1. Educación

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DOCUMENTOS
Nº 218
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La batalla por las interconexiones energéticas en Europa
y el Consejo Europeo de octubre de
2014
Pedro Mielgo
Presidente de Nereo Green Capital
Octubre 2014
La Fundación Ciudadanía y Valores como institución independiente, formada por profesionales
de diversas áreas y variados planteamientos ideológicos, pretende a través de su actividad
crear un ámbito de investigación y diálogo que contribuya a afrontar los problemas de la
sociedad desde un marco de cooperación y concordia que ayude positivamente a la mejora de
las personas, la convivencia y el progreso social
Las opiniones expresadas en las publicaciones pertenecen a sus autores, no representan el
pensamiento corporativo de la Fundación.
Sobre el autor
Pedro Mielgo es Ingeniero Industrial por la Universidad Politécnica de Madrid. Posteriormente
estudió Ciencias Económicas, Dirección de Empresas en el IESE y Marketing en la Universidad
de Stanford.
Su carrera profesional se ha desarrollado en empresas de los sectores petroquímico, de
ingeniería, de comercio exterior y, sobre todo, en el sector de la energía, al que ha dedicado la
mayor parte de su vida profesional.
Ha tenido bajo su responsabilidad proyectos de generación de energía eléctrica térmica, nuclear
y renovable y consultoría energética en España y en otros países, y actividad comercial en
todos los continentes.
De 1997 a 2004 ha sido Presidente de Red Eléctrica de España. Ha sido miembro de los Consejos
de Administración de diversas empresas energéticas y de otros sectores, y miembro de los
Comités directivos de diversas organizaciones nacionales e internacionales. En la actualidad es
miembro del Consejo Directivo de Sedigas.
Actualmente es Presidente de Madrileña Red de Gas y de Nereo Green Capital, y miembro de
varios consejos de administración y consejos asesores en España y en otros países.
Publica regularmente artículos sobre materias diversas, en particular sobre energía, y es
coautor de varios libros sobre energía, regulación y ayuda al tercer mundo
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LA BATALLA POR LAS INTERCONEXIONES ENERGÉTICAS
EN EUROPA
y el Consejo Europeo de octubre de 2014
Pedro Mielgo
1.Introducción
Los pasados 23 y 24 de octubre se reunió en Bruselas el Consejo Europeo,
con una agenda cargada de temas en materia de energía y medio ambiente,
entre los cuales se encontraba la iniciativa de incrementar sustancialmente
la capacidad de intercambio entre España y Francia, tanto en electricidad
como en gas. Iniciativa que puede calificarse de hispano-portuguesa, pues
fueron España y Portugal los países que la apoyaron con más decisión, sin
restar valor a otros apoyos, como el de Italia.
Esto, apenas unos días después de la constitución de la nueva Comisión
Europea, da la máxima actualidad al asunto de las interconexiones y pone
de manifiesto su importancia.
2.El contexto y los antecedentes
Las redes y el mercado. Las redes energéticas.
El funcionamiento de los mercados necesita dos soportes. Uno institucionallegal, la regulación, y otro físico, las redes.
Las redes son el soporte físico de los mercados. Cualquier mercado
requiere de una red logística para que los productos lleguen de los
productores a los consumidores. En ese sentido, las redes energéticas
son precisamente los sistemas logísticos que aseguran que el crudo, los
productos del petróleo, el gas natural o la electricidad lleguen a los puntos
de consumo. Naturalmente, existen diferencias entre las de petróleo o
gas, que manejan productos físicos, y las redes eléctricas, que manejan
otra forma de energía que se puede medir, pero no se puede pesar ni
almacenar.
No hay mercados sin redes, y los mercados serán tanto más eficientes
y líquidos cuanto más capaces sean las redes. Esto significa que una
red energética de calidad debe estar diseñada y operada para facilitar
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los flujos de energía y las transacciones, evitando cuellos de botella o
interrupciones en los flujos. Esta es la condición para que la competencia
pueda desarrollarse plenamente. Pero además es una condición para la
seguridad de suministro en todos los puntos de un sistema.
En lo que se refiere al diseño de las redes energéticas, existen algunas
diferencias entre las redes de gas y de electricidad. La historia de los sistemas
eléctricos se inicia con pequeños sistemas aislados y evoluciona hacia
grandes sistemas cada vez más interconectados, y esto por varias razones.
Por una parte, los pequeños sistemas locales o regionales que fueron el
principio de la industria eléctrica sintieron la necesidad de crecer, a medida
que la electricidad era más aceptada y crecía rápidamente su demanda, lo
que se tradujo en un crecimiento de las redes, para llegar a un mayor número
de consumidores. A continuación, los procesos de consolidación sectorial
consistieron, entre otras cosas, en la integración de pequeñas compañías
en organizaciones de mayor dimensión, lo que requirió la interconexión y
el mallado de las redes de tamaño creciente. Estos procesos condujeron,
de forma natural, a prestar una atención creciente a las interconexiones
entre zonas de un mismo sistema, como medio para aflorar las ventajas y
economías de escala latentes en el conjunto. En el caso de España, el paso
de la etapa de monopolios regionales a un sistema peninsular integrado
supuso desarrollar una red de alta tensión que mejorase las interconexiones
interregionales, hasta alcanzar el denso mallado y la capacidad de que hoy
dispone.
En cambio, los sistemas de gas natural se han diseñado en la mayoría de
los casos pensando en su crecimiento potencial a largo plazo, al menos en
el ámbito nacional de cada país. En general –con pocas excepciones-, el gas
natural llegó mucho después que la energía eléctrica, y se pudo aplicar la
experiencia acumulada en el desarrollo de redes a un diseño basado desde
el primer momento en una visión de largo plazo. Por esta razón, las redes de
gas que conocemos son más homogéneas en su diseño que las eléctricas.
Otra de las diferencias más importantes está en que las redes de gas o
de líquidos cuentan con instalaciones de almacenamiento, que son parte
esencial de las mismas. En las redes eléctricas, por el contrario, la naturaleza
no almacenable de la misma, ya mencionada, hace que sólo puedan
almacenarse energías primarias (carbón en los parques de las centrales,
gas en tanques o en el sistema, agua en los embalses) pero no electricidad
en sentido estricto. Las modernas tecnologías de almacenamiento (volantes
de inercia, baterías u otros) almacenan también alguna forma de energía
primaria.
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Las interconexiones energéticas de España
España ocupa una posición geográfica periférica con relación a Europa
–continente al que pertenece- y a África, -el continente vecino, y está
demasiado alejada de América como para pensar en interconexiones
físicas. Esto plantea una desventaja para las interconexiones de todo tipo
con el centro geográfico y económico de Europa y para el acceso a los
mercados centrales europeos. De hecho, las regiones periféricas son las
que están menos interconectadas con ese centro, entendiendo por tal el
formado por Francia, Alemania, Benelux, Dinamarca, Austria y Suiza. La
geografía de esa gran región, libre de obstáculos importantes, ha facilitado
a lo largo del último siglo el desarrollo de todo tipo de interconexiones, no
sólo energéticas.
Por la misma razón, España se ha visto obligada a contar con recursos
propios para abastecerse de energía, sin poder contar con apoyo de los
sistemas vecinos más que de forma marginal, tanto en casos de necesidad,
por razones de seguridad, como para acceder a ese mercado para vender
electricidad o gas.
Las interconexiones con Europa pasan necesariamente a través de esa
gran barrera que son los Pirineos, y de un solo país, Francia. La geografía
y los intereses de Francia han sido los condicionantes principales que
han limitado históricamente el desarrollo de interconexiones. Esto es
particularmente visible en el caso de las energéticas, pero también en las
de las redes de transporte, tanto por carretera como por ferrocarril.
En cuanto a África, España es, por ahora, el único país europeo
interconectado eléctricamente con Marruecos, y a través de este país
con todo el norte de África, siendo un punto clave en el cierre del anillo
eléctrico mediterráneo, y uno de los pocos –junto con Italia- que cuenta
con interconexiones gasistas con África. En nuestro caso, el gas argelino
llega a la península a través de dos conexiones, una a través de Marruecos
y otra directamente desde Argelia.
Por último, es importante señalar que el progreso en materia de
interconexiones eléctricas ha sido muy lento. La decisión, por parte de
Francia, de cancelar la línea Aragón-Cazaril, previamente acordada,
retrasó más de décadas la construcción de una nueva interconexión, esta
vez por los Pirineos Orientales. Después de muchas vicisitudes, y quince
años después de alcanzarse el primer acuerdo para su construcción, está
próxima a entrar en funcionamiento la línea Santa Llogaia-Baixas. Pero
se trata de una línea en corriente continua, que rompe por primera vez el
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sincronismo del sistema europeo, lo que representa una clara anomalía en
el desarrollo de lo que debe ser la gran red troncal de Europa continental.
El interés para España de ampliar la capacidad de las interconexiones está
en que permitirían vender electricidad, aprovechando el excedente de
potencia instalada en nuestro sistema peninsular, o gas, aprovechando en
este caso el exceso de infraestructura de que disponemos. Obviamente,
las interconexiones pueden utilizarse en ambos sentidos, por lo que
siempre tienen una función de apoyo, bien comercial, bien de seguridad,
para los sistemas de ambos lados. Para el resto de Europa, el interés sería
más bien comercial, en el caso de la electricidad, y a la vez comercial y
estratégico, en el caso del gas, sobre todo teniendo en cuenta el riesgo
que representa la dependencia del suministro ruso.
Las interconexiones y el mercado único.
La necesidad de más interconexiones y de mayor capacidad surge como
consecuencia de la decisión de crear un mercado único en Europa. La
creación de un mercado amplio, que supere las limitaciones geográficas
y técnicas de los mercados nacionales que se integran, obliga a pensar
en las dimensiones logísticas citadas anteriormente. Era necesario, pues,
desde un primer momento, prestar atención a dos aspectos clave: la
armonización de las normas y prácticas de operación y las interconexiones
internacionales. La Comisión Europea asignó esta tarea a los reguladores
y los operadores de los sistemas eléctricos y de gas. Aquéllos, agrupados
en CEER primero y en ACER después. Los segundos, en ENTSO-E (que
tuvo su predecesor en ETSO) y ENTSO-G.
Los reguladores tienen un papel relevante en el desarrollo de normas
armonizadas primero y homogéneas más tarde. Los operadores elaboran,
entre otras cosas, los planes de desarrollo de las redes e informes sobre
la capacidad de los sistemas y de las interconexiones y sobre la cobertura
de la demanda.
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Los obstáculos a las interconexiones
Las interconexiones se han enfrentado y se enfrentan, en general, a cinco
tipos de obstáculos:
- Los geográficos. Atravesar una cordillera o un brazo de mar es un
obstáculo que se puede traducir en imposibilidad de construir una
línea eléctrica o un gasoducto o en un coste superior al normal. Hoy
día, sin embargo, sólo las grandes cordilleras o los océanos son ya
un obstáculo. Los demás pueden ser superados con soluciones hoy
accesibles.
- Los tecnológicos. Hoy se dispone de soluciones tecnológicas imposibles
hace sólo unas pocas décadas. Son factibles interconexiones
submarinas de gran longitud o profundidad, aunque a un coste a
menudo elevado.
- Los financieros. El recurso a soluciones tecnológicas avanzadas
supone costes que requieren instrumentos y disponibilidad financiera
que puede necesitar de apoyos oficiales, nacionales o multilaterales.
- Los ambientales. No faltan ejemplos de casos en que la sensibilidad
ambiental de la opinión pública o de grupos activistas consiga echar
abajo proyectos, incluso algunos cuya necesidad es evidente.
- Los políticos. La sensación de pérdida de control sobre el propio
sistema eléctrico (nacional), el nacionalismo o proteccionismo
económico (de la economía en general o de determinados sectores
o empresas) o la estrategia frente a los países vecinos, son otras
tantas causas de rechazo o de retraso de muchos proyectos. A
menudo pueden disfrazarse con razones presuntamente ambientales
o sociales.
3.Los resultados del Consejo de octubre.
a. Conclusiones
Las conclusiones de la reunión del Consejo Europeo de octubre se
resumen en el documento publicado a continuación de la misma.1 En él
se tratan cuatro temas relativos a clima y energía: objetivos climáticos,
integración del mercado interior (interconexiones), seguridad energética
y gobernanza. También se incluye un capítulo sobre asuntos de naturaleza
económica.
En lo que se refiere a las interconexiones, el documento empieza con
una referencia a las conclusiones del Consejo de marzo de 2004, para
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EUCO 169/14, 24 de octubre de 2014.
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afirmar que es preciso evitar interconexiones inadecuadas y asegurar la
interconexión síncrona de la red continental. El primer adjetivo presenta
una ambigüedad semántica que no se aclara en el texto.
A continuación, el documento llama a la Comisión a adoptar medidas
urgentes para asegurar que las interconexiones alcancen un 10%. Una
vez más, el lenguaje es ambiguo�, y contrasta con la claridad de las
conclusiones del Consejo de 2000, en el que se fijaba el objetivo de un
10% de la potencia instalada en cada país.
El Consejo pide a la Comisión que con carácter de urgencia, presente
propuestas [sobre proyectos] incluso sobre financiación, y que informe
regularmente [acerca de los pasos necesarios] para alcanzar en 2030
el objetivo del 15% de capacidad de las interconexiones, mediante la
implementación de proyectos de interés común.
También pide a la Comisión y a los estados miembros que faciliten la
implementación de esos proyectos de interés común, haciendo referencia
expresa a los que hayan de unir España, Portugal y los Estados Bálticos
con el resto del mercado interior (léase el resto de Europa continental),
asegurando que tangan la máxima prioridad y que se completen para
2020. Con este fin recuerda a TSOs y reguladores que se incluyan los
proyectos pertinentes en los planes decenales de desarrollo [de las redes].
Cuando los proyectos ya identificados no sean suficientes para alcanzar el
objetivo del 10%, deberán identificarse nuevos proyectos, que se añadirán
a las listas de proyectos de interés común para ser implementados con
rapidez, invitando a la Comisión a presentar un informe antes de marzo
de 2015 sobre la mejor forma de alcanzar los objetivos fijados.
b.Comentarios
Como era de esperar, el texto que recoge las conclusiones sobre política
climática es tres veces más extenso que el correspondiente a las
interconexiones y más aún que el relativo a la seguridad energética, lo
cual confirma que las prioridades de la Unión están en el clima más que
en la energía, y que la política energética sigue subordinada a la climática.
En otras palabras, la competencia de los estados miembros en cuanto
a la política energética sigue estando coartada por el intervencionismo
climático, y esto sin entrar en ningún debate de esta naturaleza.
De todas formas, las conclusiones sobre energía tienen la virtud de la
concreción, incluso teniendo en cuenta el habitual nivel de generalidad de
los documentos del Consejo. Junto a esta virtud, tienen también una dosis
de ambigüedad e indefinición.
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En cuanto al carácter síncrono del sistema continental, conviene recordar
que la única interconexión asíncrona en el continente es la que une España
y Francia por los Pirineos Orientales (Santa Llogaia-Baixas), actualmente
en construcción, como consecuencia de un nefasto arbitraje erróneamente
encomendado al Sr. Monti y nunca contestado por parte española (ni
francesa, ni por la propia Comisión). Desgraciadamente, esta anomalía
no tiene marcha atrás.
En el punto relativo al objetivo del 10% hay un elemento de posible
debate, pues puede argüirse que el objetivo no debería fijarse con
relación a la potencia instalada (que incluye tanto la potencia firme como
la intermitente, cuyas cuotas varían entre unos y otros estados miembros
y que podría llevar a cifras de capacidad de interconexión poco lógicas),
sino con relación a la punta de potencia o a la máxima potencia firme con
una probabilidad determinada.
Hay, sin duda, varios puntos positivos en las conclusiones de este Consejo:
- Dar un carácter de urgencia al objetivo del 10% para las
interconexiones
- Citar expresamente a España y Portugal, reconociendo el hecho de
que la península ibérica tiene un nivel de interconexión insuficiente
(y señalando a Francia, aunque sin mencionarla) como parte del
problema que debe contribuir a su solución.
- Proponer un objetivo más exigente a largo plazo (15%), aunque,
teniendo en cuenta lo prolongado de los procesos de estudios
(selección de corredores, análisis de alternativas, estudios
ambientales, etc) no sobra mucho tiempo para llegar a 2030 con
esa capacidad de intercambio.
- Reafirmar el objetivo de conexión síncrona continental, a pesar de
la actual anomalía hispano-francesa.
- Señalar a los estados miembros como responsables –o mejor,
corresponsables- de que se cumplan los objetivos de interconexión.
- Pedir a la Comisión una hoja de ruta en un plazo muy corto (marzo
de 2015).
- Ofrecer apoyo financiero para los proyectos de interconexión.
En resumen, se reconoce que la integración de los mercados energéticos
exige un soporte físico (las redes) y que las interconexiones son clave
con vistas a ese objetivo, al tiempo que se hace recaer la tarea, y la
responsabilidad de fondo, sobre los estados miembros afectados
directamente por los proyectos concretos de interconexión.
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y el Consejo Europeo de octubre de 2014
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4.España. Los deberes pendientes.
No cabe duda de que, aceptando, como queda dicho, que en el lenguaje
empleado hay algunas ambigüedades y puntos que pueden ser –y lo
serán en su momento- objeto de debate, las legítimas pretensiones de
España en cuanto a mejorar su interconexión con el centro de Europa se
ven apoyadas por las conclusiones del Consejo Europeo.
Sin embargo, la batalla empieza ahora. No se puede pensar que con el
texto de las conclusiones está todo conseguido. Es necesario hacer que
esas recomendaciones o mandatos se conviertan en infraestructuras reales
y operativas en plazos razonables. Para ello, será necesario trabajar en
dos ámbitos, no exentos de dificultades.
El primero, los intereses nacionales. Es innegable que la Unión Europea sigue
siendo, en gran medida, un mercado de intereses nacionales (y también
sectoriales), y está lejos aún de haber alcanzado un nivel de cooperación
entre estados que den contenido a la palabra Unión. Los estados más
fuertes siguen actuando para hacer prevalecer su visión de las grandes
cuestiones y defender sus intereses en la definición de políticas comunes
que, finalmente, acaban beneficiándoles, por vías directas o indirectas.
Que determinadas cosas se hagan o no, y que se hagan a un ritmo o
de una forma y no de otra, es resultado de la capacidad de influencia
de los grandes estados. Francia es uno de ellos y, en lo que se refiere
a las interconexiones físicas con España (electricidad, gas, ferrocarriles,
carreteras) Francia ha marcado siempre los tiempos en función de sus
intereses. Si éste es un asunto importante para España –que lo es- será
necesario aumentar y ejercer nuestra capacidad de influencia en Europa,
elaborando los argumentos de peso que sean precisos y buscando aliados.
El segundo, Bruselas. No sólo porque España ha prestado históricamente
menos atención a las instituciones europeas que otros socios, sino porque
nuestra capacidad de influencia real sigue siendo insuficiente.
Por último, conviene señalar que hasta ahora, y durante muchos años,
España había caído en la irrelevancia en el mundo de la energía. A pesar
de disponer de unas infraestructuras de electricidad, gas y petróleo de
gran calidad, en algunos aspectos modélicas, de empresas eficientes y
rentables y de una capacidad tecnológica más que aceptable, no teníamos
representantes de peso en las instituciones internacionales. En gran
parte, esto se ha debido a la falta de acuerdo político entre los principales
partidos en este terreno. Un país que no se pone de acuerdo internamente
sobre sus políticas y sus prioridades, no puede ser respetado ni apreciado
fuera.
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Esto puede haber empezado a cambiar con el nombramiento de Miguel
Arias Cañete para la Comisaria de Energía y Clima. Sin duda, que el
Comisario de Energía sea español puede ayudar mucho en lo que interesa
a España, porque conoce bien las prioridades de nuestro país, pero no se
puede olvidar que su visión y su actuación deben estar puestas al servicio
de los objetivos europeos. Pero lo que necesitamos es una labor de equipo
entre todas las instituciones, gobierno, europarlamentarios y políticos
a todos los niveles. Por otra parte, aún está por ver el contenido real
de sus competencias en la nueva estructura de la Comisión (y las otras
Comisarías que pudieran solaparse o entrar en conflicto con las suyas).
Las cuestiones que se plantean más inmediatamente son fáciles de
enunciar:
- Confirmar las capacidades objetivo de las interconexiones eléctricas
y gasistas que creemos que deben proponerse, y en qué plazos
deben realizarse, y conseguir que se incluyan en la lista de proyectos
de interés común con suficiente prioridad.
- Elaborar argumentos sólidos para defenderlos e implicar a los
estados afectados (léase Francia) y convencer a los estamentos
bruselenses para conseguir el máximo apoyo.
- Defender las mejores soluciones técnicas y comerciales y, sobre
todo, las de menor coste. Sería inaceptable, por ejemplo, que la
próxima interconexión eléctrica fuera también en corriente continua,
tanto por el coste como por la pérdida de sincronismo con Europa.
Lo cual no es improbable si, como ya ocurre, Francia defiende una
solución submarina de gran longitud, muy cara y necesariamente
asíncrona que, en el fondo, aumenta el aislamiento del sistema
eléctrico español. Sería inaceptable también que se aceptasen
aumentos de capacidad que pudieran parecer buenos a corto plazo,
pero resultasen modestos a largo.
- Todo ello, mediante argumentos de carácter estratégico que puedan
resultar en Bruselas tan irrefutables como sea posible.
- Y proponiendo interpretaciones a los puntos de ambigüedad que hay
en las conclusiones del Consejo, antes de que otros propongan otras
más hábiles pero desfavorables para España o menos adecuadas a
los objetivos europeos. En esto es mejor consejera la audacia que
la prudencia. Audentes Fortuna iuvat.
Sólo queda confiar en que esta conjunción de factores favorables sea la
base y el principio de una etapa en que las interconexiones energéticas
dejen de ser un problema. Pero sólo será posible con el mazo dando.
La batalla en Bruselas sólo acaba de empezar.
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