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NÚMERO
Abriendo el debate
24 de agosto 2015
Edición online
3
LA INTEGRACIÓN LABORAL DE INMIGRANTES EN
CHILE. CONTEXTO Y PROPUESTAS.
Joaquín Brahm Rivas*
Resumen
Este documento se centra en la dimensión de integración laboral de la población inmigrante
en Chile,pilar fundamental para su plena incorporación. Esta dimensión es concebida como
el primer paso para crear estabilidad entre las familias inmigrantes, y una de las claves para
validar a la población extranjera entre la comunidad local. La pregunta que intentara responder este documento es entonces, ¿de qué forma el país podría beneficiarse de este fenómeno
mejorando la integración laboral de los inmigrantes?
* Ingeniero Civil Industrial de la Universidad Católica de Chile. Master en Políticas Públicas y en Negocios de laUniversidad de Duke.
Investigador adjunto de Horizontal. Correo electrónico [email protected]. El autor agradece los comentarios de Phyllis Pomerantz,
profesor titular de la Escuela de Políticas Públicas de la Universidad de Duke.
La colección Abriendo el debate es una publicación digital periódica del centro de estudios Horizontal; su propósito es
presentar textos inéditos, breves y directos, que inviten a reflexionar sobre diversos temas de interés público. Las líneas de
investigación que se pretende abarcar en esta colección son amplias: el análisis de políticas públicas, la reflexión en torno
a diversos temas sociales y valóricos, el análisis conceptual, histórico y filosófico de las ideas políticas en general, entre
otras. Cada artículo es de responsabilidad de su autor y no representa necesariamente el pensamiento oficial de Horizontal.
N° 3 - 24 agosto de 2015
INTRODUCCIÓN
Chile posee una larga presencia de extranjeros que se han instalado a lo largo de nuestro territorio. La población inmigrante alcanzó su punto más alto a fines del siglo XIX y
principios del siglo XX, llegando a un 4,5% sobre el total de la población. Sin embargo,
desde ahí esta proporción tuvo un decaimiento, alcanzando un mínimo de 0,75% en la
década de los ochenta (INE, 2008). Durante los últimos años esta tendencia se ha revertido. De acuerdo a cifras oficiales del Departamento de Extranjería y Migración (DEM),
el número total de inmigrantes en Chile se ha triplicado entre 1992 y 2014, pasando de
114.597 a 441.229, lo que representa un 2,5% de la población total. Pese a que este porcentaje podría ser considerado bajo comparado con estándares internacionales1, este
número era tan solo 0,8% en 1992 (DEM, 2014).
En la actualidad, Chile posee una añeja ley de inmigración2 que data del régimen militar,
encabezado por Augusto Pinochet. Pese a que ha habido pequeñas modificaciones a la
legislación3, el grueso de la normativa se sigue basando en decretos con fuerza de ley
de la década de los setenta. Este marco normativo se creó en un ambiente que priorizaba la seguridad nacional, caracterizándose por ser proteccionista, y por entregar pocos
beneficios y garantías para los extranjeros que quieren ingresar a nuestro país. El incremento de la población inmigrante en las últimas décadas le ha ido poniendo presión a
este marco normativo.
La actual legislación ha puesto una serie de limitantes para que los inmigrantes puedan
integrarse en la economía nacional y, al mismo tiempo, ha restringido a nuestro país de
tomar ventaja del capital humano que podrían entregar estas personas a la sociedad y
la economía. Este documento se centra en la dimensión de integración laboral, pilar fundamental para la plena incorporación de los inmigrantes en Chile. La integración laboral
es concebida como el primer paso para crear estabilidad entre las familias inmigrantes, y
una de las claves para validar a la población extranjera entre la comunidad local. La pregunta que intentara responder este documento es entonces, ¿de qué forma el país podría beneficiarse de este fenómeno mejorando la integración laboral de los inmigrantes?
1
El promedio de los países OECD presenta un promedio de 13,5% de población inmigrante.
Decreto Ley Nº1094 de 1975; Ley de Extranjería.
3
Por ejemplo, en octubre de 2010 se aprueba el Reglamento de Ley Nº20.430, que establece disposiciones sobre protección
de refugiados.
2
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LOS INMIGRANTES EN CHILE4
La mayoría de los inmigrantes en Chile proviene de países sudamericanos, con un 61%
proveniente de países limítrofes. Los peruanos concentran la mayor población con un
38%, luego los argentinos con 15%, bolivianos con 8% y ecuatorianos con 5% (DEM,
2014). Durante los últimos años se ha visto un incremento de inmigrantes provenientes
de otros países tales como Colombia, Haití y República Dominicana. Un fenómeno también interesante ha ocurrido con ciudadanos de países desarrollados que actualmente
concentran grupos importantes dentro de la población migrante, entre los que destacan
España con 3%, Estados Unidos con 3% y Alemania con 2% (DEM, 2014). Esto nos da
indicios de que Chile es considerado un país atractivo para vivir por parte de la población
extranjera, en parte por la estabilidad política y económica mostrada en las últimas décadas. Chile aún posee un alto PIB per cápita en comparación con países vecinos y otros
de la región, lo que incentiva a individuos a migrar en búsqueda de mejores perspectivas.
El tema de la inmigración en Chile es liderado por el DEM, que depende directamente
del Ministerio del Interior. Esta repartición se sitúa en la parte media-baja de la jerarquía
gubernamental, no poseyendo un presupuesto propio ni autonomía para actuar (Bellolio,
2014: 91). La capacidad instalada para atender a miles de extranjeros se ve ampliamente
superada, generando un servicio lento, tedioso y de poca confianza. Dada la precaria
situación, la coordinación de esta entidad con otros organismos gubernamentales, tales
como los Ministerios del Trabajo y Desarrollo Social, es inorgánica e insuficiente.
LIMITACIONES PARA LA INTEGRACIÓN LABORAL DE
LOS INMIGRANTES
Los inmigrantes llegan a Chile, principalmente, con expectativas de mejoras salariales,
estabilidad laboral y seguridad. Al llegar, la población extranjera se enfrenta a la legislación chilena que establece cinco categorías de visa: turista, estudiante, con contrato,
temporal y permanente. En teoría, cada persona debiera tramitar su visa en función del
propósito de su visita a Chile. Algunas de estas categorías requieren tramitación previa
al arribo, como es el caso de visa con contrato. Sin embargo, en la práctica la mayoría
de las personas entran en categoría de turistas y realizan la búsqueda de trabajo durante
los noventa días que les permite este estatus.
4
Para un profundo entendimiento del perfil de los inmigrantes en Chile, recomiendo revisión del documento “Perfil Migratorio
de Chile”, preparado por la Organización Mundial para las Migraciones, (Buenos Aires, 2011). Los datos presentados en esa
publicación se basan en la Encuesta CASEN 2011.
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Los inmigrantes llegan a nuestro país con limitada información de su situación legal y de
cómo tomar ventajas de las oportunidades laborales que Chile ofrece. La ausencia de
información afecta considerablemente la habilidad de ellos para ejercer sus derechos y
cumplir sus responsabilidades. Esta condición también los presiona a aceptar trabajos
informales o temporales, que a la vez son mal remunerados. Todo esto para sobrevivir
hasta encontrar un trabajo formal y regularizar su situación legal. Lamentablemente, esta
situación de vulnerabilidad los deja expuestos a discriminación, abuso y segregación. De
esta misma forma, la desinformación afecta a sectores de la economía chilena que tienen
déficit de mano de obra, como es el caso de la construcción, la minería y la agricultura.
Si hubiera información de calidad que permitiera conectar inmigrantes y empresas, estos sectores económicos podrían beneficiarse del capital humano que los inmigrantes
podrían aportar a Chile.
Otro problema al que se ven enfrentados los inmigrantes a su llegada es el reconocimiento de sus títulos de educación superior. Solamente la Universidad de Chile está
acreditada para realizar este proceso, que ha demostrado ser complejo, lento y limitado
sólo a la ciudad de Santiago. De esta manera, el incentivo para atraer talento disminuye y
la capacidad para identificar distintos niveles de capacitación por parte de las empresas
es limitada. Esto conlleva también a la excesiva concentración de inmigrantes en la capital, que posee el 61% de la población extranjera5, generando así un desequilibrio entre
la oferta y demanda de capital humano (DEM, 2014).
Finalmente, las compañías en Chile tienen un límite máximo para contratar extranjeros de 15% sobre el total de empleados. Pese a que en la mayoría de los casos esta
restricción no es activa (con excepción de la agricultura), sí genera un sentimiento anti
extranjero, donde los inmigrantes son estigmatizados como una amenaza que aumenta
la desocupación nacional.
5
Un 20% más que su participación en la población de Chile.
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DESAFÍOS PARA CHILE EN EL TEMA MIGRATORIO
Considerando lo señalado más arriba, pueden considerarse cuatro tipos de desafíos
que es necesario enfrentar: a) económicos, b) de derechos humanos y laborales, c) de
cohesión social, y d) políticos.
Con respecto al primero, Chile tiene aún importantes desafíos para mantener su ritmo de
crecimiento y recuperar la estancada productividad. La mayoría de los investigadores en
el tema coinciden en que la inmigración podría aliviar la escasez de mano de obra que
presentan ciertos sectores económicos en Chile6. No hay duda de que el país seguirá
necesitando trabajadores de baja y media calificación, que se intensificará tomando en
cuenta las características demográficas de la población y el mayor poder adquisitivo
del país. Se requiere entonces un catastro detallado de cuáles serán las necesidades a
mediano y largo plazo para hacer frente a esta situación. Adicionalmente, existe desinformación respecto al rol, el número y la preparación de los inmigrantes en nuestro país.
De no corregirse, este fenómeno seguirá afectando la imagen que posee la población
sobre este grupo poblacional.
Con relación a los derechos humanos y desafíos en el orden laboral, de acuerdo a la
Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), la inmigración es un asunto de derechos humanos, lo que hace que los inmigrantes sean sujeto de facultades universales, independiente de su condición7. En Chile, la situación está lejos de ser la adecuada. Los inmigrantes suelen sufrir discriminaciones y abusos por parte de la población
local8. Adicionalmente, la legislación chilena no pone énfasis en la reunificación familiar,
tema que tiene especial impacto considerando que la mayoría de los inmigrantes llega a
Chile sin sus familias.
6
Entre los economistas que han investigado el tema destacan: Vittorio Corbo, quien participó en el Panel de Inmigraciones
organizado por el CEP en Septiembre de 2013; Andres Solimano, autor del libro Migraciones, Capital y Circulación de Talentos
en la Era Global (Santiago, Editorial Fondo De Cultura Económica, 2013), y Álvaro Bellolio y Hernán Felipe Errazuriz en su libro
Migraciones en Chile: Oportunidad Ignorada, (Santiago, Ediciones LYD, 2014).
7
Presentación realizada por la CEPAL en la Reunión Regional Latinoamericana preparatoria para el Diálogo Internacional de
Expertos sobre Inmigración Internacional y Desarrollo, realizada en Junio de 2013.
8
No obstante la aprobación en 2012 de la ley que establece medidas contra la discriminación, conocida como “Ley Zamudio”,
Nº 20.609.
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En cuanto al tercer desafío, hay que decir que una sociedad cohesiva y tolerante se construye partiendo de la base que todo ser humano merece un trato respetuoso, independiente de su condición racial o de su país de origen. Chile, y particularmente la ciudad
de Santiago, tienen una alta segregación de la población por estratos socioeconómicos.
Los barrios están extremadamente segmentados, lo que genera, muchas veces, prejuicios e imágenes erróneas de ciertos grupos humanos. No es de extrañar que los inmigrantes, siguiendo el patrón del resto de la población, estén relegados a ciertos barrios
con poca interacción con la población local. Al mismo tiempo, se ha instalado en ciertas
ciudades la falsa concepción de que los inmigrantes tienden a estar involucrados en el
tráfico de drogas y en crímenes de diversa índole. Por ejemplo, en octubre de 2013 hubo
en Antofagasta una serie de protestas públicas de la población local en repudio a los
inmigrantes. Sin embargo, y de acuerdo a datos del Ministerio de Defensa, menos de un
5% de los crímenes reportados en esa ciudad involucran a inmigrantes. Este número es
considerablemente menor que el 7% de población que existe en esa ciudad9.
Por último, tratándose de los desafíos políticos, pese a que el número inmigrantes ha
ido en considerable aumento, existe poco conocimiento por parte de las autoridades
públicas de su magnitud y consecuencia. Además de no estar en la agenda pública,
la mayoría de los dirigentes políticos no tiene una opinión formada sobre el tema. Esto
representa una oportunidad para realizar una reforma que involucre a todo el espectro
político, antes de que el tema se termine polarizando10. Además, la población chilena
ha demostrado en los últimos años ser extremadamente sensible a temas sociales los
que, manejados inadecuadamente, pueden derivar en masivas protestas y movimientos
sociales. La mayoría de los países desarrollados han sufrido por décadas con este tema
debido a la falta de coordinación entre sus políticos, condición en la que podría terminar
Chile.
Para el cumplimento de estos desafíos, distinguiré en los apartados propuestas de corto,
mediano y largo plazo, según la dificultad de implementación y el tiempo requerido para
su evaluación y diseño.
9
Datos publicados en el Diario El Mercurio de Antofagasta, artículo titulado “Hay recelo contra los inmigrantes y una mayoría
se considera xenófobo”, el 24 de agosto de 2014.
10
Opinión recogida en entrevista con Carlos Baeza directivo de Ciudadano Global, en junio de 2014.
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Estas propuestas responden a tres criterios fundamentales, que son necesarios para la
implementación de políticas públicas en el tema de la inmigración. El primero es recoger
la realidad actual legislativa e institucional de Chile. Las políticas que desconocen o proponen cambios radicales a la normativa, terminan siendo difíciles de aprobar o enfrentan
dura oposición de ciertos grupos de interés. El segundo, es que sean económicamente
eficientes e introduzcan elementos sobre los cuales la economía chilena salga beneficiada con los elementos que ofrece el capital humano de los inmigrantes. El tercero y
último, es proponer cambios que efectivamente mejoren la integración laboral de los
inmigrantes en la economía chilena, de tal manera de reducir la exposición de estos a
explotación laboral o abusos.
PROPUESTAS DE CORTO PLAZO
Estas propuestas las desglosaré en cuatro tipos: a) evaluación de mercado, b) información para los inmigrantes, c) compromiso del sector privado, y d) centros de estudio.
Con respecto a la primera, una de las prioridades es medir el déficit laboral que existe en
ciertos sectores económicos (OIM, 2010: 14), de tal forma de que las políticas públicas
de inmigración tengan un impacto dirigido. Actualmente, los gremios del sector privado
están bien organizados y poseen la capacidad de estimar este indicador. Hacer esta
labor desde el sector público requeriría generar capacidad instalada y acarrearía costos
adicionales. Una evaluación del mercado laboral permitiría unir al sector privado y a los
inmigrantes, de tal forma de optimizar la demanda y oferta por ciertos tipos de trabajo.
Sobre la información para los inmigrantes, una práctica comúnmente utilizada en Europa
y Asia son los “centros migrantes”, ubicados en los países de origen para proveer de
información a aquellos que pretenden emigrar11. En Chile, este modelo sería difícil de implementar debido al compromiso requerido por el país de origen. Por el contrario, y considerando que los ciudadanos de países vecinos puede ingresar fácilmente a Chile, se
deben implementar “oficinas migrantes” en distintas ciudades de Chile, especialmente
en Santiago y en el norte del país.
11
Para un entendimiento profundo de los “centros migrantes” recomiendo lectura del material preparado por la Organization
for Security and Co-operation in Europe (OSCE), “Handbook on Establishing Effective Labour Migration Policies in Countries
of Origin and Destination”, (2006).
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Actualmente, existen un par de iniciativas manejadas por fundaciones como el Instituto
Católico Chileno de Migración (INCAMI)12, pero se trata de iniciativas aisladas y, muchas
veces, desconocidas para la población. Estas oficinas tienen como misión proveer información fidedigna de todos los procesos legales que deben enfrentar los migrantes. Adicionalmente, sirven como un puente para conectar a la población extranjera con compañías del sector privado, que requieran de capital humano específico. Estas oficinas
deberán desarrollar también jornadas de información, portales de empleos y sitios web
unidos a otras entidades, con el fin de facilitar el acceso de la población extranjera a
estos recursos.
Con relación al compromiso del sector privado, hay que decir que este sector juega un
rol determinante en la integración laboral de inmigrantes dando empleo seguro y estable.
En la actualidad, la conexión entre el sector privado y público es prácticamente nula en
materia de inmigración. Generar mesas de dialogo entre los gremios y las entidades gubernamentales, podría crear una fácil y rápida conexión con el objetivo de crear alianzas
público-privadas para programas de contratación de extranjeros.
Finalmente, en materia de centros de estudios la información pública disponible sobre
inmigración es prácticamente nula. Para avanzar en el tema, es necesario generar análisis y discusión entre los distintos stakeholders involucrados. El DEM posee un departamento de estudios el cual ha publicado informes esporádicamente y sin profundidad. Se
hace necesario entonces relanzar esta área, incluyendo publicaciones periódicas con la
amplitud necesaria para realizar un diagnóstico correcto de la situación, incluyendo —
por ejemplo— empleabilidad por sectores económicos y ubicación geográfica.
12
Importante es la labor de fundaciones en el tema migratorio en Chile, tanto a nivel de trabajo con las comunidades, como de
educación entre la población y entre el mundo político. Destacan INCAMI y Ciudadano Global.
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PROPUESTAS DE MEDIANO PLAZO
Estas propuestas son fundamentalmente dos: a) generar capacidad y mejorar coordinación13, y b) reconocimiento de títulos universitarios.
Sobre lo primero, el servicio hacia la población extranjera debe ser claramente mejorado a través de más recursos, capacidad instalada, autonomía y coordinación para el
DEM. Este cambio de diseño institucional no es fácil de implementar, debido a la falta de
voluntad política de las autoridades. Al mismo tiempo, difícilmente este departamento
va a lograr manejar todos los servicios sociales que requieren los inmigrantes. Lo que
claramente se puede reforzar es la coordinación entre el DEM y las demás agencias
gubernamentales, incluyendo instancias formales tales comités periódicos y reuniones
bilaterales. De esta forma, el DEM puede instalar su agenda en los ministerios de relevancia y trabajar en conjunto con estas agencias.
Con relación al reconocimiento de títulos profesionales, el proyecto de ley ingresado
al Congreso durante el 201314 propone expandir el número de instituciones acreditadas para el reconocimiento de títulos de educación superior de extranjeros. Aún más,
podría hacerse un énfasis en promover que instituciones ubicadas donde hay mayor
concentración de inmigrantes como el norte de Chile, también participen de este proceso. El reconocimiento de títulos entrega más transparencia a la economía y reduce las
asimetrías de información, tanto para empleadores como empleados. Ambos extremos
se benefician de este tipo de iniciativas. Su implementación se debería seguir empujando como política pública necesaria.
13
La OIM destaca que la migración es un tema multisectorial, incluyendo Salud, Educación, y Vivienda, entre otros. Mejorar la
coordinación entre agencias es una prioridad para integrar a los inmigrantes en forma definitiva en cualquier sociedad. World
Migration Report 2010, (Geneva, 2010).
14
Mensaje Presidencial Nº 089-361 del 20 de mayo de 2013.
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PROPUESTAS DE LARGO PLAZO
Estas también las desglosaremos en dos: a) regular entrada de extranjeros, y b) mejorar
las condiciones para permisos de trabajo.
Sobre lo primero, en la actualidad los extranjeros de países limítrofes ingresan a Chile
con una visa de turista que les permite permanecer por tres meses sin mayores contratiempos. Durante este periodo de estadía buscan un trabajo que les permita subsistir
y extender su permanencia. De esta forma, ingresan al país a través de una vía que no
necesariamente tiene ese mismo objetivo por el cual entran. Chile debiera gestionar más
activamente su política migratoria para ir abriendo sus fronteras de forma paulatina y ordenada y, a la vez, sincerar la legislación que posee actualmente. Una alternativa que ha
tomado validez en los últimos años es el sistema de puntos para el ingreso. A través de
este sistema, se otorgan permisos de trabajo o residencia en base a una serie de criterios
objetivos de los inmigrantes. Sin embargo, cambiar radicalmente desde el actual sistema
chileno de permisos de trabajo podría verse enfrentado con otros tratados firmados por
Chile (Mercosur) y a la oposición de algunos grupos de interés. De esta forma, parece
más realista ampliar la base de visas existentes para extranjeros, con el fin de sincerar el
estado legal de los extranjeros en Chile e introducir ciertas categorías adicionales inexistentes en la actualidad, tales como permisos temporales de trabajo (Bellolio, 2014: 102).
Esto entregaría más flexibilidad y agilidad al sistema de permisos de trabajo.
Sobre las condiciones para permisos de trabajo, una segunda iniciativa necesaria para
perfeccionar el sistema de permisos de trabajo es extender el tiempo de estadía luego
de la pérdida de trabajo. Actualmente, esta condición se pierde cuando el empleado
termina su contrato de trabajo, quedando en una condición desprotegida y vulnerable
a abusos por parte del empleador. Extendiendo este plazo a seis meses, tal como lo
recomienda la OIM (2010:19), protege a los inmigrantes, fortalece la contratación legal
de trabajadores y ecualiza las condiciones laborales para todas las personas.
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CONCLUSIÓN
Chile está pasando por un periodo de transición de su desarrollo económico. En línea
con el crecimiento económico, la estabilidad política y el desarrollo institucional, la inmigración ha crecido sostenidamente en los últimos anos. Pese a que el porcentaje de
2,5% de la población de inmigrantes puede considerarse baja en términos relativos, la
tendencia indica que este grupo seguirá en incremento.
La legislación existente creada en la década del setenta está aún vigente con una visión
proteccionista de la migración. Y pese a que la situación se ha mantenido relativamente
estable, han aparecido algunos síntomas que indican la poca integración que tienen los
inmigrantes en Chile, en particular en el ámbito laboral. Durante los últimos años han
aparecido algunas iniciativas para mejorar el marco regulatorio de la migración, sin embargo, estos esfuerzos se han disipado por falta de voluntad política y la baja exposición
pública de los grupos de interés. El objetivo de este breve documento es reflotar la discusión en torno a este tema.
De acuerdo a la literatura especializada en el tema, que incluye a las organizaciones
mundiales a cargo del asunto, actualmente existen prácticas recomendadas para la integración laboral de los extranjeros que Chile ha dejado de lado. Entre ellas destacan una
mayor información para los inmigrantes, el involucramiento del sector privado, el fortalecimiento de la institucionalidad, la coordinación entre agencias, el reconocimiento de
títulos, la regulación para la entrada de inmigrantes y las condiciones para permisos de
trabajo. Muchas de estas iniciativas no requieren de grandes consensos políticos para
ser aprobadas e implementadas. La demora en aprobar e implementar medidas para
mejorar la situación actual que viven los inmigrantes podría poner serias restricciones en
la situación futura de este grupo de personas que, seguramente, irá en aumento hacia el
futuro en Chile.
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BIBLIOGRAFÍA
Bellolio, Álvaro, y Errazuriz, Hernán Felipe, Migraciones en Chile: Oportunidad Ignorada, (Santiago, Ediciones LYD, 2014), p. 91.
Departamento de Extranjería y Migración (DEM), Antecedentes Migratorios de Chile, 2014.
El Mercurio de Antofagasta, artículo “Hay recelo contra los inmigrantes y una mayoría se considera xenófobo” (24 de agosto de 2014).
Instituto Nacional de Estadísticas (INE), Población y Sociedad: Aspectos Demográficos, 2008.
Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE), Handbook on Establishing Effective Labour Migration Policies in Countries of Origin and Destination, (Viena, 2006).
Organización Internacional para las Migraciones (OIM), Perfil Migratorio de Chile, (Buenos Aires,
2011).
Organización Internacional para las Migraciones (OIM), World Migration Report 2010, (Geneva,
2010).
Solimano, Andres, Migraciones, Capital y Circulación de Talentos en la Era Global, (Santiago,
Editorial Fondo De Cultura Económica, 2013).
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