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1. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y POLÍTICAS PÚBLICAS UNIVERSITARIAS EN COLOMBIA
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POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
CONTENIDO
1. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y
POLÍTICAS PÚBLICAS UNIVERSITARIAS
EN COLOMBIA...............................................................................4
Autor: Edgar Varela Barrios, Ph.D.
2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMIENTO DE LA
EDUCACIÓN SUPERIOR COLOMBIANA:
Hacia una visión estratégica del financiamiento del sector.............26
Autor: Edgar Varela Barrios, Ph.D.
3. RENOVAR EL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN
COLOMBIA:
Hacia una arquitectura institucional, sistémica relacional para el
sector, desde una visión prospectiva................................................65
Autor: Edgar Varela Barrios, Ph.D.
4. LAS CLAVES DE LA REFORMA ESTRUCTURAL DE LA
EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA:
Hacia un esquema complementario y sistémico de educación
terciaria...............................................................................................84
Autores: Edgar Varela Barrios, Ph.D.
Luis Carlos Castillo., Ph. D.
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1. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y POLÍTICAS PÚBLICAS UNIVERSITARIAS EN COLOMBIA
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POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
1. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y
POLÍTICAS PÚBLICAS UNIVERSITARIAS
EN COLOMBIA
Edgar Varela Barrios, Ph.D.
2005
INTRODUCCIÓN
Este artículo presentación genérica de las políticas públicas de educación superior en
Colombia. Éstas, por regla general, se encuentran atadas a procesos de modernización y
reforma de las instituciones gubernamentales, igualmente a procesos y dinámicas de cambio
social, organizacional, en las diferentes esferas de la vida pública. Adicionalmente, es
indispensable enlazarlas, analítica y conceptualmente, con el proceso autónomo de
formulación de un Plan estratégico de desarrollo para la Universidad del Valle.
La Dirección universitaria me ha solicitado que elabore una perspectiva conceptual sobre
dicho marco de referencia y que además establezca propocisiones y formulaciones que tengan
utilidad para el diseño del Plan de Desarrollo de la institución como universidad regional
estatal autónoma.
La importancia del tema resulta evidente para cualquiera que esté familiarizado con la
gestión adminsitrativa y académica de las universidades colombianas. Existe, en primer
lugar, un arraigado y a veces sofocante marco regulatorio junto con diseños institucionales
que le son impuestos a las instituciones de educación superior por el Estado, pese a la
proclamación expresa de la autonomía universitaria, incluso en un rango constitucional.
Ello corresponde a una tradición inveterada en la cultura política colombiana, de
centralización y subordinación de las regiones al poder ejecutivo. Y a una lógica en la que el
poder legislativo ha cedido al ejecutivo, buena parte de su tarea esencial de productividad del
ordenamiento legal, mediante mecanismos de carácter patrimonial y clientelar que han
pervertido las costumbres políticas colombianas y contribuido a la deslegitimación del Estado.
El tramado legal y el conjunto de políticas públicas que rigen la educación, no expresa las
dinámicas diversificadas de las culturas regionales en un marco suficientemente flexible para
darle rienda suelta a la responsabilizcaión de los grupos directivos de las organizaciones
estatales en las regiones. En un régimen de verdadera autonomía territorial éstos se verían
abocados a procesos de control político por parte de cámaras legislativas regionales y
preferentemente, de las propias comunidades, de la llamada sociedad civil que se expresa en
los municipios y regiones.
Generalmente, en los análisis de políticas públicas se suele diferenciar entre políticas de
Estado y políticas de gobierno. Además, los estudiosos de éstas temáticas tratan
prioritariamente de elucidar las tipologías de política diferenciando en procesos de mediana y
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1. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y POLÍTICAS PÚBLICAS UNIVERSITARIAS EN COLOMBIA
larga duración los hilos conductores en las políticas públicas que correspondan, no a visiones
de carácter coyuntural o meramente reactivas sino a estructuras institucionales y a mandatos
que definen estrategias para la acción del Estado, discernibles en períodos relativamente
extensos de tiempo.
Tal política pública de largo plazo estaría plasmada, en primera instancia, en los
principios constitucionales que definen la arquitectura de las leyes estatutuarias y ordinarias, y
que delimitan la potestad gubernativa de los poderes ejecutivos. De este modo, podría
interpretarse la política pública en términos de ciclos históricos.
En los argumentos que desarrollaré básicamente señalo dos grandes ciclos históricos, que
se pueden diferenciar con relativa facilidad en cuanto a los contenidos y directrices que han
emanado del Estado para orientar la gestión de la educación superior colombiana. Un
primer ciclo inicia en la República Liberal en los años 30 y culmina hacia finales de la década
de los 70, corresponde a un intervencionismo de Estado en el proceso de provisión de los
servicios educativos universitarios, con un fuerte énfasis en el fortalecimiento de las
instituciones estatales universitarias, tanto regionales como del orden nacional.
Un segundo ciclo arranca a finales de la década de los 70 y se consolida en los últimos dos
decenios, liderando la liberalización del mercado de educación superior, propulsando una
vertiginosa expansión de la matrícula universitaria privada, y la introducción de criterios de
mercantilización de la educación como un servicio público. Así, factores como la
rentabilidad, la competencia regulada, la maximización de los recursos asignados, etc,
constituyen los ejes estructurantes de la política de manera concomitante a procesos de
liberalización, apertura y transformación de las funciones del aparato público-estatal, en
relación con la provisón de los más importantes bienes públicos y sociales.
Otro aspecto que resulta clave, a manera de fundamento analítico, consiste en reconocer
que la política pública que se ejecuta en el tiempo tiene otra dimensión adicional: la del ciclo
de vida de la misma. Usualmente, los tratadistas de la política pública nos hablan de un ciclo
que incluye: 1) la demanda o identificación de una situación problemática, 2) el diseño y la
formulación de respuestas a ésta situación problemática, 3) el espacio para la decisión o
adopción de la política, que generalmente ocurre en las esfereas constitucionales, legales y
ejecutivas, 4) los procesos de ejecución y puesta en marcha de la política, y 5) la evaluación o
el feedback de las políticas que permitiría su cambio, ajuste y retroalimentación (C. Salazar,
1999; A. Roth, 2002).
Las transformaciones más significativas en cuanto a la naturaleza del ciclo de vida de las
políticas universitarias, se darían, en el último período, en la tajante separación entre las
instancias que diseñan, fomulan y deciden las políticas, lo que correspondería al Ministerio de
Educación, sus organismos de apoyo, y al propio Congreso de la República, respecto de las
agencias u organizaciones que ejecutan dichas políticas, las cuales en este modelo hoy
dominante son las propias universidades, tanto públicas como privadas.
Esto conduce a preguntarse hasta qué punto una universidad estatal bajo el régimen de
autonomía establecido en la Constitución Política actual, decide ella misma políticas públicas;
o más bien, si asume mediante las decisiones de sus organismos de gobierno, políticas -no
necesariamente públicas en el sentido estricto de la expresión-, que están referenciadas,
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POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
delimitadas y contextualizadas por el marco institucional y regulatorio que corresponde a las
instancias del poder central.
Este es exactamente, con algunos matices, el caso que ocupa a los analistas de los procesos
de descentralización, cuando los alcaldes y los gobernadores tratan de delimitar el rango de
su autonomía, en un esquema de república unitaria y centralizada como el colombiano. A mi
juicio, las universidades como instituciones estatales deciden sobre las políticas públicas, en
relación con las modalidades de instrumentación, los grados, los efectos y los impactos de
éstas; pero no tienen la potestad para modificar la naturaleza misma de la política pública ya
que ésta no corresponde a los entes autónomos universitarios, sino a las instituciones de
regulación, al Congreso de la República y, finalmente, al poder Ejecutivo central o nacional.
Con base en las anteriores consideraciones preliminares, en el presente artículo aborda los
siguientes temas: En primer lugar, establecer los criterios a partir de los cuales se fijaron
políticas de modernización del sistema educativo, primordialmente en los años 50 y 60 del
siglo pasado. Posteriormente, se analiza la rectificación o modificación de tales políticas
cuando se configuró a un cambio de época, desde los años 80, hacia la mercantilización de la
educación superior, enfantizando que en dicho período ésta fue una política de Estado
implícita. En épocas más recientes, la transformación significativa en el contexto de políticas
fue la activación de los mecanismos implícitos de mercantilización para convertirlos en toda
una estrategia liderada por el Gobierno nacional, con el fin de profundizar las
transformaciones de competencia regulada que se venían adelantando en cierta medida de
manera inercial. Finalmente, me ocuparé suscintamente de plantear los retos o desafíos que
éstas políticas le formulan a las universidades públicas, así como el espacio realmente
autónomo y discrecional que estas aún preservan.
LA MODERNIZACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO, UNA
ESTRATEGIA CENTRAL EN LA POLÍTICA DE
MODERNIZACIÓN.
El desempeño de las instituciones gubernamentales y el proceso de reforma del aparato
Estatal que constituye su entramado, hace parte de uno de los debates políticos más
significativos a lo largo y ancho de América Latina. Sobre modernización institucional se
viene hablando en realidad desde hace varias décadas. En especial, porque a la luz de las
conocidas teorías sobre la modernización que inspiraron las políticas y los programas de
organismos multilaterales que surgieron después de la finalización de la Segunda guerra
mundial, bajo la hegemonía económica y política de los Estados Unidos1, se han focalizado
1
Por ejemplo, en ámbitos tales como la política monetaria internacional (Fondo Monetario
Internacional); la promoción del desarrollo (Banco Mundial), las políticas de liberalización comercial
(GATT, posteriormente OMC) y las políticas de desarrollo social (UNTACD, UNESCO, FAO, etc.), que
igualmente en América Latina se expresaron prioritariamente a partir de la configuración del Consejo
Económico para la América Latina CEPAL, del Banco Interamericano de Desarrollo BID, y que
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1. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y POLÍTICAS PÚBLICAS UNIVERSITARIAS EN COLOMBIA
una diversidad de políticas publicas que fueron acogidas por las naciones del subcontinente a
partir de la década de los 50.
En todas estas cuestiones los ejes centrales se basaron en la teoría de la modernización. En
esencia, en su momento esta teoría, de manera optimista, suponía que era posible para todos
los países del orbe alcanzar los niveles de desarrollo económico, social, indicadores de
productividad, generación de valor agregado, etc, que correspondían a los países más
elevados en su civilización material, particularmente los de Europa Occidental, Canadá y
principalmente los Estados Unidos de América (A. Escobar, 1998). La distancia entre
desarrollo y subdesarrollo era resuelta desde este modelo conceptual a partir de la
implantación de procesos de modernización.
Estos objetivos serian logrados mediante políticas concretadas en cuantiosas inversiones
públicas, con un significativo componente de cooperación internacional para el desarrollo, en
términos de donaciones, y ante todo, a través de la utilización del sistema bancario mundial,
utilizando créditos con el fin de inyectar capital semilla, desarrollar la inversión extranjera en
áreas estratégicas, primordialmente en la infraestructura material. También, por supuesto, se
buscaba crear condiciones de posibilidad para el desarrollo del propio capital social en los
diferentes países que iniciarían la senda hacia la modernización.
En América Latina, la CEPAL lideró este esfuerzo y la dotó de una ideología que en su
momento gozó de una considerable hegemonía en el continente. Bajo la guía del economista
y sociólogo Raúl Prebish, esta institución creó un paradigma del desarrollo y la
modernización consistió fundamentalmente en el crecimiento hacia adentro, mediante una
política deliberada de sustitución de importaciones, la creación subsiguiente de una base
industrial propia, no solamente en el sector de la agroindustria, sino también en el de la
producción de máquinas y herramientas, con el fin de que en un largo plazo la región tuviera
el mismo grado de autosuficiencia de los países desarrollados, y en cierta medida, se pudiera
colocar con estos en negociaciones y términos de intercambio económico igualitarios. En tal
perspectiva, la ayuda internacional anclaría las etapas iniciales del crecimiento económico
para que luego los países latinoamericanos, antes en la periferia, pudieran articularse
plenamente con las lógicas del mercado capitalista mundial.
También desde los años 50 se hicieron diagnósticos2 que identificaron como una cuestión
crucial para el desarrollo económico el despegue de un sistema de educación moderno. En
este sentido, en los años 50 se planteó este desafío como una de las principales tareas de
posteriormente se articularon con el sistema de Naciones Unidas en los programas que genéricamente
se han denominado PNUD, Programas de Naciones Unidas para el Desarrollo.
2
Véase en particular el informe de la misión Lebret, liderado por el conocido sacerdote belga que
adelantó el primer diagnóstico sistemático de las condiciones para el posible despegue del desarrollo
económico y social en Colombia. También resulta ilustrativo de este esfuerzo la propuesta del plan
Operación Colombia que en su momento elaboraron el economista canadiense Lauchin Currie y otros.
Véase al respecto el testimonio del propio Currie cuando enfatizaba el carácter pionero de la asesoría
que el Banco Mundial emprendió en Colombia en 1949, y que luego sería tomado como un modelo
para trabajos del mismo tipo en países en vías de desarrollo. Se trataba en esa época de tratar una
perspectiva fuertemente Keynesiana, donde las metas de crecimiento económicas estaban articuladas
a las de la ampliación del empleo en los distintos ámbitos de la economía. En 1961 las ideas de Currie
se conviertieron en lo que se denominó como “Operación Colombia” y a lo largo de la década siguiente
influiría poderosamente en la configuración de políticas públicas específicamente en el plan “Cuatro
estrategias (1971)”. (L. Currie, 1993: 168-170)
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POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
dicho proceso de modernización. En un primer momento a esta meta se le dio una directriz
inicial: atacar a fondo el analfabetismo, tanto formal como funcional, que era propio a la
lógica de una organización social como la colombiana que fundamentalmente vivía y
respiraba a través de la actividad rural.
Los planes y políticas que arrancan desde los años 50 y que posteriormente serián
desarrollados por el “régimen del Frente Nacional” en la década subsiguiente, tendrían como
una de sus tareas centrales la creación de una red de instituciones educativas publicas,
fundamentalmente a nivel de la educación básica primaria y de la educación secundaria, que
resolviera las enormes carencias y deficiencias de Colombia en cuanto a analfabetismo y a
una adecuada capacitación, desde el punto de vista de la escolaridad alcanzada, para los
jóvenes.
Resulta destacable en este segundo tópico que el esfuerzo de modernización intentó desde
el comienzo transformar la estructura del bachillerato académico de corte tradicional,
proponiendo en su lugar y como una alternativa viable, la educación técnica y tecnológica.
En especial, en la década de los 60 este esfuerzo mediante inversión extrajera, se concretó en
la creación de la red nacional de los colegios INEM, que constituidos en más de 20 ciudades
capitales de departamento asumirían la tarea de liderar la modernización de las formas
curriculares y la articulación de la enseñanza–aprendizaje, con una interacción muy fuerte
entre teoría y practica.
En el fondo, lo que se pretendía era que los bachilleres de estas escuelas politécnicas
pudieran entrar directamente al mercado laboral. Aquí cabe destacar la tarea que durante las
décadas de los 50 y 60 desarrolló, en el ámbito de la educación para el trabajo, el Servicio
Nacional de Aprendizaje SENA, diseñado sobre la base de contribuciones parafiscales por
parte de los patronos, con un impuesto del 2 por ciento sobre el conjunto de las nóminas y
con apoyos complementarios de financiación por parte del Estado, a través del
apalancamiento de préstamos internacionales para el desarrollo de su infraestructura básica.
De forma semejante al sistema INEM, el SENA se extendió a través de una amplia red
que cubría los diferentes departamentos y regiones industrializadas, de comercio, de servicios,
y de desarrollo montaje, en una medida más modesta, de un sistema paralelo al INEM en la
educación rural: los llamados institutos técnicos agropecuarios (I.T.A.), que también se
implantaron en diferentes regiones del país, a la manera de nodos de influencia que
convergían desde puntos estratégicos. Esto no implicaba reformar la estructura en si misma
del bachillerato tradicional, sino crear una suerte de esquema complementario, bajo la lógica
ya señalada de educación para el trabajo.
En lo que concierne a las universidades, los decenios 50 y 60 son testigos de un formidable
crecimiento de la matrícula escolar universitaria. En especial, durante dicho período esta
tarea fue asumida por el Estado, a partir, tanto de la ampliación de la matrícula en las
universidades nacionales públicas existentes, como mediante frecuentes actos legales
expedidos por el Congreso de la República que le dieron vida a nuevas universidades
regionales, con responsabilidades parciales de financiación y manejo en cabeza de las
autoridades departamentales.
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1. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y POLÍTICAS PÚBLICAS UNIVERSITARIAS EN COLOMBIA
Es así como se vivió una verdadera eclosión que permitió que en prácticamente cada
capital de departamento se creara una universidad pública regional y que igualmente se
fortalecieran las universidades públicas, incluyendo la extensión de la propia Universidad
Nacional de Colombia, hacia Medellín, Manizales, Palmira y posteriormente Cundinamarca
y los Llanos Orientales.
Estas universidades fueron creadas, por regla general como universidades tecnológicas,
tratando de copiar el modelo de la educación politécnica de estirpe francés, que se
estructuraba fundamentalmente en torno de las ingenierías y que en muchos casos resultó
complementada con Facultades de Ciencias de la Salud o Medicina. También en muchos
lugares de Colombia las universidades crearon facultades de Educación para asumir la tarea
explícita de capacitación del profesorado y contribuir a la profundización de la revolución
educativa en los niveles de la escolaridad primaria y secundaria.
La inversión extranjera, fundamentalmente proveniente de créditos de organismos
multilaterales, permitió la dotación de infraestructuras básicas relativamente modernas para
dichas universidades. Cabe destacar entre estos esfuerzos, a manera de ejemplo ilustrativo, la
concreción del proyecto de la Ciudadela Universitaria Meléndez en el sur de Cali que fue en
su momento uno de los sitios más fuertes de este proceso de modernización, teniendo como
leit motiv de carácter coyuntural, la construcción de la villa deportiva para la realización de los
VI Juegos Panamericanos de Cali en 19713.
A lo largo de los años 60 este esfuerzo de cooperación internacional que venía desde 1950
fue liderado por una serie de fundaciones norteamericanas de carácter privado que
desarrollaron políticas de exportación de currículos, dotación de generosos programas de
becarios a las universidades con el fin de formar las primeras cohortes de profesores con
títulos de maestrías y doctorados realizados mediante estancias prolongadas en los Estados
Unidos. Estas fundaciones apoyaron con donaciones la dotación de las bibliotecas públicas de
las más importantes universidades colombianas. Así mismo, cabe recordar que incluso
mediante el mecanismo antirrevolucionario o preventivo, frente a la fiebre insurreccional
latinoamericana desatada por la revolución cubana en 1959, bajo el esquema de “Alianza
para el progreso”, fueron exportados jóvenes norteamericanos en los denominados
programas de “cuerpos de paz”. Se trataba de estudiantes y recién egresados que venían a
hacer un trabajo asistencial y solidario, generalmente no pagado, a la manera de un servicio
social, que en este caso se escenificaba en los esquemas de cooperación internacional para el
desarrollo.
Durante las décadas de los años 50 y 60s hubo una clara política de Estado para el
fortalecimiento de la universidad pública. Se asumió simultáneamente la tarea de
modernización de la educación básica y secundaria, de tal modo que las universidades
públicas tendrían a cargo la formación y capacitación del personal, que desde dicha
3
Como se recordara esta fue una oportunidad para que la ciudad saliera del entorno aldeano
y se articulara efectivamente a los prototipos de la creación en nuestros países de ciudades
o megalópolis a la imagen y semejanza de los países desarrollados. Es así como la creación
de una vasta estructura de escenarios deportivos estuvo complementada con la susodicha
ciudad universitaria y con una agresiva política de inversión en vías y en la construcción de
infraestructura de agua potable, alcantarillado y modernización del propio centro histórico de
la ciudad.
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POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
perspectiva política, sería demandada por las dinámicas del crecimiento económico. En las
diferentes áreas de la vida social colombiana, como resultado de las diferentes tendencias de
modernización, tal como lo preveía Lauchin Curie ello implicaría el transito desde una
sociedad rural hacia una sociedad que giraría en torno de las ciudades y cuyo epitome sería el
despegue mismo de la industrialización.
Estos dos decenios, además, implicaron un incremento sustancial de la intervención del
Estado en la gestión y provisión de diferentes bienes públicos y sociales. Una de las tareas
capitales, en esta perspectiva, fue la modernización de la infraestructura básica de la sociedad,
con el fin de crear condiciones materiales para el despegue económico. La creación de
poderosas empresas portuarias, aeroportuarias, una gigantesca inversión, proveniente en
buena medida de préstamos internacionales, para la configuración del sistema eléctrico
nacional con miras a su autoabastecimiento y sustentabilidad a largo plazo, la modernización
de los servicios públicos domiciliarios a cargo de las entidades territoriales, la creación del
sistema de salud, fueron entre otros, aspectos significativos que concretaron dichas dinámicas.
De otro lado, bajo el referido esquema de sustitución de importaciones se creó una serie
bastante disímil y heterogénea de esferas económicas sometidas a regulación, proteccionismo
y tutelaje, lo que permitió el florecimiento de sectores de la burguesía empresarial nacional, el
sector mercantil y financiero, e igualmente el copamiento de muchas de éstas áreas por
empresas multinacionales que se asentaron en el territorio, pretendiendo avanzar hacia
dinámicas de integración regional latinoamericana.
En la década de los 60 las reformas del Estado estuvieron fundamentalmente encaminadas
a fortalecer el papel del poder central; es decir, estuvieron marcadas por el reforzamiento del
presidencialismo. En especial véase en tal dirección la reforma constitucional de 1968
emprendida por el gobierno de Carlos Lleras Restrepo, que promovió la creación de una red
nacional de organizaciones descentralizadas que actuaron sobre el territorio desde una base
fundamentalmente de delegación, y no en modo alguno, de descentralización y
autonomización territorial como se pretendió corregir más tarde. En este mismo sentido se
presentó un crecimiento también manifiesto del aparato administrativo burocrático. Lo que
comúnmente teóricos como John Kenneth Galbraith han denominado “tecnoestructura
administrativa”, en el nivel central, y en los aparatos administrativos descentralizados en los
territorios. Las anteriores dinámicas sociales de modernización influyeron bastante para
impulsar tanto la demanda de nuevos programas así como la oferta académica, por parte del
sistema universitario y específicamente del sistema universitario público-estatal.
Esta política entró en crisis, fue cuestionada al final de la década de los 60 y comienzos de
los 70 cuando fue desafiada en profundidad por los movimientos sociales que dimanaron
desde las universidades y los principales colegios públicos. En efecto, 1970 y 1971 fueron años
cruciales que marcaron un turning Point, un viraje respecto de la política pública en materia de
educación superior. En la Universidad del Valle fueron desmanteladas, como resultado de
dichas confrontaciones, las dinámicas de cooperación internacional cimentadas en las
fundaciones norteamericanas, y fueron literalmente expulsadas las autoridades universitarias
que tuvieron a su cargo este proceso. Esto sólo fue un ejemplo palmario de una confrontación
que se replicó más o menos en la misma escala en el conjunto de la educación superior
pública colombiana.
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1. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y POLÍTICAS PÚBLICAS UNIVERSITARIAS EN COLOMBIA
Sin pretender aquí hacer una narración de estos episodios podríamos señalar que uno de
los resultados tangibles, visto desde una perspectiva retrospectiva, de los movimientos
estudiantiles y del profesoral de los años 1970 y 1971 fue una ruptura y un alejamiento
progresivo entre las políticas, la sensibilidad, los intereses del establecimiento colombiano
“frentenacionalista”, respecto de las dinámicas que en el marco del reclamos de la autonomía
universitaria presentaron los cuerpos profesorales y los propios estudiantes a través de un
proceso altamente politizado, puesto que el grueso de dicho movimiento estaba
hegemonizado por las disímiles corrientes de izquierda y extrema izquierda que a la sazón
hegemonizaron la vida universitaria, no solo en Colombia sino en toda América Latina.
La universidad pública entró en un proceso de franca confrontación con el Estado. Para
las autoridades gubernamentales desde la década de los 70 los asuntos universitarios fueron
fundamentalmente vistos como asuntos de orden público. Era frecuente la puesta en marcha
de un ritual escenográfico de movilizaciones, protestas, marchas y mítines, que en muchos
casos terminaban en enfrentamientos relativamente violentos y que turbaban la paz de las
universidades y de las ciudades donde estas estaban asentadas, a lo largo y ancho del país.
También resultó igualmente significativo que esta confrontación generó un alejamiento
relativo de las elites empresariales respecto de la propia universidad pública. En los años 50 y
60 muchos de los esfuerzos del sector empresarial colombiano para articularse con los
procesos de educación superior se dieron en una estrecha cooperación y en un diálogo fluido
con las propias universidades públicas. Sin embargo, a partir de los años 70 estas alternativas
de acercamiento no tendrían resultados tangibles. Uno de los efectos prácticos de lo que aquí
estamos consignando es que en diferentes regiones del país, sectores empresariales
consideraron como alternativa viable frente a esta situación de confrontación, la de
propugnar por la creación de universidades privadas, soportadas en las propias demandas
específicas de los gremios empresariales.
Desde finales de la década de los años 60 y fundamentalmente en los años 70 se creó a lo
largo y ancho del país, un conjunto significativo de universidades privadas con un marcado
carácter elitista y con un patrocinio muy estrecho por parte de las propias comunidades
empresariales y de las diferentes elites regionales.
La ideología con la que públicamente se defendían estos proyectos planteaba la necesidad
de una educación superior no alterada por los sobresaltos de orden público propios de las
universidades públicas y donde realmente se pudieran elaborar programas académicos y
curriculares que las demandas empresariales consultaran de manera estrecha. De este modo,
para el final de la década de los 70, existían ya un número relativamente grande de
universidades privadas, muchas de ellas de reciente creación.
Esta lógica inédita de competencia entre lo público y lo privado, es la que precisamente
regula el Decreto 80 de 1980 que sirvió de marco institucional para el desarrollo de la
educación colombiana. No es este el lugar para hacer un análisis detallado del citado decreto
y de sus efectos sobre la calidad y cobertura de la educación superior en dicho periodo.
Solamente significar que es este un antecedente muy importante que tendría continuidad y
profundización desde el punto de vista de la lógica de interrelación de lo público y lo privado,
y que se concretaría como política de Estado en la Ley 30 de educación superior, en 1992.
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POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
Cuando se expidió la Ley 30 del 92, fundamentalmente se pretendía satisfacer un vacio en
el desarrollo legal creado por la Constitución Política de 1991. En efecto, dicha Constitución,
fue prohijada como un revolcón institucional por el Expresidente César Gaviria, en un marco
especial en el cual fuerzas beligerantes de la insurgencia se incluían de nuevo en el sistema
político, en cabeza del Movimiento 19 de Abril. Todo ello con una significativa bancada en la
Asamblea Constituyente, resultó en una suerte de pacto político sui generis que ha marcado
las dinámicas los últimos años.
En lo concerniente a la educación superior, el aspecto más revolucionario de la
Constitución del 91 fue la expresa consagración del principio de autonomía universitaria.
Este había sido un viejo reclamo que en América Latina lideraron sectores liberales
radicalizados y movimientos progresistas y contestatarios y que al ser plasmado en la
Constitución de 1991 ameritaba una reglamentación.
La Ley 30 de 1992 bajo la égida del principio de autonomía universitaria profundizó la
definición de una política pública competitiva entre lo público y lo privado, sobre el supuesto
de que existiría un mercado, constituido por los estudiantes y padres de familia, que tendría la
capacidad de elegir la mejor educación superior para si mismos o sus hijos, sobre la base de
creación de un sistema transparente que, mediante indicadores del desempeño, permitiera la
selección y escogencia de la mejor educación.
No es algo secundario que en la Ley 30 aparezca por primera vez el principio de
acreditación de carácter voluntario, que serviría como un mecanismo para concretar en
términos técnicos, y mediante resultados comprobables, la citada competitividad entre las
universidades que constituyen de la oferta de educación superior colombiana.
En lo que se refiere a la financiación de la educación superior pública, la Ley 30 de 1992
mantuvo la situación inercial anterior que ha sido consistido básicamente en que es el Estado
central el financiador de la educación pública colombiana. Y en donde, de manera
correlativa, han disminuido hasta cifras insignificantes los aportes de otras entidades
territoriales, como los departamentos y municipios, aún en el caso de universidades de tipo
regional que son presididas por el respectivo gobernador de departamento.
La Ley 30 de 1992 adicionalmente estabilizó las finanzas de las universidades públicas al
impedir su unilateral disminución por parte de los ministerios de Hacienda y de Educación.
En otras palabras, fijó como política de Estado, la indexación presupuestaria.
Adicionalmente, uno de los artículos de la Ley planteó explícitamente, que la inversión
pública en educación superior deberá incrementarse sobre la base de un porcentaje del
crecimiento del producto interno bruto, para los rubros de investigación y desarrollo.
LA MERCANTILIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR –
UNA POLÍTICA DE ESTADO IMPLÍCITA.
A partir de la década de los 80 numerosos analistas advirtieron acerca de la
profundización de un proceso creciente de privatización de la educación superior pública
colombiana. Sin embargo, en dicho pronóstico había un malentendido. Usualmente en las
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1. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y POLÍTICAS PÚBLICAS UNIVERSITARIAS EN COLOMBIA
universidades públicas se ejerce presión con el fantasma de la privatización de las mismas.
Pero en realidad no ha sido una política de Estado en Colombia la tendencia a la
privatización de la educación superior pública. Este proceso consistiría, si así se lo hubiese
asumido, en primer lugar, en la venta de activos públicos de las universidades, que serían
transferidos como propiedad privada a corporaciones o núcleos empresariales o a
asociaciones sin ánimo de lucro. No es esto lo que ha ocurrido. Entre otras cosas porque los
enormes pasivos laborales, y los costos de funcionamiento de la universidad pública superior
colombiana la hacen poco atractiva para una eventual oferta por parte de sectores
empresariales.
Igualmente, podría entenderse, en un plano altamente especulativo, como una forma
soterrada de privatización, la creciente elitización de las universidades estatales a partir de un
cobro de la matrícula estudiantil que reflejase los costos reales y que desmontase
progresivamente los subsidios. Si bien es cierto, sobre este tema se han hecho elaboraciones y
propuestas, ninguna de ellas ha sido convertida en una política de Estado. En las
universidades públicas colombianas la matrícula, primordialmente en el pregrado, sigue
siendo muy baja y los estudiantes de los estratos sociales bajos reciben cuantiosos subsidios
transversales.
De forma complementaria a estos rasgos, los presupuestos de las universidades públicas
colombianas no han decrecido, sino que por el contrario han operado al tenor de la Ley 30
de 1992. Si a ello le agregamos que el Estado ha concurrido al pago de cesantías, tanto
anticipadas como definitivas, y a la progresiva incorporación de los empleados, trabajadores y
profesores a la Ley 100 de 1993, mediante los bonos pensionales para las entidades privadas o
el Instituto de Seguros Sociales, estas cifras resultan mucho más significativas.
Si a ello le agregamos la aparición de un sinnúmero de estampillas regionales para
financiar el desarrollo de las universidades y tenemos en cuenta que, estrictamente hablando,
estos son fondos públicos, el crecimiento de la financiación estatal de la educación superior es
altamente significativo en lo correspondiente a los últimos 15 años.
El verdadero proceso de privatización que ha operado aceleradamente en el sistema de
educación superior colombiano proviene de la vertiginosa expansión de la matrícula privada.
A la fecha hay más de 250 instituciones universitarias y universidades, la mayor parte de ellas
privadas, aunque la Ley 30 no previó que estas pudieran configurarse como entidades
empresariales con ánimo de lucro. Todas son entidades o asociaciones sin ánimo de lucro o
alternativamente se estructuran como corporaciones solidarias.
Mientras que la educación superior pública ha congelado o sólo ha incrementado de
manera muy vegetativa e inercial su oferta de nuevos cupos y la creación de nuevos
programas, primordialmente en el área de pregrado; se ha presentado una verdadera
explosión de universidades privadas con una amplísima oferta de nuevos programas, muchos
de ellos de dudosa calidad y sin el proceso debido de consolidación académica para satisfacer
las demandas de estudiantes y padres de familia, que supuestamente podrían ser medidas y
cernidas a través de los indicadores propios a los sistemas de acreditación, anteriormente
mencionados.
En cierta medida podría afirmarse que una política implícita de Estado a lo largo de las
últimas décadas ha consistido en dejarle la problemática de la expansión, y la mayor parte de
13
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
la modernización institucional de la educación superior, al sector privado. En efecto, no se
han creado muchas universidades públicas en las pasadas dos décadas; mientras que muchas
de las existentes han deteriorado su calidad por un inadecuado proceso de reemplazo de las
generaciones de docentes; antes con formación de nivel de maestría y doctoral, que fueron
prohijadas por las políticas de becas que en amplia escala se desarrollaron en años anteriores,
tal como lo consigné en el inicio de este documento.
Esto es más grave aún si se tiene en cuenta que en Colombia no se ha desarrollado un
esfuerzo vigoroso de creación de programas de maestrías académicas encaminadas a la
formación de docentes investigadores, y menos aún asumido agresivamente, la tarea de crear
una oferta de doctorados que satisfagan las demandas que el país requerirá, si se desea
implementar exitosamente un programa de ciencia y tecnología y crear una masa crítica
suficientemente sólida y diversificada que soporte la escalada de la educación superior a un
nivel de tipo internacional.
La Ley 30 y la propia Constitución Política diseñaron un sistema de inspección y
vigilancia en cabeza del presidente de la República, y por extensión en el Ministerio de
Educación. Ademas, se crearon, con base en dichos principios, una serie de instituciones tales
como el CESU, la Comisión de Doctorados y Maestrías, reemplazada ahora por los
CONACES, el Consejo Nacional de Acreditación, se reformuló parcialmente la función
institucional del ICFES, y al mismo tiempo se le otorgó un papel mucho más central en el
sistema de educación superior al Instituto de Investigaciones Científicas del Estado,
COLCIENCIAS. Empero, este entramado de organizaciones estatales de nivel central no
han, sin embargo, constituido un esquema de política que garantice un mantenimiento
efectivo de la oferta de calidad en el sector.
A pesar de los esfuerzos que se dieron desde la década de los 50 para configurar un
sistema de educación básico, el crecimiento poblacional y los procesos de emigración del
campo a la ciudad, han mantenido cifras bajas de cobertura en cuanto a la escolaridad. El
analfabetismo en las grandes ciudades está ciertamente reducido, pero sigue siendo
significativo a nivel de regiones y zonas rurales. E igualmente es muy grave el fenómeno de
deserción escolar. Muchos de los niños y jóvenes de sectores pobres que combinan el estudio
con el trabajo, terminan priorizando este último; aún en sus modalidades informales, ante las
escasas expectativas que genera, desde el punto de vista de la promoción social, la conclusión
de los ciclos de escolaridad, al menos en el nivel básico.
Cabe recordar que desde hace cerca de una década, se ha agudizado la crisis fiscal del
Estado colombiano. Nos encontraremos en un horizonte de tiempo relativamente cercano, en
una situación de riesgo de un eventual colapso de las finanzas públicas, tal como ha ocurrido
recientemente en la Argentina, con las consecuencias catastróficas de todos conocidas. Buena
parte del presupuesto que aprueba anualmente el Congreso de la República está destinado al
pago de la deuda pública nacional y extranjera. Se sigue emitiendo y continuan los procesos
de endeudamiento en el mercado bursátil internacional con el fin de financiar gasto público.
En fin, las condiciones estructurales del gasto público, que en buena medida provienen de la
Constitución Política de 1991, sólo han sido modificadas de manera parcial. Precisamente
para recortar el gasto social y dentro de él, el gasto educativo. Este fué es el propósito
reformatorio de la Constitución Política que el gobierno del presidente Pastrana (1998-2002)
14
1. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y POLÍTICAS PÚBLICAS UNIVERSITARIAS EN COLOMBIA
impuso en relación con el situado fiscal para la educación básica. Igualmente, corresponden a
estos mismos propósitos las políticas que dicha administración intentó imponer a nivel de la
educación superior pública con decretos tales como el 2912, que generó un acre
enfrentamiento entre los gremios profesorales y el Ministerio de Educación.
La estrategia complementaria, desde el punto de vista de una política de Estado, en
relación con la educación básica ha sido trasladar estas responsabilidades a los entes
territoriales, primordialmente a los municipios. Sin embargo, el proceso de descentralización
de la educación, pese a sus bondades teóricas en cuanto a la posibilidad de flexibilizar los
currículos y acercar a los gobiernos locales a la dirección y al manejo de los asuntos cotidianos
que tienen que ver con las cuestiones educacionales, incluyendo en dicho modelo de políticas
públicas a las asociaciones de padres de familia y a las comunidades, ha sufrido un rechazo
bastante fuerte, tanto por parte de los gremios profesorales (FECODE), como de las mismas
autoridades municipales que no se consideran capacitadas fiscal o financieramente para
asumir dichas responsabilidades.
LA CONCRECIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE
MERCANTILIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR
En este mismo sentido, se ha acentuado una política encaminada a transferir el eje del
problema desde la oferta hacia la demanda. Muchos de los asesores y consultores del
Ministerio de Educación, tanto en la educación básica como en la universitaria, insisten en
que una salida que concilie una política de financiamiento para la educación con la crisis
fiscal consistiría en trasladar este problema a los usuarios. Primordialmente, bajo la forma
dúplice de los subsidios educativos a la demanda, y en el caso de la educación superior, tanto
pública como privada, imponiendo un sistema de créditos educativos, en el entendido de que
los egresados de la educación superior al beneficiarse en términos de su inserción del mercado
laboral, pueden en el curso de unos años pagar su propia educación.
Esta es una estrategia claramente definida en numerosos documentos, hasta hace poco
tímidamente implantada, pero que se acentuado radicalmente con el ascenso al poder del
presidente Alvaro Uribe Velez y su propuesta de “revolución educativa”. Quizás hasta el
momento la mayor radicalidad de este acentuamiento de las tendencias de mercantilización
del servicio público educativo se dé a nivel de la educación básica, primaria, secundaria, e
informal. En efecto, las tendencias recientes manifiestas prioritariamente en la Ley 715 del
2001, y en el Decreto 1278, que modifica el Estatuto docente, conjuntamente con la
expedición del Decreto 1283 que organiza el sistema de inspección y vigilancia para la
educación pre-escolar básica y media, significan una radicalización, un aceleramiento del
proceso de mercantilización de la educación básica en Colombia.
Buena parte de la retórica de la “revolución educativa” se estatuye sobre la idea de
racionalización de los costos del servicio educativo. De un lado, se pretende una
modificación de la administración del servicio, sobre la base de priorizar una mayor
autonomización y responsabilización de las unidades educativas que están a cargo del mismo,
es decir, escuelas y colegios que unificados para lograr economías de escala, quedarán en
15
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
manos de un Rector gerente que será responsable por las pérdidas y ganancias de en la
operación del servicio sobre la base de los mecanismos de capitación que venían siendo
utilizados en el campo de la salud pública.
A pesar del reconocimiento público de la baja remuneración salarial de los servidores
estatales adscritos a FECODE, existe una clara política laboral en el campo del magisterio y
el personal administrativo del Ministerio y las secretarías de educación que tiende a adoptar
igualmente las lógicas de flexibilización del trabajo, a través de regímenes de contratación que
acentúan la precarización laboral, lo que constituye una de las tendencias nocivas en los
actuales procesos de globalización y mercantilización en la provisión de bienes públicos y
sociales.
Tal es en el fondo el proceso de contratación de los servicios de educación que sobre la
base de transferencias y recursos propios vienen ejecutando las municipalidades para que
colegios privados, organizaciones no gubernamentales, e incluso asociaciones gremiales de
docentes, asuman la tarea formativa en los niveles básicos, sobre la base de una modificación
del papel de las Secretarías de Educación, que entrarían fundamentalmente actuar como
entes regulatorios y fiscalizadores de la calidad de un servicio que dejarían de proveer
directamente y en donde los prestatarios estatales asumirían igualmente una lógica de
mercantilización4.
Ello, como lo han advertido algunos analistas, resulta nefasto para la calidad de la
educación básica, y especialmente para la consolidación y maduración del sistema educativo
superior universitario; primordialmente ante los retos de la globalización que implican la
necesidad de un salto cualitativo en cuanto a la capacidad investigativa y generación de
conocimiento, que le corresponde al sistema de educación superior, si se pretende ser
consecuente con los principios de ciencia y tecnología diseñados hace una década, y con las
teorías que consideran clave el desarrollo del conocimiento como un factor de competitividad
en términos reales y no sólo basados en la mera transferencia de tecnología, en el contexto de
un mundo globalizado.
La tecnocracia que diseña y fórmula políticas públicas en educación superior es un cuerpo
relativamente homogéneo que ha venido actuando en el contexto de organismos centrales del
Estado, tales como el Ministerio de Educación, el Ministerio de Hacienda, la El
Departamento Nacional de Planeación, el ICFES y otros organismos especializados que
fueron creados a partir de la Ley 30 de 1992.
4
Véase al respecto el reciente trabajo del profesor Jaime Estrada Alvárez “Viejos y nuevos caminos
hacia la privatización de la educación pública, básica y media- En Colombia” (2002). En efecto el
profesor Estrada afirma que “la revolución educativa del presidente Uribe Velez apunta justamente a
profundizar la visión mercantil de educación y la flexibilización del magisterio... con el propósito de
aumentar la cobertura educativa en un millón y medio de cupos..... se dispone de instrumentos dejados
por la Ley 715... asignación basada en la demanda... y la posibilidad de contratación con instituciones
educativas “no estatales”. La idea de vincular “toda la oferta educativa” y los llamados sistemas
atípicos indican que se asistirá un debilitamiento de la oferta pública estatal, al tiempo que florecerá la
educación contratada mediante el sistema de cupos “con instituciones religiosas, cooperativas,
asociativas y colegios privados”. En igual se sentido se promoverá la contratación con “colegios de
profesores” y el contratismo sindical, esto es, la contratación de la “prestación del servicio educativo”
con organizaciones sindicales (probablmente municipales). También está prevista la ampliación de la
experiencia del nuevo sistema escolar, con “escuelas dirigidas por padres de familia y otros
estamentos comunitarios”. Edición citada pág. 12.
16
1. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y POLÍTICAS PÚBLICAS UNIVERSITARIAS EN COLOMBIA
En este grupo de intelectuales que formulan políticas, existe un relativo consenso acerca de
la bondad del actual modelo prevaleciente, que le prioriza al sector privado la tarea de la
masificación de la educación superior. Se acepta que la inversión pública que actualmente se
le asigna a la educación superior universitaria es una cifra significativa, y no se considera que
este sea un problema. El asunto central, a ojos de estos expertos, consiste en la elevación
cualitativa del gasto público, es decir, en una reorientación del mismo que elevaría la
eficiencia de la asignación del presupuesto gubernamental hacia las universidades.
En esta dirección se ha venido trabajando desde hace algunos años, sobre la base de
evidenciar protuberantes fallos en el esquema actual de asignación inercial del presupuesto
para las universidades públicas. Por lo cual han considerado altamente conveniente dichos
formuladores de políticas implantar un sistema de asignación presupuestario que responda a
indicadores de desempeño. Así, se ha venido trabajando en tal meta, no sólo por las
autoridades centrales sino también desde muchas universidades y desde las propias
comunidades científicas. En cierta medida, la imposición progresiva del esquema de
acreditación contribuye a la realización de dicho objetivo.
De los documentos oficiales, de las expresiones del propio Presidente de la República,
tanto en su campaña como una vez posesionado del cargo, de documentos y declaraciones
oficiosas del Ministerio de Educación se desprenden los ejes estructurantes de profundización
de la política de mercantilización del servicio de educación a nivel universitario. Entre otros
cabe destacar:
a. La política pública de ampliación de la cobertura universitaria. El gobierno ha
concretado un cuantioso emprestito con la banca internacional con el fin de apalancar
financieramente al ICETEX, y dotarlo de una gama mayor de recursos financieros que le
permita dar un salto cualitativo hacia la modalidad de préstamos para que los usuariosestudiantes paguen, con estos adelantos, sus estudios mediante esquemas que tenderían hacia
una oferta regulada con subsidio, en algunos casos, hacia la demanda, pretendiendo mediante
éste mecanismo inculcar los valores de la competencia entre lo público y entre lo público y lo
privado para que la ampliación de la cobertura se dé por la vía de una estructuración de los
costos por alumno que reflejen esquemas de matrícula autosuficientes.
Del mismo modo, se ha insistido en la modalidad de jornadas nocturnas para
potencializar la capacidad instalada de las universidades públicas y se pretende inducir como
criterios de legitimación del subsidio educativo o de los créditos, según sean los casos al sector
educativo privado universitario en la medida en que se constata que hoy en día existe un
amplio nivel de subutilización de la capacidad instalada de estas instituciones, sobre la base
de la tendencia de los estudiantes del ciclo superior a retirarse por la inestabilidad laboral, la
recesión económica o por la necesidad de priorizar los gastos a nivel de unidades familiares.
Mientras la Ley 30 no sea modificada ésta estrategia de financiamiento de la
amplificación de la cobertura aparecerá como un eje de política pública complementario al
actualmente existente. Podría esperarse que una parte de los costos de la amplificación
deriven del subsidio a la demanda y otros de una máximalización de la estructura de costos
administrativos de las universidades públicas. En esta última dirección se entenderían
procesos de ajuste internos como los que han venido desarrollando las universidades del
Atlántico, Tecnológica del Magdalena y del Valle, entre otras.
17
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
b. La segunda tendencia que se vislumbra en la política pública de educación superior es
la transformación y reestructuración de los modelos de acreditación. De un tiempo para acá
la acreditación voluntaria se ha venido conviertiendo en obligatoria. Lo fué en primer lugar,
como se recordará, para la totalidad de los programas que titulan como licenciados a sus
egresados. Igual cosa ha ocurrido en las facultades de derecho y afines, y en las escuelas de
las ciencias de la salud y áreas médicas y paramédicas. La tendencia prevaleciente consiste en
que un nuevo programa que busque ser registrado ante el Ministerio de Educación y sus
organismos de referencia como el ICFES, deberá haberse sometido a procesos de
autoevaluación y acreditación. De hecho, solo será cuestión de tiempo el que se implanten
modelos de acreditación obligatoria en los programas de pregrado, en las maestrías y
doctorados como en la práctica lo estatuye el Decreto 916 del 2001 y en los ciclos de
especializaciones, para lo cual existen propuestas detalladas que pueden ser consultadas5.
Sin embargo, en muchos de los ámbitos de la política educativa superior existen vacíos,
ya que no hay una completa coherencia en términos de un programa que formule y diseñe un
plan integral de políticas para la educación superior, debido a la prelación de que goza la
política implícita implantada progresivamente: la mercantilización de la educación superior,
lo que significa el predominio del principio del dejar hacer y dejar pasar.
c. Políticas públicas de regulación estatal de la educación superior. Dentro de la citada
lógica de mercantilización de la educación superior universitaria en Colombia,
adicionalmente a las estrategias sobre acreditación que tienden, como ya afirmé, a definir las
reglas de regulación del mercado, existen otras políticas de carácter regulatorio que
prioritariamente derivan de la potestad que la Constitución Política de 1991 le otorgó a la
Presidencia de la República de ejercer la inspección y la vigilancia sobre el servicio educativo.
Como se recordará, esta política recae específicamente en el Ministerio de Educación, el
cual puede, como en efecto lo ha hecho a lo largo de los últimos años, asignar estas tareas a
organismos especializados. En la legislación colombiana existe un tramado complejo de
instituciones que tienen que ver con la regulación estatal del servicio educativo universitario.
En primer lugar, el CESU, institución colegiada creada por la Ley 30, a la cual por regla
general se le han pretendido disminuir sus potestades legales de dirección, orientación y
aprobación de las políticas públicas de educación universitaria. Adicionalmente, aparece la
Comisión Nacional de Maestrías y Doctorados, reforzada recientemente a partir de la
expedición del Decreto 916 del año 2001; el Consejo Nacional de Acreditación, que es
igualmente una institución colegiada aunque no conformada en términos corporativos o de
representación de sectores, sino al igual que la Comisión Nacional de Maestrías y
Doctorados, integrada sobre la base de una escogencia gubernamental de pares académicos;
5
Véase al respecto: Sara Victoria Alvarado et al ,“Especializaciones-diagnóstico, conceptualización,
lineamientos de política”, Bogota: ICFES, 2002. En dicho documento se incluye un proyecto de
decreto reglamentario tiulado “Estándares mínimos de calidad para la creación y funcionamientos de
los programas de Especialización profesional en Colombia” (pag. 175-184). Que en la práctica extiende
las atribuciones que tenia la Comisión Nacional de Doctorados y Maestrías a otros organismos
estatales que cumplan similares tareas de control. Para el caso de las Especializaciones, los expertos
señalados consideran que hoy existe una excesiva proliferación y una cuestionable calidad en la
mayor parte de dichos programas.
18
1. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y POLÍTICAS PÚBLICAS UNIVERSITARIAS EN COLOMBIA
y, finalmente, el ICFES; el cual, es en ésta perspectiva, básicamente una Secretaría técnica y
un brazo operacional del Ministerio de Educación.
El gobierno actual ha avanzado hacia la modificación de la estructura administrativa del
propio Ministerio de Educación, creando el Viceministerio de Educación Superior, con base
en facultades de reforma del Estado que le fueron expresamente otorgadas al Presidente de la
República por el Congreso. Así mismo, en tal dirección han dado señales los funcionarios
gubernamentales y específicamente la actual Ministra de Educación, Cecilia María Velez
White, en el sentido de modificar, al menos parcilamente, dicha estructura regulatoria. A la
fecha de la escritura de este texto no se sabe con certeza cuales serían éstas modificaciones,
pero se especula que se avanzaría hacia un esquema de certificación de la calidad de la
educación superior, mediante mecanismos que se utilizan en el ámbito empresarial, tales
como las normas y procesos de certificación, nacionales e internacionales, a cargo de
organizaciones especializadas de carácter privado o no gubernamental.
Una evaluación de éstas políticas nos muestra claramente que el de la inspección y
vigilancia ha sido uno de los aspectos débiles en el proceso de implantación de la Ley 30 de
1992. La mercantilización de la educación superior ha ido de la mano con un deterioro
significativo de su calidad ya que generalmente han florecido y expandido su matrícula
numerosas universidades sin tradición, sin peso académico específico, sin profesorado de
tiempo completo, sin carrera profesoral y sin estrategias ni recursos para la investigación.
Los recientes episodios de intervención expost en universidades regionales y nacionales,
cuya cobertura de matrícula básica no tiene correspondencia con su consolidación
académica, son una evidencia de lo anterior. Demuestran la indolencia e incapacidad de las
autoridades gubernamentales para vigilar el mercado de la educación superior universitaria
que en el fondo sólo tiene de regulación la tramitomanía burocrática en la cual numerosas
instituciones realizan una labor negativa de cabildeo de carácter patrimonialista; dado que
sus dueños y sus voceros tienen asiento en los órganos de control, inspección y vigilancia,
constituyéndose un esquema híbrido e inconveniente donde son a la vez, jueces y partes.
Recuérdese que muchos de los más importantes directivos del sector educativo superior
colombiano, incluyendo exministros de Estado, exdirectores del ICFES, miembros de sus
juntas directivas, son posteriormente, con inusitada frecuencia, dueños, socios, o altos
directivos de novísimas y viejas instituciones de educación superior privada.
En realidad, la política estatal de educación superior está subordinada a objetivos
educacionales de tipo más general. En efecto, con la elaboración del plan decenal de
educación bajo la administración Samper, hace ya algunos años, se concretaron como
políticas de Estado recomendaciones de expertos provenientes de organismos multilaterales,
primordialmente del Banco Mundial. Estas señalaban la necesidad de priorizar la inversión
en educación, bajo la teoría del capital humano, con el propósito de resolver graves
problemas de desequilibrio en los indicadores de cobertura y calidad de la educación
primaria y básica secundaria.
En la actualidad las tres primeras universidades en cobertura carecen de solida tradición
académica; pero pese a ello, han superado en expansión a universidades de reconocida
trayectoria. La Universidad Cooperativa de Colombia, bastante cuestionada en sus manejos
administrativos, la Universidad Libre que igualmente ha tenido severos tropiezos de
19
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
gobernabilidad e incluso procesos de judicialización, y la Universidad Antonio Nariño son
hoy en día las universidades de mayor matrícula, mientras que otras como la Universidad
San Martín se han expandido sin que exista un control y regulación sobre la calidad de sus
programas. Resulta sospechosa la facilidad con la cual el ICFES ha autorizado la creación de
sedes y seccionales, y permitido el otorgamiento de licencias para sus programas,
fundamentalmente en el ámbito de los pregrados y las especializaciones.
Pero estos no son los únicos casos. En realidad, salvo un puñado de universidades de
excelencia que ofrecen servicios de calidad, en el sector privado la mayor parte de las
instituciones no posee estándares adecuados de calidad, y ello se comprueba al revisar los
resultados de los procesos de acreditación emprendidos hasta el momento.
Un esquema de competencia regulada como el que suponen los procesos de acreditación,
necesariamente implica una mayor capacidad de intervención sancionatoria, frente a la
violación de las reglas de la competencia regulada, por parte de las autoridades
gubernamentales. Además, se deja de ver en Colombia que los criterios de evaluación sean
universales; es decir, se le apliquen a todos y no solamente a algunas a instituciones, algunos
sectores, o solo a ciertos programas.
El horizonte futuro en cuanto a gasto público será bastante crítico y no se puede esperar
un incremento de la asignación presupuestal estatal para el componente universitario del
sistema de educación superior. El forcejeo estará entonces centrado en las diferentes
alternativas acerca de cómo priorizar y asignar el gasto público que hasta ahora ha sido
asignado en el marco de la Ley 30. Por supuesto, existe una intención de modificación de la
Ley 30 con el fin de excluir del sistema el criterio de indexación de la asignación presupuestal.
Muchas universidades privadas, a través de sus voceros han desplegado una labor de cabildeo
para reformular la política pública superior universitaria, con el fin de que el presupuesto
público esté también a disposición de las universidades privadas, mediante mecanismos tales
como el subsidio a la demanda, el concurso de proyectos para la ampliación de la cobertura,
el mejoramiento de la infraestructura y la creación de nuevos programas académico, que
serían financiados por el Estado, independientemente de quien los ejecute, sea una
universidad del Estado o una privada.
Este conflicto en su terreno inmediato continuará además como un forcejeo entre las
autoridades centrales por disminuir los salarios reales y el esquema prestacional del
profesorado universitario, frente a la defensa del actual status por parte del grueso de la
comunidad universitaria, o quizás en una propuesta alternativa de carácter conciliatorio que
preserve ciertos derechos y prerrogativas que hasta ahora ha tenido el profesorado estatal
universitario colombiano.
d. Políticas de gestión administrativa para las universidades públicas. No solamente existen
restricciones de carácter legal para el manejo financiero o presupuestal de las universidades.
La gestión administrativa de las instituciones públicas de educación superior se encuentra
delimitada por un tejido abigarrado de normas, leyes y autoridades que subordinan la
autonomía universitaria.
Este es el caso, para citar un ejemplo a la mano, de los procesos de contratación en la
ejecución de obras, asesorías, consultorías y otros campos de relación entre la universidad y el
medio. El Estatuto de Contratación Administrativa o Ley 80, es un marco del cual no se
20
1. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y POLÍTICAS PÚBLICAS UNIVERSITARIAS EN COLOMBIA
pueden salir las instituciones de educación superior públicas. Algunas de ellas, como la
Universidad del Valle han ideado mecanismos alternativos como las fundaciones de apoyo
que permiten desarrollar ciertas actividades complementarias basadas en las lógicas del
derecho privado. Empero, este es un mecanismo que no se puede extender al corazón
mismo, a la razón de ser de las actividades universitarias, en el orden académico y
administrativo.
Por otro lado, la gestión del personal y su régimen administrativo tiende cada vez más a
ser establecido por autoridades extrauniversitarias. Incluso, en esta dirección, han de
analizarse numerosos fallos de la Corte Constitucional que a lo largo de los últimos años, al
tiempo que han delimitado la autonomía en los ámbitos académico, de docencia e
investigación, la han objetado en los campos financiero-presupuestal, de gestión de personal,
o incluso en el ámbito de los llamados derechos fundamentales; específicamente cuando estas
sentencias corresponden a derechos de tutela en los que estudiantes o egresados de
instituciones de educación superior reclaman derechos frente a procesos que son del resorte
académico tales como acreditaciones, convalidaciones, homologaciones, expulsiones por
razones disciplinarias, etc.
En el momento actual, se hace más cercana una reforma perentoria del Estatuto
Profesoral que rige la universidad, dado que éste no se acompasa con la reglamentación que
sobre servidores públicos ha sido establecida por el Congreso de la República y reglamentada
por el Gobierno Nacional, la cual rige para la totalidad de los mismos, no importando si éstos
pertenecen al nivel central o descentralizado, a entes autónomos o a instituciones de control
y vigilancia del aparato gubernamental.
LOS DESAFIOS PARA LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS
DERIVADOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCACIÓN
SUPERIOR
Con base en las anteriores consideraciones quisiera plantear algunas conclusiones en el
marco de la discusión del Plan de Desarrollo de nuestra Universidad. En primer lugar, deseo
subrayar que el argumento de ampliación de cobertura, como una de las principales
estrategias gubernamentales, no es fácilmente desdeñable o cuestionable. Las universidades
públicas latinoamericanas que conforman la columna vertebral en la formación de alto nivel
en nuestra región son todas ellas universidades de masas; algunas incluso alcanzan coberturas
de varios centenares de miles de estudiantes. No es éste el caso de las universidades públicas
colombianas que son pequeñas, si las comparamos con sus similares a lo largo de nuestro
continente.
Ello no es gratuito. Por supuesto, obedece a los procesos de privatización de la educación
superior colombiana que ya analicé. Evidentemente, un aumento sustancial de la matrícula
de las universidades públicas colombianas no podría lograrse sólo o principalmente mediante
el subsidio a la demanda. Tal estrategia implicaría amplificar el financiamiento directo del
21
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
Estado hacia las universidades, y adicionalmente mejorar también los ingresos propios de las
universidades públicas.
Sólo sobre la base de éstas estrategias se lograría un efecto expansivo de la matrícula de la
educación superior pública garantizando que no se presente un desmedro en la calidad. Este
es el punto crucial de discusión. Resulta loable y es una alternativa válida que legitíma a las
universidades públicas colombianas el que estas expansionen su matrícula. Por supuesto,
dicha expansión tiene un limite: la maximización o rentabilización en términos de eficiencia y
eficacia de los recursos disponibles de las instituciones educativas universitarias. Por ejemplo,
en nuestra universidad se han venido adelantando pasos para ampliar la jornada
mayoritariamente diurna con el fin de usar la capacidad instalada del campus de Meléndez,
ofertando programas presenciales y semipresenciales vespertinos o nocturnos. Como se sabe,
ello ha ocasionado, una oposición cerrada de quienes consideran que este tipo de mecanismos
debilitan la calidad de la universidad o son pasos hacia su privatización.
Dado el carácter de la inversión educativa en las universidades públicas, proveniente del
presupuesto nacional, la amplificación de cobertura necesariamente implica adiciones
presupuestales. La estrategia correcta, por ejemplo, para consolidar la expansión de la
matrícula de las sedes regionales de nuestra universidad, consiste, como se sabe, en su
conversión en seccionales. Este paso jurídico daría la posibilidad de una asignación
presupuestal directa cada año a cada una de estas sedes seccionales, tal como ocurre
actualmente con las sedes de la Universidad Nacional de Colombia. El actual mecanismo, de
extensión de educación a las regiones mediante la configuración de Fundaciones de Apoyo en
cada uno de los municipios donde se encuentran asentadas las sedes de la universidad, ha
cubierto un primer período que debe ser superado. Sólo con profesorado de planta,
bibliotecas, laboratorios, centros de documentación, personal administrativo adscrito a la
universidad, etc, será posible dar un salto cualitativo y ofrecer a nivel de las sedes o
seccionales una oferta educativa de calidad comparable a la de la Universidad del Valle en
sus dos sedes, San Fernando y Meléndez, asentadas en la ciudad de Cali.
Empero, una recusación absoluta de la política estatal de subsidio a la demanda
desconocería que tal política se viene ejecutando desde hace decenios a través del ICETEX.
Lo novedoso de la actual propuesta gubernamental es la inyección de capital para que el
ICETEX tenga un mayor rango en sus modalides de crédito educativo. De este modo,
considero que rechazar per sé el crédito educativo como una alternativa de financiamiento de
la educación pública no resulta ni realista ni sensato, en términos de política pública. Es claro
que numerosas personas adultas, que se benefician, desde el punto de vista de sus ingresos
futuros por los procesos formativos ofertados por las universidades pueden y deben pagar,
parcialmente o en forma total, la inversión que el Estado hace en su formación.
El crédito educativo, como lo he dicho, es una política de financiamiento o de subsidio o
de préstamo a la demanda vigente desde hace muchos años, útil en la medida en que se
configura como una estrategia complementaria y no sustitutiva de financiamiento de la
universidad pública colombiana. De tal manera, que en términos de realismo político
institucional, las universidades públicas no deben desdeñar la posibilidad de competir o
concursar por los recursos del crédito educativo, sin dejar de mantener la defensa de los
principios de acción presupuestal establecidos en la Ley 30 de 1992.
22
1. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y POLÍTICAS PÚBLICAS UNIVERSITARIAS EN COLOMBIA
En mi opinión, se debería priorizar una política pública de financiamiento que contemple,
como lo he mencionado, la asignación presupuestal directa a las universidades sin relación
con los modelos de capitación o de costos por estudiante; que involucre la necesidad del
desarrollo del sistema de universidades estatales como un potencial estratégico para la política
de innovación en Ciencia y Tecnología; que es uno de los espacios de mayor retórica
gubernamental pero de menores realizaciones, incluso respecto de países de similar nivel de
desarrollo económico en América Latina.
Las universidades públicas obtienen su legitimidad por la mayor cobertura, los subsidios
de éstas entidades estatales a las matrículas configuran un principio democratizador de
concresión del acceso a la educación, consagrado en nuestra propia constitución política; lo
cual resulta defensable incluso desde el punto de vista de su argumentación jurídica ante la
Corte Constitucional.
Afirmo lo anterior en virtud de que la capitación resulta bastante cuestionable en términos
técnicos, como se ha podido evidenciar en su implantación como modelo de asignación de
recursos en el campo de la salud. Aspectos como la generación del conocimiento, la
formación docente, la carrera profesoral, el bienestar universitario, etc, son tópicos para los
cuales los indicadores de gestión no deben relacionarse directamente con modelos de
capitación.
Es claro, a mi juicio, que las universidades públicas, al defenderse de la política neoliberal
del Estado, no pueden desdeñar a la ligera los modelos y las metodologías de evaluación del
desempeño. Cabe recordar que los dineros que se invierten en las universidades no son
producidos por las propias universidades sino que son dineros públicos. En este sentido, no
hay que olvidar jamás que la universidad estatal se debe a la sociedad. Y ésta, a través de
diversos organismos de control estatales y sociales tiene el derecho de velar por la calidad en
la gestión administrativa de las universidades, por la optimalidad del gasto público, por evitar
la corrupción, el despilfarro de recursos, los procesos de burocratización, ya que éstas
prácticas, si arraigan en la vida universitaria, implican menor cobertura, menor calidad,
impidiendo el logro del principio de universalidad y el acceso democrático a la educación
superior pública universitaria, que constituye su fundamental fuente de legitimidad ante la
sociedad.
Aunque es cierto que en el marco de la autonomía universitaria hay potestades para que
las universidades fijen sus propios lineamientos es necesario un análisis riguroso del contexto.
Y uno de los aspectos centrales de dicho contexto son las políticas públicas del Estado. De las
cuales podremos disentir, pero que deben ser siempre patrones de referencia para elaborar
programas y planes de desarrollo que permitan la consolidación de la universidad pública
colombiana, en un marco realista.
Nadie negaría, por ejemplo, la utilidad de los procesos de autoevaluación y acreditación,
para la mejora de la calidad en la oferta académica por parte de las principales instituciones
de educación superior que, siguiendo los procedimientos estipulados, logran hacer más
transparente su oferta, y posicionarse de esta manera en la referencia de los demandantes de
los diferentes servicios de educación superior.
Rechazar per se o por provenir de un mandato gubernamental las dinámicas de
acreditación, equivale a introducir la cabeza en la arena y significa desdeñar las posibilidades
23
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
que las universidades de excelencia tienen de jugar un papel de predominio en las estructuras
de competencia regulada que privilegian las mejores ofertas académicas.
Igualmente, deben aprovecharse los marcos institucionales que en el orden constitucional
y legal, garantizan la autonomía universitaria, y dan vida a una serie de sinergías, tales como
las derivadas del Sistema de Universidades Estatales –SUE-, la existencia del CESU como
una colegiatura que debe ser privilegiada para la formulación y definición de las principales
políticas; y que, al mismo tiempo, podría jugar un papel clave como un organismo a través
del cual se adopten las regulaciones, que ya no dependerían de la discrecionalidad o
liberalidad del poder ejecutivo y del Ministerio de Educación y sus agencias. De esta forma se
intentarían construir políticas educativas para las universidades que no sean de gobierno sino
que sean, estrictamente hablando, de Estado, y que por ello, consulten el interés general, el
bienestar público.
Debe reconocerse que la conflictividad entre las instancias de ejecución de políticas: las
universidades regionales y nacionales estatales; y los centros de definición de políticas: el
Gobierno nacional y el Congreso de la República, se acentuará en el futuro inmediato. La
defensa de la universidad pública, pasa por la preservación de su autonomía responsable.
Además se requieren claros lineamientos estratégicos que permitan aprovechar los desafíos
del entorno, reconocer las ventajas y puntos negativos del marco regulatorio e institucional de
política pública, e igualmente, tomar en cuenta las consideraciones derivadas de las
demandas sociales, los procesos de modernización económico y social, y el marco, mucho
más amplío pero igualmente significativo, de la globalización del conocimiento.
A manera de conclusión vale la pena destacar la utilidad del ejercicio analítico que
permita diferenciar el resorte de políticas públicas establecidas desde afuera; que son en cierta
medida imposiciones o, si se lo quisiera decir en un tono menos radical, elementos del
contexto o imperativos del entorno. Para definir, posteriormente, aquellos aspectos que
continúan siendo del orden de la autonomía universitaria.
Ambos lados de la cuestión deben tenerse en cuenta a la hora de formular un Plan
Estratégico de Desarrollo. En mi perspectiva analítica, los campos en donde aún se preserva
la autonomía universitaria y ésta debe ser ejercida con todas las consecuencias y
responsabilidades son los de la formación estudiantil en sus diferentes ciclos, a partir de la
transmisión y generación del conocimiento; lo cual es hoy competencia prioritaria de las
instituciones de educación superior. En tal sentido resulta clave trabajar, haciendo uso de la
autonomía en la definición de políticas de diseño institucional para garantizar la
gobernabilidad de las universidades. Para consolidar la cooperacion en red entre las
instituciones de educación superior y alternativamente, para definir políticas públicas de
manera concertada o por lo menos presionar puntos de vista unificados en instituciones
colegiadas como el CESU. De otro lado, la definición de las estrategias de gestión
administrativa, bienestar universitario, vinculación con el medio, procesos de
internacionalización de las universidades, etc., si bien es cierto tienen un marco regulatorio
estatal son dimensiones en las cuales se puede desarrollar políticas relativamente flexibles y
diversas en el marco de la autonomía universitaria. A fin de cuentas lo defensable de la
autonomía no es tanto el pretender que la universidad sea una ínsula, una torre de marfil
aislada de la sociedad y del Estado, sino reconocer que la autonomía universitaria es
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1. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y POLÍTICAS PÚBLICAS UNIVERSITARIAS EN COLOMBIA
prioritariamente una condición para la producción de conocimiento, la crítica y
deliberación que desde la universidad ha de hacerse en relación con los problemas de
sociedad, el Estado, el contexto internacional, etc. Finalmente, es un escenario para que
universidad sea
un espacio de democratización, formación ciudadana
autoresponsabilización.
25
la
la
la
y
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
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2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR COLOMBIANA – Hacia una
visión estratégica del financiamiento del sector
2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMIENTO DE
LA EDUCACIÓN SUPERIOR COLOMBIANA – Hacia
una visión estratégica del financiamiento del sector6
Edgar Varela Barrios, Ph.D.7
Enero de 2012
INTRODUCCIÓN
El debate sobre la financiación de la educación superior en Colombia es recurrente en
los últimos años, y se mencionan – en este contexto – insistentemente las insuficiencias,
limitaciones y problemas del modelo vigente. Se reclama en particular por la débil
expansión de la cobertura o, en otros términos, la baja absorción del sistema frente a las
demandas de las generaciones que egresan de la educación básica. Se reclama en torno de
la baja calidad y la escasa pertinencia de la oferta, y por la distancia cada vez mayor del
sistema de educación superior colombiano, frente a las grandes universidades que lideran
la generación del conocimiento, la renovación de la ciencia y la tecnología, la gestión del
conocimiento en las sociedades postindustriales; es decir, las llamadas universidades de
“clase mundial”
(Salmi, 2009). En este sentido, las actuales políticas y fuentes de financiamiento
concurrente público – privado que tiene el sector, son largamente insuficientes, para
afrontar estas metas y desafíos.
Por ello se afirma desde distintos ámbitos que el modelo se ha agotado. No se tienen
fuentes de financiación que permitan su expansión y consolidación, y se trabaja con metas
inerciales de corto plazo desarticuladas de las apuestas estratégicas que deben conducir a
6
Este documento integra los términos de referencia y resultados del estudio sobre
desfinanciamiento de las universidades públicas, adelantado por la Comisión Técnica de
Vicerrectores Administrativos y Financieros del Sistema Universitario Estatal (SUE); proceso en el
que el autor, en calidad de Vicerrector Administrativo de la Universidad del Valle (2007 – 2012),
redactó los borradores de varios de los documentos presentados y del articulado financiero. En esta
ocasión, reconozco la colaboración de mis asistentes, Ángela María Martínez Sander y Andrés
Felipe Valderrutén Castro, miembros del Grupo de Investigación “Gestión y Políticas Públicas”
(GESPUV), en las búsquedas bibliográficas y documentales, así como en la organización de las
tablas y datos aquí incluidos. Así mismo, agradezco la información estadística y financiera del
conjunto de Vicerrectores Administrativos del SUE, en especial a su anterior coordinador, el Ing.
Sergio Isnardo Muñoz, ex vicerrector administrativo de la Universidad Industrial de Santander (UIS),
y al actual coordinador de la misma, Fernando Noreña, Vicerrector Administrativo de la Universidad
Tecnológica de Pereira. Igualmente, agradezco el aporte de Ludmila Medina, de la Oficina de
Planeación de la Universidad del Valle, quien con su equipo de profesionales elaboró un
documento con proyecciones que se citan aquí en los acápites pertinentes.
7
Doctor en Administración de la HEC – Universidad de Montreal. Profesor titular de la Universidad
del Valle (Facultad de Ciencias de la Administración) y Director Grupo de Investigación “Gestión y
Políticas Públicas”, Categoría A – Colciencias, y del Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión
del Conocimiento.
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POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
Colombia a superar sus problemas de pobreza, escaso crecimiento, inequidad y
competitividad, en contextos cada vez más interdependientes y globales. Esta discusión
con sus diversos matices se ha reactivado, especialmente, a raíz de la presentación de un
proyecto de reforma profunda de la Ley 30 de 1992, por parte del Gobierno Nacional, en
cabeza del Ministerio de Educación, en la primera mitad de 2011.
Aunque la respuesta universitaria fue agudamente crítica y se mantuvo un espíritu de
cuestionamiento a la misma por parte de numerosos directivos universitarios y de las
comunidades de expertos, la situación hizo crisis cuando se organizó un poderoso
movimiento estudiantil, no solo de rechazo a la misma, sino a sus fundamentos
conceptuales e ideológicos.
En efecto, como resultado de la gigantesca y continuada movilización estudiantil del
segundo semestre de 2011, el Gobierno nacional finalmente retiró el proyecto de ley que
había inscrito en el Congreso. Recuérdese que su punto principal en el campo de
financiamiento, la idea de introducir el ánimo de lucro o la inversión de capitales en la
educación superior, ya había sido desestimado previamente. Aunque esto ha sido
interpretado en muchos de los círculos universitarios como una victoria del movimiento
estudiantil, en cierta medida, se trata más bien de un empate.
El gobierno ciertamente fue derrotado y su iniciativa recibió un alto rechazo, no
solamente de las comunidades estudiantiles, sino también del profesorado y de distintos
núcleos de expertos. Obviamente, no se trató de un rechazo monolítico puesto que en el
campo de las instituciones de educación técnicas y tecnológicas privadas, el proyecto
gubernamental recibió un apoyo claro. Además, en las universidades se expresaron
diversas opiniones, desde las minoritarias que simpatizaban con el proyecto, hasta algunas
que tenían puntos de vista intermedios y que no implicaban un rechazo en bloque de la
iniciativa, sino que señalaban su falta de apuestas estratégicas o su insuficiencia en relación
con un diagnóstico que permitiera que una nueva ley le diera un camino cierto a la
educación superior colombiana en los próximos años.
Pero se trató de un empate, en virtud de que se mantiene en la práctica el statu quo
que prevalece desde la expedición de la Ley 30 de 1992, particularmente en su modelo de
financiamiento, el cual evidencia agotamiento e insuficiencia para resolver los retos de un
adecuado desempeño de las universidades públicas y privadas en los ámbitos misionales de
éstas.
Los directivos universitarios a lo largo de los últimos años han interlocutado con las dos
últimas Ministras de Educación, y con los equipos del Ministerio; así como también con
las comisiones especializadas del Congreso para reclamar que la Ley 30, y su esquema de
financiamiento, sea sustituido por otro que garantice sostenibilidad y que sirva de base
para llevar a cabo nuevas políticas académicas con la financiación adecuada; en
particular, las de consolidación de la calidad, internacionalización y ampliación de la
cobertura de las universidades.
La discusión en términos generales no ha sido por completo estéril. Por ejemplo, existe
un borrador del acuerdo que implicó en el proyecto reformatorio de la Ley 30, la inclusión
de recursos adicionales, en la forma de un 3% acumulativo a la base presupuestal pública,
a lo largo de una década. Además, se ha establecido en términos gruesos, una agenda de
discusión en relación con otros temas que implican políticas de financiamiento, incluyendo
la ampliación del crédito educativo, recursos públicos para la sostenibilidad estudiantil y
para combatir la deserción, e iniciativas de asignación de diversos fondos para financiar la
investigación y la innovación.
Sin embargo, la situación financiera de las universidades públicas y, en general, del
sistema de educación superior colombiano, continúa sin resolverse. Sectores estudiantiles
agrupados en la Mesa Amplia Nacional Estudiantil (MANE), han decidido tomarse un
tiempo prudencial para adelantar consultas, reunirse y finalmente presentar una
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2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR COLOMBIANA – Hacia una
visión estratégica del financiamiento del sector
propuesta, con lo cual, después de haber derrotado la iniciativa gubernamental, se entró
en una situación transicional, sin que se tome una decisión en relación al modelo de
educación que el país necesita en términos de su desarrollo económico y social en el
campo universitario. Se requiere por ello, que desde las universidades públicas se
recuperen los ejes centrales del debate y se elaboren propuestas que, con base en el
anterior proceso de discusión, permitan reabrirla y plantearse escenarios diversos y
fórmulas de solución a los problemas estructurales, entre ellos y primordialmente el del
financiamiento.
El propósito del presente documento va en esa dirección y pretende formular otras
perspectivas sobre el financiamiento de la Educación Superior en Colombia. En este
punto, es importante romper el inercialismo que solo le introduce modificaciones
incrementales al modelo. Por tal razón, se debe construir una política de financiamiento
radicalmente diferente, basada en una relación dialéctica entre medios y fines. En especial,
porque la financiación no es nunca un fin en sí mismo.
Los recursos presupuestales y fiscales, o las rentas que produzcan o les sean transferidas
a las universidades, son medios para ejecutar políticas, planes de desarrollo, para concretar
estrategias en consonancia con los retos y demandas que la sociedad civil, el Estado y los
mercados hagan al sistema universitario. Éste, en el marco de la autonomía universitaria,
afinará estas demandas y construirá en términos prospectivos sus propias apuestas
estratégicas. Tal como lo ha discutido el Sistema Universitario Estatal (SUE) con el
Ministerio de Educación, si se rompe el inercialismo, se debería implementar de forma
alterna una mirada de largo plazo de los retos de la educación superior al menos en ciclos
de diez y veinte años (2022 – 2032).
Desde mi punto de vista – y esta es una consideración de fondo – la hoja de ruta se
debe centrar en:
a. En primer lugar, resulta necesario precisar el marco conceptual y teórico del
financiamiento de la educación terciaria, tanto a la luz de la economía (en especial, desde
las dimensiones de la Hacienda Pública y la Política Fiscal), como en el terreno del diseño
de políticas públicas educativas y de ciencia y tecnología, tanto de tipo sectorial como
territorial.
Este tema en especial lo abordaré tomando como eje conceptual el asunto de las
transferencias intergubernamentales; transferencias fiscales vistas primordialmente desde
el nivel central del Estado a los territorios y a otros operadores autónomos o
descentralizados de política. Aunque el problema rebasa los límites de esta perspectiva,
ello supone asumir los principios de subsidiariedad y complementariedad según el cual el
aporte mayoritario en cualquier política de financiamiento de la educación superior le
corresponde al Gobierno nacional, en tanto la educación superior expresa la oferta social
de un conjunto de bienes públicos.
Sobre esta base, cabría determinar la financiación complementaria de otros agentes
que contribuyen al financiamiento de la Educación Superior, tales como el sector
empresarial, la sociedad civil (y, en especial, las familias y estudiantes que pagan
matrículas y otros derechos académicos), las agencias territoriales, los mecanismos de
autofinanciamiento y consecución de rentas propias por las universidades, los modelos
mixtos para financiar la investigación, la innovación y la generación del conocimiento, la
sostenibilidad de los estudiantes en términos de retención y disminución de la deserción,
etc.
b. En segundo lugar, describiré e interpretaré los logros y fallos del actual modelo de
financiamiento de la educación superior, concretado en el esquema de transferencias que
estableció la Ley 30 de 1992, y que se pretende en esta coyuntura de reforma, ajustar o
transformar. Se requiere un nivel riguroso de evaluación de este modelo que ya supera los
20 años de vigencia, y determinar así mismo cuáles son los retos, demandas y desafíos del
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POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
sector en la segunda década del presente siglo.
c. Por ello, resulta vital definir apuestas estratégicas y objetivos de la Educación
Superior para las próximas décadas. Numerosos estudios y diagnósticos gubernamentales,
de la comunidad académica nacional (ASCUN, SUE y otros), de expertos y de organismos
y agencias multilaterales (Banco Mundial, 2005, 2009; Cinda, 2007, 2011; UNESCO,
2010, y otros) han ahondado en estos temas. Al menos, se reconoce por los diversos
actores que el país requiere un salto cualitativo y cuantitativo expresado en una apuesta de
largo aliento, que mejore los indicadores de calidad y cobertura del conjunto del sistema
educativo, y en particular, de la educación postsecundaria. Sobre este tema volveré más
adelante con cierto detalle.
d. Luego, y con base en ello, se proponen en este documento políticas y reglas de
financiamiento necesarias o viables para lograr las metas consensuadas, en un horizonte
de largo plazo. Aquí, incorporo la discusión y las elaboraciones que se han realizado por
parte de los vicerrectores administrativos y financieros del SUE, proceso en el que tuve la
ocasión de elaborar propuestas y estudios que les dieron sustento y que se presentaron en
varios escenarios, a los Rectores del SUE, a ASCUN, al gobierno y al Congreso de la
República.
Esto implica precisar la pertinencia conceptual, metodológica, y la viabilidad del
modelo de financiamiento que guíe las reformas y los ajustes profundos que en este campo
del financiamiento se requieren. Tales metas se deberían alcanzar a través de un gran
debate y una movilización social que transcienda los esquemas y escenarios institucionales
tradicionales. Tendríamos éxito si se lograra un alto grado de aceptación de los objetivos
estratégicos y las metas sectoriales en las comunidades académicas, los estamentos
universitarios, el profesorado, los estudiantes, los empleados del sector, las directivas, el
Gobierno central, los gobiernos y autoridades territoriales, y las bancadas y partidos en el
Congreso de la República.
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES DEL
ESTADO CENTRAL A ENTIDADES TERRITORIALES Y
OPERADORES DESCENTRALIZADOS Y AUTÓNOMOS
La literatura de políticas financieras de los Estados modernos (Spahn, 2009; López,
2004) ha enfatizado en la conveniencia de combinar con reglas claras, principios de
asignación de recursos al nivel central versus los procesos de relocalización de recursos vía
asignación de transferencias a operadores públicos descentralizados. En este último
sentido, usualmente se trata de definir reglas para transferir recursos desde los gobiernos
centrales – vía Presupuesto General de la Nación – hacia los entes territoriales (regiones y
municipalidades), con lo que coloquialmente se denomina “proceso de descentralización”.
Los argumentos a favor de la centralización en el Gobierno nacional tienen que ver,
particularmente, con las mayores economías de escala que se lograrían al asignar recursos
públicos directamente desde agencias gubernamentales del orden nacional, tanto en
ministerios como en empresas o entidades específicamente construidas para acometer
competencias y funciones propias del nivel central de la Nación. Éste es el caso de los
recursos públicos que se le otorgan a los ámbitos de la seguridad nacional (Fuerzas
Militares, Policía Nacional, organismos de seguridad e inteligencia del Estado, etc.), y es
también el caso de la asignación centralizada que tiene que ver con el llamado “servicio
civil” del nivel central, tal como el gasto público de los departamentos administrativos, la
Presidencia de la República, los ministerios, la diplomacia, etc.
Ningún modelo de transferencias podría, en consecuencia, desconocer que una parte
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2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR COLOMBIANA – Hacia una
visión estratégica del financiamiento del sector
significativa del gasto público debería estar centralizada en virtud de argumentos de
racionalidad económica, soberanía territorial de los Estados, viabilidad y sentido político
sobre el peso del poder central. La descentralización o desconcentración, en sus
numerosas variantes constitucionales (federalismos, presidencialismo, gobiernos
parlamentarios, etc.), tendrá que ser definida en función del reparto en los territorios tanto
de responsabilidades de gobierno, como de competencias propias, exclusivas, convergentes
o concurrentes, para atender aquellos asuntos en donde resulta más eficaz delegar poderes
y recursos, para mejorar la legitimidad y capacidad de acción del sistema político. Desde
luego, la descentralización como mecanismo de utilización del régimen de transferencias
fiscales, debe diseñarse de tal modo que no se inhiba la generación de recursos y rentas
propias de los territoritos u operadores autónomos o descentralizados.
Principios para fomentar la descentralización del gasto público
La descentralización, alternativamente, implica dar prioridad al gasto público
relocalizado en función de la mayor cercanía de los beneficiarios, tanto en términos de
ciudadanía como de clientes y usuarios. También se percibe que estas dinámicas generan
un mayor control local, una mayor cercanía entre el gobierno territorial y la ciudadanía
en las diferentes regiones, generando mecanismos positivos de control de la gestión y de
reclamos, particularmente, de la ciudadanía y de esferas de la sociedad civil a los
gobernantes locales y regionales para que éstos cumplan con sus mandatos programáticos.
Esto tiene como presupuesto la autonomía relativa de los entes territoriales, la cual les
ha generado una mayor responsabilización política, particularmente en los últimos 40
años trascurridos desde la última posguerra. Se ha reforzado el principio de política que
sustenta el que los gobernantes locales y territoriales no sean designados directamente
desde el Gobierno central, sino que obedezcan a procesos democráticos de elección
directa por parte de los ciudadanos. Esta dimensión múltiple genera una diversidad de
escalas y jerarquías en relación con la soberanía popular que podría estar articulada al
orden local, regional o al plano del propio Estado-nación.
En esta última perspectiva, la descentralización territorial no implica la pérdida del
control por parte del nivel central sobre la gestión de los recursos financieros asignados a
los territorios, pues tal control se da fundamentalmente por tres vías:
a. El rol que cumplen los organismos de control (procuradurías, contralorías y
entidades afines) que poseen el atributo de vigilar el desempeño de los gobiernos nacional
y territoriales, y también de los organismos, aparatos y operadores con autonomía
administrativa y patrimonial que desempeñen funciones públicas en los distintos territorios
o en el plano de carácter nacional. De igual manera, la literatura de política pública ha
enfatizado en la necesidad de que, dados los procesos de descentralización, autonomía y
responsabilización a territorios y operadores, la tarea del nivel central se concentre en
otras dimensiones.
b. La formulación de planes estratégicos de visiones de largo plazo o de análisis
prospectivos de las necesidades, demandas sectoriales y territoriales que usualmente se
articulan en planes nacionales de desarrollo para el respectivo cuatrienio presidencial.
Además, relacionados con visiones de más largo plazo en procesos de planeación
prospectiva de carácter nacional.
c. El seguimiento a las actividades y metas que cumplan los organismos y entes
subnacionales, y los organismos autónomos o descentralizados. Para lo cual se han
diseñado y afinado modelos y estrategias de evaluación (ex ante, concurrente, ex post,
etc.). Debe tomarse en cuenta que esta función de evaluación del desempeño no es sólo
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POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
competencia exclusiva del Departamento Nacional de Planeación (DNP). En efecto, los
distintos organismos de control ya citados (tales como la Contraloría General de la
República, las diversas contralorías territoriales, etc.) en algunos de los ámbitos propios de
su actuación, evalúan el desempeño de los municipios y departamentos. En Colombia, se
ha progresado bastante desde un modelo centrado en los hallazgos y la investigación
disciplinaria, hacia uno más avanzado, de tipo integral, que busca evaluar la calidad y la
capacidad de la gestión pública territorial. Por lo cual, las auditorías y los análisis globales
y sectoriales del desempeño territorial por parte de las contralorías, implican un valioso
conjunto de informes, indicadores, datos, que deberían articularse a los mecanismos de
evaluación que asume como propios el DNP8.
En suma, debería buscarse configurar un sistema que garantice una triangulación de
las diversas evaluaciones por parte de los organismos de control, las agencias
especializadas del nivel central, y las del DNP. El problema actual consiste en que tales
evaluaciones se hacen desde estándares que difieren y, por lo tanto, no resultan fácilmente
homologables. Adicionalmente, se utilizan diferentes nomenclaturas y criterios de
clasificación, por lo que existe, no solo muchísima redundancia, sino una fuerte
incapacidad para construir sistemas ortogonales que tengan un carácter integral. En este
sentido, debe trabajarse en mecanismos sobre la base de esquemas semejantes a los de
triangulación y concurrencia que permitan corroborar los datos y los indicadores que, en
el caso concreto del Sistema General de Participaciones (SGP), ha tomado en cuenta
tradicionalmente el DNP.
Los gobiernos territoriales (alcaldías y gobernaciones) tienen una importante
autonomía en la ejecución del gasto público. Particularmente en las zonas más prósperas
del país, al igual que ocurre con las empresas industriales y comerciales del Estado, los
fondos mixtos y los mecanismos de asociación público-privada, los que efectivamente y
con plena competencia, incursionan en actividades empresariales, capturan rentas
significativas del mercado y tienen en este sentido, una altísima autonomía respecto del
presupuesto nacional. Allí, en la mayoría de los casos, no son tales entidades de mercado,
receptoras de recursos públicos del orden central, sino que por el contrario, contribuyen
fiscalmente, transfieren rentas y generan una direccionalidad inversa de recursos
empresariales públicos al Gobierno nacional y a los entes territoriales.
En realidad, los recursos que transfiere la Nación a los territorios, a través del SGP;
fondos concurrentes como el de las regalías o de cofinanciación, y el presupuesto ordinario
anual aprobado por el Congreso, etc., son complementados con la capacidad fiscal y el
recaudo propio que tienen los entes territoriales. Las gobernaciones y las alcaldías tienen
en el esquema de política fiscal, un ámbito de soberanía y competencia exclusiva para el
manejo de ciertos tributos, tales como los impuestos predial, de industria y comercio,
avisos y tableros, para configurar empresas protegidas y de carácter semi- oligopólico o
8
Ello implica un diseño metodológico que limite la redundancia, y que haga efectiva la construcción de una batería de indicadores del desempeño territorial. Tómese en cuenta que este tipo de evaluación complementaria o adicional a las del DNP no es única. En efecto, la propia Procuraduría General de la República y las personerías municipales, también juegan en su marco institucional un rol evaluativo del desempeño de los municipios. En otro plano analítico, además se sigue la gestión y la ejecución pública municipal por parte de la Auditoría de la Nación, así como por las distintas Superintendencias y agencias especializadas: las superintendencias de Industria y Comercio, de Salud, de Servicios Públicos, de Sociedades, etc. En lo educativo, el Ministerio de Educación Nacional ejerce las responsabilidades constitucionales de inspección y vigilancia en el gasto público educativo y el sistema de transferencias focalizadas en este ámbito. En el tema del agua, el medio ambiente y la salubridad pública, igualmente concurren los Ministerios de Salud y Protección Social, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y las comisiones regulatorias de los servicios públicos que generan regulaciones en estos campos. 32
2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR COLOMBIANA – Hacia una
visión estratégica del financiamiento del sector
cuasi-monopólico como las licoreras, las beneficencias y demás, que les permitirían no
depender exclusivamente de los recursos del nivel central. Lo anterior, es particularmente
evidente en las gobernaciones de las áreas más desarrolladas del país, donde se presentan
grandes fenómenos de concentración poblacional, de recursos o empresas que permiten
que en la práctica exista una autonomía mucho mayor que la que tienen las instituciones
de educación superior públicas.
Transferencias estatales a las universidades, y rentas propias
Cabe precisar inicialmente que el principio de autonomía universitaria no es
prioritariamente un asunto fiscal o presupuestal, ya que éste ha tenido larga tradición en la
vida de las universidades en occidente – lugar originario de este modelo –, y se basa en la
necesidad de preservar una distancia o separación radical entre las universidades y las
comunidades académicas y científicas que éstas albergan, respecto de los poderes externos
que en el pasado estaban representados principalmente por la Iglesia y otro tipo de
ideologías que tendían a imponer su férula a las comunidades académicas, lugar que en la
actualidad ocupa el Estado. Esto es así, en la medida en que no se considera aceptable
moralmente que los gobiernos orienten la investigación científica, la producción
intelectual y el mismo proceso de formación de los estudiantes que participan en los
sistemas educativos, tanto en los niveles básicos como superiores.
Adicionalmente, las grandes universidades tienen una misión adicional: Su rol crítico
frente a la sociedad. Esto implica que desde las universidades se asumen misionalmente
evaluaciones independientes de las empresas, el Estado y de la propia ciudadanía, para
avanzar en la construcción del interés público (Varela, 2008). Es por esto que en casos
como los de Colombia están prohibidas las universidades con ánimo de lucro o visión
empresarial, y se supone que éstas deben ser públicas (tanto las estatales como las
privadas), que se estructuran a sí mismas por Ley, desde hace muchos años, como
fundaciones o corporaciones sin ánimo de lucro, y no pueden distribuir utilidades o ser
vistas como empresas cuyos excedentes deben ser reinvertidos en la actividad misional de
las mismas.
La autonomía financiera de las universidades ha sido claramente delimitada y precisada
por diferentes fallos de la Corte Constitucional, los cuales han estipulado que el
Presupuesto General de la Nación y el propio esquema normativo que rige el gasto
público dentro del cual está el Estatuto presupuestal y las normas generales, tienen
también vigencia en el desempeño y en la gestión de los recursos públicos dentro de las
propias universidades.
Los consejos superiores universitarios poseen la prerrogativa de aprobar, actualizar y
amplificar – si es el caso – las plantas de cargos del personal administrativo y docente, así
como crear o suprimir aparatos desde la propia universidad, sin necesidad de solicitar
permiso o una evaluación por parte del Gobierno central.
Sin embargo, la limitación práctica a esta discrecionalidad y autonomía reside en que
las universidades públicas, en lo fundamental, ejecutan un gasto público derivado de las
transferencias fiscales del nivel nacional y por lo tanto, si éstas no se incrementan, tendrán
un radio limitado para ejercer una gobernabilidad propia en materia de restructuraciones
administrativas, plantas de personal, etc. Luego de la entrada en crisis de la Ley 30 de
1992, los recursos propios, que se obtienen con servicios de extensión, asesoría,
consultoría, cooperación con el Estado a través de convenios interadministrativos, los
sistemas de posgrados, han crecido exponencialmente en los últimos 15 años.
Para comprender mejor estas tendencias, veamos los grandes trazos de los diferentes
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POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
modelos de transferencias intergubernamentales a las universidades. En materia de
políticas de financiamiento de la educación superior, coexisten tres modelos claramente
diferenciados, a saber:
a. El primero de ellos, y el más antiguo, son las transferencias intergubernamentales.
El Estado, por esta vía, le asigna recursos suficientes para el funcionamiento autónomo, al
sistema de universidades estatales. Éste ha sido el modelo que se siguió en Europa
Occidental a lo largo del siglo pasado y que aún pervive en países como Francia, Italia,
Suiza, España y Alemania. En Colombia, este modelo se aplica parcialmente,
particularmente en términos de la transferencia de recursos que los artículos 86 y 87 de la
Ley 30 de 1992 le han asignado a las universidades públicas colombianas.
b. Un segundo modelo es el conocido subsidio a la demanda, con el cual se
propugna por la garantía de la educación superior a través de las matriculas, incluyendo
los créditos educativos para su pago por parte de los estudiantes. Una parte de ésta resulta,
en consecuencia, subsidiada por el Estado, a través de agencias financieras
gubernamentales que reciben este tipo de subsidios para que, a su vez, los transfieran al
beneficiario final, reduciendo significativamente la asignación presupuestal vía oferta para
que sea el mercado o esquemas de mercados regulados, donde el estudiante o el padre de
familia selecciona la organización universitaria en la cual pretende hacer su carrera. En
últimas, a través del mercado se determina la orientación de los subsidios y la admisión al
sistema. En América Latina, el modelo por excelencia de este tipo de política pública ha
sido Chile, donde como se sabe ha entrado en crisis, siendo altamente recusado por
formidables movilizaciones estudiantiles y también por una creciente desconfianza en su
legitimidad por parte de vastos sectores de la población que rechazan este esquema de
abierta y acusada mercantilización de la educación superior.
c. Un tercer modelo, de naturaleza híbrida, aunque con muchas versiones y matices,
es el que combina los dos anteriores haciendo énfasis en la mayor parte de los países que
lo aplican, en el subsidio a la oferta educativa más que en el subsidio a la demanda. En
países como Australia, Corea del Sur, Inglaterra, entre otros, la asignación de los recursos
públicos se basa en el desmonte del presupuesto inercial característico de las burocracias
ortodoxas, donde una vez asignado el recurso es muy difícil desmontar dicho inercialismo.
Al contrario, el modelo anglosajón pretende – bajo el esquema de presupuestos cero o por
programas – asignar los recursos sobre la base de evaluaciones periódicas del desempeño
que permitirían – incluso en el caso de que estas fueran negativas – la suspensión de los
programas o, por lo menos, de la subsidiaridad gubernamental vía presupuesto para que
éstos se ejecuten.
En esta orientación híbrida se trata de construir organismos reguladores y agencias
de evaluación del desempeño a través de Consejos Universitarios multisectoriales, pero
con clara orientación gubernamental o parlamentaria que, de forma periódica, se van
afinando con el tiempo en lo referente a temas de evaluación, asignación de recursos,
compensación, redistribución. Con ello, el gobierno y los parlamentos podrían manejar la
orientación o direccionar el gasto público de la educación superior.
En otros países, se combinan estos sistemas de evaluación con una alta matrícula para
los estudiantes, incluso en las universidades públicas, tal cual ocurre en los Estados
Unidos, donde el sistema no se basa en una modalidad de créditos extendidos de carácter
gubernamental, sino en el endeudamiento privado por muchas vías y mecanismos para
que sea la matrícula la que financie los costos y la tasa media de ganancia de la
participación de los estudiantes en su proceso de formación.
En Estados Unidos, como es sabido, la matrícula por sí sola no explica la financiación
del sistema, debido a la alta complejidad de las universidades y su vocación a la
investigación, al apoyo gubernamental, a la proyección social, las donaciones de
particulares, empresas y corporaciones, los esquemas de fundraising para conseguir
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2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR COLOMBIANA – Hacia una
visión estratégica del financiamiento del sector
recursos y asignarlos a las universidades. De allí que la financiación del sistema
universitario opera a través de gerentes especializados, de la gestión en capitales de riesgo
y en la bolsa, etc., sin olvidar esquemas de carácter complementario, entre ellos una
importante contratación gubernamental de servicios de investigación, asesoría y
consultoría por parte de las universidades hacia el Estado y sus agencias federales y
territoriales. También es muy relevante la contratación y los acompañamientos entre las
grandes universidades y las corporaciones económicas en investigaciones relacionadas con
patentes, derechos de autoría y las regalías derivadas, por lo cual el sistema de
financiamiento más complejo y más variado que actualmente existe en el mundo, lo
evidencian las grandes universidades norteamericanas.
RÉGIMEN FINANCIERO Y MODELO DE TRANSFERENCIAS
EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA – LOS
LÍMITES E INSUFICIENCIAS DE LA LEY 30 DE 1992
Colombia ha consolidado un modelo mixto al que confluyen universidades estatales y
privadas. Ello ha sido estructurado así desde principios del siglo pasado. Este modelo fue
reforzado por la reforma del Decreto 80 de 1980, y por la propia Constitución Política de
1991, y la ley que se expidió a renglón seguido, en 1992, para precisar los alcances y
modalidades de la autonomía universitaria.
La financiación ha sido concurrente: El Estado aporta recursos de transferencia
regulados, entre otros, por los conocidos artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992. Algunas
autoridades territoriales (gobernaciones y alcaldías municipales) participan marginalmente
con otros recursos. Además, las Universidades públicas tienen la autonomía para captar y
gestionar también recursos propios, y existen algunas parafiscalidades (las estampillas pro
universidades públicas), como fuentes adicionales de financiamiento público.
A su turno, las universidades privadas, de acuerdo con la Ley 30 de 1992, pueden ser
de economía solidaria y privadas sin ánimo de lucro. Esta última opción, es la que han
asumido la mayoría de ellas. Aunque no existen datos consolidados en virtud de que se
trata de fundaciones privadas que no están obligadas a rendir cuentas sobre su situación
financiera, se sabe que sus recursos provienen mayoritariamente de las matrículas de pre y
postgrados.
En la última década, se transitó desde una disminución del peso de la cobertura pública
(en virtud de la expansión que en los años finales de los 80 y comienzos de los 90 del siglo
XX, tuvieron las universidades privadas), hacia un esquema equilibrado en donde la
mitad de la matrícula, si comparamos solo a las universidades, corresponde a las públicas,
mientras que en términos generales el resto lo ofertan alrededor de 80 universidades e
instituciones universitarias privadas.
Características y limitaciones del modelo de financiamiento estatal de
la educación superior
Las reglas fiscales de la gestión financiera de las universidades públicas, sobre la base
del modelo que ha promovido la Ley 30 de 1992, se resumirían en los siguientes ítems
aunque muchos de ellos no aparecen expresamente formulados:
a. No endeudamiento: una suerte de regla fiscal ad hoc que se ha construido a lo
largo de los 20 años de implantación del modelo, aunque en ocasiones anteriores,
35
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
universidades que desbordaron su crecimiento más allá del límite de sus recursos
colapsaron, tal como ocurrió en la crisis de la Universidad del Valle en el año de 1998, o a
mediados de la década pasada con la situación de insolvencia de la Universidad del
Atlántico que llevó a su acogimiento a la Ley de Quiebras colombiana y a una suerte de
intervención por parte del Ministerio de Educación. Estos no fueron casos exclusivos, sino
los más sonados. Sin embargo, el grueso de las universidades maneja reglas de prohibición
por parte de los Consejos Superiores, al endeudamiento o se usan políticas de
endeudamiento muy tímidas, referidas primordialmente a inversiones en infraestructura a
través de créditos públicos del tipo FINDETER.
b. No autonomía salarial ni prestacional: ésta ha sido una regla expresa fijada por la
Ley 4a de 1991 que reglamenta, en materia salarial y prestacional, las limitaciones a la
autonomía por parte de las universidades públicas colombianas, y que ha sido refrendada
por sucesivos fallos de la Corte Constitucional.
c. Exenciones fiscales: el modelo institucional y legal establece la exención fiscal como
regla, tanto para las universidades públicas como para las privadas, que como ya se
demostró anteriormente, al constituirse como entidades sin ánimo de lucro, no pagan
impuestos. En este tema, adicionalmente, las universidades públicas reciben la devolución
del IVA por las compras, lo cual significa un alivio significativo.
d. No empresarialismo: la inversión de las universidades en negocios y actividades
distintas a su quehacer misional está expresamente prohibido en el orden jurídico
colombiano. Éstas no son, en modo alguno, empresas ni pueden incursionar en
actividades mercantiles o de inversión a riesgo, por lo cual sus recursos propios se derivan
de las matrículas que, en el caso de los pregrados, son altamente subsidiados en el
conjunto de las universidades públicas.
e. Autonomía y responsabilización en la gestión: las universidades públicas, sobre el
marco de autonomía prescrito, definen autónomamente las plantas de personal, las
políticas de investigación, la oferta académica, su estructura organizacional en facultades y
unidades, pueden crear sedes y seccionales; aunque en este caso requieren trámites de
registro ante el Ministerio de Educación y poseen una limitación básicamente en la oferta
de maestrías y doctorados, que tienen que surtir los trámites de aprobación por parte de
los organismos construidos para tal fin en la última reforma que configuró el actual
modelo de gestión de la educación superior por parte del Ministerio de Educación.
f. Responsabilidad propia por las infraestructuras locativas, campus universitarios y
dotaciones académicas (aulas, auditorios, laboratorios, bibliotecas, TIC’s, etc.).
En este sentido, el modelo vigente de Ley 30 es inercial, rígido; no supone una
expansión del sistema, sino por el contrario su estabilización atemporal. De forma
implícita, incita a la ampliación de la cobertura y a las respuestas a las demandas
crecientes para el sistema, sobre la base de un aumento de las rentas propias, ligado a las
conocidas y criticadas políticas de autofinanciamiento. Sin embargo, una excepcionalidad
ha sido el rescate financiero que solo se ha dado en pocos casos, yéndose al modelo de
transferencias intergubernamental inflexible.
La educación oficial se oferta actualmente desde 32 universidades públicas, de las
cuales cuatro son de alta complejidad, 11 de complejidad mediana y 17 aún por
consolidar y con bastantes carencias. En el caso que nos ocupa, existe una subdivisión
formal entre las universidades del orden nacional que, según la Ley 30 de 1992, reciben
recursos públicos tanto para la ejecución misional (gasto público), como para la inversión;
respecto de las universidades territoriales, que son en su mayoría de origen departamental
(y unas pocas municipales), cuyos recursos de transferencias gubernamentales están
destinados solamente para los gastos de funcionamiento. Esto explica por qué las
universidades territoriales han tramitado ante el Congreso de la República en diferentes
legislaturas, recursos parafiscales tales como las estampillas pro- desarrollo, destinadas
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2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR COLOMBIANA – Hacia una
visión estratégica del financiamiento del sector
prioritariamente a capturar rentas regionales, a través de la ejecución de obras públicas u
otro tipo de ítems estipulados en ellas, con el fin de poseer capital de inversión.
De otro lado, es necesario referirse a las instituciones universitarias y a las que tienen en
sus manos la oferta técnica y tecnológica. En Colombia han sido creadas un buen número
de instituciones universitarias técnicas y tecnológicas de origen estatal creadas por el
Congreso de la República, y otras por los gobiernos territoriales que reciben escasos
recursos de financiamiento público y que se financian prioritariamente a través de las
matrículas. Éstas son, a su turno, inferiores al conjunto de la matrícula universitaria, y ello
explica que la capacidad de inversión, de contratación de profesores, de dotación de
infraestructuras y apoyo a la investigación, generación e innovación, sea bastante limitada.
Una revisión substancial del modelo de financiamiento público para el sistema de
educación superior, no solamente debería tomar en cuenta a las universidades
actualmente existentes, sino que se le deberían otorgar recursos presupuestales estables e
incorporar el conjunto de mecanismos aquí descritos, a las instituciones universitarias,
técnicas y tecnológicas.
El modelo financiero que ha prevalecido en las universidades públicas, implica la
disminución continuada de los aportes estatales para financiar la educación superior
pública. Como el Gráfico 1 lo muestra, de prácticamente un 74% de financiamiento en
1993, se ha pasado a una tasa en 2012 que a duras penas equivale a la mitad de los costos
en que incurren las universidades públicas. Ello ha dado lugar a un conjunto de políticas
de financiación complementaria y de autofinanciación de las universidades estatales. Así,
la financiación gubernamental ha decrecido, siendo reemplazada por recursos propios
derivados de la venta de servicios educativos en tanto que a las universidades privadas las
financian las familias y los estudiantes por el pago de la matrícula, aunque éstas venden
también servicios educativos de extensión, asesoría y consultoría.
Gráfico 1. Comportamiento aportes Nación Vs. Recursos propios,
2001 – 2010
Fuente: Vicerrectoría Administrativa UIS (2011, p. 14).
En lo atinente a la Educación Superior estatal (Gráfico 2), la financiación global
corresponde aproximadamente a cuatro billones de pesos para 2011, de los cuales 1,9
billones son recursos de Ley 30. Existen cerca de 300 mil millones de pesos asignados
directamente al Ministerio de Educación, y el resto lo obtienen las universidades públicas
por: a) venta de servicios de diverso tipo y fondos de investigación, b) las matrículas, c) las
estampillas y los aportes de las entidades territoriales.
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POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
Gráfico 2. Composición de ingresos de las universidades públicas 2010
Fuente: Vicerrectoría Administrativa Universidad Industrial de Santander (UIS) –
Coordinación Comisión SUE de Vicerrectores Administrativos y Financieros (2011).
Cabe destacar, como lo muestra el Gráfico 3, que a lo largo de un poco más de una
década, han aumentado significativamente los recursos presupuestales que se le asignan al
Ministerio de Educación, para que éste a su turno los asigne a proyectos específicos del
mismo, o a las universidades (y, en general, al sector), a través de diferentes mecanismos,
principalmente fondos de cofinanciación, y de las llamadas “bolsas concursales o
concursables”; tendencia que busca que el propio Ministerio se convierta en un ejecutor o
co- operador de las políticas, sustituyendo en parte el rol asignado por la Ley 30 a las
propias universidades.
Pese a estas liberalidades de los gobiernos en la interpretación de la misma, las
universidades públicas, han defendido reactivamente el modelo de Ley 30 porque al
menos se ha preservado la cuantía de recursos financieros que transfiere el Estado a las
universidades y ha sido un seguro contra las tentativas de implantar un esquema basado
preferencial o únicamente en la financiación de la demanda a través del crédito educativo,
tal cual ha ocurrido en Chile u otros países.
Gráfico 3. Presupuesto de inversión asignado al MEN en Educación Superior Vs.
Transferencias de las Universidades (Funcionamiento e Inversión) (Millones de pesos
colombianos)
Fuente: Vicerrectoría Administrativa UIS (2011, p. 17).
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2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR COLOMBIANA – Hacia una
visión estratégica del financiamiento del sector
El principal problema de este modelo de la Ley 30, consiste en que la financiación
congelada en tiempo en términos de pesos constantes, resulta insuficiente para garantizar
el crecimiento y la mayor complejidad del sector. Ya los vicerrectores administrativos y
financieros desde hace dos años actualizaron el estudio sobre el financiamiento de la
universidad pública colombiana, estudio en el cual se demostró que existen en primer
lugar una serie de decisiones de políticas, tanto gubernamentales como legislativas, fallos
de las cortes, etc., que implican nuevos gastos para las universidades sin que exista la
compensación requerida.
El SUE ha ajustado sucesivamente dicho estudio sobre desfinanciamiento del sector.
Este trabajo identificó que los gastos de personal se han afectado en su financiación por la
implementación del régimen prestacional de los docentes de las universidades públicas,
Decretos 1444 de 1992 y 1279 de 2002; por los incrementos en los aportes al Sistema de
Seguridad Social, establecidos en las leyes 797 de 2003 y 1122 de 2007, por el Decreto
2090 de 2003; por el reconocimiento de prestaciones sociales a supernumerarios y
docentes ocasionales de acuerdo con las sentencias C-006 de 1996 y C-401 de 1998; y,
finalmente, por el reconocimiento proporcional de vacaciones, prima de vacaciones y
bonificación por recreación, según el Decreto 404 de 2006 (Gráfico 4).
Gráfico 4. Aplicación de Leyes y Decretos
Fuente: Vicerrectoría Administrativa UIS (2011).
Si bien es cierto que el Artículo 86 de la Ley 30 de 1992 pretendió garantizar los
aportes estatales a precios constantes, los impactos que han tenido las decisiones del
gobierno a través de Decretos, y del Congreso a través de Leyes, sumadas al efecto de las
políticas gubernamentales y planes de desarrollo, que le han asignado a estas instituciones
nuevas tareas, tales como nuevos programas de pre y posgrado, incremento en la
cobertura, consolidación de grupos de investigación, cualificación docente, nexos con el
sector empresarial, internacionalización, planes de desarrollo nacional, regionalización y
extensión solidaria, entre otras; demandan cuantiosos recursos sin contrapartidas estatales,
generando un impacto directo en la disminución real en sus presupuestos.
La desfinanciación tiene su causalidad central en la expansión de la cobertura de las
universidades públicas y en la mayor complejidad de su quehacer misional. Las
universidades, a comienzos de la década de 1990, se caracterizaban por contar con una
cultura investigativa primaria, una baja producción científica y una pobre producción
intelectual; grupos de investigación precarios; inadecuados e insuficientes recursos de
apoyo (infraestructura, bibliotecas, laboratorios, etc.) para una buena formación, e
incipiente desarrollo de la cultura de autorregulación. El nivel de formación de los
docentes, a pesar de presentar un crecimiento numérico, no evidenciaba mejoras
significativas, pues el porcentaje de docentes con formación doctoral o con maestría
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POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
permanecía prácticamente constante y había una baja dedicación del profesorado a
actividades diferentes a la docencia. A nivel de cobertura, solo el 6% de la matrícula total
correspondía a maestrías y doctorados.
Las universidades estatales enfrentan grandes retos, dadas las condiciones de cambio
acelerado que impone la sociedad actual a nivel tecnológico, científico, económico,
ambiental, cultural y social. De allí que actualmente hay aspectos que tienen una
presencia natural en las universidades y que impactan la inversión y la sostenibilidad de las
mismas, a través de recursos de funcionamiento. A nivel de formación, se ha hecho
necesaria la incorporación de tecnologías de información y el diseño de contenidos y
herramientas virtuales como fortalecimiento a la actividad docente, dando un cambio a las
modalidades convencionales de enseñanza.
Sumado a lo anterior, las universidades públicas se encuentran bajo continua presión
para aumentar la pertinencia de la investigación científico-tecnológica, lo cual ha
demandado el financiamiento de proyectos mediante convocatorias internas de
investigación, apoyo a redes y grupos de investigación, al igual que el incremento de la
movilidad académica nacional e internacional. En cuanto a la cualificación docente, se
han realizado esfuerzos importantes incrementando el número de docentes con formación
de posgrado, principalmente con título de doctor, comisiones de estudio de doctorado que
son financiadas por las propias universidades públicas.
En la actualidad, las universidades públicas, producto de su crecimiento acelerado, ven
de manera impotente cómo sus plantas de profesores de carrera se estancan, no pudiendo
por situaciones presupuestales tener un crecimiento acorde a las exigencias de una
universidad que cada vez asume un porcentaje elevado de la ampliación de la cobertura
en el país. Lo anterior, obliga a tener un gran número de docentes bajo la modalidad de
ocasionales o temporales, y catedráticos con vinculaciones inferiores al período
académico; situación que en muchos casos atenta contra la calidad de la enseñanza y que,
por supuesto, tiene implicaciones profundas en el clima laboral.
Así mismo, con el fin de fortalecer la actividad investigativa y la calidad de la
enseñanza, las universidades han logrado incrementar su potencial en la oferta de
especializaciones, maestrías y doctorados, y a la vez se han creado programas de becas
para financiar a los estudiantes su formación en posgrado. El aumento en la oferta de estos
programas, ha conllevado a que las universidades focalicen importantes recursos
destinados para su funcionamiento en bibliotecas, laboratorios, infraestructura de
sistemas, comunicaciones y conectividad, e infraestructura física de soporte académico.
En materia salarial y prestacional, el decreto que rige los salarios de los profesores de
las universidades públicas no tiene financiación por parte del Estado y son éstas las que
deben cubrir los elementos salariales y prestacionales de sus docentes. Igual ocurre con los
fallos y las decisiones legislativas en materia de régimen prestacional, seguridad social,
pensiones, pagos, supernumerarios y más recientemente esto podría agravarse por la
decisión del Ministerio del Trabajo de regularizar las plantas administrativas del Estado
Colombiano y, en particular, de la universidades para disminuir la contratación por
prestación de servicios, lo que implicaría una ampliación de las plantas del personal, sin
que resulte claro en qué medida el gobierno nacional va a concurrir a cubrir gastos
adicionales.
Esta situación ha significado en el período 2008 – 2012 un congelamiento de la
cobertura de matrícula de las universidades públicas, las cuales – al igual que ocurrió con
las universidades privadas a mediados de la década pasada – han llegado a su techo. En la
actualidad, existe una conciencia muy grande entre las universidades del SUE, en las
directivas de distintos ámbitos universitarios, que crecer en nueva cobertura estudiantil del
pregrado, sin recursos adicionales por parte del Estado, y en general, sin una
estructuración financiera que garantice la sostenibilidad de la universidades, les resulta
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2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR COLOMBIANA – Hacia una
visión estratégica del financiamiento del sector
prácticamente suicida, puesto que se coloca en riesgo financiero la propia estabilidad de
las universidades.
Lo grave de este asunto es que la sola decisión de no crecer, no implica un
congelamiento de los gastos y costos universitarios. Aún en el escenario de la estabilización
del tamaño de la cobertura estudiantil, los costos de las universidades siguen aumentando
en virtud del esquema financiero que las rige, y no lo estamos criticando en sí mismo. El
ascenso salarial del profesorado acentuado con el ingreso de profesores con doctorado al
sistema, la existencia de más grupos de investigación y los puntos de productividad
individual, impactan progresivamente la masa salarial y prestacional del profesorado de
las universidades públicas.
También las TIC, la conectividad y la propia interacción del proceso de docencia –
aprendizaje, más la incorporación de pasantías y prácticas de los estudiantes, los
laboratorios de investigación y docencia, hasta el tema recurrente de la accesibilidad de los
campos a los discapacitados, o las políticas de sismo resistencia para adecuar la
infraestructura universitaria, las políticas de bienestar para el estudiantado, todo ello
significa crecimiento de los costos de la universidades, repito aún sin que se incremente la
matrícula universitaria.
Rasgos del financiamiento privado e impacto
en la gestión de sus recursos
Las universidades privadas en Colombia se diferencian, al igual que las públicas, por
constituirse en tres grandes segmentos: el primero de ellos, de universidades privadas de
alta calidad y de relativa consolidación. Aun cuando el sistema privado es en lo
fundamental joven, salvo unas pocas instituciones que provienen de la época de la
Colonia. Allí se encuentran las universidades acreditadas tales como la Universidad de los
Andes, la Pontificia Universidad Javeriana, la Universidad Externado de Colombia, la
Universidad Pontificia Bolivariana, la Universidad del Norte, la Universidad ICESI, etc.
Un segundo grupo lo constituyen las universidades con una cierta tradición en la
configuración de su oferta educativa y con algunas áreas de relativa fortaleza, y
universidades de tamaño más pequeño, pero que tienen una tendencia ascendiente de su
calidad. Este es un sector en expansión que ha dado pasos significativos en la gestión de
sus recursos privados para mejorar las infraestructuras, construyendo sedes y campus
universitarios de creciente calidad, al tenor de los procesos de registro calificado para los
programas, promovidos desde el Gobierno, y en una escala más compleja, a los retos de
los procesos de acreditación de la calidad.
En el tercer grupo, se encuentran las universidades de baja complejidad que
fundamentalmente ofertan una matrícula de pregrado. Allí se podrían ubicar la inmensa
mayoría de las universidades privadas de cobertura nacional (grandes universidades,
grandes por el tamaño de su matrícula) que han sido cuestionadas y que recurrentemente
se considera no hacen esfuerzos suficientes en términos de la calidad. Una parte de estas
universidades corresponde a empresas de familia o han sido fundadas por grupos de
interés que pretenden instrumentalizar diversos mecanismos utilizando argucias,
fundaciones espejo, esquemas de proveedores monopólicos, que permiten la transferencia
de rentas y eluden la prohibición de que estas entidades funcionen sin ánimo de lucro.
Pero la patología o anomalía aquí descrita no sirve como argumento para extender lo
que podría denominarse como “empresarialización” al conjunto de las entidades
universitarias privadas, sino precisamente para lo contrario, corregirla a través de
mecanismos de supervisión e intervención. El Ministerio de Educación cumple funciones
de superintendencia, además del rol de las Secretarías de Educación y el propio sistema
41
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
universitario en su conjunto, mediante mecanismos de autorregulación, tales como los
procesos de registro calificado hechos por las comunidades científicas, sobre la base de las
directrices de política que ha fijado el Estado o del esquema de la acreditación de alta
calidad que ha sido importante para mejorar las competencias, capacidades y el
desempeño del conjunto de las universidades colombianas incluyendo las universidades
privadas, tal cual se ha mencionado.
Por supuesto, una parte de ellas podría evolucionar hacia el siguiente estadio y
convertirse en universidades en el sentido estricto y pleno de la palabra. Pero éste no debe
ser el camino que asuman en su conjunto, por el contrario, la mayoría de ellas deben
convertirse en entidades que, manteniendo una segmentación de su actividad misional,
resuelvan el problema de una formación técnica y tecnológica de alta calidad, el cual es
uno de los desafíos más importantes para la competitividad de la economía colombiana y
su inserción al globalismo.
El grueso de las universidades del primer segmento y una parte significativa de las del
segundo, son universidades sin ánimo de lucro que en general reinvierten sus excedentes
en la amplificación y consolidación de su proyecto universitario. Por ello, si se compara
retrospectivamente el mundo universitario privado de la época de los años 90 del siglo
pasado, cuando se expidió la Ley 30 de 1992 a nuestros días, éste ha dado un salto
cualitativo significativo del que se puede destacar el buen número de universidades
acreditadas que son privadas y que han tenido el liderazgo no solamente en las grandes
capitales, sino en otras sedes y áreas regionales, convirtiéndose en líderes del desarrollo.
Esto no niega que aún subsistan retrasos significativos en varios frentes: el estatuto
contractual del profesorado universitario es aún muy débil y precarizado, existe poca
asignación en los tiempos contractuales para la investigación, se trabaja con cargas
laborales excesivas y se usa muchísimo la opción del docente “hora cátedra”. El bienestar
universitario es, por regla general, todavía insuficiente y la deserción allí también impacta
al proceso educativo, en particular, por razones financieras de parte de las familias y
estudiantes.
El esquema de financiamiento de estas universidades se basa en la matrícula privada, es
decir, en el pago de los derechos económicos de los costos educativos por parte de las
familias y de los estudiantes, incluyendo los niveles de posgrado, recibiendo estas
universidades una muy baja asignación de recursos públicos; algunos de ellos los tienen vía
convocatorias o bolsas concursales a la investigación del tipo que maneja
COLCIENCIAS, o ciertos apoyos puntuales en infraestructura que corresponden a la
capacidad de cabildeo de parlamentarios de las distintas regiones que a lo largo de los
años han prohijado la asignación de recursos públicos no permanentes para financiar
ciertas actividades o infraestructuras de estas universidades.
El crédito educativo ha aumentado significativamente como fuente de financiamiento
para las universidades privadas y, en cierta medida, como el gráfico 3 lo muestra, han
permitido que se corrija la tendencia marcada hace 10 años, a principio del siglo, a un
estancamiento en la expansión de la matrícula de las universidades privadas, simplemente
en virtud de que las familias habían alcanzado la tasa máxima de ingreso al sistema. En
efecto, el crédito educativo se ha potenciado en la última década por parte del ICETEX y
su principal beneficiario son estas universidades. Recientemente el subsidio a los
estudiantes, en términos de los intereses, implica un traslado de recursos públicos de forma
indirecta a estas universidades. De otro lado, y en mucha menor medida, estas entidades
reciben recursos públicos a través de fondos de investigación o apoyos específicos, y
también donaciones y aportes económicos de empresas y particulares.
A mediados de la época pasada se había alcanzado el tope o techo de la cobertura de
acuerdo a los estándares de matrículas que permite financiar este campo de Educación
Superior. Por lo cual, numerosas entidades privadas poseen una capacidad de acogida a
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2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR COLOMBIANA – Hacia una
visión estratégica del financiamiento del sector
nuevos estudiantes, superior a la demanda efectiva, es decir, a las familias en condiciones
de pagar sus costos de matrícula.
HACIA UNA VISIÓN PROSPECTIVA DE LA EDUCACIÓN
SUPERIOR: METAS Y DESAFÍOS
Las visiones prospectivas de la educación superior pública en América Latina – que se
articulan a los desafíos y los procesos de expansión del sector en una perspectiva global –
resultan determinadas por la creciente mercantilización de la educación superior y la
pérdida progresiva de su naturaleza de bien público. Las tendencias privatistas y
mercantilistas son difíciles de capturar desde indicadores y estadísticas, las reconocidas
exigencias por parte de los mercados, de la sociedad y de los gobiernos para que las
universidades en las próximas décadas den saltos gigantescos en su capacidad de:
a. Aumentar la cobertura, la tasa de escolaridad y de inserción de los estudiantes al
sistema de educación superior.
b. Mejorar sustancialmente la calidad y la pertinencia. Éstos serán los temas que
a continuación se desarrollarán.
Tales retos no se miden simplemente por el aumento de la cobertura o por unos
indicadores simples en lo que podría denominarse como indicadores de calidad. La visión
prospectiva aquí anotada del mundo universitario colombiano para las próximas décadas,
también significa y ésta es una línea transversal, un mejoramiento y complejización, desde
el punto de vista ideal o del “deber ser” de las capacidades de gestión administrativa y de
gestión académico-administrativa del propio sistema universitario. Lo que implica
construir reglas institucionales y de interacción propias de dicho sistema, en tanto sistema
relacional que articula, complementa, integra y genera esquemas de competencia en
algunos ámbitos entre las distintas universidades que lo constituyen. Todo lo anterior, en
una clara apuesta por la diferenciación y por la asignación complementaria de funciones
entre las distintas unidades sectoriales del sistema de educación superior.
En esto se ha avanzado poco en Colombia, donde la arquitectura institucional a la cual
se tiende, ha pretendido la uniformización de las universidades y su integración con
esquemas de formación secundaria de tipo técnico y tecnológico, incluyendo el rol en la
formación profesional que cumple el SENA en la última década. Sumémosle a esta línea
equívoca, la lógica presidencialista que pretende vulnerar la autonomía universitaria para
que el Ministerio de Educación Nacional y otras autoridades gubernamentales, como el
DNP y el Ministerio de Hacienda, en una triada institucional del poder central,
direccionen cada vez más la política pública y la orientación de lo que constituye el
quehacer misional del sistema universitario.
Las universidades enfrentan la trasnacionalización de los saberes, la
innovación productiva y los retos de la mercantilización del sector
Los mecanismos predominantes en el pasado reciente y en especial la financiación
estatal y las transferencias intergubernamentales como subsidio a la oferta educativa, han
sido desmontados parcialmente en virtud del arraigo y de la profundización de dicha
tendencia a la mercantilización de la educación superior. Esto se puede percibir
recientemente en la crisis económica que afronta Europa, en la ampliación del crédito
educativo en países como España, Francia e Italia, y en el desmonte progresivo de la
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POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
asignación presupuestal incondicionada y la introducción creciente – con fines de
asignación presupuestal o de direccionamiento de la oferta – de los indicadores de
desempeño.
En América Latina, los derroteros de la política de educación superior están articulados
al proyecto económico y a las sociedades de mercado. Esta tendencia se mantiene pese a
que el neoliberalismo en lo político ha estado en retirada, lográndose una oscilación del
poder hacia el centro izquierda y la izquierda radical en países como Venezuela,
Nicaragua, Bolivia; o hacia un centro socialdemócrata moderadamente con programáticas
socialistas en países como Brasil, bajo los dos gobiernos de Lula y el actual régimen
continuista, o en el régimen argentino liderado por un sector populista peronista que ha
consolidado su hegemonía. Aunque en buena parte de América Latina el péndulo ha
oscilado hacia la izquierda, esto no ha significado una revisión de la tendencia hacia la
mercantilización de la educación superior, sino la introducción de ciertos matices que no
alteran en lo fundamental dicha tendencia. En países como Colombia, Chile, Perú y
México, estos rasgos son mucho más acusados.
Otro de los desafíos que enfrenta la educación superior es el de la legitimidad de su rol,
pues una parte significativa de la producción y la generación del conocimiento, que había
sido monopolizado por los sistemas educativos universitarios, tiende (con la globalización y
la mercantilización corporativa, la aparición de la industrias culturales y el peso
significativo que tienen los derechos de propiedad o de marca, el leasing, los derechos de
acceso, etc.) a hacer que el conocimiento o la gestión del conocimiento más exactamente,
sea uno de los hitos más sobresalientes para que las corporaciones empresariales acometan
procesos formidables de acumulación y de reproducción del capital.
Como Jeremy Rifkin (2002) lúcidamente lo planteó hace una década, la sociedad del
conocimiento ha hecho que operadores empresariales anclados en la generación de
nuevos saberes y tecnologías en el campo de las TIC, el entretenimiento, las industrias
culturales, el turismo temático, etc., se conviertan en formidables propulsores de la
acumulación y reproducción del capital a escalas globales. Estas estrategias del capitalismo
global requieren de centros de investigación y de generación del conocimiento que no
caben, desde la lógica empresarial que los guía, en el pesado e institucionalizado mundo
universitario. Es por ello que en buena parte de estos campos la generación de saberes y la
creación de valor agregado se está haciendo por fuera de las universidades; aunque éstas
como ámbito de formación y titulación o legitimación, cumplen aún su papel.
Igualmente, el acompañamiento desde el mundo universitario a través de las asesorías,
los think tanks o centros de pensamiento, los procesos de intervención a las políticas
públicas de los gobiernos, encuentran frecuentemente resistencias para su vehiculización,
tanto desde las propias comunidades académicas y científicas que evidencian el temor a
que la academia sea utilizada por la política, particularmente si son lógicas neoliberales y
mercantilistas las que guían el derrotero de la problemática de los gobiernos; así como por
la desconfianza y la pérdida de legitimidad en el contenido del interés público que tengan
las acciones gubernamentales por parte de vastos sectores de la ciudadanía. Esto hace que
hoy en día la relación entre los Estados y el mundo universitario sea altamente compleja y
no exenta de conflictos.
Se manifiesta hoy como nunca antes, una relación de cooperación y coordinación
creciente entre las universidades y el mundo empresarial o corporativo que demanda cada
vez más, en primer lugar, centenares de miles de egresados en todos los ciclos de la
formación, formados en las universidades; es decir, se ha profundizado el modelo según el
cual un rol central de las universidades lo constituye la formación y la preparación del
capital humano intelectual para las empresas y para el mundo económico privado, no
gubernamental o público, y también a través de mecanismos de asociación y de
integración en asesoría y consulting de las universidades hacia el propio mundo
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2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR COLOMBIANA – Hacia una
visión estratégica del financiamiento del sector
corporativo, sin que lo se señala en este tercer ítem, contradiga la tendencia a la
autonomización de la generación de los saberes mencionada en el primer punto.
En tal dirección, una de las estrategias más importantes es la creación de universidades
de empresa. Instituciones universitarias que son propiedad o que están articuladas a
conglomerados económicos, no necesariamente con el fin de producir excedentes o
pertenecer al modelo tan cuestionado de las universidades “con ánimo de lucro”, sino que
alrededor de parques tecnológicos y de centros de innovación, se generan procesos de
formación desde las propias empresas, como ocurre frecuentemente en Estados Unidos y
en otras partes del mundo como Australia y Canadá, donde los conglomerados
económicos fundan, promueven o compran universidades de perfil sectorial o con
vocaciones especializadas para que en el proceso de generación del conocimiento, y en las
propias dinámicas de producción y de relacionamiento con los mercados, las empresas o
aparatos articulados a esos conglomerados, ofrezcan titulación y se le dé un
reconocimiento a este saber por parte de los Estados, y por supuesto, por parte de los
mercados.
En el fondo, el gran desafío que enfrentan las instituciones de educación superior en
virtud de estas tendencias complementarias que configuran una arquitectura ortogonal en
la oferta de educación superior en el mundo global contemporáneo, es que las grandes
universidades pierden el monopolio en la generación y producción de los saberes.
También colateralmente se pierde o erosiona el monopolio universitario, en la crítica
social y en la función de evaluación a través de la investigación y la generación de
conocimiento autónomo del propio desempeño de la sociedad, de la ciudadanía. El papel
moral de la universidad cede terreno a otras instancias de crítica que se dan por fuera de
la misma.
Las estrategias para consolidar y expandir un sistema universitario
complejo y diferenciado
Como lo señalé antes, no es posible construir una política uniforme de asignación de
recursos que desconozca las enormes diferencias y las tareas diversas que en el plano
misional cumplen las diferentes universidades. Hace algunos años, los representantes de
las universidades estatales concordaron con el Ministerio de Educación Nacional en una
aproximación a esta característica, explicitando que las universidades podrían ser
clasificadas en tres grandes tipologías: alta, mediana y baja complejidad, incluyendo en la
primera categoría a cuatro universidades, en la segunda a un número aproximado de 15,
mientras que el resto serían universidades de baja complejidad (Tabla 1).
45
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
Tabla 1. Clasificación de las universidades estatales según capacidad y tamaño
Fuente: MEN, 2010.
Las universidades de alta complejidad se caracterizan por tener un mayor número de
doctorados, un mayor tamaño, una mayor tradición científica e investigativa, por ubicarse
en grandes centros urbanos y les corresponde la tarea de la formación avanzada de la
investigación en los niveles más altos y complejos de acuerdo a los referentes que se
podrían evaluar en el contexto colombiano, y son ellas las que tienen un enorme reto para
alcanzar estándares internacionales en términos de la acreditación institucional, de la
correlación entre su capacidad de generación del conocimiento y la que tengan las
comunidades científicas a nivel mundial y particularmente, buscando ubicarse entre las
más destacadas de América Latina.
Las llamadas universidades de “clase mundial” son otro inmenso desafío para el
sistema universitario colombiano. Se trata de configurar una política pública que propulse
que las grandes universidades públicas, busquen en sus planes estratégicos esta meta de
inserción a las comunidades de punta en el sistema universitario global, en el horizonte de
los próximos 25 años. La Universidad Nacional de Colombia, la de Antioquia y la del
Valle, conjuntamente con otras universidades privadas como los Andes, Javeriana,
Uninorte, Eafit, y otras, con el concurso de los gobiernos territoriales, alcaldías y regiones
metropolitanas, el Estado central, el empresariado, las asociaciones sin ánimo de lucro, el
mundo fundacional y de la cooperación internacional, deben apoyar en términos de
proyectos, para que dichas instituciones líderes alcancen estándares internacionales
requeridos para la inserción de la economía y, en general, de la sociedad colombiana en
las dinámicas de la globalización.
No se trata simplemente de figurar en rankings altamente polémicos y cuestionables,
sino obtener una visibilización y una integración e inserción de las comunidades
académicas y científicas colombianas en una apuesta estratégica a medio siglo que logre
resolver la distancia o el retraso significativo en que en muchas áreas del conocimiento nos
encontramos, y por supuesto potencializar y reconocer posibilidades hoy olvidadas por el
imperialismo cultural y académico en la cooperación sur – sur. Falta mucho por hacer en
46
2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR COLOMBIANA – Hacia una
visión estratégica del financiamiento del sector
una relación de vinculación más estrecha y fuerte de las comunidades académicas en
América Latina con otros continentes para definir temas en Ciencias Sociales, en
Humanidades, en Arte, Cultura y Literatura, donde la riqueza y la pertinencia no se
definen simplemente en términos de la gama de publicaciones que se pueda ostentar en las
revistas anglófonas que dominan el mundo de las Ciencias Naturales, Exactas y, en
general, del saber medible y cuantificable en los rankings.
La consolidación de los doctorados, de las maestrías científicas y de grandes programas
estratégicos de investigación y de generación de conocimiento, constituye en este orden de
ideas, uno de los retos para el diseño y la construcción de políticas públicas más
importantes en las próximas décadas. No se trata aquí de que esta definición la asuman los
organismos gubernamentales del tipo COLCIENCIAS o el Viceministerio de Educación
Superior; al contrario, esas instancias deben ser organizaciones gubernamentales de
coordinación, de fomento y de financiamiento, facilitando y propulsando que las propias
comunidades académicas y científicas en los diferentes campos de actuación del mundo
universitario, a través de congresos, seminarios, simposios, debates entre pares,
sometiéndose a la evaluación, a la crítica, a la referenciación internacional y global, a lo
largo de un proceso de movilización social, logren definir estas metas, ajustarlas en
correspondencia de las demandas en formación, en investigación y en extensión, que en
un país como Colombia, se conviertan en grandes vórtices de consensos para que apuestas
estratégicas en términos de un modelo de desarrollo sostenible tengan la capacidad de
verse vehiculizadas por el mundo universitario.
De forma complementaria, las universidades de nivel medio podrían plantearse como
tarea legítima en sus planes y derroteros de desarrollo en un mediano o largo plazo,
alcanzar los actuales estándares de las universidades de alta complejidad, con el fin de que
éste no sea un club cerrado sino que por el contrario, a él se puedan incorporar las
instituciones de nivel medio. Un buen indicador de ello, sería el número de programas
doctorales, la producción intelectual y la generación de conocimiento que éstas podrían
proponerse alcanzar; así como el número de programas, la diversidad en los mismos y su
pertinencia en las maestrías científicas y profesionales. Todas ellas, por supuesto, deben
obtener una acreditación que demuestre un mejoramiento sustancial de la calidad de los
pregrados y, en particular, de la pertinencia de la formación profesional con las realidades
del mundo contemporáneo y con las demandas tanto del mercado, del Estado y de la
misma sociedad civil.
En lo que concierne a las universidades del tercer tipo, las de menor complejidad que
se encuentran en las regiones apartadas, es claro que una política pública de
financiamiento de la educación superior les debe garantizar mecanismos y recursos para
que puedan corregir el retraso o la distancia existente entre ellas y las del segundo grupo.
Indudablemente la capacidad de venta de servicios de extensión, investigación, asesoría y
consultoría, o incluso la oferta misma de posgrados, no se puede comparar en estas
regiones excéntricas, periféricas, pues algunas de ellas fronterizas y con enormes
problemas de gobernabilidad, a las que tienen las cinco grandes áreas metropolitanas de
Colombia.
Definir metas en ampliación de la cobertura de matrícula universitaria
Este es un asunto polémico, pero es incuestionable que se requiere un aumento
significativo de la expansión de las matrículas tanto de las universidades privadas, como de
las públicas, las instituciones técnicas y tecnológicas. Debería alcanzarse en una década
estándares de retención y permanencia en el sistema de al menos el 50-55% de los jóvenes
entre los 17 y 21 años. También en ser exitosos en la tasa de graduación, derrotando el
47
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
altísimo nivel de deserción. Para no fijarnos metas irreales, deberíamos alcanzar los
estándares que distintos países iberoamericanos como España, Portugal, México, Brasil,
Chile y Argentina han logrado a lo largo de la década pasada.
Tabla 2. Cuadro resumen de la ampliación de cobertura para las universidades del SUE,
según distribución del aumento de cobertura año 2010
Fuente: Elaboración OPDI, Universidad del Valle, 2012, con base en datos del DANE y
SUE.
Como lo afirma Ludmila Medina (2012): “Para el 2010, la tasa de cobertura bruta,
según definición del MEN, se situó en 37,1%. Si continuamos con la tendencia lineal que
han tenido los datos históricos, el valor para el 2020 será de 54%. Por lo tanto, se han
tomado como referencia tres escenarios para las proyecciones: uno con el 50%, otro con el
48
2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR COLOMBIANA – Hacia una
visión estratégica del financiamiento del sector
55% y un último con el 60%. Cabe anotar que la proyección establecida en la Visión 2019
es del 50% de cobertura”.
Gráfico 5. Proyección lineal de la tasa bruta de cobertura
Fuente: Elaboración OPDI, Universidad del Valle, 2012, con base en datos del DANE y
SUE.
Esta meta implicaría un crecimiento de los cupos en las universidades públicas y
privadas. De allí podrían abrirse varios escenarios: el primero de ellos, inercial, suponer
que el 50% de las matrículas las cubre el sector privado y el restante el público, y sobre esa
base – cuantificando en términos aproximados en número de cupos universitarios hacia el
2022 – precisar cuáles serían los recursos que deberían ser asignados al sistema, una parte
significativa de los mismos como subsidios a la oferta, aumentando la base presupuestal de
las universidades públicas.
Ciertamente, como el propio proyecto de Ley de reforma a la Ley 30 lo incluía, un
porcentaje de la financiación estatal podría darse en virtud del crédito educativo a través
del esquema del ICETEX, que preferencialmente utilizan las universidades privadas. En
realidad, cabe suponer que el porcentaje mayoritario de crecimiento de la matrícula en la
educación superior privada estaría pagado a precios reales por las familias de los
estudiantes. Los estudios en este campo nos muestran que la expansión privada de
cobertura posee limitaciones estructurales. Así, no es difícil advertir que las universidades
privadas difícilmente podrían mantener su proporción en el peso de la matrícula total.
Tabla 3. Participación en la matrícula de pregrado de las universidades estatales del SUE
Fuente: Elaboración OPDI, Universidad del Valle, 2012, con base en datos del DANE y
SUE.
En otras palabras, una apuesta vigorosa en materia de expansión de cobertura del
sistema, implicaría un incremento de al menos 10 puntos, desde el 50 al 60%, por lo
menos, del peso proporcional de las universidades públicas. En este sentido, incluso los
estudiantes de la MANE y otros grupos de discusión, incluyendo gremios y expertos
49
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
profesorales, han señalado que no es descabellado pensar en que la principal
responsabilidad en la ampliación de la matrícula recae en las universidades públicas
existentes.
Las tareas en esta ampliación podrían diferenciarse en términos de las características
diversas y complementarias de los sectores de alta, media y baja complejidad. Se tendería
a priorizar un mayor aumento de la matrícula del pregrado en las de baja complejidad.
Ello les permitiría afirmarse como universidades de pregrado, incluyendo una apuesta por
la formación técnica y tecnológica que tanto requiere el país. En especial, en las regiones
de fronteras, en la costa pacífica y en los lugares donde las empresas, el sector productivo y
de servicios, y el propio Estado, requieren un aumento en dicha oferta profesional en sus
diversos niveles.
Las universidades de alta complejidad deberían fortalecerse mucho más en la oferta de
doctorados y de maestrías científicas, consolidando sus fortalezas en investigación,
innovación, nuevos conocimientos, arte y filosofía, y pensamiento crítico. Una
masificación a ultranza de las grandes universidades no resulta deseable a la luz de
experiencias internacionales. Un tamaño óptimo estaría en un crecimiento de un 30 al
40%, de su matrícula actual en el horizonte de 25 años aquí formulado. Como lo señalo
un poco más adelante, la creación de nuevas universidades públicas resulta clave para
absorber las demandas de nueva cobertura.
Tabla 4. Estimación de la matrícula de estudiantes al 2020 según escenario propuesto
Fuente: Elaboración OPDI, Universidad del Valle, 2012, con base en datos del DANE y
SUE.
Alcanzar estándares internacionales en la calidad de
la educación superior
La cobertura es una meta fundamental, pero sin calidad resulta deleznable e
insostenible este esfuerzo. La política de calidad en la Educación Superior Colombiana
requiere de varias estrategias, reconocidas de manera consensuada por los distintos actores
del sistema.
a. Se requieren profesores de alta calificación, un salto cualitativo en la proporción de
profesores con formación doctoral, frente a la situación actual de déficit formativo en este
campo. En realidad, los datos actuales indican que sólo alrededor del 3% de los profesores
tienen doctorado, sumando todo el sistema, mientras que en el sector público ésta cifra
oscila alrededor del 15 al 18%. Desde luego, tómese en cuenta que universidades de alta
50
2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR COLOMBIANA – Hacia una
visión estratégica del financiamiento del sector
complejidad como la Universidad Nacional, la del Valle y la de Antioquia, están por
encima del 30%; y que en el sector privado universidades como los Andes están por
encima del 45%.
En suma, se requiere avanzar en una década como mínimo al 40% de profesores con
doctorado. Ello indica que todas las de alta complejidad deberían llegar a alrededor del
90%; y que las de mediana estén por encima del 50%. Si hacemos un ejercicio técnico
afinado, podríamos obtener un dato global del valor de la formación de cada doctor y, en
general, de lo que cuesta esta estrategia, para precisar – en el modelo de
corresponsabilidad ya planteado – el valor o porcentaje que asumirían las universidades de
sus propios recursos y, de otro lado, aquellos recursos mayoritarios asignados por el
Estado.
El esquema de asignación de los fondos públicos para la formación doctoral podría
precisarse. En primer lugar, asignar recursos vía convocatorias públicas, basadas en el
principio de favorabilidad para las de menor desarrollo. Se debería implementar un
esquema mixto: en parte bolsas, y en parte otorgar asignación presupuestal de recursos a
la base presupuestal de cada universidad.
El otro elemento importante es que los profesores con doctorado transformen el
panorama de la 1279, es decir no se podría hacer un incremento inercial de costos, pues
obviamente la proporción de doctorados daría un peso mayor al valor de la nómina
profesoral que crecería por dos vías: por el tamaño, buscando el estándar del 70%, y por
la mayor cualificación. En este asunto, antes que una fórmula previa o inercial de
incrementos de algunos puntos en la indexación presupuestal para las universidades
públicas, estrategia que no permitiría dar un salto cualitativo, se requiere definir primero:
Qué metas en cualificación profesorales requiere el país. Determinar el valor de estas
metas y por lo tanto la corresponsabilidad dominante de los fondos estatales para financiar
la meta; y asignar las partes complementarias que les correspondería a las propias
universidades en sus planes de desarrollo.
Tabla 5. Nivel de formación de las plantas profesorales (Proyección)
Fuente: Elaboración OPDI, Universidad del Valle, 2012, con base en datos del DANE y
SUE.
b.
Esto implica una continuación y profundización de la política de creación de
51
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
nuevos doctorados, la consolidación de los existentes en Colombia y también de la
movilidad internacional hacia las universidades y centros de investigación más avanzados
del mundo, para que los profesores jóvenes se formen en dichos ambientes académicos y
colocarnos en contacto con las líneas de fronteras de la investigación en los distintos
campos disciplinarios que ofrecen las universidades. Se estima que la demanda al 2036,
implicaría la existencia de unos 50.000 doctores en el sistema, tanto formados en
Colombia, como de aquellos formados en el exterior, principalmente en universidades de
primer nivel mundial.
c. Otro ámbito que se correlaciona con el anterior tiene que ver con la calidad de la
investigación de los grupos, centros, la generación de patentes, marcas, registros,
innovaciones y en general todo el arsenal de estrategias que el sistema de ciencia y
tecnología colombiano ha identificado claramente, pero donde la financiación es hoy en
día largamente insuficiente. En este tema se requiere avanzar, pero por ser un ámbito
especializado que ocupa actualmente la agenda de los vicerrectores de investigación y las
comunidades científicas, lo dejaremos simplemente enunciado.
d. La calidad en la cobertura implica calidad en los medios, más tecnologías en
información y las comunicaciones, sistemas, computadores, campos conectados mediante
las formas más sofisticadas y avanzadas de la interconectividad, un peso muy grande a la
digitalización de las bibliotecas y los centros de documentación, un apoyo a las políticas
editoriales y a la difusión masiva de los medios de aprendizaje de distintos tipos, una
transformación de la propia idea o concepto del aula de clase, como ya lo señalamos
muchos más fuerte que los laboratorios de investigación y docencia y para la interacción
con el estudiantado, la propia sociedad a través de prácticas más avanzadas de
relacionamiento con sus sujetos de estudio.
En suma, una estrategia de calidad es costosa y el país debe hacer un debate técnico y
político que permita generar consensos definiendo las grandes líneas de la calidad y la
expansión de cobertura. Así, al precisarse lo que el país requiere para la próxima década,
cuantificados a través de distintas modelaciones, al asignarle roles a los distintos actores. El
papel o el peso de las propias familias que financian el sistema a través de matrículas
subsidiadas en el sector público y de matrículas que corresponde a los costos reales en el
sector privado, el rol -como ya lo mencionamos- del crédito educativo público más la
posibilidad de consolidar sistemas de crédito por parte de las organizaciones financieras y
la venta de servicios educativos o la extensión, asesoría y consultoría como estrategias que
deben continuar siendo parte de los ingresos complementarios del sistema de Educación
Superior colombiano. Si la discusión se ubica en estos terrenos podría ser viable encontrar,
de acuerdo a las metas, cuáles serían los recursos necesarios y la distinta escala de
corresponsabilidad de las fuentes de financiamiento por parte de los actores públicos y
privados en la Educación.
POLÍTICAS PARA UN NUEVO MODELO DE
FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR
El punto de partida aquí propuesto, consiste en la definición de las bases conceptuales y
operacionales de un modelo que permita identificar los recursos necesarios para cubrir las
necesidades de la oferta universitaria, para delimitar responsabilidades, ámbitos de
competencia y responsabilización, en primer lugar, del Estado a través de los diversos
mecanismos legales y políticos para asignar recursos públicos; así como de los provenientes
52
2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR COLOMBIANA – Hacia una
visión estratégica del financiamiento del sector
del sector privado y la determinación de otras fuentes para que estos recursos se apliquen
de forma coherente y complementaria entre sí, en función de las grandes metas que debe
fijarse la sociedad colombiana en relación con el quehacer de las universidades.
El modelo de subsidio a la oferta educativa debe preservarse
El modelo de financiamiento que el país requiere para las próximas décadas supone
una hibridación. Aunque el sector privado universitario cumple un papel crucial, el centro
de la política pública deberá preservar como eje el sistema de transferencias no
condicionadas desde el Estado hacia las universidades públicas. No sólo se buscaría
preservar la indexación con el fin de que estos recursos no disminuyan, sino de construir
un marco legal para su ampliación progresiva.
Además de aumentar los recursos permanentes para compensar el desfinanciamiento y
asignar recursos para las nuevas tareas, en este terreno se podría actuar con un
complemento de libre destinación, respetando la autonomía de las universidades estatales
y buscando que las asignaciones sean concertadas por el SUE y el Gobierno nacional, en
acuerdos abiertos a su construcción con las comunidades académicas y con los propios
stakeholders sectoriales.
En la discusión pasada, durante el 2011, la Comisión técnica de vicerrectores de las
universidades públicas, preparó un articulado en borrador que ilustraría cómo podría
avanzarse en el marco legal del financiamiento para el sector. La Comisión, construyó en
un proceso técnico, basado en el estudio del desfinanciamiento del sector, una propuesta
integral de articulado, sustitutivo y complementario al del proyecto gubernamental.
Aunque ese articulado y la filosofía en que se basó fue acordado por unanimidad por el
Consejo de Rectores del SUE, no se tuvo ocasión de discutirlo ampliamente ni con el
Gobierno ni con el Congreso, en virtud de que en esa coyuntura el proyecto de ley de
reforma del Gobierno perdió espacio político, y finalmente, por el rechazo de los
estamentos universitarios y la enorme movilización estudiantil que impusieron u obligaron
a su retiro.
Dicha propuesta tuvo tres ejes que, a mi juicio, aún continúan vigentes:
a. Compensar la desfinanciación acumulada mencionada en el acápite tercero de este
documento. Para ello, se requiere un nuevo modelo que no indexe el presupuesto, sino
que reconozca la necesidad de que se diseñe un mecanismo de asignación creciente que
aumente la base presupuestal transferida a las universidades. El Gobierno reconoció
después de algún tiempo estos argumentos y propuso una fórmula de moderado
incremento del 3% durante un período de 10 años. Desde el SUE, nos pareció un paso en
la dirección correcta, aunque insuficiente en su monto, debido a los costos y sostenibilidad
del sistema estatal universitario. También fue muy discutido el asunto de los mecanismos
de asignación, pues el Gobierno intentó preservar el manejo de dichos eventuales recursos,
y no transferirlos sin condiciones a las universidades estatales.
b. Recursos nuevos para la calidad, aplicables en la formación profesoral a nivel de
doctorados, en la oferta amplia de este tipo de programas académicos y en general
buscando mejorar los estándares de calidad de la formación básica. Ello implica inversión
gubernamental en la infraestructura de las universidades, en sus bibliotecas, bases de
datos, laboratorios, conectividad, TIC’s, y demás aspectos complementarios. Este objetivo
podría ser fijado en términos de recursos globales al sistema, direccionándolos mediante
los mecanismos de compensación, bolsas entre pares, y focalizando aquellas áreas de
mayor prioridad y que significan apuestas estratégicas con un efecto multiplicador en el
largo plazo (por ejemplo, la vinculación y formación de docentes de las más altas calidades
para todo el sistema).
53
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
c. Fortalecer el financiamiento al sector, a través de la fijación objetivos de políticas que
combinen un monto grande de nuevos recursos, con base en un porcentaje dado del PIB,
y que progresivamente se alcancen, al menos en la primera década del modelo, los
estándares más avanzados en América Latina. Estas acciones deben hacerse a su turno en
la construcción social de las metas concertadas para y por el sector, en términos tales que
una batería de indicadores las pueda medir, ajustar y evaluar periódicamente a través del
afinamiento de los existentes. En nuestro país se tienen fortalezas iniciales en este ámbito:
Los indicadores SUE, el SNIES, el SPADIES, y el Observatorio del Mercado Laboral que
administra el Ministerio de Educación. Desde varias universidades y desde la sociedad
civil existen pasos en esta dirección: centros de estudios, observatorios especializados, y
otros, que podrían integrase en procesos de evaluación cruzados y no unilineales.
El esquema de asignación de fondos estatales no supone una autonomía absoluta de las
universidades públicas. Se trata de definir políticas públicas concertadas y articuladas a
metas y estrategias de largo plazo. Desde mi punto de vista, una parte significativa de la
financiación sí debe estar dirigida a la oferta en términos de mayor asignación
presupuestal para las universidades, en su rol de operadores y ejecutores de las políticas
nacionales.
Esto supone que las metas generales han de ser vehiculizadas a través de las decisiones
colegiadas de organismos de coordinación como el SUE, las asociaciones de instituciones
universitarias, técnicas y tecnológicas, los gobiernos locales y regionales, etc. La
gobernabilidad del sistema de educación superior no se basa, en tanto proceso de
legitimación en amplia escala, en tipologías de políticas del corte top-down, fijadas por el
Ministerio de Educación o Colciencias. Esto vulnera la autonomía y restringe el campo de
actuación de las universidades, y de las comunidades académicas y científicas.
Las dinámicas para fijar o acordar las metas y las estrategias generales son atravesadas
por una serie compleja, no lineal ni vertical, de actores y de procesos. Desde luego, un
marco general lo constituye el Plan de Desarrollo del país, visto en términos prospectivos
de largo aliento, al menos en escalas de uno y dos decenios (2022 – 2032), y los de planes
sectoriales y regionales, en los distintos territorios regionales y las regiones metropolitanas,
etc.
La base del aumento de los fondos transferidos desde el Estado hacia el sector, se
fundamenta en un correspondencia clara entre metas o tareas y recursos. En especial,
como lo he señalado en las discusiones sobre este tema a lo largo del último año y medio,
un buen modelo es el de transferencias de la Nación a la educación básica, en el marco del
SGP. Este modelo, pese a haber sido recortado en sus alcances por dos actos legislativos
reformatorios de la Constitución (el último de ellos en el año 2002), garantiza, atado al
crecimiento de los ingresos corrientes de la Nación, que cada año efectivamente se le giran
más recursos a la educación básica. En tal sentido, contrasta con el congelamiento de
fondos, interpretación que todos los gobiernos han hecho de los Artículos 86 y 87 de la
Ley 30. Una fórmula compuesta, podría presidir la manera de asignar estos fondos con
áreas de compromiso expreso, y otros siendo de carácter incondicionado, al tenor de la
autonomía universitaria. Este modelo de compensación y asignación creciente, se basaría
– por supuesto – en el buen desempeño de las finanzas públicas, en términos de capacidad
efectiva de recaudos.
Fijar políticas de asignación diferencial en función de los roles y las
características intersectoriales
Una de las quejas más recurrentes en el debate sobre financiamiento a lo largo de la
última década, explicitada por parte de líderes académicos en las regiones, alcaldes y
54
2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR COLOMBIANA – Hacia una
visión estratégica del financiamiento del sector
gobernadores, e incluso por una parte de las bancadas parlamentarias, señala que el
sistema colombiano es altamente inequitativo y que las tres grandes universidades
(Universidad Nacional, Universidad de Antioquia y Universidad del Valle) concentran
ellas solas más del 50% de las transferencias fiscales del nivel central al sistema estatal
universitario. Según este tipo de argumentos, habría que configurar políticas correctivas
que generaran una distribución mucho más equitativa de los recursos públicos, para que
éstos se distribuyeran mejor al resto de las universidades públicas; particularmente en las
regiones más pobres o que tienen una menor favorabilidad del gasto público.
Aun cuando el anterior es un argumento bastante creíble y con popularidad, es
inexacto. En el mundo entero, y no solo en la actualidad sino desde el siglo XIX, se han
configurado grandes universidades como verdaderos centros de integración y
concentración de capital humano e institucional, de capacidad instalada en términos de
las comunidades académicas y científicas para el desarrollo del conocimiento, la
investigación teórica y aplicada, la innovación, la articulación con los conglomerados
empresariales, el papel de apoyo desde las comunidades científicas a las labores
gubernamentales, trabajos de proyección social y defensa del interés público, con
militantismos desde diversas áreas y ámbitos en los que se destacan en los últimos tiempos
los temas ambientales y la misma función de las universidades como centros de
pensamiento para el ejercicio de una labor crítica, como se dijo anteriormente, respecto de
la propia sociedad, el Estado y el mundo corporativo y mercantil.
Esto responde – como lo señalan diversos estudios de organismos multilaterales, y en
particular del Banco Mundial – a las tendencias propias e inherentes del capitalismo, en lo
referente al desarrollo desigual y a la concentración poblacional de recursos y capacidades
en los grandes centros metropolitanos del planeta. Si bien es cierto, existen sistemas
universitarios como el de los Estados Unidos y de algunas otras naciones europeas en
donde, por política, se ha deslocalizado una parte de las infraestructuras de las grandes
universidades en pequeñas localidades y no articuladas de forma inmediata y directa a
grandes conglomerados urbanos, siguen estando estas universidades instaladas en regiones
rurales o en pequeños poblados; grandes centros corporativos académicos altamente
diferenciados respecto de otras universidades que están esparcidas geográficamente y que
corresponden a lo que se podría denominar “baja y mediana complejidad” o “pequeño y
mediano tamaño”.
Por esta razón, en el reciente debate de reforma a la Ley 30 de 1992, muchos expertos
académicos fueron reacios al rechazar la tentativa del Gobierno nacional de uniformar el
conjunto de las universidades bajo un solo todo homogéneo, incorporando incluso a las
instituciones técnicas y tecnológicas o permitiendo – como el proyecto lo estipuló en algún
momento – que todas ellas pudieran ofrecer todos los niveles de formación de acuerdo a
sus capacidades, incluyendo la educación técnica y tecnológica hasta la formación
doctoral o posdoctoral.
Esta idea, que respondía a la crítica a la desigualdad en los recursos, desconoce la
desigualdad inherente, propia o connatural del sistema capitalista mercantil globalizado, al
desarrollo de los niveles de la educación superior a través de procesos de concentración.
Esto también ha sido largamente discutido por la literatura económica que muestra que
en esta misma dirección de concentración de la riqueza, se explica la emergencia de las
grandes corporaciones empresariales, de los procesos de fusiones, adquisiciones e
integración horizontal y vertical de las mismas, que ha llevado a la emergencia de los
llamados conglomerados empresariales de “clase mundial”.
Conociendo tal situación y sin pretender demagógicamente retrotraerla – tarea que es
utópica e imposible de llevar a cabo – se reconoce en el seno del SUE, la necesidad de que
existan políticas de naturaleza compensatoria que permitan dar algún tratamiento
diferenciado a las universidades, según sea su tamaño, complejidad y por supuesto, a
55
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
partir del reconocimiento de desigualdades regionales que deben ser corregidas, al menos
de manera parcial, por mecanismos de política pública, incluyendo la focalización del
gasto público en la educación superior.
Promover y diseñar mecanismos de compensación e igualación
Una política de financiamiento que contenga un horizonte de largo plazo, debería
establecer claros mecanismos en muchos campos que den compensación. Por ejemplo,
haciendo que la remuneración salarial de los profesores en las universidades periféricas o
excéntricas a los grandes núcleos metropolitanos, no les corresponda únicamente a estas
instituciones, y que se puedan pagar primas de residencia o bonificaciones para la estadía
con cargo a recursos públicos nacionales con el fin de evitar, o que se declaren vacíos, los
concursos docentes o que los profesores nombrados, tan pronto tengan la oportunidad,
emigren hacia las grandes ciudades, o lo hagan de nuevo hacia el exterior. Igualmente, se
requerirían mecanismos de cofinanciación, estímulos, bolsas concursables dirigidas
específicamente a estas universidades, con el diseño de apoyos que permitan al sistema, y
con particular favorabilidad para ellas, el mejoramiento de la infraestructura, sus
dotaciones técnicas, laboratorios, equipamientos, conectividad (particularmente en el tema
de las TIC), entre otros aspectos.
Sobre las llamadas “bolsas concursables”, vale la pena hacer algunas consideraciones,
pues éste no es en sí mismo un mecanismo negativo pero no tiene sentido que se hagan
concursos abiertos para la búsqueda de recursos, pretendiendo que todas las universidades
y las comunidades académicas y científicas que ellas albergan, se encuentren en la misma
situación. Lo que resultaría equitativo y justo es hacer concursos y convocatorias para
fondos de investigación, o de infraestructura, o en los temas que ya he mencionado, que
incorporen la participación de entidades y comunidades que sean pares entre sí, con lo
cual la competencia tendría sentido y no sería inequitativa.
Ello implicaría, entonces, hacer una diferenciación de esta política, entendiéndola
como una función fiscal complementaria. Este es un tema que la literatura económica lo
describe en términos de políticas públicas encaminadas a la compensación, y a la
igualación. Esto implica, como una meta de largo plazo, cerrar la brecha y hacer que las
diferencias entre los distintos tipos de universidades, tienda a reducirse significativamente,
por supuesto, sin llegar a la utopía de que dichas diferencias desaparezcan.
La rendición de cuentas, un imperativo
Las propuestas de hacer evaluación del desempeño presupuestal de las universidades a
través de los sistemas de indicadores, han encontrado rechazo desde hace bastante tiempo
en importantes líderes académicos y en grupos de interés del sector. Por supuesto que estas
críticas resultan válidas cuando los indicadores y las evaluaciones son del tipo top-down,
aplicadas por las burocracias o las tecnocracias de los Ministerios de Hacienda o de
Educación, o del DNP; o como ha venido ocurriendo, sobre la base del direccionamiento
de las organismos multilaterales. Sin embargo, esto no implica objetar la evaluación y el
uso de indicadores. Una experiencia positiva que cabe anotar en este campo, ha sido la
construcción de los llamados “indicadores SUE”, que han servido para asignar los
pequeños recursos residuales de las transferencias presupuestales indexadas en el Artículo
87 de la actual Ley 30 de 1992.
El sistema de indicadores SUE fue construido a lo largo de muchos años con una
56
2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR COLOMBIANA – Hacia una
visión estratégica del financiamiento del sector
participación significativa de expertos de las propias universidades, y en un diálogo franco
y abierto con las autoridades gubernamentales y el Ministerio de Educación Nacional, el
cual podría afinarse y mejorarse para expandir su utilización. Simplemente se trae este
punto a manera de ejemplo.
No es aceptable, en cambio, la recusación frecuente en los medios universitarios
públicos a hacer rendición de cuentas o a asumir que los dineros públicos que gestionan y
administran las universidades, incluyendo aquellos de las llamadas rentas propias, no
deben ser sometidos a la rendición de cuentas, no sólo frente al Estado sino frente a la
sociedad, ya que se podría caer – como ha sido descrito por algunos analistas– en la
negativa tendencia del llamado “privatismo organizacional”. Dicha tendencia consiste en
que grupos de interés dentro de las entidades estatales (incluyendo las universidades)
pueden tener posiciones dominantes para la concentración de las rentas públicas y,
particularmente, de las rentas propias, desconociendo el que todos estos recursos – aún los
de la venta de posgrados que se derivan de las matrículas o los servicios de asesoría y
consultoría – son recursos estatales y, por lo tanto, deben ser sometidos al control por
parte de los organismos de gestión, y a la necesaria rendición de cuentas del gasto público
y de la racionalización en el uso de estos recursos ante el conjunto de la sociedad.
De tal manera que la rendición de cuentas es un imperativo ético y no se puede
confundir la imposición de los indicadores con la necesidad de que existan mecanismos de
evaluación del desempeño y procesos – lo más claros, abiertos y complejos posibles– de
rendición de cuentas ante los organismos respectivos dentro de las propias universidades,
ante las comunidades, la sociedad y las propias agencias gubernamentales.
Por otra parte, los planes de desarrollo que las universidades aprueban, tienen sentido
si son medibles, si se puede evaluar el cumplimiento de sus metas. Si se pueden hacer
debates públicos sobre la conveniencia de los objetivos y orientaciones estratégicas, con el
fin de que las propias comunidades universitarias y, en general, todos los interesados, los
puedan debatir, criticar, ajustar e incluso revocar y rectificar si se ha asumido una senda
que no le conviene al mundo universitario ni a la propia sociedad; que es en últimas la
beneficiaria de las actividades misionales del sistema universitario estatal.
Ampliar la oferta en la educación superior estatal
De otro lado, un proyecto estratégico de educación superior debe reconocer – en
consonancia con lo expresado por varios expertos en el debate reciente sobre la reforma
de educación superior – que el país no se puede quedar con las actuales 32 universidades
públicas; la última de ellas, creada hace más de diez años. En España, Francia, Estados
Unidos, Canadá, y en América Latina en países como Brasil y México, han sido
numerosas las nuevas universidades que han emergido por iniciativa y con financiamiento
gubernamental.
Los retos del mercado de trabajo, las demandas de la competitividad y el acceso
equitativo a la educación requieren que en una apuesta prospectiva se incorporen
recursos, no sólo para financiar adecuadamente las universidades públicas actualmente
existentes, sino para transformar una parte de las instituciones universitarias en verdaderas
universidades y se consoliden en sus dinámicas de desarrollo. Adicionalmente, son
necesarios recursos para que se creen estratégicamente nuevas universidades,
particularmente en áreas donde existe déficit de formación profesional o carencias en la
investigación científica, la innovación, la generación de conocimiento y creatividad, para
que se llenen varios de los vacíos más significativos en términos de la desigualdad regional.
Éste es un tópico que no puede ser dejado de lado en una definición estratégica sobre el
futuro a 25 o 30 años de la educación superior colombiana.
57
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
En relación con la ampliación de la oferta educativa, se requieren iniciativas audaces
en la agenda pública. Para citar un ejemplo, no se ha propuesto ni pensado en la
necesidad de construir un sistema universitario de excelencia y focalizado en la
innovación: en minería, biotecnologías, sostenibilidad alimentaria y con vocación
exportadora, en la extensa zona de los Llanos Orientales y la Orinoquía. Esto impulsaría
líneas estratégicas que tienen que ver con la preservación, conservación y
aprovechamiento de las cuencas hidrográficas y el bio-hábitat de los Llanos Orientales y
de la Amazonía. Configurar un inventario de recursos naturales, con políticas que sean
sustentables en lo ambiental en esta región es estratégico, no solo para Colombia, sino
para el planeta en su conjunto.
De otro lado, crear y prohijar centros de investigación y formación universitaria en los
campos de la minería y de los hidrocarburos, más allá de las acciones puntuales que
actualmente se ofertan, es otra de las demandas, pues existe un desfase en la relación del
sistema universitario con las dinámicas de la economía extractiva en nuestro país. Sin
pretender por supuesto, hacer de la actividad minera y extractiva la solución estratégica al
modelo de desarrollo, si es comprobable dicho desfase, el cual debería ser corregido como
parte de una política sectorial que equilibre la relación dispar entre oferta y demanda.
Financiamiento concurrente y complementario,
público – privado
Plantear como principal principio de política pública en materia de financiamiento de
la educación estatal en el nivel universitario que este gasto público sea asumido
fundamentalmente por el Estado central, no significa plantear que éste constituya la única
fuente de financiamiento. Es conveniente que el marco de política pública reconozca el rol
que cumplen los entes territoriales en la financiación de los distintos niveles y áreas de
desempeño de la educación superior, incluyendo la educación técnica y tecnológica. Esto
implica una revisión del modelo constitucional vigente y de sistemas legales vertebrales al
modelo de transferencias, como los actos legislativos que han regulado el SGP; es decir, las
transferencias fiscales desde el nivel central a los territorios, para financiar el gasto público
en políticas sociales particularmente en educación y salud.
El rol financiador de los territorios
Hoy en día, tal cual como están redactadas las normas, existen restricciones de carácter
legal para que estos recursos sean utilizados en procesos de articulación de la educación
media con la superior, en la oferta de programas técnicos y tecnológicos, en formación
para el trabajo, y menos aún en financiación del gasto público territorial proveniente de
transferencias para la educación superior.
Con esta propuesta, no se pretende que se reduzcan los recursos a la educación básica
y media, pero se requiere tener una estructura más integral de transferencias que
incorpore responsabilidades con transferencias y recursos propios por parte de los
gobiernos locales y las territorialidades, sobre todo en los departamentos de mayor
desarrollo económico, para que contribuyan al sistema universitario como cofinanciadores. Esto podría hacerse a través de mecanismos basados en metas e
indicadores, en contratos de desempeño y no necesariamente articulados a una indexación
per se del presupuesto público. Esto ha generado, desde hace muchos años, el rechazo y la
respuesta negativa en bloque de las federaciones de municipios y departamentos, lo que ha
58
2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR COLOMBIANA – Hacia una
visión estratégica del financiamiento del sector
implicado que a la hora de debatir la viabilidad de esta asignación presupuestal, no se
tenga éxito o espacio político en el Congreso de la República.
Una opción viable podría consistir en reconocer un rol particular para los entes
territoriales (alcaldías y gobernaciones) en los temas de infraestructura, conectividad,
dotación de los campus, en bibliotecas, laboratorios, aularios, etc.). Es relativamente más
fácil lograr acuerdos con dichas autoridades en estos temas para que se hagan inversiones
con recursos propios de las territorialidades, o sumándolos a fondos concurrentes de
cofinanciación, que pretender que los Gobiernos regionales se comprometan con recursos
cuantiosos permanentes, asignados a la llamada “Base presupuestal”, según las reglas de la
Ley 30 de 1992.
Las universidades públicas son líderes regionales, y el mundo universitario juega un
papel muy destacado, tanto desde el punto de vista de la formación de cuadros directivos y
de profesionales, como el influjo sobre el desarrollo regional. De tal suerte que los
mecanismos de cofinanciación podrían implicar una ampliación de los gobiernos
universitarios, para que en ellos tengan participación directa los financiadores territoriales,
si así lo deciden. Específicamente, me refiero a las alcaldías de las capitales de
departamento, de las ciudades medianas con cierto desarrollo económico, que son sedes
de instituciones de educación superior estatal, y que no poseen hoy en día los mecanismos
para que la gobernabilidad política dentro de las universidades – en el buen sentido de la
palabra – se vea reflejada en la corresponsabilidad en materia de financiación del gasto
público universitario.
La sostenibilidad de las rentas propias de las universidades públicas
Igualmente resulta claro que en una estrategia de largo plazo – como ocurre en la
actualidad en el mundo entero – las universidades tengan un importante componente de
recursos propios para la financiación de su quehacer. En las universidades altamente
desarrolladas del primer mundo, en Norteamérica, Europa, y más recientemente en
oriente (Japón, China, etc.), las universidades incursionan a través de las alianzas
universidad – empresa – Estado, en la innovación científica y tecnológica, con marcas,
patentes y derechos de autor que desde laboratorios y centros de investigación de altísimo
nivel, permiten que las entidades universitarias se beneficien de la innovación y la
creatividad de sus comunidades en términos de regalías y de recursos que son vitales para
el financiamiento de estas instituciones.
En la medida en que la formación profesional se masifica, la oferta posgraduada (que
incluye doctorados de distinto tipo y maestrías) resulta también una fuente cada vez más
significativa de financiamiento. Así, un asunto es subsidiar altamente la matrícula básica
del pregrado hasta el punto de la gratuidad, particularmente, de los estudiantes de
poblaciones marginales o en estado de pobreza absoluta que no tienen recursos necesarios
para estudiar en las universidades. En este caso, no se trata sólo de gratuidad en la
matrícula, sino de garantizar la sostenibilidad de los estudiantes de estos sectores. Empero,
otro asunto muy distinto es el de la matrícula de posgrado, cuando los profesionales, por
regla general, ya se encuentran insertos en el mercado laboral, en el emprendimiento, o en
actividades económicas de distinto tipo, que les permiten liberar de esta financiación al
Estado. En este ámbito, se debe procurar que la subsidiaridad sea marginal, y se acuda a
las economías de escala propias de la financiación estatal y pública con otras fuentes ya
mencionadas, como los esquemas de posgrado, asesoría, consultoría y extensión.
Obviamente, esta fuente de financiación desde el sector, como se ha afirmado, con
frecuencia es de tipo complementaria y no puede convertirse en la principal; pues ello
desnaturalizaría la misión de las universidades. Se trata de ver a estas fuentes como parte
59
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
de un ejercicio proactivo, concurrente, de consecución de recursos adicionales, que deben
ser invertidos en el mejoramiento del quehacer de las unidades académicas que los
gestionen, y de las áreas más criticas del desfinanciamiento de nuestras universidades, tal
como lo hacen muchas de éstas en la actualidad.
El rol financiador del sector privado
En el caso colombiano, una apuesta estratégica como la que aquí consigno, debe
reconocer el papel significativo del sector privado sin ánimo de lucro para avanzar en las
metas sectoriales de largo plazo, cuya base de financiamiento está en las matrículas de sus
estudiantes. Igualmente, no se trata de retrotraerse a un estatismo a ultranza y pretender
la nacionalización de las universidades privadas actualmente existentes. Se debe reconocer
el papel que este ámbito de la educación superior colombiano ha jugado en la formación
de capital humano, en la construcción de sus infraestructuras, sus comunidades
académicas y científicas.
En un horizonte de 20 a 25 años, como el que se está aquí postulando, se requeriría
darle una continuidad al espacio que han ganado las universidades privadas sin ánimo de
lucro. En este sentido, se requiere que las fuentes de financiamiento de estas universidades
no sean exclusivamente la matrícula, ya que cuando se procura una mayor complejidad
misional, los recursos de la matrícula de pregrado son insuficientes.
Este es un tema que lo he conversado recientemente con los Rectores de las
universidades de los Andes y EAFIT, entidades universitarias acreditadas que buscan
transformarse en instituciones basadas en la investigación. Este tipo de universidades
privadas, requerirían mecanismos y fórmulas de financiamiento público de carácter
específico, particularmente en la investigación, mediante asociaciones público – privado,
estableciendo incentivos claros para la participación de las empresas y de las
corporaciones económicas en donaciones y en emprendimientos y proyectos conjuntos;
temas que el actual esquema de financiamiento de la Ley 30 ha ignorado completamente.
No se trata de quitarle los recursos escasos a las universidades públicas para
entregárselos a las privadas, sino la configuración de un esquema integral de
cofinanciamiento entre múltiples actores que permita que tanto el sector de las
universidades estatales como el de las universidades privadas sin ánimo de lucro, tengan
sostenibilidad y sean capaces de crecer, adaptarse e innovar para afrontar los retos que
tendrá el mundo universitario en los próximos 30 años, y así lograr que la
internacionalización de la calidad y la pertinencia de la oferta educativa de las
universidades, no sea solamente algo exclusivo de una pequeña élite de universidades
estatales o privadas, sino que sea una meta para el conjunto del sector.
En la actualidad, la oferta técnica y tecnológica en nuestro país tiene muchas
dificultades, ya que no existe una clara definición de quiénes tienen esa responsabilidad.
Existe un financiamiento estatal muy débil para esta actividad, con excepción de los
recursos que el SENA tiene por ley a partir de la tributación empresarial que hacen que
esta entidad tenga posibilidades de convertirse en la gran plataforma de la formación
técnica y tecnológica. Sin embargo, no hay que desconocer que el SENA, por misión, por
construcción y definición, es una institución de capacitación para el trabajo en ciclos del
carácter básico, y si el SENA da el salto de la formación universitaria – como en cierta
medida ha pretendido hacerse – podría correrse el riesgo de que en la importante tarea de
formación para el trabajo en oficios y otros ámbitos que en la actualidad desempeña, se
desdibuje, dejando un vacío que el país no se puede dar el lujo de asumir.
60
2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR COLOMBIANA – Hacia una
visión estratégica del financiamiento del sector
CONCLUSIONES
La política pública de financiamiento de la educación superior en Colombia debe ser
revisada y ajustada sustancialmente. Esta rectificación debe partir de abandonar, por
improcedente e insuficiente, el actual modelo inercial y vegetativo que implantó la Ley 30
de 1992. No basta con asignar en un horizonte indeterminado los mismos recursos en
pesos constantes. La mayor expansión y complejidad del sistema de educación superior
requiere un modelo alternativo de financiamiento. Este modelo debe ampliar su base y
asignar nuevos recursos fiscales, en consonancia con los retos, demandas y metas del
sistema.
Una manera adecuada de replantearse el modelo, consiste en asumir una dinámica
proactiva de fines y medios. Antes que desgastarse en un ajuste parcial del modelo, como
se intentó por diferentes actores y grupos de interés, incluyendo al propio Gobierno
nacional, en el reciente y frustrado intento de reforma a la Ley 30, se deberían buscar
grandes consensos en torno a las funciones pertinentes y metas estratégicas del sector,
incluyendo en primera línea las tareas y competencias de las propias universidades, en el
marco de su autonomía constitucional.
La Ministra de Educación, María Fernanda Campo, y el Viceministro de Educación
Superior, Javier Botero, se han referido a este asunto al proponer la discusión en torno a
una “política de estado para la educación superior”. Esta iniciativa de replanteamiento del
problema ha tenido acogida mayoritaria en la Asociación Colombiana de Universidades
(ASCUN) y el SUE. Pero el ejercicio aún no ha despegado y es procedente definir las
metodologías para abordar este desafío.
Lo primero que deberíamos intentar es consensuar los problemas que afronta el sector,
y sus grandes retos en cobertura y calidad. Desde luego, debe tomarse en cuenta el camino
avanzado por las universidades y por el propio Estado en las dos décadas pasadas. En
general, debe reconocerse, en una mirada global, que se ha presentado una consolidación
significativa de la calidad del sistema de la Educación Superior en estos 20 años, a partir
de la expedición de la Ley 30 de 1992, para lo cual han servido las políticas que
promovieron la acreditación y la certificación de calidad, la creación del Consejo Nacional
de Acreditación (CNA), la configuración del Viceministerio de Educación Superior, la
reformulación del rol del ICFES, y finalmente, un relativo fortalecimiento – aún
insuficiente – de los mecanismos del financiamiento a la investigación por parte de
COLCIENCIAS y otras agencias gubernamentales.
Si se compara la universidad estatal de hace 20 años con la actual, se tienen hoy
muchos más grupos de investigación, el profesor investigador ya no es una rareza sino una
figura común, se han desarrollado líneas y agendas estratégicas por parte de las
universidades en la investigación tanto básica como avanzada, emergieron doctorados y
maestrías científicas, y se ha cubierto en términos generales una amplia oferta educativa.
Estos son esfuerzos y logros imputables a las propias universidades y al ejercicio positivo y
fructífero de su autonomía, pues como lo afirmaba el ex rector de la Universidad Nacional
de Colombia, Moisés Wasserman, se equivocan mucho menos las universidades que los
Gobiernos de turno. Y ello es así porque éstas poseen más solidez, continuidad, y son
menos vulnerables al influjo del clientelismo y la cooptación política de partidos y grupos
de interés.
No se niega que el sector tiene aún enormes desafíos y carencias en términos de
calidad, cobertura, pertinencia, equidad, financiación insuficiente, patologías en la gestión
académica y administrativa, altas deserciones de los estudiantes, precarización del oficio
del docente, etc. Al proyecto de Ley del Gobierno Santos, le faltó precisamente el sustento
de un estudio riguroso sobre los vacíos y fallos del modelo de la Ley 30. Así mismo, sólo se
hicieron apuesta tímidas de tipo inercialista, y se fincó la ampliación de la financiación en
61
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
la introducción del mecanismo de las universidades con ánimo de lucro, o empresariales.
Una autonomía responsable en un ambiente democrático y de rendición de cuentas,
con reglas propias de las comunidades académicas y científicas, mejorando la
gobernabilidad de nuestras universidades y del sistema mismo, demanda del sector
acciones que en una reforma a fondo, deben ser incorporadas. Pero este es un debate de
máxima prioridad, que transciende los objetivos fijados en este documento.
No obstante, un punto de conflicto debe ser resuelto en materia de financiamiento,
pues se mantiene una tensión entre las universidades y los Gobiernos en relación con
quién fija la política. Esta tensión se ha acrecentado a lo largo del proceso de implantación
de la Ley 30 de 1992. Podría señalarse una línea de tránsito que va desde el
reconocimiento pleno de la autonomía universitaria por la constituyente del año 1991, lo
cual se evidenció en el artículo 69 de la Constitución Política que impulsó dicha
autonomía como nunca antes se la había consagrado; hasta las políticas de rectificación,
matización y recorte de la autonomía que han tomado cuerpo desde fallos de la Corte
Constitucional en el plano jurídico formal, así como acciones legislativas de ajuste del
papel del Ministerio de Educación Nacional con la creación del Viceministerio de
Educación Superior hace una década, y con los sistemas de acreditación, registro
calificado y el esquema de bolsas concursables y de categorización y direccionamiento
evaluativo de la investigación por parte de COLCIENCIAS.
De otro lado, vale la pena implementar mecanismos de cuasi mercado para la
asignación de otros importantes recursos estatales para la ejecución de tareas estratégicas,
articuladas a los Planes de desarrollo nacional, sectoriales y territoriales. Modelos como los
de los Contratos plan, las bolsas de proyectos, convocatorias, etc., servirían a estos efectos,
siempre y cuando se los diseñe en equidad, entre pares y reconociendo las diversidades,
diferentes niveles y complejidades de las universidades colombianas.
El monto global de estas dos fuentes gubernamentales de financiamiento de la
educación superior, debe hacerse en consonancia con estudios técnicos de tipo
prospectivo, sobre la expansión y consolidación que requiere el sistema universitario.
Desde mi punto de vista, un asunto clave consiste en fijar un monto global presupuestal
para el sector, basado en determinar un porcentaje mínimo de este gasto público, en
relación con el tamaño y el crecimiento del PIB del país. Dicha base se definiría en dos
grandes ámbitos: un porcentaje del PIB nacional para las actividades de formación,
primordialmente a partir de definir metas diferenciadas, como ya lo anoté, en materia de
cobertura, segmentadas por niveles, desde lo técnico y lo tecnológico, hasta la graduación
estándar de profesionales y, valorando en forma diferente, más compleja en costos
unitarios, las ofertas en las maestrías y doctorados. En tal sentido, se debería utilizar en el
modelo no un solo per cápita, sino una capitación compleja, como en el punto pasado lo
precisé.
Finalmente, a la financiación estatal para la educación superior no se la debe ver como
el resultado de un forcejeo corporativo con las comunidades académicas y científicas. Es
una apuesta para que las universidades, desde la formación de sus egresados en todos lo
niveles, y a partir de una profundización de su rol de generación de saberes, ciencias,
culturas, etc., coadyuven al desarrollo del país y a su inserción positiva en la globalización,
los Acuerdos de libre comercio, la transnacionalización de las políticas públicas en casi
todos los campos de responsabilización del mundo académico, las respuestas a la exclusión
social, la pobreza y al reto del deterioro ambiental del planeta. Los países que así lo han
entendido, a muchos de cuyos voceros invitó el Ministerio de Educación en los foros de los
años 2010 y 2011, son muestras de que este camino es un componente central, medular,
de las estrategias para lograr estándares internacionales deseables de desarrollo y equidad.
62
2. POLÍTICAS PÚBLICAS DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR COLOMBIANA – Hacia una
visión estratégica del financiamiento del sector
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Reflexiones y propuestas
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64
3. RENOVAR EL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA – Hacia una arquitectura institucional,
sistémica relacional para el sector, desde una visión prospectiva.
65
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
3. RENOVAR EL SISTEMA DE EDUCACIÓN
SUPERIOR EN COLOMBIA – Hacia una arquitectura
institucional, sistémica relacional para el sector, desde una
visión prospectiva.9
Edgar Varela Barrios, Ph.D.10
Abril de 2013
INTRODUCCIÓN
Como corolario del profundo debate que durante los últimos años ha sacudido a las
universidades colombianas, a raíz de la presentación en el 2012, de un proyecto de ley
reformatorio de la Ley 30 de 1992, que después de una aguda protesta estudiantil y social
fue retirado por el gobierno, se ha abierto un diálogo fructífero entre los distintos actores
del sector. Este diálogo -a diferencia del esfuerzo pasado fallido- tiene un sentido político
claramente diferenciado, que si fructifica podría ser altamente positivo. Se trata hoy, y
esto es materia de un consenso relativo entre los diferentes elementos, autoridades y
unidades que configuran el sector, de buscar a través de la deliberación, la construcción de
una propuesta prospectiva en el campo de la educación superior. Hoy en día ha calado
una tesis que algunos académicos defendimos desde el principio y es la de que no se debe
priorizar en el campo de la política pública de la educación superior, el inercialismo; es
decir limitarse a hacer ajustes parciales o de carácter gradual al modelo de educación
superior que se plasmó a partir de la implementación de la Ley 30 de 1992 en las últimas
dos décadas.
Ello no implica desconocer logros significativos que el sector ha alcanzado durante la
vigencia de la Ley 30. En Colombia se dio -y esto es un hecho positivo- un salto
9
Este documento propone una visión sistémica relacional del sector, como eje metodológico y
epistemológico para redefinir sustancialmente la actual arquitectura institucional de la educación
superior en Colombia. La primera versión fue redactada originalmente por el autor en abril del 2013,
como una contribución al debate de las mesas sectoriales, que desde ASCUN, el SUE, el
Ministerio de Educación y el Viceministerio de Educación Superior, elaboraron propuestas y
análisis, bajo el liderazgo y la coordinación del CESU. Como se recordará, desde inicios del año
2013 se desarrolló la construcción de una política pública para la educación post-secundaria o
terciaria en Colombia. Para ello se estableció una programación nacional de foros y debates, más
mesas de trabajo y sitios web de recepción de documentos y debates entre los interesados. De otro
lado, el MEN promovió la llamada Travesía por la educación superior, con numerosos eventos en
diferentes regiones del país, con una activa participación de los gobiernos regionales y locales. De
esta manera, se logró que el CESU asumiera la tarea de liderar este debate y se construyeran
importantes documentos para confluir en una propuesta integradora, que fue presentada finalmente
en julio de 2014, por el CESU ante el Gobierno nacional, los actores sectoriales y la opinión
pública, para su debate y enriquecimiento.
10
Doctor en Administración de HEC- Universidad de Montreal; Filósofo y Magister en Historia.
Profesor titular de la Universidad del Valle (Facultad de Ciencias de la Administración), y Director
del Instituto de Prospectiva, innovación y gestión del conocimiento.
66
3. RENOVAR EL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA – Hacia una arquitectura institucional,
sistémica relacional para el sector, desde una visión prospectiva.
importante en la expansión de la matrícula universitaria, lográndose una mayor cobertura,
que aunque lejos de los estándares regionales latinoamericanos, ha significado un avance
relativo respecto de las metas del pasado. Es así como se tiene en la actualidad un sector
de educación terciaria que involucra alrededor de un millón y medio de estudiantes en sus
diferentes modalidades y año a año la matrícula universitaria se sigue expandiendo.
Otro logro importante en las dos décadas pasadas ha sido el salto cualitativo -incluso
más formidable que el de la ampliación de cobertura- que se ha dado en relación con el
papel de la investigación en el sistema de la educación superior. Esto a partir de esfuerzos
de las propias universidades, de la creación de centros, institutos, grupos de investigación
que albergan las mismas; y, de otro lado, de las propias políticas públicas direccionadas
por el Ministerio de Educación Nacional y de las que corresponden al Sistema de Ciencia,
Tecnología e Innovación (SNCTeI) liderado por Colciencias. También debe tomarse en
cuenta el esfuerzo cooperativo de otros actores ajenos al sector académico provenientes
del mundo empresarial, los gobiernos territoriales, diversas agencias gubernamentales del
nivel central, etc.
Todo ello ha convergido en una productividad académica y en un estadio
cualitativamente diferente de la investigación en nuestro país. También allí estamos
bastante lejos de los estándares globales y de los países latinoamericanos que lideran la
investigación y la innovación, pero debe reconocerse el avance significativo que el país ha
consolidado en este campo, al menos comparándolos con nuestros propios estándares
previos, que eran bastante pobres. Una muestra de ello es la generación de numerosos
programas de doctorado en diferentes campos del conocimiento, particularmente en la
última década, la consolidación de los grupos de investigación bajo el SNCTeI. Incluso, en
este tema se reconoce en términos positivos, el actual debate -bastante vigoroso- sobre las
fuentes de financiamiento, modalidades y políticas para promover la investigación,
incluyendo el ajuste que sin duda requiere el modelo complementario de asignación de un
10% del Sistema general de regalías para ciencia y tecnología e innovación.
Además, mencionemos como otro avance parcial, la consolidación de un sistema
institucional, una arquitectura de política pública articulada al Ministerio de Educación
que ha significado un avance respecto del pasado. La creación del viceministerio de
educación superior, la consolidación del Consejo Nacional de Acreditación (CNA), el
Sistema de Registro Calificado (SRC), la evaluación de distinto tipo institucional y por
programas que se ha venido consolidando a lo largo de la última década, el rol de las salas
especializadas CONACES para la evaluación de los programas y de la aprobación de
nuevas ofertas y creación de nuevas instituciones, ha implicado un avance importante.
En el presente documento me ocuparé de hacer algunas propuestas que van en la
dirección de configurar un sistema de educación universitario que signifique un salto
cualitativo respecto del modelo actual, reconociendo logros, avances, pero también
tomando en cuenta sus limitaciones. El debate sobre la educación superior en Colombia es
recurrente en los últimos años y se mencionan -en este contexto- insistentemente las
insuficiencias, limitaciones y problemas del modelo vigente. Se reclama en particular por
la débil expansión de la cobertura, o en otros términos, la baja absorción de sistema frente
a las demandas de las generaciones que egresan de la educación básica. También se pone
de manifiesto la escasa pertinencia de la oferta y por la distancia cada vez mayor del
sistema de educación superior colombiano, frente a las grandes universidades que lideran
la generación del conocimiento, la renovación de la ciencia y la tecnología, la gestión del
conocimiento en las sociedades postindustriales, en especial, comparándonos con las
llamadas universidades de “clase mundial” (SALMI, J.: 2009).
Se requiere por ello, que desde las universidades públicas se recuperen los ejes centrales
del debate y se elaboren propuestas, que con base en el anterior proceso de discusión
permitan reabrirla y plantearse escenarios diversos y fórmulas de solución a los problemas
67
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
estructurales, incluyendo el diseño institucional del sector y por supuesto los mecanismos y
modalidades del financiamiento, la sostenibilidad y la expansión del mismo, para el logro
de metas claras y ambiciosas para las próximas dos décadas. Por ello resulta vital definir
apuestas estratégicas y objetivos de la Educación Superior para las próximas décadas.
Una manera adecuada de replantearse el modelo consiste en asumir una dinámica
proactiva de fines y medios. Antes que desgastarse en un ajuste parcial del modelo como
se intentó por diferentes actores y grupos de interés, incluyendo al propio Gobierno
nacional, en el reciente y frustrado intento de reforma a la Ley 30, se deberían buscar
grandes consensos en torno a las funciones pertinentes y metas estratégicas del sector,
incluyendo en primera línea las tareas y competencias de las propias universidades, en el
marco de su autonomía constitucional.
Como lo señalé recientemente, numerosos estudios y diagnósticos, gubernamentales, de
la comunidad académica nacional (ASCUN, SUE et al), de expertos, organismos y
agencias multilaterales (BANCO MUNDIAL, 2005, 2009; Cinda, 2007, 2011, UNESCO,
2010, Et al) han ahondado en estos temas. Al menos se reconoce por los diversos actores
que el país requiere un salto cualitativo y cuantitativo expresado en una apuesta de largo
aliento, que mejore los indicadores de calidad y cobertura del conjunto del sistema
educativo y en particular, de la educación postsecundaria. Sobre este tema volveré más
adelante con cierto detalle.
LOS PROBLEMAS CENTRALES EN LA ARQUITECTURA Y
EL DISEÑO INSTITUCIONAL DE LA EDUCACIÓN
SUPERIOR
La arquitectura de la educación en Colombia es ciertamente compleja y posee
numerosos problemas en la relación entre sus partes o componentes. La arquitectura
real debe diferenciarse de la propia arquitectura formal. Usualmente se identifican
varios problemas centrales en relación con ajustes y transformaciones sustanciales de
dicho modelo colombiano. Sin pretender hacer un listado exhaustivo, estos problemas
son los siguientes:
a. La relación con los demás sistemas de educación. En realidad, en
nuestro país se han configurado en tendencias incrementalistas, tres sistemas: en primer
término, ha emergido sin mucho diseño, pese a ser reglamentado por numerosas leyes
y decretos, un sistema de formación para el trabajo y de educación continuada, cuyo
eje vertebral es el SENA, pero que incluye un numeroso grupo de más 1500 entidades
operadoras de programas de este tipo, autorizados desde los Gobiernos territoriales;
además de lo que en algunos casos hacen las propias universidades en distintas esferas.
En segundo lugar, debe tomarse en cuenta al propio sistema de educación básica, y
finalmente, al sistema de educación superior o terciaria.
Empero, hasta ahora no hemos intentado articular los tres elementos en un modelo
armónico, fluido y complementario, que permita salidas y entradas y la inserción con
pertinencia en los mercados laborales. Por ello, no se puede construir una arquitectura
institucional del sistema de educación superior, sin hacer referencia a los otros dos
sistemas. Este es un punto muy importante en un documento de política pública,
porque reformar la arquitectura completa es de por si complejo, pues, por ejemplo,
desde una reforma exclusiva de la educación superior no se resuelve el problema de la
articulación con el SENA y las instituciones de formación para el trabajo; las que
seguirán haciendo lo suyo hasta donde lo puedan hacer y la ley lo permita, o la
iniciativa de política con sus recursos lo haga. ¿Hasta dónde una entidad de educación
68
3. RENOVAR EL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA – Hacia una arquitectura institucional,
sistémica relacional para el sector, desde una visión prospectiva.
para el trabajo se considera como una institución de educación superior? Este es un
tema de fondo que el país debe abordar. Y este es -en el ámbito macroeconómico y de
políticas - un problema central.
b. La calidad de la educación superior desde una perspectiva sistémica
e integral, lo cual incluye la evaluación de la misma, los sistemas de acreditación
nacionales e internacionales, el fomento de la calidad, etc. El sistema de educación
superior colombiano, pese a los avances ya referidos, tiene comparándolo con sus pares
latinoamericanos y con la media mundial, baja cobertura y baja calidad. Solo el 4% de
los profesores tiene doctorado. Igualmente si se revisa el número de doctores en
Colombia, sin importar donde hayan estudiado, es bajísimo. El tema de calidad tiene
mucho que ver, no visto como una condición intrínseca de algo, discusión filosófica u
ontológica, sino como una discusión estratégica y de política pública, respecto de lo que
queremos ser.
¿Cuáles son los estándares de educación superior, que un país como Colombia
pretende alcanzar, sabiendo que no se los alcanza de un año para otro?,… ¿qué
queremos ser en los próximos 20 años?.... ¿en dónde queremos estar?..... Una meta
loable del actual Gobierno es la de ingresar a la OCDE. Empero, hacer parte de la
OCDE implica una serie de requisitos y estándares altos en muchos campos, en
institucionalidad, en gobernanza político-corporativa y por supuesto altos estándares
de calidad y cobertura en la educación en todos sus niveles. Por lo cual la articulación y
complementariedad entre los sistemas resulta algo decisivo en términos de diseños de
políticas públicas nacionales y sectoriales.
c. El sistema de educación como ámbito estratégico de generación de
nuevos saberes, innovación, productividad intelectual, patentes, etc. El
asunto central en este tópico es el siguiente: ¿De qué forma las metas de una mayor
productividad del sistema en términos del desarrollo del país, no solo en lo económico,
sino en los demás campos de las políticas públicas, resultan propulsadas por un
adecuado diseño del mismo? Esto pasa por el alineamiento del sector con las apuestas
prospectivas del país, no solo en los planes de desarrollo cuatrienales, sino en un
perspectiva de al menos un cuarto de siglo, hacia el año 2040.
d. La cuestión de la financiación del modelo; partiendo del supuesto que he
analizado en otro documento del agotamiento y la insuficiencia del actual modelo (E.
Varela, 2012). En este tema existen hoy en día posturas muy diversas en incluso
antagónicas. Hay quienes pretenden la gratuidad completa de la oferta del sector y su
financiación exclusivamente estatal, hasta el otro extremo, que fue debatido
agudamente en el pasado trámite del proyecto de ley reformatorio de la Ley 30, sobre
el llamado “ánimo de lucro”. La mercantilización de los bienes públicos como mega
política global está en la base de tales discusiones e igual los inevitables procesos de
liberalización, a partir de la profundización de la internacionalización de la educación
superior.
e. La regulación del sistema entre las zonas de mercado y las de no
mercado, incluyendo los impactos de la liberalización de las economías, los TLC y la
configuración de comunidades académicas y científicas globales, a las que el país está
en trance de insertase y adecuarse, con problemas de asimetrías y de déficits en el
llamado poder relacional y en la coordinación entre los actores y operadores del
sistema, bien sea en mecanismos de mercado, proto mercados o en zonas de no
mercado11. Debe reconocerse como un punto de partida esencial que el sistema de
11
“La coordinación es sistémica en tanto ella profundiza el flujo de relaciones y la funcionalidad
entre los diferentes integrantes del mismo, de tal manera que esto opere en planos que podríamos
llamar de la no conciencia. Las organizaciones actúan cumpliendo roles, referidos y delimitados
por estructuras y funcionalidades. Tales estructuras, funcionalidades y roles producen los procesos
69
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
educación tiene dos componentes: oferta y demanda. No se puede construir una
regulación y un marco institucional solamente centrado o referido a la regulación y
formulación de políticas en relación con la de la oferta educacional. También se
debería regular e intervenir -de algún modo- a la demanda. Porque si no, se envían
señales equivocas. Este país gradúa año a año un ejército de miles de profesionales que
no encuentran empleo, mientras no se forman suficientes técnicos y tecnólogos.
Además, los técnicos y tecnólogos en general son de baja calidad porque el mercado
laboral ha sido distorsionado.
f. La Gobernabilidad y la Gobernanza del sector. La educación superior
constituye un sistema complejo, además, porque es un sistema autónomo. Se basa en el
principio constitucional, que es además un principio filosófico de hondo calado, de la
autonomía universitaria. Un sistema que reconoce la independencia y la autonomía,
debe tener una capacidad muy fuerte de regulación respecto de los mínimos de
calidad. Se puede tener un sistema muy autónomo bajo el supuesto de que exista una
regulación académica.
Dentro del actual sistema de educación superior, una de las fallas primordiales está
relacionada con las atribuciones de inspección y vigilancia que ostenta actualmente el
Ministerio de Educación Nacional y en este campo, el Viceministerio de educación
superior; siéndole transferidas muchas tareas que antes le competían al ICFES. Al
suprimir esta entidad, la política de fomento quedó en cabeza del Viceministerio de
educación superior y, en términos generales, del propio ministerio; articulado a los
planes de gobierno en tanto la educación se relaciona, de manera transversal, con otras
metas sectoriales en políticas públicas. Queda de lado, en este diseño, el papel que
deberían jugar los entes territoriales o los gobiernos subnacionales.
Más adelante podríamos considerar la opción de que la superintendencia de inspección y
vigilancia de educación sea creada sin repetir los errores de centralización que han sido
cuestionados en varios esquemas semejantes en Colombia; y el camino viable seria
hacerlo sobre la base de estructuras regionalizadas tal como será descrito más adelante.
En suma: deber reconocerse que la principal tensión se da en términos de la
preservación y fundamentación de la Autonomía Universitaria versus los sistemas de
control, tutela y rendición de cuentas; además de los complejos problemas de
coordinación sistémica del sector, lo cual constituye -a mi juicio- una de las claves del
rediseño institucional.
LA POLÍTICA PÚBLICA COMO REFERENTE DEL REDISEÑO
INSTITUCIONAL DEL SECTOR.
Los modelos sistémico relacionales, como el que se propone aquí, no surgen de una
posición caprichosa de expertos o académicos; por el contrario, en las políticas públicas12
de convergencia y coordinación, pues allí donde no existe coordinación el asunto tiene que ver con
la incapacidad de las organizaciones sociales para gestionar, mediante interacciones, el tejido que
construye -en la vida cotidiana de las organizaciones- las agendas públicas, los consensos y
convergencias en dicha agenda” (E. Varela, 2013).
12
“La Implementación de políticas expresa de forma concreta – como problema teórico y
metodológico- aquello que Ives Meny y Jean Claude Thoenig (1992) denominaron la esencia de las
Políticas Públicas: el Estado en acción. Por supuesto, en las diferentes áreas de competencia
clásicamente hablando, como gobierno, legislatura y organismos de control, se estructura
usualmente una arquitectura de frenos y contrapesos, basada en la distribución de la soberanía
entre estos actores estatales. Ello, por principio genera problemas de coordinación entre los
poderes. En Colombia lo conocemos eufemísticamente como choque de poderes y lo vemos
70
3. RENOVAR EL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA – Hacia una arquitectura institucional,
sistémica relacional para el sector, desde una visión prospectiva.
se ha transitado -sobre la base de la sistematización de numerosas experiencias de la
gobernabilidad política y territorial hacia modelos de políticas, éstos dejan de lado
esquemas estado céntricos, donde la responsabilidad eminente y monopolística del diseño,
la formulación e implementación de la política pública (PRESSMAN J. y WILDASKY, A,
1973), le correspondía a entes gubernamentales.
La revisión del concepto governance implica el reconocimiento de la pérdida de la
centralidad del Estado-nación y la emergencia de otros actores gubernamentales del orden
sub nacional, la aparición y fortalecimiento de agencias especializadas que corresponden,
más allá del plano gubernativo – estrictamente dicho –, al del Estado, mediante la
configuración de autoridades independientes, a la manera de un cuarto poder, tal como
ocurre en Colombia (con el Banco de la República, la Junta Nacional de Televisión y
otras entidades afines). Una gobernabilidad sistémico relacional, que corresponda a esta
línea analítica, sería una opción viable que, precisada en sus detalles, permitirá un manejo
adecuado de la nueva gobernabilidad del sistema de educación superior.
Los esquemas sistémico-relacionales se basan en el aprendizaje que de la literatura
administrativa de políticas públicas y managerial, se ha hecho de aquello denominado
Policy Networks. Estas, a diferencia de otras redes (como las sociales o las de tipo mercantil),
tienen, como factor de diferenciación, la continuidad de importantes niveles de asimetría
decisional entre los diferentes actores; no son equivalentes a las estructuras mercantiles o
proto mercantiles. No se basan en el atomismo individualista o en el juego libre -en
términos de un proto mercado de decisiones colectivas-; corresponden a diseños
institucionales que se han venido afinando y en los que las agencias gubernativas de
distinto orden juegan un papel determinante, aunque no omnímodo. En éstas, los grupos
de interés (comunidades académicas y científicas), Stakeholders y, en general, la sociedad
civil, los territorios, la internacionalización (que expresa saberes globales y circuitos de
producción y difusión de la verdad, la ciencia, el conocimiento y el poder), se expresan en
sofisticados y complejos diseños institucionales en incesantes procesos de reformulación y
actualización.
El modelo sistémico reconoce la imposibilidad de un actor único, central y que sea la
columna vertebral de la lógica decisional y de acción colectiva; por el contrario, tiene en
cuenta las dinámicas fluidas, abiertas y plurales que caracterizan al universo de la
educación superior. Como se sabe, muchas de las producciones científicas, intelectuales y
culturales no se hacen exclusivamente en las universidades; hay significativos ámbitos por
fuera de éstas, en las empresas globales, en las expresiones de la sociedad civil organizada,
a través de circuitos de profesionalismo y experticia que se concretan o encarnan en
distintas formas de profesionalización corporativa y de comunidades de interés. Estas
juegan un papel relevante en los procesos de formación, investigación y emprendimiento,
rompiendo el monopolio tradicional que ostentaba el sistema de educación superior.
Al reconocer estas nuevas evidencias, que vienen de décadas atrás y tienen enorme
fuerza en la actualidad, debe ajustarse al diseño institucional para que el sistema incorpore
estas nuevas lógicas de interacción entre diferentes grupos de interés, actores y se
reconozcan, igualmente, tendencias globales y transversales de carácter emergente y
alternativo que no corresponden a formas contractualistas o deliberativas. Al contrario,
son el producto de mega tendencias de la acción social, frente a las cuales, el papel de la
investigación académica, en este campo del conocimiento, consiste en mapearlas, hacerles
diariamente, pero en países que tienen mejores arreglos institucionales, la coordinación,
convergencia y complementariedad de estas arquitecturas, entre los diferentes aparatos que
encarnan poderes públicos se encuentra adecuadamente institucionalizada y no hay fuente de
tantos conflictos ni abiertas colisiones de competencias”. (E Varela, 2013a).
71
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
seguimiento y configurar, a partir de éstas,
naturaleza prospectiva.
escenarios, alternativas y tendencias de
CONSOLIDAR EL MODELO MIXTO, PÚBLICO / PRIVADO
Y DAR DESDE ESTA BASE UNA SALTO ADELANTE.
Colombia ha construido en los últimos 50 años un sistema mixto de educación superior
en que participan la oferta pública a través de universidades, institutos técnicos e
instituciones universitarias, creadas por los gobiernos y financiadas al menos parcialmente
por estos, allí se incluyen las entidades educativas creadas por las asambleas
departamentales y por los consejos municipales y que reciben algún tipo de financiación
de los entes territoriales y por supuesto en su grueso número las universidades públicas
creadas por el Congreso y que reciben asignación de presupuesto general de la nación, vía
los mecanismos previstos en la ley 30 de 1992.
En Colombia se ha configurado adicionalmente y con fuerza en las últimas décadas, una
oferta educativa en el nivel superior por parte de universidades privadas sin ánimo de
lucro, al menos en su formalidad jurídica En esta oferta educativa se ha producido
históricamente hablando una diferenciación entre un grupo relativamente pequeño, de
universidades de mayor complejidad, tanto en el sector público, como en el privado.
Estas universidades poseen plantas de personal profesoral estable, en el sector público
bajo en el régimen especial del decreto 1279 y en el sector privado algunas de ellas han
configurado estatutos profesorales que incluyen el ascenso por mérito y la construcción de
tipologías clasificatorias de los profesores. También estas universidades tienen una
infraestructura que en términos generales es adecuada para las labores de docencia y tiene
ciertos desarrollos en materia de laboratorios, sistemas de bibliotecas, conectividad,
información digital, etc.
El grueso de la oferta de educación superior corresponde a instituciones públicas y
privadas de medianos y bajos niveles de complejidad, que no tienen las mismas
condiciones de las anteriores universidades, aunque con cierto desarrollo desigual. Es
destacable un afianzamiento en las infraestructuras y la incorporación progresiva -al
menos parcialmente- de plantas profesorales al tenor de normas constitucionales que
obligan en esta materia, al prohibirse la contratación de profesores por prestación de
servicios y al fijarse taxativamente el vínculo laboral como condición inherente para
ejercer las tareas de docencia en la educación superior, independientemente de si se trata
de entidades públicas o privadas.
Este sistema dual público-privado, es un valor positivo, que debe ser preservado No se
trata de pretender una estatización a ultranza del sistema de educación superior,
descalificando el rol de las universidades e instituciones privadas. Reconocer la existencia
de un conjunto de universidades e instituciones de educación privada, posibilita el que los
recursos públicos se focalicen hacia la financiación de las universidades públicas, que
atienden a los sectores con menores capacidades de ingreso o de pago por matrícula, a
través de mecanismos claramente extendidos de subsidiaridad.
Esta política pública permite que los recursos liberados por la oferta privada y por la
financiación de las familias y de los estudiantes al sistema privado, igualmente sean
focalizados en la financiación de la investigación y en la proyección social de las
instituciones de educación públicas. La arquitectura institucional del sistema de educación
superior, por lo tanto, ha de considerar el rol complementario y diferenciado que juegan
lo público y lo privado, y promover estratégicamente que dicha complementariedad se
72
3. RENOVAR EL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA – Hacia una arquitectura institucional,
sistémica relacional para el sector, desde una visión prospectiva.
afine, de tal suerte que no se presenten procesos de exclusión social en el acceso a la
educación superior.
CONSTRUIR UN SISTEMA UNIVERSITARIO
INTERNACIONALIZADO Y CON UNIVERSIDADES DE
CLASE MUNDIAL.
En Colombia el peso de la internacionalización del mundo académico universitario ha
logrado escasos avances: son pocos los estudiantes extranjeros de doctorado y maestrías
avanzadas; son igualmente pocos los estudiantes colombianos que han viajado a formarse
al más alto nivel en el exterior, y siguen siendo exiguos respecto a las demandas del
desarrollo del país, de las instituciones públicas y privadas, y a las propias exigencias del
sector productivo. Las políticas de convalidación de títulos, sistemas de acreditación
internacional, movilidad, etc, expresan también registros exiguos. Por ello, una de las
metas para las próximas dos décadas es que el sistema de educación superior alcance
estándares de internacionalización y de globalismo -en el buen sentido de la expresión.
Uno de los componentes más importantes para avanzar en esta tareas estriba en
formular explícitamente una política pública, que fije como una apuesta estratégica de
país la de que emerjan universidades que tiendan al logro de estándares internacionales,
hoy denominados de “clase mundial”. En Colombia a lo largo de la historia reciente se
han consolidado algunas universidades que cumplen algunos de los requisitos y
condiciones mínimas para acometer tal tarea.
En el sector público la universidad nacional de Colombia es la líder de la investigación,
la proyección social y el emprendimiento en los diferentes campos en los que ofrece
programas y ha desarrollado significativas y reconocibles estrategias institucionales. Igual
cosa ha hecho la universidad de Antioquia, segunda universidad en matrícula en el sector
público, y en investigación en el país, que en su región de influencia ejerce un indudable
liderazgo. Igual consideración podríamos hacer de la universidad del Valle, tercera
universidad pública colombiana, destacada no solo en el contexto regional, en su área de
influencia: la región pacífica colombiana, sino en el contexto latinoamericano. Es
destacable además el papel de la universidad industrial de Santander. En tanto que en el
sector privado, las universidades de los Andes, Javeriana, Externado de Colombia, en
Bogotá, y las universidades del Norte y EAFIT también ostentan un palmarés de
productividad, inserción y pertinencia de sus agendas académicas en las sociedades
regionales y nacionales, que las posibilitan para tener condiciones mínimas y en una
prospectiva de dos o tres décadas convertirse en instituciones universitarias de clase
mundial.
Como lo expresé en otro documento (E. Varela, 2012), las universidades de alta
complejidad se caracterizan por tener un mayor número de doctorados, un mayor
tamaño, una mayor tradición científica e investigativa, ubicarse en grandes centros
urbanos y les corresponde la tarea de la formación avanzada de la investigación en los
niveles más altos y complejos de acuerdo a los referentes que se podrían evaluar en el
contexto colombiano, y son ellas las que tienen un enorme reto para alcanzar estándares
internacionales en términos de la acreditación institucional, de la correlación entre su
capacidad de generación del conocimiento y la que tengan las comunidades científicas a
nivel mundial y particularmente, buscando ubicarse entre las más destacadas de América
Latina.
No podrán ser universidades de altos estándares internacionales todas las
universidades: lo será solo una elite meritocrática, sobre la base del peso específico
73
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
significativo de ciertas grandes universidades, valorando su proyección, historia, y
articulación con regiones metropolitanas que lideran la actividad económica. De otro
lado, subrayo -con un énfasis fuerte- que no se lograrán universidades de clase mundial
basadas únicamente en esfuerzos propios plasmados en los planes estratégicos de cada una
de las universidades. La mera sinergia institucional, por más excelencia de las distintas
universidades, y por más que se mejoren procesos de gestión administrativa y académica
de dichas instituciones, resultará insuficiente. La experiencia internacional reciente en
países como el Brasil, México, y Chile, en América Latina. Australia en Oceanía; China,
Singapur, Taiwán, y Japón en el extremo Oriente; Francia, Alemania, España, Italia, en
Europa Occidental; y el propio liderazgo tradicional que en este tipo de instituciones
ejercen los EEUU, Canadá e Inglaterra, evidencia en todas estas experiencias el papel
central de la política pública.
A través de diferentes mecanismos, ha sido decisivo, configurar universidades de clase
mundial, primordialmente a partir del impulso a una política de Estado que ha integrado,
V gr., mediante esquemas top-down a las universidades de determinadas regiones, de tal
manera que han surgido de esta integración, universidades más fuertes; no creadas de la
nada, sino a partir de la suma de los componentes de universidades regionales, que al
alcanzar una escala superior mediante la integración, mejoran sustancialmente su
capacidades y potencialidades. Es decir resulta visible y tangible una política pública que
ha integrado, centralizado, y potencializado a las universidades con mayor capacidad
institucional para el logro de este cometido. Es este especialmente el caso reciente de
Corea del Sur, China y de algunos otros países en el mundo asiático.
Desde la política pública nacional es clave fijar reglas de coordinación y de asignación
de roles de naturaleza complementaria. No se trata que de manera aislada cada
universidad o cada subregión decidan asumir un camino hacia la internacionalización y la
excelencia internacional. Se requiere un proceso de dialogo concertado y la configuración
de consensos y aproximaciones que permitan identificar potencialidades regionales,
fortalezas institucionales plenamente reconocibles por la sociedad y por el mundo
académico y que con estos asuntos precisados se configure en una política pública de país,
con un alto grado de concertación y sobre la base de que la complementariedad de las
instituciones sea la regla básica. Sin que esto excluya ámbitos en los cuales se presenten
ofertas competitivas y concurrentes.
Estas metas suponen como requisito central, un esfuerzo financiero primordialmente
estatal, aun cuando esta no sea la única fuente para tales propósitos. La inversión en
renovación y construcción de nuevos campus universitarios, la dotación de laboratorios de
punta, la ampliación de los cuerpos profesorales con la más alta calificación, la
transformación de los esquemas de contratación y remuneración de los profesores, con la
emergencia de la figura del investigador y de los institutos de investigación, articulados o
anexos a las grandes universidades, son elementos fundamentales de dicha estrategia. La
cooperación de las universidades de clase mundial con el sector productivo, y con las
regiones en las cuales se encuentran afincadas son otros factores claves para avanzar en
esta dirección.
Se necesita una política de financiación de este tipo de emprendimientos con apuestas
estratégicas de carácter multivariado: Es decir, que concurran recursos presupuestales
ordinarios del nivel nacional, con otras rentas y parafiscalidades, tales como los de los
sistemas nacionales de regalías, la cofinanciación de los entes territoriales, particularmente
en aquellas regiones con mayor capacidad fiscal, como ocurre con los grandes
conglomerados urbanos, y los departamentos en las cuatro regiones más importantes de
Colombia, Barranquilla en la costa Caribe, Medellín en Antioquia, Bogotá en el centro
del país y Cali en el Valle del Cauca y el suroccidente colombiano.
74
3. RENOVAR EL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA – Hacia una arquitectura institucional,
sistémica relacional para el sector, desde una visión prospectiva.
Este esfuerzo de creación de universidades de clase mundial implica un propósito
cooperativo internacional, para los ámbitos que comúnmente se denominan de
transferencias de políticas y de aprendizaje organizacional. Este es un proceso que
requiere colaboración académica, experticia, asesoría y aprendizaje de las experiencias de
otros países. Una muestra positiva de este tipo de apuestas -más allá de discrepancias
ideológicas con los contenidos de la política de esta iniciativa, la encontramos en el
Ecuador, que bajo el liderazgo del presidente Correa, ha transformado sustancialmente el
sistema de educación superior, ciencia y tecnología. Allí, ha habido cuantiosos recursos
públicos, incluyendo la meta de crear 4 grandes universidades que se articulan
sistémicamente a una política pública nacional, y un esfuerzo cooperativo de la
comunidad internacional, lo que ha permitido un cambio positivo en la oferta y la
estructura de la educación superior en ese país.
HACIA UN MODELO DESCENTRALIZADO Y ARRAIGADO
EN LAS REGIONES DEL PAÍS.
Pero no basta con crear universidades de clase mundial autocentradas, autistas y que se
tengan así mismas como referentes, bajo una absolutización del criterio de la autonomía
universitaria que así resultaría mal entendido. Alternativamente, buscaríamos que tales
universidades sean entidades rectoras del sistema de educación superior en las diferentes
territorialidades, subregiones, y en los diferentes campos de actuación. Ello, bajo el
principio de fijarles responsabilidades de tutela sobre el sistema en las subregiones y en los
sub sectores. Esto se entendería como una vital responsabilidad social universitaria,
respecto de sus pares menos desarrolladas. Es así como las universidades más fuertes en
cada una de las regiones deberían tener compromisos explícitos de articulación, soporte y
apoyo al resto de las universidades y a la oferta educativa superior en cada una de sus
regiones.
La regionalización del sistema de educación universitaria en Colombia, bien sea bajo el
modelo de subsistema regional, que se ha implementado con el modelo de regalías o con
cualquiera otra de las alternativas que permita una consolidación subregional, tal como la
que usualmente se instrumentaliza en el país en distintos campos (costa Caribe, región del
Gran Antioquia, región sur Pacífico, centro del país, Orinoquía, Amazonía y Nororiente),
implicaría configurar un modelo descentralizado y regionalizado con autonomía de las
subregiones, y que vaya más allá del modelo centralista, que hoy expresa su agotamiento y
sus límites.
Se necesitaría una arquitectura institucional, que manteniendo entes rectores de
probada capacidad como el CNA, y el sistema de acreditación vigente, se reestructure y
reconfigure en términos de la sub regionalización territorial. Así, se podría pensar en
comités de acreditación subregionales, bajo la égida académica de las universidades de
excelencia con proyección internacional que se hayan consolidado en las distintas regiones
del país, sean estas públicas o privadas, en esquemas que más adelante podrían ser el
objeto de una precisión reglamentaria, de tal suerte que se permita o logren acuerdos y
consensos entre los actores del sistema. Del mismo modo, en las regiones las Universidades
y centros de educación superior podrían articularse a procesos de construcción de agendas
regionales prospectivas en términos de la formación técnica, tecnológica y profesionales.
Podría avanzarse en la consolidación de excelentes universidades regionales de pregrado,
fuertes en áreas específicas de importancia estratégica regional.
75
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
NO A LA UNIFORMIZACIÓN: SE REQUIERE UN SISTEMA
DE EDUCACIÓN SUPERIOR DIFERENCIADO Y
COMPLEMENTARIO.
La universidad pública colombiana y el sistema de educación superior, requieren
mantener y profundizar una diferenciación basada en su focalización misional. Por ello
no fue buena la iniciativa del proyecto de ley fallido de reforma a la Ley 30, que pretendía
uniformizar a todas las operadoras de educación superior pública colombiana, bajo la
denominación genérica de IES, Instituciones de Educación Superior. No resultó acertada
la idea de que todas podrían ofrecer todo, que incluso las instituciones técnicas y
tecnológicas podrían llegar -si demostraban las condiciones- a ofrecer programas de
formación avanzada como maestrías y doctorados.
La propia Ley 30 envió una señal equívoca al clasificar las instituciones en tres
tipologías, y efectivamente, en el imaginario de estas dos décadas se ha pensado en la
comunidad sectorial, que solamente son de primera clase las llamadas universidades y por
tanto que la meta estratégica de las instituciones técnicas, tecnológicas, universitarias, en el
largo plazo de su direccionamiento, estriba en transformarse en universidades. Al
contrario, Colombia requiere un sistema diferenciado, como ocurre en muchos otros
países del mundo, en el cual exista un grupo selecto, altamente calificado y reconocible de
universidades que merezcan ese nombre, que ofrezcan la formación más avanzada de
maestría científica y doctorados, que tengan cuerpos académicos profesionales de primer
nivel integrados mayoritariamente por doctores y por investigadores activos y que ayuden
a soportar y articular la calidad a todo lo largo del sistema de educación superior.
Esto no implica que las universidades deban ofrecer todas las áreas del saber, pues
existen numerosas experiencias positivas de instituciones universitarias que tienen un foco
en un área del conocimiento, las ciencias económicas y la administración, las ingenierías,
la salud, las ciencias agropecuarias, etc, y son reconocidas como universidades de
excelencia, sin tener la pretensión de ofertar todas las áreas del saber. Hemos vivido la
experiencia de entidades universitarias o de instituciones del segundo y tercer nivel, que al
pretender ser universidades, siendo muy pertinentes en la formación en algunos de estos
campos, se ven obligadas -para ostentar el título de universidades- a ampliarse
prácticamente a todas las áreas del conocimiento, perdiendo en su calidad y disminuyendo
la focalización misional que les hace pertinentes. Se requiere una norma que flexibilice
que las universidades puedan ser tales, teniendo un campo específico del saber, sobre la
base de que lo hagan con la más alta excelencia, reconocible en el mundo académico
contemporáneo.
De otro lado, es indispensable fortalecer ampliamente a las instituciones hoy
denominadas técnicas, tecnológicas y universitarias, para la oferta de programas técnicos
de distinto tipo. Aunque en Colombia se usa la expresión “tecnologías profesionales”, esto
es realmente un neologismo ya que en el mundo entero se habla de educación técnica, la
cual a su vez tiene distintos enfoques, y niveles. Las instituciones de este tipo deberían
direccionarse mediante la política pública, para que no tengan la pretensión de convertirse
en universidades sino que se perfilen al estilo de los Colleges de los Estados Unidos, o de los
CEGEP Canadienses, en instituciones de formación para el trabajo e inserción en el
mundo laboral, a partir de un entrenamiento y de una fundamentación relativamente
corta, de 2 a 4 años, posteriores a los estudios básicos de los estudiantes con el fin de
insertarlos al mercado laboral.
Las instituciones educativas oficiales de este tipo, han adolecido de financiamiento
adecuado por parte del Estado y de los gobiernos territoriales subnacionales, salvo
honrosas excepciones. La financiación actual estatal para la educación superior se orienta
76
3. RENOVAR EL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA – Hacia una arquitectura institucional,
sistémica relacional para el sector, desde una visión prospectiva.
fundamentalmente hacia las universidades públicas y son pocos los recursos para las
instituciones técnicas, tecnológicas y universitarias del sector público. Por lo que se
requiere un redireccionamiento importante en la política de financiamiento que reconozca
a estas entidades, les otorgue recursos adicionales sobre la base de las transferencias del
gobierno nacional y también se requieren modificaciones de política pública, que
permitan que las alcaldías de las principales ciudades del país, las gobernaciones de las
regiones con mayor potencialidad fiscal y que están en las zonas más avanzadas en
términos económicos, industriales, concurran significativamente al financiamiento de las
instituciones técnicas, tecnológicas y universitarias públicas.
Estas entidades deberán tener una alta responsabilidad en la oferta de formación para
el trabajo y en la articulación de los egresados con el emprendimiento, la innovación y la
pertinencia de los programas técnicos, y de los llamados tecnológicos. Por supuesto esto
implica también, definir el papel del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA. Se requiere
que el SENA, si va a ser a operar parcialmente como una entidad de educación superior,
se acoja a las regulaciones, reglas y procedimientos que el sector establezca.
En este sentido, que se determine la modalidad y mecanismos de su inserción legítima
en el sistema de educación superior. Con ello no quiero significar que el SENA deje su
foco misional, centrado en la formación para el trabajo y el aprendizaje, que fue el
propósito original para su creación a finales de la década de los 50; lo que le ha dado
pertinencia y legitimidad en la sociedad colombiana. Sería un error funesto pretender
transformar al SENA en una institución terciaria de educación superior. En cambio, sin
dejar su impronta central, el SENA puede articularse al sistema de educación superior,
para potenciar la formación del capital humano que el sector productivo del país requiere.
¿COMO ARTICULAR ADECUADAMENTE LA EDUCACIÓN
SUPERIOR Y LA EDUCACIÓN BÁSICA?
Uno de los grandes problemas no saldados por la política pública colombiana en los
últimos decenios, ha sido la falta de una articulación clara, funcional y sistémica, entre la
llamada educación básica y la educación terciaria. Aunque se han intentado pasos que
buscan la articulación de la educación media con la educación superior en campos como
la oferta técnica que integra los últimos años de la escolaridad básica, con algún tipo de
educación complementaria en el nivel superior. Empero, para este cometido se ha
promovido la noción extendida y defendida por muchos actores institucionales,
fundamentalmente por autoridades gubernamentales,
de los llamados ciclos
propedéuticos, para el logro de tal cometido.
La experiencia y la evaluación más rigurosa que se ha hecho no sólo en Colombia, sino
en otras latitudes, ha recusado la conveniencia de los llamados ciclos propedéuticos y la
forma como actualmente se implementa en nuestro país la articulación. Ello vale no sólo
para relación entre la educación básica y la superior, sino también para el tipo de oferta
que corresponde a la formación para el trabajo, que hacen el SENA y otras entidades
similares, en donde la visión de ciclo y la articulación resulta en buena medida retórica,
porque la titulación se articula en funcionalidades terminales y no se asume una
perspectiva curricular transversal que permita diseñar módulos o etapas de
fundamentación en competencias ciudadanas, en las llamadas competencias básicas, y en
las diferentes áreas en las que esto se ha determinado, razonamiento abstracto, habilidades
lingüísticas, expresión comunicacional, razonamiento matemático y lógico, cultura cívica,
interacción social, responsabilidad social de los estudiantes y de los profesores, etc.
Se requiere pues, que más allá de la arquitectura institucional, se trabaje entre los
distintos actores, y con la participación de expertos, para formular de una mejor manera
77
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
las líneas de articulación de la educación básica con la educación superior. Hoy se resiente
en las universidades, la calidad, discutible, de muchos egresados de la educación básica,
particularmente registrándose un deterior significativo en la calidad de la educación que
imparten los establecimientos públicos oficiales. También una parte, significativa, de la
oferta privada, particularmente mediante esquemas como concesiones o capitación con
subsidio a la demanda, constituye una fuente de ineficiencia y corrupción. Colombia
inició en los años 60 del pasado siglo, un camino en la dirección correcta, a través de la
creación de sistema INEM, que se configuró con una cobertura nacional calificada y muy
actualizada para la época; e igual política se impulsó con los institutos técnicos agrícolas,
las escuelas vocacionales, los institutos técnicos industriales, etc.
Sin embargo, posteriormente se abandonó dicha iniciativa, por los costos de la
actualización en el equipamiento, en los laboratorios y en la propia formación de los
docentes capacitados para este tipo de formación vocacional, lo que permitía como ocurre
en muchos países del mundo, que los estudiantes de la educación básica tuvieran una
adecuada y temprana inserción al mercado laboral y no se les prefigurara solo y
exclusivamente como potenciales estudiantes universitarios. Ello ha impelido en nuestro
país a una sobreoferta o sobredimensionamiento de la demanda de parte de las
poblaciones jóvenes, entre 17 y 24 años, en pos de la educación superior, y ha fomentado
el mito de la profesionalización. Nuestro país tiene una pirámide invertida en la relación
entre la educación técnica y tecnológica, y la educación profesional.
Varios estudios demuestran la necesidad de revertir esta situación y facilitar a través de
un claro diseño de políticas públicas las salidas que el sistema de educación le ofrezca a los
estudiantes desde la educación básica, para que se inserten en los mercados laborales y en
actividades de emprendimiento y autoempleo, sin tener la ilusión de que están sólo
temporalmente a la espera de reinsertarse en una educación superior cuya promesa o
figura cimera es la titulación profesional. Esta mala señal ha distorsionado el mercado, y
ha generado una sobreoferta de profesionales en detrimento de una oferta inadecuada de
formación técnica y de inserción al empleo. Este tipo de discusión en general ha sido
esquivado por la presunción de que la educación superior pública de calidad no debe de
estar al servicio del mercado. La tesis socorrida y recurrente en ciertos círculos, de que
plantear este tipo de argumentos implica la mercantilización de la educación ha
desdibujado e inhibido el debate.
Este es un tema que debe ser retomado y asumido con claridad pues el grueso de los
egresados de los sistemas de educación en las sociedades capitalistas de mercado
globalizado, tienen como ámbito de inserción para la empleabilidad y el
autosostenimiento en su vida laboral, al empleo profesional pagado y estable. Esta no es
una meta indeseable, apadrinada por el neoliberalismo. Por el contrario, constituye un
reto de política pública para la construcción de sociedades con empleo digno y con
condiciones de laboralización respetuosas de los derechos humanos y de la dignidad
humana. Lo que corresponde al neoliberalismo es la precarización laboral, los
mecanismos extendidos de la tercerización y la maquila de las empresas asociativas de
trabajo, etc. La meta del empleo digno, de la laboralización y de la inserción es una meta
adecuada, que interpreta la pertinencia de los programas de educación y la oferta
educativa en consonancia con la demanda.
Para que la universidad sea de calidad, se requiere una mejoría sustancial en los
procesos de formación en competencias en los diferentes ámbitos, por parte del sistema
básico de educación. Este mismo sistema debe propulsar líneas de salida y de articulación
con el mercado laboral, el trabajo, la empleabilidad, el emprendimiento, la autogestión o
la gestión comunitaria. Se debería disminuir la presión por el credencialismo profesional y
direccione a sus egresados hacia el mercado laboral, de forma directa, en tanto que otra
parte significativa (en términos de la demanda y necesidades del país) podrá direccionarse
78
3. RENOVAR EL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA – Hacia una arquitectura institucional,
sistémica relacional para el sector, desde una visión prospectiva.
hacia las ofertas de formación para el trabajo, técnica y tecnológica. Un último segmento
en armonía con las tendencias internacionales, se encaminaría hacia la formación
universitaria, las maestrías y los doctorados.
Se requiere, en este orden de ideas, una construcción sistémica de política pública, que
no solamente tome en cuenta una cara de la moneda, la oferta educativa hecha desde las
estructuras básicas y terciarias de educación y de formación para el trabajo, sino también
la manera como se podrá regularizar y regular a los mercados laborales. También en lo
complementario se promoverían políticas de inserción productiva en los ámbitos del
emprendimiento, la autogestión y la gestión comunitaria de bienes públicos y mercantiles.
Espacios que son componentes significativo de inserción en la sociedad desde el punto de
vista de su aporte productivo de los egresados en los diferentes ámbitos de salida de la
educación, básica, del trabajo, y en la educación superior.
LOS DESAFÍOS DE UNA REFORMA RADICAL: LA
GOBERNABILIDAD DEL SISTEMA DE EDUCACIÓN
SUPERIOR.
Ajustar el modelo actual, sobre la base de los anteriores principios, no es una labor
fácil. En el país, se tiene, en especial en el sector de la educación superior, una resistencia
importante frente a cambios radicales. Desde los Gobiernos, usualmente se promueven
modelos de política pública que refuerzan el control sobre los operadores. La
centralización es priorizada sobre la descentralización, y en vez de la autonomía
responsable se enfatiza usualmente en el control, suponiendo a las universidades en la
minoría de edad. Hay un presidencialismo tan arraigado en nuestro país que éste
configura un obstáculo para que un modelo de colegiatura regule el sector. Por lo tanto, se
deben buscar mecanismos y procesos de concertación entre el ministerio de educación y
las comunidades académicas, para afinar el modo de gobernabilidad sectorial.
Una de las cuestiones medulares, donde existen muchos puntos de vista diferenciados y
algunos antagónicos, se refiere a la gobernabilidad del sistema de educación superior.
¿Éste debería ser regido por el Gobierno nacional a través del Ministerio de Educación
Nacional, que es quien fija la política pública?13; a su turno, …¿qué papel juegan en la
orientación de la política pública las propias Universidades estatales, el sector privado o los
entes territoriales?... ¿Qué rol desempeñan los beneficiarios del sistema, es decir, las
comunidades de estudiantes, padres de familia y sociedad civil en general?......
De acuerdo a lo definido y revisado previamente en este documento, aunque hay
varios debates y numerosas opciones de política pública, desde una propuesta sistémicoracional (descrita en los acápites anteriores), en una perspectiva coherente; se trataría de
configurar un sistema de gobernabilidad reticular, a la manera de un gobierno corporativo
del sector en el que intervengan, de manera colegiada, los diferentes actores. Un esquema
semejante, aunque con pocas funciones decisorias y muchas consultivas, se ve, en el marco
de la Ley 30 de 1992, en el rol del CESU14; donde toman asiento el gobierno nacional, a
través del ministerio de educación, COLCIENCIAS, delegados de los rectores de las
diferentes entidades del sistema y los representantes designados por los estamentos
estudiantil y profesoral en dicha colegiatura.
13
Articulada a los planes de desarrollo de cada Gobierno.
14
Organismo en el que hay representantes de las universidades públicas y privadas de las
instituciones universitarias y tecnológicas públicas y privadas.
79
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
Podría redefinirse el rol de una instancia semejante, otorgándole un mayor poder
decisional. Sin embargo, es de reconocerse al gobierno central como una instancia
medular, en términos de política pública y, en la asignación de metas estratégicas para la
educación superior y los esquemas de financiamiento. Podría definirse un esquema en el
que el gobierno nacional tenga un poder significativo de articulación y negociabilidad con
el CESU, esto en virtud de que en una dinámica democrática, el mandato del presidente
tiene un fundamento en la soberanía popular y se expresa en términos programáticos15.
Por lo cual, en el marco de su autonomía, las universidades tienen la responsabilidad
política de alinearse, en términos generales, con las apuestas de país que dicho plan de
desarrollo incorpora; más aún si existen apuestas, prospectivas o estratégicas que tienen
refrendación a nivel legislativo16.
Otra opción, utilizada en numerosos países en América Latina, es la de otorgarle poder
decisorio a las colegiaturas de los rectores17, sin embargo, esta alternativa tiene sentido en
el caso de la educación superior pública si prevé mecanismos de consulta, participación y
representación estamentaria indirectos que le otorguen legitimidad al mandato de la
rectoría, en tanto ésta gestiona y ejerce políticas institucionales: avaladas, necesariamente,
por los Consejos superior y académico, donde, en particular en éste último, tienen asiento
mayoritario las comunidades académicas. No pasa lo mismo en el sector privado pues las
disposiciones constitucionales y legales permiten un amplio margen de opciones de
gobernabilidad corporativa.
Así, en la arquitectura institucional, podrían articularse sistemas como el consejo
nacional de rectores, en el caso del sector público, para orientar al SUE (que podría ser
fortalecido como un interlocutor institucional, con vocería y peso en las decisiones y en el
proceso de concertación de la educación superior pública); pero no se agota aquí la
representación y la gobernabilidad, pues el sector privado ha de ser tenido en cuenta, así
como el universo de las instituciones educativas técnicas y tecnológicas, y ,
alternativamente, debe considerarse un dispositivo de diseño institucional donde el SENA
y otras entidades de formación, técnica y tecnológica, para el trabajo, se articulen con el
sistema de educación superior. La gobernabilidad pertinente, más allá del modelo
reconformado del CESU, debería expresarse territorialmente en las diferentes subregiones
15
Tal como se ve en los planes de gobierno y desarrollo que, a su turno, se aprueban en el
congreso de la república.
16
Como se podrá dar en el caso de un consenso o concertación que de origen a una nueva ley que
reemplace el actual régimen vigente con la Ley 30 de 1992. Un elemento neurálgico, en la
gobernabilidad, es la asignación de recursos. Debemos superar dos opciones extremas de política
pública que resultan inadecuadas a la luz del modelo propuesto: la primera es el esquema
tradicional de tipo top-down,, en el que la asignación presupuestal es de iniciativa exclusiva del
Gobierno nacional. Una reforma a la Ley 30 debería definir mecanismos más flexibles,
determinando la asignación de los recursos sobre la base de indicadores, seguimiento de la
gestión, y por metas sectoriales (diferenciadas de manera clara). Debe superarse el extremo -en la
16
otra orilla- de las transferencias incondicionadas y encontrar fórmulas intermedias que combinen
la autonomía en la ejecución presupuestal (de una parte de las transferencias incondicionadas del
Estado hacia las entidades universitarias públicas) como opción a la asignación de recursos para el
sistema, incluyendo el sector público estatal, articulados a metas y a indicadores. Se requiere una
línea de financiamiento, particularmente en los proyectos estratégicos, que no necesariamente
signifique transferir recursos presupuestales hacia las universidades estatales, sino definir
importantes inversiones gubernamentales que permitan apalancar infraestructuras, dotaciones de
distinto tipo, el pago de capital humano (en investigación, por ejemplo, mediante esquemas
semejantes a los que existen actualmente en México y Brasil), etc.
17
Los Consejos nacionales de rectores, en varios países de América latina, delinean políticas
públicas sectoriales y tienen un poder semejante al que estamos asignando, de manera hipotética,
a un CESU revitalizado y fortalecido.
80
3. RENOVAR EL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA – Hacia una arquitectura institucional,
sistémica relacional para el sector, desde una visión prospectiva.
del país, esquema en el que han de jugar un papel los gobernadores de los departamentos,
los alcaldes de las ciudades capitales, o sedes de las universidades, y los gremios
corporativos que agrupan a estas entidades.
Las particularidades de este diseño institucional y formas de gobernabilidad
corporativa deben ser objeto de un trabajo de tipo legislativo y procesos de concertación
afinados; no los estoy proponiendo en el presente documento. Las asociaciones (como
ASCUN, el SUE, las asociaciones técnicas y tecnológicas, los propios gremios corporativos
de los estamentos académicos o las expresiones provenientes de la sociedad civil) deben
integrarse en el proceso deliberatorio y decisional de la gobernabilidad del sector.
81
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
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POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
84
4. LAS CLAVES DE LA REFORMA ESTRUCTURAL DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA: Hacia un
esquema complementario y sistémico de educación terciaria
4. LAS CLAVES DE LA REFORMA ESTRUCTURAL DE
LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA: HACIA
UN ESQUEMA COMPLEMENTARIO Y SISTÉMICO
DE EDUCACIÓN TERCIARIA
Autores: Edgar Varela Barrios, Ph D.18
Luis Carlos Castillo., Ph. D.19
Marzo de 2015
RESUMEN
En este artículo se presenta una lectura de la actualidad de la educación superior en Colombia. Este
texto señala la necesidad de transitar hacia un esquema de educación terciaria, que articule y complemente
la formación técnica, tecnología y la llamada educación para el trabajo, con las dinámicas propias de la
vida universitaria y de la formación avanzada en este ámbito, a través de la política de generación de nuevos
saberes, el desarrollo de la creatividad y la innovación social. Este tópico incorpora la cuestión de la calidad
de la educación, siendo éste un concepto elusivo con una pluralidad semántica para el análisis de su
complejidad y articulación con otros procesos. El primer reto que se plantea se relaciona con la cobertura,
direccionada en su complejidad, con el fin de obtener movilidad e integración social; el segundo reto es el
mejoramiento de la calidad de la educación con lecturas del orden global; el tercer reto se consolida al
comprender la necesidad de articulación de los sectores de la educación. Para finalizar, se proponen
perspectivas para el análisis, lineamientos principales para el avance de la educación superior en el país, los
cuales se relacionan con nuevo conocimiento aplicado, innovación, bilingüismo, generación de saberes en
artes, filosofía, literatura, cultura, entre otros.
ABSTRACT
This article shows a reading of the currently situation of higher education in Colombia. This text
highlights the need to move towards a system of tertiary education, which articulates and complements the
technical training, technology and education call for work, with the dynamics of university life and advanced
training in this area, through policy generation of new knowledge, the development of creativity and social
innovation. The issue of education quality as an elusive concept incorporates a semantic plurality that must
18
Doctor (Ph. D.) en Administración, opción Management de HEC – Universidad de Montreal. Magister en Historia Andina, y Lic. en Filosofía – Humanidades de la Universidad del Valle (Cali-­‐ Colombia). Se desempeña como profesor titular de la Universidad del Valle, y en la actualidad, dirige el Instituto de prospectiva, innovación y gestión del conocimiento, de dicha Universidad. También dirige el Grupo de Investigación “Gestión y Políticas Públicas”, Categoría B – Colciencias, y es investigador activo en temas de políticas públicas y estudios organizacionales. Desde hace varios años es par evaluador de Colciencias en estas áreas. Contactos: E-­‐mail: [email protected] 19
Doctor en Estudios Iberoamericanos, Universidad Complutense de Madrid, España, 2006. Tesis Laureada. Visiting Scholar, Universidad de Manchester, Inglaterra, 2002. DEA, Universidad Complutense de Madrid, España, 2001.Diplomatura: América Latina: Comunicación y globalización, Universidad, Complutense de Madrid, España, 2001. Visiting Scholar Universidad de Cambridge, Inglaterra, 2000. Sociología, Universidad del Valle, Cali-­‐Colombia, 1987. E-­‐Mail: [email protected] 85
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
give way to the analysis of its complexity and coordination with other social processes. Thus, the first
challenge that it’s posed is related to coverage, oriented in its complexity, in order to obtain mobility and
social integration; the second challenge is to improve the quality of education with readings of global order;
the third challenge is consolidated to understand the needing of articulation between the sectors of education
itself. At the end, perspectives for analysis, main guidelines for the advancement of higher education in the
country, which are related to a new applied knowledge, innovation, bilingualism, generation of knowledge in
arts, philosophy, literature, culture, and others are posed.
INTRODUCCIÓN
Un ejercicio serio de prospectiva de la educación terciaria en Colombia requiere, como
primer paso metodológico, precisar los principales desafíos y tendencias del sector durante
las próximas décadas. Colombia afronta el reto de amplificar significativamente la
cobertura educativa, fijándose la universalización de la formación técnica, tecnológica, y
universitaria, para enfrentar la complejización de la economía y del sector productivo,
mejorar el desempeño del sector público, y lograr avances en cohesión social, el capital
cívico, la equidad e igualdad, con la educación como principal mecanismo de movilidad
e integración social. El segundo reto, es la mejoría de la calidad de la educación superior y
el logro de estándares internacionales. En tercer lugar, la transición desde un modelo
fragmentado y disperso, hacia otro, sistémico e integral que articule tres sectores: el
primero, la básica y media (secundaria); el segundo, la formación para el trabajo, y demás
ofertas tecnológicas; y en tercer lugar, la educación universitaria, con sus diferentes áreas
y niveles. Desde luego, estos retos implican cuantiosos recursos públicos y privados y
nuevas tipologías de financiamiento que vayan más allá del esquema agotado e
insuficiente de la Ley 30 de 1992 (véase Varela, 2012; Castillo, Orozco y Roa, 2011).
LA MASIFICACIÓN DE LA EDUCACIÓN TERCIARIA EXIGE
COMPRENDER EL RETO DE LA COMPLEJIDAD Y LA
EXIGENCIA DE CALIDAD
En cobertura, Colombia se encuentra unos 30 puntos por debajo del estándar medio de
la OCDE y está cercana al promedio latinoamericano (Castillo, 2013). En las pasadas
décadas no ha sido posible disminuir esta brecha y en algunos segmentos incluso ha
aumentado (SNIES, 2013). Ello, pese a que el país ha hecho un esfuerzo significativo por
ampliar la cobertura educativa en todos los niveles. Éste ha sido el rasgo más sobresaliente
de la política pública en la última década20. La educación superior en Colombia está
constituida por cuatro tipos de Instituciones de Educación Superior (IES): las instituciones
técnicas profesionales, las instituciones tecnológicas, las instituciones universitarias y las
universidades. También señala que sus campos de acción son la técnica, ciencia,
tecnología, humanidades, arte y filosofía (Ley 30/1992 art. 7°). Esta tipología adoptada
para diferenciar y clasificar las IES careció de una distinción clara y precisa,
epistemológicamente hablando, entre el saber técnico, el tecnológico, respecto del
universitario. Además no ha trabajado adecuadamente la funcionalidad y
20
Un programa compartido por los dos gobiernos del Ex presidente Uribe y por la actual
administración del Presidente Santos. En general, corresponde a una política estructurada por
autoridades y expertos gubernamentales; sin embargo, los logros son aún modestos y se
evidencian problemas en la calidad de la educación.
86
4. LAS CLAVES DE LA REFORMA ESTRUCTURAL DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA: Hacia un
esquema complementario y sistémico de educación terciaria
complementariedad entre los diferentes niveles del sistema. La Ley 30 de 1992 y la Ley
115 de 1994 o Ley General de Educación trataron de diferenciar las IES según el tipo de
programas que podrían ofrecer21. Empero, subsiste una indefinición de lo que es una
institución universitaria y una universidad, lo que produjo que no fuese clara la diferencia
entre los diversos tipos de IES22.
Otra diferencia notable entre las IES que componen el sistema terciario de educación
en Colombia se refiere a la matrícula23. Al desagregar la matrícula se aprecia que el 61%
es universitaria y el 39% es técnica y tecnológica, la modalidad técnica sólo representa el
4,7%, por lo tanto, los estudiantes y las familias prefieren la educación profesional24. La
composición de la matrícula que favorece la profesionalización en detrimento de la
formación técnica y tecnológica es también característica de las naciones latinoamericanas
(CINDA, 2011). Esto contrasta fuertemente con lo que acontece en países de mayor
desarrollo económico, en los que el componente técnico y tecnológico, además de contar
con legitimidad y prestigio, tiene una más alta representación en la matrícula de la
educación terciaria25. El dinamismo mostrado por la matrícula en la formación terciaria
no se presenta en el crecimiento de las IES26. Por lo tanto, a la vez que la matrícula
profesional crece, las instituciones técnicas y tecnológicas disminuye, lo que representa una
tendencia negativa para el desarrollo económico y tecnológico del país.
Al lado de los problemas de la formación técnica y tecnológica, el país tiene, según
información oficial, 13.590 programas de formación para el trabajo y el desarrollo
21
De esta manera, las instituciones técnicas profesionales fueron facultadas para “ofrecer
programas de formación para ocupaciones de carácter operativo instrumental y de especialización
en su respectivo campo de acción, sin perjuicio de los aspectos humanísticos propios de este nivel”
(Ley 30/1992 art. 17). Po su parte, las instituciones tecnológicas fueron facultadas para “Ofrecer
programas de formación en ocupaciones, programas de formación académica en disciplinas y
programas de especialización en sus respectivos campos de acción” (Ley 115/1994 art. 213).
22
A esta carencia de definición se suma que la Ley 749 de 2003 estipula que las instituciones
técnicas y tecnológicas, mediante los llamados ciclos propedéuticos, pueden profesionalizar,
facultándolas para ofrecer títulos profesionales, lo que antes fue una atribución exclusiva de las
universidades. Al permitir la profesionalización, se descentró a estas instituciones y se les cambió el
foco de atención ya que no se orientaron exclusivamente a buscar una formación técnica y
tecnológica de alta calidad como la que requiere el país sino que también orientaron recursos a la
profesionalización.
23
En 2003 la tasa de cobertura era del 25,6%, con una matrícula de 996.688 estudiantes; en 2011
la tasa saltó al 40,3% con 1.743.907 estudiantes (Castillo, Orozco y Roa, 2011; Orozco, 2013).
24
por diferentes razones, que van desde la forma como se ha construido en el imaginario nacional
la idea del “doctor”, hasta la devaluación de la formación técnica y tecnológica frente a la formación
universitaria. “…desde 1980 se consideró que el tecnólogo ocupa una posición intermedia entre el
ingeniero titulado por una parte, y el obrero calificado por otra, más cerca del primero que del
segundo, poseedor de conocimientos técnicos en un campo especializado y habilidades y
destrezas particulares que le periten actuar como personal auxiliar del ingeniero correspondiente.
Los técnicos, cuya formación fue denominada por el Decreto 80 de 1980 como intermedia
profesional, quedaron ubicados por debajo de los tecnólogos y lejanos de la cúspide de la pirámide,
ocupada por las universidades. De esta manera se gestó una estratificación vertical y jerárquica de
los tipos de instituciones” (Orozco, 2013, p. 288).
25
Alemania, por la gran tradición que ha tenido la formación práctica, es uno de los países en los
cuales el componente de formación técnica y tecnológica es mayor al profesional.
26
En efecto, en 2003 el país contaba con 270 IES de las cuales 43 eran instituciones técnicas
profesionales, 54 instituciones tecnológicas, 96 instituciones universitarias y 77 universidades
(Castillo, Velandia y Roa, 2011; SNIES, 2013). En 2012 el país tenía 288 IES de las cuales 37 eran
técnicas, es decir, disminuyeron; 50 eran tecnológicas, también disminuyeron; 120 eran
instituciones universitarias, las que más crecieron, y 81 eran universidades, con un leve incremento.
87
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
humanos que están cobijados bajo el rubro de educación no formal (Orozco, 2013). Estos
programas que se abren por decisión de los municipios y de sus respectivas Secretarías de
Educación, no han sido objeto de un diagnóstico preciso que determine las características
más relevantes de la formación. No obstante, se sabe que es una enseñanza que no cumple
con los estándares mínimos de calidad, desestructurada, con profesores de baja formación,
precaria reglamentación por parte del Estado y con escasa, por no decir nula inspección y
vigilancia por parte del MEN.
En la educación terciaria aparecen las universidades que la Ley 30 faculta para la
formación profesional, en especializaciones, maestrías, doctorados y postdoctorados27. Sin
embargo, la universidad como hoy se conoce es una invención reciente que comienza
cuando menos en el siglo XIX con la universidad humboldtiana que se orientó como
principio general por la investigación científica. En Colombia, Jaramillo (1994) ha
mostrado que la universidad, moderna como un complejo de investigación y docencia,
hizo su aparición en la década de los treinta del siglo pasado en el marco de las reformas
liberales28. Uno de los rasgos más característicos de las universidades en Colombia es su
grado de complejidad29 Visto lo anterior, el universo de las instituciones de educación
terciaria en Colombia es diverso, heterogéneo con problemas de definición y articulación
funcional entre sus diferentes niveles.
A pesar de sus ventajas, la Ley 30 contribuyó a estructurar un sistema de educación
superior mal diferenciado, confuso en sus campos, lo que se tradujo en la vaguedad e
imprecisión de las IES. Este sistema dual encierra también profundas desigualdades en lo
que a calidad se refiere. Mientras las universidades han entrado en la lógica de la
acreditación de alta calidad, jalonadas por las exigencias del sistema de aseguramiento de
la calidad, este proceso es prácticamente inexistente en los niveles técnico y tecnológico30.
En la cobertura de la educación terciaria, existen rigurosos cuestionamientos a su
ampliación en tanto, en muchas ocasiones, se acompaña de una pérdida o disminución de
su calidad31. El país, en 20 años, deberá dar un salto cualitativo formidable que no es
posible alcanzar con políticas inerciales e incrementalistas en la asignación del gasto
público y en los modelos que intentan romper la brecha con los países desarrollados y
descollar en los primeros lugares de Latinoamérica. Los procesos pedagógicos y
curriculares de enseñanza, aprendizaje, titulación y acreditación de saberes a las nuevas
27
Este es un tipo de institución que tiene una larga tradición en Occidente que se remonta al siglo
XI cuando surgieron las primeras universidades como las de Bolonia, Oxford y Cambridge.
28
De este tipo de institución había en el país 81 en el año 2012: 31 oficiales, 49 privadas y una de
régimen especial. De acuerdo con el CNA, en agosto de 2013 había 11 universidades públicas con
acreditación de alta calidad y 18 privadas para un total de 29. En 2012 la matrícula universitaria se
dividía en un 55% pública y en un 45% privada.
29
Con base en la variable “complejidad” se pueden diferenciar las universidades colombianas como
de alta, mediana y baja complejidad. Éste es un gradiente que tiene que ver con el número de
estudiantes; la titulación de los profesores; el tipo de docencia que se imparte; la investigación que
se realiza en los diferentes campos del saber científico, humanístico y artístico; la producción
intelectual y la proyección internacional, entre otras variables.
30
aunque el SENA ha iniciado el registro calificado de algunos de sus programas tecnológicos. Así
por ejemplo, de acuerdo con el CNA, a julio de 2013 sólo 23 programas de formación técnica
profesional tenían la acreditación de alta calidad, mientras 63 programas de formación tecnológica
contaban con esta distinción académica.
31
La educación de alta calidad se concentra en grandes centros urbanos y en un número
relativamente pequeño de universidades públicas y privadas mientras que la menor calidad se hace
perceptible en las regiones y las zonas rurales, donde aún existen grandes desafíos en términos de
cobertura de la educación terciaria.
88
4. LAS CLAVES DE LA REFORMA ESTRUCTURAL DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA: Hacia un
esquema complementario y sistémico de educación terciaria
generaciones han sufrido transformaciones portentosas. En este sentido, se manifestó la
Conferencia Mundial de Educación Superior organizada por las Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencias y la Cultura (UNESCO) en París en 2009:
En el último medio siglo ha tenido lugar una revolución académica en la enseñanza
superior, que se ha caracterizado por transformaciones sin precedentes en su ámbito y su
diversidad. No es sencillo aprehender este proceso en curso y dinámico mientras nos
encontramos en medio de él. Podría decirse que los acontecimientos del pasado reciente
tienen un carácter por lo menos tan drástico como los ocurridos en el siglo XIX, cuando
la universidad investigadora evolucionó, primero en Alemania y luego en otros lugares, y
replanteó en lo fundamental la índole de la universidad en el mundo entero. Los cambios
académicos de finales del siglo XX y principios del XXI son más vastos por ser mundiales
y por la cantidad de instituciones y personas que afectan (UNESCO, 2009, p. i).
Una de las principales transformaciones que ha tomado fuerza a lo largo de las últimas
tres décadas en el sector educativo se relaciona con el predominio de una visión
profesional del proceso formativo. Se han tratado de focalizar las competencias laborales y
de inserción al empleo como los atributos que definen la pertinencia del proceso
formativo. Este tipo de políticas han sido objeto de agudas críticas desde dicha perspectiva
se ha tendido a una formación con un excesivo énfasis en el instrumentalismo que impide
que este tipo de formación prepare para la vida. No se trata sólo de la vieja distinción
filosófica entre el mundo de la vida y el mundo del trabajo (Berger y Luckmann, 1983;
Schütz, 1993; Giddens, Bauman, Luhmann, Beck, 1996; Schütz y Luckmann, 2003) sino
de que los procesos de trabajo económicos, productivos, administrativos y gestionarios
sufren transformaciones formidables en sus modos, metodologías e interacciones como
resultado de las sucesivas revoluciones científico técnicas.
Uno de los retos recurrentes para la educación en el nivel terciario es la demanda por
educación continuada a lo largo de toda la vida32. Se trata de reconocer que el estudiante
debe ser el centro o eje del proceso formativo y más que diseñar complejas transiciones e
interacciones entre los distintos ámbitos del sistema en términos de las instituciones y los
operadores del mismo, se deben trazar lineamientos que faciliten la flexibilidad y la
movilidad de los propios estudiantes en función de sus decisiones libres y de las apuestas
que las regiones y los sectores definan como prioritarias, así como de la propia oferta
plural en el marco de la autonomía educativa. Esto implica una mayor transparencia y
ajuste de los usuarios respecto de la oferta, alrededor de mecanismos de rendición de
cuentas, evaluaciones de impacto que faciliten la toma de decisiones en la configuración
de la biografía y de la carrera profesional formativa e investigativa por parte de los
estudiantes.
Existen profundas transformaciones en los procesos de formación, de la clase magistral
y del tipo de relación asimétrico con concentración del poder y del saber en los docentes y
en las instituciones universitarias, se ha venido transitando hacia esquemas mucho más
plurales, abiertos e interactivos. A ello han contribuido las notables revoluciones científicotécnicas que han propulsado y posibilitado las TIC. Esto ha sido potenciado por la
expansión inimaginable de la virtualidad, en particular de los saberes en los diversos
campos y desde diversos paradigmas epistemológicos. La emergencia de poderosas
economías y culturas digitales que han amplificado y transformado las relaciones sociales
llevándolas a ámbitos interactivos y plurales que introducen y profundizan
transformaciones también en el campo de la educación terciaria.
32
Se evidencia la eclosión creciente de la educación pos-graduada y la múltiple titulación de las
personas después de haber logrado su primer título profesional. Han emergido también los
doctorados profesionalizantes y las especialidades de alta complejidad en ámbitos instrumentales
que requieren una sólida fundamentación ontológica y epistemológica de los estudiantes.
89
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
Los estudiantes están por regla general, al menos en los grandes centros universitarios,
conectados de forma simultánea y en tiempo real, al conocimiento y a la información, a
través de la Internet y de diversos aplicativos y tecnologías. Igualmente, hoy como nunca
antes se posibilita un trabajo de continuidad, seguimiento y profundización de los
denominados mecanismos de autoaprendizaje, los que estuvieron en la base del diseño del
sistema de créditos institucionales hace cerca de tres décadas. Además, el saber no es un
monopolio de la Universidad y del campo de la educación terciario; es un valor social,
diverso y plural, enriquecido por los propios usuarios, que son a su vez productores tanto
de información como de conocimiento, el cual se expande no solamente a través de redes
sociales sino en los diferentes mecanismos que las TICs permiten (Pellegrino & Hilton,
2012). Igualmente, el papel de los medios masivos de comunicación o Mass Media en este
proceso se ha transformado33. Esto significa un reto para las universidades, que pueden
simplemente ignorarlo, despreciarlo, señalar su minusvalía en términos de la calidad o de
los requisitos de producción o de circulación, o al contrario, reconocer tal realidad
diversa. Esto implica romper los monopolios de las instituciones de educación terciaria, de
las autoridades institucionales y de los saberes jerarquizados que se consolidaron a lo largo
del capitalismo industrial y del modelo de democracia liberal representativa. Supone
además definir políticas y estrategias que articulen la virtualidad, la digitalización, la
interactividad, las que ofrecen vastas posibilidades para enriquecer con el mundo de la
vida los procesos educativos.
HACIA UN SISTEMA D E EDUCACIÓN TERCIARIA,
ARTICULADO Y COMPLEMENTARIO
El sistema dual público-privado es un valor positivo que debe ser preservado. No es
plausible pretender una estatización del sistema de educación superior, descalificando el
rol de las universidades e instituciones privadas. Esta política pública permite que los
recursos liberados por la oferta privada y por la financiación de las familias y estudiantes al
sistema privado, sean focalizados en la financiación de las instituciones públicas. La
arquitectura institucional del sistema de educación terciaria debe considerar el rol
complementario y diferenciado de lo público y lo privado y promover estratégicamente
que dicha complementariedad se afine, de tal suerte que no se presenten procesos de
exclusión social en el acceso a la educación terciaria. Por ello, son esenciales las
definiciones estratégicas, innovaciones y rectificaciones sustanciales en el sistema de
educación superior colombiano34.
Al hablar de educación terciaria, en lugar del concepto tradicional de educación
“superior”, no solo se acogen los estándares y denominaciones internacionales, sino que se
introduce una precisión etimológica. Se incorpora lo que en Colombia se había
denominado educación no formal postsecundaria y más recientemente “Educación para el
trabajo y el desarrollo humano”. Esta debe ser incluida como parte del nivel terciario, al
menos en sus manifestaciones más complejas, las que capacitan a los estudiantes y los
habilitan con conocimientos, fundamentaciones y competencias focalizadas, sobre la base
de establecer un adecuado marco regulatorio de cualificaciones que estandarice tipologías
33
Publicaciones y nuevos medios trasmiten sus contenidos a través de empaquetamientos digitales
o virtuales, reemplazando los medios impresos. Tales productos no se encuentran determinados
por una validación institucional o por una certificación por parte de las entidades de educación
terciaria o de las autoridades institucionales.
34
La Constitución Política de 1991, explícitamente reconoció la autonomía universitaria, y sobre
este principio plenamente vigente, se requiere construir un modelo sinérgico y cooperativo, que
vincule los territorios y regiones del país.
90
4. LAS CLAVES DE LA REFORMA ESTRUCTURAL DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA: Hacia un
esquema complementario y sistémico de educación terciaria
de oficios, artes y profesiones, en el nivel técnico y tecnológico. Debe permitirse la
definición de las relaciones de la educación terciaria con los procesos formativos, en los
últimos años de la educación media, y el sentido de pertinencia regional, sectorial y social
de las vocaciones, con el mercado del trabajo y el emprendimiento. De otra parte, uno de
los grandes problemas no saldados por la política pública colombiana en los últimos
decenios, ha sido la falta de una articulación clara, funcional y sistémica entre la llamada
educación básica y la educación superior. Aunque se han hecho esfuerzos que buscan la
articulación entre esto dos ciclos en campos como la oferta técnica que integra los últimos
años de la escolaridad básica, con algún tipo de educación complementaria en el nivel
terciario.
El tema de las articulaciones sistémicas con los niveles básicos y medio debe reconocer
que estos ciclos son esenciales en la fundamentación formativa, ontológica y
epistemológica de los ciudadanos. Más que de una instrumentalización con fines de
inserción laboral y productiva, lo que puede ser un estrategia complementaria o colateral,
se trata de mejorar la calidad y la pertinencia de la educación básica y media, así como de
definir curricularmente las rutas de formación y las articulaciones con los niveles
propuestos para la educación terciaria. La experiencia y las evaluaciones han recusado la
conveniencia de los llamados ciclos propedéuticos y la forma como actualmente se
implementa en nuestro país esta articulación. Ello vale no sólo para relación entre la
educación básica y la terciaria sino también para el tipo de oferta que corresponde a la
formación para el trabajo que hacen el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y otras
entidades similares, en donde la visión de ciclo y la articulación resulta en buena medida
retórica porque la titulación se articula en funcionalidades terminales y no se asume una
perspectiva curricular transversal que diseñe módulos de fundamentación en
competencias ciudadanas, las llamadas competencias básicas y las áreas de razonamiento
abstracto, habilidades lingüísticas, expresión comunicacional, razonamiento matemático y
lógico, cultura cívica, interacción social, responsabilidad social de los estudiantes y de los
profesores, etc.
Un sistema renovado de educación terciaria que rompa el individualismo institucional
podría propulsar una economía de los recursos que supere la dispersión y la ineficiencia
prevaleciente35. La creciente digitalización de las bibliotecas hace imperativa la
integración de las mismas con el fin de estructurarlas sistémicamente para diseñar
plataformas de conocimiento al servicio de los distintos operadores, sin que cada uno de
ellos tenga que hacer cuantiosas inversiones en la configuración de esquemas autárquicos
o autosuficientes.36 Esto rompe con la gobernabilidad tradicional de las universidades y del
actual sistema de educación terciario. Los procesos de internacionalización tienden hacia
allá y son referentes de los procesos de transnacionales de acreditación y referenciación en
los cuales deberá insertarse el sistema de educación terciario colombiano.
Los problemas de definición, funcionalidad, complementariedad y articulación entre
los diferentes niveles del sistema terciario de educación en Colombia hacen imperativo
35
Por ejemplo, al compartir las plataformas de soporte para las TIC en los territorios y en los
diferentes componentes sectoriales según sean los niveles del sistema. Sobre este tema ya se han
dado algunos pasos en la dirección correcta, pues varias universidades en distintas regiones se
han asociado para licitar integralmente con economías de escala significativas, la compra o el
soporte de la conectividad y del acceso a la banda ancha, la Internet 2.0 y la adquisición de
equipos, mobiliarios y dotación en general.
36
En la cultura, la recreación y el deporte tampoco se requiere que cada universidad intente de
forma autosuficiente tenerlo todo sino generar esquemas en los que las instalaciones y espacios
lúdicos sean sistémicos también. En este mismo sentido, producir materiales de docencia,
investigación y divulgación en empaquetamientos digitales y virtuales resulta ineficiente si cada
universidad o región pretende hacerlo sin un diseño transversal que genere economías sistémicas. 91
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
redefinir las IES y establecer otra estructura que recoja la experiencia acumulada de los
dos últimos decenios de funcionamiento del sistema. Se propone, entonces, como principal
orientación de la política pública la construcción de un sistema de educación terciario dual
que aunque diferenciado, sea complementario y permita la movilidad entre la educación
para el sistema. Se propone, entonces, como principal orientación de la política pública la
construcción de un sistema de educación terciario dual que aunque diferenciado, sea
complementario y permita la movilidad entre la educación para el trabajo y el desarrollo
humano y la educación terciaria. Este sistema se diferenciaría en dos subsistemas.
Gráfico. 1. Estructura del sistema de educación terciaria en Colombia
Fuente: Viceministerio de Educación Superior del MEN; Diciembre de 2013
El primero, el de la educación técnica y tecnológica, para el trabajo y el desarrollo
humano. El segundo, de educación superior. Esto hace necesario diferenciar claramente la
naturaleza y el tipo de conocimiento que se imparte en cada uno de los subsistemas y los
niveles de formación y debe guiarse por la búsqueda incesante de la alta calidad y la
excelencia en la formación (Gráfico 1). El subsistema “Politécnico”. El primer nivel o
subsistema estaría estructurado por la formación técnica y tecnológica. Se trata de
construir auténticos politécnicos al estilo de los CEGEP (Collége d’enseignement général et
professionnel) canadienses. En estos politécnicos, la formación se impartiría en períodos de
dos a cuatro años y su misión o finalidad sería la alta formación de las personas en las
técnicas y las tecnologías para el desarrollo del país. Buscaría también generar capacidades
investigativas para crear nuevas tecnologías que contribuyan al desarrollo económico
92
4. LAS CLAVES DE LA REFORMA ESTRUCTURAL DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA: Hacia un
esquema complementario y sistémico de educación terciaria
nacional, le permitan participar de manera eficaz en un entorno globalizado cada vez más
competitivo. Aunque en los politécnicos se trata de transmitir un “saber hacer”, ellos
deben estar articulados con el nivel universitario en especial con las ingenierías y las
ciencias básicas que les brindarían los fundamentos científicos relacionados con la
tecnología. La formación tecnológica de alta calidad le permitiría un mayor estatus al
saber-hacer que podría ser considerado como un ciclo de las ingenierías. En los
politécnicos deben operar sistemas de aseguramiento de la calidad que garanticen altos
estándares de formación. De manera similar a lo que acontece en los países desarrollados,
estos politécnicos deben tener infraestructura moderna de laboratorios por lo que deben
contar con financiación por parte del Estado.
Sobre estas bases, en los próximos años se requerirá fortalecer a las instituciones hoy
denominadas técnicas, tecnológicas y universitarias para la oferta de programas técnicos
de distinto tipo. Aunque en Colombia se usa la expresión “tecnologías profesionales” esto
es realmente un neologismo ya que en el mundo entero se habla de educación técnica, la
cual a su vez tiene distintos enfoques y niveles. Las instituciones de este tipo deberían
direccionarse mediante una política pública que no fomente su conversión en
universidades sino que se perfilen al estilo de los Colleges de los Estados Unidos o de los
citados CEGEP canadienses, en instituciones de formación para el trabajo e inserción en
el mundo laboral, a partir de un entrenamiento y de una fundamentación relativamente
corta, de 2 a 4 años, posteriores a los estudios básicos de los estudiantes con el fin de
insertarlos al mercado laboral. Este tipo de educación “politécnica”, requiere bases de
infraestructura, laboratorios, lugares de práctica, convenios, que implican cuantiosas
inversiones. Así, se debe ajustar el laxo marco regulatorio existente hoy en día, que
permite la oferta de estos programas y certificaciones, sin un equivalente siquiera
aproximado, a las llamadas “condiciones mínimas de calidad”, que se instrumentalizan en
la educación superior colombiana. Tal vez, con la excepción del SENA, que ha
incursionado en esta oferta significativamente los últimos años y de algunos otros ejemplos
destacables en diversas regiones del país pero que son bastante minoritarios, el resto de la
oferta no tiene las capacidades institucionales, presupuestales, de profesionalización de sus
plantas profesorales, con infraestructuras inadecuadas y con una falta de regulación del
sector, en la medida en que, por ejemplo, la formación para el trabajo se define en
términos territoriales por las secretarias de educación departamentales y municipales y no
corresponde stricto sensu al sistema de educación terciaria. Ello debe ser corregido y
claramente incorporado a la oferta educativa al sistema terciario. Así mismo se requieren
definiciones, incluso, yendo a una propuesta de acto legislativo para que queden
claramente definidas las competencias de las gobernaciones y de las alcaldías en este tipo
de oferta y sus modalidades de articulación con la educación terciaria.
El segundo subsistema estará constituido por las universidades consideradas de alta
cultura, históricamente se caracterizan por su producción y transmisión del conocimiento.
Deben contar con cuerpos académicos de profesionales con las más altas titulaciones que
se dediquen tanto a la investigación avanzada como a la formación científica y docencia.
Las universidades no tendrían la obligación de ofrecer todas las áreas del conocimiento,
por el contrario, en aras de la calidad, podrían especializarse y surgirían, por ejemplo,
universidades tecnológicas que podrían ofrecer programas tecnológicos de nivel
profesional y hasta maestrías de profundización. En la conformación de estas tipologías de
universidades podrían presentarse alianzas estratégicas entre diferentes universidades que
les permitan establecer economías de escala, compartir y potenciar desde los recursos
económicos, la infraestructura física, las bibliotecas, los recursos informáticos hasta el
talento humano. En el futuro cada universidad debe constituir su propia identidad y
responder por ella ante el Sistema de Aseguramiento de la Calidad. Para esto se requiere
una financiación suficiente, progresiva y sostenible por parte del Estado. En síntesis, la
93
POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
universidad colombiana y el sistema de educación terciario requieren mantener y
profundizar una diferenciación basada en su focalización misional. Colombia requiere un
sistema diferenciado, como ocurre en muchos otros países del mundo, en el cual exista un
grupo selecto, altamente calificado y reconocible de universidades que merezcan ese
nombre, que ofrezcan la formación más avanzada de maestría científica y doctorados, con
cuerpos académicos profesionales de primer nivel integrados mayoritariamente por
doctores y por investigadores activos que ayuden a soportar y articular la calidad a lo largo
del sistema de educación terciario. Esto no implica que las universidades deban ofrecer
todas las áreas del saber, pues existen numerosas experiencias positivas de instituciones
universitarias que tienen su foco en un área del conocimiento y son reconocidas como
universidades de excelencia, sin tener la pretensión de ofertar todas las áreas del saber37.
Se requiere una norma que flexibilice que las universidades puedan tener un campo
específico del saber sobre la base de la alta excelencia, reconocible en el mundo académico
contemporáneo. Así, el conjunto de las instituciones universitarias y de las Universidades
que actualmente son reconocidas, se englobarán bajo un denominador común genérico
que corresponda al subsector universitario de la educación terciaria en nuestro país.
Podrían definirse, al respecto, una serie de estrategias de fomento de evaluación de la
calidad para que en términos de un plazo razonable, las universidades a las que se les
reconozca esta calidad de membresía, particularmente a las instituciones universitarias o
técnicas y tecnológicas que deseen ser universidades y que hagan este tipo de oferta
formativa y de trabajo misional, se evalúe su pertinencia para permanecer en el sector con
dicho estatuto.
En el marco de las universidades redefinidas cabría distinguir dos grandes tipologías o
ámbitos según la complejidad. Las universidades de formación centradas en la oferta
profesional del pregrado y complementariamente en algún tipo de formación
postgraduada, particularmente de especializaciones, especialidades y maestrías, que
podrían ofertar educación técnica y tecnológica, pero sólo como algo complementario y
no como su centro o foco misional. De otro lado, las universidades de mediana y alta
complejidad. Estas últimas con formación doctoral sólida, con sistemas de investigación
fuertes, que tengan liderazgo internacional, y por supuesto también nacional, regional y
que actúen cooperativamente, buscando que sus estándares y sus buenas prácticas sean
referentes de cooperación sistémica en las distintas subregiones del país y en los distintos
ámbitos o campos académicos o epistemológicos de actuación.
¿CÓMO AVANZAR EN CALIDAD?: LINEAMIENTOS
PRINCIPALES
La calidad de la educación, siendo un concepto elusivo, incorpora una pluralidad
semántica. Se la comprenderá mejor a partir de una batería de indicadores claves tales
como la pertinencia, el impacto de los procesos formativos e investigativos, la
minimización de la deserción o el logro de una adecuada retención de los estudiantes en el
sistema, una reducción en los tiempos de la escolaridad para recibir la respectivas
titulaciones, una oferta mucho más fuerte de programas de formación avanzados, una
profesionalización de la función docente y una dignificación de su carrera y de su régimen
37
Existen experiencias de entidades universitarias o de instituciones del segundo y tercer nivel, que
al pretender ser universidades, siendo muy pertinentes en la formación en algunos de estos
campos, se ven obligadas -para ostentar el título de universidades- a ampliarse prácticamente a
todas las áreas del conocimiento, perdiendo en su calidad y disminuyendo la focalización misional
que les hace pertinentes.
94
4. LAS CLAVES DE LA REFORMA ESTRUCTURAL DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA: Hacia un
esquema complementario y sistémico de educación terciaria
laboral, una mayor y adecuada infraestructura educativa y una creciente incorporación de
las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) a las prácticas pedagógicas.
En todo caso la cobertura sigue siendo un gran desafío para la educación terciaria y éste
será un reto significativo para las próximas dos décadas. La calidad y la pertinencia tienen
íntima relación con
la generación de nuevo conocimiento, básico y aplicado38.
La competitividad global, la lucha por el control de los mercados y por la participación
de los grandes conglomerados económicos y empresariales de “clase mundial”, ha
implicado un rol destacado para la investigación científica articulada a la competitividad y
la innovación. Salmi (2009; 2012) ha expresado que esta tensión competitiva ha
propiciado la emergencia de grandes universidades de investigación que ostentan
estándares mundiales y altos niveles de complejidad. En el caso de Colombia, el desafío y
el retraso siguen siendo enormes, los retos de la competitividad global y la innovación
implican una ecuación virtuosa entre la investigación académica y la generación de
conocimiento y el desarrollo articulado a las comunidades académicas y científicas
latinoamericanas y globales. Se debe buscar una mayor internacionalización y
transnacionalización de la producción y la gestión de los saberes. Este constituye un
desafío significativo en términos de la política pública. El bilingüismo, la penetración de
otros idiomas, expresan un reto para la producción de conocimientos y para la
investigación.
Otro campo significativo es la generación de saberes en las artes, la filosofía, la
literatura y la cultura. También allí la universidad ha perdido una relativa hegemonía,
relativamente corta en términos de la larga duración, pues se consolidó en la segunda
mitad del siglo XIX y cubre todo el siglo anterior. Se atestiguan formidables procesos en
los cuales emerge la producción científica, innovaciones tecnológicas y transformaciones
en la cultura que se hacen desde fuera o al margen del sistema educativo. Los grandes
conglomerados empresariales y las multinacionales globales tienen departamentos de
innovación, ciencia y tecnología, bien sea adscritos orgánicamente a sus estructuras o
articulados en mecanismos de outsourcing, a través de esfuerzos colaborativos en donde tales
centros de innovación -propiciados por las empresas-, construyen asociatividades con los
gobiernos y las propias universidades. De otro lado, en el ámbito de la cultura, en su
sentido lato, incluso las humanidades y las ciencias sociales, existe una importantísima
productividad y difusión que se hace al margen, aunque en continua referencia e
interlocución, con el mundo universitario. Esta situación doble transforma igualmente la
llamada “extensión o proyección social” que se configuraba en el pasado como uno de los
tres ámbitos misionales de las universidades y que en términos simples se traducía como
difusión de la formación en mecanismos cortos que no incorporaban los procedimientos
de certificación propios de la titulación tradicional (educación continuada) y anticipaba lo
que hoy se denomina responsabilidad social universitaria (RSU) con el entorno social, el
Estado, la sociedad civil, el mundo empresarial, las agendas ambientales, asuntos éticos y
sostenibilidad global. Estos asuntos han sido transformados, pues se construyen a través de
redes de políticas, de investigación, articulaciones en la formación y esquemas sistémicos
que ya no sólo se refieren a las relaciones con los pares sino en una visión más amplia que
genera enormes retos en tanto difumina la idea de sistema cerrado y postula un sistema
universitario de educación terciaria flexible, abierto, adaptativo e innovador.
38
No se trata sólo de un fenómeno reconocible en el medio oriente, también el resto de los países
BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), se suman a los desarrollos que naciones con altos
niveles de industrialización han consolidado en el pasado reciente, agrupadas en la Organización
del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y la OCDE.
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POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA
Reflexiones y propuestas
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4. LAS CLAVES DE LA REFORMA ESTRUCTURAL DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA: Hacia un
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Documento inédito.
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