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ANALISIS DEL PROYECTO
DE AGENDA LABORAL
PRESENTACIÓN PARA LA COMISIÓN DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL DE LA
CÁMARA DE DIPUTADOS
Giorgio Boccardo Bosoni
Director Centro de Estudios Nodo XXI
El proyecto de ley que moderniza el sistema de relaciones laborales enviado por la Presidenta
Bachelet no constituye una buena noticia para los trabajadores y trabajadoras de Chile.
Tampoco lo es para sus organizaciones sindicales, para la izquierda política y para las fuerzas
que han demandado la necesidad de un cambio profundo al orden laboral heredado. Pese a las
buenas intenciones del discurso presidencial que anteceden este proyecto, ni la democracia
social ni la democracia política que en él se invocan se fortalecen con la aprobación de éste. No
al menos en términos sustantivos. De hecho, en algunos casos, las propuestas formuladas
entorpecen todavía más el actuar de las organizaciones sindicales y consolidan los basamentos
del orden neoliberal que regula desde 1979 las relaciones entre el capital y el trabajo.
¿En qué se justifica este crudo diagnóstico?
FUNDAMENTOS DEL ORDEN LABORAL NEOLIBERAL 1
Para poder evaluar en su debido mérito el proyecto de ley, éste debe ser analizado en relación a
si modifica o no los principales fundamentos que estructurar los pilares del Código del Trabajo
vigente que, en términos generales, ha mantenido los lineamientos formulados por el Plan
Laboral de 1979. Esto último, a pesar de las reformas introducidas por los distintos gobiernos de
la Concertación.
Ahora bien, ¿cuáles son esos pilares?
1
Más detalles en Boccardo, G. & Goyenechea, M. (2014). Fundamentos del trabajo en el Chile neoliberal y la reforma
de Bachelet. En http://www.nodoxxi.cl/wp-content/uploads/C_6sociedad.pdf
Tres son los fundamentos que organizan el orden laboral en el neoliberalismo chileno: primero,
que el trabajador es considerado un recurso productivo más del empleador, desechable e
intercambiable; segundo, el sello empresarial de la acción estatal en la regulación de las
relaciones entre empleadores y trabajadores; y, tercero, la negación jurídica de la existencia de
una fuerza laboral con capacidad de representar intereses de los trabajadores más allá de la
unidad productiva mínima, esto es, la empresa. Cabe señalar que ninguno de estos preceptos
escapa a los principios que organizan todo orden social capitalista, pero su reinstalación supone
la desarticulación de las fuerzas del trabajo que en el siglo XX fueron capaces de contener
mínimamente este ordenamiento y asegurar derechos elementales para la reproducción de su
vida. Es decir, hasta 1979 las organizaciones sindicales y los partidos políticos que los
representaban lograron construir un estatuto del trabajo.
El primer fundamento, a saber, que el trabajador es considerado un recurso productivo más del
empleador, estructura todo el Código del Trabajo. Si bien reconoce derechos individuales y
colectivos mínimos, su ejercicio queda condicionado a no afectar la productividad de la empresa.
De hecho, suponer que el trabajador es un recurso productivo más permite que se estructuren
una serie de dispositivos legales que abren cauces para una radical flexibilidad contractual (son
desahuciables), salarial (son variables y ajustados a metas) y en su disponibilidad para utilizarlo
en el lugar que la empresa lo requiera (se permite la polifuncionalidad). Estos mecanismos
legales se profundizaron luego de la crisis económica de 1997-1998, y desde el 2001 la normativa
legal permite que la empresa sortee con mayor éxito las coyunturas económicas, precarizando
o desprendiéndose rápidamente de sus trabajadores. En tanto que a nivel colectivo, se
mercantilizó el derecho de la empresa a reemplazar trabajadores en huelga (ofertando un bono
por trabajador reemplazado), siempre que el contrato colectivo propuesto esté reajustado a la
inflación del periodo.
EL PROYECTO PROPUESTO PROHÍBE EL REEMPLAZO A TODO EVENTO PERO, COMO
SE VERÁ MÁS ADELANTE, LA MEDIDA NO RESULTA EFECTIVA.
El segundo fundamento supone en lo formal un Estado ausente en la regulación de los conflictos
que ocurren en la producción, pero en los hechos se inclina decididamente la balanza en favor
del empresariado. Ahora bien, los economistas monetaristas defienden el esquema “bipartito”
o “autónomo” de relaciones laborales entre empleador y trabajador, y rechazan cualquier
reconstrucción del intervencionismo estatal propio del periodo nacional-popular vigente hasta
1973. El argumento esgrimido es que el esquema “tripartito” conduce inexorablemente a la
politización de la acción estatal, a la que es necesario mantener reducida a una condición
“técnica” 2 . Al menos esa era la formulación que defendió Jaime Guzmán al diseñar la
Constitución de 1980.
2
Faletto, E. (1989). La especificidad del Estado latinoamericano. Revista de la Cepal, (38).
En caso contrario, el Estado resulta incapaz de procesar institucionalmente el conflicto social y
se produce el colapso del sistema político. Sin embargo, la normativa laboral chilena y la acción
estatal que la organiza esta lejos de ser neutral (o estar ausente), lo que constituye una fórmula
que incluso escapa al ideario neoliberal original3. Lo que se observa en los hechos en una sobre
regulación de los sindicatos y sus formas de acción (en términos de su organización, negociación
colectiva y huelga) pero que termina siendo una limitante -y no un apoyo- para el
desenvolvimiento de la acción colectiva de los trabajadores, para la libertad sindical y, en la
práctica, inhibe decididamente el ejercicio de estos derechos fundamentales4. En ese sentido, al
entorpecer la acción sindical se favorece la acción empresarial.
ESTE SEGUNDO PRINCIPIO TAMBIÉN SERÍA MODIFICADO POR EL PROYECTO DE LEY.
El tercer fundamento niega jurídicamente la proyección de una fuerza laboral con capacidad de
representar intereses más allá de la unidad productiva mínima. La actual normativa deja a
voluntad del empleador negociar con un sindicato organizado a nivel interempresarial, ramal o
nacional. Esto merma toda capacidad de que los trabajadores negocien las condiciones
generales del orden laboral, y que aquellos trabajadores de las unidades más pequeñas ejerzan
sus derechos elementales. El argumento neoliberal es que cada unidad define, en base a su
capacidad productiva, el precio a pagar por el trabajo efectuado. De lo contrario, se ajustarían
artificialmente los precios y aquellas que no pudiesen pagar ese valor tendrían que cerrar o
reemplazarlos por tecnologías, lo que en consecuencia eleva el desempleo y afecta el
crecimiento. De tal suerte, para los trabajadores empleados en las Pyme encadenadas a grandes
empresas, en subcontratistas o en ámbitos en que la ley niega la posibilidad de organización y/o
huelga legal, la negociación interempresa resulta la única opción para alcanzar condiciones
laborales elementales.
ACÁ EL PROYECTO NO PROPONE NINGUNA MODIFICACIÓN.
3
En definitiva, lo que en otro contexto histórico podría suponer la configuración de una fuerza sindical autónoma
del Estado, cuestión atípica en América Latina, resulta imposible dado que el carácter empresarial de la normativa
laboral impide institucionalmente que exista un equilibro mínimo en las relaciones entre empleadores y
trabajadores.
4
La draconiana legislación laboral chilena, la desindustrialización de la matriz productiva, la ausencia de una
renovación la burocracia sindical y la renuncia de la izquierda política en organizar y promover los intereses de los
trabajadores también son razones que explican la debilidad de nuestras organizaciones sindicales en Chile.
Ahora bien, en un esquema bipartito de relaciones laborales reducido a la unidad productiva
elemental –y que gracias a la acción estatal favorece a la empresa-, tampoco los trabajadores
gozan de derechos individuales y colectivos efectivos.
A nivel individual, el derecho de las empresas a ajustar su “capital humano” a los vaivenes
económicos y poder desprenderse (mediante el despido por necesidades de la empresa) o
flexibilizar las condiciones de trabajadores (mediante la polifuncionalidad), la reducción de la
jornada o convenir contratos precarios con mujeres y jóvenes, mina toda posibilidad de que el
trabajador pueda ejercer sus derechos básicos.
EN ESTE ÁMBITO EL PROYECTO NO PROPONE NINGUNA MODIFICACIÓN.
A nivel colectivo, a la formación de sindicatos con poder negociador se anteponen la
fragmentación estimulada por la ley, los escasos mecanismos de financiamiento y los
condicionamientos de todo tipo sujetos a los tamaños de la empresa. En tanto, la huelga legal
es minada por la proliferación de un gran número de pequeños sindicatos y de grupos
negociadores (no pudiendo ser tuición de los más representativos la titularidad de la
representación), el reemplazo de trabajadores (y, fruto de la flexibilidad laboral, el reemplazo
interno de aquellos que no están sindicalizados) y el lockout empresarial, desestimulando así el
uso de esta herramienta de negociación.
Es en el fortalecimiento de las organizaciones sindicales dentro de la empresa, sus procesos de
negociación colectiva y el ejercicio efectivo del derecho a huelga lo que el proyecto aspira a modificar
en forma sustantiva.
EL “ESPÍRITU” QUE ANIMA EL PROYECTO: ¿EL FORTALECIMIENTO SINDICAL O “LA
PAZ CIUDADANA”?
El proyecto de ley entraña una visión negativa del conflicto laboral. El lenguaje utilizado entraña
una aversión al conflicto social y aspira a reducirlo a un evento excepcional. En esa línea, la
ministra del Trabajo, Javiera Blanco, declaró en prensa que una vez aprobada la Agenda Laboral
del Gobierno, las huelgas en Chile van a ser prácticamente inexistentes5. La ministra ha señalado
que ya es hora de ajustar la normativa laboral vigente producto de que la actual incentiva los
conflictos en la producción6.
5
6
Op. cit. 1.
Op. cit. 1.
Esta visión contrasta con aquella de la gran mayoría de los movimientos humanistas,
progresistas, socialistas y que han estado en favor de los derechos de los trabajadores, que han
entendido históricamente el conflicto social como un elemento constitutivo de la vida moderna
y de la democracia sustantiva. En esa línea, se ha defendido que este permite el mejoramiento
de las condiciones sociales de reproducción de la vida material y promueve la formación de
intereses en la política institucional. En ese sentido, los conflictos en la sociedad no sólo
permiten desencadenar procesos que revierten las desigualdades sociales, económicas y
culturales existentes, sino que también son formas de participación política legítimas.
¿Qué duda cabe que sin conflicto y protesta estudiantil nunca se hubiese discutido en serio sobre
educación? ¿O qué duda cabe que sin protesta medio ambiental las consecuencias del “progreso”
habrían generado consecuencias nefastas para nuestro patrimonio socio ambiental en la región
de Aysén? Son conflictos que lograron abrir un debate no sólo sobre un tema particular, al calor
de esa protesta se evidenciaron los límites de la democracia forjada en la transición chilena.
La Concertación (ahora Nueva Mayoría) ha desconfiado y sigue desconfiando de una
democracia participativa. Más todavía de politizar la acción de las fuerzas del trabajo. Este ha
sido uno de los basamentos de los acuerdos de la transición. Bajo ese convencimiento, la
organización y la protesta social han sido duramente limitadas, los sindicatos están
estrictamente regulados y su acción reducida a ámbitos muy específicos de la vida social. Son
esos principios, defendidos en su momento por Jaime Guzmán, un convencido de la necesidad
de despolitizar el conflicto social y de mantener la “paz social en la producción” a todo evento,
los que parecen animar buena parte de este proyecto.
En efecto, el draconiano Código del Trabajo incorpora (ver modificación al artículo 349) en la
definición de la huelga que ésta debe “ser pacífica” (algo totalmente innecesario, y sin
especificar que se entiende por ello) y se criminaliza la actividad sindical –se asume que existe
violencia física o moral -también podría considerarse como práctica desleal el robo- (ver artículo
412 sobre prácticas desleales de los trabajadores, de las organizaciones sindicales y del
empleador). Se introduce el concepto de “uso abusivo del derecho”: "el que utilizare los derechos
sindicales o fueros que establece este Código, de mala fe o con abuso del derecho" (artículo 290,
letra f). En ese sentido, la ambigüedad del concepto podría llevar, por ejemplo, al absurdo de
entender que ejercer la huelga como derecho sindical fuese considerada “un abuso” y, por ende,
constituir una conducta ilícita, lo que transformaría esta norma en una nueva limitación al
derecho de huelga.
Todas cuestiones que parecen concebir a la protesta social (en este caso la huelga de los
trabajadores) como “violencia urbana”, tal como lo hizo en su momento, una organización que
la ministra conoce bastante bien, a saber, Paz Ciudadana.
AHORA BIEN, ¿CÓMO EL PROYECTO DE LEY FORTALECE EL PRIMER FUNDAMENTO
DEL CÓDIGO DEL TRABAJO?
Bajo el título de “pactos de condiciones especiales de trabajo” (modificaciones a los artículos 377
al 382) se realiza una anhelada aspiración empresarial que permite flexibilizar el tiempo y la
distribución de la jornada del trabajo, regular y extraordinaria. Ahora es posible negociar la
distribución de la jornada y los descansos, así como también las horas extraordinarias y la
jornada pasiva.
Estas modificaciones permiten aumentar la flexibilidad laboral mediante la rebaja de derechos
laborales mínimos establecidos por el Código del Trabajo. Si bien, estos “pactos” deben ser
ratificados por los sindicatos -cuando la ley se encuentre plenamente implementada (al cuarto
año) requerirá que el sindicato represente al 30% de los trabajadores de la empresa para poder
ser implementados de mutuo acuerdo-, pero para el resto de los trabajadores bastará el acuerdo
individual entre la empresa y el trabajador aprobado por la Inspección del Trabajo. Sin embargo,
si hay una aprobación del 50% más uno de esos trabajadores no sindicalizados no se requerirá la
venia del ente estatal.
Lo que se puede advertir es que una mayoría significativa de trabajadores que hoy no se
encuentran sindicalizados recibirá una enorme presión de parte de la empresa para aceptar su
propuesta de “pacto”, aumentando de ese modo la flexibilidad laboral. En caso de que los
sindicatos quisieran pactar sus jornadas normales y extraordinarias, el supuesto –sumamente
debatible- es que al cuarto año la tasa de sindicalización se habrá duplicado en todas las
empresas (ver el sexto artículo transitorio del proyecto), pero de no ser así este articulado abre
cauces institucionales de proporciones para profundizar la flexibilización.
Finalmente, no deja de llamar la atención la idea de “pacto” que anima el proyecto donde
empresarios y trabajadores sólo discuten sobre cuestiones de los trabajadores, pero en ningún
momento se discuten cuestiones sobre la producción. ¿Por qué dentro de los pactos no se
incluyeron temas como las cuotas de producción, los planes de inversiones de la empresa o las
formas de organizar la empresa?
En suma, se introduce un nuevo instrumento que permite a la empresa adaptarse a los vaivenes
de la economía (sobre todo considerando los grados de apertura que alcanza el modelo chileno),
tal como se hizo en la reforma laboral del 2001 bajo el gobierno de Lagos. Con ello se privilegia
el principio de la productividad a todo evento por sobre la defensa de las condiciones de trabajo.
En consecuencia, esto aminora los efectos progresivos de la eliminación del reemplazo de
puestos de trabajo a todo evento (ver artículo 349 del proyecto) que además es trocado, como
se verá más adelante, por la introducción de la noción de “servicios mínimos universales” (ver
modificaciones a los artículos 361 y 362).
Fortaleciéndose este principio resulta impensado que, salvo excepciones, los sindicatos puedan
ejercer una acción colectiva que contribuya a aminorar las desigualdades (o a “equilibrar la
cancha” como ha defendido el gobierno) que en el orden laboral se produce.
¿CÓMO EL PROYECTO DE LEY FORTALECE EL SEGUNDO FUNDAMENTO?
Al contrario de lo que señalan varios de los críticos a este proyecto, la acción estatal –cuyo sello
empresarial se ha fortalecido en 40 años de neoliberalismo- fortalece todavía más el actuar del
empresariado chileno.
Por un lado la propia acción estatal, mediante la intervención de la Dirección del Trabajo,
introduce una serie de modificaciones a la principal medida que tienen los trabajadores a su
disposición para ejercer presión y “equilibrar la cancha”, a saber la huelga legal. A través de la
introducción de la figura de la mediación forzada (ver artículos 348 y 355), que puede ser
solicitada por una de las partes en forma unilateral, y los mecanismos para definir servicios
mínimos universales, cuya amplitud permite que prácticamente cualquier empresa los enarbole
(artículos 361 y 362) –se verá más adelante-, se produce una intromisión que afecta
negativamente la libertad sindical. Además, no se descarta que los poderosos equipos de
abogados de las empresas consideren las acciones como “no pacíficas”, exista una acción
considerada “abusiva” y un lenguaje que ofenda. Y, con ello, el ejercicio de un derecho finalice
en un largo litigio judicial.
Adicionalmente, en el artículo 364 se señala que se podrá reanudar la faena en caso de que la
huelga o el lock out que cause daños graves a la salud, al abastecimiento de bienes o servicios de la
población, a la economía del país o la seguridad nacional, el Tribunal de Letras del Trabajo
respectivo, podrá decretar la reanudación de faenas, previa solicitud de parte.
En específico, existen amplios criterios que permiten a la empresa exigir la reanudación de la
faena. Ahora bien, lo más grave es que esta atribución, que era privativa del Presidente/a de la
República, ahora pasa a quedar en manos de la justicia. Al revisar esta norma resulta imposible
no dejar de pensar en el conflicto de los trabajadores portuarios que, precisamente, gracias a la
organización de la Unión Portuaria –en los hechos un sindicato interempresa- y la huelga,
lograron mejoras sustantivas en sus condiciones de trabajo. Hoy, con esta normativa un tribunal
podría ordenar la reanudación de faenas y pasar por encima de la organización, la solidaridad de
los sindicatos de todo el país y de la democracia interna de las organizaciones de estos
trabajadores.
Los criterios señalados facilitaran que la empresa exija a los tribunales la reanudación de las
faenas. Esto además de poner más trabas al ejercicio efectivo de las huelgas, profundiza la
judicialización de las relaciones capital trabajo, y disminuye la capacidad del sindicato de ejercer
sus derechos fundamentales. Es una acción Estatal que no apunta a “equilibrar la cancha” y por
ende, sigue -con sus silencios y sus intermediaciones- favoreciendo decididamente la acción
empresarial.
¿CÓMO SE FORTALECE EL TERCER PRINCIPIO?
La reforma no contempla la introducción de la negociación interempresa que ha demostrado ser
eficaz en las movilizaciones de los trabajadores portuarios, los subcontratistas del cobre o en los
trabajadores del Estado, tanto de los servicios centrales como del sector público. Al parecer, la
no introducción de reformas en este punto, parece uno de los pocos espacios en que la reforma
no perjudica más todavía a los trabajadores y sus organizaciones.
RESPECTO AL “CORAZÓN” DE LA REFORMA
Ahora bien, ¿la reforma fortalece la acción colectiva de los trabajadores al interior de la
empresa? Que es, en el discurso de la Presidenta y la Ministra del Trabajo, uno de los principales
móviles que la anima.
El proyecto señala que los sindicatos serán titulares de los resultados de una negociación
(modificaciones a los artículos 321 a 327) y que no durante el ejercicio de la huelga no podrán ser
reemplazado los puestos de trabajo –cuestión que podría considerarse progresiva-, pero que
producto de la incorporación de la “mediación forzada” y la introducción de los “servicios
mínimos universales” inhibirá la principal herramienta de negociación que tienen los
trabajadores para equilibrar las relaciones con el capital, a saber, la paralización de la producción.
Esto sin considerar que son medidas que benefician en el mejor de los casos al 30% de los
trabajadores asalariados que tienen opciones de sindicalizarse por los requisitos que la
legislación impone.
A la sobrerregulación que ya existe en el Código del Trabajo para poder ejercer el derecho a
huelga se agrega la dilación de 5 días que generará la introducción de la mediación forzada que
puede ser exigida por cualquiera de las partes. Esto implica que la huelga comenzará en el día 8,
lo que afecta la libertad sindical (se interviene en la decisión autónoma de un sindicato) y debilita
la medida de presión.
La negociación sobre los servicios mínimos universales (modificaciones a los artículos 361 y 362)
propone que: "la comisión negociadora laboral estará obligada a proveer durante la huelga, el
personal necesario para cumplir los servicios mínimos de la empresa, que permiten atender las
operaciones indispensables para evitar daño actual e irreparable a los bienes materiales,
instalaciones o infraestructura de la misma o que causen grave daño al medio ambiente o un daño
a la salud de los usuarios de un establecimiento asistencia o de la salud" (artículo 361).
Esta definición es tan amplia que, prácticamente, todas las empresas podrán invocar este
artículo y obligar al sindicato a entregar trabajadores para que los suplan (es decir, el propio
sindicato debe entregar rompehuelgas). En caso de no llegar a acuerdo las partes, serán los
tribunales los que definan cuáles son estos servicios mínimos. La consecuencia directa de esta
modificación es: primero, que debilita la prohibición del reemplazo por huelga; segundo, que
profundiza la judicialización de las relaciones capital trabajo (sin considerar los costes
adicionales para el sindicato en abogados laborales); y tercero, introduce nuevas medidas
dilatorias del ejercicio de la huelga.
Todo lo anterior debilita la acción de la huelga. Ahora puede retrasarse hasta en 8 días y la
amplitud semántica dada a la definición de los servicios mínimos universales, permite que
prácticamente todas las empresas puedan acogerse a esta medida y reemplazar trabajadores
durante la huelga. Este debilitamiento relativiza la posibilidad de que se mejoren efectivamente
las condiciones de los trabajadores (es decir, que se fortalezca la democracia social mediante el
ejercicio de derechos laborales garantizados) y que, en definitiva, se torne atractiva la titularidad
sindical y la extensión de beneficios que ahora depende también de los sindicatos.
CONCLUSIONES
El proyecto de ley propuesto por el Gobierno no sólo mantiene intactos los basamentos del Plan
Laboral de 1979, lo más grave de todo es que la mayoría de sus propuestas lo profundizan. Es
sumamente debatible que sus medidas alienten la sindicalización, y sobre todo el poder de las
organizaciones sindicales para dirimir colectivamente sus condiciones de trabajo. El proyecto no
se hace cargo de las aspiraciones históricas de las organizaciones de trabajadores, no es
coherente con el mensaje presidencial que lo antecede y, salvo modificaciones puntuales que
pueden beneficiar a algunos sindicatos ya existentes, fortalece la capacidad del empresariado
para imprimirle su sello a la relación entre el capital y el trabajo. En ese sentido, no deja de llamar
la atención que una vez conocido los detalles de este proyecto la izquierda histórica (socialista y
comunista) y las fuerzas progresistas hayan guardado silencio o apoyen entusiastamente este
proyecto. En definitiva, para la Fundación Nodo XXI, el proyecto de agenda laboral que
moderniza las relaciones laborales es, sin duda alguna, una reforma regresiva para los
trabajadores y trabajadoras de Chile.
SANTIAGO, 9 DE MARZO DE 2015