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España: Programa de Estabilidad 2016-2019
Escenario macro más realista y objetivo fiscal exigente
 El Consejo de Ministros aprobó el pasado 29 de abril la Actualización del Programa de Estabilidad
para el periodo 2016-2019, en el que se fija el escenario macroeconómico y fiscal para los próximos
años.
 Ante la evidente pérdida de impulso de la actividad y el empleo, en un contexto caracterizado por la
desaceleración del crecimiento global, la volatilidad de los mercados financieros y la incertidumbre
política a nivel interno, el Gobierno se ha visto obligado a recortar la tasa de crecimiento del PIB
prevista, tanto para este año (tres décimas hasta el 2,7%) como para el próximo (medio punto hasta
el 2,4%).
 De cumplirse estas previsiones, el próximo año el PIB recuperará los niveles anteriores al estallido de
la crisis, aunque en términos de empleo aún seguirá lejos, incluso en 2019: un 7,4% por debajo; o lo
que es lo mismo, todavía faltarán más de 1,37 millones de puestos de trabajo equivalentes a tiempo
completo (PTETC).
 Según el Gobierno, las reformas estructurales llevadas a cabo en los últimos años (laboral,
saneamiento financiero, etc.) están siendo claves en la solidez del crecimiento económico. Pero
también reconoce el impulso que suponen algunos factores exógenos, como el abaratamiento del
petróleo, la depreciación del euro o la política monetaria expansiva del BCE. En este sentido, en un
entorno con mayores tipos de interés, un euro apreciado o un petróleo más caro el crecimiento y la
creación de empleo se verían afectados negativamente.
 Por lo que respecta al déficit de las AA.PP., tras la elevada desviación en 2015 (5% del PIB, cuando el
límite estaba fijado en el 4,2%), el Gobierno reconoce la imposibilidad de situarlo, en el actual
contexto, por debajo del 3% del PIB este año, tal y como se había acordado con la CE: ello exigiría un
ajuste fiscal superior a los 20.000 millones de euros y supondría un riesgo para el mantenimiento del
tono expansivo de la actividad. En consecuencia, con el fin de continuar con el proceso de
consolidación fiscal, pero sin afectar a la recuperación de la economía, el objetivo, no sólo se retrasa
hasta 2017 (3,6% este año y 2,9% el próximo), sino que, además, se suaviza la senda de corrección en
los próximos años.
 Aunque el ajuste previsto para este año es considerable (unos 14.000 millones de euros), el Gobierno
cree que bastará con el impacto favorable del ciclo sobre gastos e ingresos, alguna medida puntual,
como el acuerdo de no disponibilidad de 2.000 millones aprobado en el mismo Consejo de Ministros y
la aplicación más rigurosa de la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera para
atajar las desviaciones en las cuentas regionales. Precisamente, la Autoridad Independiente de
Responsabilidad Fiscal (AIReF) da por buenas las previsiones macroeconómicas del Gobierno y
considera que la senda de déficit público es exigente, pero factible, siempre que se apliquen con el
máximo rigor las medidas anunciadas. No obstante, a partir de 2017 la AIReF considera que las
proyecciones de ingresos resultan conservadoras, mientras que las de gasto, en un escenario sin
medidas adicionales, son demasiado voluntaristas.
 Sin embargo, la CE opina que, sin medidas fiscales adicionales, el déficit no bajará del 3% hasta 2018:
para este año prevé un 3,9% y para 2017 un 3,1%. En consecuencia, Bruselas abrirá un procedimiento
sancionador, que podría llegar a traducirse en una multa de 2.000 millones de euros y que llevará
asociado la exigencia de medidas adicionales de ajuste y una vigilancia reforzada. Todo esto se
complica en el actual escenario de interinidad del Gobierno.
12 de mayo de 2016
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 Aunque el dato provisional de PIB del 1T16 muestra una estabilización del crecimiento en el
0,8% trimestral, los indicadores de actividad conocidos hasta la fecha apuntan a una pérdida
de impulso de la actividad y el empleo en el arranque de 2016; así lo corroboró el Banco de
España en su último informe trimestral. En consecuencia, el Gobierno ha revisado el cuadro
macroeconómico para los próximos años.
Escenario macroeconómico
 El aumento del PIB previsto en 2016 se recorta tres décimas hasta el 2,7%, mientras que en
2017-2019 se registrarán tasas en el entorno del 2,5%. De cumplirse este escenario, el
próximo año se superarán los niveles de PIB de 2008.
CUADRO MACROECONÓMICO 2016-2019
Tasa de variación anual
2015
2016
2017
2018
2019
Consumo privado
Consumo público
Formación bruta de capital fijo
Bienes de Equipo
Construcción
Aportación demanda nacional (pp)
Exportaciones
Importaciones
Aportación demanda externa (pp)
PIB real
PIB nominal
Empleo (PTETC)
Tasa de paro (EPA, media del año)
Deflactor del PIB
Saldo de las AA.PP. (% s/PIB)*
Cap. (+)/nec. (-) financiación (% s/PIB)
3,1
2,7
6,4
10,2
5,3
3,7
5,4
7,5
-0,5
3,2
3,8
3,0
22,1
0,6
-5,0
2,1
3,2
1,0
5,6
8,2
4,5
3,1
5,3
7,0
-0,4
2,7
3,7
2,5
19,9
0,9
-3,6
2,4
2,6
0,9
4,6
5,4
4,7
2,6
5,7
6,7
-0,2
2,4
3,7
2,2
17,9
1,2
-2,9
2,2
2,4
0,7
4,7
5,5
4,8
2,5
5,6
6,3
0,0
2,5
4,0
2,3
15,8
1,5
-2,2
2,2
2,4
0,7
4,8
5,7
4,8
2,5
5,7
6,1
0,0
2,5
4,4
2,3
14,0
1,8
-1,6
2,3
* Sin ayudas al sistema financiero.
 Estas nuevas previsiones se encuentran en línea con las de otros organismos, tanto
internacionales (el FMI prevé un 2,6% este año y un 2,3% el próximo y la CE un 2,6% y un
2,5%, respectivamente) como nacionales (el Banco de España y el consenso de analistas
privados -Panel de FUNCAS- apuntan a un 2,7% y un 2,3%).
 Según el Gobierno, el mantenimiento de un crecimiento sólido en los próximos años se
apoyará en la fortaleza de la demanda interna, tanto el consumo como la inversión,
aunque dentro de un tono de suave moderación; mientras, la demanda externa, que se
verá favorecida por las ganancias de competitividad, tendrá una contribución nula o
levemente negativa al avance del PIB. Asimismo, en este escenario se seguirá avanzando
en el proceso de corrección de los desequilibrios de la economía.
 Por lo que respecta al PIB nominal, prolongará la senda ascendente, lo que facilitará el
proceso de desapalancamiento: entre 2015 y 2019 acumulará un crecimiento del 16,8%.
 El dinamismo de la actividad se traducirá en una intensa creación de empleo, por encima del
2% anual a lo largo de todo el periodo: la ocupación, en términos de PTETC, aumentará en
más de 1,6 millones hasta un total, en 2019, cercano a los 18,5 millones, si bien es cierto que
todavía faltarán casi 1,4 millones para volver a los niveles pre-crisis. Por su parte, la tasa de
paro se reducirá más de ocho puntos hasta el 14% de la población activa en 2019, casi seis
puntos por encima de la de 2007.
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 Por último, la economía seguirá generando una elevada capacidad de financiación, del
entorno del 2,3% del PIB anual.
Objetivo de estabilidad presupuestaria
 Después de cerrar 2015 con un déficit de las AA.PP. del 5% del PIB, casi un punto por encima
del objetivo, el Gobierno ha retrasado un año el cumplimiento del Pacto de Estabilidad y
Crecimiento (PEC), que obliga a situarlo por debajo del 3% para abandonar el Procedimiento
de Déficit Excesivo (PDE). Por tanto, el desequilibrio de las cuentas públicas se situará en el
3,6% en 2016 (ocho décimas por encima de lo previsto inicialmente), en el 2,9% en 2017
(1,4% anterior) y el 1,6% al final del periodo.
CAP. (+)/NEC. (-) DE FINANCIACIÓN DE LAS AA.PP.*
% s/PIB
Administración Central
Seguridad Social
Comunidades Autónomas
Corporaciones Locales
Total AA.PP.
Saldo primario
Saldo estructural
2015
2016
2017
2018
2019
-2,5
-1,3
-1,7
0,4
-5,0
-2,0
-1,8
-1,8
-1,1
-0,7
0,0
-3,6
-0,8
-1,8
-1,5
-0,9
-0,5
0,0
-2,9
-0,2
-1,7
-1,1
-0,8
-0,3
0,0
-2,2
0,4
-1,9
-0,9
-0,7
0,0
0,0
-1,6
0,9
-1,9
* Sin ayudas al sistema financiero.

El reparto de estos objetivos por Administraciones muestra que el esfuerzo, en términos
relativos, aunque algo más equilibrado que en ocasiones anteriores, sigue siendo más
intenso en las CC.AA., especialmente en 2016: sólo este año las regiones deberán hacer
un ajuste de 10.114 millones de euros (-7.142 millones en el caso de la Administración
Central), para un total de casi 18.000 millones en 2016-2019, 2.000 millones más que el
Estado y sus Organismos Autónomos. Según la AIReF, el mayor riesgo de incumplimiento
de estos objetivos recae en las CC.AA., ya que es poco probable una reducción constante
del gasto en sanidad y educación (en términos de PIB), y, sobre todo, en la Seguridad
Social, puesto que la previsión de crecimiento sostenido de los ingresos y moderación del
gasto en pensiones parece razonable, pero insuficiente.
OBJETIVOS FISCALES 2016-2019
Fuente: AIReF.

El Gobierno prevé superávit primario (excluido el pago de intereses de la deuda) desde
2018 (dos años después de lo que estimaba en el Programa de Estabilidad 2015-2018),
mientras que el déficit estructural se situará en el 1,9% del PIB al final del período, una
décima más que en 2015. No obstante, el esfuerzo estructural de la economía española
12 de mayo de 2016
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está infraestimado por diversos aspectos (así lo reconoce la propia CE): por un lado, la
metodología utilizada no recoge en toda su extensión el impacto de las reformas
estructurales y el cambio de tendencia sobre las principales variables1; por otro, con la
nueva base de la Contabilidad Nacional se ha desplazado a 2012 gran parte del esfuerzo
estructural que con la anterior base se imputaba a 2013, quedando fuera del período de
referencia de la Recomendación del PDE.
 Como se observa en el siguiente gráfico, mientras que la evolución de ingresos (en términos
de PIB) a lo largo de los próximos años es similar a la prevista en el anterior Programa de
Estabilidad, el ajuste de los gastos se suaviza de forma considerable. Esto explica que, frente
a un desequilibrio de apenas tres décimas en 2018 previsto anteriormente, el objetivo del
actual Programa es mucho menos exigente: un déficit del 2,2% en 2018 y del 1,6% en 2019. A
este respecto, la AIReF considera que, mientras que las proyecciones de ingresos son
conservadoras, las de gasto, en ausencia de medidas adicionales, son demasiado
voluntaristas.

Por el lado de los ingresos, el ligero aumento de la ratio entre 2015 y 2019 (tres décimas
hasta el 38,5%) es consistente con la última rebaja fiscal de la imposición directa, gracias
a la ampliación de las bases imponibles (mayor actividad y empleo) y al crecimiento de la
recaudación por impuestos indirectos por encima del PIB nominal, sin olvidar el impacto
del Plan de lucha contra el fraude (este año se esperan ingresar 1.000 millones
adicionales por este concepto).
Las CC.AA. se beneficiarán de un importante incremento de recursos procedentes del
sistema de financiación (7.445 millones de euros). Entre las medidas, a nivel regional, de
carácter tributario (modificación de tipos, bases imponibles, bonificaciones o
reducciones), destacan las adoptadas en el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales
y Actos Jurídicos Documentados, con un impacto esperado este año de 62 millones. Por
su parte, algunas regiones crearán nuevos tributos, como el impuesto sobre las viviendas
vacías o el impuesto sobre alojamiento turístico. En cuanto a los impuestos
medioambientales, tendrán un efecto adicional positivo de 74 millones en 2016. Por
último, entre las medidas no tributarias, su impacto adicional este ejercicio será de 279
millones, sobre todo por la enajenación de inversiones reales.
1
En particular, la tasa de paro estructural está sobreestimada, lo que reduce el PIB potencial y, por tanto, el saldo
estructural. Además, el horizonte temporal empleado y la propia metodología de cálculo de dicha tasa hacen que
ésta responda muy lentamente ante cambios estructurales importantes, como la reforma laboral de 2012.
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IMPACTO DE LOS PRINCIPALES CAMBIOS NORMATIVOS
SOBRE EL DÉFICIT PÚBLICO*
% s/PIB
2015
2016
2017
2018
Acuerdo de no disponibilidad del Estado
Devolución paga extra 2012 funcionarios (1)
Empleo público
Políticas de mercado de trabajo
Reforma de las AA.PP.
Devolución céntimo sanitario
Medidas CC.AA.
Medidas Corporaciones Locales
Gasto Seguridad Social
TOTAL GASTOS
Impuestos
IRPF
Sociedades
Lucha contra el fraude
Especiales y fiscalidad medioambiental
IVA
Tasas e imp. sobre transacciones financieras
Medidas CC.AA.
Medidas Corporaciones Locales
Ingresos cotizaciones Seguridad Social
TOTAL INGRESOS
TOTAL MEDIDAS
-0,29
0,09
0,02
0,09
0,19
0,02
0,13
0,09
0,34
-0,53
-0,33
-0,26
0,09
0,00
-0,07
0,03
-0,03
0,09
0,02
-0,45
-0,10
0,18
-0,04
0,07
0,03
0,07
0,00
0,18
0,10
0,10
0,67
-0,17
-0,22
-0,14
0,09
0,00
0,11
-0,02
0,05
0,04
0,05
-0,04
0,63
0,13
0,04
-0,02
0,00
0,00
0,05
0,04
0,10
0,34
-0,01
-0,10
0,01
0,09
0,01
0,00
0,00
-0,01
0,03
0,03
0,04
0,39
0,01
0,04
-0,01
0,00
0,00
0,02
0,01
0,08
0,14
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
-0,01
0,02
0,02
0,03
0,18
* Impacto diferencial respecto al año anterior: un signo positivo indica un ahorro de gasto o un aumento de ingresos. (1)
Incluye aumento de los salarios del 1%.

Por el lado del gasto, el Gobierno prevé reducir su ratio más de tres puntos hasta el
40,1%, ya que crecerá por debajo del PIB nominal. Destacan las reducciones en las
partidas de desempleo e intereses de la deuda, en un contexto de intensa creación de
empleo y ajuste del déficit y de la ratio de deuda. Hay que tener en cuenta el impacto
extraordinario el pasado año de algunas operaciones, como el gasto por el tratamiento de
la hepatitis C, la devolución de la paga extra de 2012 de los funcionarios o la inversión
efectuada en 2013, correspondiente a contratos de colaboración público privada, que no
se contabilizaron en su momento y que Eurostat obligó a imputar en 2015.
Entre las medidas de gasto, destaca el ahorro derivado de la reforma de las AA.PP.
(simplificación, reducción de duplicidades, mejora de la gestión, etc.): hasta febrero se
habían implantado 193 de las 222 medidas propuestas2. Asimismo, el Consejo de
Ministros aprobó el 29 de abril un acuerdo de no disponibilidad de crédito para el Estado
en 2016, por importe de 2.000 millones de euros, que equivale a una reducción del 3% del
presupuesto de los Ministerios.
Por parte de las CC.AA., el Gobierno anunció que aplicará, en toda su extensión, la Ley de
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que incluye medidas preventivas y
correctivas, entre ellas la exigencia de un acuerdo de no disponibilidad de crédito por el
importe suficiente para garantizar el cumplimiento del objetivo en 2016 (unos 830
millones), a lo que hay que añadir ajustes por inejecución en los Presupuestos de las
CC.AA por otros 680 millones. Por su parte, el ahorro en el pago de intereses por la
mejora en las condiciones de financiación asciende a 2.900 millones. Por último, el ahorro
esperado en los gastos farmacéuticos y en productos sanitarios, mediante el Protocolo
2
El Gobierno estima que, con el desarrollo de todas las medidas ya implantadas, entre 2012 y 2015 se han liberado
recursos por 30.495 millones de euros.
12 de mayo de 2016
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de colaboración suscrito con Farmaindustria y la compra centralizada de medicamentos,
asciende a 525 millones en 2016.
 En cuanto a la deuda pública, prolongará la senda descendente iniciada el año pasado, de
modo que, gracias a las menores necesidades de financiación, el progresivo descenso de los
intereses pagados y, sobre todo, el crecimiento del PIB nominal, se reducirá 3,2 puntos hasta
el 96% al final del periodo, la ratio más baja desde 2013.
ANÁLISIS DE SENSIBILIDAD RESPECTO AL ESCENARIO BASE*
Tasa de variación anual
Aumento de 100 pb del tipo de interés
PIB real
Empleo
Saldo AA.PP.
Caída de un 4% de la demanda de exportación
PIB real
Empleo
Saldo AA.PP.
Aumento de un 10% del precio del petróleo
PIB real
Empleo
Saldo AA.PP.
2016
2017
2018
2019
-0,7
-0,3
-0,4
-0,4
-0,2
-0,2
-0,7
-0,4
-0,4
-0,9
-0,5
-0,5
-0,6
-0,2
-0,1
-0,3
-0,2
-0,1
-0,4
-0,3
-0,1
-0,4
-0,3
-0,1
-0,2
-0,1
-0,1
-0,3
-0,3
-0,2
-0,3
-0,3
-0,2
-0,3
-0,2
-0,2
* Efecto de distintos shocks sobre las proyecciones macro y fiscales. Desviaciones acumuladas sobre el escenario base.
 Por último, del análisis de sensibilidad respecto a los principales supuestos del escenario
base, se desprende que un aumento de los tipos de interés, un menor crecimiento de la
economía mundial (o lo que es lo mismo, una menor demanda externa de nuestros bienes y
servicios) o un encarecimiento del petróleo tendrían un impacto negativo sobre las
principales variables recogidas en el Programa de Estabilidad. En concreto, tal y como se
refleja en la tabla anterior, en el escenario adverso el PIB y el empleo podrían caer un 1,6% y
un 1%, respectivamente, respecto a sus niveles del escenario base al final del periodo de
proyección, mientras que el déficit público aumentaría en 0,8 puntos.
Este Informe tiene carácter meramente informativo y no se pretende, por medio de esta publicación, prestar servicios o asesorar en
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