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Finanzas, Gobierno
y Relaciones
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Sacudón agrario
Santos volvió a ventilar soluciones al problema de la tierra,
un asunto largamente olvidado pese a ser el corazón de
una guerra sin fin. La articulista nos introduce de manera
rigurosa en las posibilidades que tendría el gobierno actual de
contrarrestar las secuelas estructurales de una contrarreforma
agraria protagonizada por ejércitos ilegales, aliados del poder
institucional y político en las regiones.
dossier
E
Cristina de la Torre
Docente e investigadora
Facultad de Finanzas, Gobierno
y Relaciones Internacionales
[email protected]
n decisión que despeja el camino judicial para devolver tierras a
cuatro millones de colombianos que las perdieron por causa del
conflicto, la Corte Suprema de Justicia ordenó en enero entregar
las suyas a cien campesinos de Chivolo (Magdalena), que las habían
perdido a manos del jefe paramilitar Rodrigo Tovar Pupo, alias «Jorge
40». El alto tribunal instó al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
(Incoder) a revocar los títulos de propiedad de 36 predios que figuran
desde hace diez años a nombre de sendos testaferros del despojador.
Éste, como tantos de su estirpe, los había convertido en botín de guerra,
mientras el Estado dejaba hacer, dejaba pasar. Ejércitos ilegales aliados
del poder institucional y político en las regiones habían protagonizado
una verdadera contrarreforma agraria, a sangre y fuego. Hasta cuando
el gobierno del presidente Santos volvió a ventilar soluciones al problema de la tierra, largamente olvidado, pese a ser el corazón de una
guerra sin fin. En foro organizado por la revista Semana en octubre
pasado, el jefe del Estado prometió redimir a las víctimas del despojo,
«así en ello me vaya la vida».
Los miembros de la Comisión de Seguimiento a la Política de Desplazados calculan en seis millones y medio el número de hectáreas abandonadas en la vorágine de violencia que se enseñoreó del país en los últimos
treinta años. Juan Fernando Cristo, promotor de la ley de víctimas al lado
del parlamentario Guillermo Rivera, señala que Colombia es testigo «del
más grande despojo de tierras en el hemisferio occidental en el último
siglo». Despojo brutal, pues en las dos últimas décadas el conflicto cobró
150 mil muertos y 31 mil desaparecidos. Cifras que superan, con mucho,
las atribuidas a las dictaduras del cono sur.
El gobierno anuncia su intención de «saldar la deuda social» con
las familias expulsadas de sus fundos mediante una ley de víctimas
que incorpora la restitución y está a punto de culminar trámite en el
Congreso. Y, como complemento, con una ley integral de tierras que
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La Comisión
de Seguimiento a la
Política de Desplazados
calcula en seis millones
y medio el número de
hectáreas abandonadas en la
vorágine de violencia que se
enseñoreó del país en los
últimos treinta años.
responda por el desarrollo social y económico en el campo, para beneficio prioritario del campesinado medio y pequeño. No se trata, sin
embargo, de repetir la fracasada reforma agraria de los años sesenta,
cuando el Incora compraba tierras para redistribuirlas. Se trata ahora
de recuperar lo arrebatado, mediante recursos jurídicos expeditos y de
excepción, propios de una justicia transicional justificada en una dramática situación de emergencia humanitaria, y de modernizar la agricultura campesina.
Según el ministro de Agricultura, Juan Camilo Restrepo, su anclaje
filosófico será la función social de la propiedad. Principio originario del
Estado social que debutó en Colombia en los años treinta, aun cuando
la impronta feudal que prevalece en gran parte de nuestra estructura
agraria se encargara de desafiarlo largamente con el latifundio improductivo y la miseria del campesinado. La cifra, no por conocida resulta
menos escandalosa: 64% de la población campesina se encuentra por
debajo de la línea de pobreza. Treinta y ocho millones de hectáreas se
destinan hoy en Colombia a ganadería extensiva —con un promedio de
media vaca por hectárea de las mejores tierras— y sólo cinco millones
se explotan en agricultura. Por otra parte, 40% de los predios carecen
de título de propiedad. De donde el gobierno se propone formalizar la
propiedad y el trabajo en el campo, de modo que el campesino tenga
acceso a créditos y subsidios, y a los beneficios de la movilidad social.
Aperitivo de la restitución de cuatro millones de hectáreas despojadas, abandonadas o en riesgo de serlo es el plan de choque que deberá
culminar en el primer semestre de este año. Con una meta de 312 mil
hectáreas, a enero había devuelto 121 mil, cuyo destino es la producción de alimentos. Otras iniciativas, encaminadas al desarrollo productivo del campo, se plasmarían —según el gobierno—, en la reinstitucionalización del sector agropecuario y la incorporación en él de ciencia,
innovación y tecnología. Aclara el ministro que la ley de restitución y
la integral de tierras no atentan contra la agricultura empresarial de
vocación exportadora, que la agricultura campesina bien puede convivir con la más moderna. Que si en el proceso de restitución aparece un
tenedor legal y de buena fe, se le indemnizará en correspondencia con
el valor comercial del predio. Pero no se trata solamente de entregar las
tierras a sus dueños. Juan Manuel Ospina, director del Incoder, insiste
en que, devuelta la tierra, vendrá su complemento indispensable:
el desarrollo agropecuario con crédito blando, apoyo tecnológico
y sistemas modernos de comercialización. La reparación sería,
pues, integral.
El proyecto
El proyecto de ley de restitución rompería «la cadena de testaferrato que se apoderó de los predios de campesinos desplazados y
les restituiría la tierra despojada». Según el documento, el despojo adoptó varias formas: desde la compra forzada a menosprecio,
hasta el destierro, la usurpación física y la destrucción de viviendas
y cercas. El despojo se legalizó a menudo mediante transferencias obli-
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gadas y colaboración de notarios y registradores. Con testaferros y múltiples traspasos a terceros, se desapareció el rastro de los usurpadores.
A veces el Incora o el Incoder declaraban la caducidad de títulos adjudicados por reforma agraria que pertenecían a desplazados; readjudicaban a otros sus parcelas. Otras veces, el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi (Igac) alteraba el catastro «para desaparecer la cédula catastral
de los despojados». El reto, señala el texto, es «saldar una deuda insoluta que la sociedad y el Estado tienen con las víctimas del despojo».
La justicia ordinaria ofrece medios legales a las partes en litigio.
Mas, «en circunstancias tan irregulares y masivas, la posibilidad de la
restitución depende de diseñar un sistema de justicia transicional capaz de restablecer los derechos usurpados por violencia, y para lograrlo
requiere normas excepcionales (…) que den prelación a los derechos
perdidos». Porque «la violencia armada —dice— anula la voluntad de los
contratos». Y sigue: «El despojo no fue obra del azar; fue una estrategia
deliberada de grupos armados predatorios en regiones cuyo territorio
controlaron y colapsaron masivamente los derechos de las víctimas».
También «capturaron el control de autoridades locales e instancias administrativas que contribuyeron a legalizar despojos de tierras y contaron, además, con representación parlamentaria». En consecuencia, hay
que «reconocer y darle peso jurídico a la verdadera causa generalizada
del despojo, que fue la aplicación organizada de la fuerza. (Se trata
de) atender las consecuencias del conflicto armado sobre la estabilidad
territorial del campesinado, para lo cual se requiere una ley de justicia
reparativa de carácter transicional». El conflicto —concluye la exposición de motivos— destruyó las condiciones productivas de las regiones
afectadas y provocó una migración campesina a la que se suman la
pobreza y la violencia como detonantes relacionados.
Entre las acciones estratégicas del gobierno para restituir derechos figuran el apoyo productivo y la prestación de servicios estatales
de desarrollo rural a las iniciativas de retorno colectivo a las tierras;
la entrega de predios y subsidios de vivienda a campesinos sin tierra,
a desplazados por violencia y a desplazados por riesgos ambientales.
Además, la ejecución de programas de desarrollo rural en zonas de restitución de predios para reconstruir las comunidades.
La cadena del despojo
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Como se sabe, al desplazamiento provocado por el terror le siguió una
mar de negociantes que compraron a huevo las tierras de los expulsados, con apoyo de jueces, notarios y funcionarios oficiales. Proliferaron
los testaferros. En parábola que se hizo famosa, «mientras unos mataban, otros compraban y otros legalizaban». También la guerrilla hizo su
agosto: expropió miles de fincas que entregó a sus comandantes o a sus
testaferros.
Como era de esperarse, el plan de choque se ha enfrentado a un
monstruo de mil cabezas: políticos corruptos, intereses mafiosos, sicarios a sueldo y funcionarios vendidos. Pero, según María Teresa Ronderos, la cosa va en serio1. Tras años de desidia, corrupción y violencia,
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El ministro
Restrepo clama por
la actualización del
catastro en el campo, base
para calcular el impuesto
predial que la mayoría de
ganaderos y hacendados
burla.
apunta la periodista, el desorden agrario es monumental. La trama del
despojo es compleja e involucra a todos los actores que han intervenido para consumarlo. Ronderos cita el caso de Mechoacán y El Prado
en La Jagua de Ibirico (Cesar). Con la venia del Incoder, se les caducó
allí la propiedad a doscientas familias campesinas adjudicatarias de la
reforma agraria, luego de que los paramilitares las expulsaran. Hubo
dieciocho muertos y muchos más desaparecidos. A renglón seguido
y con complicidad de un notario, el Incoder pasó las tierras a otros
dueños, entre ellos, a familiares de David Hernández Rojas, alias «39»
(segundo de «Jorge 40»), a la alcaldesa de La Jagua y a otros políticos
locales. Éstos, a su vez, les vendieron a las multinacionales del carbón
Drummond y Prodeco por miles de millones de pesos. Las historias son
de nunca acabar. Cada restitución implica sanear líos legales de años,
o desalojar mafiosos que ocupan la tierra, o negociar con el banco que
se quedó con las fincas porque los campesinos desplazados no pagaron
sus deudas, o desminar el suelo porque la guerrilla lo dejó sembrado de
explosivos. O, como en los Montes de María, deshacer compras masivas
de tierras que fueron legales y, abusando de la desesperación de las
gentes, pasaron a otros.
Nuestra autora indica que, no bien iniciado el barrido en las oficinas de registro, a enero de 2011 se habían detectado 120 mil hectáreas
de tierra habidas dolosamente por criminales. Cinco registradores serían los primeros destituidos. En Mapiripán (Meta), un predio de 15 mil
hectáreas quedó en manos del paramilitar Pedro Guerrero Castillo, alias
«Cuchillo», gracias a los buenos oficios de funcionarios públicos.
Impacta también la carga política del nuevo poder, que otra periodista2 presenta sobre el caso de Chivolo, uno de los símbolos del despojo. Escribe ella a la letra: en 1991 inició «Jorge 40» el control a sangre
y fuego del departamento del Magdalena. Reunió a los dueños de esa
y otras fincas y los conminó a desalojar, para instalar allí su bastión
militar. Y su bastión político. Cuatrocientos líderes políticos de la región
firmaron ese año el Pacto de Chivolo. «Jorge 40» designó allí el candidato único a la gobernación y sendos candidatos a alcaldías y cuerpos
colegiados de trece municipios. Quedó definida también la estrategia
electoral para 2002. Álvaro Uribe llegó a la presidencia, y la representación paramilitar ocupó casi la tercera parte del Congreso. Al desalojo
de Chivolo, que el propio «40» reconoció, se suma «la manera fraudulenta y abusiva como los funcionarios del recién creado Incoder en
2003 les formalizaron los títulos a los nuevos propietarios (…) Las
readjudicaron a individuos vinculados a “Jorge 40”».
Como se ve, la compleja gama de intereses que se cruzan en
el campo sugiere que con la restitución no basta. Mil poderes
se mueven en los umbrales de lo legal y lo ilegal. Entre ellos,
los grandes poderes financieros que medran en elecciones; los
terratenientes, que perpetúan un modelo rural de corte colonial
(ya con ganadería extensiva, ya con plantaciones de agrocombustibles); bandas armadas al servicio de los sectores más retardatarios del poder local; mafias del narcotráfico; grandes inversionistas en
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tierras, minería e infraestructura . León Valencia sentencia que si no
se le disputa el poder a esta alianza de mafias, paramilitares y elites
regionales será imposible darles un nuevo destino a las regalías, aplicar
la ley de víctimas y redistribuir las tierras4.
3
Recomponer la estructura agraria
El uso inadecuado del suelo responde, como pocos factores, al estancamiento del campo. En Colombia sólo se explota la tercera parte de
su potencial agroforestal. La ganadería (que es extensiva) bien podría
contraerse a la cuarta parte del área que hoy ocupa. Pero «resulta más
rentable dejar las tierras ociosas buscando valorización que (correr) los
riesgos inherentes a la agricultura»5. Por otra parte, la absurda concentración de la tierra, acicateada por los precios astronómicos que se desprenden de la especulación de la tierra, bloquea la actividad productiva
del campo.
Ricardo Bonilla6 sostiene que la agricultura podría garantizarle a
Colombia su seguridad alimentaria y generar excedentes de exportación. Pero sólo si se recupera el uso productivo de las tierras ociosas.
En consonancia con la mayoría de los expertos en la materia, propone él estimular la producción de alimentos, operar una transformación agroindustrial en el campo y modernizar la ganadería para cederle
tierras a la agricultura. «Hay que recuperar tierras —dice—, resarcir a
las víctimas, distribuirlas y organizar a los productores para mejorar
técnicas de cultivo, cosecha y mercadeo, y brindar asistencia técnica,
crédito y recursos para infraestructura, administrados por asociaciones
de campesinos y no por terratenientes. Es decir, un programa integral
de apoyo al pequeño campesino para que se modernice y supere la
pobreza. La meta nacional debería ser duplicar en los próximos cuatro
años el área cultivada en el país, en tierras fértiles». Ahora bien, en la
perspectiva de redistribuir el ingreso y la riqueza, Bonilla aboga por una
ley de tierras que la distribuya y restituya los derechos de las víctimas.
Le siguen su organización productiva y la revisión del uso del latifundio
improductivo.
Es ya verdad de a puño que la eficiencia en el campo se logra
pagando por la tierra ociosa. Vale decir, tributando lo que en justicia
corresponda por no explotarla a derechas. El ministro Restrepo clama
por la actualización del catastro en el campo, base para calcular el impuesto predial que la mayoría de los ganaderos y hacendados burla. La
reparación en el campo requiere un impuesto sobre la tierra significativo, reitera Luis Jorge Garay7: no se puede reparar y restituir sin a la vez
transformar el papel del campesinado en el desarrollo rural y redefinir
los patrones de producción. Con el actual modelo agrario es muy precaria la posibilidad de recuperar el proyecto de vida de los desplazados.
Así pues, ley de víctimas (con restitución de tierras) y ley de tierras van
indisolublemente ligadas.
Al coro de estudiosos que esto opinan se suma el propio ministro
de Agricultura cuando precisa que la restitución forma parte de un todo
más amplio: la política integral de tierras. Y ésta tiene que ver, entre
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otros aspectos, con la titulación de la mitad de los predios de Colombia,
que hoy carecen de ella o la tienen defectuosa. A la formalización de
la propiedad rural le seguiría una mejoría gradual en el uso del suelo
—menos ganadería extensiva, más agricultura—, y avances en el cerramiento de la frontera de bosques y reserva forestal. «Vamos a promover
el desarrollo rural con formas asociativas del campesinado, pues no se
trata sólo de recibir unas tierras sino de aplicar en ellas procesos productivos sostenibles», sostiene Restrepo.
El investigador Absalón Machado aplaude la legalización de las tierras. Pero la concibe como paso inicial de un proceso que conduzca a
una estructura agraria diferente, con sensible disminución en la concentración de la propiedad agraria. Se impone, en su sentir, una justicia
distributiva con criterios de equidad. De lo contrario, esta locomotora
no marchará al unísono del desarrollo nacional y de la democracia.
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¿Camino de la paz?
Crece entre círculos informados la sospecha de que este viraje radical a
favor de las víctimas y hacia un reformismo liberal en el campo pueda
sentar las bases para un proceso de paz negociada con las guerrillas.
Síntoma elocuente, el mensaje de Año Nuevo de alias «Alfonso Cano»,
jefe de las Farc, que el editorialista de El Espectador puntualiza8, y aquí
glosamos: según «Cano», hay que tratar con seriedad el proyecto de ley de
víctimas y, más aún, el de tierras, pues sólo devolviéndolas a sus dueños
se podrá «contribuir a la solución del conflicto». Para eso, hay que eliminar el latifundio. «Una ley de tierras moderna y con visión estratégica,
sembradora de paz, deberá incluir inexorablemente ayudas económicas y
tecnológicas, facilidades para el mercadeo, vías, y armonizar lo cultural,
lo social en todos sus considerandos y prospecciones». No lejos de «Cano»
anda el presidente Santos. Al explicar su divisa de que quienes regresen
al campo constituyan empresas asociativas, declaró: «luchar contra la
guerrilla no se opone a tener una agenda de izquierda».
Justicia transicional para la restitución
El proyecto de ley 085, por la cual se establecen normas transicionales
para la restitución de tierras, agilizará procedimientos jurídicos dentro de
la justicia transicional para devolver sus tierras a quienes las perdieron
por razón del conflicto interno. Introduce un procedimiento rápido y
León Valencia
simplificado que, entre otros elementos, invierte la carga de la prueba.
sentencia que si no
Quien se oponga a la restitución judicial de la tierra despojada habrá
se le disputa el poder
de probar el derecho que le asiste. El proyecto declara de interés soa esta alianza de mafias,
cial la tierra por restituir a las víctimas de la violencia generalizada.
paramilitares y elites regionales
De no ser posible, les reconocerá compensación económica.
será imposible darles un nuevo
Entiende por despojo «el abandono forzado de un predio, o
destino a las regalías, aplicar
la privación de la propiedad, la posesión, la tenencia o la ocula ley de víctimas
pación, como consecuencia directa del contexto de violencia gey redistribuir
neralizada».
las tierras.
Se crea el Registro de Tierras Despojadas. Una vez que el gobierno declare una zona afectada con presunción de despojo, le pedirá al
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juez la titulación y entrega de los predios reclamados allí y que figuran
ya en el dicho Registro.
Las oposiciones a estas solicitudes se presentarán bajo la gravedad de juramento, con los documentos que se consideren prueba de
ese derecho. Pero bastará el convencimiento del juez sobre la situación
en disputa para que éste profiera fallo, «sin necesidad de decretar o
practicar las pruebas solicitadas (…) En la sentencia se podrá titular el
inmueble a favor del demandante, (…) ordenar el desalojo del inmueble
(…) y decretar las compensaciones a que hubiere lugar a favor de los
opositores con justo título…».
Quien registre tierras fraudulentamente incurrirá en prisión de siete a doce años. Lo mismo el servidor público que, a sabiendas, se preste
para el dolo. Iguales penas recaerán sobre quien se oponga a la solicitud
de restitución sin derecho legítimo, o empleando documentos falsos u
ocultando los hechos de violencia que dieron lugar al despojo.
Si el despojado no quisiera retornar al predio, recibirá compensación económica
Se crea la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras despojadas, adscrita al Ministerio de Agricultura, con autonomía
administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente. Presidida por el ministro del ramo, serán miembros de su junta directiva los
ministros del Interior y Hacienda; los directores de Planeación Nacional,
Acción Social e Incoder; los presidentes de Finagro y el Banco Agrario.
La Corte Suprema de Justicia les reconoció competencia a los magistrados de control de garantías de Justicia y Paz para cancelar títulos
fraudulentos y revertir así el despojo.
La restitución debe acompañarse de garantías de seguridad personal. Los desmovilizados han de entregar las tierras usurpadas. Y el
Congreso debe aprobar la ley de víctimas.
Notas
1.-María Teresa Ronderos, revista Semana, 16 de enero de 2011.
2.-María Elvira Bonilla, El Espectador, 24 de enero de 2011.
3.- Ricardo Vargas, Le Monde Diplomatique, diciembre de 2010.
4.-León Valencia, revista Semana, 10 de enero de 2011.
5.-Manuel Sánchez, UN Periódico.
6.-Ricardo Bonilla, revista digital Razón Pública, 5 de septiembre de 2010.
7.-Juanita León, entrevista a Luis Jorge Garay en La Silla Vacía, 9 de enero de 2011.
8.-El Espectador, 11 de enero de 2011.
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