1. No category

La corrupción política priva a millones de personas
de asistencia médica, educación y perspectivas de
un futuro sostenible. […]
El pago de sobornos es un crimen contra la
humanidad, lo que demuestra el legado de pobreza
y desconfianza dejado por políticos corruptos.
John Makumbe
1
Ahora sé que jamás veré un país decente, nos decía
descorazonada una chica… Ella tiene sólo 17 años
y tiene derecho por lo menos a la esperanza. A
ella le decimos que ese país ya lo llevamos dentro
quienes no queremos aprovecharnos de él; y sobre
todo lo llevan los que, como ella, tienen aún las
manos, la mirada y el corazón limpios. Pero no nos
engañemos: parir el país que abrigamos dentro,
requiere coraje, requiere actuar y no sólo encogerse
de hombros”
Revista Flecha Azul. CEAPAZ
2
1
John Makumbe es Presidente de Transparency International en Zimbabwe.
2
El Centro de Estudios y Acción para la Paz (CEAPAZ) es una organización no gubernamental peruana que trabaja en el ámbito de la
educación en derechos humanos y tiene como publicación institucional la Revista Flecha Azul.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
1
2
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
índice
Introducción
5
I.
Objetivos de la Guía
7
II.
Orientaciones para el uso de la Guía
9
III.
Visión global de los contenidos de la Guía
11
IV.
Análisis del problema: Corrupción y vulneración de derechos
13
4.1
Introducción
13
4.2
Contextualización
14
4.3
Conceptualización: ¿Qué es corrupción?
16
4.4
Tipos de corrupción
21
4.5
Consecuencias de la corrupción
23
4.6
Causas de la corrupción
30
4.7
Alternativas de solución a la corrupción
35
V.
La ética pública como alternativa de solución
37
5.1
Introducción
37
5.2
Contextualización: normas e instituciones que luchan contra la corrupción
39
5.3
Conceptualización: ética, moral y ética pública
49
5.4
La ética pública en la función pública
56
5.5
La ética pública en el ejercicio de la ciudadanía
68
VI.
Conclusiones y evaluación de la capacitación
80
VII.
Autoevaluación
82
VIII.
Aclarando conceptos
85
BIBLIOGRAFIA
91
-
Bibliografía utilizada
91
-
Bibliografía recomendada
92
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
3
4
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
Introducción
C
uando hablamos de la corrupción en el Perú la mayor parte de la población la
percibimos como uno de los mayores y más graves problemas que enfrenta
el país. Así se pone de manifiesto en las encuestas que se han venido realizando
los últimos años y donde la corrupción aparece no sólo entre los principales
problemas nacionales junto con el desempleo, la pobreza o la delincuencia, sino
también como el más importante problema del Estado. Seguramente los titulares
de periódicos y noticieros alimentan y reafirman esta percepción a fuerza de
presentarnos los actos corruptos como prácticas cotidianas y generalizadas tanto
de funcionarios como de autoridades.
Pero al hablar de la corrupción en la sociedad peruana se da una situación contradictoria. Es cierto, en general nos damos cuenta de la trascendencia del problema
por los múltiples efectos dañinos que tiene para el ejercicio del poder político y
el funcionamiento de las instituciones públicas, el desarrollo de la economía, el
establecimiento de las reglas de convivencia social, la construcción de la moral
de los pueblos y, finalmente, el desarrollo pleno como seres humanos. Sin embargo, la mayoría de nosotros en el día a día no sólo no hacemos mucho para
superar el problema, sino que además las más de las veces con nuestras actitudes y conductas nos convertimos en parte del mismo, ya sea por lo que hacemos
(participando o justificando actos de corrupción) o por lo que dejamos de hacer
(conociendo pero no denunciando actos corruptos). Es así como, consciente o
inconscientemente, estamos promoviendo que estas prácticas se mantengan y
fortalezcan, debilitando nuestra conciencia ética, minando el orden institucional
y, por todo ello, generando condiciones favorables para la vulneración de los derechos de los ciudadanos y ciudadanas.
En este contexto sumamente adverso para el fortalecimiento y consolidación de
un proyecto democrático cabe preguntarse entonces, ¿por qué la Defensoría del
Pueblo está comprometida activamente en la lucha contra la corrupción? y sobre
todo, ¿qué se puede hacer para revertir esta situación?
Ahora bien, como siempre suele ocurrir, en medio de tantas circunstancias y
factores limitantes siempre hay también elementos que potencialmente tienen
mayor capacidad para convertirse en motores de cambio. En este sentido des-
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
5
taca el hecho de que en la V Encuesta Nacional sobre Corrupción de Proética3, la Defensoría del Pueblo
aparece como la institución que la población considera más confiable en la lucha contra la corrupción
(obteniendo un 20% de menciones espontáneas por parte de los encuestados, que además en un
57% consideraron que esta institución ha asumido un compromiso real en la lucha contra la corrupción), a lo que se une la existencia de su Programa de Ética Pública y Prevención de la Corrupción, que
tiene por función “el seguimiento de las políticas públicas del Estado, la promoción de la ética dentro
de la acción pública y la prevención de la corrupción, desde un enfoque en derechos, con énfasis en
las poblaciones más pobres y excluidas”. Desde esta perspectiva, el presente documento se convierte
en un medio para aportar a este fin, entendiéndolo como herramienta para el desarrollo de un proceso formativo orientado a la acción y dirigido a la población en general, pero con especial énfasis en
aquellos actores que pueden tener mayor capacidad de incidencia: funcionarios, autoridades y líderes
sociales.
La coordinación de este material estuvo a cargo del comisionado Carlo Mario Velarde Bazán, bajo la
dirección de Eduardo Luna Cervantes. Colaboraron en la elaboración las comisionadas Alison Hospina
Papuico y Marcia Águila Salazar y el comisionado Francisco Macedo Bravo. Programa de Etica Pública
y Prevención de la Corrupción - Defensoría del Pueblo.
3
Encuesta realizada por IPSOS - Apoyo el año 2008 sobre un universo de 5,790 personas seleccionadas como jefes de hogar
de todos los niveles socioeconómicos y en todos los departamentos del país.
6
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
I
Objetivos de la guía
E
l presente documento ha sido diseñado, estructurado y redactado bajo la modalidad de módulo
autoinstructivo, lo que supone una participación activa del lector en la construcción de un
conocimiento guiado pero desarrollado de forma independiente, respetando los distintos ritmos de
aprendizaje individuales. Esta es la razón por la que se formulan objetivos (general y específicos) en
términos de resultados de aprendizaje a ser logrados al término de este proceso de formación.
La guía ha sido planteada además como material de apoyo para el desarrollo de procesos de sensibilización y capacitación con la población en general, pero poniendo especial énfasis en autoridades,
funcionarios y líderes sociales. En este contexto la guía puede utilizarse tanto entregándosela a los
alumnos y alumnas de forma previa a la realización de las jornadas de sensibilización o talleres de
capacitación para garantizar unos saberes previos sobre los que en el espacio presencial se pueden
profundizar ejes temáticos y dinámicas de trabajo consideradas prioritarias. Del mismo modo la guía
puede ser entregada una vez concluidas las jornadas de sensibilización y talleres de capacitación para
reforzar los contenidos desarrollados. El criterio a tener en cuenta para optar por una u otra modalidad de trabajo debería de ser el nivel de conocimientos previos del público objetivo, que si es más
elevado permite un mejor aprovechamiento con un trabajo independiente previo, y si responde a un
nivel más básico se adapta mejor a servir de refuerzo de forma posterior al trabajo presencial.
Objetivo General:
Promover una conciencia ética a nivel personal y colectivo en líderes sociales, autoridades y funcionarios públicos que nos ayude a prevenir y reducir de forma progresiva, sostenida y sistemática la
corrupción en el Perú, fortaleciendo con ello la institucionalidad y gobernabilidad democráticas.
Objetivos Específicos:
1
Manejar un marco teórico sobre la corrupción y la ética pública en el que se identifiquen e interrelacionen los conceptos básicos para su conocimiento y comprensión.
2
Analizar críticamente la problemática de la corrupción, identificando sus principales consecuencias y causas, y planteando alternativas de solución viables, pertinentes y orientadas fundamentalmente a la prevención.
3
Conocer la normatividad en el contexto internacional y nacional en la lucha contra la corrupción
desde la perspectiva de la ética pública.
4
Conocer las principales atribuciones de las instituciones públicas competentes para intervenir en
la prevención y sanción de la corrupción.
5
Realizar juicios que orienten los procesos de toma de decisiones en situaciones de dilemas morales asociados a actos de corrupción.
Corrupción Ética y Pública - Guía de capacitación
7
8
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
II
orientaciones para el
uso de la guía
E
l carácter autoinstructivo de la guía hace que se considere pertinente y necesaria la incorporación de
unas orientaciones generales que faciliten tanto la comprensión del proceso formativo propuesto
como el cumplimiento de los objetivos educativos formulados.
1
El documento presenta un esquema general inicial que facilita una visión global y articulada de
los contenidos.
2
El documento está estructurado considerando las etapas esenciales en el desarrollo de un proceso de aprendizaje participativo, que se traducen en los siguientes apartados:
a.
Motivación: Se busca despertar el interés de los alumnos y alumnas por el tema objeto
de estudio.
b.
Recojo de saberes previos: Se parte de experiencias y conocimientos de los alumnos
y alumnas sobre la temática objeto de estudio.
c.
Construcción de nuevos saberes: Se promueve la adquisición de nuevos conocimientos
a través de procesos de organización, análisis, conceptualización y síntesis de
información.
d.
Transferencia de lo aprendido: Se plantean situaciones lo más cercanas a la
realidad donde se pueda aplicar de forma práctica lo aprendido, haciendo funcional el
aprendizaje.
3
El documento facilita la identificación de los conceptos centrales resaltándolos en cuadros de
texto y su comprensión ejemplificándolos.
4
El documento presenta la información de forma esquemática y gráfica, recurriendo a mapas
conceptuales y cuadros sinópticos que ayuden a identificar y relacionar los conceptos principales.
5
El documento incluye actividades interactivas a ser desarrolladas paralelamente a su lectura,
que promueven la participación en la construcción del aprendizaje y que le otorgan un carácter
personalizado.
6
El documento utiliza en su redacción tanto la letra negrita para resaltar conceptos clave en el
desarrollo de los contenidos como de la letra cursiva para registrar citas textuales.
7
El documento considera una evaluación de resultados que posibilite verificar el nivel del aprendizaje desarrollado.
8
El documento incluye tanto las referencias bibliográficas utilizadas para su elaboración como las
aconsejadas para profundizar en el conocimiento de la temática desarrollada.
9
El documento incluye un conjunto de ayudas visuales que faciliten al lector la identificación de
los distintos espacios considerados en su estructura para promover el aprendizaje.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
9
Espacio de motivación
Espacio de recuperación de saberes previos
Espacio de reflexión
Espacio de conceptualización
Espacio de presentación gráfica de la información
Espacio de síntesis de ideas centrales
Espacio de autoevaluación
10
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
III
VISIÓN GLOBAL DE LOS CONTENIDOS
A
continuación se presenta de forma esquemática una visión global y articulada de los contenidos
desarrollados en la guía. Para cumplir con este objetivo su lectura debe realizarse a partir del
elemento central que constituye la problemática de la corrupción, para dirigirse tanto hacia la parte
superior (consecuencias), como hacia la inferior (causas y posibles alternativas de solución).
¿Corrupción?
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
11
• Dimensión política:
debilidad proyecto
democrático.
• Dimensión social:
debilidad de la ciudadanía
Asocial activa.
CONSECUENCIAS
destacando
destacando
• Dimensión
económica: limitación
del crecimiento
sostenible.
• Dimensión cultural:
limitación de una cultura
de paz.
genera
La gran corrupción o
corrupción a gran escala y la
pequeña corrupción.
CORRUPCIÓN
distinguiendo
entendida como
Mal uso del poder y bienes
públicos con la intención
de obtener una ventaja
indebida.
generada por
• Existencia de una cultura
de la “viveza”.
• Desconocimiento y
desinformación sobre
el fenómeno de la
corrupción.
CAUSAS
destacando
destacando
a las que se plantean
Prevención
orientadas a la
ALTERNATIVAS
DE SOLUCIÓN
• Ausencia de una cultura
de la denuncia.
• Insuficiente desarrollo
de acciones colectivas
de prevención y
fiscalización.
Sanción
orientadas a la
que promueven la
La conciencia personal de
los derechos y deberes que
orienten las conductas de los
ciudadanos hacia la búsqueda
del Bien Común.
Principios y valores que son
esencia y fundamento de la
democracia.
Dimensión educativa:
formación ética.
Dimensión social:
organización y promoción de
redes sociales.
12
ÉTICA
PÚBLICA
entendida como
regida por
C
I
U
D
A
D
A
N
A
desarrollada en
una
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
F
U
N
C
I
Ó
N
P
Ú
B
L
I
C
A
entendida como
regida por
desarrollada en
una
El desempeño y
comportamiento de los
funcionarios públicos
orientado a la búsqueda del
Bien Común.
Principios orientados a las
prácticas de Buen Gobierno.
Dimensión jurídica: normas
y leyes.
Dimensión institucional:
entidades y mecanismos.
IV
ANÁLISIS DEL PROBLEMA: CORRUPCIÓN
Y VULNERACIÓN DE DERECHOS
4.1 Introducción
D
icen que enfrentar una problemática de especial gravedad con sentido del humor ayuda a su
análisis con sentido crítico y mayor objetividad. El motivo, parece que la risa o la simple sonrisa
desdramatizan el problema, permitiendo separar la reacción emocional que nos provoca del proceso
de racionalización y comprensión. De esta forma se hace más fácil establecer relaciones de causaefecto para identificar causas y consecuencias, y con ello, encontrarle alternativas de solución válidas,
viables y pertinentes. Veamos hasta qué punto puede ser cierto de la mano de estas tiras humorísticas
sobre el tema de la corrupción.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
13
Ahora, después de la sonrisa, reflexionemos…
••
¿Consideras que la posibilidad de que la situación representada se dé en la realidad peruana
presente es alta, media o baja? Justifica tu respuesta.
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
•
¿Qué derechos de la mujer protagonista de la historia se están vulnerando y por qué?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
•
¿Qué factor o factores consideras fundamentales para que los actos de corrupción se generalicen en una sociedad?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
•
Cuando se hacen habituales, ¿qué consecuencias tienen situaciones como la mostrada en una
sociedad democrática?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
•
¿Qué alternativas de solución consideras que son las más oportunas para enfrentar el problema
de la corrupción?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
En esta primera aproximación al fenómeno de la corrupción es importante tener en cuenta que no
afecta únicamente a las personas directamente involucradas en actos corruptos, ni se limita a un
problema político, sino que afecta en su conjunto a la sociedad, desde el momento en que niega
principios y valores que son pilares de la democracia (como el principio de legalidad sustentado en el
estado de derecho o los valores de justicia e igualdad), y vulnera derechos fundamentales de todos
los ciudadanos y ciudadanas.
4.2 Contextualización
A
veces la mejor forma de acercarse al presente es observándolo desde un pasado lejano y remoto.
A veces la mejor forma de conocer la propia realidad es confrontándola con otras realidades
en teoría bien distintas. Qué tal si hacemos el ejercicio remontándonos en el tiempo a la República
Romana del siglo I A.C., cuando…
Los patricios que se encontraron de nuevo con todo el poder en sus manos, en vez de usarlo para
poner de nuevo orden en el Gobierno y en la sociedad, lo aprovecharon para robar, corromper y
matar. Todo, entonces, no era más que cuestión de dinero. Comprar la elección a un cargo era una
operación normal, y había una industria apropiada para procurar votos con técnicos especializados:
los intérpretes, los divisores y los embargadores. Para conseguir la elección de su amigo Afranio,
Pompeyo invitó en su palacio a los jefes de tribu y contrató sus sufragios como si fuesen sacos de
manzanas. En los tribunales ocurrían cosas peores. Léntulo Sura, absuelto por los jueces por dos
votos de mayoría, dijo, dándose una palmada en la frente: “Mala suerte, he comprado uno de más.
¡Y al precio que me han salido!”
Puesto que todo dependía del dinero, el dinero se había convertido en la única preocupación de todos.
En la burocracia había aún, se comprende, funcionarios competentes y honrados. Mas la mayoría
eran ladrones incompetentes que, por ejercer un cargo en la administración de una provincia, no sólo
14
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
renunciaban a los honorarios, sino que los pagaban, seguros de que en un año se resarcirían sobradamente. Y, en efecto, se resarcían: con los impuestos, con la rapiña, con la venta de los habitantes
como esclavos. César, cuando le fue asignada España, debía a sus acreedores algo así como quinientos millones de liras. En un año lo devolvió todo. Cicerón se ganó el título de “hombre de bien” porque
en su año de gobierno en Cilicia puso de lado tan sólo sesenta millones y, en sus cartas, lo pregonó
a todos como un ejemplo.
Los militares no se comportaban mejor. De sus empresas en Oriente, Lúculo volvió millonario a su
casa. Pompeyo trajo de las mismas regiones un botín de seis o siete mil millones al tesoro del Estado
y de quince mil al suyo particular. Era tal la facilidad de multiplicar el capital cuando se tenía el suficiente para comprarse un cargo que los banqueros se lo prestaban a quien no lo tenía al tipo de un
cincuenta por ciento de interés4.
Pero después de esta lectura uno puede preguntarse, ¿qué tiene todo esto que ver con la realidad
peruana presente? Quizás nada o tal vez mucho, depende de cómo se mire…
•
En el texto se presenta la corrupción no como un problema de personas que cometen actos corruptos, sino como un sistema que institucionaliza la corrupción en todos los niveles e instancias
del Estado. En el caso peruano, ¿crees que el problema de la corrupción es de las personas o
del sistema? Justifica tu respuesta.
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
•
El texto nos hace ver que la corrupción en el caso italiano tiene antecedentes muy antiguos en
su historia. En el caso peruano, ¿consideras que la corrupción es un fenómeno reciente o también es herencia de un pasado lejano? Justifica tu respuesta.
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
Al hablar de la corrupción tenemos la tendencia a hacerlo de forma genérica, pero de esta manera
se corre el riesgo de convertirla en un concepto que se abstrae de la realidad, es decir, que desde lo
común que la define se aplica indistintamente a cualquier manifestación de corrupción, en cualquier
momento y lugar, con lo que al mismo tiempo no responde a las particularidades que presenta el
fenómeno de la corrupción en las diferentes realidades nacionales o regionales. De esta forma, ¿puede decirse que el fenómeno de la corrupción latinoamericana es igual que el de la corrupción en los
países del lejano oriente, siendo culturalmente tan distintos? o ¿que la corrupción en una dictadura
es igual a la que se desarrolla en una democracia?
Así mismo podemos estar utilizando un concepto moderno como es el de corrupción para referirse a
realidades donde o bien el concepto no existe como tal o se concibe de forma distinta al presente. En
este sentido, ¿podemos juzgar el ejercicio del poder en la Colonia como corrupta, con los criterios del
presente, sin considerar su contexto histórico y las características particulares de un sistema político
en el que algunas de las situaciones consideradas hoy como corruptas eran aceptadas y toleradas?
Haciendo todas estas salvedades y ubicándonos en la historia contemporánea del Perú, cuando se
constituye como tal el Estado moderno, puede decirse que en el caso peruano no se puede hablar
de la corrupción como un fenómeno novedoso e incipiente, sino más bien de larga trayectoria. Así,
desde la misma independencia, con el fraude al recién constituido Estado que acompañó el pago de la
deuda interna en contraprestación por los bienes expropiados por el ejército libertador, pasando por
las concesiones otorgadas para la explotación de recursos naturales como el guano, por gobiernos
autoritarios y también democráticos, la corrupción ha estado presente de forma permanente. Sin embargo, el punto de quiebre lo representa sin duda la década de los 90 con el denominado “Fujimorato”,
4
MONTANELLI, Indro. Historia de Roma. El Imperio a través de los seres humanos que lo forjaron. Editorial Globus. 1994, Madrid.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
15
cuando la corrupción pasa de ser vista como hechos aislados que salpicaban la historia del Perú a
percibirse como el gran problema, con un carácter totalizador e integral, al haberse institucionalizado
en todos los niveles y dependencias del Estado, hasta el punto de socavar el principio fundamental de
la democracia de la división de poderes.
Desde esta perspectiva, la mirada al pasado debe servirnos para evidenciar que el Estado peruano republicano nace en primer lugar con la herencia, de la que nunca se desligó, de un sistema de gobierno
que, como plantea Eduardo Torres, se basa en “el patrimonialismo, los clientelismos, el nepotismo”
y donde “la frontera entre lo “público” y “privado” fue prácticamente inexistente”5. A esto hay que
unir el hecho de que la historia republicana del Perú está marcada por el predominio de regímenes
autoritarios que hacen que el proyecto democrático adolezca aún de una débil institucionalidad, mecanismos de control y participación ciudadana, que limitan hoy y plantean como reto y demanda
del conjunto de la sociedad al mismo tiempo, la capacidad real de enfrentar la corrupción de forma
eficaz.
4.3 Conceptualización: ¿Qué es corrupción?
A
hora bien, todo análisis requiere de una precisión conceptual como punto de partida. Esto supone
en primer lugar tener claro de qué estamos hablando cuando hacemos referencia a la corrupción.
En principio puede parecer más fácil de lo que realmente es, como suele ocurrir con aquellos términos
que se utilizan habitualmente en nuestro entorno pero sin ser definidos. Para saber qué entiendes
por corrupción marca con un aspa (X) si las acciones que se presentan a continuación son para ti
corruptas o no.
5
TORRES ARANCIVIA, Eduardo. “El problema historiográfico de la corrupción en el Antiguo Régimen. Una tentativa de solución”. En
Summa Humanitatis, Revista Electrónica Interdisciplinaria del Departamento de Humanidades de la Pontificia Universidad Católica del
Perú. http://revistas.pucp.edu.pe/ojs/index.php.summa. (Consulta 2 de abril de 2010).
16
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
N°
Acción
¿Es corrupción?
1.
Evadir impuestos si sabes que no te descubrirán.
2.
Comprar productos piratas.
3.
Evitar pagar pasaje si se puede.
4.
Que un funcionario público favorezca a parientes o amigos.
5.
Pasarse una luz roja si no hay autos.
6.
Colarse en un espectáculo o evento sin pagar.
7.
Dar un obsequio para agilizar un trámite judicial.
8.
No pedir factura para evitar el IGV.
9.
Pagar “propina” para que te perdonen una multa.
10.
Copiar en exámenes.
11.
Aceptar dinero o regalos a cambio de favores.
12.
Que un abogado de oficio cobre a sus clientes.
13.
Que el doctor atienda a un paciente sin cita con la promesa de un obsequio.
14.
Quedarse con el dinero de una billetera que tiene la dirección de su
dueño.
15.
Utilizar información reservada sobre recalificación de terrenos para realizar negocios a título personal.
Un problema que tenemos con el término corrupción en nuestra sociedad es que se ha generalizado
su uso para referirse a todas aquellas acciones consideradas moralmente condenables. Sin embargo,
si bien todas las acciones corruptas son moralmente condenables, no todas las acciones moralmente
condenables son corruptas. ¿Qué es entonces exactamente la corrupción? Partamos de una de las
definiciones más difundidas para aclarar el concepto6.
“Mal uso del poder y de los bienes públicos con la intención de
obtener una ventaja indebida”.
Con el objetivo de llegar a un mayor nivel de precisión se puede operativizar la definición en la realidad concreta de nuestro entorno, distinguiendo sus principales elementos y ejemplificándolos en
situaciones de la realidad cotidiana.
a.
Mal uso del poder público
El poder público en sentido estricto se refiere a la capacidad que tiene el Estado de una nación
de tomar decisiones, establecer normas e imponer su cumplimiento a la totalidad de los ciudadanos para garantizar la convivencia y responder a las necesidades e intereses colectivos,
respetando los derechos, deberes y garantías establecidos en la Constitución. En la práctica el
poder público se concreta en el conjunto de órganos, instituciones y funcionarios del Estado.
6
TRANSPARENCIA INTERNACIONAL (2000) “La anatomía de la corrupción”. En Documento de Consulta, Capítulo 2. http://www.
transparency.org/regional_pages/americas/publicaciones/sourcebook_esp.
(Consulta: 05 de febrero 2010).
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
17
De esta forma el poder público puede ser ejercido por una autoridad política o pública, un funcionario o un servidor, un empleado de confianza, un asesor o un consultor. Pero en todos los
casos quien lo ejerce está obligado al uso correcto de este poder, es decir, cumpliendo con los
principios del buen gobierno, que prioriza los fines colectivos sobre los individuales, y con los
preceptos éticos asumidos por la sociedad. La transgresión o vulneración de estos principios y
preceptos supone entonces desviarse del uso correcto del poder público y, por tanto, su mal
uso.
Ejemplo:
b.
Cuando un funcionario acepta un pago indebido por parte de un ciudadano para
agilizar un trámite, contradice lo establecido por los principios y normas de la carrera y función pública, como el respeto, la probidad, la eficiencia, la transparencia
y la veracidad.
Mal uso de los bienes públicos
Se consideran bienes públicos a aquellos que están a disposición del Estado para garantizar su
correcto funcionamiento y al mismo tiempo están al servicio de todos los ciudadanos. Los bienes
públicos cumplen con los principios de no exclusión (bienes que se producen para todos o no se
producen, porque no se puede excluir a otros de su disfrute) y no rivalidad (el bien no disminuye
por el hecho de que lo consuman mayor número de personas).
Ejemplo:
La justicia en un bien público porque está al servicio de todos los ciudadanos, no
pudiendo excluir a ninguno de su disfrute y el uso por parte de un individuo no
reduce la cantidad de ese bien disponible para otro individuo.
El mal uso de los bienes públicos los convierte en bienes privados, es decir, pasan al beneficio
tan sólo de algunos y no de la ciudadanía”.
Ejemplo:
c.
Cuando un abogado de oficio realiza un cobro a sus defendidos por los servicios
profesionales que brinda, contraviniendo con ello la disposición de su gratuidad,
convierte un bien público como es el acceso a la justicia para todos (incluidos
aquellos ciudadanos con bajos recursos económicos) en un bien privado, al orientarlo a su beneficio personal.
Intención de obtener una ventaja indebida
Se considera ventaja indebida a cualquier beneficio o provecho que intencionalmente (dolosamente) es buscado a través del mal uso del poder público. La naturaleza del beneficio, ventaja o
provecho puede ser pecuniaria (dinero), patrimonial (bienes muebles que pueden desplazarse,
como una computadora o un coche, e inmuebles que están fijos en el espacio, como un terreno
o una casa), intangible o inmaterial (derechos de autor, derechos sobre patentes o marcas),
expectaticio (que se espera obtener), pasado, presente o futuro. Su posible disfrute puede ser
efectuado no sólo por quien realiza el acto corrupto, sino también por otra persona vinculada
directa (familiar) o indirectamente (socio en un negocio) a éste.
Ejemplo:
Cuando un funcionario de migraciones autoriza un permiso de residencia a cambio
de la promesa de que su hija sea contratada en una empresa está buscando obtener una ventaja indebida desde el desempeño de sus funciones como funcionario
del Estado.
Finalmente y a modo de conclusión, para que se dé el acto de corrupción por lo menos deben
darse simultáneamente dos de estos tres elementos simultáneamente y además, uno de ellos
necesariamente debe ser la ventaja indebida. Resumiendo…
18
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
Mal uso del
poder público
+
Intención
ventaja indebida
Mal uso de
bienes públicos
+
Intención
ventaja indebida
CORRUPCIÓN
CORRUPCIÓN
CORRUPCIÓN
Mal uso del
poder público
+
Mal uso de
bienes públicos
+
Intención
ventaja indebida
A la definición de corrupción utilizada comúnmente, la Defensoría del Pueblo le incorpora tres elementos que resultan claves para prevenir y luchar contra la corrupción desde la promoción de la ética
pública.
a.
La corrupción es un fenómeno social que se verifica en las relaciones entre ciudadanos y funcionarios públicos7 o entre funcionarios públicos
La corrupción comprende un conjunto de actos transgresores de las normas y leyes, desarrollados recurrente y habitualmente en las relaciones interpersonales. Al constituirse en una práctica
la corrupción se traduce en la relación establecida entre ciudadanos y funcionarios públicos, o
entre estos últimos de modo particular, buscando en todos los casos obtener beneficios particulares.
Ejemplo:
7
En todo trámite realizado en una entidad pública se establece una relación entre al
menos un funcionario y un ciudadano, en el que se puede alterar el procedimiento
establecido para beneficiar de alguna forma al ciudadano. Por otro lado, en el desempeño de la función pública dos o más funcionarios del Ministerio de Educación
pueden ponerse de acuerdo para falsificar documentos que les permitan desviar
fondos presupuestados para la refracción de mobiliario escolar en su propio beneficio.
En el presente documento se asume la definición amplia —en los términos sugeridos por la Convención de las Naciones Unidas contra
la Corrupción— que incluye el contenido del término servidor público dentro del de funcionario público, el cual implica, además, a los
particulares que ejercen funciones públicas como consecuencia de una delegación, autorización o concesión de poder.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
19
Recuerda: “En las prácticas de corrupción participamos todos y todas, funcionarios y ciudadanos, cuando para conseguir algún beneficio consumamos, promovemos o no
denunciamos actos desarrollados al margen de la ley”.
La corrupción implica acciones que afectan el cumplimiento de las obligaciones estatales
b.
El mal uso del poder público para obtener beneficios o ventajas indebidas suele concretarse en
acciones u omisiones a través de los cuales los funcionarios públicos dejan de cumplir con los
deberes asociados al ejercicio de sus funciones en la delegación, autorización o concesión de
poder que han recibido.
Ejemplo:
Cuando un policía de tránsito permite a cambio de un soborno o coima que el chofer de una combi que no tiene brevete siga manejando sin imponerle la correspondiente sanción, deja de cumplir con su obligación de velar por la seguridad vial, al
poner en riesgo la integridad física de terceros.
Recuerda: “Mediante los actos corruptos atentamos contra el correcto funcionamiento de la
administración pública y sus principios de servicio a la población”.
c.
La corrupción implica acciones que violan, directa o indirectamente, derechos fundamentales
Cuando se incurre en prácticas de corrupción se quiebran los principios de igualdad e imparcialidad en el ejercicio de la función pública, que obligan a los funcionarios a brindar a todos los
ciudadanos las mismas oportunidades y trato en la prestación del servicio, sin establecer en
ningún caso diferencias que supongan actos de discriminación8.
En consecuencia, se afecta necesariamente la realización de los derechos de las personas, ya
que un acto de corrupción puede beneficiar ilegalmente a unos pero también evita que muchos
otros accedan a un servicio que el Estado debe proveer.
Ejemplo:
El Seguro Integral de Salud (SIS) ha sido diseñado para beneficiar a la población
de escasos recursos económicos, pero si los funcionarios otorgan este servicio de
manera irregular, esto es, a personas que no cumplen con las condiciones establecidas para ser beneficiarios de dicho servicio (situación de pobreza o extrema
pobreza), entonces esta forma de corrupción ocasiona que la atención en salud no
sea efectiva para la totalidad de los ciudadanos a los que ha sido destinado o bien
no sea de la calidad idónea.
Recuerda: “La corrupción vulnera siempre, directa o indirectamente, los derechos de los ciudadanos y ciudadanas”.
Después de todo lo expuesto y revisando tus respuestas iniciales a qué acciones considerabas como
corruptas, cabe preguntarse ¿quién comete entonces un acto de corrupción de acuerdo a la definición
de corrupción que hemos presentado y desarrollado?
8
•
¿El funcionario público?
•
¿El ciudadano que hace algo incorrecto?
De acuerdo a la Ley Marco del Empleo Público N° 28175, que entró en vigencia en fecha 01-01-2005, se entiende que la implementación
de políticas afirmativas respecto a personas con discapacidad o sectores vulnerables de la población no constituyen discriminación en
términos de ley.
20
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
•
¿El ciudadano que participa de un acto de corrupción?
•
¿El ciudadano que no participa directamente en un acto de corrupción pero que teniendo
conocimiento de él no lo denuncia?
•
¿El funcionario y el ciudadano que intervienen en el acto corrupto?
•
¿El funcionario y el ciudadano que guarda silencio?
Son muchas las opciones y eso puede causar confusión, por lo que debe de quedar claro que de
acuerdo a la definición utilizada…
El peso del acto corrupto recae en el funcionario público, ya que solo
él (o ella) es quien ejerce el poder y utiliza los bienes públicos.
Sin embargo, hay que advertir que los ciudadanos también se encuentran involucrados de manera
activa en este problema, ya sea como agentes que participan del acto de corrupción o como víctimas
de dichas prácticas que terminan vulnerando sus derechos fundamentales.
4.4 Tipos de corrupción
P
ero llegados a este punto y con una mayor claridad en cuanto a qué es en esencia la corrupción
y a quién implica, sin embargo suelen juzgarse de forma distinta dos situaciones como las que se
presentan a continuación.
Caso 1: Una empresa privada obtiene concesiones del Estado para realizar una obra pública de
gran envergadura (llámese la construcción de una carretera, un hospital o un colegio), no se
aplican los procedimientos establecidos para la contratación y además se duplica el costo total
presupuestado por una sobrevaluación de los costos de materiales y mano de obra.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
21
Caso 2: Un ciudadano se ha pasado una luz roja de un semáforo, y al ser detenido por un policía
de tránsito, le entrega unos soles para su gaseosita (coima), y así evitar ser multado.
Si bien los dos son casos de corrupción, lo cierto es que tienen grandes diferencias cualitativas y de
percepción por parte de la mayoría de la población, ya que representan los dos tipos principales de
corrupción existentes.
La gran corrupción o corrupción a gran escala
a.
Aquella que se produce en las altas esferas del Gobierno y en las instancias más elevadas de
la administración estatal. Esta gran corrupción es la que suele aparecer en la prensa en la forma de grandes escándalos que desdibujan o deterioran la imagen de la administración pública
frente a la población. Además es la que se suele denominar corrupción negra, es decir, la que
comprende acciones que no sólo violan la ley sino que además son reconocidas por la mayoría
de la población como ilegales y condenadas por ello.
Ejemplo:
Los congresistas que contratan ilegalmente empleados pagados con fondos públicos. Los miembros de un gobierno que compran líneas editoriales de medios de
comunicación. Las concesiones para la explotación de recursos naturales hechas
de forma arbitraria y con el cobro de comisiones.
La pequeña corrupción
b.
Aquella que se genera entre la población y el funcionario, o con la autoridad pública. En la vida
cotidiana, por lo general somos testigos o agentes activos de este tipo de corrupción. Es la que
se suele conocer como corrupción blanca, porque si bien se sabe que comprenden acciones
corruptas, para la mayoría no sólo no son mal vistas ni recriminadas, sino por el contrario en
muchos de los casos son justificadas haciendo ver que son parte de nuestra cultura, que es casi
tanto como decir parte de nuestra naturaleza, por lo que rara vez son denunciadas.
Ejemplo:
El cobro indebido que demanda la autoridad de una escuela pública para que un
niño o niña pueda estudiar. Las coimas a los efectivos policiales cuando se viola
una norma de tránsito.
Ahora podemos confrontar lo afirmado sobre los dos tipos principales de corrupción y tus percepciones y juicios personales. Entonces…
22
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
•
¿Te produce el mismo nivel de indignación tener conocimiento de un caso de gran y de pequeña
corrupción?
Sí
No
¿Por qué? ______________________________________
__________________________________________________________________________
•
¿Te parece que hay alguna circunstancia que haga más justificable la pequeña que la gran corrupción?
Sí
No
¿Por qué? ______________________________________
__________________________________________________________________________
•
¿Consideras que la pequeña y la gran corrupción tienen los mismos o distintos efectos para el
desarrollo del país y la consolidación de la democracia en Perú?
El mismo efecto
Distinto efecto
¿Por qué? __________________________
___________________________________________________________________________
4.5 Consecuencias de la corrupción
I
dentificar las consecuencias de una problemática como la corrupción es fundamental para evaluar
su trascendencia en la construcción de un proyecto colectivo de país que promueva niveles más
justos de desarrollo. Procedamos entonces a esa identificación y posterior evaluación…
•
¿Cuáles consideras que son las principales consecuencias de la corrupción en el Perú?
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
•
¿Qué tanto afectan el conjunto de estas consecuencias en las aspiraciones de desarrollo más justo
y equitativo para los peruanos y peruanas en el presente?
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
•
Si la corrupción se mantiene en el país en los niveles actuales, ¿cómo consideras que va a influir
en las posibilidades de desarrollo en el mediano y largo plazo?
_____________________________________________________________
_____________________________________________________________
Pero esta aproximación a las consecuencias de la corrupción y su trascendencia en el contexto general
de la sociedad peruana se puede hacer también por el camino inverso. Cómo es eso, pues sencillo.
Cierra los ojos e imagínate al Perú sin corrupción, sin la gran corrupción de los millones de soles pero
también sin la pequeña corrupción del sencillo. Observa con detenimiento cómo es la realidad política,
económica, social y cultural del país. Observa también y sobre todo cómo es que viven los peruanos
y peruanas, qué tan felices o tristes se les ve. Ahora abre los ojos y completa el siguiente cuadro
confrontando tu visión del Perú posible con la del Perú real y presente que conoces.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
23
El Perú real con corrupción
El Perú posible sin corrupción
Los peruanos y peruanas
con corrupción
Los peruanos y peruanas
sin corrupción
Ahora bien, al analizar las consecuencias de un problema como la corrupción hay que tratar de superar la mera suma acumulativa de problemas que genera, para buscar una visión más integral e
integradora de la realidad.
Desde esta perspectiva globalizadora la influencia de la corrupción es tan significativa que no sólo
afecta como factor limitante de las principales dimensiones de una propuesta de desarrollo humano
sostenible (política, social, económica y cultural), sino también en los procesos de renovación y reforma que en este contexto se vienen demandando o promoviendo para una transformación radical
de la sociedad peruana.
24
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
Corrupción
limita las posibilidades de
DESARROLLO
HUMANO
SOSTENIBLE
influyendo en su
Dimensión
política
Dimensión
económica
Dimensión
social
Dimensión
cultural
debilitando el
limitando el
debilitando la
limitando una
Proyecto
democrático
Crecimiento
sostenible
Ciudadanía
social activa
Cultura
de Paz
generando
generando
generando
generando
•Debilidad
institucional.
•Obstáculos de
la burocracia
formal.
•Desconfianza
hacia las
autoridades
públicas.
•Pérdidas
económicas.
•Explotación
irracional de
recursos.
•Deterioro
ambiental.
•Desigual
reparto de la
riqueza.
•Debilidad de
la conciencia
ética.
•Debilidad
del liderazgo
social.
•Imposición
del individuo
sobre el
colectivo.
•Debilidad del
sentimiento
solidario.
•Mecanismos
que agudizan
la violencia
estructural.
•Afectación de
derechos.
incrementando el riesgo de
agudizando la
agudizando el
incrementando el riesgo de
Crisis de la
democracia y
gobiernos
autoritarios
Pobreza y
desigualdades
sociales
Individualismo
deshumanizante
y competitivo
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
Descontento
y violencia
social
25
Desde esta perspectiva globalizadora la influencia de la corrupción es hoy tan importante para la sociedad peruana, ya no sólo pensando en su presente sino también y sobre todo en su futuro, porque
se convierte en uno de los factores más limitantes para la concreción de una propuesta de desarrollo
sostenible en el país, al impedir o limitar significativamente los procesos de renovación y profunda
reforma estructural que se vienen demandando o promoviendo para concretar un proyecto nacional
integral e integrador que dé vida a un nuevo pacto político y social. Así se pone de manifiesto si analizamos con más detalle las principales dimensiones del desarrollo.
Dimensión política: La corrupción limita el proceso de fortalecimiento y consolidación del proyecto
democrático desde la promoción de la gobernabilidad.
Realidad presente
•
•
La corrupción debilita a las instituciones •
desde el momento en que su actuación viene determinada por la arbitrariedad de los
intereses particulares, sean éstos de funcionarios o de los propios ciudadanos, lo
cual conlleva en último término a su desle•
gitimación ante la sociedad.
La corrupción obstaculiza el funcionamiento de la burocracia formal, puesto que
quiebra la estructura de reglas, normas y
•
procedimientos que la rigen, determinando
la precariedad en el servicio brindado a la
población.
•
La corrupción genera la desconfianza cre•
ciente de amplios sectores de la población
en relación a la autoridad pública en general y a los mecanismos para hacer prevalecer sus derechos en particular.
•
La práctica de la corrupción implica que los
ciudadanos y funcionarios públicos se habitúen a realizar acciones que vayan en con•
tra de lo que establecen las normas y las
leyes. Es decir, la práctica constante de la
corrupción genera que la población del país
piense y actúe como si las normas estuvieran hechas para no ser respetadas.
Recuerda:
26
Proyección en el mediano - largo plazo
La democracia queda limitada a una democracia formal, de normas y leyes que establecen
lo que debería ser, pero que en la práctica son
negadas permanentemente por lo que realmente es en la realidad cotidiana.
Los niveles crecientes de ineficacia e ineficiencia agudizan los problemas de acceso a
servicios públicos de calidad de los sectores
tradicionalmente más desfavorecidos.
La mayoría de la población se desentiende de
sus compromisos y obligaciones ciudadanas al
no sentirse parte de un proyecto colectivo liderado desde el Estado.
Los niveles de gobernabilidad serán cada vez
más deficientes hasta llegar a un nivel extremo de anomia, es decir, de una realidad de
ausencia de ley como consecuencia de la degradación de las normas sociales hasta perder
su carácter regulador de la convivencia en una
sociedad.
Se incrementa el riesgo de que esta democracia que no es capaz de responder a las necesidades e intereses colectivos sea sustituida por
formas de gobierno con tendencia o abiertamente autoritarias.
“La gobernabilidad del país depende del fortalecimiento de la legitimidad de sus instituciones ante la sociedad”.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
Dimensión económica: La corrupción limita el crecimiento económico sostenible desde la lucha
contra la pobreza y el respeto ambiental..9
Realidad presente
Proyección en el mediano - largo plazo
•
La corrupción genera importantes pérdidas •
económicas en Perú, tanto por la gran como
por la pequeña corrupción, que se han estimado en unos 1.000 millones de dólares al
año que el fisco deja de recibir.
Un Estado cada vez más ineficiente para responder a las necesidades de la población, sobre todo de los sectores más desfavorecidos
del país, incrementando los niveles de pobreza.
•
La corrupción genera a veces una explota- •
ción irracional de recursos buscando obtener ventajas económicas a costa de depredarlos indiscriminadamente.
Un país que podrá seguir creciendo en el plano
macroeconómico, pero en el que no sólo no se
dará una reducción significativa de la pobreza,
sino que ésta podrá incluso incrementarse.
•
La corrupción genera un incremento de la •
brecha entre los sectores más ricos y más
pobres de la sociedad, al verse los primeros beneficiados por la corrupción y los segundos afectados por un Estado ineficiente
para responder a sus necesidades.
Un país que verá frenado su crecimiento, teniendo en cuenta que “existe una correlación
entre crecimiento y altos niveles de corrupción, lo que significa que a mayores niveles de
corrupción menores serán los índices de crecimiento económico de un país”9.
•
Un país que tiene que enfrentar desequilibrios
ambientales irreversibles.
Recuerda:
“El crecimiento económico no es en sí mismo el fin, sino un medio imprescindible para,
siendo capaces de utilizar de forma eficiente los recursos existentes, garantizar el crecimiento personal y colectivo”.
Dimensión social: La corrupción debilita la construcción de una ciudadanía social activa que no sólo
exija sus derechos, sino también esté dispuesta a asumir sus responsabilidades10.
9
Yván Montoya, en su artículo “Sobre la corrupción en Perú”, presenta esta hipótesis a partir de los resultados de estudios presentados
por Rose Ackerman, Transparencia en la contratación estatal, de la Fundación Interamericana de Abogados - BID, 1997. Fuente: http://
www.mpfn.gob.pe
10
Concepto de ciudadanía que plantea Adela Cortina como evolución necesaria al concepto tradicional de ciudadanía social propuesto por
Marshall y basado en el derecho a tener derechos. En “Ciudadanía social”, publicado por el diario El País en 1998.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
27
Realidad presente
•
•
•
La corrupción debilita nuestros principios •
éticos y la conciencia sobre el bien público,
ya que los principios y valores que sostienen
las relaciones sociales y el respeto por las
demás personas pierden entonces susten•
to, al priorizarse la satisfacción de nuestras
propias necesidades o deseos.
La corrupción no sólo trata de legitimarse
socialmente desde la promoción de la máxi•
ma de “el fin justifica los medios”, sino que
ya comienza a obtener resultados cuando
amplios sectores de la ciudadanía aceptan
de sus autoridades “que roben pero que hagan obras”.
Proyección en el mediano - largo plazo
Se impone un individualismo egoísta y poco
o nada solidario que limita o anula las iniciativas de organización y la capacidad de incidencia de la sociedad civil.
Se generaliza la construcción de códigos de
valores totalmente materializados y deshumanizados que se traducen en una tolerancia
total hacia los actos corruptos.
Se incrementan y naturalizan las situaciones
de explotación y marginalidad hasta hacerse
cotidianas y aceptadas por la mayoría.
La corrupción reduce o pervierte las iniciativas de liderazgo social, al imponer los objetivos personales sobre los colectivos.
Recuerda:
“La corrupción atenta contra los principios de la ética y debilita la estructura de valores
de la sociedad”.
Dimensión cultural: La corrupción limita la promoción de una cultura de paz desde el respeto a los
derechos humanos.
Realidad presente
•
La corrupción trae consigo la transgresión •
de derechos ciudadanos, al quebrar los
principios de igualdad y equidad en la actuación del funcionario público, limitando
con ello las posibilidades de que los ciudadanos sean efectivos titulares de sus
derechos.
•
Se incrementa la violencia estructural,
desde el momento en que se ven refor- •
zadas las estructuras que niegan las mismas oportunidades de desarrollo a todos
los sectores de la población.
Recuerda:
Proyección en el mediano - largo plazo
Una sociedad en la que la persona es cada vez
más valorada y considerada en términos productivos y menos en términos humanos, lo que
traerá consigo la pérdida progresiva de derechos fundamentales al convertirse cada vez más
en medio y no en fin del desarrollo, limitando de
esta forma sus potencialidades y oportunidades
de desarrollo pleno como ser humano.
Se incrementa la conflictividad y violencia social
de forma general en todo el país, pero sobre
todo en las zonas que concentran a mayor población en situación marginal.
“Paz no significa que no haya guerra, sino que una sociedad garantice a sus ciudadanos
y ciudadanas el poder vivir libres de toda forma de violencia”.
Pero qué derechos son principalmente afectados por la corrupción…
28
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
Derecho
Nivel de afectación
Igualdad
Muchos actos de corrupción vulneran el derecho del respeto a la igualdad
y no discriminación en los procedimientos de la administración pública, al
privilegiar los funcionarios a unos ciudadanos discriminando a otros que se
encuentran en la misma situación jurídica, utilizando criterios al margen de
los procedimientos establecidos y de la ley.
Ejemplo: Cobro de coimas por parte de policías, tráfico de influencias en
autoridades políticas.
Salud y educación
Los actos de corrupción afectan habitualmente la realización de derechos
fundamentales de las ciudadanas y los ciudadanos de recibir una educación
o salud de calidad.
Ejemplo: Cobros indebidos en las escuelas para la matrícula de los alumnos y alumnas que limita el acceso al derecho a la educación.
Carencia de medicinas en el sistema de seguridad pública porque las licitaciones no se hicieron de manera regular para su
adquisición, poniendo en riesgo no sólo el derecho a la salud,
sino también a la vida.
Transparencia y ac- La corrupción obstaculiza la realización tanto del derecho de acceso a la inceso a información formación pública11 como del deber de transparencia y rendición de cuentas
del Estado a la ciudadanía, por cuanto la corrupción necesita para ser efectipública
va tanto del secreto como del ocultamiento de información oportuna.
Ejemplo: Instituciones públicas que no suben en sus páginas web información básica o niegan a los ciudadanos su acceso directo.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
29
Derecho
Justicia
Nivel de afectación
La corrupción vulnera este derecho básico al no permitir que la población
acceda a la justicia de manera equitativa.
Ejemplo: cuando una persona que ostenta poder económico o político se
vale del mismo para influir en el juez y así obtener una resolución del proceso a su favor, rompiendo el principio de equidad e
imparcialidad en el acceso a la justicia.
11
4.6 Causas de la corrupción
C
uando se habla de las causas de la corrupción en nuestra sociedad se tiende a identificar de forma
recurrente como la causa del fenómeno de la corrupción la pérdida de la ética y de los valores.
Qué tal si reflexionamos sobre esta percepción…
•
¿Qué crees que puede suponer para una sociedad que sus ciudadanos pierdan la ética?
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
•
¿Cómo crees que en una sociedad se pueden perder los valores?
____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
•
Finalmente, ¿estás de acuerdo
o en desacuerdo
ralizada del porqué de la corrupción?
con esta percepción bastante gene-
¿Por qué? ____________________________________________________________________
____________________________________________________________________________
El primer problema de considerar que la corrupción en la sociedad peruana se debe a la pérdida de
la ética y los valores radica en que se simplifica la realidad, enormemente compleja por las múltiples
causas que están en su origen. Esta simplificación tiene una consecuencia inmediata de especial trascendencia, las posibles alternativas de solución a plantear también se simplifican mucho, demasiado:
si el problema es que se ha perdido la ética y los valores, la solución pasará necesariamente por su
recuperación. Y ahí estriba el segundo problema, que realmente es la esencia del primero: la ética y
los valores no se pueden perder, porque…
11
Constitución Política del Perú. Artículo 2. Texto único Ordenado de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública.
30
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
3. Si las personas han perdido la ética, es tanto como
decir que han perdido su capacidad reflexiva, es
decir, su componente racional. Y entonces, si han
dejado de ser animales racionales, se han convertido simplemente en…
2. La ética hace referencia a la reflexión que permite discernir
qué y por qué determinadas acciones pueden ser consideradas buenas o malas, de tal forma que orienten los procesos
de toma de decisiones y las conductas.
1. Si una sociedad ha perdido la ética, supone decir ha perdido la capacidad
de distinguir entre las acciones buenas y malas. Y entonces, ¿cómo va a
saber qué se debe hacer y qué no?
Con el tema de los valores pasa algo parecido, en cuanto a que el problema es de concepto, pero un
tanto distinto también, porque en el caso del concepto de valor tenemos que establecer una distinción
inicial entre valores y valores éticos.
Valores: entendidos como las cualidades por
la que una persona, cosa o hecho despierta
mayor o menor aprecio, admiración o
estima, indicando por tanto la importancia o
significación que se da a algo.
Valores éticos: entendidos como los
principios respecto a los cuales las
personas sienten un fuerte compromiso “de
conciencia” ante sí mismos y la sociedad,
y los emplean para orientar y juzgar las
conductas.
Ejemplo: el dinero despierta un alto nivel
de aprecio de forma mayoritaria en nuestra
sociedad, por lo que se puede considerar un
valor para ella.
Ejemplo: la justicia genera un compromiso de
conciencia en los ciudadanos por la importancia
que se le atribuye para el desarrollo personal
pleno y la convivencia social armoniosa.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
31
Esta distinción es importante porque en el tema de la corrupción se entiende que al hablar de una
pérdida de valores estamos haciendo referencia a los valores éticos. En este sentido, debemos entender que en la evolución humana los valores no se ganan y se pierden, no aparecen y desaparecen,
sino que, como casi todo para el ser humano, están en un continuo proceso de cambio12…
“No existe una forma única de
interpretar qué son los valores. De
hecho, existen diferentes posturas
o teorías que buscan explicar qué y
cuáles son los valores fundamentales
que rigen el comportamiento del ser
humano y la vida en sociedad. Esto
quiere decir que los valores […] se han
ido construyendo y transformando a
través de la historia, manifestándose
de diversas maneras en culturas y
grupos humanos diferentes”.
y así
Los hebreos en la antigüedad
entendían la justicia aplicando la
Ley del Talión, que consistía en
hacer sufrir al acusado el mismo
daño que éste había causado:
“ojo por ojo, diente por diente”.
Hoy
prácticamente
ningún
código penal moderno se base
en este principio, no porque se
haya perdido, sino porque con
el paso del tiempo ha cambiado
la forma de entenderlo.
Desde esta reflexión podemos llegar a la conclusión de que los principios que representan los valores
éticos pueden experimentar una transformación en cuanto a cómo son entendidos en diferentes sociedades y momentos históricos, pero también pueden ser sustituidos por otros valores que, aún no
siendo éticos, generen mayor compromiso de conciencia personal por los beneficios que la mayoría
de la población considere que les reportan.
Ahora que tenemos más claro cuál no es la causa, podemos identificar cuales sí son las causas principales de la corrupción en nuestra sociedad, planteándonos dos preguntas principales:
¿Por qué hay ciudadanos que toman la decisión de realizar actos corruptos, que desde una reflexión
ética son considerados como malos o injustos y que niegan o entran en conflicto con valores éticos
fundamentales?
12
1.
Porque hay ciudadanos y ciudadanas que no han tenido un desarrollo moral o madurado lo suficiente moralmente como para asumir como propios una valores éticos fundamentales, así como
para realizar juicios y tomar decisiones que orienten sus conductas a partir de una reflexión
ética que les ayude a determinar qué es lo bueno y lo justo, y qué es lo malo e injusto.
2.
Porque se da una situación de crisis del sistema valorativo tradicional característico del pensamiento moderno, al entrar en conflicto con otros dos sistemas valorativos (correspondientes
respectivamente al pensamiento posmoderno y humanista, que en la actualidad se dan simultáneamente), en dos niveles principales:
-
Un primer nivel de conflicto desde el punto de vista del conjunto de los valores éticos que
sustentan estos sistemas y que, como veíamos anteriormente, pueden transformarse con
el paso del tiempo y ser entendidos de formas muy distintas.
-
Un segundo nivel de conflicto desde el punto de vista de la priorización de los intereses
de la colectividad (pensamiento moderno), del individuo (pensamiento posmoderno) o
de una situación intermedia, donde se valora la individualidad pero en el contexto del
proyecto colectivo que representa la sociedad (pensamiento humanista).
FUENTE: CONALEP. Desarrollo Humano y Calidad. Módulo I. Valores y Actitudes.
32
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
La consecuencia inmediata de este conflicto para una mayoría de la población es la confusión
en cuanto al referente a tener en cuenta para realizar juicios morales y tomar decisiones que
orienten las conductas individuales.
Pensamiento
Moderno
•
•
3.
Pensamiento
Posmoderno
Pensamiento
Humanista
Tiene su origen históri- •
co en las ideas ilustradas
(basadas en los valores de
libertad, igualdad y fraternidad), que alentaron y dieron sustento ideológico al
proceso de Independencia
de las 13 Colonias (origen
del surgimiento de los Estados Unidos como nación), a
la Revolución Francesa y a
los procesos independentistas latinoamericanos.
Tiene su origen histórico •
en la década de los 70 y 80
del pasado siglo XX, como
crítica y respuesta al sistema valorativo característico de la modernidad. Aunque también es verdad que
•
hay quienes plantean que
la posmodernidad no sería
otra cosa que la evolución
del pensamiento moderno
para responder a la realidad
presente.
Tiene su antecedente histórico en la corriente filosófica
de los siglos XIV y XV, que
hace hincapié en la dignidad
y valor de la persona en sí
misma.
Tiene una concepción va- •
lorativa universalista, caracterizada por su carácter
rígido y dogmático, basada
en valores absolutos que
se consideran vigentes en
cualquier momento, lugar y
circunstancia.
Tiene una concepción valo- •
rativa relativista, caracterizada por su carácter flexible y cambiante, basada en
el individuo y su capacidad
para decidir libremente qué
es lo bueno y lo malo, por
encima de los criterios y
normas de la colectividad.
Tiene una concepción valorativa universalista, caracterizada por su carácter
generalizador y cambiante,
ya que si bien defiende la
existencia de unos valores
universales (que le son propios a todas las personas
por su naturaleza de seres
humanos), también reconoce su carácter cambiante de acuerdo a las transformaciones que se dan en
las sociedades a lo largo del
tiempo. Está basada en el
enfoque en Derechos Humanos.
Su origen histórico reciente se sitúa después de la II
Guerra Mundial, cuando se
incorporan por primera vez
los derechos humanos en el
Derecho Internacional, con
la Declaración Universal de
Derechos Humanos aprobada por las Naciones Unidas el 10 de diciembre de
1948.
Porque se da además un conflicto entre el sistema valorativo tradicional (basado en valores
éticos), y el sistema valorativo representado por la denominada cultura del “vivo” (basado en
una premisa convertida en su valor fundamental: sacar siempre ventaja de todo y de todos, sin
importar los medios). Mientras el sistema valorativo tradicional vendría a representar la propuesta del ideal social basado en principios éticos, la viveza criolla sería la imagen de la realidad
social basada en valores individualistas reñidos por definición con los valores éticos. Además
este sacar ventaja, tradicionalmente condenable tomando como referente valores éticos fundamentales, se sirve de la relativización moral que representa el pensamiento posmoderno para
justificar lo injustificable; por ejemplo, convirtiendo al policía que cobra la coima en “víctima”
porque le pagan poco, tiene una familia que mantener… En este caso estaríamos hablando de
la progresiva sustitución de valores éticos por valores materializados como referente.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
33
4.
Porque entran en conflicto el sistema valorativo tradicional basado en sólidos principios y el
paradigma pragmático, materialista y consumista que se ha impuesto de forma generalizada
en el cada vez más amplio mundo occidental, de la mano del proceso de globalización no sólo
económica, sino también cultural.
5.
Porque existe una tradición histórica de confusión entre lo público y lo privado, de manejo de lo
público respondiendo a fines particulares y estableciendo relaciones clientelistas, que lejos de
desaparecer se ha ido generalizando.
¿Por qué hay ciudadanos que toman la decisión de realizar actos corruptos a pesar del elemento de
disuasión que representan las leyes y normas que los condenan y sancionan?
1.
Porque no están lo suficientemente informados de qué es la corrupción, qué acciones que no
sólo habitualmente se han venido haciendo e incluso siendo bien vistas, son ahora consideradas
como delito. Así, tradicionalmente quien ocupaba un cargo se consideraba normal (y casi hasta
obligatorio) que utilizara su poder para favorecer a los “suyos” (familiares y allegados); más
bien el cuestionamiento solía darse si no lo hacía.
2.
Porque a pesar de las leyes, normas, procedimientos, códigos y sanciones, la ausencia de una
cultura de la denuncia (para qué denunciar si al final no va a pasar nada y yo voy a hacerme
problemas) y la impunidad convierte el posible elemento disuasorio en estímulo para las acciones corruptas, al sacar ventaja personal sobre el resto y no tener la mayoría de las veces
sanción efectiva por ello.
3.
Porque la larga tradición de gobiernos autoritarios no sólo ha naturalizado prácticas corruptas,
sino que además ha dificultado el desarrollo de mecanismos de fiscalización eficaces y eficientes por parte del propio Estado a su gestión.
4.
Porque la debilidad de los niveles de organización de la sociedad civil, ha limitado las iniciativas
de participación ciudadana dirigidas a la fiscalización de la gestión pública de funcionarios y
autoridades.
34
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
4.7 Alternativas de solución a la corrupción
N
o se podrá desterrar la corrupción si no pensamos en acciones colectivas en las que tanto
ciudadanos como funcionarios públicos se opongan a esta práctica. Para ello es importante que
desde espacios como la familia hasta aquellos de interacción social, como el barrio, la comunidad, la
escuela y las instituciones públicas, se genere una conciencia de respeto a las normas y la capacidad
de articular concepciones acerca de lo que constituye el bien común y el sentido de la justicia.
Desde esta perspectiva es necesario que transformemos la concepción de solución asociada única y
exclusivamente a un carácter punitivo (sanción), para pensar desde una visión más estratégica, que
permita anticiparse y construir futuro desde el presente, en iniciativas orientadas a la prevención
(sensibilización, educación, organización y participación).
Desde este enfoque que abre posibilidades de intervención más amplias, se pueden proponer las
siguientes acciones como alternativas de solución posibles y adecuadas como respuesta a las causas
del problema identificadas.
Causas
Alternativas de solución
•
Limitado desarrollo moral •
para realizar juicios y tomar decisiones en conflictos morales.
Desarrollo de procesos de sensibilización y formación orientados al desarrollo moral y a la promoción de una conciencia
ética más sólida que, desde el respeto a las normas, prevenga
y erradique la corrupción.
•
Crisis del sistema valorativo de la sociedad.
•
Influencia negativa de la
cultura del vivo.
•
Influencia negativa de un
paradigma pragmático, individualista y consumista.
Argumentación: es muy importante que promovamos en
nuestra sociedad el desarrollo de actitudes éticas de respeto
a los bienes públicos y de valoración del bien común. Esto
implica la promoción desde la familia, la escuela y la sociedad
civil de prácticas que fomenten el respeto a las normas y la
convicción de que cuando pensamos en el bien común también pensamos en nuestro propio bienestar.
•
Tradición histórica de confusión entre lo público y lo
privado
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
35
Causas
•
Desinformación sobre la •
corrupción como delito y
sus sanciones.
Alternativas de solución
Desarrollo de procesos de sensibilización sobre la trascendencia de la corrupción en las posibilidades de desarrollo personal
y colectivo en el Perú e información sobre la normatividad a
nivel nacional e internacional.
Argumentación: la población debe ser consciente de la importancia que tiene contar con información respecto de las
principales normas que sancionan la corrupción y los derechos
que le asisten para no dejarse sorprender, así como sobre los
mecanismos e instituciones donde pueden denunciar casos de
corrupción y las instituciones que luchan contra ella. En esta
labor es fundamental el compromiso tanto de los funcionarios
públicos como de la sociedad civil.
•
Ausencia de una cultura de •
la denuncia.
Desarrollo de procesos de sensibilización hacia la necesidad
de la denuncia de las prácticas corruptas como parte del ejercicio ciudadano.
Argumentación: es necesario revertir la indiferencia generalizada de la mayoría de la población hacia los actos corruptos,
al convertirse en un factor determinante para que se sigan
produciendo. Por ello se precisa promover que la ciudadanía
pase de representar un rol pasivo a asumir un compromiso
activo en la lucha contra la corrupción a través de la práctica
de la denuncia, haciendo que su impacto se reduzca sensible
y progresivamente.
•
Impunidad que sirve como •
estímulo del delito.
Organización y promoción de redes sociales que desarrollen
acciones de fiscalización a la gestión púbica.
•
Insuficientes mecanismos
de fiscalización a la gestión
pública desde el propio Estado.
•
Insuficientes niveles de organización de la sociedad
civil para la fiscalización de
funcionarios y autoridades.
Argumentación: Tanto la sociedad civil y la ciudadanía en su
conjunto, como los funcionarios del Estado, deben organizar
redes de acción conjunta que permitan la realización de actividades preventivas para la lucha contra la corrupción. Esto es,
mejorar los mecanismos de acceso a la información pública,
la rendición de cuentas y la transparencia en la administración
pública.
A partir de una observación general de las propuestas planteadas se pueden extraer dos conclusiones
interesantes:
1.
La ética pasa de ser considerada como posible causa del problema (en términos de “pérdida”
de la ética) en parte de la solución.
2.
Las alternativas de solución que parece demandar el problema de la corrupción en el presente
en la sociedad peruana se orientan tanto a una dimensión preventiva como sancionadora o
punitiva, pero poniendo especial énfasis en la primera.
Recuerda:
36
“La corrupción nos afecta a todas las ciudadanas y ciudadanos, y hacer posible su erradicación constituye un desafío ético para todas y todos los que nos
sentimos comprometidos en la búsqueda del bien común. Por ello debemos
combatirla formándonos para la prevención y denunciando aquellos casos que
conozcamos para que no se vuelvan a repetir”.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
V
LA ÉTICA PÚBLICA COMO
ALTERNATIVA DE SOLUCIÓN
5.1 Introducción
P
artamos de una imagen simbólica de la corrupción en nuestra sociedad, viéndola ahora desde la
perspectiva propositiva de la las posibles alternativas de solución que, recordemos, se centraban
en acciones dirigidas tanto hacia la sanción como también y sobre todo hacia la prevención; tratando
además de conservar el sentido del humor como estrategia de aproximación a la realidad.
• ¿Qué relación consideras que tiene la
imagen con la ética?
____________________________
___________________________
• ¿Qué relación consideras que tiene la
imagen con la moral?
____________________________
___________________________
• ¿Cómo plantearías la solución a esta
práctica de corrupción desde la sanción?
____________________________
___________________________
• ¿Cómo plantearías la solución a esta
práctica de corrupción desde la prevención?
____________________________
___________________________
Ahora qué tal si complementamos esta aproximación a la realidad desde la reflexión que hace Savater
a la hora de explicarle qué es la ética a su hijo Amador13 …
Ya conoces a las termitas, esas hormigas blancas que en África levantan impresionantes hormigueros de varios metros de alto y duros como la piedra. Dado que el cuerpo de las termitas
es blando, por carecer de la coraza quitinosa que protege a otros insectos, el hormiguero les
sirve de caparazón colectivo contra ciertas hormigas enemigas, mejor armadas que ellas. Pero
a veces uno de esos hormigueros se derrumba, por culpa de una riada o de un elefante (a los
elefantes les gusta rascarse los flancos contra los termiteros, qué le vamos a hacer). En seguida, las termitas-obrero se ponen a trabajar para reconstruir su dañada fortaleza, a toda prisa. Y
las grandes hormigas enemigas se lanzan al asalto. Las termitas-soldado salen a defender a su
tribu e intentan detener a las enemigas. Como ni por tamaño ni por armamento pueden competir con ellas, se cuelgan de las asaltantes intentando frenar todo lo posible su marcha, mientras
las feroces mandíbulas de sus asaltantes las van despedazando. Las obreras trabajan con toda
13
SAVATER, Fernando. Ética para Amador. Ariel. 1991, Barcelona.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
37
celeridad y se ocupan de cerrar otra vez el termitero derruido... pero lo cierran dejando fuera a
las pobres y heroicas termitas-soldado, que sacrifican sus vidas por la seguridad de las demás.
¿No merecen acaso una medalla, por lo menos? ¿No es justo decir que son valientes?
Cambio de escenario, pero no de tema. En la Ilíada, Homero cuenta la historia de Héctor, el
mejor guerrero de Troya, que espera a pie firme fuera de las murallas de su ciudad a Aquiles,
el enfurecido campeón de los aqueos, aun sabiendo que éste es más fuerte que él y que probablemente va a matarle. Lo hace por cumplir su deber, que consiste en defender a su familia y a
sus conciudadanos del terrible asaltante. Nadie duda de que Héctor es un héroe, un auténtico
valiente. Pero ¿es Héctor heroico y valiente del mismo modo que las termitas-soldado?
•
Y tú qué opinas, ¿son igual de valientes las termitas-soldado al enfrentarse a sus enemigas y
Héctor al hacerlo con Aquiles?
Sí
No
¿Por qué?
•
_____________________________________________
_____________________________________________
Desde una reflexión ética, ¿sobre qué aspecto central consideras que Savater nos quiere hacer
pensar en relación con la condición humana y las decisiones que tomamos?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
Pero Savater no sólo plantea la pregunta, también nos da la respuesta cuando concluye que la libertad
de decisión es exclusivamente humana porque, mientras los animales actúan por instinto, es decir,
por una determinación genética orientada a la conservación del individuo y la especie, el ser humano
es cierto que no tiene libertad para decidir qué le ocurre, pero sí para responder de forma autónoma
a lo que nos pasa, eligiendo entre distintas opciones. Esta última reflexión es la que nos lleva a una
conclusión que supone al mismo tiempo un nivel de responsabilidad, ya que la posibilidad de que la
realidad en que vivimos mejore, que el ejercicio de nuestra ciudadanía responda a intereses colectivos y se ejerza desde un espíritu solidario, depende también de cada uno de nosotros, de las decisiones que tomemos, de lo que hagamos pero también de lo que dejemos de hacer.
Definitivamente, lo que caracteriza a los seres humanos en contraste con otras especies vivas es su
capacidad para actuar y decidir por sí mismos respecto de aquello que consideran que los conducirá
hacia la realización plena de sus planes de vida y, con ello, de su propia humanidad. Sin embargo,
dichas decisiones nunca se producen al azar y es precisamente porque se compromete la posibilidad
de alcanzar nuestra realización humana, reflexionamos, juzgamos y discriminamos entre múltiples
opciones, optando finalmente por aquellas que consideramos que nos conducen o nos acercan más
a nuestra plenitud. Este tipo de reflexión es lo que denominamos ética y, por su marcado sentido
trascendental, es fundamental para nuestra realización como seres humanos.
Aunque lo referente a la ética se aplica fundamentalmente a la vida personal de los individuos, sucede
de manera similar con nuestra actuación en el ámbito público, configurando lo que llamamos ética
pública cuando…
•
Se nos asigna una función dentro de la administración estatal, cuya finalidad es el servicio a
la población, y entonces nos preguntamos: ¿cómo hacer para que nuestra actuación dentro de
la administración pública, cada decisión que adoptamos o cada acción que realizamos, sean
concernientes o compatibles con esta finalidad?
38
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
•
Se da nuestra participación como ciudadanos y nos preguntamos si nuestra intervención dentro
de una organización o en cualquier espacio social donde intervenimos, nos conduce hacia la
realización de la sociedad a la que pertenecemos y más aún, si nos conduce hacia un tipo de
sociedad donde se privilegie la dignidad humana por encima de otros valores.
5.2 Contextualización: normas y estructura institucional en la lucha
contra la corrupción
A
hora bien, la realidad en la que tratamos de intervenir no puede ser entendida sólo desde la
identificación de factores limitantes que explican la existencia y magnitud de la problemática de
la corrupción, sino también identificando aquellos aspectos e iniciativas que aportan al proceso de
lucha contra la corrupción. En este sentido es importante identificar y destacar como marco general
de intervención los avances que se han dado hasta el presente y que podemos concretar en tres
dimensiones básicas en la prevención y lucha contra la corrupción:
a.
Normatividad a nivel internacional
La corrupción no es un fenómeno exclusivo de un tipo de sociedades específicas, sino que por
el contrario afecta a todos los países, ya sean éstos más o menos desarrollados, democráticos
o autoritarios, ricos o pobres, liberales o conservadores. Por esta razón ningún país puede adjudicarse su monopolio ni tampoco sentirse al margen del problema.
Este contexto de lo que podríamos llamar la globalización de la corrupción ha hecho posible
el que los Estados, tras tomar conciencia de la trascendencia del problema por el impacto que
tiene en las posibilidades de desarrollo de sus pueblos, han emprendido acciones conjuntas encaminadas a armonizar las legislaciones sobre el tema, así como a lograr la asistencia recíproca
y una cooperación técnica mutua. En este sentido, tanto la Convención Interamericana contra
la Corrupción como la Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la corrupción, representan un claro esfuerzo en ese sentido. Conozcamos un poco más de ellas y de la naturaleza
de su intervención.
Convención Interamericana
contra la Corrupción (CICC)
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC)
Aspectos formales
Suscrita: 29 de marzo de 1996 en Caracas (Venezuela).
En vigor: desde el 6 de marzo de
1997.
Ratificada por el Perú: el 21 de marzo
de 1997 mediante Decreto
Supremo 012-97-RE
Aspectos formales
Suscrita: 9 de diciembre de 2003.
En vigor: desde el 14 de diciembre de
2005.
Ratificada por el Perú: el 19 de octubre de
2004 mediante Decreto Supremo
075-2004-RE y vigente desde el
14 de diciembre de 2005.
Objetivo
Aglutinar los esfuerzos de los países del
continente americano miembros de la
Organización de Estados Americanos
(OEA) para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción.
Objetivo
Implementar medidas preventivas, fortalecer
la transparencia de los actos públicos, estimular la participación de la sociedad en la correcta gestión de los asuntos y el uso de los
bienes públicos, y sugerir la armonización de
las legislaciones penales nacionales a partir
de definiciones propuestas en el tratado.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
39
Aspectos operativos
Propuestas:
1. Aplicar, dentro del propio sistema
institucional, mecanismos de prevención de la corrupción.
2. Armonizar la legislación penal nacional tomando en consideración
las definiciones propuestas en el
Tratado.
3. Plantear medidas sobre la extradición, asistencia y cooperación para
el rastreo, inmovilización, confiscación, decomiso y repatriación de
los bienes vinculados con los delitos
que implican actos de corrupción.
Aspectos operativos
Propuestas:
1. Garantizar la entrada en vigor de códigos de conducta que aseguren el correcto
comportamiento de los funcionarios públicos.
2. Implementar políticas públicas eficaces
en materia de prevención y de medidas
para combatir el blanqueo de dinero.
3. Fomentar la formulación de normas relacionadas con la protección de los denunciantes, testigos, peritos y víctimas.
Con la firma y ratificación de ambos tratados Perú se obliga a respetar sus términos y además,
en el caso de la Convención Interamericana contra la Corrupción, a someterse a un monitoreo
periódico sobre los avances en la implementación de las recomendaciones. Este monitoreo está
a cargo del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana
contra la corrupción (MESICICC), que evalúa periódicamente los informes de implementación
de la CICC que cada país le remite y formula recomendaciones para el fortalecimiento de la
implementación en cada uno de dichos países. En el Perú, el encargado de ejercer el seguimiento operativo de la implementación de esta convención y de emitir los informes de avances
al MESICICC es la Secretaria de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros.
b.
Normatividad a nivel nacional
Dentro de nuestro ordenamiento jurídico diversas normas intentan enfrentar la corrupción,
tanto desde la prevención (a partir de la implementación de mecanismos de promoción de la
ética pública) como desde la sanción (detallando hechos y estableciendo tipos penales y procedimientos para su investigación, procesamiento y eventual sanción).
La Constitución Política del Perú determina el marco normativo general en el país, que consagra
la adopción del Estado social y democrático de derecho. Por ello, está formulada en función de
los principios de vigencia de los derechos fundamentales, control jurisdiccional del ejercicio del
poder, supremacía y legalidad constitucional. En este marco, los derechos y libertades de las
personas inspiran la actuación de un Estado que se constituye sobre la base de su promoción
y protección. En consecuencia, los actos de corrupción generan violaciones a los derechos fundamentales, lo que atenta contra los individuos y, por tanto, también contra la sociedad y el
Estado.
La legislación peruana en las últimas décadas ha promulgado diversidad de leyes y dispositivos
legales orientados directa e indirectamente tanto a la prevención desde la promoción de la ética pública como a la sanción de prácticas corruptas, lo que habla de la toma de conciencia en
la sociedad peruana de la magnitud que ha alcanzado la corrupción, así como de la necesidad
de enfrentarla tomando medidas concretas. La mejor forma de tener una visión panorámica
de este proceso es conociendo su evolución a lo largo del tiempo. A continuación presentamos
algunas de las principales normas dispuestas en materia de promoción de la ética pública y la
prevención y lucha contra la corrupción.
40
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
14
Gobierno
Año14
1980
1981
Fernando
Belaúnde
1980 - 1985
1982
1983
1984
1985
1985
1986
Alan García
1985 - 1990
Decreto Supremo N° 276, Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público
(publicada el 24 de marzo de 1984). Su Reglamento se recoge
en el Decreto Supremo N° 005-90-PCM (publicado el 18 de
enero de 1990).
• Contempla en su artículo 3 los deberes de los servidores
públicos, así como sus obligaciones, prohibiciones y
derechos.
• Señala en su artículo 25 que los funcionarios públicos son
responsables civil, penal y administrativamente por el
cumplimiento de normas legales y administrativas en el
ejercicio de sus funciones.
• Establece en el artículo 26 el tipo de sanciones que pueden
ser impuestas.
1987
1988
1989
1990
1990
1991
Alberto Fujimori
1990 - 1995
1992
Ley N° 26300, Ley de los Derechos de Participación y
Control Ciudadanos (publicada el 3 de mayo de 1994).
• Consagra el ejercicio del derecho de control social que se
concreta en la fiscalización y participación de la sociedad civil
en los asuntos públicos.
1993
• Permite al ciudadano demandar la remoción de la autoridad,
su revocatoria y demanda de rendición de cuentas.
1994
• Permite activar otros canales de participación como el
referéndum o las consultas populares.
1995
1995
1996
Alberto Fujimori
1990 - 1995
1997
1998
1999
2000
Ley N° 26771, Ley contra el Nepotismo (publicada el
15 de abril de 1997). Su Reglamento se recoge en el Decreto
Supremo N° 021-2000-PCM (publicado el 30 de julio del 2000).
• Tienen como propósito prever posibles conflictos de
intereses, brindar igualdad en el acceso a la función pública
y descartar cualquier perturbación o falta de imparcialidad en
la línea de mando y en el control institucional.
• Establecen sanciones administrativas para quienes contratan
o nombran dentro de la administración pública a familiares,
dentro del cuarto grado de parentesco, segundo de afinidad
y por razón del matrimonio.
• Normas promulgadas en concordancia con la Ley Nº 24241
sobre el acceso a los cargos y plazas en la administración
pública y promociones a través del concurso de mérito.
14
Los mandatos presidenciales se consideran como fecha oficial de comienzo del mandato el 28 de julio.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
41
2000
Valentín
Paniagua
2000 - 2001
2001
2001
Alejandro
Toledo
2001 -2006
42
Ley N° 27444 (publicada el 11 de abril de 2001), Ley del
Procedimiento Administrativo General.
• Regula el régimen jurídico del acto administrativo, la función
administrativa del Estado, del procedimiento administrativo y la
responsabilidad de la administración pública.
• Norma en su Artículo 244° el caso en que el trabajador público
omita o retarde el cumplimiento de sus funciones, facultando al
Ministerio Público a iniciar las acciones penales que corresponda.
Ley N° 27482 (publicada el 15 de junio de 2001), Ley que regula
la publicación de la Declaración Jurada de Ingresos y de Bienes
y Rentas de los funcionarios y servidores públicos del Estado. Su
Reglamento se recoge en el Decreto Supremo N°080-2001-PCM
(publicado el 8 de julio de 2001).
• Tiene fines preventivos, al constituir una herramienta orientada
a evitar enriquecimientos ilícitos o desbalances patrimoniales de
funcionarios públicos.
• Conforme lo establecen los artículos 40 y 41 de la Constitución
Política y los mecanismos de su publicidad, los funcionarios públicos
se encuentran obligados, independientemente del régimen bajo
el cual laboran, contratan o se relacionan con el Estado, declarar
debidamente especificados y valorizados todos los ingresos, bienes y
rentas que poseen, tanto en el país como en el extranjero.
Ley N° 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del
Estado (publicada el 30 de enero de 2002).
• Pretende dotar de transparencia y propiciar la participación
ciudadana en la gestión pública.
Ley 27588, Ley de Incompatibilidades y Responsabilidades
del Personal del Empleo Público (publicada el 12 de diciembre de
2001). Su Reglamento se recoge en el Decreto Supremo N° 0192002-PCM (publicado el 8 de marzo de 2002).
• Señala que todos que todos los funcionarios con altos cargos
directivos o que forman parte de consejos directivos de empresas,
tribunales o comisiones del Estado están obligados a guardar secreto
o reserva (hasta un año posterior al cese o culminación de los
servicios prestados), respecto de los asuntos o información que por
ley expresa tengan dicho carácter.
2002
Texto Único Ordenado de la Ley N° 27806 (publicada el 3 de
agosto de 2002), Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública aprobada mediante Decreto Supremo N° 043-2003-PCM.
Su Reglamento se recoge en el Decreto Supremo N°072-2003PCM.
• Consagra el derecho del ciudadano de acceder sin expresión de
causa a la información institucional, presupuestal y financiera que
guarda la entidad estatal.
• Establece la obligación del Estado de garantizar y promover la
transparencia en la gestión y en el uso de los fondos públicos.
• Rompe con la cultura del “secreto”, al difundir a través de los
Portales virtuales la información institucional y al entregarle al
ciudadano la información que demande.
• Facilita la difusión de las decisiones del funcionario público, así como
la formulación de críticas o debates sobre la gestión, lo que consagra
el derecho del ciudadano de interpelar a las autoridades.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
2002
Ley N° 27815, Código de Ética de la Función Pública (publicada
el 13 de agosto de 2002). Su Reglamento se recoge en el Decreto
Supremo N°033-2005-PCM (publicado el 19 de abril de 2005).
• Establece los fines, principios, deberes y prohibiciones éticamente
deseables que deben inspirar el comportamiento del funcionario
público en el correcto desempeño de su cargo o función.
• Precisa las condiciones, exigencias y plazos requeridos en el
procedimiento sancionador, así como un registro las sanciones
para el caso de violación de las normas establecidas en el código.
Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (publicada el
27 de mayo de 2003).
• Promueve la participación de los vecinos en la elaboración de los
presupuestos participativos y los planes de desarrollo regional y
local concertado.
• Reconoce el derecho del vecino a participar en la formulación, el
debate y la concertación de los planes de desarrollo municipal.
• En el Capítulo III, Artículo 121, señala los mecanismos de ejercicio
del derecho de control vecinal a través de la revocatoria de
autoridades municipales y/o de la demanda de la rendición de
cuentas.
Alejandro
Toledo
2001 -2006
2003
Ley N° 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo
(publicada el 8 de agosto de 2003). Su Reglamento se recoge en el
Decreto Supremo N°142-2009-PCM (publicado el 24 de junio de
2009).
• Permite a los gobiernos regionales y locales formular sus
presupuestos de manera conjunta con la sociedad civil y la
ciudadanía.
• Fomenta y regula la participación de la ciudadanía en la
determinación, el destino y el uso de los recursos públicos de
acuerdo con los planes de desarrollo regional o local.
Ley N° 28024, Ley de Regulación de la Gestión de Intereses
(publicada el 23 de junio de 2003). Su Reglamento se recoge
en el Decreto Supremo N° 099-2003-PCM (publicado el 18 de
diciembre de 2003).
• Esta ley regula la Gestión de Intereses en la Administración
Pública. Según ella, los funcionarios públicos se encuentran
prohibidos de realizar actos de gestión por intereses distintos
a los institucionales o estatales. Además se les prohíbe aceptar
obsequios, donaciones, ofertas de cargos o empleos a cambio
de sus oficios ante otras autoridades para conseguir un beneficio
propio.
2004
Ley N° 28175, Ley Marco del Empleo Público (publicada el 19
de febrero de 2004).
• Establece los lineamientos generales para promover, consolidar
y mantener una administración pública moderna, jerárquica,
profesional, unitaria, descentralizada y desconcentrada, basada
en el respeto al Estado de Derecho, los derechos fundamentales
y la dignidad de la persona humana, el desarrollo de los
valores morales y éticos y el fortalecimiento de los principios
democráticos, para obtener mayores niveles de eficiencia del
aparato estatal y el logro de una mejor atención a las personas.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
43
Ley 26850, Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado, aprobada mediante Decreto Supremo N° 083-2004PCM (publicada el 29 de noviembre de 2004).
2005
Alejandro
Toledo
2001 -2006
• Establece las normas básicas que contienen los lineamientos
que deben observar las entidades del Sector Público, dentro
de criterios de racionalidad y transparencia, en los procesos de
adquisiciones y contrataciones de bienes, servicios u obras.
• Regula las obligaciones y derechos que se derivan de dichos
procesos.
2006
Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización
(publicada el 16 de junio de 2005).
• Alienta la participación ciudadana en el gobierno como
herramienta que posibilite la igualdad de oportunidades y el
acceso a mejores niveles de de desarrollo.
2006
2007
Alan García
2006-actualidad
2008
2009
2010
Reflexionemos sobre estas iniciativas legales.
•
¿Cúal es la importancia de las normas anticorrupción y de promoción de la ética pública presentadas hasta aquí?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
•
¿Qué otras iniciativas legislativas consideras que son necesarias para fortalecer el proceso de
lucha contra la corrupción?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
44
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
c.
Instituciones nacionales y atribuciones
Es importante conocer no sólo las entidades públicas que son competentes para controlar,
fiscalizar, investigar y, en algunos casos, sancionar las prácticas irregulares cometidas por ciudadanos o funcionarios públicos dentro de las entidades públicas; sino también las atribuciones
que cada una tiene en la lucha contra la corrupción.
Sistema
Nacional de
Control
Sistema de
Administración
de Justicia
¿Quiénes lo constituyen?
¿Qué objetivos cumple?
•
Los órganos, normas, mé- •
todos y procedimientos
destinados a conducir y desarrollar el control gubernamental en forma descen•
tralizada.
•
Estos órganos son los Órganos de Control Institucional
(OCI), encargados del control en las instituciones públicas, la Contraloría General de la República (entidad
rectora normativa y funcionalmente) y las sociedades
de auditoría externa designadas por la Contraloría •
General y contratadas por
ella para realizar auditorías
en las entidades sujetas a
control.
¿Quiénes lo constituyen?
•
¿Qué facultades tiene?
Iniciar cualquier investigación administrativa sobre hechos irregulares, recopilar
información e identificar a los presuntos
responsables, quienes podrán ser sancionados en los ámbitos administrativo, civil
o penal por los actos cometidos.
¿Qué facultades tiene?
El conjunto de normas, ins- •
tituciones, agentes y procedimientos que permite
resolver los conflictos de •
ciudadanos, entre sí y con
las diferentes instituciones
del Estado.
¿Qué objetivo cumple?
•
Supervisar, vigilar y verificar la correcta gestión y utilización de los recursos y
bienes del Estado, de la ejecución de los
presupuestos del sector público y las operaciones de la deuda pública.
Impulsar la modernización y el mejoramiento de la gestión pública a través de
la optimización de los sistemas de gestión
y del control gubernamental, con especial
énfasis en las áreas críticas sensibles a actos de «corrupción administrativa.
Investigar,
procesar
y, •
eventualmente, sancionar
los actos de corrupción considerados como tales por la
legislación, para finalmente
evitar la impunidad.
•
El Poder Judicial tiene la responsabilidad
constitucionalmente asignada de administrar justicia.
El Ministerio Público se encarga de promover la acción judicial en defensa de
la legalidad y los intereses públicos, representar a la sociedad en los procesos
judiciales y conducir la investigación de
los delitos.
La Policía Nacional del Perú cumple la labor de proteger y ayudar a las personas
y la comunidad, prevenir, investigar y
combatir la delincuencia, y asegurar el libre ejercicio de los derechos humanos.
El Ministerio de Justicia garantiza a todos
los ciudadanos el acceso a la justicia a
través de los defensores de oficio.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
45
¿Qué instancias tienen una especial importancia
en la lucha contra la corrupción?
•
•
Labor del
Poder
Legislativo
El Consejo Nacional de la Magistratura tiene la responsabilidad de seleccionar, nombrar, ratificar y destituir a los jueces y fiscales de todos los
niveles, con excepción de aquellos provenientes de elección popular.
Oficinas de control disciplinario y lucha contra la corrupción al interior de
las instituciones del sistema de justicia como la Oficina de Control de la
Magistratura (OCMA) en el Poder Judicial, la Fiscalía Suprema de Control
Interno en el Ministerio Público y la Inspectoría General de la Policía Nacional del Perú.
¿En qué consiste?
•
¿Qué facultades tiene?
El Parlamento Nacional, de •
acuerdo a lo establecido
en la Constitución Política,
tiene tres funciones principales: legislativa, de representación y de control •
político o fiscalizadora. En
relación con la prevención y
lucha contra la corrupción,
tienen especial importancia
las funciones legislativa y
de control.
•
Acción de
promoción
y articulación del
Poder
Ejecutivo
¿En qué consiste?
•
•
•
•
46
Desde su función legislativa, el debate y
aprobación de reformas de la Constitución,
de leyes y resoluciones legislativas, así como
su interpretación, modificación y derogación.
Desde su función de control político, entre
otras atribuciones tiene la realización de investigaciones y la aprobación de acuerdos
sobre la conducta política del Gobierno, los
actos de la administración y de las autoridades del Estado, el ejercicio de la delegación de facultades legislativas, el dictado de
decretos de urgencia y la fiscalización sobre
el uso y la disposición de bienes y recursos
públicos.
Una lectura integrada de los artículos 96, 97
y 102 (numeral 2) de la Constitución permite apreciar que el Congreso tiene facultades
para investigar todo hecho de interés público, lo que incluye los actos de corrupción.
La creación de instituciones destinadas a la promoción de la ética pública, la
prevención de la corrupción y la coordinación de los esfuerzos con este objetivo: durante el gobierno de transición de Valentín Paniagua se creó la Iniciativa
Nacional Anticorrupción (2001), que realizó un diagnóstico sobre la corrupción
en Perú, concretado en el documento “Un Perú sin corrupción: condiciones,
lineamientos y recomendaciones para la lucha contra la corrupción”.
La formación del Consejo Nacional Anticorrupción (2001), desactivado y sustituido por la Oficina Nacional Anticorrupción, también desactivada en el año
2008.
La presentación del Plan Nacional Anticorrupción (2008).
La creación de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (2010), dependiente
de la Presidencia del Consejo de Ministros, con el objetivo de contribuir en
la articulación, coordinación y planificación, a mediano y largo plazo, de las
acciones a cargo de las entidades públicas y privadas dirigidas a combatir la
corrupción del país; así como la supervisión y seguimiento del cumplimiento
del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
d.
Acciones del Estado
Dentro de las acciones del Estado en la promoción de la lucha contra la corrupción destacan
fundamentalmente dos, por su carácter integral y tratamiento específico de la problemática.15
Acuerdo
Nacional
¿En qué consiste?
•
En un conjunto de políticas
de Estado propuestas de
forma consensuada por los
representantes del Gobierno, de la sociedad civil, las
organizaciones políticas y
religiosas.
¿Qué objetivos se plantea?
1. Fortalecimiento de la Democracia y el Estado de
Derecho, dado que son
garantía de la justicia y la
vigencia de los derechos
fundamentales, así como
conducen a la paz y el desarrollo del país.
2. Desarrollo con Equidad y
Justicia Social, convertido
en eje principal de la acción
del Estado y orientado al
desarrollo humano integral,
la superación de la pobreza
e igualdad de acceso a las
oportunidades.
3. Promoción de la Competitividad del País, para lograr
el desarrollo humano y solidario.
4. Afirmación de un Estado
Eficiente, Transparente y
Descentralizado.
15
¿Qué política apunta específicamente a la
lucha contra la corrupción y qué propone?
Promoción de la ética y la transparencia y
erradicación de la corrupción, el lavado de
dinero, la evasión tributaria y el contrabando en todas sus formas15.
Supone el compromiso por afirmar, en la sociedad y el Estado, principios éticos y valores sociales que promuevan la vigilancia ciudadana y
produzcan niveles crecientes de paz, transparencia, confianza y efectiva solidaridad. Con este
objetivo el Estado:
a) Enfatizará los principios éticos que refuercen
el cumplimiento ciudadano de las normas.
b) Velará por el desempeño responsable y transparente de la función pública, promoverá la
vigilancia ciudadana de su gestión y el fortalecimiento y la independencia del Sistema
Nacional de Control.
c) Desterrará la impunidad, el abuso de poder,
la corrupción y el atropello de los derechos.
e) Promoverá una cultura de respeto a la ley,
de solidaridad y de anticorrupción, que elimine las prácticas violatorias del orden jurídico, incluyendo el tráfico de influencias, el
nepotismo, el narcotráfico, el contrabando, la
evasión tributaria y el lavado de dinero.
f) Regulará la función pública para evitar su
ejercicio dependiendo de intereses particulares.
Fuente: http://www.acuerdonacional.peC
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
47
Plan
Nacional
de Lucha
contra la
Corrupción
¿Qué es?
¿Cuáles son sus objetivos?
• Es un documento elaborado so- 1. Promover el fortalecimiento del sistema
bre la base de las propuestas del
de lucha contra la corrupción de forma
Grupo de Trabajo Multisectorial
articulada.
constituido para este fin.
2. Institucionalizar en la administración pública las prácticas de buen gobierno, la
¿Quiénes lo elaboraron?
ética, la transparencia y la lucha contra la
• La propuesta surgió de la particicorrupción.
pación de diversas instituciones 3. Articular una estrategia judicial eficaz e
públicas y privadas, represenintegral contra la corrupción.
tantes de la sociedad civil, co- 4. Promover prácticas y/o conductas en el
legios profesionales y empresasector empresarial para combatir la corios.
rrupción.
5. Promover la activa participación de los
¿Qué plantea?
medios de comunicación en la lucha con• Las metas y acciones a ser reatra la corrupción.
lizadas por las diversas institu6. Lograr el compromiso de la sociedad que
ciones estatales involucradas
participe de manera activa en la lucha
en la lucha contra la corrupción,
contra la corrupción y la fiscalice.
promoción de la ética y transpa7. Desarrollar esfuerzos concertados a nivel
rencia en la gestión pública, ininternacional en la lucha contra la corrupcentivando la participación ciución.
dadana.
e.
Acciones de la Defensoría del Pueblo
La Defensoría del Pueblo, de acuerdo con el mandato que le ha sido conferido por la Constitución Política del Perú y su propia Ley Orgánica, debe defender los derechos constitucionales y
fundamentales de la persona y la comunidad, así como de supervisar el cumplimiento de los
deberes de la administración estatal y la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía.
Con este marco de referencia las acciones de la Defensoría se desarrollan en el ámbito de la
prevención.
Labor de
persuasión
¿Cómo percibe la corrupción?
•
•
48
Como un obstáculo que perju- •
dica al ciudadano en el acceso
al ejercicio de sus derechos y
que interfiere en la obligación
del Estado de proteger estos
derechos fundamentales.
Como forma de vulnerar los •
principios de la institucionalidad democrática y derechos
como: a la participación ciudadana, de igualdad frente a la •
ley y acceso a la justicia, de
acceso a la información.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
¿Qué acciones no le corresponden?
Frente a los casos de corrupción, la Defensoría del Pueblo se encuentra impedida de perseguir el delito y de sancionar a
los responsables.
¿Qué acciones promueve?
Su labor en las tareas dirigidas a evitar y
luchar contra la corrupción se basa en sus
facultades de persuasión y en su rol promotor, empleado con fines preventivos.
Las investigaciones que efectúa se orientan a plantear recomendaciones, sugerencias, instancias, advertencias y recordatorios que promuevan la reposición o
restitución de los derechos afectados o la
sanción de los responsables.
5.3 Conceptualización: ética, moral y ética pública
C
uando hablamos de la ética se crea a menudo confusión al relacionarla con otros conceptos como
moral o valores éticos que, ¿no tienen nada que ver entre ellos, tienen relación entre ellos o
significan lo mismo?
• A continuación escribe al lado de cada palabra la primera que tiene viene a la mente cuando las
lees.
Ética ___________________
• ¿Es lo mismo ética que moral?
Moral ___________________
Sí
No
¿Por qué? ____________________________________________________________________
• ¿Es lo mismo ética que valores éticos?
Valores _________________
Sí
No
¿Por qué?_____________________________________________________________________
• ¿Qué entiendes por ética de la función pública? ______________________________________
____________________________________________________________________________
• ¿A quiénes afecta directamente y por qué? __________________________________________
____________________________________________________________________________
Sobre la ética
Lo primero que necesitamos para que la ética pueda convertirse en alternativa de solución a la corrupción es tener perfectamente claro su concepto, para ver claramente cuál puede ser su utilidad
en esta realidad problemática. En este sentido entendemos por ética a la reflexión que cada persona
hace en relación a las acciones que realiza y orientan su vida. De esta manera la ética se concreta
en nuestra vida cotidiana cada vez que tomamos decisiones en los distintos ámbitos en los que nos
desenvolvemos, pero tomando como referencia los valores aceptados como buenos por parte de la
sociedad a la que pertenecemos.
Ejemplo:
Tengo que decidir si pago al director del colegio una pequeña comisión que me está
solicitando para poder regularizar la matrícula de mi hijo. Cuando, antes de tomar la
decisión, estoy pensando en si debo hacerlo o no, si es justo o no, si es correcto o no,
estoy reflexionando éticamente, lo que además tendrá una influencia directa en la conducta por la que finalmente opte.
La teoría ética nos habla de sistemas de valores imperantes en una sociedad, que están gobernados
por un valor esencial que solemos llamar el Bien o lo Bueno. Así, los demás valores serán considerados como buenos, importantes o valiosos en la medida en que se acerquen a la idea que tenemos
del Bien o de lo que es bueno para toda una sociedad o para cada uno de los grupos humanos que la
constituyen en un momento determinado.
Ejemplo:
En la actualidad un sector de la sociedad considera como el valor más importante la
dignidad humana, por lo que para sus integrantes toda su reflexión ética cotidiana, es
decir, la que hacen para decidir sus acciones en el día a día, se orientará hacia la realización de la dignidad humana, tanto en nosotros mismos como en los demás.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
49
La reflexión sobre la Ética sostiene que es la idea del Bien la que espontáneamente orienta nuestras
vidas, puesto que influye directamente en nuestras decisiones importantes, nuestras actuaciones
cotidianas y nuestro modo de ser y actuar en general. Desde esta concepción la ética es entonces un
tipo de sabiduría práctica, porque la reflexión que hacemos se plasma en nuestras acciones concretas,
que buscan orientarse a la realización del bien en nuestras vidas y en las vidas de los demás.
Entonces, a modo de conclusión, podemos definir la ética como…
La reflexión personal que orienta las decisiones y acciones tomando como
referencia los valores aceptados como buenos socialmente y la reflexión
colectiva que fundamenta las normas y leyes de convivencia social.
Ahora podemos destacar y analizar con más detalle algunos elementos especialmente importantes
de esta definición.
a.
Discernimiento sobre lo que es mejor hacer en un momento determinado
La ética es un acto reflexivo que involucra nuestro razonamiento a través del ejercicio de discernimiento, que cada uno de nosotros realizamos al momento al decidir qué hacer o no hacer
en la búsqueda de lo que se considera bueno para la sociedad y que, por ello, también lo será
para nosotros mismos.
Ejemplo:
La elección que cada persona realiza de su carrera profesional permite entender
que la decisión se produce por diversos motivos: que la carrera le permita ganar
dinero una vez terminados los estudios para tener una vida de comodidad, que le
permita ganar dinero para poder apoyar económicamente a sus padres y familiares
más cercanos, que le aporte un nivel de satisfacción y crecimiento personal o, tal
vez, que le permita beneficiar a otras personas, estando por tanto más inspirado
por el bien común. Cualquiera que sea la motivación para tomar la decisión, todas
tienen en común que responden a un único fin: la búsqueda de la idea del Bien
(que cada uno podemos interpretar de forma distinta) o de lo Bueno para la persona.
b.
Sistemas de valores existentes en una sociedad y momento determinados
Si aceptamos que nuestras decisiones se ordenan en función de un sistema de valores que consideramos buenos, también podemos aceptar que esa idea de lo que es bueno hacer puede ser
distinta de persona a persona y que, además, puede cambiar en distintas sociedades y de una
época a otra. En algunos casos, esta idea del Bien será entendida como un asunto de carácter
más personal mientras en otros como una situación que implica al colectivo (el Bien Común),
pero siempre será entendida como una finalidad positiva, como algo bueno en sí mismo. Esta
reflexión nos lleva a concluir que los valores no son estáticos, sino que cambian y se transforman a lo largo del tiempo y de persona a persona.
Ejemplo:
50
En la actualidad los valores de igualdad, libertad, solidaridad son reconocidos por
la mayoría de sociedades como fundamentales, pero no siempre ha sido así. Hagamos un poco de historia, retrocediendo hasta las grandes revoluciones sociales
que modificaron los sistemas políticos y jurídicos occidentales y que estuvieron
precedidas por grandes cambios en los valores dominantes en esas sociedades.
Así, la Revolución Francesa significó un cambio radical en el modo de entender no
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
solamente la forma de gobernar, sino también y lo que es más importante y de
mayor impacto para la sociedad, en la forma de entender al ser humano. Los valores monárquicos (desigualdad, inequidad, aristocracia) cambiaron radicalmente al
entrar en conflicto con otros valores (igualdad, libertad, fraternidad) que impulsaron el reconocimiento de la igualdad de los hombres sin distinciones de tipo social
o económico y el reconocimiento de los derechos para todos los seres humanos
por igual. Fue ese cambio en el sistema valorativo de la sociedad el que motivó la
caída de la Monarquía y el nacimiento de la República como sistema político.
Ahora bien, si bien los sistemas de valores pueden cambiar o modificarse en diferentes contextos sociales y épocas históricas, siempre estarán orientados a una idea de lo Bueno o del Bien
que rige esos valores asumidos colectivamente.
c.
La reflexión ética precede la construcción de sistemas políticos, jurídicos, normativos
y motiva su cambio
Ya lo hemos visto, los sistemas de valores aceptados por una sociedad orientan el comportamiento de sus miembros hacia el Bien o lo Bueno, pero la fuerza de esos valores no sólo tiene
efecto sobre el comportamiento cotidiano, sino que también puede llegar a modificar el orden
político y las leyes.
Ejemplo:
En el contexto de la Revolución Francesa hemos podido evidenciar como la transformación del sistema valorativo de la sociedad tuvo como consecuencia directa el
cambio político de la Francia del siglo XVIII, pasando de ser una monarquía (donde
el poder se consideraba de origen divino) a una república (donde el poder tiene
un carácter representativo), con los consiguientes cambios normativos y jurídicos,
que establecen las bases de lo que es la democracia occidental moderna. Pero aún
más, todo el nuevo ordenamiento político y sus normas y leyes se basan en el nuevo sistema de valores: la igualdad, fraternidad y libertad motivan la construcción
de un sistema político republicano y de constituciones políticas y normas que se
adecúen mejor a esos nuevos valores.
Recuerda: La reflexión ética está relacionada con la elección de sistemas de valores
a nivel personal y colectivo, que nos acerquen más a lo que consideramos
nuestra idea de Bien, de lo Bueno.
Pero si la ética supone emitir juicios para tomar decisiones, es necesario que orientemos nuestra
propia reflexión a la práctica, a situaciones cotidianas y reales. Sólo así descubriremos las dificultades
que encierran las decisiones orientadas por una reflexión ética.
Partamos de algo, en teoría, sencillo. Si nos preguntamos si decir la verdad es bueno o es malo
creo que la absoluta mayoría coincidimos en que es bueno y, si por el contrario, la pregunta es
sobre mentir, entonces el acuerdo se concreta en que es malo. De ser así las cosas, toda decisión que oriente nuestras acciones desde una reflexión ética, es decir, en la búsqueda del bien,
de lo bueno, debería optar por decir la verdad y evitar mentir… ¿o no?
Pero vamos a ver cómo funciona la reflexión ética en una circunstancia real.
Una persona muy cercana afectivamente a nosotros está muy enferma, tanto que los médicos
nos comunican que apenas le quedan unos pocos meses de vida. En el entorno más cercano al
enfermo se decide que nosotros decidamos si decirle o no la verdad. Dudamos porque siempre
hemos insistido en la importancia de decir siempre la verdad, en cualquier momento y circunstancia, pero al mismo tiempo sabemos que se trata de una persona que puede angustiarse
tanto con la noticia, que esos meses representen un sufrimiento adicional y un riesgo de verla
desmoronarse emocionalmente.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
51
•
____________________________________________________________________________
•
¿Si le decimos la verdad y después la persona enferma se suicida porque no pudo soportar la noticia, hemos obrado bien? __________________ ¿Por qué? ______________________________
____________________________________________________________________________
•
¿Qué hacemos? ¿Le decimos la verdad o le mentimos? _______________________ ¿En qué nos basamos para tomar la decisión? _____________________________________________________
¿Si le mentimos y después la persona enferma acaba conociendo la gravedad de su situación y nos
cuestiona por defraudar su confianza al no decirle la verdad, hemos obrado mal? ____________
____________________________________________________________________________
Una dificultad inicial de toda reflexión ética orientada a la toma de decisiones vienen determinada
por la creencia en la existencia del Bien y del Mal entendidos de forma absoluta, como el blanco y el
negro, que son tan distintos que son opuestos y, por eso, no hay forma de confundirlos. Pero parece
que la realidad nos habla de la existencia más bien de lo bueno y de lo malo. Cuál es la diferencia,
pues que mientras en la idea del Bien y del Mal ambos están claramente definidos de antemano, independientemente de la acción que vayamos a juzgar, cuando hablamos de lo bueno y lo malo hacemos
referencia a que el juicio dependerá de varios factores, como son:
1. Las circunstancias en que se produce la acción, por lo que no podremos realizar un juicio sobre
una acción sin contar con información no sólo sobre qué ocurrió, sino también sobre cómo es que
ocurrió.
2. La intención con la que hacemos algo, ya que no es lo mismo mentir tratando de evitar hacer un
daño a otra persona que hacerlo para obtener una ventaja personal.
3. Las consecuencias de la acción, no sólo para nosotros sino también para otras personas. Por lo
que a la hora de tomar una decisión es necesario anticiparse a qué puede pasar si hago… o qué
preveo que puede ocurrir si por el contrario no hago…
Finalmente, toda reflexión ética personal gira en torno a la idea de qué es lo bueno y lo malo para
nosotros en una decisión sobre una acción en particular, pero también se debe tener en cuenta qué
considero que es lo bueno y lo malo para el colectivo, evidenciando hasta qué punto ambas ideas son
afines o entran en conflicto.
Sobre la moral
Como punto de partida para aclarar el concepto de moral y ver las posibles semejanzas y diferencias
con el de ética, podemos considerar su definición desde un punto de vista filosófico.
Entonces, a modo de introducción, podemos definir la moral como…
El estudio del comportamiento humano que debe ajustarse a las normas y
leyes establecidas en una sociedad determinada.
Este tipo de comportamiento está relacionado con los usos y costumbres de las personas en una sociedad concreta, como la peruana, quienes se rigen por leyes y normas explícitas o implícitas, pero
que todos reconocen como válidas y sobre las cuales fundan su actuación.
52
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
Ejemplo: Se pueden considerar desde los grupos cristianos que orientan su comportamiento
según las costumbres y dogmas de la Iglesia Católica, hasta los ciudadanos comunes
y corrientes que utilizan el cinturón de seguridad porque así lo ha dispuesto una ley y
su consiguiente reglamento.
A diferencia de la ética, la moral no está orientada por los grandes valores ni está sujeta a la reflexión
del individuo, que debe decidir qué es lo que lo conduce al Bien antes de adoptar una decisión. Todo
lo contrario: un comportamiento moral está relacionado con el cumplimiento de las normas y leyes
establecidas en una sociedad, destinadas a promover el recto comportamiento de las personas con el
fin de mantener y garantizar el orden interno de la sociedad.
Ejemplo: Será propio de un comportamiento moral que cada vez que un ciudadano se separe
de su pareja destine un porcentaje de su salario para la manutención de sus hijos, aún
cuando el vínculo conyugal se haya roto. Del mismo modo será un comportamiento
moral entregar información pública a los ciudadanos que lo requieran, a cambio del
pago de unas tasas justas.
En conclusión, una persona será moral siempre que cumpla con lo que “debe hacer”, que es lo que
determinan las leyes y normas, y el comportamiento moral se ajusta siempre a la norma establecida,
sea ésta legal, religiosa, procedimental o aquella simplemente que se practica por tradición.
Ética y moral: su relación
Después de ver ambos conceptos por separado queda claro que ética y moral no son sinónimos, es
decir, no significan lo mismo, pero ahora cabe ahora preguntarse si tienen alguna relación entre ellos.
La respuesta es que sí y esta relación viene determinada porque la ética es el marco de referencia
del comportamiento moral, es decir, los que consideramos socialmente los grandes valores sirven de
referencia para el desarrollo posterior de normas, leyes, ritos o prácticas sociales de diverso tipo en
la búsqueda del logro del Bien Común. Esto significa que las leyes y normas tendrán sentido en tanto
se orienten hacia dicho Bien Común, y que lo perderán si no contribuyen o se alejan de él.
Es sumamente importante para todos los ciudadanos y ciudadanas tener presente permanentemente
esta relación, porque muchas veces sólo asumimos la necesidad del cumplimiento de las normas y
leyes, pero sin fijarnos en su sentido último, es decir, en la necesidad de que conduzcan al Bien Común. De este modo, la reflexión ética nos permite entender que las normas y leyes no son inmutables (que no cambian), ayudándonos además a orientar sus cambios, descubriendo y proponiendo el
nuevo rumbo que deben ir tomando nuestras instituciones, normas y ordenamiento social y político
en general.
A partir de esta relación podemos ahora evidenciar algunas diferencias entre un comportamiento
ético y uno moral.
Comportamiento Etico
Comportamiento Moral
Acto intelectual de reflexión y discernimiento.
Acto de voluntad.
El tema principal es el Bien, lo Bueno.
El tema principal es el deber y el cumplimiento
de las normas.
Consiste en discernir sobre lo que es bueno para Consiste en hacer lo que es nuestro deber haser mejores personas o mejores comunidades.
cer.
Se inspira en sistemas de valores que pueden Se inspira en grandes principios o normas que
cambiar.
cambian poco en el tiempo.
Genera la creación de nuevos sistemas jurídicos, Asume que las normas creadas son correctas en
normativos o políticos (cambios radicales).
sí mismas, sin un nivel de cuestionamiento.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
53
Sobre la ética pública: ética pública en la función pública y en el ejercicio ciudadano
Hasta aquí hemos partido de la persona para entender que la ética nos orienta a la búsqueda del Bien
desde nuestra individualidad. Pero además las personas, como seres que vivimos en sociedad, no sólo
tenemos que buscar el cumplimiento de nuestros intereses y necesidades (nuestra idea de bien), sino
también los intereses y necesidades de la sociedad a la que pertenecemos (idea colectiva del Bien Común). Es así como asumimos un rol de ciudadanos, donde el valor más importante a tener en cuenta
para juzgar y tomar decisiones sobre nuestras acciones será el del bien colectivo, que determinará
que nuestra conducta se considere ética cuando nos acerque a su logro. Este sentido social del Bien
Común le da a la ética una dimensión pública que supera a la privada del individuo y que demanda
que los ciudadanos nos organicemos y participemos para que el conjunto de nuestras acciones como
sociedad se orienten hacia ese fin colectivo, configurando así una ética pública ciudadana.
En este contexto, la forma superior de organización de los ciudadanos particulares se concreta en el
Estado, que basa su funcionamiento en un conjunto de normas y principios (orientados también a la
búsqueda del Bien Común y que en el caso peruano se fundan sobre valores democráticos), a partir
de los que se establecerán las leyes y normas que regulen la vida en sociedad y que la administración estatal (la burocracia) concretarán en acciones específicas. De esta forma juzgaremos la acción
del Estado como ética cuando se orienta a la consecución del Bien Común de una vida en sociedad
organizada, ordenada, armónica y donde todos y todas tengamos las mismas oportunidades de desarrollarnos plenamente como seres humanos.
Pero la acción del Estado finalmente la juzgaremos a partir de la actuación de sus funcionarios, por
lo que la ética aplicada a la función pública tiene que ver con su desempeño, ya que son ellos quienes tienen la responsabilidad de ejecutar las normas, leyes y procedimientos en su relación con los
ciudadanos para cumplir con su fin fundamental, “servir a la Nación”, que no es otra cosa que buscar
siempre el Bien Común. Es por ello que en nuestra sociedad se juzgará como ético el comportamiento
de los funcionarios cuando esté regido por los valores democráticos que dan sustento a todo nuestro
proyecto colectivo y que en la práctica nos acercan al logro de ese fin social último del Bien Común.
54
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
A modo de conclusión, podemos hablar de un concepto general, el de ética pública, y dos dimensiones que asume al concretarse en las dinámicas de funcionamiento de la sociedad: ética pública de la
función pública y ética pública del ejercicio ciudadano.
ÉTICA PÚBLICA
orientada a
Búsqueda del
Bien Común
desde
Un Estado
democrático
La Sociedad
Civil
desde
desde
La administración
estatal concretada
por los funcionarios
La participación
ciudadana
organizada
concretada en
concretada en
La Ética Pública en
la Función Pública
La Ética
Pública Ciudadana
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
55
5.4 La ética pública en la función pública
C
uando hablamos de función pública nos estamos refiriendo de forma general a aquella actividad
que se caracteriza por estar consagrada al servicio de la Nación y al mismo tiempo ser realizada
por un funcionario público en nombre o al servicio de una entidad pública. Veamos qué suponen cada
una de estas dimensiones.
a.
Función Pública consagrada al servicio de la Nación
La función pública se refiere a aquella actividad que el Estado desarrolla como manifestación de
su soberanía y que se inspira y dirige a atender o satisfacer un interés o una necesidad pública,
es decir, de la colectividad.
La función pública no debe ser confundida con el servicio público (que se presta, como los servicios educativos, de salud, de seguridad ciudadana, etc.) ni con la obra pública (que se ejecuta, como la construcción de carreteras, alcantarillado, ornato público, etc.), ya que la función
pública se ejerce como potestad del Estado. Esto qué significa, que la función pública es una
acción del Estado que se manifiesta en el ámbito legislativo, jurisdiccional y administrativo, y
que se encamina a lograr sus fines de atender al interés público y alcanzar el Bien Común.
Este sentido de servicio a la Nación se encuentra sustentado en la normatividad, tanto a nivel
nacional como internacional, y así:
A nivel internacional
• La Asamblea de Naciones Unidas, como consta en la Resolución 51/59 de 1996 con el título Medidas contra la Corrupción de la Asamblea, establece que el cargo público conlleva
la obligación de sus titulares de actuar en pro del interés público y de lealtad en el logro de
este propósito.
• La Constitución Política del Estado Peruano reconoce esta definición cuando, en su artículo
39°, precisa que la función pública, a través de la figura de los funcionarios y servidores
públicos, está al servicio de la nación: “Todos los funcionarios y trabajadores públicos están
al servicio de la Nación…”
A nivel nacional
• Otros instrumentos normativos de carácter nacional apuntan en la misma dirección: la Ley
N° 27815, Ley del Código de Ética de la Función Pública, establece en su artículo 3° que la
función pública está al servicio de la Nación y al logro de sus objetivos.
“Los fines de la función pública son el servicio a la Nación, de conformidad con lo
dispuesto en la Constitución Política, y la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía,
priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos, conforme a lo dispuesto
por la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado”.
b.
Función Pública realizada por un funcionario público
En el contexto de la lucha contra la corrupción se hace necesario precisar el concepto de funcionario público, más allá de considerar que es aquella persona que ejerce una función pública,
desde el momento que es el responsable directo de las posibles prácticas corruptas. Para precisar mejor el concepto podemos recurrir a la normatividad, tanto a nivel internacional como
nacional.
56
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
A nivel internacional
• La Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción y la Convención Iberoamericana contra la Corrupción, describen ciertos componentes que caracterizan a un funcionario
público:
- Es toda persona que ocupa un cargo legislativo, ejecutivo, administrativo o judicial, de
manera permanente o temporal, siendo elegido o designado, remunerado o por honorario, sin atender a su antigüedad o permanencia en el cargo.
- Es toda persona que desempeña una función pública para un organismo público o una
empresa pública, o alguien que presta un servicio público.
- Es toda persona que sea reconocida por la legislación interna del país con un status de
desempeño de una función pública o de prestación de un servicio público.
• La Convención Iberoamericana Contra la Corrupción no hace distinción entre funcionario
y servidor público, sino que los equipara y en su artículo 1º precisa que es funcionario o
servidor público aquel empleado del Estado o de sus entidades, designado o electo para
desempeñar actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio del Estado en todos
sus niveles y jerarquías.
A nivel nacional
• La Ley Nº 28175, Ley Marco del Empleo Público, importante instrumento de gestión de los
recursos humanos estatales, considera que el funcionario público es aquel que:
- Desarrolla funciones de prioridad política, reconocida por norma expresa.
- Representa al Estado o a un sector de la población.
- Desarrolla políticas de Estado o dirige organismos estatales.
- Puede ser seleccionado por elección popular, confianza política, nombramiento y remoción regulada o libre nombramiento y remoción16.
• La Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República17 también equipara los términos de Funcionario o Servidor Público, a partir del ejercicio
de funciones dentro de una entidad estatal.
• La Ley Nº 27815 que aprueba el Código de Ética de la Función Pública, establece en su artículo 4° que “se considera como servidor público a todo funcionario, servidor o empleado
de las entidades de la Administración Pública, en cualquiera de los niveles jerárquicos, sea
éste nombrado, contratado, designado, de confianza o electo que desempeñe actividades o
funciones en nombre o al servicio del Estado”.
• El Decreto Supremo Nº005-90-PCM, que regula la Ley de Carrera Administrativa, sí hace
una distinción entre funcionario y servidor público, basada en considerar que mientras el
funcionario es aquel designado o elegido por la autoridad competente para desempeñar cargos de alto nivel y que comprende los cargos de confianza o cargos políticos; por el contrario
el servidor público sería aquel ciudadano que presta servicios en una entidad de la administración pública con nombramiento o contrato y sujeto a una remuneración permanente. El
16
Artículo Nº4 de la Ley Nº28175 del 19.02.2004 Ley Marco del Empleo Público.
17
Aprobada por Ley Nº27785 Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
57
problema de esta definición es que excluye otras modalidades de función pública que son
reconocidas en otras normas, por lo que para en esta guía se considerará la definición más
amplia.
c.
Función Pública como actividad realizada en nombre o al servicio de una entidad pública
Se concibe la función pública como toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona en nombre o al servicio de las entidades de la administración pública, en cualquiera de sus niveles jerárquicos y sin importar el tipo de relación laboral
o contractual. Esta definición se recoge tanto en el artículo 2° del Código de Ética como en el
artículo 1° de la Convención Iberoamericana Contra la Corrupción.
Principios rectores de la Ética Pública: Prácticas de Buen Gobierno
La ética en la función pública depende entonces directamente de un conjunto de principios, que concretan los valores democráticos fundamentales asumidos por nuestra sociedad, y que hacen posibles
las prácticas que apuntan al Bien Común. Por esta razón es importante conocer cuáles son estos
principios y cómo los entendemos.
Principio
Concepción
Transparencia y acceso a la Un Estado democrático se caracteriza por la apertura a difundir inforinformación pública
mación para dar a conocer sus actos y la transparencia de la administración estatal sobre la gestión de los asuntos públicos. Por ello,
un comportamiento democrático supondrá:
- La existencia en la administración estatal de procedimientos que
faciliten publicitar su actuación y transparencia.
- La disposición por parte de sus funcionarios públicos para brindar
la información pública que está en su poder.
Para promover y regular el grado de cumplimiento de este principio,
desde el año 2001 contamos con la Ley Nº 27806, Transparencia y
acceso a la información pública.
Neutralidad e imparcialidad
58
Un Estado democrático se caracteriza por la neutralidad y la imparcialidad de sus funcionarios al momento de ejercer sus funciones.
Esto quiere decir que ningún funcionario público puede:
- Prestar atención privilegiada a ningún ciudadano por ningún motivo, salvo aquellos que indica la propia ley (atención preferente).
- Utilizar los bienes del Estado para favorecer intereses privados.
- Tomar parte a favor o en contra de ninguna persona natural o
jurídica en caso de disputas, procesos electorales, procesos de
contratación de personal, adquisición de bienes o servicios, etc.
Con este principio se pretende garantizar que los servicios y recursos
públicos que brinda el Estado cumplan su cometido principal: servir
por igual a todos los ciudadanos y ciudadanas en la búsqueda de fines colectivos y evitar por ello el favorecer intereses personales que
limiten su logro.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
Principio
Concepción
Probidad en el uso de recur- Un Estado democrático se caracteriza porque los Recursos Públicos
sos
son administrados en función de los fines de la función pública, los
objetivos institucionales y, finalmente, el Bien Común.
Para garantizar este buen uso los recursos se deben administrar con
imparcialidad y neutralidad, evitando por ello un uso distinto al fin
establecido, que siempre debe orientarse a responder a las necesidades de la ciudadanía.
Eficiencia y eficacia
Un Estado democrático se caracteriza porque procura que el servicio
brindado por la Administración Pública (teniendo en cuenta que está
consagrada al servicio de la Nación), se realice de manera:
- Eficaz: un buen servicio y celeridad en el cumplimiento de los
grandes objetivos.
- Efectivo: un mayor rendimiento sin malgastar los recursos del
Estado.
Una combinación de rendimiento y uso correcto de los fondos del
Estado para brindar un mejor servicio, no solamente permite conservar los bienes del Estado, sino mejorar la relación entre ciudadanía
y funcionarios públicos, renovando la confianza de los ciudadanos en
estos últimos.
Trato preferente
Un Estado democrático se caracteriza porque garantiza la igualdad
de oportunidades de acceso a sus servicios a todos sus ciudadanos y
ciudadanas, por lo que debe contar con leyes y normas que:
- Permitan brindar un trato preferente a aquellos ciudadanos que
por condiciones de vida, estado de salud o estado físico se encuentren en una situación de desigualdad en relación al resto
de ciudadanos. Es el caso de las personas con discapacidad, los
adultos mayores, los niños menores o las madres gestantes.
- Eviten que determinados ciudadanos, por su situación personal
estén (y puedan permanecer) limitados en el acceso a ciertos
servicios que hacen posible sus derechos, como, por ejemplo a la
educación, la salud, la seguridad o el trabajo.
Apertura a la participación y Un Estado democrático se caracteriza porque considera que los ciuvigilancia ciudadanas
dadanos y ciudadanas son actores importantes y necesarios, por lo
que promueve (normas y leyes) su participación organizada, propositiva y concertada en los espacios de toma de decisiones a nivel
nacional, regional y local.
En los últimos años en Perú se ha fortalecido enormemente este principio a partir de la iniciativa del Estado de producir normas que promueven la participación ciudadana y el control ciudadano (vigilancia
ciudadana) de la gestión pública.
Con estas iniciativas se fortalece la democracia representativa desde
una coordinación entre sociedad civil organizada y Estado, así como
la posibilidad de que el Estado pueda ser más realista y efectivo en
las decisiones que toma y las políticas que implementa, al incluir en
sus políticas públicas la perspectiva de la sociedad civil.
Contextualización de la Ética en la Función Pública en Perú
Si el concepto de ética en la función pública lo confrontamos en la realidad presente del país, podemos concluir que la población en general percibe el tema como problema, al sentir una desconfianza
generalizada hacia la administración pública y ver a las autoridades y funcionarios como ineficientes,
ineficaces, derrochadores y como personajes poco éticos, es decir, que no buscan el Bien Común sino
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
59
que, por el contrario, disponen arbitrariamente de los bienes públicos y de los poderes que se les han
conferido para beneficio propio o de otros particulares. La explicación del porqué de esta situación la
encontramos:
a.
En el legado histórico de un pasado lejano, de una república que, desde su nacimiento, ha
estado marcada por la desigualdad económica y social concretada en la brecha entre las minorías adineradas que se han hecho cargo del Gobierno y la dirección del Estado, y las mayorías
excluidas y pobres afectadas por la marginalidad, las restricciones en el acceso a servicios que
hagan posible sus derechos, la discriminación racial y social y, finalmente, la exclusión del poder y dirección del rumbo del país.
Consecuencia: Esta situación permanente de pobreza y exclusión ha provocado el reproche de
los ciudadanos y ciudadanas hacia la administración pública, sus gobernantes
y el funcionamiento del Estado en general por su poca capacidad de respuesta
para revertir esta situación a lo largo de los años.
b.
En el legado histórico de un pasado cercano, de una red de corrupción organizada establecida en el país en la década de los 90 desde el Gobierno del presidente Alberto Fujimori. La
gravedad de esta situación de corrupción institucionalizada es que tuvo lugar no en un gobierno
autoritario, sino en uno democrático.
Consecuencia: Se debilita la confianza ya no sólo en los funcionarios, sino en el propio sistema
democrático, al verse afectada su credibilidad y estabilidad, ya que a pesar
de la adopción de nuevos principios democráticos que rigen las funciones del
Estado y de los valores democráticos que orientan las decisiones y conductas
de la población, estos patrones de conducta discriminatoria, desigual y excluyente no sólo no se revirtieron, sino que se agudizaron.
c.
En la práctica cotidiana presente, cuando, al revisar la actuación de la Administración Pública, detectamos casos de faltas graves que permanecen impunes, actos de corrupción que
se repiten de manera sistemática sin que “nadie diga nada” o cuando somos testigos de la
injusticia de la que son víctimas los más pobres al momento de intentar acceder a un servicio
público.
Consecuencia: Se tiende a naturalizar la corrupción, es decir, a considerar que es algo no sólo
normal sino también inevitable, que ya está tan enraizada en nuestra realidad
que ni merece la pena hacer nada para contrarrestarla.
Ante la gravedad de la situación y al evidenciarse que la corrupción ya había llegado a las más altas
esferas del poder y la Administración Pública, desde el año 2001 se han tomado iniciativas e implementado acciones para fortalecer al Estado Peruano frente a la corrupción establecida en su burocracia, reformulando procedimientos administrativos, acelerando procesos judiciales para sancionar a los
actores involucrados en los actos corruptos y formulando abundante normatividad para asegurar el
correcto funcionamiento de la administración pública y el adecuado uso de los fondos públicos.
60
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
Proyección de futuro de la Ética en la Función Pública en Perú: los desafíos
En la coyuntura que hemos descrito es importante considerar que, después de tocar fondo, ahora
estamos en esa etapa del proceso en la que ya está tomada la decisión de cambiar las cosas, y que
este cambio sólo es posible desde la promoción de la ética pública, tanto en su dimensión de la función pública como de la participación ciudadana. En este contexto se puede hablar de tres grandes
retos a enfrentar:
a.
Que la administración pública cumpla con su finalidad, que es el servicio a la ciudadanía
Implica un nivel de sensibilización para que cuando un funcionario se desempeñe profesionalmente tenga en cuenta que todo lo que realiza dentro de la administración estatal tiene sentido
cuando se orienta a servir más y mejor a la población.
Supone la necesidad de incorporar el enfoque de derechos dentro de la administración estatal,
que permitirá asumir que todo lo que se realiza en el aparato público tiene sentido cuando se
promueve la valoración de la dignidad humana, con lo que el Estado se orientará cada vez más
y con mayor energía al servicio de la población.
b.
Que se erradiquen las prácticas de corrupción aún existentes en la administración
pública
Requiere fortalecer la ética pública no sólo en la función pública, esto es, con autoridades estatales, sino también en el ejercicio de la ciudadanía, para asumir que mientras persistan no sólo
se debilita la propia administración estatal, sino también y sobre todo, se vulneran los derechos
de los ciudadanos y ciudadanas de nuestro país.
c.
Promoción de la vigilancia ciudadana
Demanda que se asuma que, estando ya reglamentado este mecanismo por diversas normas,
se asuma tanto por parte de los funcionarios públicos como por parte de la propia ciudadanía
que implica el ejercicio del derecho a la participación ciudadana y es un elemento clave para el
fortalecimiento de la democracia y el control que la sociedad civil puede y debe ejercer sobre
las actividades del Estado.
Casos prácticos: delitos de corrupción en el ejercicio de la función pública
El Código Penal Peruano, en el Titulo XVIII del Libro II, presenta los hechos merecedores de
sanción bajo la denominación de “Delitos contra la Administración Pública”, donde se incluyen tanto
los actos ilícitos que generan riesgos de corrupción como las acciones de los funcionarios públicos
consideradas como corruptas. La mejor forma de conocer qué es la concusión, colusión o peculado
es trasladar estas nociones legales a situaciones prácticas que ejemplifiquen estos y otros actos de
corrupción sancionados por la ley.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
61
Caso
Delito
Sanción
Juan, regidor de una municipalidad, ha dispuesto que se excluya del Programa del Vaso de
Leche a las gestantes que no
vistan un polo con el rostro del
alcalde distrital, que postulará
a la reelección en los comicios
de noviembre. Partidarios del
alcalde regalan los polos a las
gestantes.
Abuso de autoridad condicionando ilegalmente a la entrega de
bienes y servicios (artículo 376A). El que, valiéndose de su condición de funcionario o servidor público,
condiciona la distribución de bienes o
la prestación de servicios correspondientes a programas públicos de apoyo o desarrollo social, con la finalidad
de obtener ventaja política y/o electoral de cualquier tipo en favor propio
o de terceros.
Pena privativa de libertad
no menor de tres ni mayor
de seis años e inhabilitación -de acuerdo con los
incisos 1 y 2 del artículo
36 del Código Penal-.
El ministro de justicia nombra
como asesor en asuntos penitenciarios a una persona que
tiene antecedentes policiales y
penales. Esta persona acepta el
nombramiento.
Nombramiento o Aceptación ile- Sesenta a ciento veinte
gal de cargo (artículo 381). El fun- días-multa.
cionario público que hace un nombramiento para cargo público a persona
en quien no concurren los requisitos
legales.
El que acepta el cargo sin contar con
los requisitos legales.
El gerente de servicios de una
municipalidad está cobrando
100 nuevos soles mensuales
a los ciudadanos de un barrio
residencial por el servicio de
limpieza, pese a que es íntegramente solventado por los tributos que percibe la comuna. El
gerente indicó a los vecinos que
en su barrio los servidores públicos deben duplicar esfuerzos,
por lo que no le prestarán la
atención necesaria de no recibir
el pago adicional.
Concusión (artículo 382).El funcio- Pena privativa de libertad
nario o servidor público que, abusan- no menor de dos ni mayor
do de su cargo, obliga o induce a una de ocho años.
persona a dar o prometer indebidamente, para sí o para otro, un bien o
un beneficio patrimonial.
La imprenta «LA IDÉNTICA
E.I.R.L», de propiedad del señor
Fernando Fernández, provee de
manera casi exclusiva los servicios de impresión al Hospital
Regional Miguel Grau, pese a
que los costos de sus servicios
son altos y de mala calidad. El
señor Fernández tiene un acuerdo con el Director Regional de
Salud, quien siempre preside
el Comité de Selección, que le
permite resultar favorecido en
los concursos pese a que otros
postores ofrecen mejores condiciones de servicio.
Colusión (artículo 384). El funcio- Pena privativa de libertad
nario o servidor público que, en los no menor de tres ni macontratos, suministros, licitaciones, yor de quince años.
concurso de precios, subastas o cualquier otra operación semejante en la
que intervenga por razón de su cargo
o comisión especial defrauda al Estado o entidad u organismo del Estado,
según ley, concertándose con los interesados en los convenios, ajustes,
liquidaciones o suministros.
62
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
Caso
Delito
Sanción
Gonzalo, miembro del directorio del organismo regulador
de la inversión en telefonía en
el país, mantiene una relación
de asesoría con la empresa Asia
Mobile Corporation y reiteradamente conversa con los otros
miembros del directorio respecto de las bondades de los servicios de dicha compañía y de
la conveniencia de aprobar su
solicitud de ingreso al mercado
nacional, aunque no reúna los
requisitos preestablecidos por
las normas.
Patrocinio ilegal (artículo 385). El
que, valiéndose de su calidad de funcionario o servidor público, patrocina
intereses de particulares ante la administración pública.
Pena privativa de libertad
no mayor de dos años o
con prestación de servicio
comunitario de veinte a
cuarenta jornadas.
La señora María Martínez, quien
se desempeña como tesorera
de la Empresa de Saneamiento
de Agua de Manzanilla, semanalmente presenta la rendición
de cuentas de la Caja Chica. Se
ha verificado que realiza consumos en restaurantes y compras en establecimientos comerciales con los fondos de la
Municipalidad. En algunos de
los casos ha empleado caudales destinados al Programa del
Vaso de Leche.
Peculado (artículo 387). El funcio- Pena privativa de la libernario o servidor público que se apro- tad no menor de dos ni
pia o utiliza, en cualquier forma, para mayor de ocho años.
sí o para otro, caudales o efectos cuya
percepción, administración o custodia
le estén confiados por razón de su
cargo.
Como parte del cobro de una
deuda, un juez dispuso el secuestro de los bienes muebles
de un empresario, entre los
cuales se encontró un horno
industrial. Dicho magistrado
decide usar el horno industrial
secuestrado, y empieza a hornear y comercializar panes y
pasteles.
Constituye circunstancia agravante si Pena privativa de libertad
los caudales o efectos estuvieran des- no menor de cuatro años
tinados a fines asistenciales o a pro- ni mayor de diez.
gramas de apoyo social.
Peculado por uso (artículo 388). Pena privativa de libertad
El funcionario o servidor público que, no mayor de cuatro años.
para fines ajenos al servicio usa o
permite que otro use vehículos, máquinas o cualquier otro instrumento
de trabajo pertenecientes a la administración pública o que se hallan bajo
su guarda.
Esta disposición es aplicable al contratista de una obra pública o a sus
empleados cuando los efectos indicados pertenecen al Estado o a cualquier dependencia pública.
No están comprendidos en este artículo los vehículos motorizados destinados al servicio personal por razón
del cargo.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
63
Caso
Eustaquio fue detenido en la
Garita de Pucusana por un inspector de Transporte, quien le
exigió la presentación del Permiso de Transporte de carga. De
acuerdo con la norma, quien no
cuenta con dicho permiso debe
ser sancionado con una multa
de 350 nuevos soles. Eustaquio
no tenía el documento solicitado, pero tras una «persuasiva
plática», el inspector decidió
aceptar su ofrecimiento de 50
nuevos soles para no imponerle
la multa.
Delito
Cohecho pasivo propio (artículo Pena privativa de libertad
393). El funcionario o servidor públi- no menor de cinco ni maco que acepte o reciba donativo, pro- yor de ocho años.
mesa o cualquier otra ventaja o beneficio, para realizar u omitir un acto en
violación de sus obligaciones o el que
las acepta a consecuencia de haber
faltado a ellas.
El funcionario o servidor público que Pena privativa de libertad
solicita, directa o indirectamente, do- no menor de seis años ni
nativo, promesa o cualquier otra ven- mayor de ocho.
taja o beneficio, para realizar u omitir
un acto en violación de sus obligaciones o a consecuencia de haber faltado
a ellas.
El funcionario o servidor público que
condiciona su conducta funcional derivada del cargo o empleo a la entrega o promesa de donativo o ventaja.
Cecilia recurre a la jefa de programación de la Sala de Operaciones del Hospital de San
Fermín para conseguir, a la brevedad posible, el internamiento
de un familiar que debe ser sometido a una intervención quirúrgica urgente.
Al obtener una respuesta negativa, Cecilia decide enviarle un
costoso regalo a la funcionaria pública, quien, en señal de
agradecimiento, decide brindarle una pronta atención al familiar de la amable ciudadana.
64
Sanción
Pena privativa de libertad
no menor de ocho ni mayor de diez años.
En todos los supuestos, el
funcionario público podrá
ser inhabilitado.
Cohecho pasivo impropio (artí- Pena privativa de liberculo 394). El funcionario o servidor tad no menor de cuatro ni
público que acepte o reciba donati- mayor de seis años.
vo, promesa o cualquier otra ventaja
o beneficio indebido para realizar un
acto propio de su cargo o empleo, sin
faltar a su obligación, o como consecuencia del ya realizado.
El funcionario o servidor público que
solicita, directa o indirectamente,
donativo, promesa o cualquier otra
ventaja indebida para realizar un acto
propio de su cargo o empleo, sin faltar
a su obligación, o como consecuencia
del ya realizado.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
La pena será no menor
de cinco años ni mayor de
ocho.
En ambos supuestos, el
funcionario o servidor público podrá ser inhabilitado.
Caso
Delito
Sanción
Juan se desempeña como juez
especializado en lo penal y tiene a su cargo el proceso judicial
seguido contra Mario por el delito de homicidio.
Antes de concluir el juicio, Juan
se comunica con la familia de
Mario y le ofrece emitir una
sentencia absolutoria a cambio
de 1,000 nuevos soles.
Cohecho Pasivo específico (artículo 395). El Magistrado, Árbitro,
Fiscal, Perito, Miembro de Tribunal
Administrativo o cualquier otro análogo a los anteriores que bajo cualquier
modalidad acepte o reciba donativo,
promesa o cualquier otra ventaja o
beneficio, a sabiendas que es hecho
con el fin de influir o decidir en asunto
sometido a su conocimiento o competencia.
Pena privativa de libertad
no menor de seis ni mayor de quince años, inhabilitación así como díasmulta (180 a 365).
El Magistrado, Árbitro, Fiscal, Perito,
Miembro de Tribunal Administrativo
o cualquier otro análogo a los anteriores que bajo cualquier modalidad
solicite, directa o indirectamente, donativo, promesa o cualquier otra ventaja o beneficio, con el fin de influir
en la decisión de un asunto que esté
sometido a su conocimiento.
Pena privativa de libertad no menor de ocho ni
mayor de quince años, inhabilitación y días-multa
(365 a 700).
En ambos supuestos, el
funcionario o servidor público podrá ser inhabilitado.
Pedro, secretario judicial, acepta el pago de 500 nuevos soles
para demorar la tramitación de
un expediente.
Corrupción pasiva de auxiliares
jurisdiccionales (artículo 396). Si
en el caso del artículo 395, el agente
es secretario judicial, relator, especialista, auxiliar jurisdiccional o cualquier
otro análogo a los anteriores.
Las conductas de Eustaquio,
detenido en la Garita de Pucusana por no contar con el Permiso de Transporte de carga, y
de Cecilia, que envió un regalo
a la jefa de programación de la
Sala de Operaciones del Hospital de San Fermín, son ejemplos
de cohecho activo genérico.
Cohecho activo genérico (artículo Pena privativa de liber397). El que, bajo cualquier modali- tad no menor de cuatro ni
dad, ofrece, da o promete a un fun- mayor de seis años.
cionario o servidor público donativo,
promesa, ventaja o beneficio para
que realice u omita actos en violación
de sus obligaciones.
Pena privativa de libertad
no menor de cinco ni mayor de ocho años e inhabilitación.
El que, bajo cualquier modalidad, Pena privativa de libertad
ofrece, da o promete donativo, ven- no menor de tres ni mataja o beneficio para que el funciona- yor de cinco años.
rio realice u omita actos propios del
cargo o empleo, sin faltar a su obligación.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
65
Caso
Delito
Sanción
El presidente de la empresa
transnacional armenia Tavush
Jungle Corporation decide ampliar sus inversiones en actividades minero-extractivas en el
Perú. Luego de un estudio de
mercado, toma conciencia de
que el costo de inversión es
muy alto, especialmente en la
fase de exploración. Por ello decide negociar con un alto funcionario de la entidad encargada de brindar permisos de
exploración y explotación para
que «flexibilice» las condiciones
establecidas en la ley. En especial, le solicita que no aplique
a Tavush Jungle la norma que
obliga a reforestar los bosques
tras las actividades exploradora y extractiva. Para obtener la
ventaja, el presidente de Tavush
Jungle ofrece pagar los estudios
universitarios del hijo mayor del
funcionario en la universidad
más prestigiosa de Inglaterra.
Cohecho activo transnacional (ar- Pena privativa de la libertículo 397-A). El que, bajo cualquier tad no menor de cinco ni
modalidad, ofrezca, otorgue o pro- mayor de ocho años.
meta directa o indirectamente a un
funcionario o servidor público de otro
Estado o funcionario de organismo internacional público donativo, promesa, ventaja o beneficio indebido que
redunde en su propio provecho o en el
de otra persona, para que dicho funcionario público realice u omita actos
propios de su cargo o empleo, en violación de sus obligaciones o sin faltar
a su obligación para obtener o retener
un negocio u otra ventaja indebida en
la realización de actividades económicas o comerciales internacionales.
José, abogado litigante que defiende a una persona que ha
cometido el delito de malversación de fondos, decide ofrecerle
una suma de dinero al juez que
conoce el proceso con el propósito de que emita una sentencia
absolutoria.
Cohecho activo específico (artículo 398). El que, bajo cualquier modalidad, ofrece, da o promete donativo,
ventaja o beneficio a un Magistrado,
Fiscal, Perito, Árbitro, Miembro de Tribunal Administrativo o análogo con el
objeto de influir en la decisión de un
asunto sometido a su conocimiento o
competencia.
Pena privativa de libertad
no menor de cinco ni mayor de ocho años e inhabilitación accesoria.
Cuando el donativo, promesa, ventaja o beneficio se ofrece o entrega a un
secretario, relator, especialista, auxiliar jurisdiccional, testigo, traductor o
intérprete o análogo.
Pena privativa de libertad no menor de cuatro ni
mayor de ocho años e inhabilitación accesoria.
Si el que ofrece, da o corrompe es Pena privativa de libertad
abogado o forma parte de un estudio será no menor de cinco
de abogados.
ni mayor de ocho años e
inhabilitación accesoria y
días-multa (180 a 365).
66
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
Caso
Delito
Sanción
Armando, jefe de la XX Región
Policial, hace constantes llamadas telefónicas al suboficial encargado de la investigación al
hijo del director general de un
organismo público descentralizado, quien fue hallado conduciendo en estado etílico. Armando pregunta insistentemente
por el caso, sin embargo, no ha
sugerido directamente que la
investigación se resuelva a favor ni en contra del infractor.
Negociación incompatible o Aprovechamiento indebido de cargo
(artículo 399). El funcionario que
indebidamente en forma directa o indirecta o por acto simulado se interesa, en provecho propio o de tercero,
por cualquier contrato u operación en
que interviene por razón de su cargo.
Pena privativa de libertad no menor de cuatro ni
mayor de seis años e inhabilitación.
Marco está siendo procesado
por causar lesiones graves a
Rafaela en un accidente automovilístico. Marco se encontraba en estado etílico cuando se
produjo el accidente.
Getulio, que es fiscal y amigo
cercano del juez del proceso, le
ofrece a la familia de Marco interceder para que la sentencia
sea benévola con el infractor de
la legislación penal a cambio de
una suma de dinero.
Tráfico de influencias (artículo Pena privativa de liber400). El que, invocando o teniendo tad no menor de cuatro ni
influencias reales o simuladas recibe, mayor de seis años.
hace dar o prometer para sí o para un
tercero, donativo o promesa o cualquier otra ventaja o beneficio con el
ofrecimiento de interceder ante un
funcionario o servidor público que ha
de conocer, esté conociendo o haya
conocido un caso judicial o administrativo.
Si el agente es un funcionario o servi- Pena privativa de liberdor público, la pena será mayor.
tad no menor de cuatro
ni mayor de ocho años e
inhabilitación.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
67
Caso
Delito
Al acceder a la función pública,
un viceministro no declaró parte importante de su patrimonio.
Ello generó que no se conociera
la procedencia de sus bienes y
resultara evidente un desbalance importante en su patrimonio
durante el ejercicio de su función. Es decir, lo que percibió
como funcionario público no
correspondía con lo declarado
como patrimonio.
Enriquecimiento ilícito (artículo
401). Se considera que existe indicio
de enriquecimiento ilícito cuando el
aumento del patrimonio y/o del gasto económico personal del funcionario
o servidor público, en consideración
a su declaración jurada de bienes y
rentas, es notoriamente superior al
que normalmente haya podido tener
en virtud de sus sueldos o emolumentos percibidos, o de los incrementos
de su capital, o de sus ingresos por
cualquier otra causa lícita.
El funcionario o servidor público que
ilícitamente incrementa su patrimonio, respecto de sus ingresos legítimos
durante el ejercicio de sus funciones
y que no pueda justificar razonablemente.
Sanción
Pena privativa de libertad
no menor de cinco ni mayor de diez años e inhabilitación.
Si el agente es un funcionario públi- Pena será no menor de
co que haya ocupado cargos de alta ocho ni mayor de dieciodirección en las entidades u organis- cho años e inhabilitación.
mos de la administración pública o
empresas estatales, o esté sometido
a la prerrogativa del antejuicio y la
acusación constitucional.
5.5 La ética pública en el ejercicio de la ciudadanía
P
artiendo de una concepción de ciudadanía entendida como síntesis entre la justicia y la pertenencia,
en el sentido de que será ciudadano “alguien que se sabe perteneciente a una comunidad política,
que sabe que está inscrito en su comunidad política, pero […] que quiere que esa comunidad sea
justa18”, resulta necesario hablar de una ética pública en el ejercicio ciudadano o ética ciudadana
como componente esencial, ya que será justa aquella sociedad que concrete el fin último del Bien
Común.
Desde esta ciudadanía ética y, como plantea Adela Cortina19, es necesario que como ciudadanos asumamos un rol protagónico, participativo y comprometido con la realidad que nos rodea, desarrollando
niveles de organización a través de redes que fortalezcan el tejido social, para enfrentar con un carácter propositivo, desde el diálogo y de forma concertada con el Estado, ya no las problemáticas del
entorno sino más bien sus alternativas de solución.
Desde esta ciudadanía ética la actitud ante la corrupción ya no se queda en la indiferencia, la desconfianza, el rechazo o la aceptación resignada de un orden de cosas que es en esencia injusto porque
niega derechos esenciales de las mayorías y, con ello, limita las posibilidades de consecución del Bien
Común que nos orienta y alienta. Se torna más bien en la actitud siempre inconformista e incansable
de quien asume la corrupción como un reto permanente de ser mejores como personas, como ciudadanos y como sociedad, de quien ha aprendido la necesidad de soñar utopías porque sabe que esos
18
Planteamiento desarrollado por Adela Cortina en la conferencia “Ética, ciudadanía y modernidad”. http://www.usma.ac.pa
19
CORTINA, Adela. Obra citada.
68
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
sueños que parecen inalcanzables hoy son la garantía del avance de mañana.
El desarrollo moral según Lawrence Kolhberg
Si concebimos esa ética ciudadana como el camino a transitar para llegar a concretar los fines de la
sociedad y también para enfrentar el problema de la corrupción que limita nuestras posibilidades de
alcanzarlos, se hace especialmente importante que todos desarrollemos esa capacidad para reflexionar éticamente sobre la realidad, posicionarnos críticamente ante ella y tomar decisiones que ayuden
a crecer al colectivo de la sociedad y, con ello, a nosotros mismos también. Se trata entonces de
promover y facilitar un proceso de desarrollo moral en el que puede ayudarnos la teoría planteada por
Lawrence Kolhberg, que se centra en el proceso lógico que se pone en marcha cuando los valores
adquiridos entran en conflicto (dilema moral), porque es entonces cuando verdaderamente se ejercita
el juicio moral, y que puede resumirse en dos etapas fundamentales:
1. Se produce un desequilibrio: entra en conflicto el sistema de valores personal.
2. Hay que restaurar el equilibrio: asimilando el problema, sus consecuencias... o acomodando su
pensamiento para abordar la crisis e idear cómo resolver los conflictos del sistema de valores.
Según Kolhberg, el ejercicio del juicio moral es un proceso cognitivo que nos permite reflexionar sobre nuestros valores y ordenarlos en una jerarquía lógica. Esto no se limita a momentos puntuales o
extraordinarios de nuestra vida, sino que es integrante del proceso de pensamiento que empleamos
para dar sentido a los conflictos morales que surgen en la vida diaria. Partiendo de este planteamiento
general propone, sobre la base del concepto de desarrollo en estadíos desarrollada por Piaget (su
teoría de la evolución del juicio moral), un proceso formativo que supone pasar por tres estadíos centrales: nivel preconvencional, convencional y postconvencional. Veámoslo con un ejemplo.
Lee el siguiente texto y responde a las preguntas que te plantea a continuación20.
Dilema de Heinz
En Europa hay una mujer que padece un tipo especial de cáncer y va a
morir pronto. Hay un medicamento que los médicos piensan que la puede
salvar. Es una forma de radio que un farmacéutico de la misma ciudad acaba de descubrir. La droga es cara, pero el farmacéutico está cobrando diez
veces lo que le ha costado a él hacerla. Él pagó 200 dólares por radio y está
cobrando 2000 dólares por una pequeña dosis del medicamento.
El esposo de la mujer enferma, Heinz, acude a todo el mundo que conoce
para pedir prestado el dinero, pero sólo puede reunir unos 1,000 dólares,
que es la mitad de lo que cuesta. Le dice al farmacéutico que su esposa se
está muriendo y le pide que le venda el medicamento más barato o le deje
pagar más tarde. El farmacéutico dice: “No, yo lo descubrí y voy a sacar
dinero de él. Heinz está desesperado y piensa en atracar el establecimiento
para robar la medicina para su mujer.
1. ¿Debe Heinz robar la medicina? 20
Sí
No
¿Por qué? _______________________________________________
________________________________________________________
Fuente: http://www.acfilosofia.org
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
69
2. Si Heinz no quiere a su esposa, ¿debe robar la droga para ella?
Sí
No
¿Por qué? _______________________________________________
________________________________________________________
3. Suponiendo que la persona que se muere no es su mujer, sino un extraño, ¿debe Heinz robar la medicina para un extraño?
Sí
No
¿Por qué? _______________________________________________
________________________________________________________
4. Supongamos que en lugar de tratarse de su esposa, es su mascota a
la que quiere mucho la que está enferma, ¿debe robar para salvar al
animal?
Sí
No
¿Por qué? _______________________________________________
________________________________________________________
5. ¿Está en contra de la ley el que Heinz robe? ¿Lo hace esto moralmente
malo?
¿Por qué? _______________________________________________
________________________________________________________
6. ¿Qué valores entran en conflicto en este dilema moral?
_______________________________________________________
________________________________________________________
7. ¿Por qué crees que se Kholberg llama a este tipo de casos dilemas morales?
_______________________________________________________
________________________________________________________
A partir de los dilemas morales y más concretamente de las respuestas que se dan al conflicto que
se plantea, Kolhberg considera que se puede identificar la etapa del desarrollo moral en el que se
encuentra la persona. Así, tomando como referencia el caso de Heinz se puede hablar de…
a.
Nivel Preconvencional: caracterizado por tomar como referente fundamental para la toma de
decisiones la relación directa de las conductas con la existencia de un premio o un castigo, que
se asocian de esta forma a lo bueno y lo malo de acuerdo a las consecuencias que generan las
propias acciones.
70
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
Las personas que adoptan esta perspectiva se centrarían en cuestiones como:
b.
•
¿Se castigará a Heinz por robar la medicina?
•
¿Puede Heinz vivir sin su esposa?
•
¿No robaría cualquier hombre por salvar la vida de su esposa si la necesitara?
Nivel Convencional: caracterizado por tomar como referente fundamental para la toma de
decisiones las normas legales y morales establecidas por la sociedad para organizar la convivencia y que establecen las expectativas colectivas en cuanto a las conductas de los ciudadanos, a lo que se espera que hagan y no hagan, y que de esta forma se asocian a lo bueno y lo
malo.
Las personas que adoptan esta perspectiva se centrarían en cuestiones como:
c.
•
¿No se esperaría de un buen marido que hiciera todo lo que pudiera por salvar
a su esposa?
•
¿No ayudarían las autoridades a Heinz a solucionar su problema sin tener que
robar?
•
¿Puede una sociedad sobrevivir si le permite a sus miembros que rompan la
ley en tales situaciones?
Nivel Postconvencional: caracterizado por tomar como referente fundamental para la toma
de decisiones los principios morales y valores éticos asumidos como propios, que para estas
personas se convierten en lo bueno, en un nivel superior y, por tanto, que genera un mayor
compromiso que las normas y leyes.
Las personas que adoptan esta perspectiva se centrarían en cuestiones como:
•
¿Es este un ejemplo de cómo romper la ley que se pudiera justificar moralmente por la necesidad de salvar la vida de una víctima inocente?
•
¿Pueden las leyes de esta sociedad modelarse de manera que se prevenga la
pérdida de vidas inocentes al tiempo que se mantenga el derecho del farmacéutico a su propiedad?
La propuesta de Kohlberg supone la distinción no sólo de tres estadíos centrales, sino también de las
etapas más específicas que los constituyen y cuyas características principales se pueden sintetizar en
el siguiente cuadro21:
21
Cuadro elaborado por Carlos Portillo Fernández. Fuente: http://ficus.pntic.mec.es
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
71
Nivel
Nivel I: Moral
Preconvencional
Las decisiones
morales en este
nivel responden
a una visión
egocéntrica y
están determinadas por las
consecuencias
directas de las
acciones, buscando satisfacer
los intereses
personales y
evitar los castigos.
72
Perspectiva
Concepto de justicia
Motivación para
hacer lo justo
Etapa 1: el
castigo y la
obediencia
(heteronomía)
Es propio el egocéntrico, no se reconocen los
intereses de los otros
como diferentes a los
propios. Las acciones
se consideran sólo físicamente, no se consideran las intenciones, y
se confunde la perspectiva de la autoridad con
la propia.
Lo justo es la obediencia ciega a la norma,
evitar los castigos y no
causar daños materiales a personas o
cosas.
Las razones para
hacer lo justo son
evitar el castigo y
el poder superior
de las autoridades.
Etapa 2: el
propósito y
el intercambio (individualismo)
La característica es el
individualismo concreto. Se desligan los
intereses de la autoridad y los propios, y
se reconoce que todos
los individuos tienen
intereses que pueden
no coincidir. De esto se
deduce que lo justo es
relativo, ya que está
ligado a los intereses
personales, y que es
necesario un intercambio con los otros
para conseguir que los
propios intereses se
satisfagan.
Lo justo en esta etapa
es seguir la norma
sólo cuando beneficia
a alguien, actuar a
favor de los intereses
propios y dejar que
los demás lo hagan
también.
La razón para
hacer lo justo
es satisfacer las
propias necesidades en un mundo
en el que se tiene
que reconocer que
los demás también
tienen sus necesidades e intereses.
Etapa
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
Nivel
Etapa
Perspectiva
Concepto de justicia
Motivación para
hacer lo justo
Etapa 3:
expectativas,
relaciones y
conformidad
interpersonal
(mutualidad)
La perspectiva de
esta etapa consiste en
ponerse en el lugar
del otro: es el punto
de vista del individuo
en relación con otros
individuos. Se destacan los sentimientos,
acuerdos y expectativas compartidas, pero
no se llega aún a una
generalización de estos
sentimientos y relaciones al conjunto de la
sociedad.
Lo justo es vivir de
acuerdo con lo que las
personas cercanas a
uno esperan. Significa
aceptar el papel de
buen hijo, amigo, hermano, etc. Ser bueno
significa tener buenos
motivos y preocuparse por los demás,
también mantener
relaciones mutuas de
confianza, lealtad,
respeto y gratitud.
La razón para
hacer lo justo es
la necesidad que
se siente de ser
una buena persona ante sí mismo
y ante los demás,
preocuparse por
los demás y la consideración de que,
si uno se pone en
el lugar del otro,
quisiera que los
demás hicieran lo
mismo.
El punto de vista desde
el cual el individuo ejerce su moral se identifica con el del sistema
social que define los
papeles individuales y
las reglas de comportamiento. Las relaciones
individuales se consideran en función de
su lugar en el sistema
social y se es capaz de
diferenciar los acuerdos
y motivos interpersonales del punto de
vista de la sociedad o
del grupo social que se
toma como referencia.
Lo justo es cumplir los
deberes que previamente se han aceptado ante el grupo. Las
leyes deben cumplirse
salvo cuando entran
en conflicto con otros
deberes sociales establecidos. También se
considera como parte
de lo justo la contribución a la sociedad,
grupo o instituciones.
Las razones para
hacer lo que está
bien son mantener
el funcionamiento
de las instituciones, evitar la disolución del sistema,
cumplir los imperativos de conciencia
(obligaciones aceptadas) y mantener
el autorrespeto.
Nivel II: Moral
Convencional
Las decisiones
morales en este
nivel tienen que
ver con el proceso de socialización del individuo, partiendo
del espacio más
cercano de
las relaciones
interpersonales
para llegar a la
abstracción que
representa la sociedad y las nor- Etapa 4: sismas que regulan tema social
y conciencia
su convivencia.
(ley y orden)
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
73
Nivel
Nivel III:
Moral Postconvencional o
basada en
principios.
Las decisiones
morales en este
nivel tienen su
origen en el conjunto de principios, derechos
y valores que
pueden ser admitidos por todas las personas
que componen
la sociedad, entendiéndose ésta
como una asociación destinada
a organizarse de
un modo justo
y beneficioso
para todos sin
excepción.
74
Etapa
Etapa 5:
derechos
previos y
contrato social (utilidad)
Etapa 6:
principios éticos
universales
(autonomía)
Perspectiva
Concepto de justicia
Motivación para
hacer lo justo
Se parte de una perspectiva previa a la de
la sociedad: la de una
persona racional con
valores y derechos
anteriores a cualquier
pacto o vínculo social.
Se integran las diferentes perspectivas
individuales mediante
mecanismos formales
de acuerdo, contrato,
imparcialidad y procedimiento legal. Se
toman en consideración
la perspectiva moral y
la jurídica, destacándose sus diferencias y
encontrándose difícil
conciliarlas.
Lo justo consiste en
ser consciente de la
diversidad de valores
y opiniones y de su
origen relativo a las
características propias
de cada grupo y cada
individuo. Consiste
también en respetar
las reglas para asegurar la imparcialidad
y el mantenimiento
del contrato social. Se
suele considerar una
excepción por encima
del contrato social
el caso de valores y
derechos como la vida
y la libertad, que se
ven como absolutos
y deben, por tanto,
respetarse en cualquier sociedad, incluso
a pesar de la opinión
mayoritaria.
La motivación para
hacer lo justo es
la obligación de
respetar el pacto
social para cumplir
y hacer cumplir las
leyes en beneficio
propio y de los
demás, protegiendo los derechos propios y los
ajenos. La familia,
la amistad, la confianza y las obligaciones laborales se
sienten como una
parte más de este
contrato aceptado
libremente. Existe
interés en que las
leyes y deberes
se basen en el
cálculo racional de
la utilidad general,
proporcionando el
mayor bien para el
mayor número de
personas.
En esta etapa se alcanza por fin una perspectiva propiamente moral
de la que se derivan
los acuerdos sociales.
Es el punto de vista de
la racionalidad, según
el cual todo individuo
racional reconocerá el
imperativo categórico
de tratar a las personas
como lo que son, fines
en sí mismas, y no
como medios para conseguir ninguna ventaja
individual o social.
Lo que está bien, lo
justo, es seguir los
principios éticos universales que se descubren por el uso de la
razón. Las leyes particulares y acuerdos
sociales son válidos
porque se basan en
esos principios y, si los
violaran o fueran en
contra de ellos, deberá
seguirse lo indicado
por los principios. Los
principios son los principios universales de
la justicia: la igualdad
de derechos de los
seres humanos y el
respeto a su dignidad
de individuos. Éstos
no son únicamente
valores que se reconocen, sino que además
pueden usarse eficientemente para generar
decisiones concretas.
La razón para hacer lo justo es que,
racionalmente, se
ve la validez de
los principios y se
llega a un compromiso con ellos.
Este es el motivo
de que se hable de
autonomía moral
en esta etapa.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
La importancia de la propuesta del desarrollo moral de Kolhberg es que nos plantea un camino a
seguir en un proceso de formación para pasar de una moral heterónoma a una autónoma, lo que
supone22:
Moral heterónoma
Relaciones interpersonales de coerción
Moral autónoma
Relaciones interpersonales basadas en la igualdad.
Percepción egocéntrica del mundo y de las rela- Superación del egocentrismo y aparición de conciones sociales.
ductas autónomas.
Prioridad del deber y la obligación por encima del Prioridad de la cooperación y el bien por encima
bien y la autonomía.
de la imposición y el deber.
La promoción de la ética ciudadana puede centrarse entonces en el desarrollo de un proceso formativo orientado a promover que la mayoría de ciudadanos llegue a ese nivel postconvencional del
desarrollo moral en el que el criterio fundamental para juzgar un hecho moral y tomar decisiones que
orienten las conductas son los principios y valores éticos.
Casos prácticos: los dilemas morales
La dinámica de trabajo para promover este proceso de desarrollo moral se puede planificar entonces
promoviendo la reflexión ética a partir de conflictos planteados bajo la modalidad de dilemas morales.
Pero, qué es entonces un dilema moral.
Un dilema moral es una narración breve redactada como una historia
en la que se cuenta un hecho real o bien una situación imaginaria
pero que puede darse en la realidad, y que encierra un conflicto
moral, es decir, una decisión ante la que sólo se tienen dos opciones
entre las que se debe elegir, ambas posibles y con argumentos para
ser defendidas y que confrontan valores morales.
22
PUIG, JOSEP M. I MARTÍN ,XUS. L’educació moral a l’escola. Teoria i pràctica. Ed. Cat.: Edebé, 2000. http://www.xtec.ca
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
75
El desarrollo de estos dilemas permite de forma general a los ciudadanos y ciudadanas:
•
Ejercitarse en el proceso de toma de decisiones en situaciones de conflicto moral.
•
Anticiparse a situaciones de conflicto moral, poniendo en práctica e interiorizando unas pautas
generales para enfrentarlos que faciliten el desarrollo del proceso en situaciones reales.
•
Evaluar qué valores están determinando las respuestas individuales en situaciones de conflicto
moral.
Veamos la aplicación de estos dilemas morales a una situación de conflicto relacionada con un acto
de corrupción, desde dos perspectivas distintas pero complementarias.
EL DILEMA DEL CIUDADANO
En una oficina de Migraciones se presenta una ciudadana, María,
para realizar un trámite que le dice al funcionario de turno que es
superurgente porque ha sido becada para estudiar su posgrado
en una de las mejores universidades de Estados Unidos, su viaje
está programado para ese mismo día en la noche, pero se acaba
de dar cuenta que su pasaporte está vencido y necesita renovarlo.
Ramírez, el empleado, le dice que siendo ya las 11 de la mañana
le estarían entregando el pasaporte al día siguiente, que tendría
que haber ido a primera hora de la mañana y a las 2 de la tarde se
lo hubiesen entregado sin mayor problema. La ciudadana le pide
que le apoye, mostrándole todos los documentos que acreditan lo
que le ha dicho e incluso su pasaje. El funcionario le insiste en que,
sintiéndolo mucho, las normas son las normas y al día siguiente
podrán entregarle el pasaporte. La ciudadana le insiste, suplicándole que no sea malito, que es la oportunidad de su vida, que ha
luchado mucho para poder tener esa oportunidad. El funcionario le
dice que para entregarle el documento ese día además tendría que
quedarse un tiempo extra que nadie le va a reconocer, pero que
como tiene su corazoncito, si le colabora con unos 10 soles para su
almuerzo puede tenerlo para la primera hora de la tarde.
Ahora respondamos a las siguientes preguntas:
•
¿Qué consecuencias positivas y negativas le puede generar a la ciudadana pagar los 10 soles?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
•
¿Qué consecuencias positivas y negativas le puede generar a la ciudadana no pagar los 10 soles?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
76
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
•
¿Debe la ciudadana aceptar el ofrecimiento del funcionario público para recibir el pasaporte en
la tarde y poder viajar?
Sí No
¿Por qué? ____________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
•
¿Está contra la ley el que un funcionario solicite dinero a un ciudadano para agilizar un trámite? Sí No
¿Por qué? ____________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
•
¿Qué harías tú si fueras la ciudadana?
___________________________________________________________________________
¿Por qué? ____________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
•
¿Cómo se podría haber evitado el llegar a esta situación?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
•
¿Qué valores entran en conflicto en este dilema?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
Y ahora veamos el mismo caso, pero desde una mirada distinta.
EL DILEMA DEL FUNCIONARIO PÚBLICO
En una oficina de Migraciones se presenta una ciudadana, María, para
realizar un trámite que le dice al funcionario de turno que es superurgente
porque ha sido becada para estudiar su posgrado en una de las mejores
universidades de Estados Unidos, su viaje está programado para ese mismo día en la noche, pero se acaba de dar cuenta que su pasaporte está
vencido y necesita renovarlo. Ramírez, el empleado, le dice que siendo ya
las 11 de la mañana le estarían entregando el pasaporte al día siguiente,
que tendría que haber ido a primera hora de la mañana y a las 2 de la
tarde se lo hubiesen entregado sin mayor problema. La ciudadana le pide
que le apoye, mostrándole todos los documentos que acreditan lo que le
ha dicho e incluso su pasaje. El funcionario le insiste en que, sintiéndolo
mucho, las normas son las normas y al día siguiente podrán entregarle el
pasaporte. La ciudadana le insiste, suplicándole que no sea malito, que
es la oportunidad de su vida, que ha luchado mucho para poder tener
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
77
esa oportunidad. El funcionario le dice que para entregarle el documento
ese día además tendría que quedarse un tiempo extra que nadie le va a
reconocer. La ciudadana, desesperada, le ofrece una colaboración de 100
soles por el servicio si le hace el favor de entregarle la partida a primera
hora de la tarde.
Reflexionemos también sobre el dilema del funcionario público:
•
¿Qué consecuencias positivas y negativas le puede generar al funcionario público recibir los 100
soles por agilizar el trámite de la renovación del pasaporte?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
•
¿Qué consecuencias positivas y negativas le puede generar al funcionario público no aceptar el
recibir los 100 soles por agilizar el trámite de la renovación del pasaporte?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
•
¿Debe el funcionario aceptar el ofrecimiento de la ciudadana para realizar la renovación del
pasaporte en un plazo menor al habitual?
Sí No
¿Por qué? ____________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
•
¿Está contra la ley el que un funcionario reciba dinero a un ciudadano para agilizar un trámite?
Sí No
¿Por qué? ____________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
•
¿Qué harías tú si fueras el funcionario?
___________________________________________________________________________
¿Por qué? ____________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
•
¿Cómo se podría haber evitado el llegar a esta situación?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
•
¿Qué valores entran en conflicto en este dilema?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
78
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
De esta forma, enfrentando dilemas morales, reales o supuestos pero representando hechos que
pueden darse en la realidad, estamos promoviendo en las personas una suerte de metodología para
enfrentar situaciones complejas como son siempre los conflictos de carácter moral, que podríamos
resumir en los siguientes pasos:
1. Identificar las dos opciones que se tienen a la hora de tomar una decisión para enfrentar el conflicto.
2. Identificar los valores que entran en conflicto en el dilema moral, evaluando la importancia que
tienen para nosotros.
3. Anticipar las consecuencias posibles y previsibles, de cualquiera de las opciones que se tienen,
tanto a nivel individual como colectivo.
4. Tomar una decisión, estando dispuestos a asumir la responsabilidad de las consecuencias que
pueda generar para nosotros.
Finalmente, se pueden plantear unas breves sugerencias metodológicas para la utilización de los dilemas morales como estrategia metodológica que promueva una reflexión ética en las personas en el
contexto de acciones de capacitación.
1. Reflexionar con los participantes, a partir de situaciones de la vida cotidiana, qué es un dilema y
qué será entonces un dilema moral.
2. Leer la historia del dilema moral, ya sea una persona en voz alta para todo el grupo o en lectura
silenciosa de forma individual.
3. Identificar el dilema moral que se plantea en la historia.
4. Promover la reflexión ética a partir de una serie de preguntas en las que se anticipen las consecuencias de las decisiones posibles y se identifiquen los valores que entran en conflicto.
5. Promover el posicionamiento y argumentación, ya sea de forma individual o grupal.
6. Promover el análisis de los argumentos planteados a nivel de consistencia.
7. Promover una actitud empática, es decir, de ser capaces de ponernos en el lugar del o los protagonistas del dilema. Por ejemplo, se puede dividir a todos los participantes en dos grupos, asumiendo uno la posición a favor de una decisión y el otro en contra, para posteriormente cambiar
los roles.
8. Extraer conclusiones sobre el caso analizado en particular y en la proyección de lo que se puede
aprender para su aplicación práctica en situaciones de la vida cotidiana.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
79
VI
CONCLUSIONES DE LA CAPACITACIÓN
De forma general, se pueden plantear las siguientes conclusiones, a modo de decálogo, de todo el
proceso de capacitación propuesto y desarrollado a partir de la presente guía.
1.
La corrupción limita las posibilidades de un desarrollo humano y sostenible de la sociedad peruana al debilitar el sistema democrático, incrementar la pobreza y los niveles de desigualdad,
así como los niveles de conflictividad social.
2.
La corrupción es un problema cuyas consecuencias nos afectan a todos, en la medida en que
limitan las posibilidades de alcanzar el Bien Común, por lo que la búsqueda de soluciones es y
debe de ser también asunto de todos.
3.
La lucha contra la corrupción debe orientarse tanto a la prevención (promoviendo la sensibilización, información y formación ética) como a la sanción (promoviendo una cultura de la denuncia
y evitando la impunidad).
4.
La lucha contra la corrupción demanda en el plano preventivo de promover el desarrollo moral de autoridades, funcionarios y ciudadanía en general, para llegar a un nivel de madurez y
autonomía que permita que nuestra actuación esté determinada por principios democráticos y
valores éticos.
5.
La lucha contra la corrupción cuenta con un marco normativo tanto a nivel internacional como
nacional que otorga tanto facultades como responsabilidades a las autoridades y funcionarios
competentes.
6.
La Defensoría del Pueblo está comprometida en la lucha contra la corrupción desde una labor
tanto preventiva desde procesos de sensibilización, información y formación, como de denuncia
de aquellos actos de corrupción que merezcan ser sancionados.
7.
La ética pública promueve que autoridades, funcionarios, ciudadanos y ciudadanas pensemos,
tomemos decisiones y actuemos pensando como proyecto colectivo, y basándonos en los valores éticos que lo sustentan.
8.
El Estado tiene que plantear e implementar medidas para enfrentar de forma decidida la corrupción que limita la eficacia y efectividad de la administración pública.
9.
La ciudadanía tiene la necesidad de fortalecer el tejido social desde la conformación de redes
de vigilancia ciudadana que permitan luchar contra la corrupción a partir de acciones de control
y fiscalización.
10. Todos y cada uno de nosotros podemos y debemos sentir el compromiso de enfrentar la corrupción en las situaciones cotidianas del día a día, tanto las que nos afectan directamente como de
las que somos testigos.
80
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
81
VII
AUTOVALUACIÓN DE LA CAPACITACIÓN
E
n todo proceso formativo siempre es bueno realizar una evaluación en relación a los aprendizajes
desarrollados, que ahora tú mismo puedes realizar (autoevaluación) a partir de las siguientes
preguntas, para las que después encontrarás las claves de las respuestas.
1.
¿Cuándo podemos decir que un acto es corrupto?
a.
Cuando se da un mal uso del poder y de los bienes públicos por parte de los funcionarios y autoridades.
b.
Cuando se da un mal uso del poder por parte de los políticos del poder ejecutivo y legislativo.
c.
Cuando se da un mal uso del poder y de los bienes públicos con intención de obtener una ventaja indebida.
d.
Cuando se da un mal uso del poder y de los bienes públicos por parte de los ciudadanos y ciudadanas.
2.
¿Quién comete un acto de corrupción?
a.
El político.
b.
El funcionario público.
c.
El ciudadano.
d.
Las instituciones públicas.
3.
¿Qué diferencia hay entre un comportamiento ético y un comportamiento moral?
a.
El comportamiento ético se basa en la búsqueda del Bien y el comportamiento moral en el cumplimiento de las normas establecidas.
b.
El comportamiento ético se basa en el cumplimiento de las normas establecidas y el comportamiento moral en la búsqueda del Bien.
c.
El comportamiento ético se basa en el código de ética y el comportamiento moral en los valores.
d.
El comportamiento ético se basa en lo que está bien visto en la sociedad y el comportamiento
moral en códigos de ética.
82
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
4.
¿Qué es la ética pública?
a.
La actuación de los funcionarios públicos y ciudadanos concertando los intereses particulares
con los colectivos.
b.
La actuación de los gobernantes respetando las normas y leyes.
c.
La actuación de las autoridades y funcionarios respetando los valores fundamentales de la sociedad.
d.
La actuación de los funcionarios públicos y ciudadanos orientada a la búsqueda del Bien Común.
5.
¿Cuál de las siguientes opciones recoge las principales alternativas de solución a la
corrupción?
a.
Sanciones más drásticas para los corruptos.
b.
Comportamiento ético y denuncia de los actos corruptos.
c.
Más leyes para combatir la corrupción.
d.
Más información para la población.
6.
¿Qué factores debemos tener en cuenta para juzgar éticamente una acción?
a.
Circunstancias, intención y consecuencias.
b.
Circunstancias, valores y consecuencias.
c.
Leyes, intención y consecuencias.
d.
Valores, intención y leyes.
7.
¿Cómo podemos enfrentar un dilema moral?
a.
Considerando qué decisión me beneficia más.
b.
Considerando las posibles consecuencias de las decisiones.
c.
Considerando cómo juzgarán los demás mi decisión.
d.
Considerando las normas existentes.
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
83
8.
Relaciona las siguientes acciones con los delitos a los que corresponden.
a. Delito de colusión
d. Cuando el funcionario público acepte o
reciba cualquier beneficio para realizar u
omitir un acto.
b. Delito de cohecho pasivo
e. Cuando el funcionario público se apropia
o utiliza, para sí o para otro, caudales o
efectos que le han sido confiados a razón
de su cargo.
f. Cuando el funcionario público defrauda al
Estado en los contratos, suministros, licitaciones o concursos.
c. Delito de peculado
A continuación se presentan las soluciones a la ficha de autoevaluación, para que puedas comprobar
el nivel de logro de los aprendizajes básicos propuestos:
84
1. C
2. B
3. A
4. D
5. B
6. A
7. B
8. a-f; b-d; c-e
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
ACLARANDO CONCEPTOS
Ciudadanía: Hoy existen, al menos, cuatro corrientes filosófico-políticas claramente identificables
que presentan visiones distintas de ciudadanía, las cuales enfatizan en uno u otro aspecto de la semántica hasta ahora construida e incorporan nuevos elementos de análisis. Ellas son el liberalismo, el comunitarismo, el republicanismo y el multiculturalismo,
esta última reconocida como corriente mixta.
Para el liberalismo, cuyo principal representante es John Rawls (1996), la categoría
ciudadanía se configura a partir de la institucionalización de los derechos en las cartas
de los Estados. Si bien esta doctrina reconoce la existencia de los deberes, privilegia
los derechos y específicamente los derechos individuales; promueve en la formación
de ciudadanía la capacidad de cuestionar la autoridad, involucrando la discusión pública, y expresa confianza en una educación que reconozca el pluralismo y desarrolle el
pensamiento crítico. Esta propuesta es cuestionada por delegar el cumplimiento de los
derechos al Estado liberando a las personas de obligaciones y responsabilidades […]
La propuesta del nuevo comunitarismo de científicos sociales como Amitai Etzioni,
Charles Taylor y Michael Walzer (Rojas, 2005), inspirada en postulados aristotélicos,
parte de criticar al liberalismo por concebir al individuo como ser abstracto, sin raíces,
descontextualizado y homogéneo. En oposición, reconoce en el ser humano además
de las dimensiones económica y política, sus identidades, intereses, ideales, principios
y valores; reivindica lo comunitario como el ambiente de lo humano, donde el sujeto
se construye como ser social y a su vez construye lo social. Las comunidades definen
lo correcto y establecen regulaciones; el conocimiento del bien humano se alcanza en
los marcos de los fines comunitarios. Así, la ciudadanía presupone pertenencia a una
comunidad e implica primacía del bien comunitario, lo cual supone civilidad y autocontrol, virtudes que se aprenden y ejercitan en organizaciones voluntarias de la sociedad
civil, tales como iglesias, familias y organizaciones cívicas. Los teóricos de la sociedad
civil, desconocen la participación política como escenario de aprendizaje de virtudes,
reduciendo la ciudadanía al aprendizaje de las mismas en el ámbito privado al cual se
pertenece […]
El republicanismo cívico, como opción intermedia, busca integrar elementos del liberalismo y del comunitarismo. Tiene su origen en los postulados de Maquiavelo y Rousseau, y sus principales representantes contemporáneos son Oldfield, Pockock, Skinner
y Beiner (Ibid.). Enfatiza en la dimensión de la participación política en el ejercicio de la
ciudadanía, reconoce la autonomía, el pluralismo, la libertad ligada al orden normativo,
la ley como garantía de derechos, las instituciones colectivas, la propiedad independiente, y los derechos como producto de la decisión colectiva de los ciudadanos. Uno
de sus supuestos fundamentales es que la política es un medio de protección de la
vida privada y por ello promueven el ejercicio de la ciudadanía activa que se expresa
en participación y virtud pública. Zapata-Barrero puntualiza que para esta corriente, a
diferencia de la liberal, la actividad ciudadana es transformadora […]
Finalmente, en la década de los 90 del siglo XX surgen propuestas alternativas que
introducen cambios en la semántica del término ciudadanía enfatizando en el reconocimiento de las diferencias. Frente a un supuesto de igualdad se plantea la realidad
de la heterogeneidad de lo social, que se expresa en el marco de los procesos de
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
85
internacionalización y globalización (García Canclini, 1995). Los pluralistas culturales
reconocen las diferencias reivindicadas por movimientos sociales feministas, étnicos
y ecologistas, entre otros, y contemplan fenómenos contemporáneos, como el de las
migraciones, que pone en cuestión la semántica tradicional que liga ciudadanía a nacionalidad. Se destacan como los principales representantes de la propuesta multicultural
teóricos como Néstor García Canclini (1995), Will Kymlicka (1996) e Iris Young (1989).
Esta última autora sostiene que una noción actualizada de ciudadanía debe considerar
las diferencias, dando respuesta a las necesidades de grupos minoritarios que sólo
pueden ser integrados a la cultura común si se adopta la concepción de “ciudadanía
diferenciada”.
En el texto “Ciudadanía multicultural” Kymlicka (1996:13) señala que para mediados
de los 90 la mayoría de los países son culturalmente diversos: los 184 Estados independientes contienen más de 600 grupos étnicos. El reto para las democracias actuales, afirma el autor, es encontrar respuestas “moralmente defendibles y políticamente
viables” a enfrentamientos entre minorías y mayorías.
Si bien no existe una concepción unívoca de ciudadanía, se puede afirmar en consonancia con H.R. Van Gunsteren (citado por Zapata, 2001a) que ciudadanía es equivalente a
la identidad política de los sujetos, algo así como su yo en el espacio público. También
puede ser entendida de forma genérica como modo de inserción en la sociedad política. La semántica actual recoge los elementos básicos propuestos por las principales
tradiciones filosóficas: derechos, deberes, virtudes, pertenencia y participación. El liberalismo resalta los derechos y la justicia; el comunitarismo promueve la pertenencia;
y el republicanismo exalta la participación en ejercicio de derechos y deberes (Rojas,
2005). Finalmente, la corriente pluralista enfatiza en el reconocimiento de la interculturalidad y la identidad diferenciada.
Cultura ciudadana, ciudadanía y trabajo social
María Teresa Rincón
Revista Prospectiva. Universidad del Valle. 2006. N° 11
Corrupción: La corrupción puede ser entendida como “el mal uso del poder encomendado [dado en
confianza, entrusted] para obtener beneficios privados”, e incluye tres elementos: (i) el
mal uso del poder; (ii) un poder encomendado (es decir, puede estar en el sector privado tanto como en el público); y (iii) un beneficio privado (que no necesariamente se
limita a beneficios personales para aquel que hace mal uso del poder, sino que también
puede incluir a miembros de su familia inmediata y a sus amigos)”.
Transparency International (2000), Libro de consulta 2000,
Londres: Transparencia Internacional, capítulo 1, p. 1, nota 2.
Citado en la Guía temática Reformas clave para un Estado en
buen estado, de la Asociación Civil Transparencia (2007).
Código de ética privada: El código de conducta es un sistema de valores generales que la organización desea aplicar a las actividades de sus miembros a través de:
1. Comunicación de los propósitos y creencias de la organización.
2. Establecimiento de pautas éticas uniformes para sus miembros.
3. Complementación de aspectos no cubiertos por leyes y reglamentos específicos:
a. Comunicando valores aceptables a los miembros de la comunidad, incluyendo
proveedores y clientes.
86
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
b. Estableciendo procedimientos de vigilancia, evaluación y disciplina.
c. Estableciendo estándares.
d. Comunicando a terceros relacionados con la organización el sistema de valores
al cual los miembros de la misma se encuentran obligados.
Normaria. Boletín del Instituto de Auditores Internos de Argentina.
http://www.iaia.org.ar
Código de ética pública: Representa “los principios, deberes y prohibiciones que rigen la conducta
ética de los empleados públicos” y que por tanto están obligados a observar. Estos
principios, deberes y prohibiciones son entendidos como “el conjunto de preceptos que
sirven para generar la confianza y credibilidad de la comunidad en la función pública y
en quienes la ejercen”.
Ley 27815 del Código de Ética de la Función Pública.
Derechos Humanos: A partir de la propuesta realizada por el Instituto de Estudios Políticos para
América Latina y África (IEPALA) y tomando como referente a Pérez Luño, se pueden
plantear cuatro tipos principales de definiciones de Derechos Humanos:
a.
Tautológicas. No aportan ningún elemento nuevo que permita caracterizar tales
derechos. Una definición tautológica muy repetida en la doctrina es la que afirma
que “los derechos del hombre son los que le corresponden al hombre por el hecho
de ser hombre”.
b.
Formales. No especifican el contenido de los derechos, limitándose a alguna indicación sobre su estatuto deseado o propuesto. Una definición formal es la que
afirma que “los derechos del hombre son aquellos que pertenecen o deben pertenecer a todos los hombres, y de los que ningún hombre puede ser privado”.
c.
Teleológicas. En ellas se apela a ciertos valores últimos, susceptibles de diversas
interpretaciones. Una definición teleológica es la que dice que “los derechos del
hombre son aquellos que son imprescindibles para el perfeccionamiento de la persona humana, para el progreso social, o para el desarrollo de la civilización”.
d.
Descriptivas o explicativas. Pretenden compendiar los elementos estructurales de
los Derechos Humanos. Una definición que pretende ser descriptiva, aunque tiene
una fuerte carga teleológica, y que ha sido generalmente aceptada por la doctrina,
es la que propone Pérez Luño, quien entiende que los Derechos Humanos son “un
conjunto de facultades e instituciones que, en cada momento histórico, concretan
las exigencias de la dignidad, la libertad y la igualdad humanas, las cuales deben
ser reconocidas positivamente por los ordenamientos jurídicos a nivel nacional e
internacional”. Este carácter descriptivo tiene también la definición propuesta por
IEPALA, para quien los “derechos humanos son aquellas exigencias de poder social cuya toma de conciencia en cada momento histórico por los individuos y grupos sociales, en cuanto que manifestación de los valores sociales fundamentales,
supone la pretensión de garantizarlos bien por la vía institucional, bien a través de
medios extraordinarios”.
Curso sistemático de Derechos Humanos
http://www.iepala.es
Ética:
La palabra ética viene del griego, de ethos, y quiere decir carácter. La palabra moral
también viene del latín, de moralis, que quiere decir carácter. Creo que es muy importante que la gente recoja la idea de la ética, como la forja del carácter: del carácter de
las personas, del carácter de las profesiones, del carácter de las empresas, del carácter
Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación
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de la política... Es decir, la ética trata, sobre todo, de ver cómo nos vamos forjando
poco a poco con nuestras elecciones y nuestras decisiones un carácter u otro, que nos
predispone a ser más justos, más prudentes, más felices.
Revista Trabajadora.
Adela Cortina
Número 7, IV época, marzo de 2003.
Función pública: Actualmente “se viene aceptando por función pública la diversa forma de manifestación de la actividad del Estado, o por mejor decir, la manifestación del poder público
desde un punto de vista teleológico, finalista. Esto es: la función pública se caracteriza,
en cualquiera de sus manifestaciones, por su contenido final, al modo que expusiera
ZANOBINI, de que “el Estado procede a la consecución de sus fines por medio de una
serie de actividades que constituyen sus funciones”, que se proyecta en la triple dimensión legislativa, judicial y administrativa”(Manuel Cobo, 1962).
Para la Corte el moderno concepto de administración pública lleva implícito el ejercicio
de aquellas actividades necesarias para el cumplimiento de los objetivos estatales trazados en las políticas, planes, programas y tareas a desarrollar, para cuya realización
requiere de la utilización de recursos físicos, técnicos, financieros y humanos sobre la
base de un soporte normativo que la regule y oriente; por ello se considera que “administrar es gobernar, controlar, custodiar, manejar, recaudar, distribuir, pagar, percibir,
negociar, disponer, etc., es decir, todo un conjunto de actividades que dan al término un
sentido amplio, que es como el legislador lo quiso emplear (Corte Suprema de Justicia,
Sala de Casación Penal, Auto de 14 de junio de 1996).
Desde la jurisprudencia constitucional se afirma que el moderno concepto de Estado
Social de Derecho apareja un insoslayable aumento del intervencionismo estatal, como
mecanismo necesario para la realización efectiva de los derechos. Esta circunstancia
supone que el concepto clásico de la función administrativa se vea reemplazado por
otro más acorde con la nueva realidad jurídica y que, así mismo, la organización del
Estado moderno responda a nuevos criterios. Las formas de organización actuales no
son en manera alguna aquellas propias del llamado Estado gendarme, sino que corresponden más bien al concepto de Estado social servidor, e implican un movimiento tendiente hacia la descentralización administrativa y hacia nuevas formas de delegación y
desconcentración en la administración centralizada. La eficacia de la función administrativa se logra entonces mediante el mecanismo de la desconcentración, entre otros
que permiten una distribución racional de funciones (Corte Constitucional, sentencia
C-722/99).
Relatoría Sala de Casación Penal - Corte Suprema de Justicia.
Administración y función pública. Bogotá D.C., Colombia. 2008.
http://www.manuelsanchezabogados.com
Funcionario público: Por “funcionario público” se entenderá: i) toda persona que ocupe un cargo
legislativo, ejecutivo, administrativo o judicial de un Estado Parte, ya sea designado o
elegido, permanente o temporal, remunerado u honorario, sea cual sea la antigüedad
de esa persona en el cargo; ii) toda otra persona que desempeñe una función pública,
incluso para un organismo público o una empresa pública, o que preste un servicio público, según se defina en el derecho interno del Estado Parte y se aplique en la esfera
pertinente del ordenamiento jurídico de ese Estado Parte; iii) toda otra persona definida como “funcionario público” en el derecho interno de un Estado Parte.
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción.
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Moral:
Los actos morales son actos humanos, voluntarios, que podemos elegir realizar o no,
y que podemos valorar según las normas y criterios morales que hayamos asumido
previamente. Ante la posibilidad de elegir, el primer elemento de estos actos que se nos
muestra es la existencia de un motivo para los mismos. El motivo es la causa directa
de la realización del acto, la respuesta a la pregunta ‘¿por qué?’. Además, este tipo
de actos tiene un fin, esto es, la representación o anticipación mental del resultado
que se pretende alcanzar con la acción. El fin se hallaría respondiendo a la pregunta
‘¿para qué?’ Pero la finalidad que se pretende conseguir con cualquiera de estos actos
ha de conseguirse de algún modo. Cuando hablamos de los pasos que hay que seguir
necesariamente para completar el acto moral, para conseguir el fin propuesto, estamos
hablando de los medios. Estos se hallan respondiendo a la pregunta ‘¿cómo?’ El elemento que completa la estructura de los actos morales es el resultado efectivo de los
mismos, sus consecuencias.
Podemos distinguir entre motivos conscientes y motivos inconscientes. Los primeros
los pensamos antes de que nos hagan actuar. De los segundos no tenemos esta representación previa a la actuación: pueden ser derivados del hábito, del capricho o de la
misma biología del ser humano, pero también pueden ser aquellos que no nos atrevemos a reconocer ni ante nosotros mismos, y que ocultamos tras de otros más dignos
que los justifican -a veces, por envidia o celos, atacamos a otras personas, y lo hacemos convencidos de que éstas actúan mal y deben ser reprendidas-. Contrariamente a
lo que pudiera parecer, la inconsciencia de los motivos no anula totalmente el carácter
moral de un acto humano.
Aunque a veces puedan confundirse, los motivos y los fines no son lo mismo. El fin de
una acción es la representación anticipada de sus consecuencias, lo que se pretende
conseguir con dicha acción. En este sentido, es un elemento fundamental para la valoración moral de la misma. Dependiendo de que la finalidad de nuestros actos, nuestra
intención, sea buena o mala, así serán también los mismos.
El acto moral.
Carlos Portillo Fernández.
http://ficus.pntic.mec.es
Valor:
Este psicólogo (Rokeach, 1973) define el valor como una creencia duradera de que un
modo específico de conducta o estado final de existencia es personal o socialmente
preferible a su opuesto o inverso. La organización e interconexión de valores darían
lugar a lo que él ha llamado sistemas de valores, es decir, la estructura jerárquica del
conjunto de valores que una persona posee.
Una característica central del concepto de valor es su carácter de ‘preferencia’. Los valores como ‘preferencias’ implican, en primer lugar, una dimensión evaluativa, porque
la preferencia supone un juicio evaluativo sobre lo que es mejor. En segundo lugar este
carácter de preferible supone que los valores tienen, por lo menos en parte, una función reguladora de la conducta.
Además dentro de la definición del valor ROKEACH señala una distinción entre valores
instrumentales y valores finales. Los primeros se refieren a modos de conducta y los
segundos a estados finales de existencia. Así los valores instrumentales se relacionan
con modos preferibles de conducta, es decir, son medios para conseguir otros valores
(finales) que se refieren a modos deseables de existencia.
Desarrollo del juicio moral y valores humanos.
Cuadernos de Trabajo Social.
E. Pérez-Delgado y V. Mestre Escrivá.
http://revistas.ucm.es
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En: Anthropía. Nº 3. Lima: PUCP. 2004.
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MUJICA, Jaris. “Autoridades subversivas, ciudadanos transgresores. Sobre la corrupción en el
Perú”. En: Coyuntura. Análisis económico y social de actualidad, año 1, n° 2, Lima, CISEPAPUCP, 2005.
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O’PHELAN, Scarlet en El Pacto Infame: PORTACARRERO, Felipe.
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PORTOCARRERO, Gonzalo. Rostros criollos del mal. Cultura y trasgresión en la sociedad peruana. Lima: Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Perú, 2004.
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QUIROZ, Alfonso. Historia de la corrupción en el Perú. ¿Es factible su estudio? En: Homenaje a
Félix Denegri Luna. Lima: PUCP. Fondo Editorial, 2000.
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UGARTECHE, Óscar. Vicios públicos. Poder y corrupción. Lima-México: Fondo de Cultura Económica y SUR-Casa de Estudios del Socialismo, 2005.
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UGARTECHE, Oscar. Adiós Estado, bienvenido mercado. Lima: Fundación Friederich Ebert.
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SEN, Amartya. Desarrollo y Libertad. Barcelona: Editorial Planeta, 2000.
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ZEGARRA, Luis Felipe. Economía de la corrupción: hacia una comprensión de las causas de la
corrupción y las estrategias para combatirla. Lima: CIUP. 2002.
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