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Adaptación o desadaptación en la gobernanza portuaria:
casos de América Latina vs Europa meridional
Fernando González Laxe [email protected]
Dpto. Economía Aplicada I, Universidad de A Coruña
Ricardo J. Sánchez [email protected]
División de Recursos Naturales e Infraestructura, CEPAL, Naciones Unidas
Lorena García Alonso [email protected]
Dpto. Economía Aplicada, Universidad de Oviedo
Área Temática: Sesión Especial: Economía marítima y portuaria
Resumen: El transporte marítimo es una actividad globalizada, clave para el
funcionamiento del comercio. Pero la mera consideración de la correspondencia entre
puertos y comercio internacional ignora la existencia de una fuerte relación entre los
productos exportados e importados y la actividad interior. La infraestructura portuaria
está ubicada en un punto concreto del espacio cuyas características condicionan su
actividad, tanto desde el punto de vista de la implementación de sus estrategias
competitivas como de los tráficos a los que sirven los puertos. La eficiencia y eficacia
de su accionar son dependientes de los esquemas de gobernabilidad que los rigen.
Asimismo, el desarrollo de la actividad portuaria también repercute en la economía
regional, por lo que la atención de la gobernanza es clave para maximización del
impacto de los puertos en el desarrollo económico de su entorno. No obstante, la
actividad de un puerto trasciende las fronteras regionales/nacionales en tanto aspire a
formar parte de una cadena de distribución global. Conseguirlo supone un reto para
las autoridades responsables de regular su actividad, y tal reto es fundamental a la
hora de adaptar la gobernanza a los objetivos externos e internos.
En el caso de los puertos analizados, el modelo de gobernanza predominante es el
conocido como Landlord, si bien entre ellos existen diferencias notables. Tales
diferencias permiten distinguir la orientación seguida por los puertos europeos de la de
los analizados en América Latina, mostrando que el ritmo de adaptación y cambio en la
concepción de la gobernanza ha sido diferente, respondiendo a objetivos
temporalmente distintos. El trabajo permite cuestionar la unicidad del
término Landlord y su plena validez ante los nuevos retos portuarios. También, permite
comprender la necesidad de la adaptación de la gobernanza a los cambios, a partir de
las experiencias analizadas. El trabajo involucra a los siguientes casos: Argentina,
Brasil, Chile, Colombia, España, Francia, Italia, México, Perú y Portugal. Palabras Clave: gobernanza; sistema portuario, puertos, América Latina, Europa.
Clasificación JEL: H83; L10; L32; L50; L98; O21; R49.
1.
Introducción
Este estudio trata sobre la gobernanza portuaria y los cambios de la misma de acuerdo a
las transformaciones habidas en la actividad portuaria y su inserción en las cadenas
internas y globales de la producción y el comercio. Existe una secuencia de
acontecimientos que desemboca en un modelo de gobernanza, que se inicia con una
situación que exige cambios, a los cuales se responde con una reforma, la que configura
una cierta gobernanza. Posteriormente, cuando las condiciones o los acontecimientos
alcanzan un grado de madurez suficiente, eventualmente acontece una nueva reforma
que lleva a una nueva forma de gobernanza, tal como se ilustra en el gráfico 1. Tales
cambios en las condiciones pueden estar relacionadas con los que ocurren en el
mercado, el cumplimiento de objetivos, la disponibilidad de nuevos instrumentos, la
innovación tecnológica, o la saturación física de los puertos, entre otros. El proceso de
adaptación a los cambios, sin embargo, no siempre es lineal y repetitivo, con lo cual
puede suceder que la reforma se aparte de la secuencia y obedezca a razones diferentes,
con lo cual el cambio de la gobernanza quizás no ocurra.
Gráfico 1. Condiciones, reforma portuaria y gobernanza.
Nueva filosofía de
gestión pública
Globalización
del comercio
Limitaciones
físicas
Nuevas oportunidades de gobierno
(procesos y estrategias)
Innovación tecnológica
(Buques, carga, información)
Cambios en el mercado
Programa de
reforma portuaria
Cambios en la
Gobernanza portuaria
Nuevos temas,
objetivos y herramientas
Fuente: Sánchez y Pinto (2015), adaptado de Brooks y Cullinane (2007).
Sin embargo, el concepto mismo de gobernanza debe ser analizado y puesto a discusión,
ya que se trata de un elemento común en muchos análisis del que no siempre existe una
posición unánime respecto a su significado. Por tal motivo, este trabajo comienza
haciendo una revisión del concepto de gobernanza, y del caso específico de la
gobernanza portuaria, en la sección 2. En la sección 3, se revisan los casos de 6 países
de América Latina, y en particular los procesos de reformas que condujeron a los
modelos de gobernanza vigentes en la actualidad. Similarmente, en la sección 4, se
presentan 4 casos de países de Europa Meridional. En la sección 5 se da la discusión y
se presentan algunas conclusiones del estudio.
2.
El concepto de gobernanza portuaria
El concepto de gobernanza es sinónimo de buen gobierno, pero no se limita al ámbito
público, sino que puede abordarse desde dos perspectivas diferentes: el de la empresa y
el de la administración. Desde el primer punto de vista, se refiere al conjunto de normas
y estructuras aplicables en el diseño de sus estrategias; desde el segundo, al marco
impuesto a las empresas para que desarrollen su actividad (Brooks & Cullinane 2007).
En cualquier caso, por gobernanza se entiende la acción que permite coordinar la
actividad de todos los agentes implicados en el desarrollo de una actividad a través de la
imposición de un modelo de relación que influye en su rendimiento conjunto. De ahí
que según (Geiger 2009), citado en (Borges Vieira et al. 2014), un modelo de
gobernanza debe dar respuesta a tres cuestiones básicas: quién gobierna, qué gobierna y
cómo lo hace. Las respuestas a estas cuestiones aluden, respectivamente, a los que
constituyen los tres ejes de la gobernanza: su estructura, su acción y sus elementos. La
estructura se refiere al marco regulatorio; la acción, a los mecanismos de coordinación;
y los elementos, a los actores y los flujos logísticos.
En el ámbito de la gobernanza portuaria se pueden distinguir también dos niveles: el
propio del puerto y el referido a la autoridad portuaria. En el primer caso, la gobernanza
se refiere al conjunto de agentes económicos, sociales y políticos vinculados a él; en el
segundo, a la gestión corporativa, interna, del mismo (Verhoeven & Vanoutrive 2012).
Atendiendo a este último plano, la gobernanza se define a partir de la interacción entre
el organismo competente de la administración y cada autoridad portuaria, responsables
de diseñar la estructura y la estrategia del puerto teniendo en cuenta que desarrollará su
actividad en un contexto cuyos factores no siempre son controlables (Brooks & Pallis
2008). En la práctica, la gobernanza portuaria consiste en el establecimiento de un
conjunto de normas simultáneamente compatibles con el pasado de la instalación y sus
objetivos para el futuro (Brooks 2004). Siguiendo a (González-Laxe 2013), citado en
(Sanchez & Pinto 2015), los elementos fundamentales de la misma son las instituciones,
los mecanismos y los procesos.
El Banco Mundial desarrolló una guía (World Bank 2007) en la que se distinguen
cuatro modelos básicos de administración portuaria, si bien dentro de cada uno de ellos
puede haber diferencias según el estatus legal de las autoridades portuarias (Ferrari et al.
2015). Estos cuatro modelos son: servicio (service port), herramienta (tool port),
propietario (landlord) y prestación privada de servicios (private service port). Se
distinguen entre sí en función del equilibrio de fuerzas entre el sector público y el
privado en lo relativo a la propiedad y gestión de la infraestructura-superestructura, la
operativa y la prestación de servicios (para un mayor detalle de cada uno, puede leerse
también (Brooks 2004), (Brooks & Cullinane 2007) o (Debrie et al. 2013)). La elección
entre ellos depende del contexto socio-económico, la ubicación del puerto, su tráfico y
su evolución histórica (esto es, su organización, su estructura y su modelo de gestión
previos), mientras que el grado de implicación de la iniciativa privada está relacionado
con el funcionamiento del mercado de capitales y la tradición del país respecto a la
prestación de los servicios de transporte.
La gobernanza portuaria se define a partir del marco legislativo definido por el gobierno
competente, que puede ser el de la nación, el regional o incluso el local. Establecido el
marco legal, se determina el organismo supervisor de la actuación de las autoridades
portuarias, el cual puede depender a su vez del gobierno central o de niveles inferiores
de la administración pública. Cómo se configure esta agencia y el grado de autonomía
que confiera a las autoridades portuarias en el desarrollo de su actividad es un punto
clave en la definición del modelo de gobernanza portuaria, que supera la clasificación
elaborada por el Banco Mundial (Sanchez & Pinto 2015).
(Brooks & Cullinane 2007) distinguen cinco alternativas básicas de gobernanza
portuaria atendiendo al reparto entre el sector público y la iniciativa privada de la
propiedad, la responsabilidad de gestión y el control: i) propiedad, gestión y control
central; ii) propiedad central, pero gestión y control local; iii) propiedad pública, con
gestión y control por parte de una corporación; iv) propiedad pública, pero gestión
privada vía concesión; y v) propiedad, gestión y control privados.
Según (Baltazar & Brooks 2007), la distribución de las funciones portuarias y
regulatorias dentro de un mismo modelo de gobernanza puede variar de un país a otro.
No obstante, se asume que en un modelo portuario público las competencias sobre la
regulación y la propiedad de los activos recaen en la administración, al igual que para
que un modelo sea considerado privado es necesario que se produzca una transferencia
de funciones completa por parte del sector público.
La concepción de los modelos de gobernanza evoluciona espacial y temporalmente a
partir de la conjugación de aspectos tan diversos como la desregulación / descentraliza-
ción de la actividad portuaria, su gobierno corporativo, su operativa, su grado de
autonomía funcional, su proactividad, su responsabilidad en la inversión y su autonomía
financiera (véase (Verhoeven & Vanoutrive 2012)). Esta evolución se intensificó a
partir de los años 90, coincidiendo con los procesos de descentralización y
desregulación acometidos a nivel mundial en respuesta a la necesidad de aumentar la
transparencia, optimizar el gasto y buscar alternativas de financiación (Brooks 2004)1.
Otros cambios importantes que también están repercutiendo en la evolución de la
gobernanza portuaria son: i) el cambio de paradigma de los puertos como espacios a
nodos, ii) la expansión de su área de influencia, iii) la integración horizontal y vertical
de las empresas que operan en ellos y que amenazan su posición negociadora, iv) la
evolución de las prácticas de gobierno locales en pro de mayor competitividad y
eficiencia, v) la internacionalización de los agentes, o vi) la expansión de las
instalaciones portuarias, unida a su progresiva desvinculación de las ciudades que los
acogen (Vanoutrive 2012). En definitiva, se podría concluir que la evolución de los
modelos de gobernanza está condicionada por el rendimiento y el contexto económico
de los puertos (Brooks & Pallis 2008), e influido por el tamaño de la autoridad portuaria
correspondiente (Verhoeven 2011).
A menudo, las reformas en los programas de gobernanza portuaria se imponen desde el
gobierno por motivos de eficiencia, restricciones presupuestarias o simple ideología. Sin
embargo, este modo de actuación puede conllevar inconsistencias e impedir que se
alcance el resultado esperado. La consecución de un rendimiento óptimo requiere un
modelo de gobernanza adecuado al contexto y a los objetivos perseguidos. Una actidud
emprendedora puede tener más impacto sobre el rendimiento del puerto que el modelo
de gobernanza impuesto, si bien se acepta que la autoridad portuaria debe gozar de
autonomía institucional y disponer de un marco legal claramente definido en el que
poder hacer frente a sus competencias2 (Verhoeven 2009). La legitimidad de su
actuación vendrá determinada por sus resultados respecto a los problemas que debían
afrontar (Vanoutrive 2012).
Para evaluar la gobernanza (Borges Vieira et al. 2014) proponen desglosar los
componentes de sus diferentes dimensiones: la estructura, mediante su reconocimiento,
1
En el caso concreto de América Latina y el Caribe, esta evolución permite hablar de dos modelos de
gobernanza diferentes: el modelo 1.0 y el 2.0 (para un mayor detalle, véase (Sanchez & Pinto 2015)).
2
Para ver en mayor detalle el posible efecto de las iniciativas legislativas en la gobernanza portuaria
véase (Pallis 2007).
efectividad y evolución en el tiempo; las acciones, vía el grado de la coordinación entre
las mismas, tanto a nivel de flujos, como de agentes o de información; y los elementos,
a partir de la evolución del grado de coordinación entre ellos y la eficiencia en los flujos
y en la gestión de la información. Su hipótesis es que un modelo de gobernanza es
adecuado cuando favorece la integración de los actores y aumenta la eficiencia.
La literatura comentada reafirma la idea de que aunque la gobernanza es sinónimo de
buen gobierno, no está restringida al ámbito gubernamental.
Pese a la trascendencia de la relación entre la gobernanza-resultado, en la literatura
económica apenas se encuentran estudios que vayan más allá del análisis de la
estructura y las funciones del puerto (Borges Vieira et al. 2014). (Baltazar & Brooks
2001) sugieren que el rendimiento portuario depende del contexto en el que la
instalación desarrolle su actividad. De aquí no debe concluirse que los problemas
observados tras un proceso de descentralización se deriven necesariamente de una
configuración inadecuada del modelo, porque que la variedad de modelos de
gobernanza detectados sobrepasan los contemplados en las investigaciones iniciales
(Brooks & Pallis 2008).
Efectivamente, el objetivo último de la gobernanza portuaria es estimular el rendimiento
de la instalación a partir de la implantación de un modelo de gestión concreto. Este
modelo ha de servir para alcanzar los objetivos fijados3 (un modelo inadecuado nunca
conducirá a un rendimiento óptimo), pero la gobernanza no es el único elemento
determinante del rendimiento del puerto, vinculado también a la eficiencia y la eficacia
de las cadenas logísticas en las que esté incluido ((Brooks 2004), (Verhoeven 2011),
(Borges Vieira et al. 2014)). Además, puede ocurrir que se carezca de una política
portuaria activa, que no se haya plasmado correctamente el objetivo último de una
reforma, que simultáneamente se hayan desarrollado otras políticas con un impacto
negativo o que simplemente se haya actuado de manera equivocada (Sanchez & Pinto
2015). En realidad, el modelo de gobernanza y su rendimiento se retroalimentan:
cualquier alteración en el modelo de gobernanza afecta al rendimiento portuario, y éste
promueve reformas en el primero (Brooks & Pallis 2008).
La complejidad de la gobernanza portuaria ha ido en aumento. A lo largo de las tres
últimas décadas, e independientemente del grado de desarrollo de los países, se ha
3
Es importante tener presente que las reformas acometidas no garantizan la consecución de todos los
beneficios esperados (Brooks & Pallis 2008).
producido un proceso generalizado de descentralización del sector portuario, bien
trasfiriendo competencias a niveles de administración más pequeños, bien permitiendo
la entrada del sector privado4. Asimismo, se han estandarizado las normas que afectan al
sector del transporte marítimo, los servicios se han homogeneizado, y los agentes
económicos se han ido concentrando al objeto de potenciar la generación de economías
de escala y de aglomeración. A todo esto se añade el aumento del tráfico marítimo, que
conlleva la aparición de 3 nuevos problemas a tener en cuenta en la gestión de los
puertos: i) los desequilibrios en las rutas (gestión del regreso de contenedores vacíos);
ii) la congestión de determinadas instalaciones; y iii) el incremento del gasto necesario
para abordar mejoras en infraestructura (González Laxe 2008).
En líneas generales se podría afirmar que se ha avanzado hacia modelos que adoptan las
premisas de la economía de mercado y que asumen que el tráfico tiende a concentrarse
en un número cada vez menor de instalaciones. Paralelamente, los procesos de
desregulación y descentralización acometidos han alterado el reparto de funciones entre
el sector público y el privado, pero ni los cambios habidos han sido uniformes ni han
dado lugar a un modelo predominante (Debrie et al. 2013).
La actividad portuaria ya no se limita a las 5 actividades básicas señaladas en 1992 por
la UNCTAD5, a saber: 1) la planificación del tráfico; 2) su almacenamiento; 3) las
gestiones vinculadas a su recepción y entrega; 4) la explotación del buque y 5) las
operaciones en el muelle. En efecto, como lo señalaba –entre otros– el trabajo de Drewe
& Jansen (1996), ser nodo de una cadena logística es la nueva función de los puertos.
Esto plantea nuevos retos de gobernanza a las autoridades portuarias, y del transporte en
general, porque se pretende que los puertos puedan ofrecer servicios más especializados
e integrarse en cadenas logísticas complejas tanto dentro del país como en la región y en
el mundo y, según (Verhoeven 2009) esto supone que los gestores portuarios
promuevan i) un desarrollo sostenible de la actividad; ii) la integración del puerto en
cadenas logísticas; y iii) el desarrollo de estrategias de mercado. Para (Vanoutrive
2012), los retos de la gobernanza portuaria son fundamentalmente tres. Por un lado,
considera necesario que los gestores tengan control sobre lo gobernado. En este sentido,
y en tanto el puerto ha pasado de ser un punto en el espacio a un nodo logístico, resulta
particularmente complejo ejercer control sobre una cadena que trasciende varias
4
El objetivo del desarrollo de programas de descentralización/desregulación es introducir principios de
gestión propios de la iniciativa privada en el contexto portuario (Baltazar & Brooks 2007).
5
((UNCTAD 1992), citado en (Brooks & Cullinane 2007))
jurisdicciones y que puede tener un alcance global. El segundo problema es la ausencia
de ciudadanos sobre los que ejercer la gobernabilidad y la consecuente falta de
representatividad del gobierno portuario. El tercero radica en el impacto
medioambiental de la actividad portuaria.
Pese a la coincidencia de los principales retos y objetivos a los que han de hacer frente
actualmente los puertos, las reformas acometidas varían. (Ng & Pallis 2010) llegaron a
esta conclusión tras analizar las asimetrías observadas en la gobernanza portuaria de
varios países (Corea del Sur, Holanda y Grecia), y justificaron dichas asimetrías en base
a las diferencias existentes entre ellos a nivel institucional. Observaron que el papel
asignado a los puertos variaba en consonancia con la tradición política de cada país. En
los tres casos se incluyeron en los modelos de gestión a representantes de los agentes
económicos implicados en el sector (aunque con diferente grado de compromiso), y se
concedió a los puertos mayor autonomía financiera; pero las corporaciones creadas en
Grecia y Corea del Sur continuaron subordinadas al poder político mientras que en
Holanda se orientaron más hacia el mercado. Otros autores llegaron a la misma
conclusión tras analizar el caso europeo. La heterogeneidad de la regulación portuaria
existente en el marco de la UE impide que pueda hablarse de un modelo comunitario
como tal, pese a que la gran mayoría de las instalaciones son públicas y responden a una
organización tipo landlord (véase (Verhoeven 2009) para un repaso del impacto de la
legislación comunitaria en la gobernanza portuaria).
3.
La gobernanza portuaria en América Latina
Para el análisis de la gobernanza portuaria en América Latina se escogieron los casos de
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Perú, dado que el volumen de tráfico
marítimo manejado por los sistemas portuarios de estos seis países supuso en 2014 el
92% total de la región (el 70% en términos de TEUS), según datos de (CEPAL n.d.). En
la tabla 1 se presenta la cronología de las principales reformas acometidas en cada uno
de los países de América Latina seleccionados, detalladas en la tabla 2. Como se puede
apreciar en ella, las principales reformas ocurrieron a inicios o mediados de los años 90
(con la excepción de Perú). Las modificaciones habidas con posterioridad no
conllevaron cambios en la gobernanza, tal como se explica en los siguientes subapartados, ya que fueron más instrumentales que de objetivos.
Tabla 1. Cronología de las reformas acometidas en América Latina.
Argentina
1991
---1993
1994
---1997
---2001
---2003
2004
---2007
2008
---2012
2013
2014
Brasil
Chile
Colombia
México
Perú
Col-91
Arg-93
Br-93
Mx-93
Mx-94
Ch-97
Br-01
Pr-03
Pr-04
Br-07
Br-08
Arg-12/14
Br-13
Mx-12
Mx-13
Mx-14
Pr-12
Fuente: los autores, sobre la base de información legislativa de los países
Tabla 2. Detalle de las reformas acometidas por país.
Reforma
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
México
Perú
Arg-93: Ley 24093. Ley Nacional de Puertos.
Arg-12/14: Reconfiguración institucional de puertos y vías navegables a nivel federal.
Sin cambios en los niveles provinciales y municipales.
Br-93: Ley 8630. Nuevo marco regulatorio institucional.
Br-01: Ley 10233. Creación ANTAQ.
Br-07: Ley 11518. Creación de la Secretaría de Puertos.
Br-08: Dec. 6620. Regulación de la Ley 8630
Br-13: Ley 12815. Marco regulatorio e institucional.
Ch-97: Ley 19542, Ley de Puertos.
Col-91: Ley 1/91. Ley de Puertos.
Mx-93: Ley 19-07-1993. Ley de Puertos.
Mx-94: Creación de las Administraciones Portuarias Integrales.
Mx-12: DOF 11-06-2012. Modificación de la Ley de Puertos.
Mx-13: DOF 26-12-2013. Modificación de la Ley de Puertos.
Mx-14: DOF 23-01-2014. Modificación de la Ley de Puertos.
Pr-03: Ley 27942. Ley Sistema Portuario Nacional.
Pr-04: Instalación Autoridad Portuaria Nacional.
Pr-12: Dec. Legislativo 1147. Rol. Fuerzas Armadas en agencias especializadas.
Fuente: los autores, sobre la base de información legislativa de los países.
3.1. Argentina
La cuestión de fondo en la reforma portuaria argentina de los años 90 –tal como ocurrió
en la mayoría de los países que abordaron reformas similares en aquellos años– era
pasar de mercados monopólicos estatales con tercerización de servicios a una industria
portuaria crecientemente pro-mercado y competitiva, y normalizar a las terminales y
puertos privados, que se habían desarrollado en un marco jurídico precario. En los
puertos públicos actuaban una gran cantidad de entes públicos, y también operaban
empresas privadas que se ocupaban de los servicios que no prestaba el Estado
directamente. En ellos, de manera similar a otros países de la región, se había llegado a
un bajo nivel de prestaciones portuarias tanto en términos de confiabilidad como de
eficiencia y seguridad.
El instrumento fundamental a través del cual se intentó solucionar estos problemas fue
la Ley Nacional de Puertos 24.093. Sus objetivos principales incluían una prestación de
servicios eficiente y confiable para atender las demandas del comercio, la adecuación de
los regímenes administrativos y regulatorios, la redefinición del rol del Estado Nacional
y la descentralización de la administración portuaria, y, de manera importante, una
mayor participación del sector privado. Los puertos privados asumieron una solidez
jurídica que no tenían hasta el momento, y el resto de los puertos públicos fue pasado a
la órbita de las provincias, municipios o fue declarado sujeto a privatización. Los
principales puertos públicos, con excepción de Buenos Aires, quedaron bajo el formato
institucional de los Entes Autónomos de Gestión, mientras que las provincias mantienen
otra gran cantidad de puertos, por lo general de menor envergadura. Los entes
autónomos adoptaron por lo general el funcionamiento landlord.
Las modificaciones habidas desde 2012 se refieren a la coordinación y organigrama
institucional en el nivel federal, convirtiendo al sector en un entramado de organismos
no conectados entre sí y dependientes de diferentes ministerios. El ente administrador
del puerto de Buenos Aires, por su parte, depende del Ministerio de Economía y
Finanzas Públicas (MEFP). Los entes de Gestión y puertos municipalizados y/o
provincializados quedaron tal cual estaban originalmente, bajo la órbita general de la
Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, dependiente del MEFP. El resto de las
actividades de Transporte se encuentran en la órbita del Ministerio de Interior y
Transporte (MIT). Indirectamente, también el Ministerio de Planificación Federal y
Servicios Públicos tiene incidencia. Los entes provinciales, por su parte, también tienen
dependencia del gobierno de cada una de las provincias. Con respecto a los puertos
privados de uso público, no hubo cambios (véase (Ministerio de Economía y Finanzas
Públicas de Argentina n.d.)).
3.2. Brasil
La reforma estuvo motivada por los largos periodos de falta de inversiones que
arrastraban los puertos, y con el complejo manejo administrativo que los llevó a un
nivel de marcado deterioro en las prestaciones portuarias. Antes de la reforma, los
puertos brasileños funcionaban principalmente bajo el modelo service-port (y también
tool-port en algunos casos). La reforma se inició en 1993, con los siguientes objetivos:
i) promover la inversión privada y la introducción de operadores privados que
mejoraran la eficiencia de los puertos; ii) mejorar la productividad portuaria,
liberalizando el sector y reduciendo la participación pública; iii) mejorar la
productividad laboral; iv) mejorar la provisión de servicios que permitieran ganar en
competitividad en el comercio internacional del Brasil, a través de las mejoras de la
eficiencia y la productividad portuaria; e v) involucrar a los usuarios portuarios en los
planes estratégicos de puertos y transporte marítimo y estimular la navegación costera e
interior para reducir los costos de transporte.
A tales efectos se impulsó el modelo landlord, dándose concesiones de explotación en
puertos públicos y también en terminales de uso privado (TUP). Sin embargo, a estos
últimos no se les permitía ofrecer servicios para cargas de terceros, lo que generó una
discordia y problemas regulatorios e institucionales por muchos años. En la reforma del
2008, se inició una flexibilización de estas condiciones, dándose una autorización
limitada a los TUP para que operen cargas no propias.
Las modificaciones más recientes buscaron expandir la infraestructura portuaria,
modernizar la administración de los puertos y estimular la inversión privada. Las
reformas también buscaron una mejora en las condiciones de competencia, a través de
remover barreras a la entrada de nuevos operadores. Para ello, la ley pone fin a la
distinción de larga data entre cargas propias (originalmente limitantes en el caso de los
TUP) y de terceros, como así también a las restricciones para desarrollar nuevos
terminales siempre que sean fuera de las áreas comunes del puerto. No obstante esta
importante modificación, la que aún mantiene aspectos que requieren de revisión, se
destaca que la reforma solamente buscó solucionar un problema de larga data, pero no
hacerse cargo de los nuevos desafíos de la gobernanza (véase (Booz & Company n.d.),
(Presidência da República do Brasil n.d.)).
3.3. Chile
A partir de 1960 los servicios portuarios fueron prestados por el Estado a través de la
Empresa Portuaria de Chile (Emporchi), bajo el modelo service-port. A partir de 1981,
con la sanción de la Ley 18.042 se introdujo un sistema multi-operador, de libre acceso
de empresas privadas de servicios de estiba y generales a las cargas. Posteriormente, la
Ley 18.996 aumentó la promoción al sector privado en los puertos, dejando a Emporchi
como administradora de la infraestructura y de los almacenes.
Sin embargo, el gran cambio vino en 1997 con la sanción de la Ley 19.542. Las bases
fundamentales de la reforma fueron: i) la descentralización de Emporchi en diez
empresas estatales autónomas; ii) la incorporación del sector privado a la gestión
portuaria y las inversiones; y iii) las concesiones de frentes de atraque bajo la modalidad
mono-operador, abandonando definitivamente la modalidad de multi-operador. Sobre
estas bases se comenzaron a entregar en concesión las principales instalaciones
portuarias del país siguiendo un modelo de operación landlord.
La reforma chilena puso mucho énfasis en promover dos aspectos: i) el comercio
internacional del país vía la mejora de la productividad y eficiencia de los puertos, y ii)
la competencia en las concesiones portuarias. Para ello, se impusieron límites a la
integración horizontal entre los diferentes concesionarios de las terminales y entre cada
uno de ellos con puertos privados dentro de la misma región, como restricciones a la
integración vertical. Esta restricción se acompañó con ciertas reglas que impiden el
establecimiento de condiciones discriminatorias. Esta sofisticación regulatoria, contrasta
con otras cuestiones como la confusión de roles de las empresas portuarias autónomas
como empresas y autoridad regulatoria y de control al mismo tiempo (Sanchez 2003).
Las características principales de la gobernanza portuaria actual son las siguientes:
descentralización, autonomía, regulación para la participación de privados e
instrumentos de concesión portuaria. La norma establece que cada uno de los puertos
sea operado por una empresa portuaria (EP) bajo la administración de un directorio, con
autonomía en sus decisiones. Las políticas, por su parte, están sujetas a las establecidas
por el Gobierno a través de los ministerios, plan de gestión y estratégico de cada
empresa. La designación de directores es administrada por el Sistema de Empresas
Públicas (SEP), ente público cuyos cargos de directores son de confianza del Presidente
de la República.
Los planes portuarios estratégicos a nivel nacional se desarrollan en el Ministerio de
Transporte y Telecomunicaciones, pero la gestión de las empresas portuarias está a
cargo del SEP, que tiene un rol de gobierno corporativo de aquellas. Las concesiones
portuarias son otorgadas por las EP, quienes además controlan y sancionan los
eventuales incumplimientos, conforme a los contratos de concesión suscritos (Doerr
2013).
Los proyectos de expansión y las nuevas decisiones de inversión dentro de los puertos
se rigen conforme a las decisiones de la EP y en el marco de sus respecticos planes
maestros y calendarios referenciales de inversión, los cuales son públicos, y las
inversiones de este tipo solo pueden ser abordadas por privados con contratos de
concesión. Cuando las necesidades exceden la capacidad de los antiguos puertos
públicos, los privados pueden tomar la iniciativa y el Estado también, vía Ministerio de
Obras Públicas o EP. Sin embargo, existe una contradicción formal ya que con la
sanción de la ley de 1997 el estado nacional ya no podrá construir nuevos puertos, tal
como la Ley lo establece como política pública (solo permite hacerlo vía concesión).
3.4. Colombia
La reforma de 1991 contemplaba un modelo tool-port en el cual la propiedad de los
terminales continuaba siendo del Estado, la operación de carga y descarga y demás
servicios portuarios era prestada por estibadores en un marco de competencia, y el
concesionario o Sociedad Portuaria era el encargado responsable del desarrollo e
inversión en el terminal y su mantenimiento. Sin embargo, el desarrollo de algunos
proyectos ha involucrado predios de propiedad privada que unidos a bienes del uso
público en playas y zonas de bajamar han ido generando paralelamente un modelo de
Private Port.
De igual manera, la necesidad de inversiones fuertes en equipamiento y el
aprovechamiento de las economías de escala y las eficiencias operativas ha propiciado
la desaparición de los estibadores en un marco de competencia y las mismas empresas
portuarias desarrollan los servicios portuarios directamente o por intermedio de filiales.
En sus 24 años de vigencia, no ha habido grandes modificaciones a la ley. La restricción
en materia del desarrollo de operaciones a la sociedad portuaria fue meramente
contractual, así que en estricto sentido no hubo una actualización de los marcos
jurídicos. Institucionalmente, se han producido cambios que derivaron en que la
autoridad portuaria sólo mantenga las funciones de vigilancia y control. La planeación
quedó en manos del Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de
Planeación; la reglamentación, en los diferentes viceministerios de Infraestructura y de
Transporte; la regulación económica corresponde a la Comisión de Regulación de
Servicios de Infraestructura y Transporte; y la ejecución la desarrolla la Agencia
Nacional de Infraestructura cuando es mediante APP, o el Instituto Nacional de Vías si
es por contrato de inversión pública.
Con base en la Constitución Política de 1991 Colombia posee un régimen de autonomía
territorial. Sin embargo, al considerar que la infraestructura portuaria es una estructura
estratégica nacional, trasciende los intereses locales, las Autoridades Portuarias son del
orden nacional y no hay delegación a las entidades territoriales. Con respecto al manejo
de los proyectos de expansión y las nuevas decisiones de inversión, se destaca que
principalmente el Estado ha delegado las inversiones portuarias a la iniciativa privada.
En general, la gobernanza portuaria no está asociada a la gobernanza del resto de la
cadena logística. Los marcos institucionales que rigen la gobernanza del sistema de
transporte tienen un carácter esencialmente modal (González España & Medina Mora
2015).
3.5. Perú
El actual régimen de gobernanza portuaria fue establecido en 2003, como respuesta a
graves problemas que presentaban lo puertos del país, los que llevaban más de 40 años
de retraso en inversiones portuarias, con un operador tipo service que solamente se
preocupaba por el mantenimiento correctivo de los puertos (también había prestaciones
de los servicios de manera independiente, tipo tool-port). Lo que caracterizaba por
entonces a los puertos del país era la baja confiabilidad y calidad de los servicios
portuarios.
Con la sanción de la ley 27943 y del reglamento de la ley del sistema portuario nacional
(SPN) se inició la reforma y se estableció el Plan Nacional de Desarrollo Portuario
(PNDP). Sus grandes líneas son: i) promover el fortalecimiento del marco institucional;
ii) potenciar la modernización de las infraestructuras y la conectividad; iii) fomentar la
competitividad de los servicios portuarios; iv) impulsar la integración de las actividades
logístico-portuarias de valor añadido como parte de las cadenas de suministro; e v)
integrar en el territorio de manera sostenible la relación puerto-ciudad.
La Autoridad Portuaria Nacional (APN), es el Organismo Técnico Especializado
encargado del desarrollo del SPN, dentro de los lineamientos de Política Portuaria
Nacional. Tiene atribuciones exclusivas en lo técnico normativo, y otras de carácter
ejecutivo delegables a las Autoridades Portuarias Regionales de acuerdo al PNDP, entre
ellas: i) elaborar y proponer el PNDP al Ministerio de Transporte; ii) proponer los
planes de inversión pública y las convocatorias a la inversión privada en materia de
desarrollo portuario; iii) aprobar y supervisar los expedientes técnicos de las obras de
infraestructura y las especificaciones técnicas de las maquinarias y equipos; y iv)
promover el estable-cimiento de actividades comerciales y logísticas en los recintos
portuarios, entre otras.
Las Autoridades Portuarias Regionales son órganos integrantes del SPN, que serán
establecidas en un puerto o conjunto de puertos marítimos, fluviales o lacustres. Tienen
personalidad jurídica de derecho público interno, patrimonio propio y con autonomía
técnica, económica y financiera, depende de los Gobiernos Regionales. Ejercen las
atribuciones que señalan el artículo 29 de la Ley y aquellas que le delegue la Autoridad
Portuaria Nacional, en los puertos o terminales portuarios calificados como de ámbito
regional; y comprenden los puertos de alcance regional y sus zonas de influencia, y
tienen por objeto contribuir al crecimiento económico de las regiones que involucran y
por consiguiente al desarrollo del país.
Actualmente, los puertos peruanos pueden operar bajo el modelo landlord, y la
expansión portuaria puede suceder por promoción del Estado o de la iniciativa
portuaria. Las modificaciones más importantes acometidas en los últimos años se
refieren al reforzamiento del rol de las Fuerzas Armadas del Perú, tanto en la Autoridad
Portuaria Nacional como en la Dirección de Navegación y Guardacostas (véase (Patiño
2015)).
3.6. México
Hasta 1993, en México existía un único operador de servicios portuarios: PUMEX,
Puertos Mexicanos, y no existía la posibilidad de que otra entidad fuera autorizada a
construir o explotar infraestructura portuaria. PUMEX había evidenciado problemas de
ineficiencias y baja productividad, que estaban entorpeciendo el comercio exterior del
país. El sistema portuario requería cambios profundos para coadyuvar al crecimiento de
la economía y la competitividad del comercio, promoviendo la descentralización, la
desregulación y la privatización del sector, privilegiando la eficiencia económica.
En 1993 ocurrieron dos hechos fundamentales: la disolución de PUMEX y la puesta en
marcha de la reforma, que tomó entidad jurídica con la sanción de la nueva ley de
Puertos. Los principios de la Ley son los siguientes: i) creación de una administración
descentralizada (API) en cada puerto o grupo de ellos para promover la participación de
la inversión privada en los puertos y ser depositarias, por concesión, de las funciones de
administración, construcción, operación y prestación de servicios que hasta entonces
habían sido realizadas por el Gobierno Federal; ii) fomento de la competencia con la
libre entrada de empresas en la operación de terminales y la prestación de servicios que
garanticen gestiones satisfactorias de calidad, seguridad y permanencia; iii)
simplificación de la regulación y coordinación de las distintas autoridades; iv)
aplicación de regulaciones, cuando corresponda, para evitar prácticas desleales o
monopólicas.
La forma de organización portuaria establecida para México es del tipo landlord; se
transfirió a los particulares la prestación de los servicios portuarios tales como las
maniobras, almacenaje, remolque, pilotaje, lanchaje, amarre, y otros servicios. En el
caso de los inmuebles, el Estado concesiona a las API6, por un periodo determinado, la
administración de terrenos, muelles, patios, almacenes, cobertizos, señalamiento
marítimo, obras de protección y éstas a su vez pueden cederlos a particulares,
contratando con terceros la operación de terminales e instalaciones portuarias, mediante
una cesión de derechos para el uso, aprovechamiento y explotación de los bienes
concesionados, como también contratar con terceros la prestación de servicios
portuarios.
La ley delimita las funciones de la administración y de la autoridad, y se fijaron reglas
claras de asignación de concesiones y de aprobación de las propuestas del sector
privado, incluyendo tiempos de respuesta. El Gobierno Federal actúa como máxima
autoridad portuaria, a través de la Secretaría de Comunicación y Transporte. En los
casos en que no exista competencia, entonces puede fijar tarifas máximas.
Las modificaciones a la ley de puertos del 93 se concentraron entre 2012 y 2014.
Principalmente, buscaron perfeccionar los mecanismos de concesiones, de participación
del sector privado, de los planes de desarrollo portuario y de la protección marítima y
portuaria. En resumen, estas modificaciones se refieren a los siguientes aspectos
principales: i) la definición de las terminales públicas y de uso particular; ii) las
prórrogas para los inversionistas; iii) los comités de planeación portuaria; y iv) la
ampliación de las terminales portuarias que existen actualmente (véase (México n.d.)).
Las modificaciones profundizan la orientación original de la ley, en búsqueda de
eficiencia, libre competencia y, en menor medida, perfeccionando los organismos de
gobernanza.
6
Las APIS son empresas comerciales de propiedad pública, que administran los puertos, y en su manejo
participan representantes de los estados, municipios y privados.
4.
La gobernanza portuaria en la Europa meridional
Tal como se ha comentado anteriormente, no existe un modelo portuario común dentro
del ámbito comunitario. No obstante, es posible identificar una serie de características
que permiten distinguir un patrón común en las reformas habidas dentro de la UE: el
reparto de roles entre la administración pública y el sector privado tiende a responder a
la separación entre la infraestructura y la superestructura, de manera que la primera
suele financiarse con fondos públicos y la segunda vía privada. Esta separación de
funciones entre el sector público, encargado eminentemente de regular la actividad, y el
privado, responsable de la operativa portuaria, sitúa a las autoridades portuarias en una
posición intermedia que las obliga a redefinir su papel en cada caso, si bien su función
tiende a ser siempre la misma en líneas generales: coordinación de la actividad
portuaria, supervisión de su eficiencia, gestión del suelo y planificación y previsión de
la demanda. Asimismo, se observa una tendencia generalizada a liberalizar los servicios
de transporte a través de fórmulas de concesión o delegación, lo que permite a los
operadores privados gestionar su actividad dentro de sus propias instalaciones y a las
autoridades portuarias organizar y regular el puerto sin necesidad de participar en las
actividades comerciales7 ((Debrie et al. 2013), (Ferrari et al. 2015)).
La principal diferencia observada entre los diferentes modelos europeos radica en el
papel otorgado a la administración municipal en la organización portuaria: en unos
casos constituye el principal supervisor de las autoridades portuarias, mientras en otros
es un mero miembro de los consejos de dirección. Esto provoca que la relación entre el
puerto y la ciudad que lo alberga varíe significativamente entre países. Por ejemplo, los
principales puertos alemanes están bajo la supervisión conjunta de los ayuntamientos y
sus respectivas regiones, los de los Países Bajos responden fundamentalmente ante las
autoridades municipales, y los puertos mediterráneos (españoles, franceses e italianos)
están sometidos al control del gobierno central. Consecuentemente, el papel de las
autoridades portuarias de los países del Sur se ajusta más al de regulador-promotor,
mientras que en los países de tradición hanseática asumen en mayor medida el de
facilitador de la cadena de transporte (Ferrari et al. 2015).
7
La constitución de consorcios público-privados (PPPs, public-private partnerships) en el ámbito
portuario está proliferando debido a los buenos resultados que están ofreciendo, en especial en los países
en desarrollo (Panayides et al. 2015). Pese a las ventajas que ofrece esta modalidad de colaboración,
también entraña ciertos riesgos. En (Cabrera Escalante et al. 2015) se encuentra una revisión de los
mismos basándose en la experiencia del sistema portuario español.
A diferencia de la mayoría de los trabajos dedicados al análisis de la gobernanza
portuaria, que son de carácter cualitativo, (Verhoeven & Vanoutrive 2012) realizaron un
estudio cuantitativo del tema en el ámbito de la UE. Estos autores confirmaron dos
aspectos importantes: i) que las prácticas de gobernanza varían según el tamaño del
puerto, y ii) que la diversidad de modelos existentes sigue un patrón espacial que encaja
con la subdivisión geográfica de los modelos portuarios tradicionales (hanseático gobernanza local-, latino -gobernanza central-, anglosajón -gobernanza independiente-),
y que no se aleja del resultante atendiendo al papel de las autoridades portuarias:
tradicional, mediador o emprendedor.
En la tabla 3 se presenta una síntesis cronológica de las principales reformas acometidas
en la Europa meridional. La mayor homogeneidad observada en dichas reformas
respecto a lo observado en América Latina permite resumir sus principales
implicaciones para cada caso en la tabla 4.
Tabla 3. Cronología de las reformas acometidas en Europa meridional.
España
1992
---1994
---2003
2004
---2008
---2010
---2012
---2015
Francia
Italia
Portugal
Esp-92
It-94
Esp-03
Fr-2004
Fr-2008
Esp-10
Por-2012
It-2005
Fuente: los autores, sobre la base de información legislativa de los países.
Tabla 4. Principales aspectos de las reformas de la Tabla 3.
Objetivos
y
desregulación
Reformas
del
marco legal y
España
Francia
Competitividad
y
posicionamiento
internacional.
Liberalización de los
servicios portuarios.
Nuevas
formas
de
emprendimiento.
Descentralización con
control estatal.
Necesidades
económicas.
Liberalización de las
reglas aplicadas a los
gestores portuarios.
Implicación
de
la
iniciativa privada.
Descentralización con
control estatal.
Italia
Competitividad
y
logística.
Disminución del peso
de
los
servicios
públicos.
Mayor
libertad
de
comercio marítimo.
Descentralización con
control estatal.
Portugal
Competitividad.
Facilitación de
libertad comercial
la
Descentralización con
control estatal.
promoción de la
autonomía
portuaria
Niveles
de
competencia y
reducción
del
campo de los
servicios
públicos
Nuevo rol de las
Autoridades
Portuarias
Gobernanza
Negociación
contratación
y
Principio
de
autosuficiencia
y
autonomía financiera.
Participación de la
Región y Ciudad en los
órganos de gestión.
Incorporación
de
inversión privada.
Distinción gestión de
infraestructuras,
planificación,
regulación
y
explotación
de
los
servicios.
Tránsito de service-port
a landlord
Implicación
en
el
desarrollo
de
las
infraestructuras
del
hinterland.
Posibilidad
de
participación
en
sociedades públicas y
privadas.
Visión empresarial.
Desarrollo
nuevos
servicios
y
modernización
de
infraestructuras.
Gobernanza ampliada,
con
presencia
colectividad
local/regional;
y
empresarial/sindical.
Ente regulador Puertos
del Estado.
Predominio
de
las
concesiones.
Participación de la
región/ciudad
y
empresarios en los
órganos de gestión.
Incorporación
de
inversión privada.
Fuerte concepción del
servicio público.
Progresiva
liberalización
del
régimen de servicios
portuarios.
Tránsito de service-port
a landlord
Visión
estatal
y
concepción basada en
políticas
de
la
comunidad territorial.
Desarrollo de políticas
tarifarias.
Desarrollo de nuevos
servicios
y
modernización
de
infraestructuras.
Gobernanza abierta a
los actores locales.
Consejo Inter-portuario
como
servicio
de
coordinación.
Negociación/contratació
n
en
relaciones
público/privada
Separación
de
las
funciones de regulación
y
de
explotación
portuaria.
Favorecer el poder
público con voluntad de
acrecentar la autonomía
portuaria.
Protección
de
los
intereses nacionales.
Control en los servicios
portuarios esenciales.
Tránsito de service-port
a landlord.
Implicación
en
el
desarrollo
de
las
infraestructuras
de
trasporte y logísticas.
Participación
en
sociedades públicas y
privadas.
Desarrollo de políticas
tarifarias.
Desarrollo de nuevos
servicios
y
modernización
de
infraestructuras.
Gobernanza abierta a
los actores portuarios.
Fomento de
concesiones.
nuevas
Favorecer
el
desarrollo de las
inversiones privadas.
Tendencia a la fusión
de puertos.
Concepción
centralista
e
intervencionista.
Tendencia reciente a
la liberalización de
los servicios.
Tránsito de tool-port a
landlord.
Visión
estatal
y
concepción basada en
políticas locales.
Optimización
de
servicios.
Desarrollo de nuevos
servicios
y
modernización
de
infraestructuras.
Gobernanza abierta a
los actores portuarios.
Supervisados
y
Coordinados por Ente
estatal.
Rápido avance en el
desarrollo de las
concesiones.
Fuente: los autores, sobre la base de información legislativa de los países.
En el caso de España, el ordenamiento portuario fue modificado profundamente en los
últimos años. Comienza con la Ley 27/1992 que determina 27 AAPP, como organismo
de derecho público, operando con larga autonomía de gestión, disponiendo de
patrimonio propio. A partir de la ley de 1997 se refuerza el papel de la CCAA con sus
atribuciones de designar al presidente de la AAPP y de la mayoría del consejo de
administración.
El sistema se completa con un organismo central responsable de la coordinación de los
programas e inversiones: el Ente Puertos del Estado, dependiente del Ministerio de
Fomento. La titularidad de los puertos es del Estado.
La ley 30/2010 y el R.D.L. 3/2011 atribuye más autonomía financiera a las AAPP, así
como la flexibilidad en las tarifas a fin de ser competitivas y obligatoriedad de alcanzar
anual positiva ante las posibilidades de gestión y de concesiones en la mayor parte de
los servicios públicos.
En Francia, el sistema portuario está divido en dos grupos: los Siete grandes puertos
más importantes conforman entes públicos dotados de autonomía funcional y financiera,
y los restantes, un total de 21, poseen una categoría diferente, sometidos a entes
regionales. Este proceso de descentralización (data del año 2004) afianza el rol de las
colectividades territoriales, implicándose en las políticas de ordenación territorial.
No cabe duda que esta apuesta genera una fragmentación con los operadores y dificulta
el funcionamiento de las “reglas unitarias y armonizadoras” en el marco de las
operaciones de embarque/desembarque.
En el año 2008, el Gobierno de Francia presenta una nueva reforma en la que transfiere
a la iniciativa privada el mantenimiento y la gestión de los servicios marítimoportuarios.
En Italia, Antes de la Ley 84/1994, la mayor parte de los puertos (Genova, Venezia,
Trieste, Savona, Civitavecchia, Napoli, Palermo, Messina) eran entes públicos que
variaban
sus
denominaciones
institucionales
(Consorcios
autonómicos,
Entes
autonómicos, Proveeditoratti). Poseían la responsabilidad de administrar el área estatal,
de administrar la manutención y de gestionar y controlar las operaciones portuarias. El
modelo podría ser inscrito dentro de los Comprehensive Port Authority. La tutela
pública se imponía en todos los ámbitos.
La ley 84/1994 confirma el tránsito de Comprehensive a landlord port. Introduce el
concepto de concurrencia, superando el carácter corporativo existente hasta la fecha.
Los principales puertos se conforman como Autoridades Portuarias y la mencionada
Ley supuso un paso adelante en el proceso de modernización del sistema portuario.
Las bases sobre las que se planteó la reforma 1994 son las siguientes: a) configuración y
poder de las AAPP; b) proceso de planificación de la infraestructuras; c) grado de
autonomía financiera; d) vínculo de la AAPP con la ordenación territorial; e) posición
de la empresa privada en el puerto, con especial relación en el campo de las
concesiones; f) reglamentación de los servicios técnico náuticos. Los problemas
actuales se centran en la autonomía administrativa y en el balance financiero. O sea, si
el ente es público o no público.
El sistema portuario de Portugal está formado por 9 puertos comerciales, cinco de los
cuales constituyen el sistema portuario principal y los restantes cuatro integran el
sistema portuario secundario. El modelo vigente es tipo landlord, estando la mayoría de
las terminales concesionadas al sector privado. Desde la perspectiva estratégica del
sector, en Portugal se apuesta por: a) competitividad portuaria, para impulsar la
economía y el empleo; b) la implementación de una estrategia de cohesión, buscando la
inclusión con otras infraestructuras de cara a potenciar la accesibilidad; c) superar la
obsolescencia técnica de los equipamientos; y d) la actualización de las tasas de
utilización en las terminales y en las reglamentaciones terrestres.
En 2012 se dispersaron las competencias del Instituto Portuario de Transportes
Marítimos (IPTM), que en 2002 concentró las funciones del Instituto Marítimo
Portuario (que en 1998 había asumido a su vez las funciones portuarias, marítimas y de
trasportes) y de los Institutos Portuarios del Norte, del Centro, del Sul y de
Navegabilidad del Duero. Desde entonces, dichas competencias se reparten entre el
Instituto de Mobilidade e dos Trasportes (IMT) y Dirección General de Política do Mar
(DGPM). Asimismo se crearon la DG de Recursos Naturales, Seguridad y Servicios
Marítimos y el Instituto Portugués do Mar.
5.
Discusión y Conclusiones
Esta primera aproximación al tema ha servido para generar nuevos interrogantes acerca
del sentido de la gobernanza y del modelo de explotación landlord. La definición de
gobernanza es aún insuficiente, especialmente en el ámbito portuario. En este contexto,
se observan planos diferentes que llevan a niveles distintos, como lo es el puerto, la
autoridad portuaria o la cadena de servicios. Dado el rol central de los puertos, se
requiere una gobernanza unificada que permita sinergias y caminos de aplicación de la
autoridad y de resolución de las controversias.
Analizada la literatura sobre el tema, surgero que el concepto de gobernanza requiere de
una mayor discusión para encontrar una definición más abarcadora desde la cual
analizar su implementación. Tomando esto en cuenta, y a la luz de las experiencias
revisadas, es posible proponer que la gobernanza portuaria es el gobierno del sistema de
relaciones y conductas que articulan el funcionamiento del puerto en el seno de una
cadena logística. Se trata del conjunto de mecanismos, procesos y reglas a través del
cual se ejerce la autoridad sobre dicha actividad, y se refiere a la conducta de las
instituciones por todo el variado conjunto de agentes y reglas que influyen sobre ella.
En otras palabras, la gobernanza puede ser vista como el proceso de toma de decisiones
y el proceso por el que las decisiones son implementadas, o no, actuando en dicho
proceso el conjunto de mecanismos, procedimientos y reglas establecidas formalmente
o informalmente por las instituciones.
La definición de landlord también está en duda, ya que existen prácticamente tantos
landlord como casos sean analizados. La discusión emergente, en este caso, es acerca de
la vigencia del actual sistema landlord o sobre su capacidad de adaptación.
En virtud de lo analizado en este trabajo, es posible concluir que la gobernanza
portuaria actual en América Latina se relaciona con la definición dada por la UNCTAD
en 1992, mientras que los países meridionales de Europa han comenzado a virar hacia el
rol señalado por Drewe y Jansen (1996), a la luz del tipo de reformas analizadas en las
secciones 3. y 4. En ambos casos, las reformas han servido para modernizar los puertos,
atraer capital privado, estandarizar las asociaciones público-privadas, mejorar la
productividad y adoptar estándares técnicos de funcionamiento que permiten prestar
servicios portuarios más o menos universales. No obstante, aspectos tales como la
relación con los trabajadores, el establecimiento de los mecanismos para las decisiones
de inversión y expansión de capacidad o el tipo de autoridad portuaria aún no están
resueltos.
La gobernanza ha quedado, a menudo, restringida jurídica y funcionalmente al interior
de los puertos, y atada a normas que fueron diseñadas en épocas en las cuales las
actividades portuarias eran más simples (tipo UNCTAD). En el tiempo transcurrido por
las reformas, la concepción del fenómeno logístico amplio, unificado e integrado ha
reemplazado a aquella más antigua de unos servicios provistos separadamente de la
cadena de transporte y distribución, imponiendo la necesidad de dotar de eficiencia y
eficacia al conjunto de la cadena logística. (Sánchez y Pinto, 2015)
Por los motivos mencionados, la pregunta que surge –especialmente en el caso de
América Latina– es si esta gobernanza vigente en cada país es capaz de asumir el
desafío de influir sobre la cadena de servicios ampliada. Sobre ello, el reto es enorme.
Vanoutrive (2012) señala tres problemas: que el gestor de la gobernanza tenga control
sobre lo gobernado, lo cual ahora es una espacio mucho mayor que el mero puerto, la
ausencia de ciudadanos sobre los que ejercer la gobernabilidad y el impacto
medioambiental. Ng y Pallis, destacan sobre ello, además, el alto impacto que tiene la
complejidad institucional en la diversidad de modelos y resultados de la gobernanza.
La motivación de las reformas en América Latina fue común a casi todos los países, y
puede ser resumida en mejorar la capacidad de los países de competir efectivamente en
los mercados internacionales, asociado a la necesidad de una mejora profunda en el
sistema de transporte. Por ello, el sistema portuario requería cambios profundos y el
replanteo de los roles con reglas claras para todos sus participantes. El objetivo era
coadyuvar al crecimiento y competitividad de la economía y el comercio, con
descentralización, desregulación y privatizaciones, privilegiando la eficiencia
económica. En el caso de la Europa meridional, las preocupaciones eran similares,
aunque en el marco de una reforma ya en marcha de sus políticas de transporte.
En los últimos 5 años, los puertos de los países del sur de Europa han acometido una
adaptación de su gobernanza portuaria. En cambio en América Latina, los cambios
recientes apuntan principalmente a profundizar las bases de las reformas originales,
tomando exclusivamente al ámbito portuario como el centro de la gobernanza (con una
ligera excepción en el caso del Perú). En consecuencia, después de 25 años se hace
necesaria una revisión de la gobernanza portuaria en América Latina, con una visión
menos sectorial y más integradora de la cadena.
Junto con ello, se plantea la necesidad de revisar la gobernanza portuaria en el marco de
una política integral y sostenible, con una visión más completa del desarrollo y la
operación portuaria, que incluyan tanto inversiones en expansión como en mejoras de
productividad y conectividad, comunidad portuaria e integración logística, entre otras,
resulta urgente para ganar en eficiencia en toda la cadena logística.
Al mismo tiempo se destaca que varios de los objetivos originales de las reformas
fueron cumplidos al menos parcialmente, otros han emergido, los mercados han
cambiado, y las condiciones que plantea el esquema del gráfico 1 indican que una
reforma es aconsejable para que la gobernanza se adapte a la nueva situación.
En relación al papel de las autoridades portuarias en los países de América Latina, se
advierte que tiene un enfoque similar al de los países del sur de Europa, es decir que se
ajusta más al de regulador-promotor. No obstante, las reformas habidas en los últimos 5
en la Europa del sur han facilitado la inserción de los puertos en la cadena logística,
mientras en los casos vistos de América Latina ello es una cuestión pendiente.
En líneas generales, se observa una mejor aptitud de adaptación a los cambios en el caso
de Europa meridional que en América Latina, donde es particularmente conveniente
acometer una revisión de la gobernanza portuaria con una visión más integral y
sostenible, que incluya tanto inversiones en expansión como en mejoras de
productividad y conectividad.
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