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Los
Costos
Constitucionales
de la
Guerra contra las Drogas
Política de drogas y derechos humanos
19 de junio de 2015
México, DF
Alejandro Madrazo Lajous
Las opiniones aquí presentadas son la responsabilidad exclusiva del autor y no representan la
posición institucional del CIDE
Señales de alarma
2
Tlatlaya
Presuntos delincuentes
(Junio 2014):
Entre 15 y 21
“presuntos
delincuentes”
ejecutados
SEPTIEMBRE-DICIEMBRE 2012
Desacatos
extrajudicialmente
por el Ejército
Presuntos delincuentes
Tabla 5. Índice de letalidad de presuntos delincuentes
“abatidos”/“heridos” (prensa)
Mexicano
fallecidos sobre presuntos delincuentes heridos
Desacatos
SEPTIEMBRE-DICIEMBRE 2012
SABERES Y RAZONES
Tabla 8. Civiles muertos y heridos en enfrentamientos con el Ejército, 2008-2011
Datos Sedena
2008
2009
2010
Civiles muertos
71
211
734
2 165
3 181
Civiles heridos
26
71
108
335
540
Índice de letalidad
2.73
2.97
6.80
2011
6.46
Total
5.89
Fuente: Elaborado con información proporcionada por la Sedena.
¿Excepción o
regla?
valores extremos del periodo, apreciamos que miensituaciones aumentan su probabilidad de ocurrentras en 2009 hubo más de dos detenidos por cada
cia bajo políticas de seguridad que privilegian la
fallecido en enfrentamientos —0.42—, en 2011 la
utilización de fuerzas de seguridad, como el Ejército
relación se invierte con 1.99, casi dos fallecidos, por
o la Marina, en funciones cuya naturaleza es totalcada detenido. Igual que en el caso del índice de letamente diferente, como las que ha emprendido el
lidad, presentamos las variaciones de la tasa de falleGobierno de la República desde hace cinco años.
cidos sobre detenidos civiles para los estados del país
Para poder determinar cuándo el uso de la fuerza
donde el nivel de enfrentamiento del Ejército con
es excesivo y viola el derecho internacional se han
Policía Federal
2.6
grupos de delincuencia organizada ha sido más indesarrollado normas y principios de la mayor reletenso en los últimos años. En Tamaulipas, Nuevo
vancia. Los dos documentos clave son el Código
León yEjército
Guerrero se observa la misma tendencia al
de conducta9.1
para funcionarios encargados de hacer
incremento de la tasa de fallecidos sobre detenidos
cumplir la ley (oacnudh, 1979) y los Principios báde 2009
a 2011 que veíamos en la tabla anterior.
sicos sobre17.3
el empleo de la fuerza y de armas de fuego
Marina
Es decir, la tendencia nacional obedece en buena
por los funcionarios encargados de hacer cumplir la
medida al resultado de los enfrentamientos en dichas
ley (oacnudh, 1990). Ambos documentos son funPolicía Federal y Ejército
4.8
entidades federativas. Entre los valores más elevados
damentales para definir los límites que el ámbito de
de la tasa destacan los de 2011, en particular en
los derechos humanos impone a los funcionarios
Tamaulipas
y Guerrero,
con casi tres fallecidos por
del Estado —incluidos
policías y soldados— en su
Fuerzas
de seguridad
7.3
cada detenido —2.82— y más de tres muertos
lucha por hacer cumplir la ley. La importancia y lepor cada
detenido
gitimidad
de los
mismos deriva
de la amplia discuFuente:
Base—3.24—,
de datosrespectivamente.
de enfrentamientos (prensa,
enero
2008-mayo
2011).
sión y consenso de la que son resultado, ya que su
Fuente: Silva, Pérez Correa y Gutiérrez
creación y aprobación son producto de la participa2012
Fuente: C
ción de múltiples Estados y su contenido cuenta
EJECUCIONES EXTRAJUDICIALES,
electrónic
Señales de alarma:
trato a detenidos en prisiones federales
Militares
AFI/ POLICÍA FEDERAL
Policía estatal
Ante de
Calderón
Durante
Calderón
Antes de
Calderón
Durante el
sexenio de
Calderón
Antes de
Calderón
Durante
el sexenio
Lo amenazaron
2.93%
20.54%
11.49%
17.11%
4.89%
8.31%
Le obligaron a
denunciar a alguien
4.27%
18.48%
14.69%
18.01%
4.74%
8.53%
Le pidieron
dinero
2.65%
14.29%
16.40%
20.63%
5.29%
8.47%
Lo amenazaron con
levantarle cargos falsos
2.75%
21.49%
9.64%
18.46%
5.79%
8.26%
Lo insultaron o
humillaron
2.87%
20.12%
11.70%
19.51%
4.93%
8.21%
Fuente: Ana Laura Magaloni, La arbitrariedad como método de trabajo: la persecución criminal
durante la administración de Felipe Calderón, en Catalina Pérez Correa (ed.), La justicia penal
mexicana: Una evaluación empírica de las instituciones del sistema de justicia penal
federal, CIDE 2015, por publicarse.
Señales de alarma:
Tipos de agresiones contra sentenciados
en prisiones federales
Fuente: Ana Laura Magaloni, La arbitrariedad como método de trabajo: la persecución criminal
durante la administración de Felipe Calderón, en Catalina Pérez Correa (ed.), La justicia penal
mexicana: Una evaluación empírica de las instituciones del sistema de justicia penal
federal, CIDE 2015, por publicarse.
Señales de alarma:
Maltrato según autoridad que detiene
Militar
AFI/Policía Federal
Policía Estatal
Ante de
Calderón
Durante
Calderón
Antes de
Calderón
Durante el
sexenio de
Calderón
Antes de
Calderón
Durante
el sexenio
Patear
2.03%
23.10%
9.14%
15.99%
6.09%
9.39%
Asfixia
2.70%
26.64%
7.72%
12.74%
6.56%
8.88%
Toques
eléctricos
2.42%
30.30%
9.09%
11.52%
4.85%
9.09%
Fuente: Ana Laura Magaloni, La arbitrariedad como método de trabajo: la persecución criminal
durante la administración de Felipe Calderón, en Catalina Pérez Correa (ed.), La justicia penal
mexicana: Una evaluación empírica de las instituciones del sistema de justicia penal
federal, CIDE 2015, por publicarse.
Señales de alarma:
Matrato de las autoridades según delito
Secuestro
Homicidio doloso
Drogas
Ante de
Calderón
Durante
Calderón
Antes de
Calderón
Durante el
sexenio de
Calderón
Patear
5.58%
2.79%
7.11%
1.27%
10.66% 37.31%
Asfixia
6.95%
3.09%
8.49%
1.54%
9.27%
37.45%
Toques
eléctricos
6.06%
1.82%
6.67%
1.21%
7.88%
44.85%
Fuente: Ana Laura Magaloni, La arbitrariedad como método de trabajo: la persecución criminal
durante la administración de Felipe Calderón, en Catalina Pérez Correa (ed.), La justicia penal
mexicana: Una evaluación empírica de las instituciones del sistema de justicia penal
federal, CIDE 2015, por publicarse.
Antes de
Calderón
Durante
el sexenio
¿Cuáles son los costos de la guerra
contra las drogas?
➢ Violencia oficial y no oficial (Escalante 2010; Silva Forne, et al.
2012); (Castillo, Mejía, et al. 2013)
➢ Encareclamiento (Pérez Correa & Azaola 2012; Metaal & Youngers
eds. 2011; Uprimny, Guzmán, et al. 2013)
➢ Discriminación (Lemaitre et al. 2010; Alexander 2013);
➢ Violaciones a los derechos humanos (HRW 2011; Anaya 2014)
➢ Presupuesto (Purón 2014)
➢ Económico (Garduño & Nuñez 2014)
➢ Confianza institucional (Ponce 2014)
➢ Costos constitucionales
Costos constitucionales
(socavar los)
Compromisos constitucionales:
Principios, derechos e instituciones
Compromisos compartidos
Fronteras
¿Qué nos hace “nosotros”?
¿Quiénes somos “nosotros?
(y quiénes no son “nosotros” )
Ciudadano => Criminal
Extranjero => Enemigo
-
Democracia
Federalismo/Centralismo
Laicismo
Instituciones civiles
¿Qué LEYES Y REFORMAS
CONSTITUCIONALES fueron aprobadas?
➢ Seguridad: Ley de Seguridad Nacional (2005), Ley de la Policía
Federal (2009)
➢ Delitos de drogas: Ley de Narcomenudeo (2009)
➢ Proceso penal: Reforma constitucional y subsecuentes (2008-2014)
Seguridad e investigación penal
11
Fuerzas de seguridad
(Ley de Seguridad Nacional 2005; Reforma constitucional 2008; Ley de la policía federal 2009)
Conflación de funciones
Segurida
Public'
Security'
d pública
Seguridad
Na/onal'
Security'
nacional
Criminal&
Inves4ga4on&
Broad&Powers&/&
Poderes
amplios
Unclear&
/
Responsabili4es&
Responsabilidad
es inciertas
LSN 2005:
“amenaza a la seguridad nacional” incluye
acciones que obstruyan el combate a la
delincuencia organizada (incluyendo
operaciones navales y militares).
LPF 2009:
“prevención”, “combate al
delito”, “[coadyuvar en]
investigaciones penales,
“investigación para la
prevención”
CA 2008:
“la policía” to “laS policíaS”
Para 2012 el
90% de la
policía de
investigación
hacía labores
de custodios
Conflación de funciones:
detenciones de reos federales
Autoridad
Total (%)
Policía Federal/AFI
37%
Ejército
25%
Policía Municipal
12.5%
Policía Estatal
11.6%
Marina
1.6%
Otras
18.4%
No identificada
2.2%
Fuente: Ana Laura Magaloni, La arbitrariedad como método de trabajo: la persecución criminal
durante la administración de Felipe Calderón, en Catalina Pérez Correa (ed.), La justicia penal
mexicana: Una evaluación empírica de las instituciones del sistema de justicia penal
federal, CIDE 2015, por publicarse.
Los riesgos de la
conflación:
Las ejecuciones
extrajudiciales
[TLATLAYA]
Desacatos
SEPTIEMBRE-DICIEMBRE 2012
SABERES Y RAZONES
Presuntos delincuentes
Tabla 8. Civiles muertos y heridos en enfrentamientos con el Ejército, 2008-2011
“abatidos”/“heridos”
(SEDENA)
Datos Sedena
2008
2009
2010
2011
Total
Civiles muertos
71
211
734
2 165
3 181
Civiles heridos
26
71
108
335
540
Índice de letalidad
2.73
2.97
6.80
6.46
5.89
Fuente: Elaborado con información proporcionada por la Sedena.
SEPTIEMBRE-DICIEMBRE 2012
Desacatos
SABERES Y RAZO
valores extremos del periodo, apreciamos que miensituaciones aumentan su probabilidad de ocurrentras en 2009 hubo más de dos detenidos por cada
cia bajo políticas de seguridad que privilegian la
fallecido en enfrentamientos —0.42—, en 2011 la
utilización de fuerzas de seguridad, como el Ejército
relación se invierte con 1.99, casi dos fallecidos, por
o la Marina, en funciones cuya naturaleza es totalTabla 5. Índice de letalidad de presuntos delincuentes
Tabla
6. Índice de letalidad
cada detenido. Igual que en el caso del índice de letamente diferente, como las que ha emprendido el
fallecidos sobre presuntos delincuentes lidad,
heridos
la Policía
de Sãodesde
Paulo
presentamos las variaciones de la tasa de falle- de Gobierno
de la República
hace cinco años.
cidos sobre detenidos civiles para los estados del país
Para poder determinar cuándo el uso de la fuerza
Policía Federal
2.6 donde el nivel de enfrentamiento del Ejército
Añocon es excesivo y viola el derecho internacional se han
grupos de delincuencia organizada ha sido más indesarrollado normas y principios de la mayor reletenso en los últimos años. En Tamaulipas, Nuevo
vancia. Los dos documentos clave son el Código
Ejército
9.1 León y Guerrero se observa la misma tendencia
2006 al de conducta para funcionarios2.06
encargados de hacer
incremento de la tasa de fallecidos sobre detenidos
cumplir la ley (oacnudh, 1979) y los Principios báanterior.
sicos sobre el empleo de la fuerza
y de armas de fuego
Marina
17.3 de 2009 a 2011 que veíamos en la tabla2007
1.07
Es decir, la tendencia nacional obedece en buena
por los funcionarios encargados de hacer cumplir la
al resultado de los enfrentamientos en dichas
ley (oacnudh, 1990). Ambos documentos son funPolicía Federal y Ejército
4.8 medida
2008
0.85
entidades federativas. Entre los valores más elevados
damentales para definir los límites que el ámbito de
de la tasa destacan los de 2011, en particular en
los derechos humanos impone a los funcionarios
y soldados— en su
Fuerzas de seguridad
7.3 Tamaulipas y Guerrero, con casi tres fallecidos
2009por del Estado —incluidos policías0.61
cada detenido —2.82— y más de tres muertos
lucha por hacer cumplir la ley. La importancia y lepor cada detenido
gitimidad de los mismos deriva de la amplia discuFuente: Base de datos de enfrentamientos (prensa, enero 2008-mayo
2011).—3.24—, respectivamente.
2010
0.55
sión y consenso de la que son resultado, ya que su
creación y aprobación son producto de la participaFuente: Cálculo con base
en información disponible en página
ción de múltiples Estados y su contenido cuenta
EJECUCIONES EXTRAJUDICIALES,
electrónica
<http://www.ssp.sp.gov.br/estatistica/trimestrais.aspx
SUMARIAS O ARBITRARIAS EN EL
con un consenso cuasi universal, que además se
source: Silva, Pérez DERECHO
Correa y Gutiérrez
INTERNACIONAL DE
ha nutrido de la jurisprudencia internacional.
2012
LOS DERECHOS HUMANOS
No debe perderse de vista que estas normas surgen de la obligación que tienen todos los Estados de
Presuntos delincuentes
“abatidos”/“heridos” (prensa)
de Janeiro (Cano, 2010) arroja valores más altos y
preocupantes del índice de letalidad, en especial
Delitos contra la salud:
Ley de Narcomenudeo
15
Narcomayorista
- Codigo Penal Federal
- producir, traficar, transportar, comerciar, poporcionar, prescibir,
introducir y sacar
Consumidor “pesado”
-“...[la] posesión no pueda
considerarse destinada a
comercializarlos o suminstrarlos”
- 10 meses a 3 años (art. 477 LGS)
NarcoNarcomenudista
- “comercie o
suministre, aún
gratuitamente”
- 4 a 8 años.
(art. 475 LGS)
menudista
Equiparado
- “posea... con
la finalidad de
suministrar o
comerciar”
Federalismo:
centralizar la política
pública/descentralizar su
aplicación
- 3 a 6 años. (art. 476
LGS)
Consumidor
- “toda persona
que consume... y
no presenta
síntomas”
- Cantidades
inferiores a las
previstas en la
tabla.
- Tratamiento
sugerido.
- art. 478 192bis frac. II
Adicto
- “Toda persona que
presenta algún
síntoma de
dependencia...”
- Cantidades inferiores
a las previstas en la
tabla.
- Tratamiento
obligatorio (3)
- art. 478 - 192bis,
frac. I
Micronar
comenudi
sta
PGR asume la
jurisdicción cuando:
Se trata de
delincuencia
organizada
Así lo decide
Criminalización de consumidores:
¿La Ley de Narcomenudeo como
descriminalización?
Conducta
Antes de Calderón
Después de Calderón
Trasportar
58.94%
28.57%
Posesión
10.60%
35.34%
Menudeo
8.61%
16.17%
Tráfico
6.62%
6.39%
Mayoreo
2.65%
5.26%
Fomento al
narcotráfico
Suministrar
3.97%
1.88%
0.66%
1.13%
Otras
7.95%
5.26%
Fuente: Ana Laura Magaloni, La arbitrariedad como método de trabajo: la persecución criminal
durante la administración de Felipe Calderón, en Catalina Pérez Correa (ed.), La justicia penal
mexicana: Una evaluación empírica de las instituciones del sistema de justicia penal
federal, CIDE 2015, por publicarse.
Criminalización de consumidores:
¿Qué drogas?
Droga
Antes de Calderón
Después de Calderón
Marihuana
59.60%
62.78%
Cocaína
22.52%
19.92%
Metanfetaminas
6.62%
4.89%
Heroína
5.96%
6.39%
0
1.88%
5.29%
4.15%
Piedras o crack
Otras
Fuente: Ana Laura Magaloni, La arbitrariedad como método de trabajo: la persecución criminal
durante la administración de Felipe Calderón, en Catalina Pérez Correa (ed.), La justicia penal
mexicana: Una evaluación empírica de las instituciones del sistema de justicia penal
federal, CIDE 2015, por publicarse.
Régimen Especial:
Proceso penal con derechos reducidos
19
Reforma constitucional de 2008
Transparenci
a
-
todos los
demás
Presunción de inocencia
Sistema adversarial
Derechos de las víctimas
Juicios orales
Más supervisión judicial
Purgar prisiones cerca de casa
delincuentes
organizados
Discrecionalidad
- Arraigo (hasta por 80 dias)
- Arraigo había sido
declarado
inconstitucional en 2005
- Retención ampliada
- Incomunicación
- Medidas especiales de
vigilancia
- Prisiones especiales
- Valor probatorio de la AP
- Prisión preventiva de oficio
- Extinción de dominio
20
Señales de alarma:
trato a detenidos en prisiones federales
Militares
AFI/ POLICÍA FEDERAL
Ante de
Calderón
Durante
Calderón
Antes de
Calderón
Lo amenazaron
2.93%
20.54%
Le obligaron a
denunciar a alguien
4.27%
Le pidieron
dinero
Policía estatal
Antes de
Calderón
Durante
el sexenio
11.49%
Durante el
sexenio de
Calderón
17.11%
4.89%
8.31%
18.48%
14.69%
18.01%
4.74%
8.53%
2.65%
14.29%
16.40%
20.63%
5.29%
8.47%
Lo amenazaron con
levantarle cargos falsos
2.75%
21.49%
9.64%
18.46%
5.79%
8.26%
Lo insultaron o
humillaron
2.87%
20.12%
11.70%
19.51%
4.93%
8.21%
Fuente: Ana Laura Magaloni, La arbitrariedad como método de trabajo: la persecución criminal
durante la administración de Felipe Calderón, en Catalina Pérez Correa (ed.), La justicia penal
mexicana: Una evaluación empírica de las instituciones del sistema de justicia penal
federal, CIDE 2015, por publicarse.
Señales de alarma:
Tipos de agresiones contra sentenciados
en prisiones federales
Fuente: Ana Laura Magaloni, La arbitrariedad como método de trabajo: la persecución criminal
durante la administración de Felipe Calderón, en Catalina Pérez Correa (ed.), La justicia penal
mexicana: Una evaluación empírica de las instituciones del sistema de justicia penal
federal, CIDE 2015, por publicarse.
Señales de alarma:
Maltrato según autoridad que detiene
Militar
AFI/Policía Federal
Policía Estatal
Ante de
Calderón
Durante
Calderón
Antes de
Calderón
Durante el
sexenio de
Calderón
Antes de
Calderón
Durante
el sexenio
Patear
2.03%
23.10%
9.14%
15.99%
6.09%
9.39%
Asfixia
2.70%
26.64%
7.72%
12.74%
6.56%
8.88%
Toques
eléctricos
2.42%
30.30%
9.09%
11.52%
4.85%
9.09%
Fuente: Ana Laura Magaloni, La arbitrariedad como método de trabajo: la persecución criminal
durante la administración de Felipe Calderón, en Catalina Pérez Correa (ed.), La justicia penal
mexicana: Una evaluación empírica de las instituciones del sistema de justicia penal
federal, CIDE 2015, por publicarse.
Señales de alarma:
Matrato de las autoridades según delito
Secuestro
Homicidio doloso
Drogas
Ante de
Calderón
Durante
Calderón
Antes de
Calderón
Durante el
sexenio de
Calderón
Patear
5.58%
2.79%
7.11%
1.27%
10.66% 37.31%
Asfixia
6.95%
3.09%
8.49%
1.54%
9.27%
37.45%
Toques
eléctricos
6.06%
1.82%
6.67%
1.21%
7.88%
44.85%
Fuente: Ana Laura Magaloni, La arbitrariedad como método de trabajo: la persecución criminal
durante la administración de Felipe Calderón, en Catalina Pérez Correa (ed.), La justicia penal
mexicana: Una evaluación empírica de las instituciones del sistema de justicia penal
federal, CIDE 2015, por publicarse.
Antes de
Calderón
Durante
el sexenio
La propensión expansiva
de
El régimen Especial
27 %
Solo 14%
de la población
carcelaria federal
reporta haber sido
arraigada
Arraigos vs. Sentencias condenatorias por
DO
(2006-2010)
de la población
carcelaria federal fue
sentenciada por
delincuencia
organizada
TABLA 5. Arraigos vs Sentenciados por D.O. (2006-2010)
1800
1679
# of occurrences
1517
1350
1111
900
703
450
42
137
110
176
110
148
0
2006
2007
2008
2009
2010
year
Arraigos
Sentenciados por delincuencia organizada
fuente Madrazo et al. 2012
Costos constitucionales
(socavar los)
Compromisos constitucionales:
Principios, derechos e instituciones
Compromisos compartidos
Fronteras
¿Qué nos hace “nosotros”?
¿Quiénes somos “nosotros?
(y quiénes no son “nosotros” )
Ciudadano => Criminal
Extranjero => Enemigo
-
Democracia
Federalismo/Centralismo
Laicismo
Instituciones civiles
libertad de expresión
Democracia
Instituciones civiles
Nosotros
Gobierno republicano
Debido
Extranjero
Federalismo
Delincuente
Enemigo
presunción de inocencia
Ciudadano
Derecho a la
privacidad
Ellos
libertad de expresión
Democracia
Instituciones civiles
Nosotros
GOBIERNO REPUBLICANO
debido
presunción de inocencia
CIUDADANO
EXTRANJERO
Federalism
CRIMINAL
Derecho a la
privacidad
ENEMIGO
Ellos
Tipos de costos constitucionales en ejercicio comparado:
Contra el constitucionalismo
Restricción de derechos
(derechos restringidos, regímenes
especiales)
“Parte dogmática”
Poblaciones estigmatizadas y
criminalizadas dentro de la
comunidad política
Conflación de funciones
(militarización de la policía,
judicialización de la atención médica,
centralización, poderes discrecionales
amplios)
“Parte orgánica”
Incertidumbre y vulnerabilidad
de la ciudadanía frente a una
autoridad sin frenos y
contrapesos
¿Excepcionalismo
mexicano?
30
Costos Constitucionales en otras
latitudes
Colombia
EE.UU.
1984: Jurisdicción militar
sobre los delitos de drogas.
1997: Jurisdicción Especial
para delitos de drogas.
- Supervisión judicial reducida
para la investigación y las
inspecciones.
- LImites al habeas corpus
- Intervenciones autorizadas
por autoridades castrenses
- Arraigo (7 día; antes 25)
Antonio Barreto - Uniandes, Bogotá
- “The New Jim Crow” de
derechos reducidos (d.
políticos). (cfr. Michelle
Alexander)
- Infracciones de tránsito como
flagrancia (Whren v. US)
- Sesgo racial en las sentencias
debe ser probado (McCleskey
v. Kemp)
- Perros como fundamento para
flagrancia (Florida v. Harris)
[Alvaro Santos - Georgetown Law]
31