1. Educación

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FINANCIAMIENTO DEL PROGRAMA DEL AGUA EN QUERÉTARO
Olaiz y Pérez Alfonso
Instituto Mexicano de Tecnología del Agua. Paseo Cuauhnáhuac No. 8532, Col. Progreso, Jiutepec, Morelos,
México. C.P. 62550
[email protected]
Introducción
Dimensionando la magnitud
El estado de Querétaro después de obtener reservas de agua
para asegurar cubrir sus demandas los próximos 100 años se
ha fijado metas, que son altas y alcanzables en las primeras
dos décadas y después de eso, debe mantenerlas
permanentemente. Eso implica costos que se deberán cubrir
con recursos que Querétaro necesitará y después, deberá
decidir de dónde los obtiene: de fondos privados de los
propios usuarios o de fondos públicos de la federación, del
estado y/o del municipio. A final del día, no hay más fuentes
primarias.
Querétaro necesita gastar en los próximos 100 años, en
inversiones y gastos de O&M de infraestructura hidráulica,
alrededor de $ 282 mil millones (a precios constantes de
2014).
Es necesario conocer en una primera estimación el monto y
características de los recursos que se requerirán, recursos que
Querétaro necesitará. Se estimaron los costos tanto de
inversión en nuevas obras como los gastos e inversiones para
la O&M de la infraestructura existente. Se utilizaron los
cálculos del Modelo ATP (Análisis Técnico Prospectivo) para
2015-2030 y números índice para los cálculos a partir de 2031
a 2115. Las estimaciones incluyen los tres nuevos acueductos
que se construirán para entrar en operación en 2021, 2060 y
2080 según el Decreto de Reserva al Estado.
Eso equivaldría a gastar 84.4% del PIB estatal del año 2014.
Sin duda son cifras enormes pues el periodo y la magnitud de
obras y metas son también enormes, aunque, alcanzables.
Implica dedicar al sector del agua $ 2 821 millones/anuales o
alrededor del 0.84% del PIB 2014 de Querétaro en el agua, lo
que vale la pena por ser un recurso indispensable y muy
escaso en la parte sur donde se ha concentrado el desarrollo de
Querétaro; se lograría así agua para todos los habitantes, todos
los usos, eficientes y conservando la calidad del agua
necesaria para un entorno natural sano y protegido. También
implica haber recuperado los acuíferos de los valles de
Querétaro y San Juan del Río que se han venido
sobreexplotando las últimas dos décadas. La Ilustración 1
tiene los comparativos de costos del agua contra PIB 2014.
334.2
264.7
Ilustración 1. Costo de los 100 años del PROMIANEQ en función del PIBQRO 2014.
La Tabla 1 contiene los costos para interperíodos por sectores
usuarios y el número de proyectos considerados en el estudio.
La precisión y certeza de los costos y proyectos es mayor en el
primer período, disminuye en el tiempo y de 2031 a 2080
considera sólo lo referente a los dos grandes acueductos a
construir. Son cifras indicativas para el largo plazo que dan
idea de las magnitudes y tipo de gastos que Querétaro y la
federación debe prever a futuro. La Ilustración 2 es por
usuarios.
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Tabla 1. El costo del manejo integrado del agua en Querétaro los próximos 100 años.
La congruencia de los costos mostrados la da la evolución
de los distintos tipos de gasto en el agua y como
lógicamente se esperaría su comportamiento. Destacan los
siguientes hechos:
1)
2)
Las mayores inversiones en el estado de Querétaro
corresponderán a los sistemas de agua potable,
alcantarillado y las plantas de tratamiento de aguas
residuales urbanas con cerca del 44% del gasto total, $
123.9 mil millones. La inversión se concentra en los
tres períodos que terminan en 2020, 2060 y 2080 de
construcción de los tres acueductos futuros de
Querétaro.
Al sumarle a la inversión anterior su gasto
programado de O&M de su infraestructura hidráulica
resulta en el 96.5% del total en los 100 años, $ 272,3
mil millones, lo cual confirma que el sector de
abastecimiento de agua a la población de Querétaro y
el tratamiento de sus descargas es por mucho el
principal concepto de gasto y de mayor prioridad del
estado a corto y largo plazo. Esta función es la
sustantiva de la CEA Querétaro.
3)
Elaborar los estudios para proyectar y construir las
obras de 100 años requiere $ 1,133 millones, un
millón anual y eso representa el 0.85% de la inversión
total o el 0.4% del costo total incluyendo O&M, cifras
muy pequeñas pero indispensables para asegurar
buenos proyectos y edificaciones. 78% del gasto se
concentra de 2014 a 2030.
Inversión
Ilustración 2. Costos por sector usuario del agua.
De los 100 años en programa se aprecia que el período de
mayor exigencia y cuantía de recursos es el inmediato
2014-2021. Esto puede deberse a que se carga la mayor
parte de los costos en el período cercano porque hay mayor
certeza y las metas se programaron alcanzar en ese
período. De cualquier manera es tal la presión presupuestal
del corto plazo que vale la pena buscar distribuir las
necesidades a mayor plazo.
Las mayores inversiones promedio anual se tienen en el
corto plazo y a partir del 2022 disminuyen a los valores
que muestra la Tabla 2. Nuevamente se aprecia que con el
tiempo disminuye el monto de las inversiones y aumenta el
gasto en O&M de la infraestructura construida y operando.
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Tabla 2. Los gastos e inversiones (promedio) anuales del agua en Querétaro.
Financiamiento
Para que no se conviertan en un mero ejercicio de
planeación las inversiones y los gastos estimados, es
necesario diseñar la forma como se cubrirán, cuáles serán
las fuentes de financiamiento de origen y cómo se
distribuirán entre los usuarios y actores en el manejo y
administración del agua y sus servicios.
Tradicionalmente y a diferencia de sectores como el del
petróleo, la luz y la telefonía que son autosuficientes
financieramente, el agua ha sido tradicionalmente
subsidiada y nunca los recursos han sido suficientes, para
alcanzar las necesidades de gasto e inversión y, también no
han favorecido la eficiencia en el uso del agua. Ese patrón
no puede cambiar de un día al otro ni por decreto pero si
pueden plantearse bases sólidas para lograr la
autosuficiencia financiera del agua, recurso más
indispensable, valga el pleonasmo, que la gasolina, la luz y
el teléfono a mediano plazo, haciendo que cada usuario y
actor en su aprovechamiento y conservación aporte de
manera proporcional y justa con sus costos. La Ilustración
3 es ilustrativa del origen de los recursos.
Fuente: Capítulo Inversiones y Financiamiento de los PHR y PAPSHEs. IMTA-CONAGUA, 2012.
Ilustración 3. Participación tradicional en los costos del agua en México y el estado de Querétaro (derecha).
En general se busca que los usuarios del agua, incluyendo
los que descargan sus aguas residuales, aumenten su
participación en los costos mediante tarifas, cuotas, pago
de derechos y de contribución de mejoras. Así valorarán
más el agua, servicios e infraestructura, harán un uso
eficiente y exigirán un adecuado mantenimiento a los
sistemas. La distribución de recursos y costos entre
federación y estados, así como la recaudación de derechos
debe también equilibrarse acercando los recursos a donde
se necesita su ejercicio y ejerciendo la autoridad nacional
para el buen manejo, abasto, conservación y asignación de
las aguas nacionales.
En los ejercicios que se hicieron en el PAPSHE (Programa
de Acciones Para la Sustentabilidad Hídrica Estatal) de
Querétaro en 2012 con horizonte de planeación hacia 2030
se obtuvieron diagnósticos y conclusiones interesantes que
alimentan el diseño y planteamiento de un esquema
financiero del agua en el estado. En la Ilustración 4 se
muestra el déficit esperado en el financiamiento de los
gastos que se estimaban para Querétaro que coinciden con
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la porción roja de la Ilustración. La conclusión es sensata:
disminuir el déficit con cargo a quien usa y contamina el
agua y aumentar la recaudación de los derechos federales
por el uso de aguas y cuerpos nacionales para recibir las
descargas residuales. Ambas conclusiones las retoma la
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propuesta del Sistema Financiero del Agua (SFA) y del
Precio del Agua (P del A) para Querétaro.
Fuente: Capítulo Inversiones y Financiamiento de los PHR y PAPSHEs. IMTA-Conagua, 2012.
Ilustración 4. Las necesidades y faltantes en el Estado en 2012.
Recaudación de Derechos
b) Descargas a cuerpos de agua de propiedad federal
En el estado, adquiere relevancia la aplicación de la Ley
Federal de Derechos en materia de aguas. Para conocer la
evolución histórica que ha tenido la recaudación de
derechos se analizó la información histórica de 2000 a
2009 tanto por extracción de aguas nacionales como por
descargas de aguas residuales. Con base en su
comportamiento histórico al que se le ajustaron diferentes
funciones, se hicieron proyecciones para estimar la
recaudación esperada de 2011 al 2030. El ajuste de
logaritmo recíproco fue el que mejor representó la
tendencia que se puede esperar de los ingresos por el pago
de derechos por usar aguas nacionales. En el caso de los
cuerpos receptores de la Nación para descargar aguas
residuales el ajuste de Morgan-Mercer-Flodin fue el que
mejor se ajustó. Los resultados se muestran en la
Ilustración 5.
El estado tiene tendencia a disminuir sus aportaciones por
concepto de pago de derechos por descarga. Este efecto se
puede deber en que aquellos organismos operadores o
empresas que pagaban por tal concepto, ahora tratan el
agua residual que producen y por lo tanto ya no pagan por
sus descargas. Sin embargo en 2008 y 2009 se presentaron
incrementos súbitos en las recaudaciones muy por encima
de los que se venían presentando en el estado.
a) Extracción de Aguas Nacionales
En el estado el pago por concepto de derechos mantiene
una tendencia a la baja más o menos regular para todo el
periodo con un decrecimiento pronunciado, dado que en 10
años disminuyeron hasta en un 40% los ingresos según el
ejercicio de regresión practicado a los datos de recaudación
y montos expresados en pesos constantes de 2009.
Los ingresos por este concepto en el estado son pequeños
ya que apenas en 2009 alcanzaron su pico máximo de poco
menos de 8 millones, sin embargo de 2000 a 2007 el
promedio anual de recaudación apenas era de 360 mil
pesos.
Por la importancia del uso del agua en el estado, si se
aplicara la Ley Federal de Derechos en materia de aguas
residuales se generarían ingresos de alrededor 126 millones
anuales en promedio lo que sería una fuente de recursos
financieros importante a la vez que fomentaría el cuidado a
la contaminación del agua y ambiental. En la gráfica se
muestra el potencial recaudatorio de 2012 a 2030 en el
estado de aplicarse la ley en forma estricta a los volúmenes
de aguas residuales descargados obtenidos del Modelo
ATP.
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Fuente: Capítulo Inversiones y Financiamiento de los PHR y PAPSHEs. IMTA-CONAGUA, 2012.
Ilustración 5. Recaudación histórica y proyecciones del potencial recaudatorio de derechos del agua.
Sistema Financiero del Agua
Es un sistema virtual, un mecanismo en funcionamiento que
liga los ingresos generados, con los egresos requeridos y el
origen de los recursos que aportan los usuarios, esta última
parte llamada como Precio del Agua. En los siguientes
esquemas se describen las componentes del sistema
(Ilustración 6) y como un ejemplo el cómo se aplicarían a
niveles regionales en los Organismos de Cuenca dependientes
de la CONAGUA que pueden ser también estatales, y Querétaro
entre ellos (Ilustración 7).
El gobierno federal es un importante contribuyente al
financiamiento de los costos del agua. El sistema de aguas de
Querétaro es parte de esto.
Fuente: Estudios y proyectos sobre inversiones, precios y financiamiento del agua. IMTA.
Ilustración 6. Partes del virtual Sistema Financiero del Agua.
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El que contamina, paga el costo de descontaminar.
El Precio del Agua
Los objetivos del precio del agua son:
No requiere mayor explicación ni justificación que su
finalidad: que todos los usuarios tengan agua suficiente, de
calidad y en servicio o acceso continuo para su desarrollo
social, económico y ambiental, y que a través de este
instrumento, contribuyan en forma justa, equitativa y
proporcional en sus costos. Esa es la filosofía sobre la que se
sustenta en concepto.
Sus principios serían:
Agua suficiente, oportuna y de buena calidad para
todos los usos y usuarios que la usen eficientemente
y cuiden su calidad.
Todos los usuarios del agua contribuyen a los costos
y su cuidado.
Recuperación de costos,
Equidad en la distribución de costos,
Eficiencia en el uso del agua,
Mantenimiento de la infraestructura construida y en
operación.
Tiene cinco componentes, los cuales con su estructura y
aplicación se presentan en la Ilustración 7. El tamaño de
flechas indica que las pequeñas, son componentes que ya se
aplican, bien o mal; las grandes son de las componentes que
todavía hay que trabajar mucho para lograr su aceptación,
diseño y aplicación.
Lo que no cuesta, en general, se desperdicia.
Fuente: Estudios y proyectos sobre inversiones, precios y financiamiento del agua. IMTA.
Ilustración 7. Las componentes del Precio del Agua con su origen, aplicación, destino y periodicidad.
Conclusiones
Si solamente se consideran los costos futuros de los cuatro
ejes de la Agenda del Agua en el estado, principalmente de
inversión, las estimaciones de los ingresos que generarían las
fuentes tradicionales y novedosas de financiamiento
analizadas, muestran que el estado tendría una brecha
financiera de poco menos de 6,680 millones de pesos, sin
embargo cuando se incluyen los costos de operación,
mantenimiento y administración de la actual infraestructura en
operación de agua potable y de riego, la cual hay que
conservar a futuro para que no afecte la brecha hídrica
considerada, entonces podría cambiar el diagnóstico a ser un
estado aún más deficitario, con una brecha financiera mayor si
se mantiene el mismo esquema actual de financiamiento.
Para evitarlo es necesario llevar a cabo una verdadera
reingeniería financiera en el estado para el manejo de sus
aguas cuya plataforma de diseño puede ser el concepto del
Sistema Financiero del Agua (virtual) y el del Precio del
Agua. Además, aplicar cabalmente la Ley Federal de
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Derechos así como establecer nuevos niveles de recaudación e
ingreso y nuevos instrumentos financieros para cubrir los
costos del agua y permitir al estado alcanzar su sustentabilidad
financiera.
En síntesis, después de ver los costos requeridos para cerrar la
brecha de abastecimiento y calidad del agua y las fuentes de
recursos para financiarlos, un buen nivel de financiamiento en
el estado dependerá de promover reformas y su aplicación,
promoción de la cultura del pago y cuidado del agua y el
establecimiento de un Sistema Financiero del Agua – nacional
y estatal que considere en forma importante:
• Destinar al agua los ingresos que generan conceptos
recaudatorios asociados al agua, congruente con el principio:
lo del agua al agua.
• Mejorar el contenido y la aplicación de la Ley Federal de
Derechos en materia de aguas, tanto en extracción de aguas
nacionales como en descargas de aguas residuales de forma
más importante, por el alto potencial recaudatorio que
significa y congruente con el principio: el que contamina
debe descontaminar o es responsable de esa externalidad.
• Sustituir los ingresos de la ley de contribución de Mejoras
con tarifas por servicio para recuperar las inversiones
públicas.
• Desarrollar el concepto e implementación de nuevas
formas ó instrumentos de financiamiento que hayan sido
exitosos en otros países y sistemas y aptos para la realidad
nacional.
• Y en general, siempre buscar que las tarifas, cuotas y
cobros de los servicios del agua sean proporcionales al
beneficio que se recibe, a la disponibilidad del recurso, a los
costos de su aprovechamiento y conservación, y que
fomenten el uso eficiente del recurso y, que sean de fácil
cobro, pago y recaudación.
Referencias
IMTA-CONAGUA. Programa de Acciones para la
Sustentabilidad Hídrica en el Estado de Querétaro (PAPSHE)
Jiutepec, México: Instituto Mexicano de Tecnología del Agua,
2012.
IMTA-CEA Querétaro. Trabajos preliminares en preparación
al Programa de Manejo Integral de las Aguas de Querétaro
(Borrador). México. 2014.
OLAIZ Y P., ALFONSO. Estudios sobre el Precio del Agua.
CPNH-IMTA, Jiutepec, México: Instituto Mexicano de
Tecnología del Agua, 1977-2014.
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