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DEC
No. 51, Septiembre de 2015
Posición
institucional
Estudios
Económicos
Recursos destinados a seguridad
pública en El Salvador, 2008-2015
La violencia es uno de los problemas más graves que ha
El Salvador Seguro, a principios de 2015, que comenzó a
enfrentado el país por varios años y es un obstáculo para
implementarse en julio de este año; y aprobación de la Ley
el desarrollo1. Con el fin de aportar elementos para la
Especial contra el Delito de Extorsión, en marzo de 2015.
reflexión, esta posición institucional proporciona información
sobre los recursos financieros y humanos para seguridad y
Sin embargo, la escalada de la violencia en los últimos
administración de justicia bajo la responsabilidad del Estado,
meses indica que aún no se están obteniendo los resultados
y los contrasta con los de otros países de la región, y con
esperados, y que es necesario replantear la estrategia, con
indicadores internacionales. Se pueden asignar recursos a
un enfoque más integral, con mayor coordinación y un uso
un tema tan urgente, pero igual o más importante es usarlos
eficiente de recursos.
eficientemente, para que se logren resultados concretos.
I. Los recursos financieros para
seguridad y justicia han
aumentado
En los últimos seis años se han asignado más recursos humanos
y financieros en el área de seguridad y administración de
justicia. Al mismo tiempo, el gobierno ha realizado esfuerzos
para combatir la violencia, implementado una serie de medidas,
entre otras: incorporación de efectivos de la Fuerza Armada
Durante todo el período 2008-2014, el Órgano Judicial (OJ), la
en tareas de seguridad, desde 2009; creación de la policía
Fiscalía General de la República (FGR), el Ministerio de Justicia
comunitaria, a mediados de 2014; creación del Consejo Nacional
y Seguridad Pública (MJSP) y sus adscritas, y el Ministerio de
de Seguridad y Convivencia, en septiembre de 2014, con la
Defensa (MD) erogaron en conjunto US$5,012.9 millones. Al
participación del gobierno, empresa privada, ONG, centros de
comparar 2008 con 2014, el gasto aumentó US$120.2 millones.
pensamiento, sector religioso, académico, y equipos técnicos
de las agencias de cooperación internacional, con la misión de
Para 2015 se ha proyectado un aumento sustancial
presentar propuestas para reducir la violencia e implementar
(US$105.6 millones, 13.6%) en el gasto de estas instituciones,
medidas de prevención, este trabajo conjunto ha permitido
con una expansión de US$64.8 millones (18.1%) en el
considerar las opiniones y propuestas de distintos sectores,
presupuesto del MJSP y un aumento de US$47.6 millones
sobre qué hacer para lograr la paz social; elaboración del Plan
(21.9%) en el OJ (cuadro).
1 Pleitez Chávez, Rafael. Violencia y criminalidad en El Salvador: obstáculos para el
desarrollo. FUSADES, 2006
1
Cuadro 1.
SPNF: ejecución presupuestaria consolidada de instituciones relacionadas
con el área de seguridad y justicia
Instituciones
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015 1/
US$ Millones
2008/14
2013/14
US$ Millones
Órgano Judicial
Fiscalía General de la República
Ramo de Justicia y Seguridad Pública 2/
Ministerio
Academia Nacional de Seguridad Pública
Unidad Técnica
Consejo Nacional de Administración de Bienes
178.5
37.7
313.9
292.5
17.5
4.0
177.4
41.3
281.6
267.0
10.5
4.1
180.4
35.7
328.6
313.0
10.9
4.7
195.2
37.8
335.7
320.0
11.1
4.7
Ramo de la Defensa Nacional 3/
124.9
135.2
146.6
163.2
160.6
163.3
155.4
148.4
30.5
655.0
635.6
691.4
732
739.8
784.1
775.1
880.7
120.2
Total
2014/15
208.1
34.3
336.7
320.9
11.0
4.7
216.4
39.2
365.1
349.2
11.2
4.7
217.2
44.6
358.0
343.1
10.2
4.7
0.1
264.8
44.6
422.8
405.3
12.2
4.9
0.5
38.8
6.8
44.1
50.7
-7.3
0.7
0.8
5.4
-7.2
-6.0
-1.1
-0.1
2008/14
2013/14
2014/15
Porcentajes
47.6
0.1
64.8
62.2
2.0
0.2
0.4
23.3
23.5
21.3
26.3
-64.0
21.2
0.4
13.7
-2.0
-1.7
-9.5
-2.0
21.9
0.2
18.1
18.1
19.5
4.6
633.1
-7.9
-7.0
25.3
-4.8
-4.5
-8.9
105.6
23.0
-1.1
13.6
% del PIB
Órgano Judicial
Fiscalía General de la República
Ramo de Justicia y Seguridad Pública
Ramo de la Defensa Nacional
Total
0.8
0.2
1.5
0.6
0.9
0.2
1.4
0.7
0.8
0.2
1.5
0.7
0.8
0.2
1.5
0.7
0.9
0.1
1.4
0.7
0.9
0.2
1.5
0.7
0.9
0.2
1.4
0.6
3.1
3.1
3.2
3.2
3.1
3.2
3.1
1/
2/
Para 2015 son cifras del presupuesto votado
La ejecución presupuestaria del Ramo de Justicia y Seguridad Pública incluye el Ministerio -ente del Gobierno Central-, y sus correspondientes instituciones descentralizadas adscritas; por lo que en la
ejecución del gasto que corresponde al ministerio, se han descontado las transferencias a sus instituciones adscritas, cuya ejecución presupuestaria aparece detallada aparte.
3/ Ramo de la Defensa Nacional solo contempla el Ministerio de Defensa.
Nota: Hasta 2006, las funciones del Ramo de Justicia y Seguridad Pública eran responsabilidad del Ministerio de Gobernación.
Fuente: Informes de la Gestión Financiera del Estado, varios años, y Presupuesto 2015, Ministerio de Hacienda.
En 2010, El Salvador era el país de la región que tenía la mayor
Económica (BCIE), tiene como fin mejorar la infraestructura
cuota de participación del gasto en seguridad y justicia dentro
penitenciaria; sin embargo, a pesar del grave problema de
del presupuesto nacional (15%), y, en términos del PIB, era el
hacinamiento y de disponer de los fondos, todavía no se ha
país que más fondos destinaba a esta materia .
utilizado. En abril de 2013 había 26,724 reos; en julio de 2015,
2
la población de reclusos había aumentado a 34,095 personas4,
El financiamiento externo para
seguridad y justicia es limitado
superando en más de cuatro veces la capacidad del sistema
carcelario de 8,490 internos5.
La participación de los préstamos y las donaciones en la
De los otros dos préstamos –aprobados en abril de 2015–,
ejecución presupuestaria de las cuatro instituciones analizadas,
uno es por US$45 millones con el Banco Interamericano
ha sido marginal. De los US$5,012.4 millones que gastaron
de Desarrollo (BID) para el programa de apoyo integral a la
de 2008 a 2014, solo US$163.4 millones fue con préstamos
estrategia de prevención de la violencia, el cual había sido
externos (3.3%).
aprobado por el directorio del BID en diciembre de 2012; el
otro, asciende a US$22.21 millones, con el Banco Alemán de
A julio de 2015, se encuentran aprobados tres préstamos
Desarrollo, y se usará para el proyecto Espacios Seguros de
para seguridad y justicia por US$138.2 millones, fondos que
Convivencia para jóvenes en El Salvador (Convivir).
aún no han sido utilizados y que están disponibles. Este
monto representa únicamente el 3.9% del monto total de
II.Aumento del recurso humano
y salarios
empréstitos aprobados por la Asamblea Legislativa de 2009 a
2013 (US$3,227.3 millones) . No obstante, en ese período hubo
3
algunas reorientaciones parciales de otros recursos externos.
El primer préstamo, aprobado en abril de 2013 por US$71
En los últimos ocho años ha habido un aumento importante
millones con el Banco Centroamericano de Integración
en los empleos públicos en las cuatro instituciones. De 2008
2 The World Bank, El Salvador: Estudio institucional y de gasto público en Seguridad y
Justicia. Junio de 2012.
3 Incluyendo reorientaciones de préstamos pero sin considerar emisión de títulos valores.
4 Dirección General de Centros Penales (DGCP).
5 A marzo de 2015, según datos del MJSP.
2
a 2015, de acuerdo con los presupuestos votados, se crearon
presupuesto; comparando 2008 con 2015, el pago anual
10,063 nuevas plazas a tiempo completo , creciendo 27%. La
en salarios por plazas a tiempo completo se incrementó en
asignación presupuestaria por persona pasó de US$14,210.3
US$124.5 millones8.
6
a US$15,460.1 (8.9%) es decir, el crecimiento ha sido tanto en
cantidad como en costos.
Por tipo de ocupación, el mayor incremento en el salario
Por clasificación laboral, el personal que más aumentó es el de
anual per cápita en ese período corresponde al personal
seguridad pública, con un aumento de 7,731 plazas de 2008 a
del gobierno con US$6,206.8 y al personal técnico con un
2015; seguido de 1,244 nuevos empleos para personal técnico
aumento de US$2,853.3 (gráfica 2). El salario per cápita
y 1,070 para el administrativo (gráfica 1). La mayor parte de las
anual de los empleados de seguridad pública aumentó solo
plazas en seguridad corresponden a efectivos de la policía, que
US$621.2, el incremento más bajo de todas las categorías
de 2008 a 2013 aumentaron en 4,641, llegando a 22,2727.
de empleo, para una de las categoría con menor ingreso en
la estructura de empleo público.
Disponer de más personal ha implicado la necesidad de
erogar más en salarios. De acuerdo con cifras del
Gráfica 1.
Recurso humano en seguridad
y justicia, por categoría
ocupacional
Plazas a tiempo completo
50,000
45,000
40,000
35,000
30,000
25,000
20,000
749
722
721
5,673
5,000
0
725
727
5,652
5,562
7,097
6,107
6,523
6,609
7,619
7,497
7,805
5,607
5,582
5,574
5,627
6,874
7,053
7,290
18,528
19,024
20,257
22,170
22,761
23,007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
5,757
15,000
10,000
732
Seguridad pública
Técnico
723
716
5,578
5,623
6,615
6,644
7,990
8,118
25,923
26,259
2014
De servicio
Administrativo
2015
Otros
Nota: datos son de presupuestos votados; instituciones consideradas: OJ, FGR, MJSP y adscritas, y Ministerio Defensa;
no incluye personal de defensa
Fuente: elaborado con datos de presupuestos votados, varios años, Ministerio de Hacienda
En dólares
Gráfica 2.
Salario anual per cápita por categoría
ocupacional
En dólares
8,279.6
7,174.7
4,417.2
3,553.7
5,831.4
5,210.2
6,749.5
5,415.2
10,037.4
8,653.1
13,247.7
11,596.7
14,981.2
12,127.9
Total
De servicio
Seguridad pública
De obra
Administrativo
Docente
Técnico
2015
2008
29,995.8
30,751.3
Ejecutivo
Personal de gobierno
33,535.6
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
39,742.4
40,000
Nota: datos son de presupuestos votados; instituciones consideradas: OJ, FGR, MJSP y adscritas, y Ministerio Defensa;
no incluye personal de defensa
Fuente: elaborado con datos de presupuestos votados, varios años, Ministerio de Hacienda.
8 El monto de salarios que se analiza es el correspondiente a las plazas a tiempo
completo en el presupuesto, difiere del monto que aparece como remuneraciones en los
presupuestos, este último es más alto ya que incorpora otros beneficios que el Estado
debe desembolsar para sus empleados.
6 No incluye personal de defensa.
7 El número de efectivos de la fuerza policial son de la base de datos de United Nations
Office on Drugs and Crime (UNODC).
3
ciudadanos víctima de algún delito denunció el hecho. De
los que lo hicieron, el 47.9% manifestó que las autoridades
Recurso humano, comparación con
Centroamérica
no hicieron nada y un 24.7% señaló que estas no le dieron
seguimiento a la denuncia. Un 74.6% de las víctimas que se
abocaron quedaron insatisfechos con los resultados.
En 2008, El Salvador tenía 288.1 policías por cada 100,000
habitantes; en 2013 había llegado a 351.1, mayor que el
Existe muy poca confianza en la Policía Nacional Civil (PNC) y el
promedio global de 343.3 . El Salvador estaba por encima
sistema de justicia, un 69.9% de los encuestados manifestó que
de las tasas de Costa Rica, Nicaragua y Honduras, pero se
en caso de ser víctima de robo o asalto confiaría poco o nada
encontraba por debajo de Panamá.
en la eficacia de la policía para capturar al hechor, y un 69.5%
9
señaló que confiaría poco o nada en que el sistema judicial
En 2013, había 10.7 jueces10 por cada 100,000 habitantes en el
castigaría a los culpables.
país, más abajo que el promedio global de 17 jueces11 (20112013); pero se encontraba por encima del resto de países de
En la encuesta realizada por el Instituto Universitario de
Centroamérica, con excepción de Costa Rica que con 26.4
Opinión Pública (IUDOP) a finales de 2014, el 69.3% de los
jueces está bastante arriba.
entrevistados manifestó que la delincuencia había aumentado
y el 22.3% respondió que seguía igual16. El porcentaje de los
Además, El Salvador era el país que tenía más fiscales por cada
que mantienen que la criminalidad se ha incrementado es el
100,000 habitantes (10 fiscales por cada 100,000 habitantes,
más alto registrado desde 201217. Además, un 21.6% de los
2008-2010) , de 16 naciones de América Latina y el Caribe.
salvadoreños mencionó haber sufrido de forma directa un
En la tasa de defensores públicos tenía 3.97 por cada 100,000
hecho de violencia delincuencial en el transcurso del año.
habitantes (2008-2010)13, solo superado por Costa Rica en la
Según el IUDOP, el porcentaje de salvadoreños que tuvo que
región centroamericana, y se ubicaba en el tercer puesto de 12
mudarse o migrar por la violencia, aunque es bajo, parece
países de América Latina14.
haberse duplicado respecto a los últimos dos años.
III.Indicadores de violencia y
percepción de inseguridad se
mantienen altos
De acuerdo con la encuesta de FUSADES18, a partir de
12
2008, en forma sostenida, la mayoría de empresas perciben
que el clima de inversión en el país es desfavorable. Desde
el último trimestre de 2009, la violencia ha sido el primer o
segundo factor que con más frecuencia mencionan como
En la Encuesta de Victimización y Percepción de Seguridad 201215,
responsable del impacto negativo en el clima de inversión.
Observatorio Ciudadano, para el 52.5% de los entrevistados, la
En el segundo trimestre de 2015, un 26% de los empresarios
encuestados manifestó haber sido víctima de alguna acción
violencia y la delincuencia era el problema más grave del país. El
delincuencial en ese trimestre, y ese porcentaje se ha
70% opinó que era muy probable o probable que fueran víctimas
mantenido prácticamente igual desde finales de 2013.
de un delito en los próximos 12 meses.
En enero de 2015, la fundación InSight Crime señaló que la tasa
Hay desconfianza en las instituciones, solo 23.5% de los
anual de homicidios de El Salvador en 2014 era de 68.6 por
9 Promedio estimado con base en 71 países miembros de la ONU, UNODC, 2015.
10 Datos de UNODC.
11 Promedio estimado con base en 81 países miembros de las Naciones Unidas, UNODC 2015.
12 “El Salvador: Estudio institucional y de gasto público en seguridad y justicia” Banco
Mundial. Junio 2012.
13 Ibíd.
14 Ibíd.
15 Universidad Tecnológica de El Salvador (UTEC), Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO), Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo (FundaUngo).
cada 100,000 habitantes19, superando a Honduras que registró
16 Evaluación del país a finales de 2014, Boletín de Prensa, Año XXVIII, No. 5, IUDOP,
Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA).
17 Ibíd.
18 Fusades, Encuesta Dinámica Empresarial, Percepción del clima de inversión, resultados
de encuestas realizadas a más de 400 empresas micro, pequeñas, medianas y grandes.
19 Resumen de InSight Crime sobre homicidios en 2014 http://es.insightcrime.org/analisis/
4
una tasa de 66. Debe tenerse en cuenta que una tasa anual de
homicidios mayor a 10, es considerada que está en un nivel de
epidemia por la Organización Mundial de la Salud (OMS).
IV. Reflexiones
El recrudecimiento de la violencia desde finales de 2014 es
evidente al observar el alza en el número de homicidios. En
••
agosto de 2015 ocurrió el asesinato de 907 salvadoreños,
En los últimos años ha habido un aumento importante
en el presupuesto y número de empleados en seguridad
marcando así un récord histórico20.
y justicia.
A pesar de mayores insumos no se
obtienen los resultados esperados
••
El Salvador es uno de los países de la región que
más recursos asigna a seguridad y justicia, como
porcentaje del PIB, y es uno de los que tiene más
El estudio del Banco Mundial (2012), basado en el enfoque de
policías, jueces, fiscales y defensores públicos por cada
insumos (gasto público, recurso humano), productos (servicios) y
100,000 habitantes en Centroamérica, con excepción
resultados (sistema justo y efectivo), señala que pese al aumento de
de Costa Rica, en algunos casos, y de Panamá, en otros.
insumos (financieros y humanos) no se han logrado los resultados
••
esperados, ya que, en general, existe debilidad institucional y falta
El incremento en insumos y las distintas estrategias
no se han traducido en resultados; la violencia se
de coordinación, no hay instrumentos y mecanismos para medir la
ha agudizado.
eficiencia institucional, incluyendo la falta de estadísticas confiables
••
y comparables. Las deficiencias funcionales de las instituciones
Los problemas señalados en varios estudios apuntan a
hacen que exista una protección ineficaz de la ciudadanía y altos
falta de coordinación, capacitación, estímulos, debilidad
niveles de impunidad; hay deficiencias en el debido proceso y
institucional, falta de información y liderazgo, como
hacinamiento en los centros penales.
algunos obstáculos en el combate al crimen.
••
Existen limitaciones en las distintas funciones del proceso del
Considerando las elevadas restricciones fiscales y el
poco crecimiento económico, la solución al principal
sistema de seguridad y justicia. La vigilancia y patrullaje policial
problema que aqueja a la población salvadoreña
presentan debilidades funcionales, así como en investigación
debe incluir la discusión sobre la mayor asignación
criminal –especialmente la PNC–. Algunas de las razones
de recursos financieros, pero también cuál es la
del bajo rendimiento de la policía eran: poca coordinación
combinación adecuada entre las entidades involucradas
interinstitucional, inadecuada distribución de personal, bajo
–OJ, FGR, MJSP y MD–, la calidad de los insumos
desarrollo profesional, uso ineficiente de recursos financieros,
utilizados y la efectividad de la coordinación entre las
falta de un sistema de evaluación y rendición de cuentas, bajos
diversas instituciones.
salarios y prácticas ilegales de abuso de poder, corrupción
••
etc. En la investigación criminal y acusación formal, un bajo
Un principio guía debe ser la evaluación de los
resultados obtenidos y mejora continua de las
porcentaje de los delitos fue resuelto y pocos casos terminaron
políticas de prevención, control y reinserción.
en condena en 2009. El estudio también indica que el sistema
judicial muestra señales de vulnerabilidad a la corrupción.
resumen-insight-crime-sobre-homicidios-en-2014
20 El Diario de Hoy, 1 de septiembre de 2015 “PNC: Agosto ha sido el mes más violento
con 907 homicidios” http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/pnc-agosto-sido-mes-masviolento-con-907-homicidios-86237
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5