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PRIMERA INFANCIA
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Comité Estratégico
Alberto Abad
León Carlos Arslanian
Juan Pablo Bagó
Diego A. Blasco
José Octavio Bordón
Federico Braun
Nicolás Braun
Gabriel Castelli
Gustavo D’Alessandro
Gerardo della Paolera
Graciela Fernández Meijide
Marcos Galperín
Santiago Lacase
Eduardo Levy Yeyati
Juan Llach
Carlos March
María O’Donnell
Agustín Otero Monsegur
Andrés Rodríguez
Adalberto Rodríguez Giavarini
Karina Román
Fernando Straface
Argentina Debate es una iniciativa plural, multisectorial y no partidaria que busca
promover un debate presidencial sobre las prioridades de desarrollo de nuestro país.
Integran la iniciativa líderes sociales, referentes de la vida pública argentina, líderes del
sector privado y organizaciones de la sociedad civil.
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WWW.ARGENTINADEBATE.ORG
CARTA DE PRESENTACIÓN1
Primera
infancia
Todos los niños tienen derecho al desarrollo pleno de sus potencialidades, lo que
fue establecido en la Declaración de los Derechos del Niño (1959) y su consiguiente
Convención (1989), ratificadas por la Argentina con jerarquía constitucional. Este es el
motivo fundamental que justifica el planteo de CIPPEC, para el cual el rol del Estado
es esencial para asegurar la transición hacia un enfoque que coloque a la niñez como
centro de sus políticas públicas.
La primera infancia es una etapa crucial, que tiene un fuerte impacto en el desarrollo emocional, físico e intelectual de las personas. Evidencia reciente muestra que
muchos problemas posteriores de la niñez, juventud y adultez —desde el fracaso escolar, hasta enfermedades y comportamientos violentos— tienen su raíz en los primeros años de vida. Lo que sucede en la primera infancia dura para siempre.
Se trata de una franja etaria fundamental para el presente y el futuro del país, más
aún si se considera que la pobreza en la Argentina está infantilizada: un 27,3% de los
niños de entre 0 y 4 años están en situación de pobreza, frente al 10,9% de la población
total. Las condiciones de vida precarias atentan contra el buen desarrollo de los más
pequeños y suponen una hipoteca inadmisible. Es necesario contar con políticas públicas que limiten la transmisión intergeneracional de la pobreza y sienten las bases
para una sociedad más integrada.
Es fundamental tener resueltas las necesidades básicas en los primeros años de vida
y, al mismo tiempo, el cuidado de los niños mientras sus padres trabajan. Históricamente, las familias (especialmente las mujeres) se hicieron, y se siguen haciendo,
cargo de una parte importante del cuidado de los hijos. Pero en un contexto de desigualdad social y creciente acceso de la mujer al mercado laboral, dejar librado el desarrollo de la primera infancia al contexto, las capacidades y los recursos de las familias
supone negar derechos básicos a los niños y reproducir la desigualdad.
Invertir en primera infancia es la mejor decisión que un país puede tomar, ya que
permite alcanzar al mismo tiempo objetivos de equidad y de eficiencia. Sumado a
los aspectos ya mencionados, la rentabilidad social del gasto en educación preescolar es superior a la de educación escolar y aún mayor que la de educación superior
(Heckman y Carneiro, 2003).
1 El uso de un lenguaje que no discrimine por género es una de las preocupaciones de los autores. Sin embargo, dado que no hay acuerdo sobre la manera de hacerlo en castellano y para evitar la sobrecarga gráfica
que supondría utilizar el femenino y masculino en simultáneo para visibilizar la existencia de ambos géneros, se optó por emplear el genérico tradicional masculino. Los autores entienden que todas las menciones
en genérico representan siempre a varones y mujeres, salvo cuando se especifique lo contrario.
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Argentina Debate
Es necesario recorrer gradualmente un camino de esfuerzos políticos, técnicos y fiscales hacia un sistema integral que asegure el goce pleno de sus derechos para todos los niños. Son esfuerzos irrenunciables que nuestro país está en condiciones de
afrontar, y que cambiarán no solo el futuro de los más de 3 millones de niños y niñas
de entre 0 y 4 años que habitan en la Argentina sino también el de toda la sociedad. La
gran mayoría de los países de la región ya priorizó este tema en su agenda política. La
Argentina no puede seguir quedándose atrás.
Diagnóstico
Nuestros niños más vulnerables,
desprotegidos
El período comprendido entre el embarazo y los 4 años de vida es clave para el desarrollo
de una persona. Cuanto más nutritivo sea el entorno temprano, más conexiones positivas se formarán y mejor será el desarrollo del niño en todos los aspectos de su vida: tanto
en lo físico, emocional y social, como en su habilidad para comunicarse y aprender.
“
La Argentina
no escapa al
fenómeno de
infantilización
de la pobreza.
Sin embargo, en la Argentina actual2 un 27,3% de los niños de entre 0 y 4 años son pobres (CEDLAS, inédito), frente al 10,9% de la población en general3. Así, nuestro país no
escapa al fenómeno de infantilización de la pobreza que atraviesa América Latina, caracterizado por niveles de pobreza más elevados en la infancia que en la población general.
Este fenómeno supone un desafío en el largo plazo e impacta en el potencial crecimiento
del país y en el ejercicio de los derechos de los niños.
En los últimos años, la Argentina avanzó en materia social. Casi una década de crecimiento económico y aumento sostenido de la inversión social condujo a un escenario
más inclusivo. La Ley 26.061/05 y la ratificación de la Convención sobre los Derechos
del Niño establecieron en lo normativo un nuevo paradigma de protección integral, que
implica reconocer a los niños como sujetos de derecho y promueve una nueva institucionalidad, la cual involucra a un conjunto de organismos, entidades, actores y servicios
—de los tres niveles de gobierno— en relación con la infancia.
A pesar de esto, existe una amplia brecha entre las normas que garantizan los derechos
y su efectivo ejercicio. Los avances en las políticas públicas destinadas a la primera infancia son incompletos, dada la fragmentación de las intervenciones, la desarticulación
entre sectores y niveles de gobierno, y las dificultades en la gestión, entre otros factores.
Una política integral para la primera infancia requiere abordar, al menos, tres dimensiones centrales: salud y nutrición, transferencias y licencias, y desarrollo temprano
(educación inicial y servicios de cuidado). A continuación, se presenta un breve diagnóstico de la situación de la Argentina en cada una de las tres dimensiones.
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2 Para simplificar la lectura, en este documento se usará el verbo presente para referir a los últimos datos
disponibles. En este caso, el dato corresponde al segundo semestre de 2013. En el resto de los casos, la información se incluye en la fuente citada.
3 Fuente: http://sedlac.econo.unlp.edu.ar
Primera infancia
Amplia cobertura de la salud y problemas
de malnutrición
El desarrollo saludable y la nutrición son producto de lo que brindan los padres, las
familias, los barrios, las escuelas, las comunidades, el Estado y la sociedad civil. Los
primeros 1.000 días (desde el embarazo y hasta los primeros dos años de vida) son
clave para prevenir las patologías nutricionales de la infancia (Grantham-McGregor,
Cheung y Cueto, 2007).
El acceso a la salud es amplio: un 86% de los niños de entre 0 y 4 años realizó un
control pediátrico durante los últimos 6 meses (ENCOVNA, 2012) y la consulta anual
alcanza al 94,7% de los niños de dicha edad (ENAPROSS, 2011). La cobertura en salud
también es extensa: aproximadamente 6 de cada 10 niños de 0 a 4 años tienen algún
tipo de cobertura de salud (obra social, prepara, plan estatal de salud), mientras que los
4 restantes se atienden sólo en hospitales públicos (Censo 2010; ENAPROSS, 2011). En
el primer grupo, 52,6% posee obra social, el 3,7% posee prepagas y el 0,4% está cubierto
por los seguros públicos de PAMI o PROFE. Los sectores con bajos ingresos tienden
a atenderse principalmente (61,1% para el quintil de menores ingresos de todas las
edades) en un hospital público (ENAPROSS, 2011). El activo constituido por la extensa
cobertura en salud coloca el foco de atención en la calidad de la atención, variable
según el tipo de servicio.
Por otro lado, si bien entre 1990 y 2013 la tasa de mortalidad infantil (refiere al primer
año de vida) a nivel nacional se redujo un 58%, alcanzando un valor de 10,8 por cada
mil nacidos vivos, aún se registra que un 61,8% de las defunciones ocurridas se produjo por causas evitables. Por su parte, la tasa de mortalidad materna por cada diez mil
nacidos vivos es de 3,2. Sin embargo, el promedio nacional esconde grandes heterogeneidades regionales, con provincias que superan en hasta 14 veces a otras: el valor
11,2% de La Rioja supera 14 veces al 0,8% de La Pampa (DEIS, 2014). Que las principales
causas de mortalidad puedan reducirse delata fallas en la atención sanitaria del binomio madre-neonato, ya que estos índices están extremadamente influenciados por la
calidad de los servicios de salud (FCE, UNLP, Ministerio de Salud de la Nación, 2014).
Un punto que requiere especial atención en materia de salud es el nutricional: 46% de
los niños de hasta 6 meses no reciben lactancia materna exclusiva (Dirección Nacional
de Maternidad e Infancia, 2011), a pesar de estar ampliamente recomendado. Además,
el 30,5% de las mujeres embarazadas y el 34,1% de los niños de entre 6 meses y 2 años
tienen anemia. Por otro lado, entre los niños de 6 meses y 5 años, el 8% tiene baja ta-
“
Los primeros
mil días son
clave para
prevenir
patologías
nutricionales.
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Argentina Debate
lla4 y el 10,4% padece obesidad (ENNyS, 2005). Tanto el acortamiento como la anemia
tienen mayor presencia en los hogares de más bajo nivel socioeconómico, y son la expresión de múltiples carencias (estrés crónico, ambientes contaminados o sin servicios
de agua y saneamiento o infecciones repetidas).
Estos datos evidencian la necesidad de replantear las estrategias nutricionales aplicadas
por los distintos programas públicos en materia de educación alimentaria y entrega de
alimentos, para enfocar la atención en su calidad y pertinencia.
“
Solo 1 de cada
2 trabajadores
tiene licencia
por maternidad
o paternidad.
Tiempo y dinero insuficientes para cuidar
Las familias deben contar con tiempo y dinero para poder cuidar a sus hijos, y ambos recursos dependen de las oportunidades que brindan las políticas públicas, sea por acción
u omisión. El cuidado al que un niño recién nacido tiene acceso está determinado por
la inserción laboral formal o informal de los padres, la categoría ocupacional y la provincia en la que se desempeñen, en caso de tener un empleo formal.
La situación en materia de licencias es preocupante: solo 1 de cada 2 trabajadores tiene licencia por maternidad (50,4%) o paternidad (49%) (EPH, 2º trimestre 2013), y su duración
depende del régimen (con variaciones que pueden ir entre los 90 y los 180 días para la
licencia por maternidad y de 2 a 30 días para las licencias por paternidad). La corta duración de la licencias tiene efectos nocivos para la sociedad: en el caso de las licencias por
maternidad porque limita la posibilidad de amamantar y en el caso de las licencias por
paternidad y familiares, porque impide una distribución más justa de roles en el hogar.
Peor aún, los sectores más vulnerables, mayoritariamente insertos en trabajos precarios
e informales, simplemente no acceden a ningún tipo de licencia.
En materia de transferencias de ingresos a la infancia, es innegable que la Argentina logró
importantes avances en los últimos años. En la actualidad, un 74,5% de los menores de
18 años está alcanzado por algún tipo de transferencia: la Asignación Universal por Hijo
(AUH), las Asignaciones Familiares, otras transferencias o pensiones, o por la deducción
del impuesto a las ganancias. Un 13,1% de los niños y adolescentes argentinos están excluidos por normativa (principalmente, los hijos de monotributistas) y un 12,4% no están
cubiertos (ENAPROSS, 2011).
En abril de 2014, la AUH alcanzaba a 1.381.624 niños de entre 0 y 5 años (Observatorio
ANSES, 2014). A su vez, en diciembre de 2014, 86.994 mujeres gestantes recibían la Asignación Universal por Embarazo (AUE)5. En términos monetarios, la AUH es equiparable a las Asignaciones Familiares y se observa cierta movilidad permanente entre ambas
prestaciones. Además, desde su implementación se amplió la cobertura del Plan Nacer
(hoy Plan SUMAR)6 y la inclusión y permanencia en el sistema educativo. Si bien es una
de las transferencias más altas de la región, el monto que se transfiere no asegura la salida
de las familias de la pobreza.
Y aunque es importante reconocer los avances generados en los últimos años en materia de
transferencias monetarias, también es fundamental comprender que todavía queda mucho por hacer. Los sectores con menores ingresos siguen siendo los más desprotegidos
y hay grupos que aún permanecen excluidos de todas las prestaciones: más de un 25%
6
4 Cuando la altura se sitúa por debajo de las desviaciones estándar para el sexo y la edad.
5 Fuente: www.transparencia.anses.gob.ar
6 El Plan SUMAR brinda cobertura de salud explícita a la población más vulnerable: mujeres embarazadas y
de hasta 64 años, y a niños y adolescentes de entre 0 y 19 años sin cobertura de salud. La cobertura del Plan
SUMAR alcanza a 2.001.135 niños menores de 5 años y embarazadas, según datos oficiales de marzo de 2014.
Primera infancia
de los menores de 18 años pertenecientes al quintil más pobre y un 20% de quienes pertenecen al segundo quintil carecen de toda forma de transferencia o apoyo monetario,
mientras que este porcentaje se reduce en el quinto quintil a un 11% (ENAPROSS, 2011).
Desigualdades en el acceso y la calidad de
los servicios de cuidado y educación
La educación inicial y los centros de cuidado son servicios centrales y complementarios
para alcanzar un desarrollo infantil integral y facilitar la trayectoria educativa posterior.
Quienes participaron en programas de primera infancia tienen mejores logros de
aprendizaje en la educación primaria, repiten y abandonan menos (UNICEF, 2011).
Las pruebas PISA demuestran que quienes asistieron al nivel inicial por más de un año
tienen un mejor desempeño que quienes no asistieron, lo cual se mantiene más allá de
las diferencias socioeconómicas. La Argentina se destaca, a nivel mundial, por tener una
brecha mayor entre ambos grupos (OCDE, 2013). Además, la ausencia de políticas de
cuidado infantil obstaculiza la inserción laboral de las madres, que siguen siendo las
principales responsables de las tareas de cuidado en el hogar7.
Sin embargo, solo el 32% de los niños de entre 0 y 4 accede a servicios educativos y de
cuidado, tanto los que brinda el sistema educativo formal público y privado como los
que dependen de áreas de desarrollo social y los que son gestionados por ONG, organizaciones comunitarias o fundaciones. Entre los niños de 45 días y 2 años, la cobertura es de apenas el 11% (entre los cuales el 5,3% accede a servicios educativos del sistema
formal, como se analizará a continuación). Además, los datos muestran desigualdades
regionales en el acceso: la asistencia a centros de desarrollo infantil de niños de entre 0 y 4 años es del 61,7% en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), pero del
15,5% en el NEA y del 19,2% en el NOA (ECOVNA, 2012).
“
Solo el 32%
de los niños
de entre 0
y 4 accede
a servicios
educativos y de
cuidado.
Los datos disponibles muestran que existe una gran desigualdad socioeconómica en
el acceso: a los centros asiste un 20,7% de los niños del quintil más pobre, frente al
52,1% de los niños del quintil más rico (ECOVNA, 2012).
A este escenario, se le suma un dato más preocupante aún: en Argentina hay niños que
viven privados de su libertad. El estudio “Privados de libertad” (UNICEF y Secretaría
de Derechos Humanos, 2006) relevó un total de 17.063 niños, niñas y adolescentes
que viven privados de su libertad en 642 instituciones gubernamentales y no gubernamentales por causas asistenciales. Esta situación constituye una severa restricción
de derechos que provoca deterioros irreversibles en el normal desarrollo y evolución
de los niños, niñas y adolescentes por el nivel de sufrimiento que conlleva.
Al analizar exclusivamente el sistema educativo formal, en 2013 la tasa de escolarización bruta de los niños de entre 45 días y 2 años es de apenas un 5,3% (con solo un
35,4% de los niños que asisten a escuelas de gestión estatal). A partir de los 3 años, la
cobertura se incrementa notoriamente: la tasa de escolarización bruta es del 41,5%; a
los 4 años, del 82,3% y a los 5, la cobertura es universal. Aquí, también existen importantes diferencias regionales: en sala de 3, la cobertura en CABA es del 86,6%, mientras
que en San Juan es del 6,6%. En sala de 4, la cobertura en Tierra del Fuego es universal,
entras que en Tucumán es del 51,4%8.
7 Esta situación, sumada a la ausencia de políticas de corresponsabilidad y conciliación entre la vida laboral
y familiar, genera que las mujeres madres sean quienes se insertan en mayor medida en empleos informales.
Así, la participación en la población económicamente activa (PEA) de las mujeres es del 42% y su participación en el empleo privado registrado del 31,8% (MTEySS, 2014).
8 Fuente: http://cippec.org/primerainfancia
7
Argentina Debate
La amplia variedad de oferta institucional presenta un importante desafío para garantizar estándares comunes de calidad. Fuera del sistema educativo, diversas formas
comunitarias educativas fueron respondiendo a las necesidades, especialmente en la
franja de menores de 4 años. Pese a la sanción de la Ley 26.233/07 de Promoción y
Regulación de los Centros de Desarrollo Infantil Comunitarios y su reglamentación
parcial aprobada por Decreto Nacional en 2008, aún nos enfrentamos a una falta de
regulación de estos espacios. En el sistema educativo formal, aunque sí está regulado,
“las prácticas de enseñanza permanecen alejadas de lo que establece la normativa curricular y presentan serios problemas en lo que hace a la calidad de la enseñanza” (Batiuk
y Coria, en prensa). El nivel inicial tiene importantes desafíos pendientes en cuanto a
la calidad de la enseñanza y el aprendizaje. Un estudio reciente basado en observaciones de clases en 67 jardines de infantes de varias jurisdicciones del país muestra que
las actividades pedagógicas ocupan la mitad o menos de las 3 h de la jornada escolar,
son rutinarias y desactualizadas, y carecen de correlato con lo establecido por la Ley
de Educación Nacional y los Núcleos de Aprendizajes Prioritarios (NAP) (Batiuk, en
prensa). De hecho, el crecimiento del nivel inicial no se tradujo en la reducción de la
sobreedad ni en la mejora de los resultados en el nivel primario.
Así, aunque hay diferencias entre los servicios destinados a sectores con más y menos recursos9, la calidad de los servicios educativos y de cuidado formales e informales no parece
estar tan polarizada en relación con la propuesta pedagógica, la nutrición y salud de los
niños o los abordajes institucionales tendientes al desarrollo integral. Las mayores diferencias se vinculan con aspectos legales de reconocimiento estatal, infraestructura10, perfiles
del personal docente y en la sustentabilidad y continuidad de los servicios11 (UNICEF, 2011).
9 Las familias con mayores recursos pueden suplir el déficit de acceso al recurrir al mercado (en establecimientos privados o con personal doméstico para realizar las tareas de cuidado).
10 Es común que los servicios de cuidado no formales se desarrollen en espacios físicos no adecuados y con
materiales inapropiados. Este es un gran desafío dado que la informalidad institucional, la falta de titularidad
de los espacios y las características de los mecanismos de rendición de gastos del sector privado comunitario
dificultan la implementación de transferencias por parte del sector público (Rozengardt, 2014).
11 Aunque es destacable que el 68% del personal que trabaja en centros educativos o de cuidado comunitarios
estudia o completó el nivel terciario o universitario (Rozengardt, 2014), las malas condiciones salariales y de
empleo generan una alta rotación con la consecuente inestabilidad de vínculos y referencias para los niños
(Repetto, Veleda, Mezzadra, Díaz Langou y Aulicino, 2014).
Políticas para seguir construyendo
Pese al preocupante diagnóstico, existen varias políticas nacionales implementadas durante la última década tuvieron un impacto
muy positivo sobre las tres dimensiones mencionadas que sería clave sostener y profundizar durante los próximos años, pero con
una perspectiva de mayor integralidad y sentido federal. Sin ánimos de exhaustividad, a continuación se presentan algunas de ellas
que, por su impacto o potencial, ofrecen opciones concretas de política pública sobre las cuales seguir construyendo.
Ministerio de Salud de la Nación
La Argentina tiene una serie de leyes sobre la salud y nutrición de las embarazadas, madres y niños en sus primeros años, que sería
clave fortalecer, dado que enfrentan problemas en su implementación, por falta de reglamentación, por problemas en su auditoría
o por falta de evaluaciones. Entre ellas, se destacan: la Ley 25.929 de Parto y Nacimiento Humanizado; la Ley 25.673, que estable
el Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable; la Ley 25.630 de fortificación de harinas (con hierro, ácido
fólico, tiamina, riboflavina y niacina); la Ley 25.459 de fortificación de leche (en el caso de la leche en polvo entregada en el marco
del Programa Materno Infantil con hierro, zinc y vitamina C) y la Ley 26.396 de trastornos alimentarios (que además incorpora
obligación de que los quioscos dentro de los establecimientos escolares ofrezcan alimentos saludables).
Maternidades Seguras y Centradas en la Familia (MSCF)
El modelo Maternidades Centradas en la Familia (MCF) es un paradigma de atención perinatal que fue desarrollado, durante los
últimos 35 años, por el equipo de salud del Hospital Materno Infantil Ramón Sardá (HMIRS) de Buenos Aires. Sobre la base de
estos principios, el Ministerio de Salud de la Nación y UNICEF conceptualizaron un nuevo modelo integrado: Maternidad Segura
y Centrada en la Familia (MSCF). Este modelo asegura una atención humanizada, centrada en los derechos de la madre y el niño
(incluye el contacto piel a piel precoz, la internación conjunta, residencia para madres de niños internados, ligadura oportuna del
cordón umbilical, etc.), para que contribuya a mejorar la calidad de atención y reducir la morbilidad y la mortalidad materna y
neonatal en nuestro país. Las provincias de Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Jujuy, Mendoza, Misiones, Salta, Santiago del Estero y Santa Fe ya avanzaron en la implementación de este modelo.
Plan Sumar (extensión del Plan Nacer12)
Amplió el acceso a la salud para los niños de 0 a 19 años y las mujeres de hasta 64 años, sin obra social. Está estrechamente vinculado con la AUH y el principio de corresponsabilidad.
Plan o Seguro Materno Infantil
Destinado al cuidado de la salud materna y de los niños de hasta 45 días, brinda prestaciones médicas, programas de inmunización
y leche fortificada.
Red de Bancos de Leche Materna
Aunque aún es incipiente, este servicio especializado promueve, protege y apoya a la lactancia materna. La Argentina tiene cinco
bancos en Buenos Aires, Chaco, Córdoba, Mendoza y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES)
Asignación Universal por Hijo y la Asignación Universal por Embarazo para Protección Social (AUE)
La AUH es el pilar no contributivo del Sistema de Asignaciones Familiares, que permitió a los niños, niñas y adolescentes hijos de
padres y madres informales acceder a una prestación monetaria tal y como la reciben los hijos de padres y madres que se desempeñan en el mercado formal, para igualar sus derechos. La AUE extiende este derecho a las mujeres embarazadas sin cobertura
de salud, a partir del 3 mes de gestación.
12 El Plan Nacer busca reducir la morbi-mortalidad materno-infantil mediante un seguro para servicios de maternidad e
infancia. Se basa en una lógica de financiamiento por resultados: esto implica que los recursos se distribuyen en función del
cumplimiento de las metas de atención marcadas por el programa y de los beneficiarios que capten los efectores de salud
(hospitales, maternidades, centros de atención primaria, unidades de atención primaria, etc.).
9
Argentina Debate
Asignación Familiar
Es un monto contributivo recibido por los trabajadores formales, entre otras cosas, por la tenencia de hijos, que varía de acuerdo
con el nivel de ingresos. En su monto más alto, percibido por quienes cobran los salarios más bajos, se equipara a la AUH.
Ministerio de Educación
Se hicieron importantes esfuerzos para ampliar la cobertura del nivel inicial y mejorar su calidad, a través de la Ley de Educación
Nacional, el Plan Nacional por la Educación Inicial y el Programa Nacional de Desarrollo Infantil. Entre 2006 (año de sanción de
la Ley de Educación Nacional) y 2012, la cobertura creció en un 21,6%, un porcentaje mucho mayor al crecimiento poblacional
entre estos años, que fue del 2,6%.
Además, se definieron y acordaron federalmente los Núcleos de Aprendizaje Prioritarios (NAP) para cada año de la educación
inicial. Estos núcleos especifican los derechos de aprendizaje de los niños, como saberes fundamentales para un buen desempeño
en los años posteriores de su escolarización.
Ministerio de Desarrollo Social de la Nación
Creciendo Juntos
Permitió la construcción de mesas interministeriales e intersectoriales de primera infancia a nivel provincial y municipal, lo que
constituye un primer paso que debe ser retomado al momento de pensar estrategias integrales. Además, promueve cursos de capacitación y material didáctico para educadores, madres cuidadoras y profesionales que trabajan en los espacios de primera infancia
del país.
Programa Familias y Nutrición
Contribuye con el desarrollo y fortalecimiento nutricional de las familias desde un enfoque de derechos. Sin embargo, solo incorpora a cuatro provincias: Chaco, Tucumán, Jujuy y Santa Fe.
Programa Jugando Construimos Ciudadanía
Con la entrega y producción de juguetes e instrumentos musicales, este programa logró mejorar la calidad de atención en los Centros Integradores Comunitarios, Centros de Desarrollo Infantil, jardines comunitarios y otros espacios que atienden a la primera
infancia en todo el territorio nacional.
Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales
En materia de esfuerzos integrales, las acciones que se están desarrollando en la Argentina son incipientes. Por su potencial, se
destaca el Programa Nacional de Desarrollo Infantil “Primeros Años” (de 2005), que en su implementación involucra a varios
ministerios e incluye al Programa Familias y Nutrición (dependiente del Ministerio de Desarrollo Social). Este programa tiene
una estructura interdisciplinaria y centra casi toda su labor en acompañar a los adultos encargados de la crianza, la educación y el
cuidado de los niños de 0 a 4 años (Primeros Años, Familias y Nutrición). En la práctica, no logra superar las dificultades de coordinación entre las políticas sectoriales. Si bien están representados los distintos ministerios en su liderazgo, aún no logró articularlas
intervenciones existentes en una estrategia de fuerte impacto (especialmente en comparación a los países vecinos).
10
Primera infancia
Debates y consensos internacionales
La inversión en la primera infancia,
esencial para el desarrollo humano
La atención y el cuidado de la primera infancia están en el centro de la escena: la mayoría de los gobiernos de la región y del mundo reconocen la importancia de estas
políticas desde un enfoque de derechos y desde una visión de desarrollo de capital
humano y retorno de la inversión. El cambio de paradigma experimentado en los últimos años, a partir de la Convención de los Derechos del Niño, construyó una visión
de la primera infancia que entiende al niño y niña como sujeto de derechos y lo
coloca en el centro de las políticas públicas (BID, 2013).
La clave está en la integralidad
En particular, se reconocen los factores que contribuyen con el desarrollo infantil temprano y demandan un abordaje integral: el apego, el cuidado de la salud, los entornos
estimulantes y las capacidades de crianza. Este cambio de enfoque incluye repensar las
políticas de salud infantil, que ya no se concentran en disminuir la mortalidad materno infantil y la desnutrición, sino que son abordadas desde una perspectiva amplia de
ciclo de vida y desarrollo, al igual que la combinación entre diferentes modalidades de
prestación de servicios de cuidado y educación como parte de una misma política (BID,
2011). Para avanzar en la construcción de un sistema plenamente integral también se
requieren políticas que aseguren a las familias tiempo y dinero para cuidar.
Además, se observa un aumento de la participación de los gobiernos subnacionales en
la ejecución de iniciativas para la primera infancia, la convergencia entre el Estado y las
organizaciones sociales en la prestación de servicios.
En este contexto, América Latina está dando pasos firmes para priorizar estas políticas y está logrando importantes avances en términos de cobertura, condiciones efectivas para una mejoría en la calidad. Algunos casos emblemáticos a nivel regional son el
Sistema de Protección a la Primera Infancia Chile Crece Contigo (2006), la estrategia
colombiana de Cero a Siempre (2012), la política Uruguay Crece Contigo (2011), Brasil
Cariñoso (2012) y la estrategia nacional Infancia Plena de Ecuador (2014).
Con sus logros y retos, estas experiencias se destacan por los avances en la integralidad,
entendida como algo más que la simple sumatoria de acciones sectoriales, lo que implica articular y definir una instancia que tenga el rol de rectoría. Esto no sucede en la
Argentina, donde se debe atender además a la organización federal del país.
11
Argentina Debate
La primera infancia es una prioridad presidencial
Un prerrequisito fue fundamental en todos los casos: el enorme compromiso de
quien ejercía o ejerce la presidencia de la República al ubicar en el centro de sus
prioridades la atención amplia y de calidad a la primera infancia, desde el momento
de la gestación. En los casos de Chile, Colombia y Uruguay, la puesta en marcha de
estas políticas tuvo como base un diseño que incluyó a todos los sectores que luego se
verían involucrados en su implementación, factor clave para asegurar la legitimidad
y efectividad. El caso del Chile Crece Contigo avanzó más allá, y convocó a todos los
actores del espectro político y a especialistas de las distintas disciplinas en el diseño
de la política. Esto permitió dar mayor rigurosidad técnica y mayor consenso político
desde la construcción del abordaje integral.
Es imprescindible abordar el desafío de la calidad
“
Pese a los avances realizados, que por supuesto no resuelven los problemas de cobertura en el corto plazo, existe un consenso a nivel regional acerca de la necesidad de
abordar otro desafío simultáneo: la calidad de los servicios de atención integral a la
primera infancia (BID, 2013). Se comprobó que una experiencia educativa de calidad
puede compensar parte de las diferencias de desarrollo entre niños pobres y ricos
América Latina (Rodríguez Enríquez, 2007). En particular, para las poblaciones vulnerables es posible
está dando identificar un efecto positivo de los servicios de cuidado, cuando constituyen prestapasos firmes ciones sostenidas, de calidad e integrales (Araujo, 2010).
para priorizar
la primera Sin embargo, no existe una definición única de calidad. Así, además de establecer esinfancia. tándares de calidad generales, que definan un piso, hay consenso sobre la necesidad
de contemplar en los instrumentos los diferentes contextos y culturas, pero con parámetros comunes para los prestadores públicos, privados y comunitarios. Las evaluaciones de calidad, desarrolladas sobre todo en la experiencia europea, muestran
que esta es una de las dimensiones que más peso ejerce en la calidad de la prestación
(Marcó Navarro, 2014).
Es necesario aumentar y redistribuir el tiempo
de cuidado
Por último, la experiencia internacional muestra avances en el acceso y la duración
de las licencias (por maternidad, paternidad y parentales). La OIT estableció, a través
del Convenio 183, un estándar mínimo de duración de la licencia por maternidad de
14 semanas con un pago no menor a dos terceras partes del salario. A nivel mundial,
solo 44 países (el 30% del total) cumplen con este estándar. El nivel de cumplimiento
en América Latina es inferior al 20% (OIT, 2009).
12
Además, la experiencia internacional muestra diferentes y variadas modalidades de
licencias de las cuáles aprender. Por ejemplo, las licencias parentales que pueden ser
utilizadas por la madre o el padre durante el período posterior a la licencia de maternidad y paternidad para atender a necesidades de cuidado y crianza. Casi todos
los países de la Unión Europea, Europa Central y Sudoriental cuentan con licencias
parentales de diferente duración, mientas que en América Latina son casi inexistentes.
Primera infancia
Propuestas
Retos para un sistema integral
y federal de primera infancia:
orientaciones de políticas públicas
La primera infancia debe ser una prioridad política, económica y social13. A partir
del análisis de la situación nacional y de las lecciones aprendidas a nivel internacional,
a continuación se presentan un conjunto de recomendaciones para avanzar hacia una
política integral de primera infancia que contribuya a un efectivo goce de derechos y
aborde las dimensiones mencionadas: la institucional, salud y nutrición, tiempo y dinero para cuidar y cuidado y educación inicial.
Las recomendaciones aquí esbozadas constituyen, sobre todo, ideas preliminares para
el debate público y político técnico, y adoptan un enfoque de ciclo de vida que abarca
desde el embarazo hasta los 4 años. Buscan mejorar la calidad y condiciones de vida de
3.337.652 niños de 0 a 4 años (INDEC, 2010), sus familias y quienes están por nacer, con
prioridad en los más vulnerables. Para que constituyan recomendaciones con viabilidad tanto técnica y política como fiscal, se realizó un ejercicio de costeo de algunas de
las propuestas prioritarias y más onerosas y, en los casos en que se consideró necesario
y factible, se presentan distintas opciones según su grado de ambición: de máxima, de
media y de mínima.
“
Es necesaria
una política
integral que
garantice
el goce de
Estas orientaciones de políticas públicas suponen poner en práctica una multiplicidad
derechos.
de instrumentos y herramientas, que van desde la creación de nueva infraestructura
física hasta la reformulación de programas, la elaboración de estrategias específicas y el
fortalecimiento de la institucionalidad federal en torno a la temática. Será, sin duda, el
sistema político quien defina oportunamente prioridades, rutas críticas, caminos posibles y factibles.
Institucionalidad
1. Construir una apropiada institucionalidad para la primera infancia
Para alcanzar la integralidad de las propuestas mencionadas, y tal como lo demuestra
la experiencia internacional, es necesario construir una apropiada institucionalidad
para la primera infancia. Esto supone:
13 La elaboración de estas propuestas se nutre de los importantes aportes realizados por un conjunto de
especialistas, tanto durante el Foro Primera Infancia (realizado el 03 de diciembre de 2014) como durante
reuniones bilaterales. En particular, los autores quieren agradecer los aportes realizados por Aldo Neri, Analía Stasi, Carlos Acuña, Facundo Nejamkies, Florencia López-Boo, Flavia Ranieri, Mónica Tesone, Néstor
López, Pablo Vinocur, Sergio Britos, Vanesa D´Alessandre y Verona Batiuk. Sin embargo, las opiniones
expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores.
13
Argentina Debate
a) Definir un órgano rector con elevada autoridad política, sin por ello aumentar
la burocratización. Por eso, se propone la creación de un Organismo de Primera Infancia que dependa directamente de Presidencia de la Nación. Deberá tener
control y capacidad de monitoreo sobre el presupuesto específicamente asignado a
los organismos sectoriales para implementar las políticas y estrategias de primera
infancia.
b) Alcanzar en 2019 una inversión del Estado nacional en políticas de primera infancia
del 1,82% del PBI14, conformada por la inversión actual (0,64%del PBI15) y la inversión requerida para dicho año como costo incremental para implementar el conjunto de metas
de máxima (1,18%).
c) Consensuar un Pacto Federal de Primera Infancia, que incluya acuerdos interjurisdiccionales de contenidos de políticas y la inversión correspondiente de los
distintos niveles de gobierno.
d) Asegurar mecanismos de gestión apropiados en todos los niveles de gobierno,
que fortalezcan la capacidad técnica y promuevan la transparencia (en especial,
sistemas de información, monitoreo y evaluación). Estos mecanismos deberán generar información pertinente y relevante acerca del desempeño de las provincias
en la materia, para promover incentivos fiscales e institucionales apropiados y asegurar la equidad territorial (para esto, es posible retomar los esquemas propuestos
por el Plan SUMAR).
e) Generar un proceso de capacitación continua, destinado a los funcionarios públicos involucrados en la formulación, implementación y evaluación de las políticas públicas orientadas hacia la primera infancia, en materia de un enfoque de
derechos que coloque a la niñez como centro de sus políticas públicas, sobre la base
de lo establecido en la Convención sobre los Derechos del Niño, la Ley 26.061 y sus
adhesiones provinciales.
f) El conjunto de políticas públicas que se proponen requiere de una amplia estrategia comunicacional, destinada tanto a informar acerca de los derechos fundamentales de la niñez y su exigibilidad, como a promover un cambio cultural de
envergadura respecto al paradigma adultocéntrico hoy vigente.
Salud y nutrición
2. Fortalecer el Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable
Establecido en 2002 por la Ley 25.673, este programa busca que la población alcance un
nivel más elevado de salud sexual y procreación responsable para que pueda adoptar
decisiones libres de discriminación, coacciones o violencia en relación con su sexualidad
y procreación. Para ello, busca garantizar a toda la población el acceso a la información,
orientación, métodos y prestaciones de servicios referidos a la salud sexual y procreación
responsable. Sin embargo, la implementación del Programa, y la consecuente aplicación
14
14 Los porcentajes se presentan en relación con el PBI, con año base 1993. Para más información sobre por
qué se utilizó esta serie, ver la nota al pie 22.
15 El cálculo de la inversión del Estado nacional en primera infancia tomó en cuenta los principales programas presupuestarios con gasto específico e indirecto en las tres dimensiones planteadas en este documento
(salud y nutrición, licencias y transferencias y educación inicial y cuidado) para el ejercicio 2014. Cabe resaltar que el gasto en la dimensión licencias y transferencias es el que más peso tiene en la inversión del Estado
nacional en primera infancia (poco más de 70% del total). No se contempla el gasto ampliado o gasto en
bienes públicos, que tendría impacto en la primera infancia por ser parte de un grupo más amplio, favorecido independientemente de la edad de las personas que lo conforman.
Primera infancia
de la ley, varía entre las distintas provincias y al interior de ellas. Por eso, es importante
implementar acciones para asegurar la aplicación de la ley en todo el territorio nacional a
través de:
a) Acciones de auditoría y monitoreo de la entrega gratuita de métodos
anticonceptivos en los centros de salud.
“
Es clave
contar con
una estrategia
b) Supervisar la incorporación de contenidos de educación sexual integral en
nacional
las escuelas e incorporar la entrega de métodos anticonceptivos, a través de la
de cuidado
articulación con el Programa Nacional de Educación Sexual Integral.
integral de las
c) Acciones de capacitación a educadores, trabajadores sociales, efectores de salud embarazadas.
y demás operadores comunitarios.
d) Campañas de comunicación relativas a los derechos sexuales y reproductivos;
fortalecimiento del acceso a métodos anticonceptivos y promoción de espacios de
reflexión comunitarios sobre el tema, con la participación de los niños, niñas y
adolescentes.
e) Mejorar la articulación del Ministerio de Educación y el Ministerio de Salud.
3. Crear una estrategia nacional de cuidado integral de la embarazada y puérpera
La Argentina tiene aún un alto nivel de cumplimiento de la tasa mínima de controles
durante el embarazo (4), establecidos por la Organización Mundial de la Salud. Por
eso, la realización del primer control médico durante el embarazo es una excelente
puerta de entrada potencial para una estrategia nacional de cuidado integral a la
embarazada y puérpera. Sin embargo, existen desafíos importantes vinculados con
el seguimiento de los pacientes externados y su búsqueda activa. Por eso, es necesario
que la estrategia incluya:
a) Crear Centros Integrales de Atención a la Embarazada (CIAE) de alto riesgo,
donde las mujeres puedan hacerse todos los estudios requeridos en un mismo lugar,
sin demoras. Los centros deben contar con especialistas para atender situaciones
de alto riesgo y, además, constituir centros de referencia para el resto de las
embarazadas. En el caso de los embarazos de riesgo, se debe contar con estrategias
de búsqueda activa y seguimiento si la mujer embarazada no se presenta. Además, se
deberá realizar el seguimiento de las puérperas. Los centros deberán estar ubicados
en zonas estratégicas, definidas según tecnologías de georreferenciamiento, que
tomen en cuenta tasas de fecundidad y mortalidad materna. Su creación debe estar
bajo la responsabilidad del gobierno nacional.
b) Fortalecer las tareas de búsqueda activa, a través de la detección de los recursos
existentes en determinados territorios (como los agentes sanitarios, promotores
de salud y efectores locales debidamente capacitados) y su transformación en un
cuerpo de agentes comunitarios que cuenten con formación tanto en salud como
en trabajo social en territorio. La formación de este cuerpo debe ser responsabilidad
del nivel nacional de gobierno, que debe homogeneizar la currícula en todo el
territorio e incluir cuestiones relativas a pautas de crianza.
c) Crear un sistema único de historias clínicas informatizadas, que sea compartido
por todos los efectores de salud.
d) Crear un programa específico para detectar situaciones de riesgo biopsicosocial,
durante el primer control médico. Esto supone revisar la Ficha Prenatal del
15
Argentina Debate
Sistema Informático Perinatal, para incluir indicadores de riesgo biopsicosocial.
El profesional de la salud deberá completar la ficha junto con la embarazada (y
su acompañante) durante la realización del primer control. Sobre la base de la
información obtenida16, es posible redireccionar a la mujer embarazada y su familia
hacia los programas y prestaciones correspondientes. En el caso de detección de una
situación de riesgo (por vulnerabilidad socioeconómica, situaciones de violencia
de género y familia o consumo abusivo de drogas psicoactivas, por ejemplo), se
contará con la posibilidad de un acompañamiento familiar, a cargo de los agentes
formados en el punto b. Si se detectan situaciones de riesgo biológico, se referirá a
la mujer embarazada al CIAE. Además, es posible entregar una Guía del Embarazo,
con información para la familia acerca del proceso de gestación y nacimiento,
derechos laborales y consejos prácticos.
“
e) Modificar el curso de preparto para que provea, además de información relativa
al manejo del dolor y estrés del parto, herramientas para promover la lactancia
materna, la crianza y el fortalecimiento del rol del padre. Además, se debe trabajar
en el empoderamiento de las mujeres para reconocer y denunciar casos de violencia
y maltrato, promover la alfabetización y el desarrollo laboral y educativo.
4. Crear una estrategia de atención integral al parto y al recién nacido
En el contexto de los avances e instrumentos presentes en la Argentina (Ley de Parto
y Nacimiento Humanizado y modelo de Maternidades Seguras y Centradas en la
Todas las Familia) y frente a la evidencia internacional y recomendaciones de la Organización
mujeres tienen Mundial de la Salud acerca de la importancia de asegurar el contacto piel a piel precoz
derecho a un y la lactancia materna durante la primera hora de vida, se propone:
parto seguro y
respetado.
16
a) Extender el modelo de Maternidades Seguras y Centradas en la Familia a todas
las maternidades del país que atienden a más de 1.000 partos por año, con
16 Lo cual supone que se vuelque a un sistema informativo que cruce está información con otras bases de
datos (como ANSES) y active el acceso a otras prestaciones.
Primera infancia
un esquema de implementación gradual, cuyo sistema de acreditación implique
acciones de auditoría y monitoreo17, y considere también el nivel de cumplimiento
de la Ley de Protección Integral a las Mujeres. Esta extensión se debe realizar
en articulación con el Programa Sumar, al aumentar la prima transferida en los
casos en que se acrediten como Maternidades Seguras y Centradas en la Familia y
cumplan con los indicadores de calidad.
b) Incluir en la normativa la obligatoriedad de asegurar el contacto piel a piel
precoz y la lactancia materna en la primera hora de vida, siempre que el recién
nacido no requiera cuidados especiales, según las recomendaciones establecidas
por la Organización Mundial de la Salud.
c) Realizar campañas de comunicación, que difundan los derechos establecidos
en la Ley de Parto y Nacimiento Humanizado, la Ley de Protección Integral a las
Mujeres, así como mensajes clave sobre los beneficios de la lactancia materna y
la forma de amamantar. Deben ser diseñadas por equipos interdisciplinarios,
conformados por comunicadores y especialistas en maternidad e infancia.
d) Entregar un kit para el recién nacido, que contenga elementos para favorecer
el apego, para los cuidados de salud e higiene, vestuario inicial y cuna, materiales
educativos y lúdicos. Este kit deberá ser entregado en todas las maternidades,
hospitales y salas de parto del sistema público de salud. El kit deberá ser constituido
por la Dirección Nacional de Maternidad e Infancia, con la participación de la
Comisión Asesora de Lactancia y en acuerdo con las direcciones provinciales, con
el objetivo principal de asegurar el desarrollo infantil.
e) Extender la Red de Bancos de Leche Materna en cada servicio de neonatología IIIB18
de cada provincia. Además, es necesario fortalecer la red de centros de recolección y
asegurar medios de transporte adecuados en todo el territorio nacional.
5. Crear una estrategia nacional de salud y nutrición para la primera infancia
La Argentina tiene hoy tasas altas de cobertura de salud, pero enfrenta desafíos en
su calidad. Además, los problemas relacionados con la malnutrición representan una
deuda pendiente que afecta, principalmente, a los más pobres. Por eso, se propone
crear una estrategia nacional de salud y nutrición para la primera infancia que incluya:
a) Diseñar e implementar un programa de abordaje integral al riesgo nutricional,
dirigido a la población en situación de riesgo. El Programa deberá incluir acciones
de provisión de alimentos extras (monto complementario que se entregaría con la
Asignación Universal por Hijo y la Asignación Universal por Embarazo) o de suplementos
alimentarios (micronutrientes, chispitas nutricionales), acciones tendientes a mejorar
el acceso al agua potable y saneamiento e intervenciones de acompañamiento familiar
a cargo de los agentes comunitarios mencionados en la recomendación 3.a, que deben
contar con una capacitación permanente en materia de riesgo nutricional en niños de
0 a 4 años (para trabajar con las familias tanto situaciones de desnutrición como de
obesidad y malnutrición).
b) Realizar una campaña comunicacional amplia (que incluya medios gráficos,
radiales, audiovisuales, redes sociales y compañías de telefonía móvil), conformada
por dos pilares:
17 A 2015, existen 102 maternidades adheridas a la iniciativa de ser Maternidades Seguras y Centradas en la
Familia. La meta de UNICEF es sumar para 2015 a 80 maternidades nuevas. Ver www.unicef.org/argentina/
spanish/health_nutrition_childhood_21378.htm.
18 Definición establecida por Resolución Ministerial que define a aquellas unidades con capacidad de
proveer todo tipo de cuidado neonatal, incluyendo los requeridos por niños extremadamente prematuro
(Ministerio de Salud).
17
Argentina Debate
i. Mensajes claves a transmitir a través de medios de comunicación masiva, redes
sociales, telefonía móvil.
ii.Capacitación al personal de salud de los centros de atención primaria para trabajar
los mensajes clave, pautas de crianza y consejería con las familias, en materia de
nutrición. Esta capacitación deberá incluir la entrega de material específico de
difusión para brindar a las madres en los centros de atención primaria de salud.
c) Crear un Observatorio Nutricional que tenga a su cargo la vigilancia alimentaria
nutricional, en tanto política de largo plazo.
Tiempo y dinero para cuidar
6. Extender por ley las licencias por maternidad, paternidad y familiares
“
Es necesario
avanzar hacia
un esquema
universal de
licencias.
Dada la situación de grave inequidad que surge del escenario de licencias, en el que solo
se cubre a los trabajadores registrados, se debe avanzar hacia un esquema universal.
Esto será un gran desafío y requerirá una visión innovadora que supere los sesgos
ocupacionales que tiñeron la formulación de políticas sobre esta materia.
Existen progresos en la Argentina (como la AUE) que permiten avanzar en la
universalización de la cobertura de las licencias por maternidad. Es posible cubrir
a todos los trabajadores y trabajadoras a partir de un único sistema que alcance a
quienes se desempeñan en el sector formal e informal. Sin embargo, si por razones
de economía política y de costos no fuese posible generar una cobertura única, sería
posible equiparar los derechos a través de la articulación de instrumentos contributivos
(como las licencias para los trabajadores formales, extendiéndolas a los trabajadores
formales actualmente no cubiertos) con instrumentos no-contributivos (como la AUE).
El desafío central en la consecución de la universalidad radica en la inclusión de los grupos
actualmente no cubiertos: los trabajadores formales independientes (monotributistas
no sociales y autónomos) y los trabajadores informales.
Una vez que se logren universalizar las licencias a todos los trabajadores y trabajadoras
que sean padres y madres, será necesario homogeneizar la cobertura con la definición
de un piso común.
La nueva ley debería considerar como mínimo el plazo establecido en el Convenio
183 de la OIT: 98 días de licencia por maternidad paga (o 14 semanas). Este esquema
también debería reconocer la posibilidad de ampliación de las licencias en partos
múltiples y en casos de adopción, incluidas las parejas del mismo sexo. Este piso no
implica ignorar los derechos adquiridos de determinados sectores que deberían ser
respetados.
Para reducir los sesgos de género (que afectan la inserción de las mujeres en el mercado
laboral y la división de roles en el interior de los hogares), resulta fundamental extender
a un mínimo de 12 días la licencia por paternidad y crear una licencia familiar, que
pueda ser tomada de forma no consecutiva y flexible durante el primera año de vida
del bebé, indistintamente por el padre o la madre. Para darle sustento práctico a estas
propuestas de reforma, se requiere un activo rol comunicacional por parte del Estado para
promover cambios culturales relacionados a la división de roles de cuidado intrahogar. A
continuación, se presentan los distintos escenarios propuestos:
18
Primera infancia
Tabla 1. Metas de máxima, media y mínima para la propuesta del régimen de
licencias
7. Extender la cobertura de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social
(AUH) y las Asignaciones Familiares contributivas (AAFF)
La AUH constituye una gran política que permitió que el Estado cumpla mejor con
su rol de garante de los derechos de todos los argentinos. Sin embargo, es necesario
introducirle algunas modificaciones, especialmente en materia de cobertura,
para asegurar un ingreso que permita a las familias con niños hasta 5 años, salir
efectivamente de la pobreza:
a) Asegurar la cobertura universal de la AUH y las AAFF a todas las familias
con hijos de hasta 5 años con ingresos menores al mínimo no imponible de los
trabajadores en relación de dependencia e ingreso familiar hasta el quintil 4,
incluyendo a los grupos formales excluidos (monotributistas).
b) Revisar y flexibilizar los criterios para la inclusión de extranjeros que residen
en el país y fortalecer la política de documentación del inmigrante.
c) Articular la AUH con intervenciones que promuevan la inserción productiva
de las familias con niños.
d) Un aumento del monto, de acuerdo a los escenarios propuestos a continuación.
Tabla 2. Metas de máxima, media y mínima para la propuesta de modificación
de la AUH y AAFF
19
Argentina Debate
Cuidado y educación inicial
8. Garantizar el acceso a una oferta de cuidado y educación inicial de calidad para
los niños de 45 días a 2 años
Es crucial fortalecer la oferta de jardines maternales y centros de cuidado orientados
a la atención de los primeros años (de los 45 días hasta los 2 años), con financiamiento
nacional. Es necesario mapear la oferta disponible y crear un sistema de refuerzo para
las poblaciones más vulnerables. Será clave aprovechar los vastos aprendizajes de las
neurociencias e incorporar un enfoque pedagógico en toda la curricula y las actividades
dirigidas a los niños de 0 a 2 años. Además, es importante contar con servicios
territorializados de apoyo a la crianza en la modalidad de acompañamiento familiar.
“
Se requiere
garantizar el
acceso a la oferta
de cuidado y
educación inicial
de calidad.
Por ello, se propone:
a) Expandir de forma combinada la oferta de servicios de cuidado y educación
para los niños entre 45 días y 2 años, privilegiando los contextos más vulnerados,
según los escenarios propuestos en la tabla 3.
b) Mejorar las condiciones materiales y regular las prácticas de las instituciones de
cuidado existentes, tomando como referencia los estándares para un servicio de
calidad definidos por UNICEF (2011).
c) Crear servicios de acompañamiento familiar que trabajen en materia de
pautas de crianza y brinden servicios de cuidado (esto último especialmente en
zonas rurales y de población dispersa). Esta tarea deberá ser desempeñada por los
mencionados agentes comunitarios (ver propuesta 3.b).
d) Mapear y registrar en un sistema único de información digitalizada las
instituciones de educación y cuidado existentes, a través de una Clave Única de
Establecimiento (CUE).
e) Asegurar condiciones de trabajo decente a los trabajadores de los centros de cuidado
y garantizarles remuneraciones equivalentes a las de los docentes de nivel inicial.
f) Definir estrategias tendientes a promover espacios de participación de las
familias en las actividades de los jardines maternales y centros de cuidado infantil.
g) Diseñar y acordar en el seno del Consejo Federal de Educación (CFE) los
Núcleos de Aprendizaje Prioritarios (NAP) para los niños de 45 días a 2 años, y
transformarlos en materiales para los servicios de educación inicial y centros de
cuidado. Para esto es posible tomar como referencia los desarrollos curriculares de
las provincias de Buenos Aires, Río Negro y Ciudad de Buenos Aires.
h) Diseñar e implementar estrategias para generar procesos de desinternación
de los niños, prevenir la necesidad de separación de las familias de origen y las
comunidades, y promover formas de cuidados alternativos basados en familias.
Tabla 3. Metas de máxima, media y mínima para la ampliación de la
oferta para niños entre 45 días y 2 años
20
Primera infancia
9. Universalizar el acceso a salas de 3 y 4 años
El Estado debe construir aulas y escuelas para garantizar la obligatoriedad de la sala
de 4 años (que en 2013 cubría al 85,3% de los niños) y la universalización de la sala de 3
años (que en 2013 cubría al 41,6% de los niños), y así extender el acceso a la educación de
los sectores populares.
Mientras que la universalización de la sala de 4 años debería lograrse sin mayores
dificultades durante la próxima presidencia, alcanzar este mismo objetivo en la sala de 3
años supondrá importantes desafíos en materia de inversión y rimo de construcción, lo
que exigirá un fuerte apoyo por parte del Estado nacional a las provincias más rezagadas
y con menores recursos fiscales. Por ello, se propone aumentar la oferta según los
siguientes escenarios:
Tabla 4. Metas de máxima, media y mínima para la ampliación de la oferta de
sala de 3 años
Por otro lado, es necesario también regular y mejorar las condiciones materiales de
las instituciones de cuidado existentes tomando como referencia los estándares para
un servicio de calidad definidos por UNICEF (2011).
10. Mejorar la calidad de los servicios de cuidado y educación
En la Argentina, hasta el momento la agenda de la educación inicial se centró en la
expansión de la oferta. Pero el acceso masivo debería ir acompañado de la adquisición
de aprendizajes valiosos, que faciliten el tránsito y el desempeño en el nivel primario.
Enfrentar el desafío de la calidad exige implementar diversas políticas de mejora de
la enseñanza, que comprenden desde la mejora de la formación inicial y continua de
los docentes y cuidadores, hasta el fortalecimiento de los cargos directivos y el apoyo
técnico a las escuelas y centros de cuidado.
En particular, para los servicios correspondientes a niños de 45 días a 2 años, se
propone:
a) Crear un postítulo anual de especialización de atención de la primera infancia,
destinado a todo el personal a cargo de instituciones de cuidado y educación para
esta franja etaria, que recupere la experiencia acumulada por las instituciones
existentes y promueva la participación de la comunidad y las familias.
b) Fortalecer los cargos conducción de los centros de cuidado y jardines
maternales, exigiendo la realización del postítulo anual para los directores de los
centros actuales y concibiendo un concurso de acceso al cargo directivo para las
instituciones a crear.
c) Instituir un sistema de supervisión para los centros de cuidado, a cargo de docentes
que hayan realizado el postítulo anual de especialización en atención de la primera
infancia.
Para un mayor desarrollo de las propuestas referidas al sistema formal de la educación
inicial (3 a 5 años), ver el documento Calidad para la inclusión educativa, de esta
misma serie.
21
Argentina Debate
¿Cuánto cuesta el Sistema Integral
y Federal de Primera Infancia?:
orientaciones de políticas públicas
Como fue mencionado, para que constituyan recomendaciones con viabilidad tanto
técnica y política como fiscal, se realizó un ejercicio de costeo de algunas de las
propuestas prioritarias y más onerosas. El ejercicio contempla, en los casos en que se
consideró necesario y factible, opciones de máxima, media y mínima. A continuación
se delinean los principales supuestos y consideraciones técnico-metodológicas
tomadas para su elaboración19.
Para realizar la estimación de costos, se utilizaron precios en pesos a fin de 2014. A
falta de un índice de inflación oficial veraz, se optó por utilizar el índice calculado
por el Centro de Investigación y Formación de la República Argentina (CIFRA) hasta
2013 y, en adelante, la inflación estimada por el Programa de Desarrollo Económico
de CIPPEC.
En relación con las propuestas de política, se estimó el costo de cada una por separado,
sin asumir que las políticas se implementarán en conjunto; la única excepción la
constituyen las metas de expansión de la oferta educativa y de cuidado para los niños de
0 a 2 años, que son interdependientes. Por otro lado, se proyectó una implementación
gradual y lineal de las metas en la dimensión de educación y cuidado, mientras que en
el resto se supuso que alcanzan su objetivo en 2016 y luego lo mantienen entre 2017
y 201920.
Por último, para dimensionar el costo de las metas se utilizó el PBI con año base 199321.
Las proyecciones de crecimiento real del PBI utilizadas durante el período de análisis
(2016-2019) se obtuvieron de estimaciones realizadas por el Programa de Desarrollo
Económico de CIPPEC (Castro y Agosto, 2014): crecimiento promedio de -1% en 2014,
1% en 2015, 2,5% en 2016 y 3% en 2017, 2018 y 201922.
Las tablas 5, 6 y 7 presentan el costo incremental estimado de los conjuntos de metas
de máxima, media y mínima como porcentaje del PBI.
22
19 Un documento con resultados más detallados y una descripción más acabada sobre cómo se realizó este
ejercicio estará disponible en breve (Acuña, M., inédito).
20 En el caso de las metas de educación y cuidado, se consideró un plan escalonado por restricciones en las
capacidades estatales para poder concretar sus objetivos en el primer año (en particular, construir infraestructura y equipar toma tiempo). En cambio, en las metas de salud y nutrición y de licencias y transferencias
se consideró factible alcanzar sus objetivos en el primer año por ser metas menos complejas de implementar
en términos de capacidad estatal.
21 El INDEC, organismo a cargo de la medición del PBI, recalculó la base del PBI y, en mayo 2014, lanzó
una nueva serie con año base 2004. Sin embargo, no existe consenso entre los expertos de que esta nueva
medición sea mejor o más confiable que la anterior cuyo año base era 1993. Aunque idealmente es recomendable cambiar el año base de medición del PBI con el correr de los años para dar cuenta de cambios en la
economía (en su estructura sectorial, precios relativos o participación de la economía informal), el problema en este caso es que no se publicó la metodología y fuentes de información. Al no contar con respuestas
técnicas, a la fecha, la mayoría de los economistas optaron por seguir utilizando el PBI con año base 1993.
Usar uno u otro PBI no es una decisión menor ya que, por ejemplo, el de año base 1993 estima un PBI nominal menor: sostiene que en 2013 fue de $2.597,1 mil millones de pesos, mientras el PBI base 2004 estima
$3.349,8 mil millones. Estas divergencias afectan los resultados presentados en relación al PBI.
22 Estas estimaciones buscan presentar un escenario base, donde el crecimiento de la economía es moderado. Además de este escenario, el Programa de Desarrollo Económico de CIPPEC también realizó proyecciones macroeconómicas más pesimistas y optimistas.
Primera infancia
Tabla 5. Costo incremental anual del conjunto de metas de máxima como
proporción del PBI. Promedio 2016-2019
Tabla 6. Costo incremental anual del conjunto de metas de media como
proporción del PBI. Promedio 2016-2019
23
Argentina Debate
Tabla 7. Costo incremental anual del conjunto de metas de mínima como
proporción del PBI. Promedio 2016-2019
24
Primera infancia
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Fotos: archivos Clarín y La Nación.
Notas
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Acerca de los autores
Fabián Repetto
Director del Programa de Protección Social y Salud de CIPPEC. Licenciado en Ciencia Política (Universidad
de Buenos Aires, UBA). Magíster en Administración Pública (UBA) y magíster en Gobiernos y Asuntos
Públicos (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO México). Doctor en Investigación en
Ciencias Sociales (FLACSO México).
Cecilia Veleda
Investigadora principal del Programa de Educación de CIPPEC. Doctora en Sociología de la Educación
(Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales-EHESS, París). Magíster en Ciencias de la Educación
(Universidad de París V).
Florencia Mezzadra
Directora del Programa de Educación de CIPPEC. Licenciada en Estudios Internacionales (Universidad
Torcuato di Tella, UTDT). Magíster en Política Educativa Comparada (Universidad de Harvard).
Gala Díaz Langou
Coordinadora del Programa de Protección Social y Salud de CIPPEC. Licenciada en Estudios Internacionales
(Universidad Torcuato di Tella, UTDT). Magíster en Políticas Públicas y Gerenciamiento del Desarrollo
(Georgetown University y Universidad Nacional de San Martín).
Carolina Aulicino
Coordinadora de proyectos del Programa de Protección Social y Salud de CIPPEC. Licenciada en Ciencia Política
(Universidad de Buenos Aires, UBA). Candidata a Magíster en Administración y Políticas Públicas (Universidad
de San Andrés).
Malena Acuña
Consultora del Programa de Educación y del Programa de Protección Social y Salud de CIPPEC. Licenciada en
Economía (Universidad de San Andrés, UdeSA).
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Comité Estratégico: Alberto Abad, León Carlos Arslanian, Juan Pablo
Bagó, Diego A. Blasco, José Octavio Bordón, Federico Braun, Nicolás
Braun, Gabriel Castelli, Gustavo D’Alessandro, Gerardo della Paolera,
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Otero Monsegur, Andrés Rodríguez, Adalberto Rodríguez Giavarini,
Karina Román, Fernando Straface.
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