de Educación para el Siglo XXI, de la Agenda Nacional de
Competitividad, en la Política Nacional de Emprendimientos y en el Plan Nacional de
Desarrollo. Sin embargo, hay dos aspectos que son prioritarios de discustir y buscar
consensos.
En primera instancia, porque en los albores del siglo XXI y ante la madurez del sistema
educativo costarricense, la educación técnica no debe estar limitada al ámbito de los
colegios técnicos vocacionales, al parasistema de capacitación representado por el INA o
a los centros parauniversitarios. Es por eso, que se ha incluido dentro de la propuesta de
una política de articulación de la educación técnica, a las cinco universidades públicas,
debido a que las tendencias nacionales de empleabilidad, autoempleo y
emprendimientos, conducen a la contratación, por parte del sector empresarial, de
profesionales universitarios que superen la barrera de un diplomado, que cuenten con
capacidades de creación de Pymes, desarrollo de productos y de alta especialización
técnica.
El otro aspecto, es promover a través de organismos internacionales, como la Unesco,
que la enseñanza de la educación técnica propicie el desarrollo integral de las personas,
el acceso a un sistema educativo con calidad y las prepare para un empleo digno. Otro de
los aspectos relevantes, con la inclusión de las universidades, consiste en promover el
fortalecimiento de esta modalidad educativa, pues ha sido definida como estratégica en
el PND, se ha incluido en los propósitos para el cumplimiento de la Política Educativa para
el Siglo XXI, en la Agenda Nacional de Competitividad y en la Política Nacional de
180
Emprendimientos, lo anterior como vínculo para reducir el 20.6% de la pobreza que afecta
a la población.
Cabe destacar, que no ha resultado fácil la construcción de un concepto de la
educación técnica desligado de los oficios, las artes y las manualidades, pues se siguen
promoviendo en las instituciones educativas, carreras con la salida de un diplomado con
baja potencialidad en los emprendimientos de los negocios propios. También, hay poca
aceptación en el seno de las universidades académicas, de reconocer a un profesional con
una formación técnica y que aspire a un bachillerato, a una licenciatura o maestría en su
especialidad.
Por consiguiente, en el proceso investigativo se constataron dos tendencias de
conformidad con el grupo de los entrevistados que se consultaron. Por un lado, los
representantes de las instituciones educativas consultados, manifiestan que hay
resistencia en el seno de las facultades y escuelas, a abrirse a las demandas del sector
empresarial. Sus principales argumentos se deben a la influencia de las corrientes
económicas neoliberales y que las carrreas universitarias se han tecnificado en demasía.
También expresan, que la formación de un profesional técnico debe ser más integral,
incluyendo en su plan de estudios tópicos como la investigación, las humanidades, el arte,
la estética y el ejercicio de la ciudadanía.
Es decir, no formar trabajadores con mano de obra barata para las transnacionales,
sino personas integrales, éticas, comprometidas con los objetivos sociales, con la
participación ciudadana y la generación de ideas de negocios tendientes a permitir el
autoempleo. Además, para la academia, la formación de técnicos es marginal en la
educacion superior, permeable de las políticas económicas neoliberales y de la ingerencia
empresarial en las decisiones académicas, desvirtuando el espíritu formativo de un ser
humano integral.
Para ellos, el sector empresarial ha magnificado la educación técnica, como el sistema
educativo por excelencia por estar vinculado con las políticas económicas y han sido
fáciles de cuantificar los aportes en la empleabilidad y en el ingreso de las personas
181
trabajadoras, en detrimento de la construcción y el fortalecimiento del tejido social, las
artes, las letras, en fin, las manifestaciones culturales.
Por su parte, desde el sector empresarial, se apuesta por una mayor gobernanza y
rendición de cuentas en el sistema educativo nacional, mediante la apertura de espacios
y los canales comunicativos, para discutir las propuestas de la empleabilidad, los
diagnósticos de las necesidades de formación y las iniciativas, que coadyuven a contar
con mejores programas educativos que fortalezcan el autoempleo y las ideas innovadoras
de negocios. Sin embargo, sí hay consenso, por parte de los entrevistados, sobre la
pertinencia de una política pública de articulación que sea implementada por un ente
Rector fuera del Conare, no obstante, coinciden en la necesidad de una mayor
simplificación de la estructura orgánica desarrollada por el MEP. Se debe acotar que ante
esta disyuntiva, los mismos actores se muestran confusos con el rol que pueden ejercer,
en la ejecución de una política del Estado que requiere, como se ha previsto, altos niveles
de coordinación interinstitucional, gestión interna y vinculación con el entorno.
Por ese motivo, asumiendo también, las tendencias mundiales de la empleabilidad
basadas en la producción material e intelectual, deben permear a las instituciones
educativas nacionales, para que busquen el equilibrio entre las posiciones ortodoxas de
las universidades estatales y que han llevado a los jóvenes al desempleo por aceptar un
salario indigno o un puesto de trabajo que no estimula la creación, la innovación o el
emprededurismo, debido a la desvinculación de sus carreras con el entorno social y
económico. Las personas beneficiadas con las decisiones asertadas que se tomen en el
conjunto de los actores, son las poblaciones vulnerables, las cuales dependen de la
solidaridad social y de la acción estatal, por esa razón, se apela a una apertura de los
espacios, para discutir acerca de las políticas educativas nacionales concretamente,
tendientes a facilitar a las familias de escasos recursos, que ven en esta modalidad
educativa, una oportunidad para alcanzar una vida digna.
De ahí, que desde los cuatro ejes para la articulación educativa y que sirven de
fundamento de la política pública propuesta se esbozan las siguientes cuatro
conclusiones:
182
De conformidad con la vinculación con el entorno, se propone realizar a través de un
observatorio de la educación técnica, que permita la sistematización de los datos que
están dispersos tanto en las instituciones, cámaras y asociaciones gremiales, como la
creación de propuestas de programas educativos y formativos. Es decir, elaborar
programas educativos relacionados con las tendencias de la empleabilidad en el mercado
costarricense, las necesidades futuras de formación de profesionales y la materia
normativa, orientada a apoyar las decisiones de las universidades, los gremios, el Poder
Ejecutivo y el Legislativo.
En lo referente a la articulación con el sistema de la educación técnica mediante los
entes rectores y coordinadores, en Costa Rica, en la actualidad, se han politizado y
convertido en foros abiertos de discusión que, a criterio de las personas entrevistadas,
carecen de un accionar ejecutivo que orienten, a corto y mediano plazo, los planes
elaborados por las instituciones educativas. Además, no se cuenta con normativa, ni
canales comunicativos formales, que incorporen las recomendaciones de los grupos
sociales, las cámaras y asociaciones gremiales. Otro aspecto, corresponde a que los
estudiantes han estado invisibilizados dentro de la estructura de los entes rectores, lo
anterior constituye una deuda con los miles de jóvenes costarricenses, quienes estudian
en este sistema de educación.
Para efectuar la articulación técnica edcuativa en el conjunto del subsisistema de la
educación estatal, la mayor limitante detectada ha sido la autonomía universitaria, que si
bien es cierto, no impide que por medio de la Comisión de Enlace, los ministros incidan
con las políticas educativas promovidas por el Gobierno, sí ha dificultado una interacción
más fluida, entre las iniciativas gubernamentales y los programas de carreras de las
universidades públicas. Hay en el seno de las universidades públicas, resistencia por
institucionalizar la educación técnica y articularla con los centros educativos de
secundaria, parauniversitarios y de formación para el trabajo. A pesar que el Conare,
desde el año 2006, a través del Planes hace evidente la necesidad de una mayor
vinculación y articulación educativa.
183
Es precisamente, que la gestión educativa institucional, no ha sido homologada
mediante procesos que sean amigables con los usuarios. O sea, esta carencia de
articulación se manifiesta en los procedimientos, dirgidos a dificultar el acceso
informativo, oportuno y con calidad a los beneficiarios de la educación técnica estatal.
De ahí que un hecho significativo ha sido la creación de la UTN en el 2008, pues se da
un paso, por visibilizar la educación técnica universitaria, por vincular con el entorno las
carreras ofertadas y por articular con el conjunto de instituciones estatates. Aunque aún
es reciente para medir los resultados, sobre todo en la calidad de la gestión académica,
se puede convertir en un referente, su Ley Orgánica, para la discusión nacional, con el fin
de mejorar lo construido y proceder a evaluar los resultados.
Se debe contemplar que en el proceso investigativo se obtuvieron los siguientes
hallazgos (H), que se consideran relevantes de compartir:
H.1.
Desde la academia se solicita, según las entrevistas aplicadas a sus
representantes, que el Estado establezca con mayor claridad, el rumbo de la
educación técnica, sin embargo, en la Política Educativa para el Siglo XXI, en la Agenda
Nacional de Competitividad 2006-2016, en la Política Nacional de Emprendimientos
del 2011, se marca una ruta, que en el nivel educativo incluye tres grandes temáticas:
una educación superior que realmente responda a las necesidades sociales, reenfocar
la educación técnica hacia una mayor especialización y hacia el empendedurismo e
incentivar a las empresas, que invierten en la capacitación de sus trabajadores.
Con este antecedente se presenta por parte de la Presidencia de la República, en junio
de 2008, el documento que reorienta estratégicamente la educación técnica, con el
fin de formar técnicos para los entornos competitivos modernos. Posteriormente, se
elaboran los informes Estados de la Educación, los cuales siguen apuntando hacia la
misma temática: la desarticulación y desvinculación educativa. Este hallazgo muestra
una puesta en agenda de la educación técnica, en los ámbito de la calidad, la
pertiencia y atinencia de los programas formativos, esto conduce a que los sectores
184
involucrados y consultados, no puedan aducir desconocimiento o confusión en los
criterios externados.
H.2.
Se ha requerido desde el sector empresarial, en múltiples ocasiones, establecer
un modelo comparativo, entre la modalidad de la educación técnica nacional con los
países que poseen mayor trayectoria en la creación de instituciones y mejores índices
educativos, como Alemania, Australia, China o Colombia. Esta necesidad de
comparación se induce, porque en estos países se aplica la modalidad del contrato de
educación dual, el cual permite a las empresas, la utilización de estudiantes de la
educación técnica en los procesos productivos. En Costa Rica, existe la aplicación de
las horas prácticas laborales, que el estudiante debe cumplir antes de graduarse en el
nivel del diplomado y las pasantías de graduación, para el bachillerato o la
licenciatura, que regulan algunas carreras como contabilidad e ingenerías. Asimismo,
el INA y MTSS han utilizado la Ley de Aprendizaje número 4903, del 17 de noviembre
de 1971, comenzando a promover una versión de la educación dual, mediante los
denominados contratos del aprendizaje, regulados en dicha normativa.
Esta Ley define el contrato de aprendizaje como un trabajo en un tiempo
determinado, otorgándoles a los estudiantes el derecho a recibir salarios, vacaciones
y aguinaldo, a diferencia de otras legislaciones, donde el estudiante no posee
condiciones propiamente de trabajador. Tambien, la Sala Segunda de la Corte
Suprema de Justicia ha avalado el uso del contrato de aprendizaje, dejando claro, que
no puede utilizarse para reducir los derechos laborales de los colaboradores, por esto,
tendrían los mismos derechos que un trabajador común. Es decir, en la actualidad, ya
existe una normativa, sin embargo, se carece del conocimiento para su aplicación.
H.3.
La modalidad de la educación técnica no es excluyente de una formación integral
del ser humano. Existe un paradigma que se constata en esta percepción y que se
puede analizar en dos aspectos: desde las universidades academicistas, se considera
que la educación técnica tiene una influencia directa en el sector empresarial en los
programas educativos y se asume, que el graduado de la educación técnica, como un
autómata carente de sensibilidad social, artística o estética. En primera instancia, la
185
formación de profesionales atiende la diversidad de necesidades económicas,
sociales, culturales, ambientales, políticas, jurídicas, entre otras, presentes en las
sociedades. Es decir, la dinámica de los procesos de globalización no están basados
solo en la producción, pues ni siquiera en la revolución industrial entre los siglos XVIII
y XIX, desterraron las manifestaciones culturales de las sociedades europeas o
estadounidenses, más aún, en la era del conocimiento en la cual se transita en la
actualidad, la búsqueda de los equilibrios entre la inclusividad, la multiculturalidad, la
diversidad y el marcado individualismo formativo, son el imperativo en el ámbito
educacional.
En un segundo momento, las estadísticas de los Estados de la Educación 2011 y 2013,
indican que las formaciones técnicas en las universidades e institutos de capacitación
incluyen a las artes, la estética, la producción intelectual, las comunicaciones, los
servicios, el comercio, el emprendedurismo, entre muchos otros. Por el contrario, los
informes muestran la existencia de una sobreoferta de profesionales, en áreas como
la psicología, el derecho, la economía, el periodismo, en fin las ciencias sociales.
H.4.
El sector empresarial y la sociedad civil representadas por organzaciones
gremiales han puesto en agenda el tema de la gobernanza y la rendición de cuentas
del sistema educativo, lo cual queda demostrado por la cantidad de actores
involucrados, los órganos de gobierno por niveles sin espacios comunes para el
diálogo y una basta normativa que dispersa los esfuerzos. Por tanto, la política pública
propuesta introduce algunos aspectos básicos, los cuales no pueden ser incorporados
bajo la situación actual debido a la incapacidad estructural del sistema para
sistematizar la información prensente en el seno de cada institución, establecer
canales comunicativos fluidos con los actores sociales y los bajos vínculos con la
sociedad civil, sin contar la poca representación estudiantil, en los órganos de
gobierno que toman decisiones.
Se hace meritorio mencionar, que hubo dos situaciones limitantes en el proceso de
investigación: el primero, los inconvenientes percatados ha sido la incapacidad de
realizar un análisis comparativo entre la modalidad de educación técnica de Costa Rica
186
con otros países que posean altos índices de tecnificación de sus trabajadores. Esta
situación se debe a la carencia de información sistematizad dirigida a permitir que
hayan en el país datos más actualizados, con mayor historial estadístico y de fuentes
confiables para realizar la comparación. A pesar, de que la primera inclusión del tema
en el Informe del Estado de la Educación ocurrió en el año 2011, mediante un capítulo
completo, y de forma parcial se incorporó en el elaborado en el año 2013 por Conare.
La segunda, tiene que ver con la orientación que las personas entrevistadas dieron en
la entrevista sobre la educación técnica, siempre delimitada al parasistema de
formación para el trabajo, representado por el INA o a los Colegios de educación
diversificada de secundaria. Por lo tanto, hubo poca riqueza en los datos aportados
en relación con la articulación universitaria o en la visión de una modalidad educativa,
que trascendiera la barrera de un diplomado universitario.
187
RECOMENDACIONES
En Costa Rica, la educación técnica ha estado centrada en los últimos cincuenta años, en
la educación secundaria diversificada y en la capacitación para el trabajo, motivo por el
cual, debe haber una apertura hacia el subsistema universitario. Como paso inicial, se
requiere un marco conceptual que soporte, en el nivel pedagógico, la planificación de las
carreras técnicas ofertadas por las instituciones de educación superior, como garantía de
vinculación con el entorno económico y social.
La mediación pedagógica para la enseñanza técnica, deber ser el resultado de la
incorporación de los datos generados, mediante las tendencias de la empleabilidad, el
autoempleo y el emprendedurismo, concretadas en las competencias profesionales y en
los requerimientos de una formación continua, integral y para la vida. O sea, las carreras
técnicas deben estar articuladas desde las inciativas de capacitación de los colegios
técnicos vocacionales, hasta la educación formal de las instituciones universitarias.
Se recomienda, que en el marco conceptual a construir, se incluyan los lineamientos
para la enseñanza de la educación técnica, divulgados por la Unesco, los compendios de
clasificación internacional, elaborados por la Comisión Europea y los criterios de
acreditación estipulados por el Sinaes para las carreras universitarias. Bajo estas
perspectivas, se puede desarrollar un concepto ampliado que trascienda a todos los
niveles de la educación técnica, que sea inclusivo con las poblaciones diversas existentes
en la sociedad, que esté vinculado con las tendencias económicas y articulado con las
necesidades del crecimiento profesional, que poseen los beneficiarios. Este alineamiento
del modelo educativo con las políticas sociales, económicas y educativas, tiene que ser
consensuado con la consulta y el diálogo con las instituciones educativas, las asociaciones
gremiales, las cámaras y federaciones estudiantiles.
Otra de las cuestiones que se exhorta, con la lectura del estado de situación, se refiere
a que los actores propongan iniciativas concretas, orientadas a mejorar las interrelaciones
existentes entre las instituciones educativas y formadoras, que haya un mayor
188
conocimiento de la normativa que se aplica, tanto a la articulación y vinculación con el
entorno, como la incorporación de criterios de calidad homologados, entre las
instituciones estatales y la apertura de espacios de diálogo, dirigidos a promover un
cambio en el paradigma existente, el cual consiste en asumir la educacion técnica como
terminal.
En consecuencia, desde el MEP, se debe concertar la creación de canales
comunicativos con el fin de mejorar las interrelaciones existentes entre los entes
educativos apoyados por la normativa vigente. También, los gremios y las asociaciones
empresariales deben promover los espacios comunes para la discusión, con las
instituciones educativas, acerca de sus diagnósticos y los planes, para mejorar la
empleabilidad. Igualmente, las federaciones estudiantiles, a través del estímulo del
pensamiento crítico, tienen que demandar una educación con calidad y vinculada con las
necesidades productivas del país.
De este modo, para proponer una política pública de articulación de la educación
técnica, se recomienda que el Gobierno, representado en el ámbito educativo por el
Ministro de Educación, analice la viabilidad de convocar a la reflexión, al consenso y a la
concreción de acciones que los actores involucrados analicen, valoren y prioricen como
factibles de implementar.
Por último, se establecen tres líneas para efectuar las investigaciones futuras. La
primera consiste en realizar un análisis comparativo, entre la modalidad de la educación
técnica de Costa Rica con otros países, que hayan demostrado avances en los niveles de
empleabilidad y vinculación con los centros educativos, con la realidad social, económica,
política y cultural. Esta sistematización conduce a un sistema comparativo entre países,
que abra las posibilidades de cooperación, acuerdos y transferencias, esto coadyuvaría a
clarificar las mejores prácticas para diagnosticar, articular las carreras y vincular la
academia con la sociedad.
La segunda tiene que ver con la creación de un modelo técnico pedagógico, el cual
establezca los criterios de calidad que mediante el Sinaes, se puedan utilizar para
189
acreditar las carreras técnicas. Esta situación debe ser analizada con mayor diligencia,
debido a que en la actualidad, en los órganos de aprobación del Conare, no hay distinción
entre una carrera académica y una técnica. Esto conduce a la omisión de criterios como:
las horas prácticas que deben cumplir los estudiantes, los laboratorios que deben
disponer los centros educativos, los vínculos con las empresas, donde los estudiantes
realizan sus prácticas profesionales y la sustitución de las técnicas de enseñanza
magistral, por las del fortalecimiento de las competencias profesionales.
La tercera línea investigativa se fundamenta en la necesidad de contar con un perfil
de salida más concreto, para el graduado en la educación técnica universitaria. Aunque
lo mencionado puede desprenderse de la primera línea propuesta, sí implica una consulta
amplia a los sectores productivos nacionales para su clarificación. Hay confusión en el
sector productivo entre un técnico medio, uno superior y uno universitario. Como
ejemplo, se puede citar que los sectores productivos apelan por una educación técnica,
basada en un segundo idioma, el uso en los dispositivos informáticos o el dominio de una
certificación internacional, las cuales resultan por competencias transversales y no
profesionales.
Costa Rica ha centrado sus esfuerzos, para erradicar la pobreza, en la educación
técnica, como una garantía de empleabilidad, autoempleo y emprendedurismo para el
estudiante, sin embargo, la calidad de la educación que recibe, las posibilidades de
movilización dentro del sistema educativo y la vinculación con el sector productivo, son
tres aspectos que no deben dejarse de lado.
Tanto la inversión en la educación, como la articulación educativa están garantizadas
por la Constitución Política, lo anterior representa una muestra de la relevancia que tiene
para el país la asignación de recursos, el acceso y la movilidad de los estudiantes dentro
del sistema educativo.
190
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Prieto, Marcelo. 2013. Universidad Técnica Nacional UTN. Rector. Agosto 2013. San
José, Costa Rica.
Saldarriaga, Juan Camilo. 2013. Federación de estudiantes de la Universidad de Costa
Rica. Presidente de la federación estudiantil. Julio 2013. San José, Costa Rica.
197
ANEXOS
1. Guía para la entrevista que se les aplica a los rectores o sus representantes.
Pregunta
El Estado de la Nación indica que hay una nueva economía
a partir de la atracción de inversión extranjera directa que
demanda técnicos superiores. En este contexto: ¿cuál es
su valoración de la educación técnica superior, en Costa
Rica, con respecto al cumplimiento de esta demanda del
mercado?
Aspecto
Criterios
Determinar
el
conocimiento de Importancia
la
situación
actual.
¿Cómo valora la oferta en los programas de las Valorar
el
universidades públicas, en la formación de técnicos conocimiento de Pertinencia
la
oferta
especializados?
institucional.
¿Considera que las universidades públicas deben tener
mayor coordinación inter e intra institucional para
mejorar la movilidad de los estudiantes y asegurar la
calidad de los programas ofertados?
Valorar
la
necesidad
de Articulación
articulación inter
e
intra
institucional.
¿Considera que el Estado debe formular una política que
articule la educación técnica entre las universidades
públicas y que se implemente a través de CONARE, para
mejorar la formación de técnicos superiores?
Valorar
la
necesidad de una Política
política pública de pública.
articulación.
198
2. Guía para las entrevistas que se le aplican a la UCCAEP y a CINDE.
Pregunta
El estado de la Nación indica que hay una nueva economía
a partir de la atracción de inversión extranjera directa, la
cual demanda técnicos superiores. En este contexto: ¿cuál
es su valoración de la educación técnica superior en Costa
Rica con respecto al cumplimiento de esta demanda del
mercado?
¿Cómo valora la oferta en los programas de las
universidades públicas para la formación de técnicos
especializados?
¿Considera que las universidades públicas deben tener
mayor vinculación con las necesidades emergentes del
mercado, para asegurar la calidad de los programas
ofertados y la satisfacción de la mano de obra
especializada?
¿Considera que el Estado debe formular una política que
articule la educación técnica entre las universidades
públicas y que se implemente a través de CONARE, para
mejorar la formación de técnicos superiores?
Objetivo
Variable
Determinar
el
conocimiento de Importancia
la
situación
actual.
Valorar
el
conocimiento de Pertinencia
la
oferta
institucional.
Valorar
la
necesidad
de Articulación
articulación con el
entorno.
Valorar
la
necesidad de una Política
política pública de pública.
articulación.
199
3. Guía para las entrevistas aplicadas a los estudiantes de las federaciones de las
universidades públicas.
Pregunta
El Estado de la Nación indica que hay una nueva economía
a partir de la atracción de inversión extranjera directa que
demanda técnicos superiores. En este contexto: ¿cuál es
su valoración de la educación técnica superior en Costa
Rica con respecto al cumplimiento de esta demanda del
mercado?
¿Cómo valora la oferta de los programas de las
universidades públicas, para la formación de técnicos
especializados?
¿Considera que las universidades públicas deben tener
mayor vinculación con las necesidades emergentes del
mercado, para asegurar la calidad de los programas
ofertados y la satisfacción de la mano de obra
especializada?
¿Considera que el Estado debe formular una política que
articule la educación técnica entre las universidades
públicas y que se implemente a través de CONARE, para
mejorar la formación de técnicos superiores?
Objetivo
Variable
Determinar
el Importancia
conocimiento de
la
situación
actual.
Valorar
el
conocimiento de Pertinencia
la
oferta
institucional.
Valorar
la
necesidad
de Articulación
articulación con el
entorno.
Valorar
la
necesidad de una Política
política pública de pública.
articulación.
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